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Le livre en version pdf (476 pages)

1. une circulaire du 15 d cembre 1992 dite circulaire Bianco porte sur les projets de lignes ferroviaires grande vitesse d autoroutes et par extension sur tous les grands am nagements Elle organise une phase de d bat sur l int r t conomique et social pr alable l enqu te publique Ce d bat est organis l initiative du pr fet une 16 du 2 f vrier 1995 dite loi Barnier organise la consultation du public en amont des d cisions d am nagement elle cr notamment la Commission Nationale du D bat Public confirm e par un d cret d ap plication du 10 mai 1996 La saisine en est souple il suffit par exemple de 20 d put s ou 20 s nateurs et outre des parlementaires lus locaux et membres du Conseil d tat elle accueille en son sein des repr sentants d associations de protection de l environnement 375 enfin Corinne Lepage l poque ministre de l Environnement a propos le 10 juillet 1996 une charte de la concertation s appuyant sur quelques principes simples la concertation commence en amont du projet elle est aussi large que possible elle est mise en uvre par les pouvoirs publics elle est transparente elle favorise la participation des citoyens elle requiert un garant de la qualit de la concertation enfin elle est financ e par le ma tre d ouvrage Ces dispositifs ne peuvent que rencontrer une large adh sion au moins au plan de
2. Pour ce faire il aurait fallu analyser le jeu des acteurs d abord les r flexes jacobins de l tat et de ses hauts fonctionnaires craignant d tre d poss d s ensuite les professionnels de la sant mal connus de l tat mais dont il aurait t facile de d tecter leur probable hostilit la r forme et sans doute de proposer des modalit s plus l g res et moins comptables de contrac tualisation avec les Caisses 1 J ai comme Yimpression que le gouvernement socialiste aimerait bien se d faire de cette obligation de reconnaissance par les lus du peuple 116 Retenons septi me enseignement que l analyse pr alable la r forme du jeu des acteurs est absolument essentielle d tecter les alli s et les opposants pour choisir la bonne trajectoire de r forme est fondamental Ecoutons maintenant le docteur Cousteix Il y eu des erreurs d organisation du processus la premi re et sans doute la principale est d avoir voulu croiser plusieurs logiques d abord une logique architecturale d organisation sous forme de partenariat efficace avec une logique de redressement financier court termet alors que la logique conomique aurait sans doute d appara tre comme cons quence de la logique d organisation ensuite une logique de primaut au l gislatif accompagn e d une logique de d l gation de gestion de contractualisation et de partenariat avec une logique d tat interventionniste
3. Dans l administration qui se soucie vraiment de la qualit du produit Sinon comment expliquer que le premier mod le de d claration de 8 2001 ne pr voyait pas le cas de la prime l emploi Ce fut aussi le d collage du marketing essentiellement con u comme une discipline permettant de porter le produit vers son march Dans un premier temps sous ensemble de la fonction commerciale il prit une certaine autonomie quand il commen a se pr occuper de mieux conna tre le comportement des clients analyse comportementale segmentation pricing marketing mix en furent entre autres les outils pas toujours utilis s bon escient Les ressources humaines En m me temps est arriv e la pr occupation pour la mobilisation des hommes dont on s est rendu compte qu elle n allait pas de soi et que le bonheur par le travail n tait pas une valeur uniform ment admise ce fut l poque un peu pass e de mode aujourd hui des projets d entreprise aussi appel s plans d entreprise D marche globale explorant toutes les fonctions de l entreprise tr s participative et que quelques tablissements publics ont utilis e avec succ s comme par exemple la Banque de France dont le Plan d entreprise auquel j ai eu l honneur de participer a d clench un v ritable lectrochoc dans une institution pourtant craintive face aux changements et aux r formes R duire les co ts La fin des
4. usager Tout ceci ne serait pas grave si l tat ne d pensait pas autant d argent 45 7 du Produit Int rieur Brut en 1999 via les fameux pr l vements obligatoires essentiellement pour assurer son fonctionnement infiniment plus que pour investir Tout ceci ne serait pas grave si l on n y ajoutait pas le fait que l tat reste encore un gestionnaire essentiel de nombreuses activit s la fin de 1997 il restait encore 2 463 entreprises publiques employant 1 268 000 salari s dont la SNCF la RATP EDF GDF A roports de Paris les Ports Autonomes SNECMA La Poste Air France la Caisse des D p ts et Consignations VIFREMER la Soci t Nationale des Poudres et Explosifs Imprimerie Nationale l Office National des For ts fa SONACOTRA etc Au total le poids de l tat fran ais dans l conomie du pays d passe all grement la barre des 50 Oui mais voil l tat est ou devrait tre le principal concepteur acteur et metteur en sc ne du changement II utilise pour cela les r formes sujet central de ce livre pour cette raison il est essentiel malgr les difficult s de l exercice que je trouve l tat que je comprenne comment il intervient dans les r formes et surtout pourquoi elles sont aussi difficiles pour lui enfin que je recherche comment rendre plus fluide la r alisation des r formes A chacun son fardeau j ai d j d gag dans les chapitres pr c dents l tat d une part de responsab
5. 1987 1990 Ce pacte a t et est constamment renouvel et r actualis jusqu au dernier accord de f vrier 2000 bel exemple d un consensus sur la dur e entre les politiques les entreprises les partenaires sociaux et la soci t civile Existe t il en France une structure comparable au National Economic and Social Council capable sur de grands sujets de r forme de proc der un diagnostic partag Les structures paritaires ont d j bien du mal vivre dans leur espace contractuel sans que l Etat vienne y fourrer ses gros sabots Exp rimentation et perfectionnisme Aux tats Unis les Sunset laws sont des modes d experi mentation l gislative sur lesquelles je reviendrai C est dans ce m me pays que les tudes d impact obligatoires sont tr s g n ralement sous trait es des organismes ext rieurs ou des consultants Cela est tellement peu fr quent dans la culture fran aise qu il a fallu laval du Conseil constitutionnel pour autoriser l exp ri mentation possibilit d exp riences comportant des d rogations aux r gles d finies de nature permettre au l gislateur d adopter par la suite au vu des r sultats de celles ci des r gles nouvelles A noter la r daction plus que prudente qui ne parle pas sauf si cela m a chapp de loi exp rimentale 1 D cision du Conseil constitutionnel du 28 juillet 1993 2 On lira avec int r t le premier num ro janvier ma
6. I y a un vice syst mique car ce n est pas comme cela que ga se passe Il est en effet d raisonnable de penser qu il n existerait qu une pens e Ibid 326 unique sur la vision de la societe frangaise ou plus exactement deux visions compl tement oppos es Malgr cela ils constatent que la table rase est toujours d actualit et qu il faut casser le programme de l autre et ils en ont assez de ce manich isme st rile J explique par un ph nom ne similaire le taux lev d intentions de vote favorables Jean Pierre Chev nement la coexistence dans son discours de valeurs traditionnellement de gauche avec des valeurs r publicaines voire souverainistes plus propres la droite s duit plus de 10 des Fran ais Une troisi me explication vient de la fr quence des alternances politiques elle aussi sans quivalent dans les pays de l Union Europ enne les Fran ais consciemment ou inconsciemment ont pris l habitude de ces alternances et se disent que le processus de table rase tous les trois ou quatre ans est maintenant in vitable et ils le contemplent presque en spectateurs sceptiques Ils deviennent progressivement apolitiques laissant le soin aux politiques professionnels de s triper devant les cam ras Fondamentalement je crois que les Francais sont entr s depuis le d part du General de Gaulle dans une p riode de d sinvestis sement politique et social
7. Le management orient client des entreprises vers I tat et ses administrations Essayons cependant d examiner comment le management orient client pratiqu par les entreprises prend en compte les crit res du client et peut inspirer l administration 384 l entreprise doit communiquer son client des informations sur son produit sur son prix et sur les services qui lui sont attach s est ce que par hasard l tat ne devrait pas communiquer ses administr s les caract ristiques de la r forme qu il envisage le client ou l administr se pose l gitimement des questions Il faut donc qu il puisse entrer facilement en contact avec l administration par exemple via Internet comme le font couramment les clients des entreprises Jes clients entreprises clients d autres entreprises le business to business changent par la voie de supports informatis s du type EDI Echange de Donn es Informatis es qui lui apportent rapidit et s curit Dans ce domaine administration est nettement en retard sur les entreprises a distribution rapide et performante du produit est une tape cl pour l entreprise Pourquoi n en serait il pas de m me de la distribution d une r forme c est dire de sa com munication et de sa mise en uvre dans les populations concern es enfin le service qui accompagne le produit est un crit re fondamental pour le client Quel service apr s vente a
8. la gu rir Je n oublie pas bien entendu les pressions externes qui peuvent venir d al as politiques comme les lections l gislatives de 1997 ou de pressions conomiques fortes import es ou non de l ext rieur ou encore d al as sociaux comme par exemple une gr ve impr vue ou des mouvements syndicaux qui m me s ils ne se traduisent pas par des gr ves au sens l gal du terme peuvent n anmoins avoir un effet paralysant sur l conomie comme par exemple les gr ves du z le des contr leurs a riens D autre part la r forme porte en elle m me ses causes d chec ou de r ussite 295 D abord parce qu elle fait n cessairement des heureux et aussi des malheureux sinon c est le bonheur pour tout le monde ce qui n est pas malheureusement ce que la vie de tous les jours nous enseigne Ensuite parce que les pr visions sur lesquelles elle se fonde sont faillibles Enfin elle corrige des dysfonctionnements de la soci t mais elle peut en provoquer d autres quelquefois plus dommageables que la r forme elle m me Nous avons vu comment le RMI peut devenir une trappe ch mage C est pourquoi lors de la phase de conception de la r forme il est si important de simuler tous les probl mes qui peuvent appara tre au moins pour diminuer le degr d incertitude de la mise en uvre il ne sera jamais nul car tout changement provoqu dans les activit s humaines entraine des incertitudes d autant plus fort
9. poque et qui serait respect par une partie suffisamment importante des Fran ais ou alors il faudra que nous allions le chercher Eliminons donc l hypoth se de l homme providentiel sauveur de la Nation Le peuple fran ais souverain dans les textes mais consid r comme administr ou assujetti dans la r alit par les fonc tionnaires de Bercy peut il se lever comme un seul homme et demander que l on passe une vraie r forme ou une r novation Peu probable entre les prochaines grandes vacances et le pot au feu du dimanche il a pas de place pour le changement plus forte raison pour la r novation Quant un nouveau mai 68 n y pensons pas les tudiants de 68 sont maintenant des bourgeois install s et les tudiants actuels constatent que les proph tes du tout d truire pour tout reconstruire sont devenus des notables comme monsieur Cohn Bendit moins justement qu ils ne d pavent nouveau le boulevard Saint Michel pour devenir plus tard leur tour des notables Eliminons donc aussi l hypoth se du peuple r novateur Des v nements ext rieurs I est certain que l environnement politique conomique et social change de plus en plus vite et que cela devrait induire des changements forts dans notre pays Or j ai constat que dans les quatre derni res d cennies les r formes de fond ont t de plus en plus rares alors m me que le changement s acc l rait Si l on
10. C est au sein d une structure commune au patronat aux syndicats x et l administration et o figurent aussi les fermiers tr s Autorit de Contr le des Nuisances Sonores A roportuaires 1 est vrai qu il y a eu des hommes providentiels qui n ont pas eu peur de voir leur nom associ une r forme comme Michel Bon pour France T l com ou Christian Blanc pour Air France ou d autres qui ont vol au secours de la victoire comme Raymond Forni Pr sident de l Assembl e nationale propos de ja r forme du processus d laboration et de pr sentation aux d put s du budget de l tat 3 Lire R duction du ch mage les r ussites en Europe de Jean Paul Fitoussi et Olivier Passet La Documentation fran aise Paris 2000 pp 191 195 170 importants dans la verte Erin et des repr sentants de la soci t civile que s laborent les diagnostics par cons quent partag s cette structure le National Economic and Social Council NESC labore aussi des strat gies globales de moyen terme que l on peut consid rer comme des caps de r forme La traduction op rationnelle de ces strat gies s appuie sur la notion de contractualisation engagement de mod ration de la demande salariale aussi bien pour le secteur public que pour le secteur priv contre engagement de l Etat en mati re de fiscalit de protection sociale et de services publics tout ceci formalis par le Programme for National Recovery
11. L tat s invite aussi presque syst matiquement la table du paritarisme comme par exemple dans la n gociation sur la 1 Notre Etat aux ditions Robert Laffont Paris 2000 ouvrage cit p 785 2 Un haut fonctionnaire qui souhaite videmment garder l anonymat me confirme que c est peu pr s comme cela que les choses se passent 263 r forme de VUNEDIC et le Plan d aide au retour l emploi Il lui para t malsain que les partenaires sociaux puissent d battre entre eux de leurs probl mes L espace du contrat est a priori consid r comme suspect Quand l tat s aventure par m garde dans le champ de la contractualisation par exemple entre la Caisse Nationale d Assurance Maladie et les m decins les hauts fonctionnaires alli s de circonstance des professionnels de la sant ont vite fait de ne pas trop laisser d border la r forme dans un espace ou seul le contrat servirait de r gulateur Paradoxalement quand l tat est maitre chez lui par exemple dans les entreprises nationales il a beaucoup de mal r former les exemples de la r forme retir e par le Pr sident de la SNCF Cap clients ou de la privatisation rat e de GDF en sont la d monstration Dans l administration elle m me ce n est pas plus facile comme dans le cas de Bercy Ayant beaucoup de difficult s apporter le changement chez lui il va donc voir ailleurs si cela serait plus facile par exemple dans le dialogue entre les parten
12. applaudie sur presque tous les bancs de l Assembl e L ordonnance avait deux objectifs le renforcement du par tenariat tous les niveaux du syst me et des relations entre les acteurs d une part l instauration d un nouveau dynamisme dans la gestion de l institution d autre part Cinq grands chapitres le vote par le Parlement des lois de financement de la S curit Sociale et notamment de FONDAM 8 cr ation des URCAM la modification du conseil administratif des organismes de S curit Sociale et l all gement de la tutelle de l Etat sur les organismes des conventions d objectifs et de gestion la cr ation des ARH Que de r formes la fois Quel changement dans les habitudes fran aises de la protection sociale Je me suis laiss dire que quand Alain Jupp avait pr sent son plan Jacques Chirac celui ci lui avait demand s il se rendait bien compte de ce qu il faisait La population sentant bien qu il s agissait d une r forme de grande envergure et de plus inqui te des autres sujets de r forme malencontreusement accumul s descendit massivement dans la rue pour manifester Quel d bat r ellement public avait pr c d la r forme Plus une r forme pr sente un champ large plus ouvert et consistant doit tre le d bat public cinqui me enseignement Objectif National de D penses d Assurance Maladie Union R gionale des Caisses d Assurance Maladie 3 Agence R
13. c est dire la pression des militants du parti politique qui a gagn et qui souhaitent que le gouvernement mette en uvre les r formes que le parti s est engag faire pendant la campagne ce qui est bien normal mais quand l approbation du peuple est venue d une sensibilit globale envers une personnalit ou vulgairement d une note de gueule il est possible que les r formes concern es ne soient apparues que comme secondaires aux lecteurs et donc difficiles appliquer 1 R former Les Conditions du changement politique ouvrage cit p 15 5 Ibid p 18 297 Enfin la crise grave qui peut tre l origine de r formes fondamentales sauf cas malheureusement rares de r formes pr ventives est un fusil un seul coup l lectorat qui a choisi massivement la voie de la r forme pardonnera rarement l chec A l inverse si face cette situation d urgence le pouvoir nouvellement lu opte pour le gradualisme l enlisement peut tre au bout du chemin Compromis difficile trouver entre le simple qui consiste essayer de r soudre la crise d un seul coup et le compliqu qui proc de par ajustements successifs Il appara t donc qu il existe un lien de causalit entre la taille du mandat la taille de la fen tre et l ampleur des r formes mises en uvre C est justement ce lien de causalit qui rend difficile la r forme un maillon de cette cha ne qui saute et c est le r
14. its s taient stratifi s sans qu un vrai cap de r forme ait t r ellement affich 19 Le diagnostic complet de la situation du logement en France et notamment des syst mes d aides n avait en r alit pas t fait compl tement dans le milieu qui allait tre concern par la r forme j avais la chance en arrivant au minist re d avoir d j une longue exp rience du logement notamment social et surtout d avoir pr par l action r formatrice mener jusqu d tailler mes propositions dans un livre intitul mal de toit selon l expression de Philippe Qu me j tais d j bien immerg Philippe Qu me voque longuement le levier client comme principal porteur de r forme je pense qu il a raison Quand j ai lanc le pr t taux z ro ce fut apr s une analyse des aspirations des candidats l accession la propri t et des causes de leurs craintes et de leurs difficult s Nous avons alors supprim des dispositifs qui n y r pondaient plus pour leur substituer cette aide tr s lisible tr s parlante On pourrait dire la m me chose de l amortissement qui porte mon nom et qui s est appuy sur un diagnostic pr cis de la motivation des investisseurs sur un cap clair de r forme bas sur la parit de traitement avec les autres types d investissement et sur une communication forte Dans mon livre En mal de toit j crivais propos des politiques publiques Une
15. m goter sur les tapes initiales Le co t des r formes est plus facile assumer dans les p riodes o l conomie est florissante mais ceci n est pas une raison pour casser la tirelire Dans une certaine mesure on peut m me pr tendre le contraire c est dire que ces p riodes doivent surtout tre utilis es pr parer le retournement de l conomie car les arbres ne grimpent pas jusqu au ciel Bien entendu il existe une relation de coh rence entre le co t d une r forme et son ambition Il est par exemple vident que la pr paration des 35 heures a t largement sous estim e en temps comme en argent Veillons bien d penser avant pour ne pas trop d penser apr s Comme dans les entreprises syst me de pilotage priorit s leviers de la r forme temps et argent sont donc les l ments dont le bon ou le mauvais usage peut faire r ussir ou chouer une r forme mise en uvre par l tat Malheureusement l quilibre respecter entre ces composants ne peut faire l objet de r gles autres que le simple bon sens auquel il convient d ajouter l art du r formateur qui n est pas codifiable 370 XII SIXIEME COMMANDEMENT LA CONCERTATION DEBAT PUBLIC ET LA COMMUNICATION LARGE PLACE TU FERAS Il faut reconna tre que l tat en France quand il se propose de proc der des r formes n abuse ni de la concertation ni du d bat public ni m me de la communication S
16. par d faut ce qui est je crois un cas unique dans les pays d velopp s je m explique On a mis en uvre le principe de subsidiarit et commenc par identifier les fonctions qui devaient tre transf r es aux collectivit s territoriales puis toutes les autres qui devaient rester l Etat Je cite Ainsi l tat ne sont rest s que la justice la d fense la politique europ enne et trang re la s curit du territoire la protection sociale le commerce ext rieur gt plus la d finition des politiques dans les domaines conomiques des transports de l instruction publique et de la recherche On a donc r duit l Etat aux missions proprement r galiennes en transf rant tr s largement comp tences et moyens aux collectivit s locales ce faisant on a cr un Etat stratege et arbitre capable de pr voir valuer r guler et moderniser un tat concentr sur le c ur de son m tier Trois outils de simplification ont t introduits cette occasion l autocertification quivalent de la d claration sur l honneur introduite depuis peu en France pour l tat civil le guichet unique pour les entreprises que l on aimerait bien voir en France le principe du silence administratif quand l adminis tration ne r pond pas au bout d un certain d lai ce qui vaut acquiescement Enfin les services publics ont t largement privatis s ou sont en
17. par les pilotes de la r forme probablement par incapacit de les identifier et de les conduire s exprimer C est pourtant dans cette cat gorie des passifs que se recrutent habituellement les bataillons qui font basculer une r forme parce qu elle repr sente une source d nergie in puisable Mais c est aussi la cat gorie qui ne s opposera pas aux menaces de d mant lement venues du dehors l croulement de l URSS est d avant tout l extr me passivit des populations Sous toutes ses formes on peut aussi dire que l assistanat est une gigantesque usine produire des passifs alors que la mise en responsabilit fabrique plut t des partag s des constructifs et m me des opposants A Vautre bout du spectre des comportements on pouvait distinguer les opposants que l on peut r partir en deux cat gories J utilise tr s largement les concepts de la sociodynamique dans ce chapitre pour une vision complete je renvoie au livre de Jean Christian Fauvet Sociodynamique concepts et m thodes ouvrage cite 345 les oppositionnels les casseurs Les oppositionnels ne contestaient pas la logique d une seule administration des imp ts traitant en continu avec les contribuables Mais ils y mettaient de telles conditions que toute vraie r forme tait impossible maintien des emplois voire augmentation pour tenir compte de la RTT maintien de toutes les implantations des deux direction
18. trente glorieuses dans un contexte de concurrence toujours plus fort et avec les premiers impacts de la mondialisation fit que les entreprises durent se red ployer Travail du latin trebalium instrument de torture 273 souvent dans la douleur restructuration le plus souvent autour des march s r duction des co ts par des m thodes nouvelles budget base z ro ou process reengineering ou downsizing recherche externe des bonnes pratiques ou benchmarking red ploiement strat gique furent les approches mises en uvre On se souvient de la colossale transformation de BSN fabricant de verre plat en Danone un des premiers groupes mondiaux de l industrie alimentaire Quel tablissement public peut se vanter d avoir conduit une telle transformation Peut tre Air France et ce n est pas par hasard que le redressement spectaculaire de ses performances s est accompagn d une am lioration tout aussi spectaculaire de la qualit du service Peut tre France T l com pouss par la d r gulation Mais comment l EDF en situation objective de cogestion avec la CGT se pr pare t elle l entr e de la concurrence 7 Combien de temps va prendre la privatisation de GDF Comment la SNCF principal contributeur la statistique des jours de gr ve se restructurera t elle pour mieux informer ses clients notamment dans les cas de fonctionnement anormal ou de gr ve Plus g n ralement combien de temps faudra t i
