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Cadre opérationnel

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1. il convient de s employer autant que possible faire participer les acteurs nationaux et ce depuis le d but et aussi largement que possible de veiller son int gration au droit national et de mettre en place des dispositions garantissant un passage sans discontinuit du processus de r forme du personnel pendant une p riode de transition aux proc dures normales en mati re de recrutement national et de discipline Il convient d envisager la cr ation d une commission mixte nationale internationale ou d une commission nationale soutenue par un secr tariat international lll CONDITIONS DE R ALISATION D UNE R FORME TRANSITOIRE DU PERSONNEL A Contexte postconflictuel ou faisant suite un r gime autoritaire n cessit du pragmatisme la fin d un conflit ou suite la disparition d un r gime autoritaire le secteur public traverse fr quemment une crise Le cadre institutionnel est souvent morcel et vague Dans nombre de cas le secteur public continue fonctionner l int rieur des structures administratives sur les quelles s appuyait le r gime autoritaire ou qui perp tuaient le conflit Les institutions publiques conservent souvent des liens avec leurs anciens dirigeants restent divis es par des orientations partisanes et continuent d fendre des int r ts politiques li s des factions Le personnel en poste pendant le conflit ou sous le r gime autoritaire reste souvent en place et s oppose aux modifica
2. la r forme des organismes de s curit soul ve g n ralement d importantes difficult s li es aux effectifs consid rables du personnel concern La s lection des juges suscite des pr occupa tions particuli res en mati re d ind pendance de la magistrature L examen des candidatures des charges lectives conduit s interroger quant aux interf rences possibles avec la volont des lecteurs Les directives op rationnelles num r es ci dessous ne s appliquent pas toutes toutes les institutions publiques elles permettent n anmoins d tablir des distinctions entre elles et de mettre au point des programmes de r forme du personnel adapt s chacune A valuation de la situation En raison du conflit ou suite la disparition d un r gime autoritaire le secteur public se trouve souvent morcel les limites entre les diff rentes institutions publiques sont vagues et poreuses et enfin les effectifs de fonctionnaires sont excessifs Dans nombre de cas les fonctionnaires taient recrut s de fa on informelle et n avaient pas de formation appropri e de plus ils participaient souvent au conflit ou taient li s au r gime autoritaire pr c demment en place tandis que les violations des droits de l homme taient g n rales et syst matiques enfin l issue du conflit ou suite la disparition du r gime autoritaire les cons quences de ces m mes violations alimentent un d bat G n ralement d natur e au c
3. forme des institutions leur r organisation et leur refondation Ce choix d pend en parti culier de l ampleur de la r forme g n rale du personnel Un troisi me type moins courant de r forme est d crit la fin de la pr sente section il s agit des proc dures disciplinaires normales a Processus d examen individuel restructuration de l institution i Concept Dans un processus d examen individuel on institue g n ralement un m canisme transitoire sp cial charg de v rifier le cas des agents de l tat en activit et de d terminer leur aptitude conserver leur poste L objectif essentiel est de r voquer les agents jug s inaptes l exercice de leurs fonctions Dans ce processus les normes fondamentales d une proc dure quitable s ap pliquent la charge de la preuve incombant l instance examinatrice l examen des preuves et de leur force probante constituant alors la norme applicable on trouvera ci dessous un examen d taill des normes juridiques fondamentales 26 La d cision de mettre en place un processus d examen individuel s appuie sur les deux principes suivants premi rement il faut pr voir un m canisme sp cial pour r aliser les r formes du per sonnel n cessaires au cours de la p riode postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire Les m canismes disciplinaires normaux et les proc dures de licenciement seraient d pass s ou insuffisants Deuxi mement il est possib
4. ou les comp tences et l int grit Le personnel d une institution publique se compose du nombre total de personnes titulaires de postes Le personnel pr sente donc un aspect individuel et un aspect structurel d une part il se compose d individus d autre part il est d fini par une structure administrative Grille des qualit s de capacit et d int grit instrument simple d valuation Personnel d une institution publique PERSONNELLE STRUCTURELLE KO au Education e Effectifs A 1 E a Q Exp rience e Structure E o i 3 Aptitude Composition e Droits de Obligation i i H homme de rendre a S s Conduite des comptes 4 E Gestion e Supervision financiere e Service 3 personnelle De 12 La grille des qualit s de capacit et d int grit a t mise au point par Serge Rumin et Alexander Mayer Rieckh elle a t appliqu e dans plusieurs op rations de maintien de la paix des Nations Unies 15 Les qualit s du personnel de la fonction publique rel vent de deux grandes cat gories la capacit et l int grit La capacit d signe les qualit s permettant au personnel de s acquitter des t ches techniques relevant du mandat de l institution L int grit d signe les qualit s lui permettant de s acquitter des obligations de ce mandat conform ment aux normes fonda mentales des droits de l homme aux normes professionnelles et aux r gles de l tat de droit Le
5. Les candidats a un poste dans la fonction publique doivent non seulement poss der les com p tences requises mais galement t moigner de leur int grit L int grit d une personne s exprime par son acceptation des normes internationales en mati re de droits de l homme 21 et de d ontologie y compris ses qualit s de gestion financi re personnelle Bien que l on s entende g n ralement sur le fait que l int grit constitue une exigence fondamentale pour travailler dans la fonction publique les avis sont tres partag s quant sa signification pr cise et quant la nature et au niveau d int grit n cessaire pour occuper un poste dans la fonction publique notamment dans le cas des pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire Si l int grit d une personne se mesure a son comportement les violations pass es ne sont qu une indication quant son comportement futur Le contexte du conflit et du r gime autori taire est parfois une circonstance att nuante pour certains actes commis dans le pass selon le type de violation en cause il n est donc pas impossible que l int grit de la personne se r tablisse au moins partiellement au fil du temps Toutefois les personnes qui ont commis des violations graves des droits de l homme ou des crimes graves en vertu du droit international ne doivent pas occuper de fonction publique Ces violations comprennent en particulier les actes de g nocide les crimes de guerre les
6. caract ristiques et les normes structu relles d une r forme du personnel concernant en particulier ses effectifs sa composition les qualifications requises et les r gles d int grit peuvent tre d termin es sect B Troisi me ment une fois ces param tres et ces normes d finis le processus de r forme proprement dit doit tre mis au point sect C Les directives suivantes d finissent un cadre op rationnel de r f rence pour r aliser un programme en trois tapes de r forme du personnel Programme de r forme du personnel vue d ensemble A Evaluation B D finition C Processus de de la situation de normes mise au point Ll Besoins de la T Composition 1 Un M canisme population du secteur e Ind pendance awe 9 Le secteur et Mandat e Int grit Q AAA e Ressources Y Q ses institutions ap x EEE a aram tres e Multidisciplinarit O du structurels e Niveau individuel lt edis Q 2 types de 8 3 Structure e Organigramme processus lt x e Capacit ae e Examen OR e Composition a a e Int grit e Nouvelle s lection Qi Remplacements a Normes e Mesures disciplinaires individuelles 03 ph LI Volont politique e Comp tence phases ne e Enregistrement et r sistance e Int grit es e S lection 1 R sultats e Homologation 13 Les diff rents types d institutions posent des probl mes qui leur sont sp cifiques Par exemple
7. crimes contre l humanit les ex cutions extrajudiciaires la torture et les actes ou traitements similaires cruels inhumains ou d gradants les disparitions forc es et l esclavage Il s agit de crimes graves qui d notent une absence d int grit propre affecter radicalement la capacit d une personne exercer une fonction publique Lorsqu une personne a t condamn e et sanctionn e pour des crimes de cette nature les tats sont dans l obligation de poursuivre ces crimes il est normal qu elle soit exclue de la fonction publique L agent de l tat qui a commis de tels actes a perdu la confiance sp ciale dont il b n ficiait et doit tre r voqu Une nouvelle recrue qui a commis des crimes graves ne peut gagner la confiance son maintien en poste ou son embauche risque de compromettre la r putation de l institution publique dans son ensemble En ce qui concerne les violations et les manquements de gravit inf rieure celle des violations flagrantes des droits de l homme ou des crimes graves selon le droit international certains l ments peuvent indiquer si une personne a retrouv son int grit ou si elle peut la retrouver l avenir Les questions suivantes peuvent tre pos es 13 La d finition des violations graves des droits de l homme et celle des crimes graves en vertu du droit international se recoupe largement La d finition des crimes graves selon le droit international figure dans les docume
8. de r forme du personnel et enfin aux sp cificit s de chaque institution Dans le cas d une transition lente et progressive par exemple l occasion de laquelle les anciens dirigeants continuent exercer le pouvoir la r vocation des agents de l tat coupables de violations des droits de l homme peut rencontrer des r sistances mais il est encore sans doute possible de modifier la structure administrative d une institution publique d int grer le personnel issu du d mant lement d autres institu tions et de r voquer les agents dont les comp tences sont insuffisantes Au lieu d appliquer simultan ment tous les crit res de r forme du personnel un processus de r forme pourrait tre tal dans le temps de fa on tenir compte de la complexit des d fis propres une transition tant sur le plan politique que sur celui des capacit s Ces d cisions sont n anmoins susceptibles d affecter l image de l institution dans la population sa l gitimit ou sa fiabilit Un processus de r forme du personnel doit certes chercher s lectionner des personnes int gres comp tentes et repr sentatives de la population mais sa r alisation concr te doit tre adapt e aux r alit s politiques aux moyens et aux capacit s de r forme de la transition consid r e Les institutions importantes quant leurs effectifs passent un processus d assainissement des probl mes pratiques difficiles r soudre L encore il serait possibl
9. du personnel Une fois tablie la liste des agents de l tat devant tre soumis au processus de r forme ces derniers font l objet d une s lection afin de d terminer s ils remplissent les conditions de leur maintien en poste Les conditions d emploi sont sp cifiques chaque poste et sont ta blies en fonction de son niveau hi rarchique dans la structure de l institution voir sect IV B ci dessus Les informations concernant chacun des agents sont syst matiquement recueillies et stock es dans le registre du personnel Il faut int grer les donn es provenant de la banque de donn es d int grit afin de faire figurer dans le registre du personnel les donn es appropri es sur les ant c dents des fonctionnaires La v rification consiste appliquer les conditions d emploi aux donn es concernant chacun des agents de l tat Des contr les suppl mentaires et des re cherches ind pendantes peuvent s av rer n cessaires afin de combler les lacunes et de v rifier les informations douteuses Des programmes de formation peuvent tre mis en place pour am liorer les comp tences des agents de l tat dont les qualifications et les connaissances sont insuffisantes c Homologation Les agents de l tat qui remplissent les conditions d emploi sont homologu s L homologation constitue la d cision finale quant au statut d un agent au cours de la transition La r forme du personnel est termin e lorsque l tat d homologation de chacu