19. un exemple est particuli rement int ressant tudier celui de France T l com La concertation a t large de 1989 1997 depuis le d bat public sur la place du service public des PTT dans la France moderne 1 Tout de m me pr s de 10000 94 organis par Hubert Pr vot jusqu la mission confi e Michel Delebarre sur l avenir de France T l com Au bout de ce long chemin il faut laisser du temps la r forme on est pass d une administration rigidifi e et statutaire une grande entreprise partiellement priv e Qui plus est on a fait appel un dirigeant venant de l entreprise priv e Carrefour via un passage par le service public de l ANPE la fois courageux et habile De plus on a fait admettre que les nouveaux embauch s n auraient pas le statut de fonctionnaires Cap de r forme et trajectoire avait t intelligemment connect s pourquoi subsiste t il un sentiment d insatisfaction Simplement parce que l on a ignor ou peut tre cach une partie du cap la privatisation majoritaire voire totale les t l com munications seraient elles de nature plus publique que l eau La cons quence imm diate est claire quand il s est agi de racheter Orange cela n a pas pu se faire par change d actions et il a fallu payer cash c est dire mettre contribution les citoyens qu ils soient ou non de gros utilisateurs du t l phone Je sais bien que le statut de fonctionnaire
20. Faut il souhaiter l mergence de crises de cette gravit pour que la France d stocke les r formes dont elle regorge Faut il un homme providentiel Vraie question laquelle la r ponse n est pas vidente hors la naissance de la cinqui me R publique aucune crise grave n est apparue mai 68 tait il autre chose qu un d foulement sans Gemini Consulting 86 r elles cons quences d une partie de la soci t fran aise L lection de Fran ois Mitterrand en 1981 a t elle provoqu un vrai d stockage de r formes Dans un premier temps oui mais de r formes irr versibles point Les nationalisations de la gauche ont t suivies par les privatisations de la droite la soci t civile n a pas t plus consult e qu avant et la gauche s est habitu e au caviar Je pense que la soci t fran aise ne peut vraiment bouger que sous l effet de crises de grande ampleur puisque l on n arrive pas construire l adh sion collective d o peuvent elles venir D une crise conomique s v re Pas impossible mais les Fran ais auront vite fait d en attribuer la responsabilit aux autres qu ils soient am ricains ou patrons assoiff s du sang des travailleurs ou gouvernants D un homme providentiel Il n appara t pas de mani re vidente dans le panorama actuel De conflits arm s La France ne semble pas directement menac e D une prise de conscience massive de notre retard en mati re de r f
21. Mais le passage l arm e de m tier s est fait dans la discipline la grande muette ayant un sens aigu de l ob issance les populations locales ont t par exemple stup faites de voir les militaires plier bagage dans ie Larzac en moins de quinze jours Mais c est maintenant que l on retrouve les insuffisances du diagnostic O est pass le lien Arm e Nation Pour qu il y ait lien il faut qu il y ait un corps interm diaire constitu par les r servistes comme par exemple aux tats Unis o ils sont entra n s et rapidement op rationnels En France la loi du 22 octobre 1999 organise la r serve militaire et le service de d fense Elle met ainsi en place un corps de 100000 volontaires dont on peut penser qu il assure ce lien arm e nation Mais il faut prendre garde ne pas en faire une arm e de seconde zone et pour ce faire lui donner une formation d un niveau comparable celle que re oivent les militaires de m tier ce qui n est pas le cas de la courte formation que l on donne aux EOR El ves Officiers de R serve Aux tats Unis les officiers de r serve re oivent l universit l quivalent d une licence une r serve militaire oui mais r ellement pro fessionnelle et polyvalente Une arm e de m tier pour quels conflits ou guerres Dans son article du Monde d j cit Nicolas Baverez pose tr s bien le probl me s agit il de mettre une arm e au service de l OTAN
22. Paris 2000 La capacit de changer la France ou plus prosaiguement de la faire amp voluer par le moyen des reformes ne viendra donc ni d un sauveur providentiel ni d un nouvel app tit f roce des Fran ais pour le changement ni m me d v nements ext rieurs su ffisamment importants pour la faire basculer dans une r novation pourtant n cessaire Et si l int gration europ enne tait ce r vulsif dont notre pays a besoin pour entrer de plein pied dans l re du changement Les eurosceptiques J entends d ici les hurlements des eurosceptiques primaires Comment Nous confierions notre capacit de changement une Europe qui doute d elle m me dont les limites g ographiques ne sont m me pas d finies avec pr cision dont les fronti res dites de Schengen sont des passoires dont les institutions sont surtout des machines budg tivores cette Europe qui pr tend nous convertir la conversion par 6 55957 du franc en euro pendant qu elle se m le de d finir ce qui doit entrer dans la fabrication du Camembert Nous perdrions notre souverainet et je ne sais quel fonctionnaire europ en d ciderait notre place de porter 65 ans l ge de la retraite ou de cr er une S curit Sociale europ enne qui comme toujours dans ces cas l alignerait ses prestations sur la moyenne au mieux ou sur le pays le moins bien loti au pire Nous devrions tenir compte de l avis de la Lettonie
23. accompagn les 35 heures notamment pour les PME et aupr s des secteurs d activit horaires de travail en partie tributaires de circonstances ext rieures h pitaux h tellerie conseil etc Face a ces crit res des clients l administration se pr occupera de choisir les bons canaux de distribution de la r forme de planifier les sc narios qui lui permettront de pr voir l volution des besoins de la client le de d tecter les motifs ventuels d insatisfaction des clients de promouvoir l utilisation des nouvelles technologies de contr ler l ensemble du processus et d arbitrer les conflits d int r t Une r forme a toujours des clients Quand l tat r forme ses propres structures comme dans le cas de la r forme de Bercy il a des clients en l occurrence les con tribuables auxquels il doit information contact facile rapidit et simplicit dans l accomplissement des formalit s r action rapide et service apr s vente Quand l Etat r duit le temps de travail il a aussi des clients qui 385 sont dans ce cas les salaries via les entreprises Quand l tat veut r former le statut de la Corse il ferait bien de consid rer les Corses comme des clients et pas seulement les autonomistes ou ind pendantistes Quand l tat d cr te une bonification fiscale sous forme de prime l emploi il serait bien inspir de se mettre la place du contribuable pour remplir sa d claration d imp t sur le
24. alors que le pourcentage actuel n atteint pas 1 8 toujours selon Le Point 127 Comment aurait il fallu prendre le probl me J arr te l mes questions pour me risquer r pondre ce qu il aurait peut tre fallu faire en tant parfaitement conscient de l extr me difficult des choix Tout d abord consid rer la d fense comme un tout J ai d j dit que les r formes peuvent souvent utilement se diviser en segments de r forme mais au niveau du diagnostic il est important de regarder le champ de la r forme comme un ensemble notamment parce que les liens entre champs plus ou moins connexes peuvent tre importants analyser Or la D fense c est non seulement l arm e de m tier ou de conscription mais c est aussi l administration centrale du minist re de la D fense les services administratifs du SGA la D l gation G n rale pour l Armement les Arsenaux d tat le GIAT la DCN etc Soit au total pres de 500 000 personnes qui d ailleurs avaient d j fait l objet d une r organisation en profondeur laquelle a trouv ses limites dans le manque de d finition claire des missions de l arm e Dans une contribution la r flexion sur La R forme de l tat Bruno Lemaire pose une tr s bonne question Va t il s agir de continuer dans une r forme consensuelle mais qui trouve comme principale limite une r forme par petites touches qui n a pas forc ment de vision globale Ou au contrai
25. bonne gestion quelquefois il faut se placer la lisi re de la loi pour faire avancer les choses Que mettre sous le chapeau recueil des faits Tout d abord l identification claire et sans quivoque des populations concern es leur nombre leurs caract ristiques conomiques et notamment leur revenu ou leur absence de revenu leurs caract ristiques sociologiques cat gorie socioprofes sionnelle comportements r partition des revenus entre l pargne la consommation courante les loisirs etc 62 l existence ou non de structures repr sentant ces populations la pauvret des corps interm diaires en France doit tre consid r e comme un obstacle important aux r formes m me si le mouvement associatif comble en partie cette lacune A quand un syndicat des contribuables suffisamment repr sentatif pour que la gr ve de l imp t soit douloureuse pour l Etat Les populations concern es ne sont d ailleurs pas uniquement celles qui vont b n ficier de la r forme mais aussi celles qui vont en subir les cons quences par exemple en payant plus d imp ts car au moins dans l aspect mon taire et pour l tat la r forme est le plus souvent un jeu somme nulle au moins sur le long terme Ensuite l analyse exhaustive des dysfonctionnements qui ont provoqu le d clenchement de la r forme c est dire le diagnostic proprement dit Enfin l appr ciation de la capacit de la
26. c est le cas pour la CFDT Jean Kaspar ex patron de 18 CFDT dans Refondre le syndicalisme aux ditions Gallimard Paris 2001 p 52 219 syndicat moderne que l ensemble des syndicats fran ais passe progressivement de la troisi me proposition la premi re via la seconde Des explications possibles de la faible repr sentativit des syndicats Je reprends mon hypoth se qu un syndicalisme plus repr sentatif serait une force plus grande de proposition en mati re de r formes ou au moins une r sistance moindre leur mise en uvre Et si nous consid rions que l adherent est un client de son syndicat Ne peut on parler de service syndical Je remarque d abord que les lections des d l gu s du personnel et des membres du Comit d Entreprise dans les entreprises qui comptent plus de 50 salari s recueillent une participation tr s sup rieure celle des lections syndicales proprement dites Ceci peut s expliquer par le fait que les Comit s d Entreprises offrent de v ritables services information sur la marche de l entreprise avec la possibilit de consulter des experts sur le sujet hygi ne et s curit activit s sociales et culturelles souvent de tr s bonne qualit etc Les Comit s d Entreprise g rent en France pr s de 50 milliards de francs Le service fourni par les syndicats vaudrait il moins de 50 milliards Je remarque ensuite que les Fran ais doutent de l efficaci
27. chacun pour soi Certes la roche de l Union n est pas parfaite mais c est la meilleure ou la moins mauvaise selon le niveau du vin dans le verre de toutes Hors des Etats Unis d Europe puissants et coh rents peu de salut pour les r formes dans notre pays 473 Pas de martingale mais des bonnes pratiques Comme le dit Roger Fauroux dans Notre Etat La methode infaillible la martingale de la r forme n existe pas pas plus que n existe la r forme au singulier h riti re de la nuit du 4 ao t ou de l une de ces dates qui portent en elles un parfum de bascule du monde Je me borne esp rer que ce livre m me s il n apporte pas de martingale donnera des bonnes pratiques utiles aux r formateurs Ouvrage cit p 771 474 Bibliographie ALLEGRE Claude 7oute v rit est bonne dire Paris Robert Laffont 2000 BALLADUR Edouard Les Aventuriers de l histoire Paris Plon 2001 BARNIER Michel BARROT Jacques PERBEN Dominique RAFFARIN Jean Pierre Notre contrat pour l alternance Paris Plon 2001 BENOIT Thierry Parle moi de Femploi Paris L Harmattan 2001 BRENDER Anton La France face la mondialisation Paris La D couverte 2001 CASTELNAU Jacques DANIEL Lo c METTLING Bruno Le Pilotage strat gique Paris Editions d Organisation 1999 COHEN lie La Tentation hexagonale Paris Fayard 1996 CROZIER Michel tat modeste Etat moderne strat gies
28. comptables J ose peine penser ce qui se passerait si un Pr sident d entreprise devant son conseil d administration bafouillait l heure de r pondre la question combien de salari s avons nous Le financement des d penses Ensuite il faut financer ces d penses Le contribuable arrive alors pas tellement de son plein gr mais pouss par la n cessit de se mettre en r gle avec son seigneur et ma tre lequel oublie souvent qu il est aussi au service de la collectivit et que les imp ts sont le prix payer pour le service de l Etat Le contribuable peut l gitimement se demander s il en a pour son argent A l exception de quelques structures qui ont vocation s auto financer comme la S curit Sociale ou les entreprises publiques qui s autofinancent en principe par leurs recettes tout le reste est fongible c est dire que les recettes fiscales sont mises dans un pot commun qui sert financer de mani re indiscrimin e les d penses Deux exemples les licences UMTS de t l phonie mobile de troisi me g n ration pour financer les retraites le lien A signaler le merveilleux tour de passe passe qui a consist faire passer les d penses d investissement de la SNCF directement la charge de l Etat par te biais de la structure dite RFF R seau Ferr Fran ais op ration pass e inaper ue probablement parce qu elle a t vot e en s ance de nuit et qui a comme effet de fa
29. conomie de 260 millions de francs soit 26000 francs par emploi d truit Bonne r forme l origine d tourn e de ses finalit s pour des raisons de pure id ologie et absence d valuation giobale du co t de la modification de AGED pour la collectivit Troisi me exemple le Contrat Initiative emploi CIE cr par une loi d ao t 1995 Deux principales cat gories de b n ficiaires les ch meurs de longue dur e et les allocataires du RMI Le CIE est un CDD ou un CDI qui donne lieu une aide forfaitaire de l tat l employeur qui embauche de 2000 francs par mois pendant 24 mois au maximum plus une exon ration des cotisations patronales d assurances sociales d accidents du travail et d allocations familiales pour la part de r mun ration correspondant au SMIC Ce contrat a eu et a encore beaucoup de succ s puisqu il y en a eu jusqu 300000 en 1996 mais le co t pour l tat s levait en moyenne 100000 francs par embauche aid e d o des rec tifications de trajectoire mat rialis es par quatre d crets modificatifs trois en 1996 et un en 1998 On a notamment allong la dur e n cessaire de ch mage pr alable pour b n ficier du CIE Bien entendu les entreprises en ont tenu compte dans leur politique d embauche en cherchant capter les ch meurs pouvant b n ficier du CIE et de la bonification qui va avec et d laisser ainsi les ch meurs de longue dur e sans doute pr cis ment ceux q
30. couverte du syndicalisme enseignant en g n ral et du SNES en particulier Je cite Le SNES voulait sa revanche ou encore Avec mon quipe nous ne nous sommes pas aper us imm diatement de la tactique souterraine mise en uvre ou encore J ai appris que le SNES avait r uni un important budget de communication que l on alimentait la protestation en y ajoutant des attaques personnelles violentes Ce jeu des acteurs caract ris par la cogestion entre le SNES et l ducation Nationale tait pourtant bien connu bien avant l arriv e de Claude Allegre au ministere et d ailleurs Frangois Bayrou l avait bien identifi au point de caresser les enseignants dans le sens du poil ce qui n est pas mieux Mais l ignorance des caract ristiques profondes du SNES dans laquelle Claude All gre s est maintenu volontairement ou involontairement a fait que l on a probablement transform en partie des oppositionnels en casseurs d Allegre Un an apr s la nomination de Claude All gre Monique Vuaillat la Toute v rit est bonne dire chez Robert Laffont Paris 2000 260 Secr taire G n rale du SNES a dit Fran ois Bayrou avec lequel elle entretenait de bonnes relations J aurai sa peau Un dernier exemple particuli rement significatif de cette ignorance par l tat fran ais du jeu des acteurs est donn par le retard constant sous de bons et le plus souvent de m
31. d avoir bien su assumer cette reconversion Mais quand on propose de qualifier les contribuables d assujettis on en est tr s loin Ensuite au plan des structures L exemple montre bien que le service du client met en uvre plusieurs structures de l entreprise Plus les barri res entre ces structures seront tanches plus il sera difficile de tes mobiliser autour de la probl matique du client Une entreprise ne peut se passer de structures et d organigramme mais il faut en organiser ou m me en acculturer les sch mas de coop ration internes plut t que de rajouter des chelons de coordination co teux et qui prennent vite une culture administrative L administration publique est tr s riche en structures de coordination comme l tait le Commissariat la r forme de l tat 279 ou le sont les nombreux d l gu s interminist riels preuve tangible de la difficult des divers d partements minist riels coop rer entre eux Enfin les syst mes d information Inutile d insister sur le fait que les syst mes doivent tre organis s autour du client afin d en avoir une image compl te et une connaissance approfondie support et aide essentielle du contact direct Cette id e apparemment banale ne l tait pas il n y a pas si longtemps quand certains banquiers disaient qu une banque n a pas besoin d avoir une image complete de ses clients car elle vend des produits et le plus possible Insistons pl
32. dans les partis politiques d abord car il est clair qu il a aucun avenir pour tes militants de base m me si les dirigeants jouent avec un certain talent la com die de la proximit qui ne suffit pas ralentir la fuite des adh rents Je m tonne d ailleurs que l on en trouve encore autant Dans les syndicats ensuite j ai d j voqu ce point Et m me dans la vie civique tout court en respectant de moins en moins le code de la route et surtout en accomplissant reculons leur devoir lectoral Ayant tenu un bureau de vote de 1000 inscrits lors du r f rendum sur le quinquennat dans un bureau qui ouvrait huit heures j ai vu arriver le premier lecteur dix heures Il y a donc un vrai probl me de culture ou si l on pr f re de mentalit s On peut agir sur les structures on peut agir sur leurs relations c est dire sur les flux on peut m me faire voluer son mode de management mais sans changement de culture tout ce qui pr c de est marginal Que faire pour changer la culture et donc les comportements des 327 Fran ais qui n ont pas encore trouv le point moyen entre le refus des r formes et la table rase Tout d abord restaurer la cr dibilit des hommes politiques et de la politique tout court expliquer ce que sont la vie et le r le d un homme politique autrement que par les mis rables clips de la propagande officielle avant les lections G n raliser la retra
33. de production ou d administration belle id e toute simple Mais fausse comme l aurait soup onn Paul Val ry Le MEDEF et les syndicats n ayant pas t tr s troitement associ s l laboration de la loi et les entreprises manifestant de la mauvaise volont ressembler l image que s en font les technocrates la mise en uvre est longue et malais e notamment dans les PME qui sont pr cis ment les plus cr atrices 100 d emplois et dans les nombreux secteurs professionnels pr sentant des contraintes fortes d organisation du temps de travail les h pitaux le tourisme et l h tellerie les activit s caract re saisonnier certaines industries feu continu certains secteurs du service comme le conseil sous toutes ses formes o le client est particuli rement important et impose son temps de travail etc Et d ailleurs le probl me fran ais dans un pays qui a une ph nom nale capacit de production et d innovation ne serait il pas plut t d avoir les hommes et les femmes pour produire et non je ne sais quelles difficult s intellectuelles d adaptation de notre outil industriel et conomique Ne s agirait il pas de d velopper notre potentiel humain plut t que d adapter nos modes d or ganisation du travail une situation provisoire d inad quation entre la demande et l offre de travail Sinon prenons garde l arriv e massive de travailleurs provenant de l Europe centrale quand l Union
34. dit que sur la base d une or ganisation par missions et projets tr s impliquante pour les responsables il avait constitu et constitue encore une v ritable r volution dans les m thodes de management de cette v n rable institution 3 On lira avec int r t le chapitre consacr la communication de l tat dans La R forme de l Etat ouvrage cit chapitre XI 378 au Cr dit Lyonnais ou la restructuration des unit s fonc tionnelles 9 000 personnes facilit e par la situation de dos au mur que connaissait l tablissement s est faite avec un tr s fort niveau d implication des responsables d unit s au Cr dit Immobilier de France form partir des SACI o la concertation a dur plus de deux ans etc Tous les grands cabinets de consultants ont dans leurs r f rences de tels chantiers dont la caract ristique principale est sur la base d une d cision politique fortement affirm e de faire participer tr s largement les personnels de l entreprise faisant en sorte que le projet final soit appropri par le corps social Pourquoi ces approches rencontrent elles tant de difficult s dans le monde de l Etat 379 XXIV SEPTIEME COMMANDEMENT EN PLACANT LE CLIENT AU CENTRE DE LA R FORME USINE GAZ TU VITERAS Le client de la reforme Une reforme aurait des clients J entends d ici les repr sentants de la fonction publique cet auteur perd la raison une r forme est fait
35. es au champ de la r forme o en sommes nous Pourquoi O devrions nous tre etc ce niveau le diagnostic pour tre efficace doit rester un instrument de d couverte non directif et ouvert toutes les opinions Bien entendu le diagnostic doit aborder non seulement les caract ristiques internes du domaine tudi mais galement situer te domaine en question par rapport son environnement aux jeux concurrentiels qui peuvent se produire entre plusieurs r formes aux mutations technologiques et aux volutions soci tales Des grilles d analyse et des ratios peuvent utilement compl ter ces observations de terrain Mais ils ne sauraient remplacer le contact 1 Comme la dur e de cotisation pour la retraite entre le priv et le public 337 direct avec les diff rentes parties prenantes de la r forme Les sondages et enqu tes d opinion donnent de bonnes indications sur la r action probable des populations concern es Mais ils ne permettent pas ou alors tr s difficilement de conna tre l opinion des personnes qui sont en dehors du champ de ia r forme mais qui cependant d une mani re ou d une autre en seront les financeurs Pr f rons donc la m thode des quotas au tirage al atoire parce qu elle cible mieux les populations concern es directement ou indirectement par la r forme La s miom trie est une approche originale qui permet d approcher le moral des populations en les faisa
36. fonctionnement d fectueux de l armee de conscription la crainte de difficult s fortes pour faire participer des appel s aux engagements ext rieurs est ce bien s r Lors de la courte mise en alerte des troupes fran aises l occasion de la guerre de Kippour il n y avait aucun probl me apparent pour les appel s attir s par l aventure mais ce sont les meres pouss es par certains partis politiques qui ont t incit es a protester violemment de peur de voir leurs fils partir absence d une tude syst matique des types de conflits auxquels l arm e fran aise risquait d tre confront e sous pr texte que L Occident est pass d une menace clairement identifi e une superposition de risques diffus le constat que c tait souvent les jeunes provenant de familles ais es qui vitaient le service militaire mais cela tait facilement rem diable par une s lection plus juste et non fond e sur le piston Tout ceci pour conclure la n cessit d un service national r nov par exemple sous forme d un service militaire court entre un et trois mois et v ritablement universel Entendons nous bien je ne me prononce pas sur le bien fond ou non d une arm e de m tier faisant plus ou moins appel au volontariat par contre il me para t vident que le diagnostic a t un peu trop rapide et que le choix de l arm e de m tier a t au moins en partie un choix par d fa
37. forme qui n a jamais t affich en particulier sur le probl me de savoir si le sch ma propos pour la Corse est ou non un mod le pour d autres r gions fran aises une trajectoire floue dans laquelle il est bien difficile de rep rer ce qui est du domaine de l exp rimentation de ce qui pourrait tre un destin final Commune de Haute Corse o le 12 janvier 1996 le FLNC Canal historique historique de quoi d cr tait la tr ve de la violence au milieu de 600 militants en cagoule arm s et sans drapeau blanc 91 enfin et surtout une ignorance compl te du jeu des acteurs que De Gaulle aurait compris imm diatement et m me avec tous ses d fauts un Charles Pasqua encore une fois manque d immersion et un processus plein de vide mais jusqu ras bord La r forme du financement des partis politiques a t longue et difficile une premi re loi en 1988 la suite du scandale Urba la l galisation en 1990 des contributions des entreprises dans la limite de 500000 francs l obligation en 1993 de publication officielle de la liste des donateurs et pour finir la loi de 1995 interdisant tes dons des entreprises et enserrant les comptes de campagne dans un formalisme proprement d courageant ce que j ai pu constater moi m me aux derni res lections municipales alors que je m tais d vou pour que les habitants de Gentilly Val de Marne n aient pas voter que pour une seule li
38. gionale de l Hospitalisation 115 Pour revenir sur notre grille d analyse des processus de r forme c est un v ritable diagnostic en immersion dans la soci t civile qu il aurait fallu proc der N aurait il pas t prudent de saucissonner la r forme c est dire d enchainer sur la dur e des segments de r forme Plusieurs petites r formes r ussies valent mieux qu une grande r forme dont la trop grande agressivit par rapport aux habitudes de la soci t civile fait qu elle sera contest e et progressivement d tourn e de ses objectifs sixi me enseignement Plusieurs des personnalit s que j ai interview es ont reconnu le courage mais aussi la trop grande ambition de la r forme au moins d un seul trait et le d tail excessif des ordonnances La r forme s est faite et certains aspects comme le vote du financement de la S curit Sociale par le Parlement n ont pas t remis en cause au moins de mani re ouverte Un bilan mitig Mais le bilan que l on peut faire maintenant de cette r forme est au mieux mitig Une des grandes id es de la r forme tait apr s le vote de l ONDAM de d gager l tat de la gestion pour en organiser par convention la d l gation la soci t civile c est dire les trois Caisses nationales d Assurance Maladie il s agissait de faire de notre dispositif sanitaire et d assurance maladie un dispositif contractuel et non administr
39. jusqu maintenant il n ait pas beaucoup utilis cette possibilit et que l tat anglais les pratique effectivement depuis longtemps Cette interdiction de budgets pluriannuels est une cons quence indirecte de l article 40 de la Constitution interdisant aux parlementaires de pr senter des amendements alourdissant les d penses de l tat Pr caution l gitime mais qui devient de plus en plus difficile respecter face des plans d action gouver nementaux qui s inscrivent n cessairement dans la dur e Plus g n ralement comment peut on mettre en sc ne une vision id ologique ou non de la soci t en ne disposant que de cet instrument utile mais insuffisant qu est le budget annuel L tat am ricain pratique depuis longtemps des approches comme la RCB Rationalisation des Choix Budg taires ou le BBZ Budget 157 Base Z ro et les entreprises publiques ou priv es mettent en uvre depuis longtemps des approches comme la planification strat gique qui videmment implique des budgets pluriannuels Enfin la r forme vint Le Conseil constitutionnel a donn son aval la loi organique relative aux lois de finances probablement parce que le projet de loi ne portait pas atteinte l article 40 de la Constitution en le contournant habilement Pas moins de 36 tentatives d abrogation avaient d j eu lieu En 1998 la promotion Valmy de l ENA avait publi un livre dans lequel le sujet de la pluria
40. le corporatisme de la soci t fran aise qui selon un livre r cent remonte tr s loin dans notre histoire ce qui n en excuse pas les exc s Corporatisme et syndicats Le Petit Larousse donne du corporatisme la d finition suivante D fense exclusive des int r ts professionnels d une cat gorie d termin e de travailleurs II a donc pour but essentiel de prot ger une corporation contre toutes les agressions d o qu elles viennent et avec tous les moyens appropri s ou moins appropri s les patrons du transport routier constituent de superbes exemples de ce qu une soci t normalement constitu e ne peut pas tol rer occupation de l espace public paralysie routi re un peu de violence si besoin est et en tout cas m pris olympique des droits du citoyen circuler librement Le corporatisme est un des grands ennemis des r formes il est fondamentalement conservateur Pourquoi changerait on quelque chose de si bien ancr dans nos habitudes et ce compte l pourquoi ferait on des r formes Il joue et abuse de la corde sensible de son utilit incontournable pour la soci t et ne doute pas que son action est toujours comprise et admise Ce faisant il met en vidence son ignorance absolue du fait que nous sommes ses clients que nous le faisons vivre qu il a des fournisseurs qui pourraient se comporter de la m me mani re bref dans la logique de construire les r formes autour du client sur laquel
41. lectorales en France favorise au moins pour un temps de tels comportements d accumulation de r formes plus ou moins coh rents Ils sont en tout cas remis en cause lors de l alternance suivante y compris en ne tenant pas les engagements de l Etat comme les demandes de restitution d aides aux PME au titre du plan Borotra de 1993 il faut alors se demander si la r forme plus est le bon barreau de l chelle du changement et si le pays n est pas en fait demandeur de r novation voire de refondation Dit autrement que signifie un vote alternatif de sanction R former sans faire table rase S agit il d une vision critique en marge ou est on en pr sence d une v ritable demande de changement de soci t J ai d j voqu le go t apparemment plus que r el des Fran ais pour la table rase au moment de fixer un cap de r forme faut il prendre l angle droit par rapport la vision du gou vernement pr c dent ou au contraire est il indiqu d viter une rupture trop large avec les gouvernants ant rieurs qui si les errements actuels se poursuivent reviendra au pouvoir dans quelques petites ann es Il n y a sans doute pas de r ponse unique cette question Mais 354 l alternance des choix politiques entra ne des r formes qui ont surtout pour but de d truire des r formes pr c dentes avant de construire de nouvelles propositions la cons quence majeure et infiniment dommageable pour not
42. liorer le dictionnaire donne l exemple repr sentatif entre tous d une r forme de la Constitution Tous les mots sont importants changement bien s r mais j y reviendrai tout de suite radical c est dire tymo logiquement traitant le probleme la racine apport ce qui signifie que la r forme implique une action une mise en uvre institution dans la mesure o une r forme concerne surtout des institutions m me si elle ne les change que l g rement ou ne les cr e pas Le mot le plus important est pr cis ment important r former le r gime des retraites ou la S curit Sociale est bien un sujet important changer l heure de fermeture nocturne du p riph rique parisien n est pas une r forme m me si cela peut entra ner lire de certains automobilistes parisiens La d finition du Petit Larousse ne l ve pas le caract re ambivalent du mot r forme qui d signe la fois le r sultat le changement et le processus apport en vue de l am liorer Cette dualit pose un probl me fondamental que nous aborderons dans les dix commandements et qui est l ind pendance ou l interd pendance entre les finalit s et le contenu d une r forme d une part et le processus de conduite de la m me r forme d autre part Le premier mot de la d finition utilis e est le mot changement mais le changement est un concept plus vaste que celui de r forme
43. mais des vrais pros On a donc affich un cap de r forme clair certes en partie id ologique mais de plus imagin une trajectoire cr dible Moins cr dibles ont t les mesures de confiance de juillet 1986 par lesquelles on esp rait des rentr es importantes d une amnistie fiscale et douani re La r forme ne peut pas uniquement s appuyer sur un pr suppos de civisme des Fran ais et doit envisager toutes les hypoth ses de comportement des populations concern es y compris les plus d sastreuses Les zones franches urbaines sont un exemple de r forme inutilement politis e apr s peine quatre ans de fonctionnement la gauche envisage d y mettre fin sous le pr texte en partie inexact qu elles ne cr ent que peu d emplois et profitent surtout aux entreprises existantes mais en r alit parce que cette r forme t faite par la droite On ne laisse ainsi pas le temps de se d velopper un bon exemple d experimentation Le pr t immobilier taux z ro a t une bonne r forme qui a eu un effet de d clenchement fort pour les acquisitions de r sidences principales L id e de base de Pierre Andr P rissol tait pourtant simple comme l uf de Colomb consistant transformer les aides de l tat en argument de vente les r formes importantes ne sont pas forc ment celles qui s appuient sur un dispositif r glementaire sophistiqu La gauche a proc d des privatisations partielles
44. me sur lequel il nous demandait d apporter des solutions tait le suivant le stock de pi ces de rechange et de mat riels des usines de production tait centralis Neuilly sur Marne mais d s l achat il tait consid r comme consomm bien que restant en stock il s agissait donc de redonner une r alit comptable ce stock qui comptait plus de 20000 articles Le jeune consultant que j tais en contact avec toute la hi rarchie qui coiffait le magasin d barque donc tout frais moulu des 67 coles comme ils disaient et naturellement explique le probl me qu il tait charg de traiter Je sentais que l on me regardait de plus en plus de travers il va falloir tenir des fiches s rieusement il y en avait d j calligraphi es la plume d oie il va falloir faire des bons de sortie il va falloir regarder ce qu il y a m me dans les coins les plus recul s du magasin bref que des ennuis en perspective m me apr s que j ai expliqu l int r t de cet inventaire pour la Compagnie Et puis sachant que j tais aussi en contact avec leur hi rarchie ils avaient peur que je rapporte leurs turpitudes J tais confront une remarquable passivit du personnel du magasin Comment Ce blanc bec qui n a jamais vu une pompe ou un engrenage va nous apprendre notre m tier Le lendemain j arrivai au magasin habill d un bleu de travail fraichement acquis et consciencieusement sali je pris
45. n ral de Gaulle appelait une certaine id e de la France Mais il a fallu une crise grave la guerre d Alg rie et le complet d labrement des institutions de la quatri me R publique pour en arriver l Le G n ral a d ailleurs eu besoin de quatre ans pour ce faire ce qui d montre bien les difficult s de l acc s la refondation Si l on regarde chez nos voisins on constate galement que la refondation a t rare et ne s est produite que comme conjonction d v nements d une ampleur exceptionnelle et d hommes politiques de grande stature la chute du mur de Berlin en Allemagne et la d cision remarquablement courageuse et intelligente du chancelier Koh de garder la parit entre le mark est allemand et le mark de l ouest la mort de Franco et la conduite de la transition par cet homme politique exceptionnel qu est le roi Juan Carlos Et d ailleurs la refondation n est pas un philtre magique 1 ne suffit pas de tout changer pour tout gagner et la r volution des illets au Portugal n a pas eu que des cons quences positives C est ce qu ont bien compris les dirigeants chinois en lib ralisant l conomie sans pour autant laisser la bride sur le cou la politique Revenons en au barreau de la r forme La r forme prend acte du fait que le changement par r glage est 44 insuffisant et que c est l ensemble d un syst me Etat entreprise syndicat association etc auquel il faut apporter le cha
46. notamment priv es sont plus ou moins directement utilisables par l tat quand nous avons ensemble r form le petit mais turbulent monde des Soci t s Anonymes de Cr dit Immobilier nous avons pratiqu le benchmarking le partage des connaissances et la sociodynamique l auteur me confiait que tant intervenu ant rieurement pour un autre acteur totalement priv du cr dit immobilier il n avait pas d cel de diff rences significatives dans les approches qu il s agisse de diagnostic de cap de r forme de concertation ou d valuation Sur le postulat de l int gration europ enne comme vecteur fort d introduction des r formes en France je ne peux que partager l opinion de Philippe Qu amp me malheureusement l Europe sociale est encore un grand trou noir et je pense que Europe du logement social n est pas pour demain Quant aux dix commandements du parfait r formateur je tes crois essentiels certes cela va sans dire mais cela va beaucoup mieux en le disant l actualit nous fournit en grande quantite des r formes qui n ont pas suivi ces principes pourtant simples et de bon sens Je souhaite le meilleur succ s ce livre car je crois qu it aborde de mani re intelligente et rigoureuse une vraie question Comment r former Pierre Andr P rissol Ancien Ministre du Logement Maire de Moulins 21 INTRODUCTION En France contrairement la plupart de nos voisins euro
47. o est ce au juste pour aider notre agriculture ou pour subventionner notre recherche spatiale 431 Et surtout qui commanderait dans cette Europe l Les Allemands pays le plus puissant Les Anglais avec leur fantastique pouvoir de dire non Les petits pays r unis dans une sorte de syndicat des sous repr sent s On nous parle sans cesse du moteur franco allemand mais surtout pour nous dire qu il a des rat s Enfin le comble tout un gouvernement contraint de d missionner en bloc notamment parce qu un chirurgien dentiste de Ch tellerault s est trouv des comp tences europ ennes entre une carie et un bridge A ces sceptiques primaires de l Europe il faut ajouter les souverainistes dont on se demande encore qui est le souverain et dont on peut craindre que ce soient messieurs Pasqua de Villiers Chev nement Hue ou pire M gret et Le Pen Ceux l ne veulent aucun prix de l int gration europ enne sauf dans une conception dans laquelle les autres pays europ ens seraient au service de la France Je ne crois pas que ces propos soient caricaturaux on les entend souvent dans la rue source de toute connaissance Une deuxi me cat gorie d eurosceptiques argumente plus sub tilement en s attaquant non pas la construction europ enne mais son fonctionnement sous entendant que puisqu elle pose beaucoup de probl mes il faudrait s en s parer C est comme si l on propos
48. partie parce qu on ne l avait pas beaucoup associ la r forme mais il est vrai que les corps interm diaires qui auraient pu le repr senter sont pratiquement inexistants en France La grille de lecture au moins en apparence aurait permis d augurer d une r forme r ussie Mais coutons Thierry Bert O les choses ont elles d rap Tout d abord certaines am liorations malheureusement limit es se font les centres d encaissement les centres d accueil t l phonique les p les de recouvrement de la Comptabilit Publique le syst me Copernic premier effort de rationalisation des syst mes d information Mais ce qui chagrine c est qu il n y a aucun gain financier que le co t de l administration fiscale fran aise reste situ 1 6 des imp ts collect s contre autour de 1 dans la plupart des autres pays ce qui repr sente un diff rentiel de 9 milliards la charge du contribuable pour une efficacit nettement moindre du service Plusieurs raisons majeures expliquent l chec La premi re c est l histoire Avant Napol on les tr soriers s engageaient sur un montant recouvrer et taxaient pour arriver ce montant Pour limiter les abus inh rents un tel dispositif de temps en temps on pendait un tr sorier particuli rement impopulaire Napol on d cida qu une premi re direction calculerait l imp t et qu une deuxi me en assurerait le recouvrement l administration ne faisait pl
49. que l on avait quinze ans pour trouver une solution d finitive Pour quand m me donner l impression de faire quelque chose VANDRA juge et partie c est dire tout le contraire d une AAI a d clench des enqu tes d utilit publique sur plusieurs sites possibles pour des laboratoires souterrains Ces enqu tes ne durent que deux mois et le citoyen qui voulait consulter les dossiers d enqu te chez tui parce qu il ne peut s accommoder des horaires de la mairie doit d bourser 6 700 francs pour ce faire Les populations ont bien entendu protest notamment Chaumont et Bar le Duc en 1997 car elles ont eu l impression d tre prises pour des cobayes et parce qu elles sont convaincues peut tre pas tort que ces laboratoires exp rimentaux deviendront des sites de stockage d finitifs En Su de Asp l installation d un tel laboratoire a t su bordonn e l engagement d abandonner le site une fois les recherches termin es On n exp rimente pas sur la peur des populations et en tout cas on explique clairement de quoi il s agit m me comme c est le cas si le sujet est difficile Ensuite il faut clairement pr ciser les faits sur lesquels sera fond le jugement de r ussite ou d chec de l exp rimentation ainsi que les le ons qui devront en tre tir es Enfin il faut fixer une limite de temps pr cise l experimentation afin d viter de se retrouver dans une sorte de
50. raliste est bien r sum par un discours de Joschka Fischer ministre allemand des Affaires Etrang res auquel la France a trop tard r pondre un pr sident stable ne changeant pas tous les six mois lu au suffrage universel un Parlement lu compos de deux assembl es l une repr sentant les peuples l autre garante des droits des Etats une Cour Constitutionnelle charg e de veiller sur une constitution europ enne qu il faudra bien voter un jour L Union Europ enne serait alors form e d une f d ration d tats Nations dans laquelle les pays membres d l gueraient certaines comp tences une instance sup rieure et appliqueraient le principe de subsidiarit selon lequel tout probl me qui ne met pas en jeu pas les comp tences f d rales est trait au niveau local Cette forme d organisation pr senterait de nombreux avantages la fois sur le mod le de coop ration intergouvernementale et sur le mod le supranational tout d abord et par rapport au premier elle autorise l Union Europ enne se pr senter l ext rieur 451 comme une grande puissance parlant d une seule voix dans le domaine des comp tences f d rales Le fait pour les Etats Unis d tre organis s en f d ration ne les affaiblit pas que je sache Par rapport au mod le supranational elle autorise certains pays membres faire dans des domaines d limit s des choix diff rents de la F d ration comme c est le
51. structure large l examen des r sultats qu il faudra ensuite transformer en cap de r forme Retenons quatre types de diagnostic le diagnostic l emporte pi ce c est dire pas de diagnostic diagnostic ferm le diagnostic solution le diagnostic immersion On aura compris que c est le dernier type de diagnostic qui a ma pr f rence On aura galement retenu que je propose ce que je crois tr s rare en France et plus fr quent l tranger d associer et pas seulement d couter la soci t civile et ses repr sentants concern s par la r forme d s le stade du recueil des faits et du diagnostic de pionnier en termes de r forme par exemple dans la contractualisation des relations entre le minist re et les Directions D partementales ou dans l utilisation des nouvelles technologies 69 Le choix du cap de reforme Le diagnostic tant fait et donc les dysfonctionnements analys s en tant que tels et non avec un pr suppos de solution ou une id ologie respecter il faut fixer un cap la r forme Fixer un cap de r forme est l acte essentiellement politique qui consiste dans une d marche t l ologique d crire le plus compl tement possible la cible atteindre l tat souhait du champ de la r forme et des populations concern es et b n ficiaires de la r forme apr s qu elle a port ses fruits le co t de la r forme pour la collectivit en particulier
52. un peu plus europ enne et un peu moins hexagonale ne serait ce qu en constatant chez nos voisins qu it y a diverses mani res de faire du socialisme et que les plus radicales ne sont pas forc ment les meilleures Comment am liorer la performance de l conomie fran aise en s appuyant sur l Union Europ enne Ou autrement dit quelles sont les principales caract ristiques des conomies des pays de l Union Europ enne qui peuvent convertir les acteurs fran ais de l conomie l esprit de r forme Nous sommes l dans le domaine du priv m me si l tat joue un r le important dans l conomie de certains pays membres comme par exemple en France L tat donne un cadre souvent contraignant l conomie des entreprises notamment par la fiscalit mais l essentiel des r formes provient de la demande des dirigeants d entreprises et des syndicats La rumeur publique dit que Lionel Jospin n est pas tr s europ en m me si ses r centes prises de position peuvent faire penser le contraire Plus g n ralement la gauche fran aise n admet l int gration europ enne que dans sa composante sociale id e certes louable mais qui fait fi de l impossibilit terme de la faire sans faire en m me temps une Europe conomique et surtout politique 456 Tout d abord il faut esp rer que la force de l exemple fera son uvre Il est probable que plus le poids de l tat dans une conomie nationale est fort pl
53. Confederazione Generale Italiana del Lavoro CGIL C est l re de la concertation concertazione sorte de contrat pass entre les syndicats et l Etat changeant la sauvegarde du pouvoir d achat face l inflation contre l assainissement des finances du pays Ensuite des gouvernements qui de 1992 1996 commencent r fl chir sur le redressement du pays r le de l Etat fonctionnement de l administration efficacit des services publics d centralisation sont les principaux sujets de r flexion concr tis s notamment par l lection des maires au suffrage universel direct Mais la l gitimit du pouvoir dans cette p riode restait tr s marqu e par les errements ant rieurs Le v ritable d marrage de la transformation de l tat fut donn en 1996 par la victoire de la Coalition de l Olivier qui avait plac en t te de son programme les r formes de l tat de l administration et des services publics L Etat d abord La large victoire lectorale permettait ce qui est rare de construire et de mettre en uvre un programme de gouvernement neuf et de d finir un cap de r forme non pas par am lioration par incr ments de l organisation en place mais par d finition claire de la cible C est ainsi que l on a proc d une red finition de Crit re de convergence de Maastricht 60 maximum que l Italie a r ussi respecter ce qui donne une id e du chemin parcouru 178 l tat