10. et la mise en place de mesures de r paration en faveur des victimes 35
11. mes pos s par la r forme des institutions et du personnel dans les pays sortant d un conflit par la mise au point de processus d assainissement destin s exclure des institutions publiques les personnes dont l int grit est d ficiente Ce document comprend trois parties le concept d assainissement dans le contexte de la r forme institutionnelle et de la justice de tran sition les conditions politiques de la r forme dans les pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire mise en vidence des sources du mandat en mati re de r forme institutionnelle priorit s sugg r es d une r forme transitoire du personnel et projet de strat gie de consulta tion et d information de la population et enfin les directives pratiques proprement dites Les principes invoqu s dans ces instruments ont t pour l essentiel tir s de l exp rience an t rieure et des enseignements recueillis la faveur de l laboration des processus d assainis sement Bien videmment ce document ne saurait dicter le choix des strat gies et des pro grammes lequel doit se faire sur le terrain la lumi re des circonstances propres chaque situation postconflictuelle le pr sent instrument est n anmoins con u pour fournir aux missions de terrain et aux administrations de transition les donn es de base requises pour les conseiller utilement quant la mise au point de processus assurant que les personnes dont l int grit est d ficiente sont e
12. on ill gitime en viola tion des exigences de proc dure ou de qualification peuvent tre l galement relev s de leurs fonctions Leur r vocation n a pas besoin d autre justification Un r examen de la d cision par une instance ind pendante et impartiale peut toutefois tre demand 29 E CN 4 12005 102 par 69 21 Conseil de l Europe Assembl e parlementaire Mesures de d mant lement de l h ritage des anciens r gimes totalitaires communistes directives garantissant que les lois de lustration et les mesures administratives analogues sont compatibles avec les exigences d un tat de droit document 7568 par 16 al h 3 juin 1996 22 La norme de preuve applicable est fonction des cons quences potentielles des proc dures Etant donn que les cons quen ces des proc dures d assainissement sont moins graves que celles des proc dures p nales la preuve au del de tout doute raisonnable l intime conviction n est pas exig e 2 E CN 4 2005 102 Add 1 principe 30 selon lequel les juges qui ont t d sign s ill gitimement ou qui ont tir leur pouvoir juridictionnel d un acte d all geance peuvent tre d mis de leurs fonctions par la loi en application du principe du parall lisme des formes 28 Les obligations contractuelles r sultant du licenciement d agents de l tat du fait d une proc dure d examen doivent tre honor es en particulier lorsqu ils sont r voqu s pour des raisons autres qu
13. personnel ont moins de chan ces de se r aliser ou risquent d tre diff r s En outre bien qu il faille interpr ter une disposition g n rale qui prescrit une r forme des institutions comme devant englober une r forme du personnel les mesures explicites de r forme et d assainissement placent les parties devant une obligation d pourvue de toute ambigu t laquelle il est plus difficile de se soustraire Les n gociateurs de paix doivent donc si les circonstances politiques des pourparlers le permettent encourager l inclusion de dispositions sp cifiques exigeant que les accords de paix pr voient une r forme du personnel de fa on soumettre les parties une obligation claire Lorsqu un mandat de r forme du personnel a t tabli il faut le traduire en responsabilit s et en proc dures concr tes Cette t che implique souvent l adoption de mesures sujettes contro verse ayant des cons quences importantes pour l tat comme pour les personnes concern es par le processus Afin d viter des p riodes prolong es d incertitude un programme de r forme du personnel doit tre ex cut aussi rapidement que le contexte politique et op rationnel le permet apr s avoir soigneusement pass en revue les avis des principales parties prenantes notamment s il y a lieu d un parlement En outre les textes de lois de la r forme du personnel doivent respecter les normes constitutionnelles et internationales elles doivent tr
14. s appuyer sur des valuations du comportement individuel Les pur ges et autres campagnes de r vocation grande chelle fond es uniquement sur l appartenan ce un groupe ou un parti ont tendance ratisser trop large et r voquer des fonctionnaires int gres en aucune fa on responsables titre individuel des violations commises dans le pass Simultan ment les r vocations collectives risquent par ailleurs d tre trop cibl es et d ignorer des personnes qui ont commis des violations sans toutefois faire partie du groupe vis Ces proces sus collectifs interpr t s de fa on g n rale violent les normes fondamentales de r gularit de la proc dure ne sont gu re susceptibles d atteindre les objectifs souhait s de la r forme risquent de destituer des collaborateurs dont l exp rience est n cessaire dans la p riode postconflictuelle ou suite la disparition du r gime autoritaire et enfin risquent de cr er un groupe de collabora teurs m contents qui pourraient compromettre le bon d roulement de la transition Outre le fait d pauler les efforts de r forme institutionnelle l assainissement de la fonction publique et l exclusion des auteurs de violations peuvent jouer un autre r le important dans le cadre d une strat gie globale de la justice de transition La p nurie de moyens et de ressources dans une situation postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire ainsi que les obstacles j
15. statut des agents de l tat sont souvent limit es en particulier au sein des grandes institutions dans les secteurs de la s curit tant civile que militaire De ma ni re fr quente les dossiers et les archives personnels n ont jamais t cr s ou ont fait l objet de manipulations inad quates ou encore ont t d truits Les attributions individuelles restent floues et la structure administrative d une institution publique est souvent mal d finie L enregistrement est donc la premi re tape importante qui ne pr te relativement pas contro verse d un processus de r forme du personnel En r gle g n rale l enregistrement des agents de la fonction publique est possible m me lorsque les circonstances politiques ne permettent pas encore la mise en uvre d un programme complet de r forme du personnel L enregistre ment fournit des informations sur l exp rience professionnelle et les comp tences des agents de l tat ainsi que des donn es de base sur leurs activit s au cours du conflit ou sous le r gime autoritaire pr c dent L enregistrement prend beaucoup de temps et mobilise beaucoup de ressources en particulier lorsque les effectifs d une institution publique ou de plusieurs institutions sont importants La tenue et la mise jour du registre une fois l enregistrement initial effectu exigent des moyens suppl mentaires Au cours de la phase d valuation il suffit g n ralement de r aliser un pr en regist
16. un d faut d int grit Ces dispositions peuvent comporter des indemnit s de licencie ment ainsi que diff rents avantages des pensions etc b Processus de renouvellement des nominations refondation de l institution i Concept Un processus de renouvellement des nominations inverse la dynamique d une proc dure d exa men L institution publique concern e est d mantel e dans un premier temps puis une nouvelle institution est cr e et la totalit des postes pourvoir sont mis au concours Tous les agents en activit doivent faire acte de candidature s ils souhaitent continuer travailler dans la nouvelle institution publique Afin d viter un vide de gouvernance ils peuvent rester en place jusqu ce qu une d cision finale soit prise quant leur future situation professionnelle Lorsque la can didature d un agent de l tat en activit n est pas retenue il est mis un terme ses fonctions Alors que l objectif premier d une proc dure d examen consiste r voquer les personnes inap tes au service public le but d un processus de renouvellement des nominations est de pourvoir les postes en choisissant les personnes les plus aptes et les mieux qualifi es Un processus de renouvellement des nominations est une intervention importante tant au niveau individuel qu au niveau structurel Au niveau individuel les agents de l tat deviennent des postulants leur maintien en place tant conditionn par le renouvellement
17. HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES AUX DROITS DE L HOMME LES INSTRUMENTS DE L TAT DE DROIT DANS LES SOCI T S SORTANT D UN CONFLIT Assainissement cadre op rationnel gt NATIONS UNIES HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES AUX DROITS DE LHOMME LE E RE LES INSTRUMENTS DE L TAT DE DROIT DANS LES SOCI T S SORTANT D UN CONFLIT Assainissement cadre op rationnel NATIONS UNIES New York et Gen ve 2006 NOTE Les appellations employ es dans la pr sente publication et la pr sentation des donn es qui y figurent n impliquent de la part du Secr tariat de l Organisation des Nations Unies aucune prise de position quant au statut juridique des pays territoires villes ou zones ou de leurs autorit s ni quant au trac de leurs fronti res ou limites La reproduction en tout ou en partie de la teneur des documents publi s dans la pr sente publication est autoris e Toutefois en pareil cas il est demand que mention soit faite de la source et qu un exemplaire de l ouvrage o sera reproduit l extrait cit soit communiqu au Haut Commissariat aux droits de l homme Palais des Nations 8 14 avenue de la Paix CH 1211 Gen ve 10 Suisse Cette publication a t r alis e avec le concours financier de l Union europ enne Les points de vue qui y sont exprim s ne refl tent en aucune fa on l opinion officielle de l Union europ enne HR PUB 06 5 TABLE DES MATIERES
18. M Louis Joinet suite la d cision 1996 119 de la Sous Commission dans lequel il voque des garanties de non renouvel lement des violations pour viter que les victimes ne soient nouveau confront es des violations portant atteinte leur dignit E CN 4 Sub 2 1997 20 Rev 1 par 43 et Ensemble de principes actualis pour la protection et la promotion des droits de l homme par la lutte contre l impunit principe 35 E CN 4 2005 102 Add 1 ou dans le cadre du r gime autoritaire Un bureau du procureur r form peut effectivement prononcer des mises en accusation Enfin un tribunal r form peut statuer de fa on impartiale au sujet de ces violations pass es Par cons quent la r forme des institutions peut constituer une condition pr alable l tablissement de la responsabilit p nale sur le plan int rieur pour les violations commises pendant le conflit ou sous le r gime autoritaire pass Une r forme effective et durable des institutions est une t che complexe et ambitieuse Les mesu res adopt es cet effet peuvent comporter par exemple la cr ation de proc dures de contr le de plainte et disciplinaires la r forme ou l instauration de cadres juridiques la mise au point ou la r vision de principes thiques et de codes de conduite la modification des symboles associ s des pratiques abusives et l attribution de r mun rations d quipements et d infrastructures ad quates D authe