54. Encore une fois le diagnostic de la composante sociale de la r forme n a pas t fait correctement Pour un succ s comme l cole Nationale de Sant de Rennes combien d checs dont celui parti culi rement significatif de l ENA la t te d un patrimoine im mobilier la fois Paris et Strasbourg Les retraites Un mot encore sur les retraites dont j ai d j parl On a vu successivement une r forme inefficace celle de Philippe Seguin en 1987 le 1 sur les revenus fonciers pass 2 mais noy dans un pr l vement sur le patrimoine finalit multiple puis une r forme efficace mais in quitable qui a fait passer 40 ans la dur e de cotisation du priv mais pas celle du public puis le soul vement de 1995 quand il a t question de revenir sur les r gimes sp ciaux pour en arriver buter maintenant sur les ch ances lectorales Triste histoire 1 On lira avec int r t l article qui leur est consacr dans le n 87 de la Revue fran aise d administration publique d j cit pp 423 432 2 Il tait sans doute impossible de faire passer les deux en m me temps 106 les difficult s taient inscrites dans la d mographie depuis 1997 on n a plus rien fait sur le sujet alors que Edouard Balladur avait agi en 19937 et que Alain Jupp avait courageusement essay en 1995 certains experts de professions menac es comme la banque avaient ale
55. Entre le fonctionnaire qui se contente d exp dier les affaires courantes et celui qui assume les risques de voir son nom attach une r forme chou e il n est pas douteux que c est le second qu il faut valoriser Les acteurs du changement sont suffisamment rares en France pour qu on leur reconnaisse un statut privil gi La gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences est un outil que l administration m connait compl tement Sans entrer dans les d tails il s agit de rapprocher en permanence des emplois venir et des comp tences existantes et de d crire et de mettre en uvre le chemin pour passer des uns aux autres Les comp tences en mati re de conduite du changement doivent notamment tre valoris es et le fait d avoir t acteur dans une r forme significative consid r comme un plus important dans une carri re La encore il s agit d une approche largement pratiqu e par les entreprises priv es mais presque ignor e par l administration de l tat Il serait pourtant utile de rep rer parmi les hauts fonctionnaires ou les fonctionnaires tout court ceux qui ont eu le courage de s impliquer dans des r formes ambitieuses L exp rience de la conduite du changement est encore une fois irrempla able 410 Les strateges du changement J en viens aux strat ges du changement dont j ai expliqu le r le au chapitre IX outre qu il serait bon de les valuer de leur donner le plus d
56. Europ enne se sera largie Que conclure sur la RTT par rapport notre grille de test des processus de r forme Diagnostic technocratique et compl tement ferm cap de r forme affich en termes presque exclusivement id ologiques trajectoire impr cise et peu lisible par la soci t civile et par les entreprises concern es d bat public et concertation pratiquement absents absence de dispositif d valuation fiable permettant de faire la s paration entre les emplois cr s par les 35 heures et ceux issus de la croissance tout ceci d bouchant sur une ardoise pour les contribuables qui augmente de mois en mois Mais au fait cette ardoise ne serait elle pas la mesure exacte des cons quences de Vimpr paration d un processus de r forme compl tement aberrant Quel g chis Quand on pense ce qu aurait pu donner une approche segment e des entreprises une contractualisation de la d marche entre les partenaires sociaux avec une intervention de l tat uniquement pour donner un cadre g n ral avec le moins de lois possible un vrai d bat public une concertation large mais t Notamment dans la fonction publique o contrairement ce qui s est pass dans le priv le passage aux 35 heures n est accompagn d aucune mod ration salariale au contraire 101 tenant le plus grand compte des sp cificit s de chaque secteur d activit et de chaque entreprise Des exemples de r formes de redistribution
57. France et ainsi de les faire passer d une activit en secteur prot g une deuxi me vie dans le secteur concurrentiel 1 en parle dans son livre je n y reviens pas Je crois que ce livre sort au bon moment et pas uniquement du fait des ch ances lectorales proches La France a devant elle des chantiers de r forme consid rables commencer par la r forme de l tat lui m me sujet trop vaste que l on peut sans doute qualifier comme le fait l auteur de m tar forme On peut d ailleurs esp rer que l accumulation des alertes sur ce sujet sera un vecteur fort de changement La th matique m me de ce livre constitue un enjeu d terminant En France il y a profusion de positions sur ce qu il faut faire Dans le m me temps il y a p nurie sur comment le faire c est dire sur le processus m me de r forme J en ai fait moi m me l exp rience lorsque j ai r form comme Ministre du Logement l ensemble des aides au logement Je prends par exemple la terminologie de l auteur quand il parie de cap de r forme les gouvernements successifs butaient sans cesse sur les m mes crises du logement les dispositifs d aide au logement n taient plus efficaces dans le contexte conomique qui tait alors le n tre Plut t que de r former on injectait de plus en plus d argent public avec de moins en moins de r sultats Face cette situation une bonne dizaine de plans de relance avaient t lanc s
58. Irlandais t On lira avec int r t l interview du ministre espagnol des Affaires trang res Josep Pique dans le journal Le Monde du 10 f vrier 2001 Concemant le pays basque et au risque de choquer je pense que les Espagnols viendront bout du terrorisme de l ETA avant que les Fran ais aient r solu le probl me corse parce que en Espagne la majorit silencieuse ne l est plus et que l Etat central ne n gocie pas avec les terroristes Je rappelle qu une personnalit fran aise appartenant la majorit actuelle qui a pu faire croire un moment qu il tait un candidat cr dible l lection pr sidentielle propose d amnistier les assassins du pr fet Erignac 184 Concluons en disant que dans certaines circonstances les r formes ne peuvent se passer d hommes providentiels Juan Carlos a t et est l un de ceux l 185 LES DIFFICULTES DES REFORMES EN FRANCE IX HOMMES POLITIQUES STRATEGES DU CHANGEMENT ET TECHNICIENS Pour faire des reformes il faut une initiative politique au sens o la politique est entre autres la vision de l avenir souhaitable ou l art de rendre possible ce qui est n cessaire La France dispose t elle des hommes politiques capables de r former Et d abord quelles sont les comp tences que doit avoir un homme politique II est banal de constater chez les gouvernants francais la pr sence dans le discours et dans l action d une composante politique et d
59. Jean Charles Naouri en partie parce qu ils n y comprennent pas grand chose et il faut reconna tre que les notions de tunnel de delta neutre ou d option prime z ro ne sont pas faciles assimiler Mais je pense surtout que la permanence de l institution Banque de France vierge de toute id ologie a permis d assurer la continuit de la position de l tat et que les derniers grands commis de l tat sont rechercher en partie parmi les Gouverneurs et Sous Gouverneurs de l institution Un cap de r forme mais aussi et par dessus tout un pouvoir politique ou non capable d assurer la tenue permanente du cap les Autorit s Administratives Ind pendantes dont je reparlerai peuvent aussi apporter cette garantie de maintien de cap J en profite pour faire un sort aux r formes qui se traduisent par des lois par les mots Divers Dispositifs d Ordre ce sont des lois fourre tout g n ralement vot es en s ance nuit La derni re en date Divers dispositifs d ordre social ducatif et culturel DDOSEC pour les initi s porte sur l assurance ch mage et le PARE qui valait bien une loi lui tout seul sur les fonds de retraites m me observation sur le code de la mutualit m me observation etc sur les soci t s coo p ratives sur Sciences Po sur la libert de communication sur les cartes de cin ma et sur les centres de loisirs Serait ce trop demander au gouvernement e
60. Ne le manquons pas et instaurons par exemple une autorisation administrative pr alable d embauche pour les fonctionnaires Troisi me remarque sans doute la plus importante Il faut distinguer statut et pratique du statut Il se trouve que contrairement ce que l on pourrait penser le statut ouvre des fen tres plus larges que la pratique que l on en fait Prenons trois exemples La gestion des ressources humaines dans la fonction publique est encore tr s largement marqu e par la pratique notariale de la notation pourtant dans certaines entreprises publiques EDF France T l com Banque de France A roports de Paris comme dans la grande majorit des entreprises priv es la notation a t remplac e par l valuation bas e sur un entretien individuel caract re p dagogique dont les r sultats sont bien entendu communiqu s l int ress Dans la fonction publique de l tat les normes pr voient la notation comme disposition statutaire mais en fait rien n nterdit aux dirigeants des administrations de mettre en uvre un dispositif d valuation individuelle plus dynamique que la notation et fond sur le dialogue entre l agent et son sup rieur hi rarchique La mobilit g ographique fonctionnelle ou professionnelle est et sera de plus en plus n cessaire une bonne gestion des ressources humaines de l tat Or il faut constater qu il en est fait tr s peu usage m me si elle se heurte d
61. Une proportion importante des r formes sociales d rive de la volont de l Etat de redistribuer des revenus de remplacement en direction des moins favoris s soit parce qu ils sont au ch mage ou ne trouvent pas de premier emploi soit parce qu ils appartiennent des couches plus ou moins d favoris es de la population en dessous du fameux plafond de ressources dont pour simplifier il y a autant d exemplaires que de r formes Enum rons RMI Couverture Maladie Universelle allocations logement et aides diverses au logement social allocations familiales allocation parentale d ducation allocation de garde d enfants domicile contrat initiative emploi emplois jeunes etc Je vais m attarder sur quatre exemples Le Revenu Minimum d Insertion RMI date de 1988 et est g n ralement per u comme un acquis social consid rable Mais plusieurs lacunes sont apparues progressivement et permettent de penser que le diagnostic initial n a pas t suffisamment pr cis notamment sur le volet insertion en 1995 on estimait 48 le nombre d allocataires ayant effectivement sign un contrat d insertion par son mode de fonctionnement d allocation diff rentielle il n incite pas les allocataires rechercher d autres ressources puisque celles ci sont automatiquement d falqu es du RMI Le RMI se comporterait comme une trappe ch mage te RMI laisse de c t les jeunes de moins de 25 ans on a donc in
62. acc l r de l conomie chinoise la confirmation de l Inde comme grande puissance les ann es difficiles du Japon le chemin continu vers moins d tat pour les tats Unis la confirmation de la d mocratie au Br sil unification allemande la transformation de l Italie le discredit croissant de la monarchie au Royaume Uni la fin du franquisme et l mergence forte des autonomias en Espagne l clatement de l empire de Russie etc La derni re grande transformation qu a subie la France remonte plus de quarante ans sous le choc conjugu de la guerre d Alg rie et de la perte compl te de cr dibilit des institutions de la quatri me R publique De tous ces tats c est donc en France que la derni re crise de d clenchement des transformations et de d stockage des r formes est la plus ancienne et ceci est d j probablement une premi re explication la lenteur compar e de transformation de l tat en France par rapport celui de la plus grande partie des autres tats 167 Une autre explication vient sans doute du fait que nombre de ces Etats ont t guides pendant leur transformation par de v ritables porteurs de r formes Nelson Mandela Deng Xiaoping Bill Clinton Helmut Kohl Margaret Thatcher John Major et Tony Blair Gorbatchev et Yeltsine Juan Carlos de Borbon Felipe Gonzalez et Jose Maria Aznar etc Nul doute que tous ces dirigeants taient porteurs d une v ritable vision de
63. au moins 1 R former Les Conditions du changement politique ouvrage cite ibid 298 sur ce cas particulier Dit autrement le porteur de r forme est indispensable sa volont de r former doit tre constamment affirm e On peut reprocher beaucoup de choses Martine Aubry mais il est certain que dans des r formes comme les 35 heures ou la Couverture Maladie Universelle elle n a pas eu peur d apparaitre en premi re ligne et de porter ses r formes Une deuxi me cause d chec est li e la premi re et a pour origine l incapacit du pouvoir d incarner une vision de soci t et de la mettre en uvre ceci conduit fixer des objectifs impr cis et irr alistes comme on a pu le constater quand le G n ral de Gaulle et Marcel Capitant ont essay de promouvoir l id e du capitalisme populaire Une troisi me cause d chec est l insuffisance de concertation pr alable Les exemples en sont innombrables quelle concertation pr alable avec le MEDEF et les syndicats avant le lancement des 35 heures Pourquoi dans la boucle de pr paration du RMI n a t on pas mis l ANPE et les repr sentants des entreprises Quelle concertation avec les Corses silencieux dans la r forme du statut Comment les maires ont ils t associ s la conception de la r forme dite de Solidarit et Renouvellement Urbain Comment la SNCF tient elle compte des plaintes incessantes sur le fonctionnement chaotiqu
64. cas de l Angleterre dans plusieurs domaines dont le domaine mon taire fallait il exclure l Angleterre de l Union Europ enne sous le pr texte qu elle avait fait le choix de ne pas adh rer l euro S rement pas car on ne peut exclure que les Anglais changent d avis la th rapie de l chec pouvant agir s il leur appara t qu ils se sont tromp s Le mod le f d ral permet galement certains pays de se grouper autour du traitement de certains probl mes sp cifiques sans pour autant avoir besoin de l aval des autres pays En d autres termes on fait ainsi en sorte que l Europe avance au pas des pays les plus rapides et ne soit pas frein e par le moins concern Mais il faut se m fier des mots et le mot f d ration est un mot pi ge groupement organique dans le Petit Larousse il est porteur d une indiscutable connotation positive de bon voisinage mais n inspire pas le respect que l on devrait une institution repr sentant 360 millions d habitants D ailleurs quel tat f d ral fait figurer la mention F d ration ou ses d riv s dans son intitul officiel ma connaissance ils sont tr s peu nombreux la F d ration de Russie qui est tout sauf une f d ration la R publique F d rale d Allemagne la F d ration de Yougoslavie la R publique F d rative du Br sil et la Conf d ration Helv tique Donc le mot F d ration n apporte aucun miracle ins titutionnel il s agit
65. circonscription l emportent sur ses volont s ou vell it s r formatrices parce que l homme politique a fr quemment un discours en trompe l il dissimulant sous le vocabulaire une connaissance imparfaite des sujets qu il traite enfin parce qu il se croit porteur d un message dont il pense que le citoyen moyen ne comprendra pas toujours la profondeur Cependant il me parait possible d apporter quatre commentaires ces questions Premier point l homme politique ne peut plus dans un monde de plus en plus complexe qui a donc besoin de r formes elles m mes complexes du fait de la n cessit d int grer un grand nombre d int r ts diff rents se passer des techniciens Ou s il le fait il risque de perdre toute cr dibilit comme les gouvernants des d buts des chemins de fer affirmant que tous les passagers seraient asphyxi s dans les tunnels De Gaulle l avait fait en politique trang re mais ni dans le domaine conomique ni dans le domaine social il est vrai que le monde d alors tait beaucoup plus simple presque bipolaris entre les Etats Unis et l URSS Deuxi me point les techniciens ne peuvent se passer des politiques pour communiquer sur leurs projets pour trouver les bons chemins de traverse et pour en faire partager la cr dibilit par l opinion L autoroute La Francilienne en offre un bon exemple Projet longtemps cach elle s est construite par la mise bout bout d une mu
66. comme cela a t le cas au Kowe t et en Yougoslavie ou s agit il de participer une v ritable arm e europ enne dont l articulation avec l OTAN reste largement d finir A quoi peut servir maintenant la dissuasion nucl aire sachant que le seul pays qui dispose de la technologie pour en am liorer la performance sont les Etats Unis depuis l arr t des essais nucl aires S agit il de faire face aux menaces du terrorisme international comme celles que l on conna t actuellement Mais alors ne vaudrait il pas mieux investir fortement dans le renseignement dans les syst mes de surveillance ou m me dans les forces navales ou terrestres 1 On tira avec int r t l article de Andr Rakoto intitul Pour des r servistes professionnels dans Le Figaro du ler novembre 2001 126 n cessaires aujourd hui plut t que dans la dissuasion nucl aire 7 La question se pose aussi maintenant il aurait mieux valu se la poser avant de d terminer quels sont les m tiers r ellement sp cifiques d une arm e professionnelle les militaires sont ils les mieux plac s pour entretenir les Mirages Rafales ou autres Etendards alors que le taux de disponibilit de notre flotte a rienne militaire ne d passe pas 60 Ne faut il pas externaliser les m tiers qui ne sont pas sp cifiquement militaires Les Britanniques vont sous traiter une entreprise priv e Air Tanker le ravitaillement en vol des avions de la RA
67. d cision de r forme et en m me temps son principal output mesurable en termes d indicateurs ou de r sultats La strat gie est bien entendu fonction d un environnement et de donn es externes mais elle doit aussi conserver avec cet environnement la distance suffisante pour ne pas conduire l entreprise une r action pavlovienne L entreprise ou l Etat doivent donc analyser de mani re critique le cadre de r f rence dans lequel elles voluent formaliser le diagnostic externe et interne qui pr cisera ce diagnostic laborer des sc narios cibles pr ciser son portefeuille d objectifs et d activit s le valider financi rement en d cliner l application op rationnelle sur ses 1 On lira avec profit Le Pilotage strat gique de Jacques Castelnau Lo c Daniel et Bruno Mettling aux ditions d Organisation Paris 2001 352 diff rentes entit s et pr voir le dispositif de reporting la d termination d un cap de r forme devrait ob ir la m me s quence Dans la r forme des 35 heures on a visiblement oubli l tape de reporting puisqu on a t incapable de mettre en place le dispositif pourtant simple qui aurait permis de faire la s paration entre les emplois cr s par la loi et ceux cr s par la croissance de l conomie Malheureusement c est probablement maintenant que l on va avoir le fin mot de l histoire La notion de portefeuille d objectifs et d activit
68. d placent ou s installent l tranger Faisons en sorte que ces s jours hors de France constituent un plus dans les carri res ce qui n est pas g n ralement le cas aujourd hui La mondialisation est devenue un fait incontournable et ce n est pas en s en prenant aux Mac Donald qu on la fera dispara tre I faut donc faire en sorte de se placer dans le sens de la marche c est dire de placer notre pays en particulier et l Union Europ enne en g n ral dans une situation de comp titivit ax e sur leurs points forts les infrastructures la formation le niveau du syst me ducatif la recherche et surtout le sens du collectif Il faut croire comme le dit Rachid Sfar propos de la mon dialisation qu un avenir meilleur pour toutes les nations n est pas une utopie Dans domaine il faut aussi recentrer l tat comme le commente Anton Brender dans La France face la mondialisation et faire en sorte qu il anime la r flexion sur la sp cialisation de notre espace conomique afin de valoriser au mieux notre travail dans l change international Retenons que la mondialisation propose de nombreux leviers de r formes pour peu qu on les positive Ces leviers peuvent intervenir de deux mani res dans le choix d un cap de r forme quand il s agit de corriger certains effets nuisibles de la mondialisation comme par exemple la contrefa on ou comme levier de la trajectoire par exemple dans les
69. d origine ou d inspiration europ enne Pourquoi progressivement n en serait il pas de m me pour les autres domaines comme le social aujourd hui encore malheureusement trou noir de l Union Europ enne ou la Justice ou encore l ducation 31 Petit guide pour le lecteur Guide par ces quatre postulats je proposerai d abord une d finition du concept de r forme notamment par rapport des changements moins ambitieux que je qualifierai de r glages ou plus ambitieux comme la r novation ou la refondation Cette d finition a pour but de montrer que la r forme est bien le pivot du changement Je montrerai ensuite pourquoi l on peut parler de processus de r formes publiques de m me que l on parle dans l entreprise de processus industriels ou financiers voire transversaux Puis je proc derai une exploration rapide des r formes les plus significatives des quatre derni res d cennies j analyserai le processus qui les a sous tendus et j identifierai les causes d chec ou de succ s premi re pierre apport e une m thodologie des r formes et premi re preuve de mon premier postulat Je m tendrai plus longuement sur quatre r formes faites ou en cours dont les enseignements au plan m thodologique me paraissent particuli rement importants les ordonnances Jupp de 1996 sur l assurance maladie la r forme de l arm e fran aise la r forme dite de Bercy qui s est t
70. de la description du champ de la r forme apr s que celle ci aura t r alis e Comme on le voit le cap de r forme s exprime en terme de cible c est dire sur la structure et l analyse d une demande de r forme et de ses segments mais il laisse ouvert ie champ de la trajectoire pour y arriver qui est un champ utilisable pour la concertation et la n gociation On fait des r formes pour qu elles soient utiles au pays et au citoyen Par cons quent il faut r fl chir longuement sur les finalit s de la r forme envisag e et ne jamais oublier que la r forme ce n est pas de l art pour l art mais que c est un moyen au service d une cause Dans une certaine mesure la r forme de Solidarit et Renouvellement Urbain SRU peut tre consid r e comme de l art pour l art ou plut t comme de l art pour l id ologie Quand les entreprises sont confront es des volutions im portantes de leur environnement elles r fl chissent en termes de strat gie et elles pratiquent le pilotage strat gique De quoi s agit il Et d abord qu est ce que la strat gie C est le niveau le plus lev de g n ralit dans la d finition des objectifs des missions et des activit s qui seront poursuivis Comme telle la strat gie est la fois le premier maillon des choix fondamentaux de l entreprise ou de l tat et galement sa finalit La strat gie ou le cap de r forme c est le principal input de toute
71. de Georges Pompidou que les r formes les plus importantes ont t 92 d stock es et mises en uvre Le septennat de Val ry Giscard d Estaing est galement riche en r formes importantes mais essentiellement dans la premi re partie de son septennat Ensuite Fran ois Mitterrand surtout mis l accent sur des r formes caract re id ologique comme les nationalisations rendues possibles par l ampleur de la vague socialiste de 1981 qui a ouvert aux gouvernements Mauroy puis Fabius ce que nous appellerons plus loin une grande fen tre de r formes conomiques mais s rement pas politiques Le deuxi me septennat de Fran ois Mitterrand a t tr s pauvre en r formes quant Jacques Chirac il a t en partie victime de la cohabitation Voyons si nous avons plus de chance avec les r formes conomiques R formes conomiques et r le de l tat Il est banal de dire que la place de l tat francais dans l conomie nationale est tr s forte probablement sup rieure 50 seule la Su de fait mieux 7 en Europe Ceci conduit un tr s fort interventionnisme de l tat dans les r formes et il est peu pr s in vitable que celles ci soient fortement color es d ideologie C tait bien s r le cas des nationalisations qui ont suivi l arriv e de Fran ois Mitterrand au pouvoir Je n aurai pas non plus la na vet de croire que les privatisations conduites partir de l arriv e de gouv