19. Pages AVANTE DIOPOS na eee tit ete re v AN 1 I ASSAINISSEMENT R FORME DES INSTITUTIONS ET JUSTICE DE TRANSITION 3 Il R LE DES ACTEURS INTERNATIONAUX 7 Il CONDITIONS DE REALISATION D UNE R FORME TRANSITOIRE DU PERSONNEL 9 A Contexte postconflictuel ou faisant suite un r gime autoritaire n cessit du pragmatisme eama E nenn 9 B Mandat l gal de r forme du personnel eeenesnensnen 10 C Priorit s d une r forme du personnel 10 D Information et consultation de la population 11 IV DIRECTIVES OPERATIONNELLES 0 00 00c 0ccceccce cee ceee cece esueeeeeeeeseneeaeees 13 A valuation de la situation o oia 14 B D finition des param tres des normes et des r sultats ee 19 C Conception du processus 25 COMGCIUSION see es Diem coo een 35 AVANT PROPOS Le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l homme HCDH admet de plus en plus la n cessit de soutenir davantage les efforts d ploy s au niveau de l ensemble du syst me des Nations Unies pour r tablir rapidement et concr tement l tat de droit et l administration de la justice gr ce aux missions men es dans les pays sortant d un conflit l issue des conflits et des crises les pays se trouvent expos s la faiblesse ou l inexistence de l tat de droit l insuffisance des moyens en mati re d application des lois et d administra
20. aboration d un programme provisoire de r forme du personnel l aider le mettre en uvre par des activit s de formation de conseil de suivi et en fournissant des moyens o encore jouer un r le pilote en mati re de r forme du personnel et tablir un processus interna tionalis de r forme du personnel En r gle g n rale les processus de r forme du personnel sous direction nationale seront pr f rables aux processus internationalis s dans la mesure o ils vitent que la population prennent en mauvaise part des r formes impos es de l ext rieur o ils cr ent des conditions plus propi ces une pleine adh sion locale et la durabilit du processus et garantissent l application du savoir faire local Les processus de r forme du personnel se heurtent souvent une opposition dans le contexte politique fragile d un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire tant donn qu ils conditionnent l acc s et l exclusion des structures de pouvoir gouvernementales Tel est le cas notamment lorsque des repr sentants d un pr c dent gouvernement auteur de violations d tiennent encore une autorit formelle ou informelle qu ils sont appel s perdre du fait de la r forme En pareille circonstance des processus internationalis s peuvent avoir la force et l objectivit n cessaires pour garantir la mise en uvre effective et quitable d une r forme du personnel Lorsqu un processus internationalis est institu
21. au contexte Tous les l ments de ces directives ne seront cependant pas adapt s toutes les situations certains types d institutions posent des probl mes particuliers qui restent entiers de plus les r alit s politiques et concr tes d un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire imposent parfois des contraintes consid rables au processus de r forme Il est certes judicieux de suivre les trois tapes de base de la m thodologie propos e valuation de la situation definition des objectifs et mise au point du processus mais ces directives s apparentent davantage une bo te outils qu un mode d emploi I ASSAINISSEMENT R FORME DES INSTITUTIONS ET JUSTICE DE TRANSITION La r forme des institutions publiques est une t che fondamentale dans les pays en transition qui passent d un r gime autoritaire ou d une situation de conflit un r gime d mocratique et un tat de paix Les institutions publiques qui ont perp tu un conflit ou servi un r gime autoritai re doivent tre transform es en institutions qui soutiennent la transition entretiennent la paix et pr servent l tat de droit Les institutions qui ont commis des violations des droits de l homme et d fendu les int r ts partisans d un petit nombre doivent tre chang es en institutions qui prot gent les droits de l homme emp chent les violations et servent de fa on impartiale les int r ts de la population Les institutions in qu
22. bilisation de la population permet par ailleurs d touffer dans l uf les tentatives ult rieures visant jeter un doute sur la validit du processus et r int grer des fonctionnaires r voqu s Un processus de r forme doit non seulement com porter un m canisme efficace d information de la population mais sa conception proprement dite doit s appuyer sur de vastes consultations de la soci t civile en particulier des groupes de victimes et diff rents groupes d int r ts anim s d un esprit de r forme La section IV A ci des sous pr sente diff rents instruments visant assurer que la r forme s appuie sur une valuation approfondie et sur de vastes consultations publiques 10 E CN 4 2005 102 Add 1 principe 36 1 Ibid principe 35 selon lequel des r formes institutionnelles devraient tre mises en place gr ce de vastes consulta tions publiques auxquelles participeraient les victimes et d autres acteurs de la soci t civile 11 IV DIRECTIVES OP RATIONNELLES Pour mettre en place un programme de r forme du personnel dans une situation postconflic tuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire il est indiqu de suivre une approche en trois tapes Premi rement il convient d valuer la situation actuelle d une institution et de son personnel ainsi que son contexte social afin de d finir les besoins de r forme du personnel sect A Deuxi mement sur la base de l valuation les
23. de leur nomi nation Ce type de processus d place le fardeau de la preuve sur le demandeur lequel doit d montrer que sa candidature est la mieux adapt e au poste vacant l inverse des fonction naires limin s au cours des proc dures d examen les postulants dans le cadre d un processus de renouvellement de leur nomination n ont g n ralement aucun droit une audition ou un recours en r vision s ils ne sont pas choisis puisque la nomination une fonction publique n est aucunement un droit Ces proc dures simplifi es notamment l inversion du fardeau de la preuve all gent notablement le processus de r forme du personnel Dans un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire un processus de ce type facilite la s lection des agents les plus aptes et ne se limite pas liminer ceux dont le maintien est manifestement inaccep table Au niveau structurel un processus de renouvellement des nominations correspond la cr ation d une nouvelle institution publique L ancienne institution cesse d exister Cette approche facilite les processus de r forme du personnel qui non seulement rem dient aux d ficits individuels de capacit et d int grit mais qui exigent aussi l introduction de modifications notables de la 24 Conseil de l Europe r solution 1096 1996 de l Assembl e parlementaire par 14 29 structure administrative et de la composition d une organisation Un processus de renouvelle ment des nomina
24. des personnes qui font par tie d une institution publique et qui doivent faire l objet du processus de r forme du personnel L tablissement de cette liste a un effet secondaire important dont le r le r gulateur est d cisif dans un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire les personnes non enregistr es 31 ne doivent pas tre consid r es comme membres de l institution publique Une fois l enregis trement termin la seule fa on d int grer l institution publique consiste suivre les proc dures normales de candidature et de s lection L enregistrement constitue par ailleurs le point de d part de l valuation et de la s lection des agents de l tat Les formulaires d enregistrement contiennent les donn es de base sur chaque agent et ses ant c dents professionnels Les principes r gissant la r forme du personnel doivent imposer aux agents de l tat l obligation stricte de se conformer au processus d enregistrement Toute pr sentation gravement erron e des faits doit constituer en elle m me un motif de dis qualification L enregistrement et la tenue d un registre du personnel sont des t ches complexes qui pren nent du temps en particulier lorsqu elles concernent des institutions dont les effectifs sont importants Elles exigent une planification d taill e un personnel comp tent et des moyens substantiels b S lection La deuxi me phase du processus est la partie la plus importante de la r forme
25. du personnel peut exiger le recrutement de nouveaux agents de l tat pour remplacer ceux qui ont t r voqu s ou pour occuper de nouveaux postes Or il n est pas toujours facile de trouver des rempla ants int gres Afin de r duire au minimum les risques de vide de gouvernance et de mesurer le temps et les ressources n cessaires l identification la pr paration et la formation des nouvelles personnes recrut es il convient d valuer le bassin de rempla ants potentiels ainsi que leurs caract ristiques g n rales en termes de capacit et d int grit Dans les pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire il peut s av rer extr mement dif ficile de trouver des candidats qualifi s ce qui peut demander la mise au point de programmes de formation sp ciaux afin de cr er rapidement les capacit s requises Par ailleurs il est parfois difficile de persuader des individus plus qualifi s de joindre les rangs du service public tant donn qu en p riode de transition la fonction publique n est pas n cessairement consid r e comme une activit int ressante et s re 4 valuation de la volont politique et de la r sistance La r sistance la r forme est une caract ristique couramment observ e dans les pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire Les personnes comme les groupes qui en raison d un programme de r forme risquent de perdre une partie de leur pouvoir et de leur influence s opposent f
26. e de r aliser une r forme du personnel en plusieurs tapes ou de traiter en priorit le cas de certains agents notamment ceux qui occupent les postes de direction et d encadrement 33 Conclusion De plus en plus l assainissement de la fonction publique en particulier dans le secteur de la s curit et de la justice est consid r comme un l ment essentiel d une strat gie efficace et l gitime en mati re de justice de transition Les pays sortant d un conflit ou en train d voluer vers la d mocratie mettent souvent en place des proc dures visant a exclure de la fonction publique des personnes dont l int grit est r ellement d ficiente afin de mettre sur pied des institutions publiques quitables et performantes N anmoins les points de vue et les approches en ma ti re d assainissement sont extr mement divers La justice de transition est un ph nom ne tout r cent et de nouveaux enseignements ne cessent d tre tir s de cette exp rience Tandis que le droit international oblige les tats adopter des mesures notamment des me sures d assainissement afin d emp cher la r p tition de violations des droits de l homme il y a une grande latitude quant aux modalit s de d roulement de ces processus Les strat gies d assainissement doivent r pondre aux d fis historiques sociaux et politiques propres chaque soci t confront e aux vestiges de graves violations des droits de l homme et d sireuse de r f
27. e et ou la composition du personnel de l institution publique consid r e Qui plus est dans un pays r gi par l tat de droit il existe des garanties constitutionnelles en particulier la s paration des pouvoirs qui prot gent l tat de droit et vitent les interf rences politiques entre les institutions publiques notamment la d signation arbitraire de rempla ants et la r organisation du secteur public par le pouvoir ex cutif L ind pendance de la magistrature offre des garanties sp ciales pour les juges notamment le principe de l inamovibilit Des disposi tions l gales prot gent g n ralement l ind pendance de la police en service et autres organismes de s curit Un processus de renouvellement des nominations pourrait compromettre gravement l tat de droit et offrir des possibilit s d ing rence arbitraire dans le fonctionnement de diff rents secteurs publics normalement ind pendants Aussi un tel processus doit il tre limit aux cas de graves dysfonctionnements de l institution publique consid r e et lorsqu une am lioration globale de l tat de droit n est gu re susceptible d tre observ e en son absence Qui plus est un processus de renouvellement des nominations doit se d rouler aussi rapidement que possible et aussi vite que le contexte politique le permet afin d viter des p riodes prolong es d incertitude juridique Il convient galement de respecter les droits contractuels suite au licenciement des a
28. e institution publique et condition qu il existe une volont politique suffisamment forte de r aliser une autor forme En r gle g n rale il convient de pr f rer les proc dures normales tout processus sp cial de nature porter atteinte la certitude et la clart du droit 3 Les trois phases d un processus de r forme du personnel Un processus de r forme du personnel comprend g n ralement trois phases l enregistrement la s lection et l homologation a Enregistrement ll est n cessaire de proc der l enregistrement des agents de l tat qui peuvent faire l objet d un processus d assainissement lorsque les archives du personnel d une institution publique ne sont pas correctement tenues jour et si le nombre et la situation professionnelle des agents ne sont pas connus avec certitude Tel est souvent le cas des grandes institutions dans le secteur de la s curit qui ont recrut ou renvoy de facon informelle leur personnel pendant le conflit ou sous le r gime autoritaire Lorsque l enregistrement n a pas t r alis au cours de la phase d valuation voir sect IV A 2 c ci dessus il doit l tre dans le cadre de la premi re tape du processus proprement dit de r forme du personnel S il s agit d un processus de renouvellement des nominations l enregistrement peut avoir lieu au cours du processus de d p t des candidatures L enregistrement a pour objectif principal d tablir et de clore la liste
29. e suffisam ment claires et pr cises pour instaurer une certitude juridique et viter toute ambigu t et in terf rence politique Lorsqu un processus internationalis est mis en place les r gles correspon dantes doivent tre int gr es au cadre juridique national voir sect 2 ci dessus C Priorit s d une r forme du personnel Dans une situation postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire l ensem ble de l administration publique est susceptible de b n ficier d un programme de r forme du 10 personnel Les programmes de ce type doivent n anmoins porter en priorit sur l arm e les services d application de la loi les services de renseignements la magistrature et diff rentes institutions sur lesquelles s appuie l tat de droit Ces institutions publiques sont responsables au premier chef du maintien de la stabilit et de la s curit fondamentale comme de la protec tion des droits humains l mentaires La r forme desdites institutions notamment celle de leur personnel cr e des conditions importantes pour un passage effectif et rapide une situation de paix et de primaut du droit Les conflits et les r gimes autoritaires entra nent r guli rement une morcellement des institu tions publiques en particulier dans le secteur de la s curit caract ris par un d doublement ou un chevauchement des mandats et une surabondance des effectifs Dans ces circonstances un programme effec
30. ens Les dirigeants doivent tre nomm s pour la dur e du processus de r forme du personnel et ne doivent pas tre r vocables pendant ce temps En fonction des circonstances politiques et des missions concr tes mener bien il pourrait y avoir une commission pour l ensemble du secteur public ou des commissions s pa r es pour certaines institutions Les processus de r forme du personnel sont complexes prennent beaucoup de temps et ab sorbent des ressources consid rables en particulier lorsqu ils concernent des institutions dont les effectifs sont importants Leur succ s ou leur chec d pend dans une large mesure d une valuation approfondie des exigences op rationnelles et de la possibilit de disposer du temps et des ressources n cessaires l enregistrement des agents de l tat leur s lection l valuation de leurs comp tences et en particulier l examen de leurs ant c dents sont autant de t ches complexes qui prennent du temps et exigent des comp tences sp cialis es La commission sp ciale aura besoin d un secr tariat bien pourvu en personnel pour rassembler les informations 25 n cessaires et pr ter son concours au processus d cisionnel Le personnel du secr tariat doit tre multidisciplinaire et compter dans ses rangs des gestionnaires de syst mes d information des juristes et des experts techniques La commission et son secr tariat doivent en outre tre dot s de ressources financi res et mat riel
31. es et interd pendants l origine des violations et des dysfonctionnements observ s dans le pass Aussi les directives op rationnelles suivantes int grent elles les processus d assainissement dans des programmes plus vastes de r forme du personnel sans toutefois ignorer les difficult s pro pres au contr le de l int grit du personnel dans des situations postconflictuelles ou suite la disparition de r gimes autoritaires 2 5 2004 616 par 53 Les op rations d assainissement doivent tenir compte aussi des comp tences techniques des qualifi cations objectives et de l int grit des int ress s II R LE DES ACTEURS INTERNATIONAUX Dans les pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire les acteurs internationaux jouent souvent un r le important qui consiste soutenir des institutions nationales fragiles et aider au renforcement de la paix et de l tat de droit La participation internationale l laboration et la mise en place d un programme de r forme du personnel exige une invitation cet effet de la part des autorit s nationales ou lorsque celles ci s y opposent un mandat international conf rant aux acteurs internationaux l autorit et les moyens d intervenir directement dans les affaires int rieures et d annuler si n cessaire les proc dures nationales En fonction des circons tances et du mandat les acteurs internationaux ont pu conseiller les autorit s nationales dans le cadre de l l
32. essortir la n cessit d valuer la situation et les besoins de d finir les objectifs de la r forme du personnel et de mettre au point un processus fiable de r forme du personnel respectant les normes fondamentales de l tat de droit Les qualit s requises du personnel de la fonction publique peuvent tre class es sous deux grandes rubriques celle de la capacit ou des comp tences et celle de l int grit La capa cit d signe les qualit s qui lui permettent de s acquitter des t ches techniques d finies par le mandat de l institution l int grit correspond aux qualit s qui lui permettent de remplir les exigences de ce mandat conform ment aux normes fondamentales des droits de l homme de la d ontologie et de l tat de droit Il n existe pas de formule standard en mati re d assainissement et de r forme de la fonction publique dans le contexte des pays en transition Aussi le choix d une approche adapt e au contexte fond e sur des consultations de la population et sur une valuation r aliste des besoins et des ressources disponibles est il une condition fondamentale de l efficacit de la r forme Les directives op rationnelles d finissent une m thodologie pour la mise au point de programmes 1 Rapport de l experte ind pendante charg e de mettre jour l Ensemble de principes pour la lutte contre l impunit Diane Orentlicher E CN 4 2005 102 par 9 d assainissement et de r forme du personnel adapt s
33. gents de l tat dans le cadre d un processus de renouvellement des nominations en particulier lorsqu ils sont licenci s pour des raisons autres qu un d faut d int grit Ces dispositions peuvent com porter des indemnit s de licenciement et diff rents avantages des retraites etc 30 c Processus disciplinaire r g n ration de l institution Dans les situations d apr s conflit ou suite la disparition d un r gime autoritaire la proc dure d examen et celle de renouvellement des nominations constituent les deux principaux types de processus de r forme du personnel Dans le cadre d un tat de droit tabli l application des proc dures disciplinaires normales permet de r voquer les agents de l tat dont la comp tence ou l int grit sont insuffisantes Les d fis particuliers propres un processus de transition ex c dent les possibilit s de ces proc dures normales la capacit et la disposition des institutions publiques s autor former s av rant en effet notablement limit es dans les situations postcon flictuelles ou suite la disparition d un r gime autoritaire On ne peut cependant carter simplement la possibilit de recourir aux proc dures disciplinai res normales pour r aliser les modifications requises du personnel Les proc dures normales peuvent et doivent tre utilis es si le nombre de personnes parmi lesquelles il faut op rer une s lection est r duit ou limit une partie d termin e d un
34. it galement tre mut engag l essai r trograd ou interdit de promotion Les mesures de disqualification pourraient galement entra ner la pri vation de privil ges et de diff rents avantages Le choix des cons quences appropri es s effec tue en fonction de chaque contexte Les employ s qui ont commis des violations flagrantes des droits de l homme ou des crimes graves en vertu du droit international doivent en g n ral tre exclus de la fonction publique mais la d termination des cons quences appropri es d pend dans une large mesure des circonstances particuli res de la transition Lorsqu un agent de l tat a t r voqu uniquement la suite de modifications de la structure administrative des effectifs ou de la composition du personnel cela ne devrait avoir aucune cons quence pour son aptitude future l emploi Il peut alors postuler imm diatement un autre emploi public L insuffisance des comp tences professionnelles d un agent de l tat peut tre corrig e par une formation compl mentaire de sorte que l int ress peut postuler nou veau pour le m me emploi ou pour un emploi similaire d s qu il aura acquis les qualifications qui lui faisaient d faut Il faut certes viter de sembler r compenser les auteurs de violations tout en prenant grand soin par ailleurs d viter ou du moins d att nuer les effets pr judiciables que pourraient avoir des r vocations sur des agents de l tat r voqu s p
35. itables et en proie des dysfonctionnements qui inspiraient la crainte doivent imp rativement devenir des institutions efficaces et quitables qui jouissent de la confiance des citoyens En cr ant des institutions efficaces et quitables la r forme institutionnelle contribue princi palement de deux fa ons instaurer une justice de transition premi rement des institutions publiques efficaces et quitables jouent un r le d cisif dans la pr vention des violations fu tures Apr s une p riode de violations massives des droits de l homme la pr vention de leur r p tition repr sente un objectif central d une strat gie l gitime et op rationnelle de justice de transition Deuxiemement la r forme institutionnelle contribue a la justice de transition dans la mesure ou elle permet aux institutions publiques en particulier dans les secteurs de la s curit et de la jus tice d assurer la responsabilit p nale des violations pass es Un service de police r form par exemple peut enqu ter de facon professionnelle sur les violations commises pendant le conflit 2 Voir le rapport du Secr taire g n ral sur le r tablissement de l tat de droit et l administration de la justice pendant la p riode de transition dans les soci t s en proie un conflit ou sortant d un conflit S 2004 616 3 Question de l impunit des auteurs de violations des droits de l homme civiles et politiques rapport final r vis tabli par
36. l occasion de fournir les infor mations qu elle d tient Dans la mesure o la situation de la s curit le permet une pos sibilit consiste diffuser largement des listes de noms d agents de l tat et de postulants et nommer un point de contact charg de recevoir les informations concernant leurs ant c dents e Risques des r vocations Les fonctionnaires r voqu s qui ne trouvent pas un autre emploi et ne sont pas int gr s dans la soci t risquent de glisser dans la criminalit et d entraver le processus de r forme En particulier la r vocation d un nombre important d agents de s curit arm s peut consti tuer un risque r el pour la s curit et menacer la transition proprement dite Il convient d valuer les risques potentiels cr s par les r vocations avant de mettre au point un pro gramme de r forme du personnel et d envisager diff rentes options en mati re d indem nit s de d part et de mesures d aide provisoire en particulier pour les fonctionnaires r voqu s pour des raisons autres qu un d faut d int grit Les programmes de r forme du personnel peuvent tre associ s aux programmes de d sarmement de d mobilisation et de r int gration Toutefois il y a lieu de tenir d ment compte des droits des victi mes l aide aux fonctionnaires r voqu s ne doit pas se faire au d triment des besoins des victimes 18 3 valuation du bassin de remplacants potentiels Un programme de r forme