72. de ces populations les populations non directement concern es mais pour lesquelles la r forme va avoir des cons quences par exemple de transformer le co t de la r forme en imp ts ou d am liorer la qualit du service public Fopinion publique enfin au sens large La premi re cat gorie est videmment la plus importante c est celle des 135 000 fonctionnaires de la Direction G n rale des Imp ts et de la Comptabilit Publique des Corses des entreprises et de leurs salari s l occasion des 35 heures des maires des communes n ayant pas 20 de logements sociaux des agri culteurs admissibles aux Contrats Territoriaux d Exploitation etc Il est essentiel d analyser le comportement probable de ces populations vis vis de la r forme Dans un premier temps il faut simuler avec pr cision l impact probable des diff rents sch mas de r forme envisageables sur ces sujets de r forme Ceci ne peut se faire dans l atmosph re feutr e d un cabinet minist riel I faut s immerger dans le milieu il faut avoir une id e claire de ce que signifiera pour chacun des constituants de cette population le parcours de r forme quel impact financier Quel impact social Quelle reconnaissance de l tat et de la nation Quel avenir Par dessus tout il est fondamental de d tecter le cr dit 1 Une fausse bonne r forme les premiers contrats sign s attribuent de fortes subventions sans aucun effet sur
73. de l quipe de r forme son identification sa collecte notamment via les syst mes d information mis en place dans l quipe de r forme son organisation en modules de recherche sa diss mination son appropriation et pour finir son partage Ce processus permet donc de faire partager toute une quipe l exp rience et le savoir accumul par l un de ses membres Ce cycle du partage de l information ne peut fonctionner que s il s appuie sur une technologie de distribution de l information des r seaux et qui permette de relier entre eux les diff rents membres de l quipe du r formateur de cr er les entrep ts de donn es accessibles toute l quipe de renforcer les contacts entre l quipe de r forme et les clients de la r forme ma connaissance les hauts fonctionnaires qui nous con coctent des r formes ne fonctionnent pas tout fait comme cela notamment parce qu ils sont jaloux de l information qu ils d tiennent alors que l efficacit du partage de la connaissance est reconnue comme un avantage concurrentiel capital des entreprises qui gagnent Mon contradicteur de la fonction publique qui est tenace me dit que Von n organise pas une quipe minist rielle ou inter minist rielle comme une quipe de projet d un cabinet de conseil Je le renvoie ce que j ai dit dans les septi me et huiti me commandement Je confirme que plus un projet ou une r forme sont
74. diagnostic complexe et beaucoup plus que compliqu raison de plus pour investir fortement dans sa r alisation Je crains que cela n ait pas t le cas dans les deux exemples cit s En synth se n a t on pas privil gi la contrainte par rapport au soutien entre autre financier d initiatives locales N a t on pas remplac le diagnostic par de l id ologie Encore une fois mieux investir en amont pour viter d avoir r parer des checs en aval 340 XX TROISI ME COMMANDEMENT ALLI S ET OPPOSANTS PR COCEMENT TU D TECTERAS Quand on est s r que l opposition une r forme la fera chouer il vaut mieux ne pas entreprendre Cette vidence n en est ap paremment pas une pour certains de nos hommes politiques La r forme de Bercy en est un exemple criant car l opposition irreconciliable des syndicats la r forme tait largement pr visible On peut dire la m me chose des r formes propos es par Claude All gre l ducation Nationale dont il tait hautement probable qu elles rencontreraient une hostilit incontournable du SNES La modification projet e des r gimes de retraites sp ciaux des fonctionnaires tait galement vou e l chec surtout en lui ajoutant des r formes profondes de la S curit Sociale et du contrat de plan de la SNCF et ce n est qu en profitant d un t chaud et calme que Edouard Balladur a pu habilement faire passer l allongement 40 ans de la dur e de coti
75. dit l on forme des hommes qui auront faire des choix essentiellement politiques en leur apprenant seulement comment fonctionne l tat fran ais et pas comment en conduire le changement m me s il est vrai que la politique s apprend essentiellement sur le terrain C est comme si l on formait un jardinier seulement en lui enseignant les diff rents composants de la b che ou de la pioche sans lui expliquer comment passer d un jardin la fran aise un jardin l anglaise Passons aux techniciens qu il s agisse de construire une autoroute ou de mettre en musique l abrogation de l ordonnance de 1959 Que leur demande t on Bien s r d tre ma tres de leur technique sans pour autant consid rer que la technique a r ponse tout d tre accessibles c est dire de ne pas abuser du jargon qui leur est propre de ne pas penser que leur savoir est 194 ind pendant de la bonne ou mauvaise utilisation qu en feront les politiques de ne pas faire de l art pour l art Mais au moins dans le domaine des r formes et de leurs processus on doit attendre d eux qu ils soient capables de dialoguer utilement avec les politiques et qu ils comprennent qu ils ne peuvent se passer d eux pour communiquer sur ses projets L homme politique est en effet mieux plac que le technicien pour faire partager par l opinion la cr dibilit de telle ou telle option technique Par exemple dans le processus ardu qui conduit au choix d fi
76. diverses directions fonctionnelles galement non impliqu es dans la r forme envisag e Les agents de la DGI et de la DGCP taient et sont toujours r partis harmonieusement sur tout le territoire national 850 centres des imp ts 3111 tr soreries ou perceptions polyvalentes sans compter des structures plus sp cialis es comme 461 postes de la DGCP sp cialis s dans le secteur public local 315 centres des imp ts fonciers relevant de la DGI etc Il faut bien reconna tre que cette organisation que l on ne retrouve pas en g n ral chez nos voisins est surprenante c est comme si dans un hypermarch une premi re caissi re calculait ce que vous devez que vous iriez r gler une autre caissi re Certes cela serait cr ateur d emplois mais tr s consommateur de temps pour le client et je passe sur le cas du pauvre client qui arriv la deuxi me caisse constaterait que la premi re caissi re lui a compt trois bottes de poireaux alors qu il n en a pris que deux El ment cl du diagnostic pr alable la r forme cette organisation est g n ratrice de co ts tr s importants ce qui est peu discutable il y a donc l gisement d conomies potentielles qu il faut transformer en conomies r elles Raisonnement inattaquable quand on est haut fonctionnaire mais qui ne mobilise pas beaucoup le citoyen moyen pas toujours tr s sensible au co t de l administration publique ne serait ce que
77. droite ou de gauche montre que le Premier ministre refuse a priori de designer un pilote ou ministre chef de file De ce fait la recherche des responsables devient extr mement difficile y compris par ricochet au sein des administrations concern es Cette pratique consistant ne pas identifier clairement le maitre d ouvrage et le maitre d uvre de la r forme nuit consid rablement l efficacit du projet r forme l organisation des gouvernements relativement immuable met en sc ne des minist res essentiellement de gestion La notion de projet en est absente sauf paradoxalement quand on r unit dans un m me minist re la Fonction publique et la R forme de l tat c est dire la fois le domaine g rer et celui r former Pas besoin de dire que dans ce cas c est la gestion qui l emporte tr s largement Les entreprises savent depuis longtemps mettre en uvre des structures de mouvement d veloppement strategie organisation no tamment Serait il stupide de cr er par exemple un minist re 1 Alors que la nouvelle loi qui entrera en application en 2006 sur l laboration du budget de l Etat met en avant la notion de mission 397 ou la rigueur un Secr tariat d tat en charge du projet retraites dont il aurait clairement la responsabilit Mon contradicteur va me dire bout d arguments que l tat c est beaucoup plus compliqu que l entreprise Voire sur les 100
78. du programme ou de l agence doit tre p riodique par exemple chaque 7 ou 9 ans toutes les innovations doivent tre faites lentement et le sunset mechanism doit tre introduit progressivement les programmes et agences relevant du m me domaine doivent tre examin s simultan ment afin de d velopper la coop ration et la consolidation les propositions d application du m canisme doivent tablir les crit res qui guideront le processus d valuation les travaux d examen p riodique doivent tre pr sent s sous forme d un rapport permettant aux d cideurs de prendre les d cisions ad quates en exer ant simplement leur bon sens fe comit en charge de l valuation doit tre p riodiquement r organis une rotation tant am nag e entre ses membres des garde fous doivent tre mis en place pour viter un arr t arbitraire de l agence ou du programme et prot ger le personnel qui serait ventuellement d plac l acc s du public et les auditions correspondantes constituent un aspect essentiel du processus Entre 1976 et 1981 des sunset laws ont t adopt es dans 36 tats am ricains dans huit de ces Etats ces lois ont t repouss es Le processus des sunset laws a plusieurs grands objectifs liminer les lois ou les r glements ou les structures obsol tes gagner du temps notamment dans les situations d urgence 174 r duire les exc s de r gl
79. en est b n ficiaire et tant mieux pour lui soit il paye au titre de la solidarit nationale et il a le droit de savoir pourquoi et combien comme l indique clairement l article 14 de la D claration des droits de l homme et du citoyen de 1789 Du point de vue financier le d bat public pr alable la r forme est indispensable Plus g n ralement le politique a t lu sur un programme et notamment sur des engagements de r formes mais ceci ne vaut pas blanc seing Il suffit en effet de lire les programmes des partis politiques pour constater que les r formes propos es sont soit vagues en ce qu elles ne proposent pas de trajectoires pour respecter le cap de r forme soit purement lectoralistes soit enfin irr alisables L exemple des retraites sur lequel je reviendrai est criant notamment de la part du gouvernement actuel qui aura pourtant dispos de pr s de cinq ans pour traiter probl me de nombreux rapports mais pas de vrai diagnostic du probl me des souhaits th r s comme la retraite la carte ou la conservation compl te des droits acquis comme si le probl me pouvait se r gler 1 Sauf peut tre fe rapport Charpin 2 Je ne conteste pas le principe de ta retraite la carte mais je crois que sa conception ne peut se faire ind pendamment d une tude approfondie des dispositifs organisationnels correspondants si fon veut viter l Usine gaz 76 sans qu aucune tranche de
80. en milieu concurrentiel tait partie Rien ne l arr amp terait plus toutes les pr visions du nouveau Pr sident allaient se r aliser et en 1995 l Etat cessait d attribuer des contingents de pr ts aid s Aujourd hui il ne reste plus que 68 1 Soci t s Anonymes de Cr dit Immobilier cr es par la loi Ribod de 1907 et qui distribuaient en commun avec le Cr dit Foncier les pr ts aid s l accession sociale la propri t les PAP 2 Pierre Andr P rissol qui fut plus tard ministre du Logement l autorit du Pr sident de la f d ration des SACI tait exclusivement morale ce qui donne d autant plus de m rite la r forme qui a t faite 60 SACI n ayant plus d activit directe de cr dit mais gardant pour certaines d entre elles une activit de promotion 23 filiales r gionales du Cr dit Immobilier de France op rateurs de plein exercice du cr dit immobilier en secteur concurrentiel les ont remplac es Claude Sadoun a repris avec talent le flambeau de Pierre Andr P rissol et a port la r forme son accomplissement heureux A noter que les autorit s de tutelle minist re des Finances et minist re du Logement tr s r ticentes au d but sous l effet du lobbying des dirigeants de SACI autorit s locales souvent puissantes se rang rent sous la banni re du nouveau Pr sident Aide toi et l Etat t aidera est une maxime qui peut pas toujours tre utile Retenons que l on pe
81. en une seule capitale comment conduire le changement La conduite du changement est un art Le changement et la r action au changement sont des principes vitaux Il n existe rien de constant sinon le changement et pour compliquer encore les choses Un changement en pr pare un autre Ii faut donc pour survivre analyser le changement qui vient du dehors c est dire le d tecter en rechercher les principaux fondements pour les anticiper et il faut en d duire quels changements conduire dans le dedans pour se mettre dans le sens du mouvement et notamment pour en identifier les valeurs positives qui nous seront b n fiques et se pr munir contre des valeurs destructrices Le changement d s lors qu il est important comme c est le cas d une r forme s applique un syst me un Etat et son r le des fonctionnaires et leur statut des entreprises et le temps de travail de ses salari s etc Et ce syst me peut s analyser selon quatre composantes 1 Bouddha 2 N Machiavel 28 des structures administrations gouvernement entreprises partis politiques syndicats etc des flux entre ces structures de ressources humaines d information de comp tences mon taires etc des modes de management c est dire la mani re dont le pilote du changement transmet les impulsions n cessaires aux structures et aux flux pour qu il s organise eff
82. enfin une logique de d centralisation avec une logique de d concentration Un autre haut fonctionnaire rencontr pour ce livre a une vision similaire et consid re qu il ne faut pas attendre d conomies court terme de r formes organisationnelles ou structurelles Retenons huiti me enseignement que les r formes ne peuvent sans risque d incompr hension croiser trop de logiques d urgence et de r forme de fond n cessitant obligatoirement du temps de structures et d conomies court terme d administration et de contractualisation de gestion et de d l gation de d centralisation et de d concentration Comme la guerre la r forme est un art tout d ex cution Le syndrome de l effet d annonce qui veut que toute r forme annonc e et pr sent e aux parlementaires soit une r forme faite est une lourde erreur Le jeu des acteurs surtout s il n a pas t analys avant fait que les opposants m me s ils ne se sont pas manifest s font souvent tout ce qui est en leur pouvoir pour que la mise en uvre de la r forme s loigne le plus possible de ses finalit s Ecoutons encore le docteur Cousteix L o tait voulue une contractualisation entre les Caisses et les professionnels de sant est apparue une organisation corset e et pointilliste gt l acteur 1 C est dire ce qui tait la v ritable urgence sur laquelle if aurait fallu mettre l accent et ne pas en compliquer le traitement
83. est malheureusement un vaste trou noir La France a bien essay lors d un conseil extraordinaire tenu Luxembourg en novembre 1997 de lancer l id e que l Europe ne peut tre uniquement celle des politiques et des entreprises mais qu elle devrait tre aussi celle des travailleurs Mais l appellation m me de conseil extraordinaire montre que le social n est pas au menu ordinaire de l int gration europ enne et que les pays membres sauf la France ont d couvert cette occasion qu il y avait l mati re r flexion Le caract re presque symbolique des syndicats europ ens comme l UNICE Union des Conf d rations de l industrie et des Employeurs d Europe ou le CEEP Centre 444 Europ en de l Entreprise Publique ou la CES Conf d ration des Syndicats Europ ens confirme qu il y a l un grand chantier qu il ne faudrait pas oublier sous peine de r veil douloureux et de crises sociales conduites par des organisations non re pr sentatives ne poursuivant pas forc ment des objectifs de d fense des travailleurs II ne s agit pas d encadrer des re vendications plus o moins l gitimes mais de mettre la table des n gociations des syndicats europ ens forts et de ce fait capables d initiatives en mati re de r formes De plus les entreprises devenant de plus en plus europ ennes il est logique et souhaitable que les syndicats le deviennent galement Heureusement il existe une culture europ enne dont le m
84. et mettre en ordre de r forme de nombreux flux ces flux sont sous tendus par des informations et le web en sera de plus en plus la source principale Et d ailleurs je pense que certains outils traditionnels du diagnostic avant r forme et tout particuli rement les sondages ou enqu tes d opinion vont tre profond ment boulevers s par les nouvelles technologies quand on aura r solu le probl me de la repr sentativit des chantillons j ai confiance sur ce dernier point les sondeurs en ont vu d autres Le cap de r forme et les trajectoires si comme c est probable les 367 nouvelles technologies deviennent accessibles tous le Net deviendra le moyen la fois le plus d mocratique et le plus conomique de communiquer sur un cap de r forme et par le jeu de l interactivit d obtenir rapidement des r actions permettant de choisir la bonne trajectoire Le d bat public et la concertation c est sans doute la phase du processus de r forme laquelle les nouvelles technologies apporteront le plus de novation De temps en temps on vote pour exprimer une vision de la soci t ou plus souvent une note de gueule C est une appr ciation globale Plus trop rarement on nous propose des r f rendums sur des sujets plus cibl s quelques fois on est sond Quand nos gouvernants veulent bien se pr occuper des populations soumises la r forme on organise des d bats publics p
85. et la dispense d avance de frais et encore dans un discours l Assembl e nationale du 27 janvier 1999 A travers la couverture maladie universelle nous voulons Du grec fin ou finalit et logos tude 70 mettre fin la pire des exclusions l exclusion des soins leur nombre est estim 150000 f le second volet de la r forme offre aux 10 des plus d favoris s une couverture compl mentaire gratuite au nom de la solidarit nationale Il s agit bien l d un cap de r forme affich clairement par le porteur de la r forme c est dire Martine Aubry La cible est pr cise la population concern e d nombr e et le co t clairement la charge du contribuable r put solidaire Il y a eu d bat public au moins au Parlement encore une fois je ne me prononce pas sur le fond de la r forme mais uniquement sur une phase du processus correctement pr sent e celle de l affichage du cap de r forme Cette annonce conforme aux engagements politiques du gouvernement Jospin ne pr juge pas de la trajectoire de mise en place ni des changements profonds qu elle va apporter aux habitudes de la protection sociale ni des difficult s possibles ni m me des crit res d valuation du succ s de la r forme comme par exemple la baisse de fr quentation des centres de soins des associations humanitaires Il ne faut pas demander au politique de pr senter la fois le cap et
86. et taxes diff rents dont l imp t sur les pyl nes pour des raisons cologiques sans doute mais je n en suis pas sp cialiste et l imp t sur les huiles alimentaires faites donc votre vinaigrette seulement avec du vinaigre Pas trop non plus de concertation la r forme de la taxe d habitation qui les concerne au premier chef la majorit des Pr sidents de conseils r gionaux l ont apprise par la radio Ne nous leurrons pas la complexit du syst me fiscal fran ais est en fait d port e sur le contribuable charg de d broussailler un maquis consid rable et d essayer de comprendre ce qu ont voulu faire des technocrates en mal d une justice fiscale impossible atteindre parfaitement Enfin dans le domaine fiscal il ne faut pas oublier que en d finitive ce sont les usagers et l on n ose pas dire les clients qui payent les pots cass s et qu une r forme qui ne propose pas en m me temps une vraie simplification manque une bonne partie de ses objectifs Henri Emmanuelli d clarait peu pr s propos de l abandon de la r vision du SMIC au profit d un am nagement co teux de la CSG qu il y avait d j assez d usines gaz en France Les r formes sociales Les r formes sociales sont les plus visibles et tes plus nombreuses probablement parce que ce sont les plus rentables du point de vue lectoral De l autorisation du droit de gr ve jusqu la r forme du r gime des retraites que
87. et p le conomique du d partement de pr s de 40 000 habitants situ e cinquante minutes de la sous pr fecture Tournon et une heure et demie de la pr fecture Privas Je pense aussi aux services publics de proximit offrant un guichet unique aux usagers notamment dans les quartiers difficiles des grandes villes comme Amiens Allons il y a de l espoir et les forces de d centralisation n ont pas encore perdu la bataille Le statut de la fonction publique On va me dire que je m attaque une montagne gigantesque qui tr ne au milieu du paysage un peu fig de la gestion des ressources humaines de l tat et pourtant je le confesse 8 ma grande surprise les personnalit s que j ai rencontr es pour crire ce livre m ont le plus souvent affirm que l obstacle aux r formes du statut des fonctionnaires est tr s surestim Il est vrai que le statut des fonctionnaires sa r glementation tr s lourde son fonctionnement indiciaire sa faible reconnaissance du m rite et surtout la s curit de l emploi qu il apporte sont des cueils importants l heure de r former Mais trois remarques essentielles doivent tre faites nonc e telle quelle la r forme du statut des fonctionnaires est ce que j ai appel une m tar forme non accessible par une r forme unique et ressortissant plut t une conception g n rale de la place et du r le des fonctionnaires dans notre soci
88. forme est tout d abord primordial plusieurs conditions doivent tre r unies Tout d abord l assurance de disposer du temps n cessaire la mise en uvre Il vaut mieux n entreprendre une r forme que si Von est assur d une certaine dur e si ce n est pas le cas et si l on peut craindre de voir la r forme remise en cause lors d une alternance politique proche il vaut mieux ne pas la faire pour ne pas en discr diter les principes et attendre une conjoncture plus favorable ou s appuyer sur une structure qui autorise une dur e d passant l alternance politique et notamment sur les Autorit s Administratives Ind pendantes En tout tat de cause respecter une relation de coh rence ou de proportionnalit entre l ambition de la r forme et le temps dont on dispose il est vident que plus une r forme est ambitieuse plus elle va demander de temps pour en faire un diagnostic tay pour d finir le cap de r forme pour choisir la trajectoire et surtout pour dialoguer avec toutes les parties prenantes de la r forme Dans la gestion du temps il sera galement essentiel de faire en sorte de ne pas accumuler au m me moment plusieurs r formes importantes C est probablement parce que Alain Jupp a voulu faire passer en m me temps trois r formes majeures l assurance maladie les retraites et le contrat de plan de la SNCF que les difficult s se sont accumul es comme il le reconna t d ailleurs lui m me On se s
89. l chelle et commen ai explorer le magasin et faire des relev s de pi ces Dans l heure qui suivit soit du fait de la symbolique du v tement soit du fait de ce qu un ing nieur dipl m paraissait avec entrain s attaquer un travail consid r comme peu noble tout le monde du magasin se mit au boulot j avais r ussi ma plong e dans la petite soci t civile du magasin La question que je me pose est de savoir pour quelle raison les hauts fonctionnaires qui font des diagnostics pr alables des r formes ne sont pas capables de cette immersion dans la soci t civile ni d adopter un comportement de consultant d entreprise Bien entendu il y a des probl mes culturels ils ont t premiers de leurs classes ils ont pass leurs vacances plut t dans le Lub ron ou l ile de Br hat les stages qu ils ont fait pendant leur formation les ont essentiellement mis en contact avec des anciens voir plus loin et le politiquement correct de l ENA ne comporte pas de chapitre sur Le fabuleux destin d Am lie Poulain Il y a aussi le poids des habitudes qui fait qu il n est pas tr s s ant pour un haut fonctionnaire d explorer les structures qui d pendent de lui Raoul Dautry ancien directeur de la SNCF n h sitait pas lui descendre d un train trois heures du matin pour s enqu rir des probl mes du chef de gare Un haut fonctionnaire du minist re de l Equipement Directeur des ressources humaines m