37. la pr vention des violations futures des droits de l homme Parmi les principaux aspects des r formes institutionnelles men es dans les pays en transition figurent les processus d assainissement visant exclure des institutions publiques des personnes dont l int grit est sujette caution Les multiples lacunes des institutions publi ques dans les pays sortant d un conflit ou ayant connu auparavant un r gime autoritaire exigent toutefois une conception globale des r formes institutionnelles Ces directives op rationnelles situent les processus d assainissement dans le contexte plus vaste de la r forme du personnel d une institution publique et proposent un cadre d laboration d un programme de r forme effective et l gitime du personnel dans les pays en transition Le document comprend trois grandes parties La premi re d finit le concept d assainissement dans le cadre de la r forme des institutions et de la justice de transition La seconde examine les conditions politiques de la r forme mener bien dans un pays sortant d un conflit ou pr c demment soumis un r gime autoritaire identifie les bases d un mandat de r forme du personnel recommande des priorit s pour la r forme transitoire du personnel et propose la mise au point d une strat gie de consultation et d information de la population La troisi me partie pr sente les directives op rationnelles proprement dites et sugg re une m thode en trois tapes faisant r
38. le d atteindre les objectifs de la r forme en r voquant les agents de l tat inaptes au service tandis que les autres modifications structu relles ne sont pas absolument n cessaires ou sont r alisables s par ment Un processus d exa men individuel implique une continuit contractuelle et une continuit de l institution au niveau structurel Chacun des agents de l tat reste en activit tant que l instance examinatrice ne les juge pas inapte occuper leur poste Au niveau structurel un processus d examen des dossiers individuels est une restructuration progressive d une institution qui continue d exister Ce type de processus convient davantage pour s attaquer aux carences individuelles en termes de capa cit et d int grit que pour s attaquer aux carences structurelles Les modifications structurelles importantes sont prises en charge de fa on plus efficace par un processus de renouvellement des nominations voir section IV C 2 b ci dessous ii Exigences l gales Les garanties fondamentales de proc dure r guli re s appliquent galement aux proc dures non p nales Les agents de l tat qui font l objet d un examen de leur dossier doivent donc b n ficier des garanties l mentaires d une proc dure administrative r guli re 8 Un processus d examen doit tre individualis Ainsi lorsqu il s agit de r voquer une personne qui occupe un emploi public en raison d une infraction p nale sa responsabilit personnelle d
39. le droit de faire appel d une d cision d favorable aupr s d un tribunal ou d une autre instance ind pendante G n ralement la charge de la preuve incombe l instance examinatrice qui doit d montrer qu un agent de l tat est inapte l exercice d une fonction publique Dans des circonstances exceptionnelles la charge de la preuve peut tre invers e lorsque le groupe ou le service dont faisait partie le fonctionnaire pendant le conflit ou sous le r gime autoritaire se caract rise par des ant c dents bien connus de violations des droits de l homme Cette situation cr erait une pr somption contestable d inaptitude l exercice d une fonction publique Toutefois il convient d envisager un processus de renouvellement des nominations d s lors que la pratique des violations s est banalis e dans toute l institution et que la r vocation d un grand nombre d agents de l tat risque de s av rer n cessaire voir ci dessous Comme dans toute proc dure administrative le crit re d tablissement de la preuve applica ble dans une proc dure d examen sera celui de la force probante des preuves et non celui de l intime conviction exig dans le cadre des proc dures p nales Suivant ce crit re l instance examinatrice doit suivre la version des v nements qui semble la plus probable raisonnable o vraisemblable compte tenu de tous les l ments de preuve Les agents de l tat notamment les juges qui ont t nomm s de fa
40. les appropri es notamment de locaux s curis s de syst mes de classement et de gestion de l information de moyens de transport et du mat riel n cessaire pour r aliser des enqu tes La cr ation d un m canisme sp cial ind pendant risque au demeurant de poser de graves diffi cult s pour les conomies mises rude preuve des pays en transition Eu gard l importance des processus de r forme de personnel dans les p riodes de transition la communaut interna tionale doit prendre en charge la mise en place de ces m canismes La commission sp ciale risque de devoir prendre des d cisions impopulaires pouvant compro mettre la s curit de ses membres Il faut donc mettre en place des dispositions pour garantir leur s curit 2 Principaux types de processus de r forme du personnel En p riode de transition on distingue deux principaux types de r forme du personnel l exa men individuel et le renouvellement des nominations Dans un processus d examen individuel le cas de chaque agent en activit est v rifi pour d terminer le bien fond de son maintien en place Dans un processus de renouvellement des nominations on proc de dans un premier temps la dissolution de l institution puis tous les employ s doivent postuler aupr s d une nouvelle institution dont tous les postes sont pourvus en mettant en concurrence tous les candidats Ces deux types de processus correspondent deux grandes conceptions de la r
41. lles disposent dans une situation postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire leur laisse peu de marge pour appliquer une r forme du personnel lourde g rer tout en assu mant leurs responsabilit s courantes Pendant la p riode de transition une r forme du personnel doit donc en r gle g n rale tre administr e par un m canisme sp cialement cr sous la forme d une commission Cette com mission sp ciale doit tre ind pendante pour garantir une mise en uvre quitable impartiale et l gitime du processus Or il n est pas toujours facile de cr er une commission ind pendante et de veiller l impartialit de ses membres dans le contexte politique tendu d un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire Ses membres doivent tre des citoyens int gres mi nents sans lien avec un parti politique ou une ancienne partie bellig rante La participation de membres trangers ou de non ressortissants est susceptible de renforcer l ind pendance et la l gitimit de la commission De vastes consultations doivent pr c der la nomination par une instance ind pendante supr me cour constitutionnelle chef de l tat ou institution internatio nale de ses membres les plus hauts plac s Pour que les principaux dirigeants de la commission b n ficient d une large acceptation leur nomination pourrait tre sujette l approbation d une instance b n ficiant de la confiance g n rale des citoy
42. n commence par une analyse du mandat de l institution r former D finissant les t ches et les responsabilit s d une institution le mandat indique les param tres fondamentaux de la structure administrative et les attributions associ es chaque poste La description du mandat figure dans les statuts de l tablissement lesquels fixent galement l organisation et les responsabilit s de l institution ainsi que les r glements int rieurs ven tuels Pendant un conflit ou sous un r gime autoritaire les institutions publiques assument s fr quem ment des t ches diff rentes des responsabilit s pr vues dans leur mandat Certaines institutions d rogent leurs responsabilit s d autres adoptent le mandat d une autre institution et d autres encore sont marginalis es ou cessent de fonctionner Le processus d valuation doit retracer bri vement les grandes lignes de l histoire du conflit ou du r gime autoritaire de fa on pouvoir valuer les t ches effectivement accomplies par les institutions publiques en question Le fait de retracer leur historique fournit des informations de base sur les besoins en mati re de r forme 16 institutionnelle et facilite en outre la v rification de l int grit des agents de l tat en donnant des indications sur leur conduite pass e c Enregistrement pilote la fin du conflit ou suite la disparition du r gime autoritaire les informations fiables concernant les effectifs et le
43. n des agents a t d termin Ensuite la gestion du personnel est r gie par les proc dures normales 32 L homologation peut en outre exiger d effectuer une p riode probatoire Cette solution peut tre indiqu e lorsque la gestion du processus de r forme est complexe et que le comportement pass des int ress s a fait l objet de recherches limit es Au cours de la p riode probatoire les agents de l tat comme les nouvelles recrues peuvent tre r voqu s plus facilement en cas d informations compl mentaires sur des manquements pass s Au terme de la phase de transition du processus de r forme du personnel il convient de s em ployer garantir sa durabilit et mettre en place des m canismes permanents de nomination et de contr le La commission sp ciale pourrait tre transform e en instance permanente de nomination et de contr le moins qu il ne soit mis fin ses fonctions et que celles ci ne soient assur es par d autres institutions 4 Programmation d un processus de r forme du personnel Une r forme du personnel en p riode transitoire est une entreprise politiquement contro vers e complexe dans la pratique et exigeante en termes de ressources Les directives op rationnelles d finissent un cadre m thodologique permettant de mettre au point un pro gramme de r forme du personnel mais il est n cessaire de suivre des approches adapt es au contexte politique aux particularit s du mandat en mati re
44. nir pr cis ment la nature et les limites des normes d int grit appli cables aux manquements moins graves il faudra donc les d finir en fonction du contexte 4 Harmonisation de normes concurrentes Les param tres et les normes d finis dans les cat gories de la grille d analyse des qualit s de capacit et d int grit capacit structurelle capacit personnelle et int grit personnelle risquent de fixer des objectifs contradictoires en mati re de r forme du personnel Aussi la mise au point d un programme dans ce domaine est elle susceptible d exiger des compromis et des arbitrages d licats En r gle g n rale la l gitimit d un programme de r forme du personnel d pendra de l observa tion de certaines normes minimales concernant chacune des trois cat gories mentionn es ci des sus Une institution publique dont le personnel est comp tent mais compos d une seule ethnie par exemple n est gu re susceptible d avoir la confiance des autres groupes ethniques et risque de ne comprendre ni leur langue ni leurs pr occupations Le personnel d une autre institution peut tr s bien pr senter des niveaux d int grit lev s mais manquer par ailleurs des comp tences requises Bien qu il soit anim des meilleures intentions le personnel ne sera alors pas en 16 En ce qui concerne les codes professionnels et autres normes de base voir le document intitul Human Rights and Law Enfor cement A Manual on Human Right