90. l environnement une expertise d Etat ind pendante sous forme du Bureau des audiences publiques sur l environnement ainsi que par le d tachement par l administration de fonctionnaires aupr s du d bat public pour donner un avis favorable ou non y compris sur des r formes que leur administration n a pas fait ou n a pas voulu faire En France l absence de statut officiellement ind pendant des experts de administration est une des faiblesses face l exigence d mo cratique Formulation un peu abrupte mais il est vrai que le statut fran ais de la fonction publique n encourage pas beaucoup les fonctionnaires faire preuve d ind pendance d esprit Structures responsables et pactes En Angleterre la cr ation des agences ex cutives next steps agencies en rupture totale avec les modes traditionnels de Serge Vallemont Le D bat public une r forme dans l tat aux ditions LGDJ Paris 2001 p 119 Serge Vallemont ouvrage cit p 60 169 fonctionnement de l administration britannique a eu pour but de cr er des conditions favorables de r forme en liant la res ponsabilite de ces agences un objectif d finissable clair et mesurable comme les prestations sociales l entretien des routes principales ou la gestion des prisons M amp me si certaines se sont soldees par des checs l id e d associer clairement une structure une mission et un cap de r forme est novatrice C est un p
91. l int rieur d un m me camp les r formes sont mises en concurrence comme Laurent Fabius expliquant contre courant de la doctrine socialiste et propos des plans de licenciement qu il fallait responsabiliser les entreprises mais ne pas les p naliser Ceci n cessitait un certain courage car selon un sondage BVA pour L Humanit 76 des Fran ais consid rent que licenciements et profits sont incompatibles ce qui montre en passant que les Fran ais n ont pas encore bien compris ce qu est une entreprise Ce ph nom ne de concurrence entre plusieurs solutions de r forme est sain et constitue m me l essence de la d mocratie mais il renforce encore la n cessit d une coh rence absolue entre la connaissance des clients de la r forme la comp tence des r formateurs et les processus envisageables de r forme Trajectoire de r forme concertation d bat public et client Le choix de la trajectoire tape suivante doit tre guid par la capacit de l tat apporter au client final de la r forme une plus value r ellement discriminante information sur la r forme ouverture au dialogue capacit collective couter les besoins des populations concern es par la r forme participation l laboration de la r forme nouvelles formes de d bat public etc tout ceci d bouchant sur un objectif majeur de qualit de service La meilleure mani re de faire des r formes en privil giant la qualit du service pou
92. la loi en b n ficiant d un droit souple Ceci d coule d un constat souvent v rifi que les avanc es en mati re de r forme se sont souvent produites quand la r gle juridique a perdu du terrain par rapport l incitation et l initiative Trente communes de Bavi re ont d j utilis cette possibilit et le ministre de l Int rieur trouve que ce n est pas assez C est d ailleurs aussi en Bavi re que les Landkreise d partements ou plut t arrondissements ont choisi sur la base d une enveloppe programmatique commune tr s souple de conduire chacun une r forme diff rente de l valuer et de mettre en commun les r sultats Vive le f d ralisme dans le f d ralisme prestation d pendance Enfin sont pr sent s des exemples int ressants d application de l valuation par exp rimentation de politiques d aide l emploi aux tats Unis et dans les pays scandinaves 1 Ceci est facilit par la r daction de la Constitution de la R publique de Bavi re qui indique dans son article 11 alin a 4 que L autonomie administrative des communes sert organiser la d mocratie en Bavi re du bas vers le haut in a R forme de l tat 172 J ai d j signal le cas exemplaire de monsieur Evencio de Paz proviseur d un coll ge difficile Gonesse qu il a compl tement redress en travaillant en bordure de la loi notamment sur le calendrier et les horaires scolaires cas tellement exceptionnel qu il
93. le fait d avoir fait un paquet cadeau du cap de r forme et de la trajectoire Le cap de r forme c est l affaire du politique la trajectoire c est l affaire de ce que nous appellerons plus loin les strat ges du changement capables d iterations permanentes entre les 141 acteurs et notamment entre les syndicats les non syndiques les clients les contribuables et le pilote politique en pr sentant simultan ment cap et trajectoire on se prive de beaucoup de degr s de libert La cinqui me raison de moindre importance vient de l lourdeur de l tat francais pour muter un fonctionnaire d un arron dissement de Paris un autre il faut souvent la signature du directeur Les syndicats et le projet de r forme Pour mieux comprendre la r action des syndicats penchons nous sur la Comptabilit Publique Elle assure quatre missions la comptabilit mais elle n est pas bonne la notion d exercice comptable est diffuse et il ny a pas de comptabilit analytique d o les discussions sans fin sur la cagnotte de plus la DGCP n a pas de comp tence fiscale r elle qui se trouve aux centres des imp ts la gestion de l pargne des comptes de particuliers aupr s du Tr sor Public et des fonds d pos s pour compte de la Caisse des D p ts et Consignations cette mission a de tout temps t prot g e par les ministres Mais il a pas v ritablement d approche client il
94. le plan Fabius 2000 de r duction des imp ts o est le cap S agit il d une r forme ou plut t d un r glage Quelle simplification du syst me fiscal fran ais Quelle r forme de structure Ne serait ce pas de l lectoralisme les r gimes de retraite il a plus de cap du tout mais uniquement des cueils bien visibles qui s appellent lections pr sidentielles et l gislatives Passons donc ces deux cueils et nous verrons bien si derri re il peut y avoir un cap Entre temps on aura encore perdu quelques ann es Est il besoin aussi de pr ciser que au moment d en fixer le cap les grands ennemis de la r forme sont le dogmatisme la capitulation devant l id ologie et la d mesure Est il besoin aussi de dire clairement que les alli s de la r forme sont le respect des faits le r alisme et le pragmatisme Est il n cessaire de souligner que la r forme ne peut se passer d un effort d idealisme 72 Faut il enfin r p ter que la fixation du cap de r forme ne devrait pas faire l conomie du d bat public sur les objectifs Retenons de cette br ve analyse quatre cas de figure le cap est correctement affich en laissant ouvert le champ des trajectoires le cap qui est affich est un cap outil le cap affich d signe la fois le cap de r forme mais galement les trajectoires fig es et donc d courageantes n y a pas de cap du tout Je n ai pas besoin de di
95. le public est pour l essentiel compos de sympathisants Je pense qu il aurait fallu aller chercher de vrais opposants pour donner encore plus de cr dibilit au d bat Enfin probablement par manque de temps et de moyens financiers les analyses comparatives sont soit incompl tes soit superficielles comme par exemple pour le forum consacr la r forme de l tat qui aurait m rit une tude plus approfondie par exemple pour mettre en vidence par une tude syst matique des pays d velopp s la relation qui existe entre la difficult de r former l Etat et le niveau de centralisation Encore une fois je ne critique pas le processus mis en ceuvre par le RPR pour construire son programme qui plus est je crois que 210 c est le plus cr dible de tous les partis politiques sur cet aspect Mais je tire trois conclusions de ces quelques observations ne pas faire un programme de r forme avec la r f rence de celui des autres partis opposants ou alli s l laboration d un programme de r forme doit pour un parti politique tre une d marche permanente et pas uniquement fonction des ch ances lectorales les partis politiques doivent pouvoir disposer de plus de moyens notamment financiers pour pouvoir saisir des structures ext rieures consultants instituts de pr vision organismes de recherche etc Toutes ces raisons auxquelles il faut ajouter le conservatisme du personnel politique fran a
96. les entreprises sans cesse en qu te de processus de r forme innovants et efficaces ou les divers mouvements associatifs dont la vigueur en France est une preuve que les Fran ais sont capables de se mobiliser pour des causes clairement nonc es Ils se disent donc les acteurs priv s nous prouvent tous les jours qu il ny a pas de fatalit d emp chement de r forme en France Enfin ils voient nos voisins Italiens Espagnols Anglais Allemands entre autres se r former et r former leur tat rapidement et efficacement pourquoi pas nous Ils se rendent galement compte de ce que les hommes politiques dont ils n ont pas une haute opinion constituent un frein aux r formes ils savent que beaucoup d entre eux sont des hauts fonctionnaires n ayant pas exerc de responsabilit s r elles de gestion et qui font de la politique sans autre risque que celui de retourner leur corps d origine ils constatent aussi la disparition progressive des grands commis de l Etat les Louis Armand Jacques Rueff Pierre Racine etc dont le parcours professionnel multiple leur permettait de donner des conseils avis s aux hommes politiques mais qui pour autant n auraient jamais pens entrer en politique Enfin ils se posent beaucoup de questions sur l tat fran ais pourquoi une telle centralisation Pourquoi une telle tanch it entre le public et le priv Pourquoi un tel m pris du jeu des acteurs Pourquoi une
97. les h pitaux la fois en termes de recrutement dans une profession particuli rement maltrait e savoir les infirmi res beau sujet de r forme jamais faite et en termes d organisation des h pitaux eux m mes Quef haut fonctionnaire a t capable de passer quelques jours dans une PME de l h tellerie pour analyser et vivre sur le terrain les probl mes concrets pos s par les 35 heures 7 On va me dire que c est l le r le des tudes d impact qui peuvent d ailleurs se situer dans la phase de diagnostic ou une fois d fini le cap de r forme aux deux endroits avec des finalit s diff rentes Des circulaires du Premier ministre de 1995 et 1996 ont cr l obligation d une tude pr alable d impact pour les lois ou d crets en Conseil d Etat avec l objectif de porter en amont du processus un jugement tay sur la n cessit du changement Malheureusement et selon une tude faite par la promotion Valmy de VENA dans La r forme de Eta sur 54 projets de lois ou de d crets tudi s seuls 4 avaient fait l objet d tudes d impact s rieuses consid r es dans les autres cas comme de simples proc dures administratives les tudes correspondantes tant insuffisamment chiffr es ou r alis es dans l urgence manifestant une appr hension trop l g re de la situation initiale le tout pratiquement sans contr le r el des autorit s mettrices des d crets ou des lois en question Aux Etats Unis les
98. m dicales et scientifiques de la Caisse Nationale d Assurance Maladie acteur important de la r forme auque ce chapitre doit beaucoup 113 faire de la gestion l o il aurait fallu faire de l organisation en se limitant intervenir de mani re plus ou moins marginale dans les modalit s de contrat entre les Caisses et les professionnels La droite revient au pouvoir qu il est difficile de r former sans continuit politique et Simone Veil est ministre de la sant du gouvernement Balladur C est l poque o les crit res de convergence de Maastricht deviennent tr s pr gnants Pour am liorer les comptes de l Etat fran ais et notamment pour diminuer le d ficit public apparent on cr la CADES c est dire une caisse d amortissement reprenant la dette du r gime g n ral 347 milliards de francs pour ne comptabiliser que les int r ts Mais toujours pas de r forme en profondeur En 1995 Alain Jupp est nomm Premier ministre et constate avec effarement l tat des comptes de la S curit Sociale et l urgence d une r forme en profondeur Il lance donc un processus de r forme en abordant la fois les trois r gimes la maladie la branche vieillesse et la branche famille et en y cumulant pour faire bon poids les r gimes sp ciaux de retraites et le contrat de plan de la SNCF Face l urgence de traiter le probl me de l assurance maladie fallait il faire un paquet cadeau des
99. mais aussi avec des grandes entreprises L Union Europ enne d poss de en partie l tat fran ais de la capacit notamment dans le domaine conomique de dire le droit En d autres termes l tat est maintenant pris en tenailles entre l int gration europ enne vers le haut et les collectivit s locales qui affirment de plus en plus leur personnalit Bien que tat cr ateur de la Nation il sera donc cependant conduit de plus en plus se red finir par d faut Petit d tour par les AAI Une premi re manifestation d un tat fran ais modeste nous est 317 donn e par les Autorit s Administratives Ind pendantes comme le CSA la Commission des Op rations de Bourse le Conseil des March s Financiers le Conseil de la Concurrence la CNIL ou l Autorit de R gulation des T l communications dans des domaines marqu s par une forte technicit le plus souvent par un passage d une situation de monopole une situation de concurrence dans des milieux tr s sensibles et par un r le d arbitre ind pendant de son r le d acteur l tat a cr des structures de r gulation ind pendantes du pouvoir politique et disposant de mandats de longue dur e Ce faisant il a reconnu modestement que les structures classiques de l tat n taient pas les mieux plac es pour concilier la libert du march et l int r t g n ral et que des structures d un type diff rent plus transparentes et administr es par d
100. mais comme dans la finance cette r mun ration repr sente le co t du risque Les hauts fonctionnaires qui entrent en politique devraient comme en Grande Bretagne renoncer leurs fonctions d s qu ils sont candidats une lection quelconque ou la rigueur d s qu ils sont 322 lus comme le propose la Fondation Jean Jaur s Actuellement l entr e en politique des jeunes narques via les cabinets minist riels s effectue sans risque assur s qu ils sont du retour leur corps d origine Apr s tout le salari d une entreprise priv e ne b n ficie d aucune garantie de retour son corps d origine Puis le renouvellement des lites politiques l omnipr sence de l ENA la t te des partis politiques au gouvernement la direction des grandes administrations ne peut pas tre une bonne chose pour notre pays Il n y a qu en France que le recrutement des dirigeants politiques est aussi troit alors que tout le monde sait que la force des tats majors des grandes entreprises vient de plus en plus de la diversit d origine de ses membres Commen ons par diversifier encore plus le recrutement de l ENA elle m me en largissant encore le troisi me concours et m me en en cr ant un quatri me r serv des personnalit s d viantes Cr ons des options Administration de l Etat dans les grandes coles ou les universit s en r sum organisons la concurrence l ENA Plus g n ralem
101. majorit qualifi e l am lioration du milieu de travail les conditions de travail l information et la consultation des salari s l galit entre hommes et femmes et l int gration des personnes exclues du march du travail De plus il a t proclam que les organisations repr sentatives d employeurs et de salari s seraient associ es l laboration des directives communautaires puis chacun est retourn des sujets plus s rieux It a fallu ensuite que par deux fois la France r veille le mort une premi re fois par une conf rence intergouvernementale Turin en 1996 une deuxi me fois Luxembourg plus sp cifiquement sur l emploi Et pourtant aucun doute que la composante sociale faisait partie int grante du trait de Rome Premier enseignement de cette histoire qui a tra n en longueur le r le des organisations syndicales qui seront en principe parties 459 prenantes des d cisions caract re social de l Union Europ enne est enfin reconnu Mais un hic sp cifiquement fran ais appara t alors ie taux de syndicalisation en France est le plus faible de tous les pays qui forment l Union Europ enne 9 des actifs contre 29 en Allemagne et jusqu 91 en Su de Les syndicats fran ais seront ils cr dibles lorsqu on leur demandera de participer telle ou telle n gociation communautaire Difficile de r pondre l encore esp rons que la force de l exemple fera comprendr
102. montre que cela ne sera pas chose facile et que c est m me le probl me le plus difficile qui se dresse maintenant sur la voie de la construction europ enne Un Etat qui s occupe effectivement des affaires de l tat c est dire des institutions et de leur bon usage et qui ne se m le pas de g rer des entreprises domaine dans lequel en France il largement montr son incapacit Une conomie lib r e des entraves politiques et totalement ma tresse de ses n gociations avec les repr sentants syndicaux libre de tout lien avec les partis politiques 471 Des syndicats forts et repr sentatifs considerant leurs adherents comme des clients et soucieux d assurer un service syndical de bonne qualit Bref une Europe se comportant comme une entit structur e et puissante dans laquelle il ne soit pas n cessaire d tudier dix r formes possibles pour en faire une Ceci n est possible que si l ind pendance des domaines est assur e par une vision large et claire des domaines de comp tences de l Union par l identification pr cise des sujets sur lesquels la structure f d rale peut se prononcer sans que les tats aient autre chose qu un droit de remontrance et enfin par la clarification des d cisions qui ressortent exclusivement des tats au nom du principe de subsidiarit Je confesse bien volontiers que la construction europ enne est loin de suivre exactement ce parcours notamment du point
103. ont pass leur temps prot ger leur ministre en recyclant le plus loin possible les dossiers les plus d licats Leur retour du priv au public est possible mais n anmoins rare et apr s tout ils ont fait un choix de carri re qui les regarde Notons que dans les grandes entreprises le passage par l ENA donne souvent un acc s plus rapide aux postes de responsabilit s que par les Corps de I X sans m me parler des coles de moindre rang enfin et c est l que le bat blesse ceux qui apr s un passage le plus court possible par un cabinet minist riel entrent en politique ils le font sans risque et b n ficient de la garantie de l emploi des fonctionnaires notamment lorsque ils appartiennent aux grands corps de l Etat issus de PENA Conseil d Etat Inspection des Finances Cour des Comptes dont le statut s apparente celui de professions lib rales qui auraient la garantie de l emploi et de la r mun ration En Angleterre toute personne qui se pr sente des lections politiques est tenue de d missionner de son corps d s qu elle d clare sa candidature Je ne pense pas qu il soit aujourd hui possible d aller aussi loin en France mais on peut s en rapprocher en mettant quelques garde fous d ontologiques Aujourd hui les partis politiques ont essentiellement des narques leur t te et il n y a aucun espoir pour le militant de base ou pour le modeste conseiller municipal d opposition b n
104. p cherait plut t par l exc s inverse de manque de moyens 3 La correspondance conomique Ev nements et perspectives du 14 mars 2001 318 Il souhaite enfin une presence mieux organis e du gou vernement Bref le Conseil d tat met le hol sur les AAI Qu il ne jette pas le b b avec l eau du bain Retour l tat tat conome tout l argent que l tat d pense pour payer trop de fonctionnaires ou pour construire de superbes h tels de r gions serait mieux employ faire des r formes Comme le gouvernement actuel n a pas pu ou pas voulu faire des r formes en p riode de croissance il faudra les faire en p riode de vaches maigres dont le retour est certain car la loi du pendule s applique aussi aux cycles conomiques On pourra enfin s tonner apr s tout ce que j ai dit de me voir pr ner un Etat fort Et pourtant si l tat veut se r former il lui faudra de la force peut on en terminer avec les alternances politiques sans fin Ce n est pas r ellement un probl me constitutionnel car l usure du pouvoir vient beaucoup plus du mauvais usage que lon en fait que de la pratique constitutionnelle quand les Fran ais sont d us ils le disent Peut on mettre enfin en place des syst mes lectoraux qui tout en ayant la garantie de la continuit assurent une meilleure repr sentation de la r alit des hommes et des territoires L tat ne gagnerait il pas ce que ses implantations ter
105. pour les populations qui n en b n ficieront pas les moyens mettre en uvre les structures r former le d bat public ou non conduire enfin le mode de formalisation tout ceci en gardant une certaine souplesse dans l affichage de la trajectoire Disons en effet d s maintenant qu il est essentiel dans l approche des processus de r forme que je propose de bien distinguer le cap de la r forme d une part et la ou les trajectoires pour l atteindre Les consultants savent bien que quand on veut r former en profondeur l organisation ou les syst mes d information d une entreprise la bonne d marche consiste d abord d finir la cible au lieu de proc der par extrapolation de la situation existante st rilisant ainsi toute innovation et ensuite seulement la trajectoire mais il faut cependant imaginer les trajectoires possibles d s la fixation du cap de r forme tout simplement dans un souci de faisabilit de la r forme C est sans doute en partie parce que l on a voulu dans la r forme de Bercy afficher la fois le cap de r forme et la trajectoire que celle ci a chou Prenons un autre exemple plus concluant La Couverture M dicale Universelle article 1er Il est cr une couverture maladie universelle qui garantit tous une prise en charge des soins par un r gime d assurance maladie et aux personnes dont les revenus sont les plus faibles le droit une protection compl mentaire
106. pour un autre changement Paris Le Seuil 1991 DELMAS Philippe Le Ma tre des horloges Paris Odile Jacob 1991 DUHAMEL Olivier MECHET Philippe L Etat de l opinion 1999 Paris Le Seuil 2000 DUHAMEL Olivier MECHET Philippe L tat de l opinion 2000 Paris Le Seuil 2001 DUPUY Fran ois Le Client et le bureaucrate Paris Dunod 1998 EMMERICH Mathias La R publique prodigue Paris Plon 2000 475 FAUROUX Roger SPITZ Bernard Notre Etat Paris Robert Laffont 2000 FAUVET Jean Christian La Sociodynamique concepts et methodes Paris Editions d Organisation 2000 FAVIER Jean Philippe Le Bel Paris Fayard 1998 FITOUSSI Jean Paul PASSET Olivier R duction du ch mage les r ussites en Europe Paris La Documentation fran aise 2000 GAUTHIER Andr La Construction europ enne Rosny ditions Br al 2000 GISCARD d ESTAING Val ry R flexions sur le d clin d un peuple Paris Plon 2000 HAMMER Mich el CHAMPY James Le Reengineering r inventer l entreprise pour une am lioration spectaculaire de ses performances Paris Dunod 1993 HOUGRON Thierry La Conduite de projets Paris Dunod 2001 JUPPE Alain JULY Serge Entre quatre zyeux Paris Grasset 2001 KASPAR Jean Refondre le syndicalisme Paris Gallimard 2001 KEELER John T S R former les conditions du changement politique Paris Presses Universitaires de France 1993 MOURIAUX Rene
107. principe une image de justice sociale Pour les 35 heures la fonction publique me pose la question de savoir si le client c est le salari qui on veut faire plaisir ou l entreprise et notamment la PME que l on p nalise ou enfin te contribuable qui paiera l ardoise L encore la r ponse est assez simple le salari est le client final d un produit qui est distribu par les entreprises Quant au contribuable je reconnais qu il a un r le passif il paye les erreurs d valuation des hauts fonctionnaires pour lesquels les 35 heures devaient se financer uniquement par la diminution du ch mage Cherchez l erreur Elle est double on n a pas demand l avis du salari me dit on de ta fonction publique Justement on a eu tort de ne pas le consid rer comme le vrai client de la r forme par exemple en lui demandant s il pr f re voir ses revenus cro tre temps de travail constant ou au contraire s il souhaite que son temps de travail diminue avec plafonnement voire baisse de ses revenus 8 distribution du produit 35 heures par les entreprises aurait tr s bien pu se passer de l intervention de l Etat et se situer enti rement dans le champ contractuel comme c tait largement le cas de la loi Robien J ai donc bien identifi un client final et un syst me de distribution autour desquels la r forme aurait d tre organis e par immersion dans le milieu des salari s et des entreprises
108. priv pour France T l com et Christian Blanc n gociateur hors pair pour Air France Concluons que dans les entreprises publiques la difficult de r former ne vient pas de soi disant sp cificit s du service public mais plut t de la conjonction du statut du personnel de situations fr quentes de cogestion avec les syndicats du manque de fermet du pouvoir politique affaiblissant des dirigeants qui ne sont pas toujours non plus tr s audacieux Mais il n y a aucune fatalit de l emp chement de r forme Dans la fonction publique proprement dite Au risque de choquer je commence par dire que certaines approches du priv sont parfaitement utilisables dans la fonction publique Qu est ce qui emp che par exemple d appliquer aux tuyaux d orgue de l administration publique territoriale les approches que mettent en uvre les consultants quand ils raccourcissent les cha nes hi rarchiques sinon les probl mes de mobilit li s au statut des fonctionnaires que cela poserait Le benchmarking a acquis droit de cit dans l administration publique l occasion de la r forme de Bercy Pourquoi les relations entre la Justice et le pouvoir politique par exemple en Angleterre et en Allemagne ne seraient elles pas int ressantes examiner pour notre pays Expression imag e de Jean Kerna ouvrage cit p 85 288 Les entreprises utilisent des indicateurs ou ratios de gestion dont les plus importants s
109. probl mes forte rentabilit en terme d lectorat Le levier client est une cl majeure de la r forme Une deuxi me conclusion dont nous tirons les enseignements surtout de l entreprise priv e mais qui devraient tre d application imm diate et salutaire pour l tat fran ais est que les r formes ont des clients qui en sont les b n ficiaires ou les laiss s pour compte la somme de ces deux cat gories tant cens e favoriser l int r t g n ral Organiser les r formes en fonction de leurs clients devrait tre un imp ratif cat gorique aussi bien dans le domaine public que dans le domaine priv sinon le risque est grand de faire des r formes qui tapent c t de la cible voire dans une autre cible ou des r formes fr quentes en France qui d bouchent sur la cons truction d usines gaz parfaitement r barbatives pour les assujettis qui la subissent Tournons nous maintenant vers l int gration europ enne 470 L int gration europ enne et des institutions flexibles et puissantes sont un grand pas vers la solution Tout d abord des institutions politiques plus souples plus capables d absorber un p rim tre d tats croissant acceptant que tous les pays n avancent pas la m me vitesse et que certains pays progressent ensemble sur des sujets sp cifiques sans pour autant laisser sur le chemin les pays en situation plus d licate Mais des institutions fortes et l gi
110. r forme des politiques publiques et notamment des politiques sociales s impose Il est indispensable que cette r forme porte la fois sur les modalit s techniques des politiques publiques et sur les concepts qu elles v hiculent autrement dit tant sur la fa on dont elles sont con ues que sur les valeurs auxquelles elles r pondent c est galement ce que dit de mani re beaucoup plus approfondie l auteur de ce livre Dans le chapitre IX de son livre Philippe Qu me pose le probl me essentiel de l articulation entre les politiques et les techniciens et sugg re qu une comp tence de strat gie du changement soit mise en uvre dans l quipe du r formateur je pense qu il a raison et que les consultants peuvent apporter cette comp tence rare de conduite du changement je lui ferai n anmoins observer amicalement qu il n est pas interdit un politique de bien ma triser la dimension technique et je suis d ailleurs d accord avec lui quand il dit qu un ministre doit aimer la mati re dont il a la charge Je partage assez sa vision de l tat telle qu il l expose dans le chapitre XIII de son livre et notamment quand il v hicule des 20 valeurs de solidarit o il est assur ment plus dans son r le que lorsqu il g re des entreprises qui rel vent du secteur marchand Je partage aussi totalement le postulat introductif dans lequel il consid re que les enseignements des r formes dans les entreprises
111. rer que cette Europe se fasse Encore une fois regardons le chemin entre le trait de Rome et celui de Nice pour constater qu il est consid rable et tr s largement irr versible du fait du tr s b n fique effet de cliquet Cependant on peut se poser la question de savoir si la France dans ce parcours se trouvait dans la locomotive ou dans le fourgon de queue il est clair que sur de nombreux points notre pays a t un vrai moteur de l Europe Mais paradoxalement sur les points mentionn s plus haut le r le de la France n a pas t tr s important pas tr s chaude pour des institutions politiques europ ennes r ellement puissantes parce que trop accroch e l id e du moteur franco allemand pas d cid e abandonner le r le de l tat dans son conomie et n ayant jamais fait de r els efforts pour que ses syndicats deviennent plus repr sentatifs 461 Dans le chemin qui permettra la France de devenir une vraie terre d accueil des r formes il faut en fait consid rer que l Europe dont j ai esquiss les caract ristiques et laquelle je donne de bonnes chances de se faire constitue une vraie chance pour la France par la valeur d exemple de certains pays europ ens et par l volution qui se dessine vers une Europe politiquement forte m me si cela n est possible au niveau du vocabulaire qu en l appelant F d ration esp rons que ces exemples soient contagieux Quel est le bon pro
112. revenu quand l Etat veut r glementer les comptes de campagne lectorale il ne lui est pas interdit de se mettre la place du candidat qui bien que n ayant aucune chance d tre lu se d voue au prix d efforts importants et en partie inutiles de formalisation administrative pour permettre aux lecteurs de sa commune de pouvoir choisir entre deux listes Le march impose une discipline rigoureuse aux entreprises Il lui impose de respecter le client et en quelque sorte de construire l organisation de l entreprise autour du client La fid lit des clients est ce prix et tout le monde sait que le chiffre d affaires fait avec un client croit proportionnellement la dur e de la relation entre l entreprise et le client Comment l tat peut il mettre le dient au centre des r formes Reprenons notre s quence des processus de r forme afin d examiner chaque tape comment introduire le client Tout d abord le ph nom ne d clencheur qu il s agisse d une crise urgente ou diff r e ou de l engagement d un politique ce n est pas un fait d sincarn il concerne des personnes morales ou physiques qui souffrent de dysfonctionnements de la soci t ou au contraire se trouvent en situation d abuser d une situation favorable Il est essentiel de les identifier et de les caract riser clairement d s le d but du processus et ce n est pas toujours chose facile dans le cas des Emplois Jeunes la vi
113. se situera la r forme Dit autrement on consid re l objet r former comme d tach de son contexte de m me que le ch teau fort ignore avec superbe son environnement souvent hostile Les Emplois Jeunes n ont pas int gr la diversit extr me des situations et n ont pas analys avec la profondeur suffisante la casuistique des jeunes Fran ais la recherche d un premier emploi Passion et raison dans les r formes Ceci pos comme dans la plupart des activit s humaines le probl me de l quilibre entre la passion et la raison dans les r formes et les processus qui y conduisent Une r forme n est jamais seulement rationnelle ne serait ce que parce que dans la plupart des cas elle est la d clinaison d une vision politique voire d une id ologie en textes de lois Et cette vision politique appartient n cessairement en partie au monde de la passion Les nationalisations socialistes de 1982 appartenaient au monde la passion de m me que les privatisations de la droite Comment expliquer autrement que par la passion politique que quelques ann es d intervalle dans un m me pays et dans un contexte social et conomique pas essentiellement diff rent 301 des gouvernants aient fait des choix compl tement oppos s Et d ailleurs si les r formes taient totalement du domaine du rationnel il n y aurait pas besoin de comp tences de strat gie et de conduite du changement Il n est pas souhaita
114. suffisants en effet mon sens la concertation remplit trois r les essentiels radar de d tection des opposants et d identification des passifs et des alli s outil d entra nement des alli s ensuite moyen r versible de n gociation enfin 147 tout d abord la concertation comme radar qui n est jamais assez large est un moyen privil gi de rep rer les opposants irr ductibles en g n ral une minorit les opposants constructifs c est dire capables d entendre un discours nouveau videmment de r pondre par des arguments percutants mais sens s donnant ainsi prise une ouverture du dialogue les passifs pr ts basculer d un c t ou de l autre mais donc probablement sensibles une argu mentation tay e enfin les alli s qui m me s ils ne sont pas nombreux peuvent avoir un effet d entra nement efficace En d autres termes a t on mis en uvre les enseignements de la sociodynamique A t on analys la nature et l intensit des tensions et leur probabilit de d g n rer en conflits 18 concertation est aussi un instrument de n gociation qui a le grand m rite d tre r versible Autour de groupes de travail si possible r unissant des personnels alli s des opposants des syndicalistes purs et durs et pourquoi pas des contribuables on peut faire appara tre des convergences des accords partiels aussi des oppositions identifi es et ainsi mettre bout bout des l ments m m
115. sultat attendu par exemple une Renault Clio en bout de cha ne par des phases n cessitant des moyens mat riels des pi ces des robots etc ou immat riels des savoirs des modes op ratoires et bien entendu des hommes dont un pilote pour faire avancer chaque phase du processus par des tapes de passage d une phase l autre tapes o l on v rifie que ce qui a t d livr par la phase ant rieure r pond aux crit res de qualit attendus et enfin par un co t r sultante de tous les moyens et mati res premi res apport s chaque phase Par nature ie processus est transversal c est dire qu il met en jeu des comp tences diverses et qu il traverse plusieurs structures de l entreprise du bureau d tude au contr le qualit final dans le cas de notre Clio Il est reproductible et de ce fait accessible l analyse et l am lioration des performances C est notamment l approche dite de process reengineering largement utilis e par les entreprises am ricaines puis europ ennes bien qu aujour d hui un peu pass e de mode et qui consiste entre autres ne consid rer comme acquise aucune des caract ristiques d or ganisation du processus et tout reb tir y compris en supprimant des phases ou en en changeant l ordre si cela a pour effet d en am liorer l efficacit 1 On pourra lire ce sujet Le Reengineering r inventer l entreprise pour une am lioration spectaculaire de ses performan
116. t Cette m tar forme si elle devait se produire serait le r sultat d un grand nombre de petites r formes 1 Extrait de La R forme de l tat La Documentation fran aise ouvrage cit p 27 250 J observe d ailleurs que les partis politiques ne parlent pas de r forme du statut mais plut t d adaptation des positions statutaires un lecteur sur quatre Je pense que la bonne position sur ce sujet est exprim e par Thierry Bert dans Notre Etat De ces difficult s on ne sortira que par un contrat de long terme entre Etat et ses fonctionnaires Ceci sur la base de quelques principes simples le fonctionnaire est un magistrat qui agit au nom du peuple et a son service il ne re oit le pouvoir que comme un pr t et il doit rendre compte a tout moment de son usage La m tar forme du statut des fonctionnaires c est donc un long chantier dans lequel il faudra mettre en uvre une strat gie gagnant gagnant strat gie dans laquelle l tat proposerait une plus grande souplesse statutaire et indiciaire et de la modularit dans la garantie de l emploi contre une meilleure reconnaissance du m rite des r mun rations plus incitatives et des plans de carri re plus attractifs incluant notamment la possibilit de sortir des rails de l indice par des p riodes de formation ou de reconversion Vaste chantier pour lequel il ne serait pas stupide de cr er une Autorit Administrativ
117. thode de r forme Deuxi me postulat qui d coule d ailleurs du pr c dent il d clare que l Etat aurait tout int r t s inspirer des pratiques de conduite du changement et de r forme mises en uvre par les entreprises Le monde de l entreprise notamment priv e s est en effet en France adapt beaucoup plus rapidement que VEtat au changement permanent de notre environnement politique et surtout conomique social et culturel Troisi me postulat de nature analogue au premier il indique que les obstacles aux r formes que nous avons soulign s plus haut sont autant de ph nom nes accessibles une analyse si possible d passionn e dont le r sultat pourrait tre d en diminuer leur r le de frein des r formes Ces obstacles pourraient en quelque sorte faire l objet eux m mes de r formes ou si l on pr f re de r formes facilitant les r formes quand les entreprises remettent en cause leurs processus industriels financiers ou sociaux elles sont tr s attentives un d minage pr ventif des difficult s Quatri me postulat de nature assez diff rente il consid re que l int gration europ enne peut tre un v ritable vecteur de r formes pour notre pays Un haut fonctionnaire de l Union Europ enne me confiait r cemment qu il consid rait que 80 des r formes conomiques ou sur l environnement ou encore sur la s curit alimentaire faites en France dans les dix derni res ann es sont
118. travers le prisme de la fonction publique Jacques Perget Contr leur G n ral des Arm es pour ses tr s utiles recommandations Roland Sadoun pour ses conseils amicaux mes copains de Bossard Consultants et de Gemini Consulting pour leurs conseils judicieux de relecture et en particulier Jean Pierre Auzimour et Jacques Jochem Jean Christian Fauvet pour ses conseils sociodynamiques En hommage aux hommes politiques qui refusent de devenir des politiciens aux techniciens qui n acceptent pas de devenir des technocrates aux lites qui r sistent l litisme et aux d mocrates qu ne veulent pas pratiquer la d magogie Politicien qui rel ve d une politique intrigante et int ress e Technocrate Homme dEtat ou haut fonctionnaire qui fait pr valoir les consid rations techniques ou conomiques sur les facteurs humains Elite petit groupe consid r comme ce qu il y a de meilleur de plus distingu Elitisme syst me favorisant les meilleurs aux d pens de la masse D mocratie r gime politique dans lequel le peuple exerce sa souverainet lui m me sans l interm diaire d un organe repr sentatif d mocratie directe ou par repr sentants interpos s d mocratie repr sentative Demagogie attitude consistant flatter les aspirations fa facilit ou les pr jug s du plus grand nombre pour accro tre sa popularit pour obtenir ou conserver le pouvoir D finitions du
119. 11 4 des voix dans une Europe quinze 8 4 dans une Europe vingt sept Si l Europe commence a se compter de cette mani re elle est mal partie Faut il dire que la construction europ enne ne peut se passer d un peu de g n rosit La vraie d ception venue du trait de Nice est l absence d une vision long terme et le manque complet de propositions visant mettre en perspective une Europe qui devrait conjuguer force d une f d ration unie et flexibilit des processus de d cision Trouver le bon compromis entre flexibilit g om trie variable et puissance Revenons notre sujet quelles sont les institutions politiques europ ennes qui conduiront plus ais ment la France sur le chemin des r formes et quel en est le bon compromis entre flexibilit Europe deux ou trois vitesses et puissance de l Union Europ enne pour lui permettre de transformer son poids co nomique en v ritable puissance politique Tout d abord flexibilit de l Union Europ enne il est essentiel de garantir l ind pendance de ses composantes L Union Europ enne n a pas vocation g rer des entreprises ni tre l arbitre entre les patrons et les salari s Les syndicats doivent avoir comme priorit absolue de d fendre leurs adh rents sans y faire interf rer des positions politiques partisanes La Justice doit tre ind pendante sans pour autant s riger en R publique des juges La 453 solidarit europ e
120. Bas Redonner du souffle au militantisme politique on pourrait envisager que tout militant politique d ment accr dit par son L exemple du r f rendum sur le passage des camions dans la vati e de Chamonix est caricatural interdit par le tribunal administratif qui a ainsi perdu une bonne occasion de se taire il a n anmoins eu lieu et c est une bonne chose Je ne me prononce pas sur le fond du probl me mais encore une fois toute opinion librement exprim e doit tre prise en consid ration 328 parti b n ficie d avantages divers comme des am nagements de ses horaires de travail ou la mise disposition gratuite d un acc s Internet au site du parti On me dira que les partis ne sont pas riches mais justement il faut leur donner plus de moyens financiers par exemple pour enrichir leurs programmes par des consultations d experts ou d instituts sp cialis s Valoriser l engagement syndical pourquoi ne pas donner aux adh rents jour de leur cotisation un acc s prioritaire aux prestations du Comit d Entreprise Comment obliger les syndicats faire en sorte que les militants de base soient effectivement repr sent s dans leurs instances dirigeantes Plus g n ralement comment valoriser l engagement citoyen dans un parti politique dans un syndicat ou dans les deux la fois Peut on envisager une carnet de civisme points o l on gagnerait des points en votant en assurant des fonctions munici
121. Cap de r forme et client Le cap de r forme tape cl doit mettre en coh rence pour tre comp titif trois grands domaines orientation client c est dire la conception de la r forme en fonction de la connaissance acquise lors du diagnostic des populations concern es les comp tences des hommes en charge de la r forme la ma trise des processus de r forme envisageables et une premi re vision des trajectoires possibles Dans le cas des 35 heures aucun de ces trois savoir faire n tait r uni clients les salari s auxquels on n avait pas demand leur avis distributeurs les entreprises globalis es dans une suspicion de recherche exclusive du rendement du capital investi hauts fonctionnaires ayant refus l immersion dans le monde de l entreprise processus de r forme non maitris s comme on le voit maintenant pour les PME J ai employ plus haut le terme de comp titif propos des r formes cela me parait une vidence mais il convient que je sois plus explicite Face un ph nom ne d clencheur de r forme plusieurs solutions sont toujours envisageables la premi re tant de ne rien faire De plus la gauche et la droite nous offrent un ventail complet de r formes possibles En fait une r forme est presque toujours en 387 situation de concurrence ISF ou pas ISF zones franches urbaines ou pas de zones franches urbaines amortissement P risso ou loi Besson etc M me
122. E TU RASSEMBLERAS Je pr cise d s maintenant que ce commandement est dans le pays qui est le n tre le plus difficile respecter il d crit un environnement id al dans lequel la r forme s panouirait au milieu du consensus de l Etat des hommes politiques et des citoyens Mais comme on le verra quelques uns de ces l ments favorables d environnement existent d j en France D autre part il faut consid rer ce commandement comme une condition suffisante mais pas n cessaire Dit autrement les l ments d favorables de l organisation de Etat francais du comportement des hommes politiques et des citoyens ne doivent pas nous d courager d entreprendre des r formes Simplement le cr neau que nous allons trouver est plus troit que dans la plupart des pays d velopp s Dans le chapitre XIII de ce livre j ai indiqu quelles taient les caract ristiques de l Etat fran ais qui constituaient autant de freins aux r formes Il suffit de renverser les propositions pour en faire autant de facteurs favorables aux r formes Etat barreur et non rameur tat d centralis statut de la fonction publique assoupli hauts fonctionnaires plus immerg s dans la soci t civile et ne confondant pas l administration et le politique relations plus souples entre le public et le priv d tection du jeu des acteurs investissement dans le diagnostic la conception et l valuation des r formes et enfin libert laiss e l
123. En d autres termes certains chan 4 gements impliquent plus que des r formes En mai 1968 les tudiants ne recherchaient pas des r formes la r alisation d une plage sous les pav s du Boul mich ne relevait pas de la loi et Monsieur Cohn Bendit n avait rien d un r formateur et tout d un r volutionnaire Inversement quand je d cide apr s concertation avec ma femme que l uf la coque du petit d jeuner devra s journer quatre minutes dans l eau bouillante au lieu de trois minutes je ne proc de qu un r glage et en tout cas pas une r volution Dans son ouvrage Sociodynamique concepts et m thodes Jean Christian Fauvet distingue quatre niveaux de changement le r glage la r forme la r novation la refondation Pour illustrer cette chelle du changement je prendrai deux exemples soit tout d abord un artiste peintre le r glage sera pour lui de d cider Je vais quand m me mettre une cravate pour mon prochain vernissage la r forme consistera dire Il faut que j largisse mon public par des uvres moins intellectuelles la r novation sera Je vais passer du figuratif l art abstrait enfin la refondation consistera dire j abandonne la peinture pour la sculpture J extrais le deuxi me exemple du rapport pr sent Monsieur Pierre Mauroy sous le titre Refonder l action publique locale en dehors de constats g n raux ce rapport pr
124. F l entreprise se chargeant d acqu rir les appareils de ravitaillement et de g rer les mouvements la demande des autorit s militaires La question du co t est d autant plus difficile r soudre que ces questions pr alables ne sont pas r gl es Le r sultat est que les budgets militaires non guid s par une v ritable conception de notre d fense sont calcul s pour maintenir le pouvoir d achat avec la circonstance aggravante que le passage l arm e de m tier et les co ts induits par les op rations ext rieures provoque une baisse tr s importante des budgets d quipement et de recherche 30 en moins par rapport 1990 et une forte r duction des entra nements qui ont bien entendu un co t Ii n est d ailleurs pas douteux que les v nements actuels vont conduire revoir compl tement les missions et les budgets de recherche et d quipement Et que dire des laiss s pour compte de la r forme qui ont nom GIAT Direction des Constructions Navales arsenaux Que penser de la situation d EADS actionnaire la fois de Dassauit et de son concurrent Eurofighter Quel est le sens de la privatisation tr s partielle de la SNECMA En 1990 la Grande Bretagne consacrait 24 milliards de francs de moins que la France ses quipements militaires aujourd hui c est pratiquement Finverse Le Point du 16 novembre 2001 Il y a 10 ans la France consacrait 3 du Produit Int rieur Brut aux arm es