45. ns 7 E CN 4 2005 102 par 68 8 E CN 4 2005 102 Add 1 principe 1 Obligations g n rales pour les tats de prendre des mesures efficaces de lutte contre l impunit Voir galement les autres instruments de l tat de droit dans les soci t s sortant d un conflit dans la m me col lection par exemple en ce qui concerne les commissions de v rit et les poursuites du parquet Assez fr quemment les carences sur le plan de l int grit ne sont pas les seules lacunes des fonctionnaires dans les situations postconflictuelles ou suite la disparition d un r gime auto ritaire aussi l exclusion des personnes dont l int grit est insuffisante n apportera pas n ces sairement les transformations n cessaires l tablissement d une institution publique juste et efficace et emp cher la r p tition des violations pass es Le personnel d une institution publi que peut par exemple inclure des auteurs de violations des droits de l homme et aussi n avoir ni les qualifications ni les comp tences suffisantes le personnel dans son ensemble risque en outre de ne pas repr senter la population qu il est cens servir et ou de ne pas tre dot d une organisation administrative efficace Nombre des employ s ont peut tre t nomm s de fa on ill gitime en violation des r gles de proc dure et en mati re de qualifications Les multiples lacunes du personnel d une institution publique repr sentent souvent des facteurs complex
46. ntiques initiatives de r forme devront sans doute r examiner le fonctionnement de l ensemble du secteur public et envisager la fusion le d mant lement ou la cr ation d institu tions publiques La port e et le contenu pr cis de ces mesures d pendront du contexte national S il est essentiel d avoir une conception globale de la r forme des institutions pour garantir son efficacit et sa rapidit les pr sentes directives op rationnelles concernent un domaine d ter min la r forme du personnel De fait une institution publique repose dans une large mesure sur ses employ s elle agit par leur interm diaire et ces derniers la repr sentent Les d fauts de fonctionnement et les abus commis dans le pass ont t souvent la cons quence de diff ren tes carences du personnel Aussi la r forme du personnel est elle un l ment central de tout processus effectif et durable de r forme des institutions Lassainissement est un aspect important de la r forme du personnel dans les pays en transi tion On peut le d finir comme une valuation de l int grit des personnes afin de d terminer leur aptitude travailler dans la fonction publique On entend par int grit l observation par un employ des normes internationales des droits de l homme et des r gles d thique profes sionnelle notamment en ce qui concerne la gestion financi re personnellef Les fonctionnaires personnellement responsables de violations flagrantes des dr
47. nts E CN 4 2005 102 Add 1 p 6 et E CN 4 2005 102 par 13 Voir galement l observation g n rale n 31 du Comit des droits de l homme CCPR C 21 Rev 1 Add 13 par 18 14 La r vocation ne supprime aucunement l obligation de faire valoir la responsabilit p nale des agents de l tat auteurs de vio lation Voir par exemple les observations finales du Comit des droits de l homme concernant le Guatemala CCPR CO 72 GTM par 13 Sur l obligation d enqu ter et de poursuivre les violations graves des droits de l homme et la jurisprudence correspondante voir galement le document E CN 4 2004 88 par 24 56 15 Voir les observations finales du Comit des droits de l homme concernant l Argentine CCPR CO 70 ARG par 9 dans lesquelles le Comit a recommand l Argentine de prendre des mesures pour que les personnes ayant particip des violations flagrantes des droits de l homme soient d mises de leurs fonctions militaires ou publiques Voir galement les observations finales du Comit concernant la Bolivie CCPR C 79 Add 74 par 15 l affaire Velasquez Rodriguez Cour intera m ricaine des droits de l homme n 4 S rie C par 175 arr t du 29 juillet 1988 E CN 4 2005 102 Add 1 principe 36 22 e Quelle tait la nature pr cise de la violation commise ou du manquement en question et dans quel contexte s est il produit e S agissait il d une pratique institutionnelle g n ralis e par exemple corru
48. obl mes Une valuation approfondie des besoins de la population est indispen sable avant de d terminer les r formes n cessaires du personnel et de concevoir un programme cet effet de vastes consultations de la soci t civile et un sondage d opinion permettront 14 d identifier les besoins de la population Il convient de pr ter une attention particuli re aux be soins des victimes des femmes des minorit s et des groupes vuln rables Il y a lieu d valuer non seulement les besoins de la population mais aussi les capacit s et les ressources dont dispose l tat pour tablir et mettre en uvre la r forme du personnel Or les capacit s sont g n ralement limit es et les soci t s sortant d un conflit ou d un r gime autori taire souffrent d une p nurie de ressources Aussi une planification r aliste doit elle prendre en compte les ressources la disposition du processus 2 valuation du personnel a Grille des qualit s de capacit et d int grit La grille des qualit s de capacit et d int grit est un outil m thodologique simple permettant d valuer le personnel des institutions publiques et de mettre au point des mesures r alistes de r forme du personnel Cet outil d finit deux aspects fondamentaux du personnel de la fonction pu blique l aspect individuel et l aspect structurel il utilise deux rubriques principales deux cat gories de qualit s du personnel de la fonction publique la capacit
49. oit tre tablie pas n cessairement selon le crit re d tablissement de la preuve appliqu dans les affaires p nales voir ci dessous La notion de responsabilit collective est g n ralement contraire aux garanties l mentaires d une proc dure r guli re 7 Pacte international relatif aux droits civils et politiques art 14 qui d cidera ses droits et obligations de caract re civil De l avis de la Cour europ enne des droits de l homme les garanties de traitement quitable de la Convention europ enne des droits de l homme ne s appliquent pas en r gle g n rale aux conflits entre les fonctionnaires et l tat Pellegrin c France 8 d cembre 1999 Les fonctionnaires faisant l objet d un processus d assainissement dans le cadre europ en ris quent de ne pas tre prot g s par les exigences de proc dure r guli re d finies dans la Convention Le Comit des droits de l homme a adopt une approche diff rente en d clarant que le concept de conformit la loi selon l article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques reposait sur la nature du droit en question et non sur le statut de l une des parties CCPR C 51 D 441 1990 par 5 2 Dans une d cision plus r cente la Chambre des droits de l homme de la Bosnie Herz govine s est cart e du pr c dent de l affaire Pellegrin et a reconnu le bien fond de la cause d un officier de police qui contestait son licenciement Rusmir Dsafe
50. oits de l homme ou de crimes graves en vertu du droit international ont d montr une absence fonci re d int grit et trahi la confiance des citoyens qu ils taient cens s servir Les citoyens en particulier les victimes des violations sont peu enclins avoir confiance et s en remettre des institutions publiques qui conservent dans leurs rangs ou embauchent des personnes dont l int grit laisse s rieusement d sirer et qui compromettraient radicalement la capacit de l institution s acquitter de son mandat Les processus d assainissement visent donc exclure de la fonction publique les per 4 E CN 4 2005 102 Add 1 principe 36 al a voir galement E CN 4 2005 102 par 68 5 Voir galement S 2004 616 par 52 L assainissement de la fonction publique implique habituellement un processus formel visant identifier et r voquer les fonctionnaires responsables d exactions en particulier dans les services de police les services p nitentiaires l arm e et la magistrature Voir ci dessous un examen d taill de la signification du mot int grit et des exigences applicables ce titre pour exercer une fonction publique sect IV B 3 b sonnes dont l int grit est gravement d ficiente afin de r tablir la confiance des citoyens ainsi que la l gitimit des institutions publiques Le comportement d une personne permet de mesurer son degr d int grit Aussi les processus d assainissement doivent ils
51. ormer les institutions afin d emp cher la r p tition de ces violations Les divers types d insti tutions publiques posent galement des probl mes qui leurs sont sp cifiques et les strat gies d assainissement doivent s adapter leurs exigences particuli res Les directives op rationnelles d assainissement ne donnent pas de solutions toutes faites et ne cherchent pas r pondre toutes les questions qui se posent lors de l laboration d un m ca nisme d assainissement dans un contexte historique pr cis En fait elles proposent des outils m thodologiques susceptibles de faciliter l laboration de strat gies d assainissement adapt es au contexte et l institution Aussi font elles valoir la n cessit de commencer toute initiative de r forme par de vastes consultations et par une valuation d taill e des besoins sp cifiques li s tel contexte et telle institution Les directives font en outre valoir que les d fis et les enjeux complexes propres aux situations de transition exigent une conception globale de la r forme des institutions l assainissement en est simplement un aspect qu une strat gie de r forme efficace et l gitime situera dans un ca dre plus g n ral De mani re analogue la r forme institutionnelle doit s accompagner d autres initiatives visant prendre en charge les vestiges des violations des droits de l homme notam ment la poursuite des auteurs de crimes graves la r v lation de la v rit
52. our des raisons autres que leur d faut d int grit Le processus de r forme du personnel pourrait par exemple pr voir des emplois de substitution des indemnit s de licenciement ainsi qu une aide la r int gration ou encore des activit s de recyclage C Conception du processus Une fois tablis les param tres structurels et les normes d emploi d une institution publique le processus de r forme proprement dit doit tre mis sur pied La section suivante propose des directives en mati re de conception de la r forme du personnel proprement dite 24 1 M canisme sp cial L auto r forme est g n ralement difficile tant donn que les int r ts en place compromettent une valuation objective des besoins de r forme et s opposent une mise en uvre r elle et quitable du processus Dans les circonstances politiques complexes d un pays sortant d un conflit ou d un r gime autoritaire la capacit des institutions publiques se r former elles m mes est encore plus restreinte Souvent elles ont int r t touffer les violations commises dans le pass et s opposer la r forme Dans nombre de cas elles conservent des liens avec d anciens dirigeants et persistent dans la poursuite des objectifs de l ancien r gime ou de la p riode du conflit Le besoin de r formes r sulte toutefois dans une mesure importante des liens inextricables des institutions avec le pass De plus la limitation des ressources dont e
53. ours de cette p rio de la structure d une institution ne r pond pas aux besoins d un pays r gi par l tat de droit Il est par ailleurs courant que le personnel d une institution ne repr sente pas la population qu il est cens servir Les conditions d crites ci dessus ne sont pas n cessairement toutes pr sentes dans le pays consid r l issue d un conflit ou apr s la disparition d un r gime autoritaire les donn es de base concernant le personnel d une institution publique sont rarement disponibles Aussi convient il de proc der une valuation approfondie de fa on d finir les besoins et les risques li s la r forme du personnel et de mettre au point un programme appropri L valuation pro prement dite doit comporter 1 une valuation des besoins de la population et des capacit s 2 une revue d taill e du personnel de l institution 3 une valuation du bassin de remplacement potentiel et 4 une analyse de la volont politique de r forme 1 valuation des besoins de la population et des capacit s Les besoins de la population qu une institution est cens e servir doivent d terminer sa structure administrative et les qualifications requises de son personnel Par exemple une soci t dans la quelle les infractions li es l appartenance sexuelle sont nombreuses a sans doute besoin de se doter d unit s sp cialis es dont le personnel poss de les comp tences sp cifiques permettant de traiter ces pr
54. ption g n rali s e d un certain milieu professionnel e La violation ou le manquement en question ont ils pris fin ou se poursuivent ils e S ils ont pris fin y a t il eu reconnaissance des faits Une am lioration des comportements a t elle t observ e e L acte commis a t il fondamentalement affect la confiance des citoyens Si tel est le cas sera t il possible de la regagner Dans quelles conditions Un certain nombre de codes internationaux noncent des principes susceptibles de faciliter la mise au point de normes concr tes d int grit adapt es des situations postconflictuelles ou suite la disparition d un r gime autoritaire Parmi ces derniers figurent les codes professionnels des Nations Unies en particulier les Principes fondamentaux relatifs l ind pendance de la magistra ture les Principes directeurs applicables au r le des magistrats du parquet et le Code de conduite pour les responsables de l application des lois la Convention des Nations Unies contre la corrup tion et enfin le droit p nal international le droit international des droits d l homme et le droit international humanitaire L information recueillie dans la base de donn es d int grit fournira de pr cieuses indications quant aux carences actuelles cet gard et aidera d finir des normes d int grit adapt es et r alistes pour la situation consid r e Il n existe cependant pas de crit res ind niables permettant de d fi
55. r quemment sa mise en uvre Les dirigeants peuvent par exemple continuer poursuivre les objectifs de l ancien r gime ou de l poque du conflit Les agents de l tat qui ont particip ou t complices de violations pass es ont int r t les dissimuler et prot ger leur poste L valuation doit donc identifier les r sistances potentielles au processus de r forme du personnel et les risques pour le processus de transition ainsi que les personnes et les groupes d int r ts anim s d un esprit de r forme susceptibles de participer la conception et la mise en uvre d un programme de r forme du personnel B D finition des param tres des normes et des r sultats Sur la base de l valuation il convient de d finir les objectifs du programme de r forme du personnel notamment 1 d finition du mandat de l institution 2 d finition des param tres structurels composition et structure 3 d finition des normes d emploi individuelles descriptions de poste qualifications requises etc 4 quilibrage des objectifs concurrents 5 d termination des cons quences pour les agents r voqu s du fait du processus de r forme 19 L encore la grille des qualit s de capacit et d int grit peut constituer un outil m thodologi que permettant de d finir le mandat les param tres et les normes Grille des qualit s de capacit et d int grit instrument simple de planification Personnel d une instit
56. rement d un chantillon repr sentatif de membres du personnel pour pouvoir identifier les principaux besoins de r forme et mettre au point un programme cet effet Voir la section IV C 3 a ci dessous la description d taill e des processus d enregistrement d Banque de donn es d int grit On constate fr quemment une insuffisance notable d informations fiables concernant l int grit des agents de la fonction publique et des postulants en particulier quant leur conduite pen dant le conflit ou sous le r gime autoritaire Au cours de ces p riodes les violations des droits de l homme sont souvent dissimul es et les preuves sont d truites La police et la magistrature poursuivent rarement les violations et sont m me susceptibles de maintenir un climat d impu nit On a souvent fait taire les organisations non gouvernementales ONG qui surveillent les violations des droits de l homme et se livrent a des enqu tes Bien que l enregistrement r v le certaines informations caract re g n ral cette tape s av re g n ralement insuffisante pour valuer compl tement et de fa on syst matique l int grit de chacun des agents de l tat et des postulants la fonction publique 17 L obtention d informations fiables sur l int grit des agents de l tat ou des postulants exige la cr ation d une banque de donn es d int grit au terme d un processus dynamique de collecte d informations g n rales partir de diff
57. rentes sources Les donn es pertinentes doivent tre enregistr es et class es par coupable pr sum plut t que par incident Parmi les sources d in formation figurent les dossiers personnels les archives des tribunaux les dossiers des partis les listes lectorales les rapports des Nations Unies les rapports des ONG les rapports des commissions de v rit les rapports des m dias et enfin les rapports tablis par des enqu teurs ind pendants Toutes ces informations doivent tre crois es et valu es quant leur cr dibilit et leur fiabilit en particulier lorsqu elles datent de la p riode du conflit ou du r gime autoritaire Les services secrets de la police qui conservent des dossiers confidentiels d taill s concernant les individus sont une constante des r gimes autoritaires Th oriquement ces dossiers peuvent tre introduits dans une banque de donn es d int grit Toutefois les informations contenues dans ces dossiers confidentiels tant souvent douteuses il faut les utiliser avec la plus grande prudence Qui plus est la vie priv e en particulier celle des victimes des t moins des t moins potentiels et des personnes non concern es par la r forme du personnel doit tre prot g e conform ment aux normes fondamentales des droits de l homme Une autre option int ressante pour recueillir des informations sur l int grit des agents de l tat et des postulants consiste donner la population
58. rieurs par rapport aux cadres moyens et au personnel non cadre et de la composition du personnel de l institution 2 D finition des param tres structurels 20 La composition du personnel d une institution publique d un pays r gi par l tat de droit doit g n ralement refl ter celle de la population qu elle est cens e servir Les institutions repr senta tives ont une meilleure perception des pr occupations et des besoins particuliers des diff rents groupes d une soci t et gagnent plus facilement la confiance de la population Toutefois les avis divergent tr s largement quant au degr de repr sentativit id al des institutions publiques lequel d pend du type d institution et de son mandat de ses caract ristiques socio historiques et de consid rations politiques Le degr de repr sentativit est mesur par un certain nombre de crit res notamment le rapport hommes femmes l appartenance ethnique l origine g ographique et la religion Des mesures sp ciales doivent parfois tre adopt es pour pouvoir int grer des factions autrefois antagonistes et des ex combattants La repr sentativit des institutions joue un r le particuli rement d cisif dans les pays sortant d un conflit pr sentant une dimension ethnique g ographique ou religieu se et tout sp cialement lorsque la r forme implique l int gration d institutions publiques dont la composition reposait sur des crit res ethniques g ographiques ou religieu
59. rovic c F d ration de Bosnie Herz govine 3 d cembre 2003 CH 03 12932 18 Dans la l gislation international des droits de l homme les exigences de proc dure r guli re dans le cas des proc dures non p nales sont moins explicitement d finies que dans celui des proc dures p nales Les garanties fondamentales pr sent es ci apr s s appliquent n anmoins toute proc dure r guli re 19 Voir par exemple Conseil de l Europe r solution 1096 1996 de l Assembl e parlementaire par 12 27 Les agents de l tat qui font l objet d un examen doivent b n ficier du respect des droits de la d fense Ces droits comprennent certains l ments fondamentaux lancement de la proc dure dans un d lai raisonnable et g n ralement de facon publique notification aux parties mises en examen des proc dures dont elles font l objet et des charges pesant contre elles possibilit pour celles ci de pr parer leur d fense notamment acc s aux donn es appropri es possibilit pour celles ci de pr senter des arguments et des preuves et de r pondre aux arguments et aux preuves contradictoires devant l instance qui g re le processus d assainissement possibilit de repr sentation par un avocat et notification aux parties de la d cision et des motifs qui la jus tifient En r gle g n rale une instruction doit ob ir au principe de l galit des armes De plus les agents soumis une proc dure d examen doivent avoir
60. rvice public imparfait est d ordinaire pr f rable l absence compl te de service Pour viter un vide de gouvernance il peut s av rer n cessaire de mettre en place des dispositions provisoires conclues avec les insti tutions existantes La r forme des institutions dans une situation postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire exige pragmatisme d termination et endurance B Mandat l gal de r forme du personnel La fin d un conflit ou d un r gime autoritaire est souvent marqu e par un accord officiel par exemple un trait de paix un accord de partage du pouvoir ou encore une r solution du Conseil de s curit des Nations Unies prescrivant des mesures d application de la paix en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies Ces accords ou ces r solutions peuvent d finir les conditions d une tr ve des m canismes non violents de r glement du conflit des arrange ments provisoires de partage du pouvoir des dispositions lectorales ainsi qu une feuille de route vers la mise en place d un tat constitutionnel Ils d finissent g n ralement les r les et les responsabilit s des parties et d crivent les t ches accomplir au cours de la p riode de tran sition Des dispositions concernant une r forme du personnel peuvent figurer dans l un de ces accords ou l une de ces r solutions ou encore faire l objet d un accord distinct En l absence d un mandat formel les programme de r forme du
61. s Training for the Police publication des Nations Unies num ro de vente E 96 XIV 5 23 mesure de s acquitter du mandat de l institution Tandis qu il ne faut pas maintenir en poste des collaborateurs pr sentant des carences graves en mati re d int grit il convient de proc der a une valuation soigneuse qui g re les s quelles politiques d un conflit ou d un r gime autoritaire particulier tout en s employant mettre en place une institution publique quitable et efficace 5 D finition des cons quences Le d faut de conformit d un agent de l tat aux normes minimales exig es pour son maintien en poste peut avoir diff rentes cons quences convient de d finir les cons quences corres pondant chaque norme Lorsqu un agent de l tat a t r voqu pour grave d faut d int grit son acc s futur des emplois publics comparables doit tre restreint puisque sa fiabilit r duite compromet l efficacit et la l gitimit de l institution publique ainsi il pourrait tre disqualifi pour une certaine cat gorie de postes soit pour tous les postes d une institution publique soit pour la fonction publique en g n ral La disqualification pourrait tre permanente ou temporai re et la r int gration dans la fonction publique pourrait d pendre de la v rification de certaines conditions par exemple la reconnaissance de certains actes ou de certains manquements ou leur indemnisation L agent de l tat pourra
62. s deux colonnes verticales correspondent aux aspects individuels et structurels Les lignes ho rizontales correspondent aux deux qualit s fondamentales savoir la capacit et l int grit Les quatre zones ainsi obtenues d finissent une grille d analyse permettant d valuer globalement l tat du personnel d une institution e La capacit personnelle rend compte des qualifications d un agent par exemple de son niveau d instruction et de sa formation professionnelle de son exp rience et de sa comp tence professionnelle ainsi que de son aptitude physique et mentale e L int grit personnelle d signe l observation par un agent des normes internatio nales des droits de l homme et de la d ontologie notamment sa bonne gestion financi re personnelle a e La capacit structurelle d signe les caract ristiques institutionnelles du person nel c est dire effectifs structure administrative et composition par sexe par groupe ethnique et par religion e Lint grit structurelle d signe les proc dures utilis es afin d institutionnaliser les principes et les valeurs d une institution notamment les m canismes disciplinaires et les proc dures de d p t de plaintes les m canismes de contr le les directives LM thiques et les codes de conduite b Mandat de l institution Au moyen de l outil m thodologique constitu par la grille d analyse de la capacit et de l int grit l valuatio
63. tif de r forme du personnel ne doit pas couvrir seulement une seule insti tution mais tout le secteur en question En l occurrence g n ralement lorsque les institutions concern es ont des effectifs importants un programme de r forme du personnel peut s int resser en priorit aux dirigeants tant donn que leur autorit et leur influence leur conf rent un poids r el dans le processus de r forme Il convient par ailleurs de s int resser plus particu li rement aux employ s notoirement connus pour avoir commis des violations flagrantes des droits de l homme ils risquent en effet de constituer un s rieux handicap pour le processus de r forme tant donn que leur maintien en place compromet la cr dibilit de l institution publique D Information et consultation de la population Afin d tablir r tablir la confiance des citoyens et tablir r tablir la l gitimit des institutions publiques la population doit tre tenue au courant et avoir confiance dans l effort de r forme des institutions La transparence cet gard et la consultation de la population sur les objec tifs de ce processus contribueront instaurer la confiance dans l impartialit et le succ s de cette entreprise assurer qu elle r pondra v ritablement aux besoins r els des victimes et de la soci t en g n ral et enfin limiter l incertitude dans laquelle se trouve le personnel des institutions qui font l objet de la r forme La sensi
64. tion de la justice ainsi qu la multiplication des violations des droits de l homme Cette situation est souvent aggrav e par le manque de confiance de la population l gard des autorit s publiques et par la p nurie de ressources En 2003 le HCDH en tant qu organe des Nations Unies charg de coordonner l chelle du syst me les initiatives concernant les droits de l homme la d mocratie et l tat de droit a en trepris l laboration d instruments de l tat de droit en vue d assurer long terme et de fa on durable la capacit des institutions r pondre ces besoins dans le contexte des missions des Nations Unies et des administrations de transition Ces instruments de l tat de droit fourniront des conseils pratiques aux missions de terrain et aux administrations de transition dans des domaines critiques li s la justice de transition et l tat de droit Chacun de ces instruments peut tre utilis de fa on ind pendante mais s inscrit par ailleurs dans une perspective pratique coh rente ils sont cens s exposer les principes de base dans les domaines suivants cartogra phie du secteur de la justice poursuites du parquet commissions de v rit assainissement et supervision des syst mes judiciaires La pr sente publication d finit un cadre op rationnel pour le processus d assainissement et de r forme institutionnelle elle vise aider le personnel de terrain des Nations Unies r soudre les probl
65. tion fournit une meilleure occasion d annuler les in galit s structurelles et de mettre en place les r formes institutionnelles n cessaires par exemple modification significa tive de la composition par sexe ou par origine ethnique d une institution publique et facilite par ailleurs la limitation ou la r affectation des effectifs dans le cadre d un regroupement ou d un d mant lement des institutions publiques Le nombre de remplacants qualifi s limite les possibilit s de r forme d une institution publique au moyen d un processus de renouvellement des nominations En r gle g n rale ce processus est ouvert aux candidatures ext rieures afin de pouvoir remplacer les agents de l tat jug s inaptes ou pour occuper de nouveaux postes suite aux changements introduits dans la compo sition ou la structure administrative d une institution publique ii Exigences l gales Dans des conditions normales les cons quences du point de vue proc dural du processus de renouvellement des nominations en particulier le d ni d audition et de recours judiciaire ainsi que l inversion du fardeau de la preuve violeraient les droits fondamentaux une proc dure r guli re des agents de l tat en activit dont la nouvelle candidature n est pas retenue Ces retournements de proc dure sont justifiables au titre d un processus de transition qui exige la r alisation de changements majeurs quant aux effectifs du personnel la structure administra tiv
66. tions du statu quo Les effectifs sont g n ralement excessifs Certaines institutions ne fonctionnent pas laissant ainsi un vide de gouvernance Dans nombre de cas l infrastructure publique est en proie des dysfonctionnements et les diff rents besoins de r forme doivent se partager des ressources limit es La confiance des citoyens l gard du secteur public reste g n ralement r duite Les circonstances pr sentes la suite d un conflit ou apr s la disparition d un r gime autoritaire constituent un cadre extr mement difficile pour mener bien une r forme des institutions La n cessit de la r forme et la r sistance sa r alisation r sultent de l implication du secteur public avec le pass Les programmes de r forme institutionnelle doivent tenir compte des r alit s et des contradictions de la p riode d apr s conflit ou cons cutive la disparition du r gime autoritaire La r sistance la r forme doit tre surmont e parce que des institutions non r form es mettent en p ril la consolidation de la paix et l tat de droit Toutefois les employ s r voqu s suite un processus de r forme du personnel risquent eux m mes de se livrer une activit criminelle et de compromettre la transition Les initiatives de r forme doivent en outre prendre en consid ration les besoins de la population au cours de la p riode postconflictuelle ou suite la disparition d un r gime autoritaire Provisoirement un se
67. uridiques l insuffisance de personnel et le grand nombre de coupables interdisent dans nombre de cas la poursuite p nale de tous les auteurs de violations pr servant ainsi ce que l on appelle un espace d impunit Bien que les processus d assainissement exigent gale ment des moyens importants ils pr sentent une complexit moindre en termes de proc dure par comparaison aux poursuites p nales Lorsque les poursuites p nales sont limit es ou diff r es l exclusion de la fonction publique des auteurs de violations des droits de l homme peut contribuer r duire l espace d impunit en instaurant partiellement une obligation non p nale de rendre des comptes Les exclusions de la fonction publique ont un effet punitif dans la me sure o elles font perdre leur emploi aux exclus ou les emp chent d y entrer et leur enl vent l autorit publique et autres privil ges et avantages L exclusion des auteurs de violation ne doit cependant pas tre un pr texte pour s abstenir d engager des poursuites p nales Non seule ment le fait de poursuivre les violations graves des droits de l homme est une obligation voir sect V B 3 b ci dessous mais une strat gie en mati re de justice de transition sera d autant plus efficace et l gitime s il y a une compl mentarit entre les diff rentes initiatives prises dans ce contexte en particulier les poursuites les commissions de v rit les mesures de r paration et la r forme des institutio
68. ution publique e Q Loy CAPACITE PERSONNELLE CAPACITE STRUCTURELLE INTEGRITE PERSONNELLE INTEGRITE STRUCTURELLE 1 D finition du mandat de l institution La modification du mandat d une institution publique l issue d un conflit ou suite la dis parition d un r gime autoritaire peut s av rer n cessaire afin de r pondre aux besoins et aux exigences d un pays r gi par la primaut du droit Or des transformations notables du mandat d une institution publique demanderont en r gle g n rale des transformations structurelles Il faudra le cas ch ant fusionner ou regrouper des institutions r duire ou augmenter leur taille les cr er de toutes pi ces ou les supprimer du fait des modifications de leur mandat Ces transformations structurelles auront un impact majeur sur les besoins en personnel et devront donc tre men es bien avant d instaurer un programme de r forme du personnel Les modifi cations du mandat d une institution publique devront g n ralement faire l objet d un processus politique entra nant des modifications de la l gislation Bm En fonction des modifications de son mandat et des efforts d ploy s pour rendre l institution publique plus efficace un renforcement de sa capacit structurelle est parfois n cessaire Il peut en r sulter des modifications de la taille et de la vocation de ses d partements du nombre de postes du nombre de cadres sup
69. x Les d cisions en mati re de structure administrative et de composition d finissent les para m tres structurels d une r forme du personnel puisqu elles d terminent le nombre et le type d agents de l tat pr voir affectent les qualifications requises pour chaque poste et limitent le nombre de postes ouverts aux personnes d un sexe donn appartenant tel ou tel groupe ethnique ou religieux ou provenant de telle ou telle r gion 3 D finition de normes d emploi individuelles a D finition de normes de capacit personnelle Une fois d finies la structure administrative et la composition du personnel d une institution il faut mettre au point des descriptifs de fonctions non ant les qualifications personnelles et professionnelles requises a savoir la comp tence et l exp rience professionnelle ainsi que les aptitudes physiques et mentales adapt es aux aspects techniques d un poste donn Les infor mations recueillies au cours d un processus de pr enregistrement fourniront de pr cieuses indi cations pour d finir des normes de capacit personnelle adapt es et r alistes dans un contexte donn La situation qui pr vaut l issue d un conflit ou suite la disparition d un r gime autori taire impose parfois des normes de comp tences professionnelles initialement peu lev es qui doivent tre progressivement relev es une fois la formation assur e b D finition de normes d int grit personnelle
70. xclues des institutions publiques et ce conform ment aux normes et aux meilleures pratiques internationales en mati re de droits de l homme La cr ation de ces instruments n est que le d but d un engagement de fond du HCDH pour la formulation de politiques concernant la justice de transition Je souhaite exprimer ma reconnaissance et remercier tous ceux qui ont particip la pr para tion de cette initiative importante EEE Louise Arbour Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l homme REMERCIEMENTS Le HCDH souhaite remercier les personnes et les organisations qui ont contribu l labo ration de cet instrument par leurs observations leurs suggestions et leur soutien Il souhaite en particulier exprimer sa reconnaissance au consultant principalement charg de cette t che Alexander Mayer Rieckh Le HCDH souhaite par ailleurs rendre hommage l organisation qui a fourni un soutien de premi re importance au consultant le Centre international pour la justice de transition Le Programme des Nations Unies pour le d veloppement et la Commission europ enne dont les contributions financi res ont permis de mener bien ce projet et de publier les instruments de l tat de droit m ritent d tre tout particuli rement remerci s INTRODUCTION La r forme des institutions contribue la r alisation de l objectif essentiel d une politique v rita ble et l gitime en mati re de justice de transition

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