125. F qui ne se r forme pas beaucoup pour les deux m mes raisons ce qui rendra la crise plus douloureuse quand sous l impact de l int gration europ enne l lectricit sera devenue un v ritable service marchand soumis la concurrence retour logique de l irruption de l EDF dans le capitalisme italien Il est vrai que VEDF retarde en partie les r formes par une communication tr s habile comme par exemple pendant les 1 Exemple int ressant d volution d une entreprise publique car c est initialement le CEA lui m me qui a g n r ses filiales sp cialis es devenues plus importantes que je CEA lui m me on a en quelque sorte retourn le gant C est d j fe cas pour les clients gros consommateurs mais uniquement pour la production le transport et la distribution n tant pas dans le domaine concurrentiel il faudra donc aller piocher dans la comptabilit analytique d EDF pour s y retrouver 287 grandes temp tes de la fin 1999 Ce n est pas trop le cas de la SNCF et il suffit d avoir pass deux heures dans un TGV bloqu en pleine voie sans aucune information sauf celle qu il s agit d un arr t en pleine voie pour s en rendre compte Pourquoi La Poste France T l com ou Air France ont ils pu faire leur r volution silencieuse Par la conjonction de deux facteurs un soutien politique sans faille notamment de Paul Quil s pour La Poste et des dirigeants de qualit Michel Bon venu du
126. Francais A signaler que en 1995 le gouvernement avait propos au Parlement la mise disposition de 20 hauts fonctionnaires pour constituer une force d analyse budg taire propre Le Parlement l a refus e 78 l appel des collaborations ext rieures plus facile et la concer tation plus naturelle Encore faut il que l tat assis sur son monopole du changement ne fausse pas la donne des relations entre partenaires sociaux L exemple de la n gociation du contrat autour de l UNEDIC et du Plan d Aide au Retour l Emploi pourtant juste change entre la solidarit envers les ch meurs et la responsabilit que l on est en droit d attendre d eux dans la recherche d un emploi a montr les effets n gatifs et retardateurs de l tat tout interventionniste Retenons de cette phase de formalisation qu elle peut tre technicienne voire technocratique ouverte et connect e avec le monde ext rieur a la r forme dans l espace de l Etat ou dans un espace contractuel Lancement suivi et valuation Comme Kourou en Guyane c est dans les premiers instants du lancement que les risques sont maximums Lancer une r forme c est d abord communiquer tr s largement sur ses finalit s sur ses modalit s pratiques sur ses avantages par rapport la situation ant rieure notamment vis vis de l usager ou mieux du client qui va en subir les cons quences et galement sur son co t pour le contribuable qu
127. Jaime Lamo de Espinosa ancien ministre de l agriculture et Pr sident de Gemini Consulting Iberica 257 l tat Ainsi Luc Rouban a pu crire Le service public reste fonci rement attach la d finition de l identit nationale fran aise et toute remise en cause est alors per ue comme une question politique touchant au moins autant le r le social du secteur public que son efficacit conomique Allant plus loin encore lie Cohen nous propose un point de vue encore plus pessimiste La vraie sp cificit fran aise n est donc pas dans l invention du service d int r t conomique g n ral Elle r side dans une conception du service public plus attentive au rayonnement de l tat social colbertiste qu au service du public Une deuxi me raison de cette tr s faible porosit entre le secteur public et le secteur priv vient de ce que le choix de carri re et de vie li cette alternative est intrins que la personnalit de chacun D un c t la s curit de l emploi une carri re largement balis e un avancement norm et surtout marqu par l anciennet une r mun ration pr visible une mobilit g o graphique ou fonctionnelle faible un rapport statutaire la hi rarchie une reconnaissance du m rite tr s encadr e des syst mes de retraites plus avantageux que dans le priv pour combien de temps De l autre un emploi seulement norm par le droit d
128. L TAT PEUT IL R USSIR SES R FORMES Pour un nouveau souffle Philippe Qu me L TAT PEUT IL R USSIR SES R FORMES Pour un nouveau souffle L HARMATTAN 5 7 rue de l cole Polytechnique 75005 Paris L Harmattan L Harmattan Hongrie L Harmattan Italia 5 7 rue de I Ecole Polytechnique Hargita u 3 Via Bava 37 75005 Paris 1026 Budapest 10214 Torino France HONGRIE ITALIE ma famille en particulier mon p re et ma m re Janine Nicolas et Isabelle mon petit fils Ariel et son cousin ou cousine na tre qui seront j en suis s r des Europ ens convaincus lorsqu ils auront atteint l ge de raison au lieutenant Gutierrez et son p re Marcos qui m ont donn envie d crire ce livre Pour grands que sont les rois ils sont ce que nous sommes ils peuvent se tromper comme les autres hommes Pierre Corneille Tout ce qui est simple est faux tout ce qui est compliqu est inutilisable Paul Val ry Aller ideal et comprendre le r el Jean Jaur s Tout royaume divis contre lui m me court sa ruine Evangile selon saint Matthieu 12 25 Remerciements A ma femme qui a support mon isolement cause de ce livre pendant de longs mois Aux personnalit s que j ai rencontr es et qui m ont fait part de leur exp rience des r formes Jean Ren Fourtou pour ses conseils avis s Laurent Winter pour sa critique constructive vue
129. Le Syndicalisme francais Paris Presses Universitaires de France 1992 PERISSOL Pierre Andr En mal de toi Paris Editions de l Archipel 1995 SAINT PULGENT Maryvonne de Le Gouvernement de la culture Paris Gallimard 1999 SCHRAMECK Olivier Matignon rive gauche Paris Le Seuil 2001 SFAR Rachid Mondialisation r gulation et solidarit Paris L Harmattan 1999 476 Refonder l action publique locale rapport pr sent M Pierre Mauroy Paris La Documentation fran aise 2000 La R forme de l tat tomes 1 et II par la promotion Valmy de l ENA Paris La Documentation fran aise 1999 Les r formes qui chouent Revue fran aise d administration publique n 87 juillet 1998 Tableaux de l conomie fran aise 2000 publi s par l INSEE Paris 2001 L Union Europ enne en qu te d institutions l gitimes et efficaces rapport du groupe pr sid par Jean Louis QUERMONNE pour le Commissariat G n ral du Plan Paris La Documentation fran aise 1999 VALLEMONT Serge Le D bat public une r forme dans l tat Paris Editions LGDJ 2001 477 Achev d imprimer par Corlet Num rique 14110 Cond sur Noireau N d Imprimeur 16596 D p t l gal mars 2004 Imprim en France
130. On peut dire la m me chose des responsables du support de la r forme et notamment des informaticiens l exp rience montre qu il est souvent difficile de leur faire admettre que les syst mes d information sont des outils et non l alpha et l om ga de la r forme Quant aux valuateurs qui ont un r le fondamental il faut souhaiter qu ils se situent clairement en dehors de l quipe du r formateur afin de ne pas tre juge et partie Constituer l quipe de r forme est donc une t che capitale mais extr mement complexe quels sont les outils dont dispose le r formateur pour choisir cette quipe et l organiser 7 La pratique de l valuation individuelle n est pas chose courante dans l administration de l tat On lui pr f re la notation toute note inf rieure 16 20 tant une infamie Cette pratique notariale rend difficile le rep rage des comp tences Ne pourrait on pas prendre en compte dans la notation ou mieux dans l valuation la participation des projets de r forme significatifs De m me qu un ancien combattant porte des m dailles au revers de sa veste indiquant qu il a fait l Alg rie ou Indochine ne pourrait on gratifier le cursus d un haut fonctionnaire par des annotations comme j ai fait France T l com j ai fait les march s financiers etc La mobilit peut tre un outil privil gi des r formes Puisque l on a vu que l valuation ne remplissait pas son r le de capi
131. PR avait de nombreuses r ticences Une commission ad hoc fut cr e qui conclut en faveur de l arm e de m tier Et l arm e elle m me Il semble bien qu elle restait tr s favorable la conscription y compris les chefs militaires et que la fin de la conscription ait t un v ritable d chirement pour certains d entre eux notamment dans l arm e de terre Charles Millon qui n avait pas fait de service militaire comme Fran ois L otard objecteur de conscience porte alors la r forme sur les fonds baptismaux approuv e par la majorit des parlementaires Le processus du fait d clencheur en l occurrence la volont du President de la R publique jusqu au cap de r forme compris tait accompli sans recueil suffisamment rigoureux des faits sans diagnostic complet et coh rent sans d bat public ni concertation avec la soci t civile et en l occurrence la soci t militaire et avec un cap de r forme flou L exemple le plus criant est la journ e des ex conscrits il est clair qu elle ne sert pas grand chose sinon faire en sorte que les I Il est vrai que depuis plusieurs ann es on avait vit d enr ler des conscrits provenant de quartiers difficites 2 Extrait d un article de Nicolas Baverez La strat gie du z ro concept Le Monde du 21 juin 2001 125 jeunes se posent des questions sur le r le de l arm e si t nu que l on puisse apparemment l expliquer en une seule journ e
132. Petit Larousse SOMMAIRE Preface Introduction Exploration critique des reformes I 11 II IV V VI VII VII Comment d finir le concept de r forme Qu est ce qu un processus de r forme Quatre d cennies de r formes comment es La r forme Jupp de 1996 sur l assurance maladie La r forme de l arm e fran aise La r forme de Bercy R forme et budget de l tat Le ons tir es de r formes faites l tranger Les difficult s des r formes en France IX X xl XII XII Hommes politiques strat ges du changement et techniciens Partis politiques et r formes Syndicats et r formes Soci t fran aise lites ou litisme L tat peut il se r former et r former Retour conceptuel sur les r formes XIV XV XVI Comment les entreprises se r forment elles Des processus de r forme du priv vers le public transposition ou inspiration Pourquoi les r formes chouent elles Les dix commandements du parfait r formateur XVII XVIII Mode d emploi des dix commandements Premier commandement Un Etat des hommes politiques et des citoyens accueillants la r forme tu rassembleras 19 23 37 39 51 83 111 133 151 165 187 189 203 213 227 237 267 269 283 293 305 307 313 XIX XXI XXII XXIII XXIV XXVI XXVII Deuxi me commandement Etudes pr alables et diagnostic tu n pargneras point Troi
133. Union Europ enne en qu te d institutions l gitimes et efficaces rapport du groupe pr sid par Jean Louis Quermonne La Documentation fran aise Paris 1999 450 et institutionnelles qu a connu l Union entre les ann es 1975 et 1992 cette conception tait assez generale les Fran ais et bien entendu les Anglais tant les plus r ticents Et d ailleurs un des pr d cesseurs de l Union Europ enne la Communaut Europ enne du Charbon et de l Acier tait une institution supranationale dans laquelle le pouvoir tait concentr dans une structure ind pendante des Etats membres Cette vision supranationale tait issue d une m fiance forte entre les diff rents pays europ ens dont le raisonnement sommaire tait tant qu ils seront prisonniers de cette Europe supra nationale ils ne nous feront pas d ombre Cette m fiance ce proc s d intention venait d ailleurs logiquement des petits pays Il est clair que le mod le supranational ne correspond plus la vision des tats membres le poids des int r ts nationaux restant tres fort et le concept d int r t g n ral europ en tr s flou a fortiori dans une Europe de trente membres Comme souvent c est un mod le interm diaire qui a actuellement le vent en poupe le mod le f d raliste m lange de beaucoup de r alisme et d un peu d illusion F d ration d Etats Nations des mots ou une r alit accessible Dans son tat actuel le mod le f d
134. a t pr sent dans un forum particuli rement int ressant d un parti politique le RPR Enfin dans le domaine ins parable de l exp rimentation de l valuation des politiques et des r formes publiques le retard de la France sur l tranger concerne essentiellement luti lisation des conclusions dans les processus de d cision c est dire dans l essentiel Dans certains pays anglo saxons l valuation est directement li e aux objectifs d efficacit de la gestion publique et pilot e par des autorit s incontestables minist re des Finances Cour des Comptes etc En Allemagne c est des consultants ou des universitaires que l on demande en g n ral d valuer les politiques publiques et donc les r formes Les tats Unis et les sunset laws Le processus mis en uvre aux tats Unis sous le nom de sunset laws m rite qu on s y attarde de quoi s agit il 7 C est un m canisme l gislatif plus l ger et plus souple que les lois f d rales par lequel la cr ation de certaines entit s ou agences ou programmes publics est faite par un texte ayant valeur de loi la sunset law Ce texte porte l obligation d un examen p riodique par des experts ext rieurs Cet examen p riodique qui figure donc dans les statuts de l organisme d s sa cr ation peut conduire soit des recommandations soit l arr t de l activit de l agence ou du programme En tout tat de cause la poursuite de l ac
135. a complexit issue de la pr sence de nombreux flux d emplois de comp tences d entreprises d entrepreneurs de s curit publique etc Ceci ne se con oit pas sans toucher videmment aux structures et aux modes de management une carence des zones franches est pr cis ment le manque d animation et m me si c est difficile sans infl chir la culture des populations concern es vers plus de prise en charge C est ce prix fort j en conviens que l on maitrisera l incertitude de la r forme Le diagnostic Une fois correctement balis le champ de la r forme il faut proc der la phase capitale du diagnostic c est la base de d part de la r forme J ai insist au chapitre II sur la n cessit de proc der au diagnostic par immersion et d viter une laboration restreinte un cercle plus ou moins ferm de proches conseillers J ai indiqu galement que le diagnostic a une valeur intrins que ind pendante des r formes qu il peut g n rer J ai rappel l utilit des approches de livre blanc qui permettent de proposer une analyse de la situation la soci t civile et de la lui faire partager J ai enfin montr que le diagnostic quand il est fait avec une solution implicite ou explicite perd consid rablement de sa valeur je n y reviens pas Il s agit donc la fois de rep rer des dysfonctionnements de la soci t et d identifier les ressources potentielles pour traiter ce
136. a d centralisation Defferre s est faite contre les fonctionnaires notamment centraux et qu ils sont sans doute revenus la charge depuis quelques ann es l tat ayant baiss la garde Cette difficult d centraliser est typiquement fran aise l Allemagne est f d rale l Espagne est un ensemble d autonomias le Parlement anglais s appelle Chambre des Communes l Italie est en route vers la d centralisation indissolublement li e la r forme de l Etat Dans ces pays la d centralisation est intrins que et culturelle L exemple de l Espagne est particuli rement illustrateur 40 ans de franquisme centralisateur n ayant pas r ussi faire dispara tre les r flexes r gionaux les gouvernements autonomes ayant t instaur s par la Constitution de 1978 soit seulement trois ans apr s la mort de Franco Il faut bien constater depuis plusieurs ann es une recen tralisation rampante la meilleure illustration est la d cision r cente de baisser la taxe d habitation en supprimant la part r gionale ce qui diminue les ressources des r gions m me si l tat compense en partie mais prive les r gions de la libre fixation des taux On peut faire des constats analogues pour le logement social ou l aide m dicale Si Von ajoute ceci l empilement des structures communes syndicats inter 1 titre d exemple en 1990 pour la r gion Bretagne les compensations de l tat au titre de la fiscalit
137. a finalit du diagnostic n est pas de d crire la r alit toujours trop complexe pour la r duire un point de vue unique mais d en faire une repr sentation op rationnelle pour l action publique Le contre exemple de la mixit sociale et de la loi SRU Essayons d appliquer notre approche du diagnostic au probl me de la mixit sociale L objectif est de faire en sorte que notre pays ne s organise pas en une juxtaposition de ghettos urbains HLM et d linquants d un c t immeubles de rapport et grands bourgeois de l autre objectif louable car la s gr gation par le logement est la pire de toutes et engendre toutes les autres Le gouvernement actuel se saisit de ce probl me et fait une loi r pressive dite de Solidarit et de Renouvellement Urbain SRU il s agit de mettre en place un d veloppement urbain ma tris Les communes de plus de 3 500 habitants situ es dans des agglom rations de plus de 50 000 habitants seront assujetties une p nalit par logement manquant en de d un seuil de 20 339 de logements sociaux Je ne sais pas comment a t fait le diagnostic approfondi qui aurait d pr c der l laboration de cette loi mais je crains fortement que l on ne se soit pas pos les bonnes questions Je constate d abord que le Conseil Constitutionnel a d clar non constitutionnel l article de la loi pr voyant des sanctions financi res ce qui au dire de sp cialistes tait assez la
138. a majorit des cas et des maires comp tents dans la minorit des cas comme Gentilly 206 elle a dispos de plus en partie handicap s par la cohabitation 1986 1988 et 1993 1995 y sont sans doute pour beaucoup Je ne parle pas des deux avatars de l extr me droite Megret et Le Pen parce que leur vision raciste x nophobe profond ment et troitement nationaliste et anti europ enne serait la disparition d une image de la France qui reste appr ci e de nos voisins et tr s pr sente dans le c ur des Fran ais Bref il me semble que le dernier grand r formateur fran ais a t Charles de Gaulle Il faut convenir qu il tait porteur d une vision de la France et qu il le traduisit en une vraie refondation Des partis emp ch s de r forme Ce constat de l emp chement de r forme dont souffrent les partis politiques fran ais m rite des explications Je distinguerai deux cas les partis de l opposition d une part et ceux qui sont au pouvoir d autre part Certains partis comme Lutte Ouvri re ou l extr me droite peuvent difficilement tre class s dans une de ces deux cat gories mais de toute fa on les r formes qu ils ont nous proposer ne m ritent pas le d tour Les partis de l opposition d abord Il est clair que les partis politiques devraient tre le g o m trique de production des r formes r unissant des lus de professions tr s diverses et notamment des jurist
139. a r forme de se d velopper dans un espace contractuel Je souhaite seulement insister sur quelques points particuliers J ai d j dit au chapitre VIII que la r forme tait une esp ce qui ne d veloppait bien qu en milieu libre ouvert et aussi peu encadr que possible en mati re l gislative je n y reviens pas 315 Pour un Etat simple court d centralis modeste conome et n anmoins fort L tat fran ais est compliqu 36 000 communes des syndicats de communes des communaut s d agglom ration des d partements des r gions l tat l Union Europ enne forment un enchev trement de niveaux de d cisions que l on ne trouve ce niveau que chez nous au point que tout projet qui se respecte doit au moins avoir trois sources de financement diff rentes La fonction publique d tat au sens strict dispose de 100 000 implantations on n ose pas dire points de vente sur le territoire national Simplifier cette organisation pourrait revendiquer le titre de treizi me travail d Hercule et la suppression des d partements n est pas pour demain On peut simplement esp rer que le d veloppement des communaut s d agglom ration et l lection de leurs conseillers au suffrage universel cr era un v ritable niveau de d cision plus efficace que les communes plus pr s du terrain que les d partements et que progressivement les quinze d partements minist riels d concentr s au d partement ou les quarant
140. able des avantages acquis ils cherchent avec prudence en acqu rir d autres qui s appelleront avantages conquis et que le temps se chargera de transformer en avantages acquis Mais ces conqu tes sont rendues difficiles justement par leurs divisions leur corporatisme et leur faible repr sentativit C est d ailleurs ce qui explique que la conqu te ne proc de g n ralement pas de propositions et des d bats qui devraient s ensuivre mais plut t de mouvements sociaux de tous ordres Comme je dit la vitrine des modes d action est large et bien achaland e Si l on veut que les syndicats se transforment en vraies forces de proposition it faut donc leur conseiller de se rassembler o de se f d rer d abandonner le corporatisme de faire moins d ideologie et plus de d fense de leurs adh rents et donc clients de distendre leurs liens avec les partis politiques et surtout de devenir vraiment 224 representatifs Comme cela ne peut faire l objet d une r forme et encore moins d une loi it faut donc que cela parte des syndicats eux m mes Mais je ne suis pas du tout s r qu ils le souhaitent avec tout le respect que je dois cet animal sympathique L ne qui n a pas soif Je crois cependant fermement que le pays a besoin de syndicats r ellement repr sentatifs et que les processus de r forme s en trouveraient grandement facilit s Peut tre que l int gration dans une Europe o les syndica
141. ager au cas o les choses se pr senteraient mal Il sait de plus qu il y a tout int r t car la capitalisation des exp riences est un facteur essentiel d efficacit de sa gestion En mati re de r formes mises en uvre par l tat nous en sommes tr s loin une fois obtenu par les politiques l effet d annonce que vogue la gal re j ai annonc une r forme elle doit se faire L acte d valuer une r forme est un acte simple de quoi s agit il 7 Une r forme une fois d fini le cap de r forme se caract rise par le traitement de certains dysfonctionnements de la soci t par des finalit s et surtout par une cible d crivant avec pr cision l tat du champ de la r forme apr s qu elle ait t mise en uvre Evaluer aussi bien au stade de la conception que de la r alisation c est donc tout simplement mesurer l cart existant entre les 401 finalit s initiales et le r sultat au stade de la conception parce que la d rive d une r forme peut se d tecter tr s t t et bien s r au stade de la r alisation o peuvent appara tre en pleine lumi re les erreurs d appr ciation du r formateur La le on du caract re incontournable de l valuation des r formes est tr s mal apprise en France et pourtant ce n est pas par manque de dispositifs ad hoc d cret du 22 janvier 1990 sur l valuation des politiques publiques cr ation d organismes sp cialis s Comit National d E
142. agissant des gouvernants ils ont t lus sur un programme de r formes g n ralement vague et non chiffr lis pensent que cela les dispense de consulter l heure de r former Ii est entendu qu ils gouvernent en fonction de l int r t g n ral et que l lection vaut certificat du dit int r t g n ral S agissant de l Etat lui m me les hauts fonctionnaires d tiennent le savoir n cessaire pour savoir ce qui est bon pour les Fran ais et n ont donc pas besoin de recourir je ne sais quelle concertation avec des individus peu aptes comprendre les subtilit s du langage administratif Voire dans L Etat de l opinion 20004 un sondage de la SOFRES nous r v le que 77 des Fran ais pensent que VEtat n agit pas dans le sens de l int r t g n ral ce qui prouve au moins qu il a du mal faire comprendre pour qui et pourquoi il r forme De l dire que la concertation le d bat public et la communication autour des r formes sont totalement insuffisantes il ny a qu un pas que je franchis all grement Le G8 de G nes nous a aimablement inform s de la n cessit de dialoguer avec la soci t civile examinons donc comment ce dialogue peut tre conduit aux diff rentes tapes des r formes I faut tout d abord faire partager l identification du ph nom ne d clencheur S il s agit d une crise urgente rien ne sert de la dissimuler ou d en estomper la gravit Outre que les Fran ais ne Par Olivie
143. aire car il est temps de constater que le principal vecteur des r formes a t pour la France l int gration europ enne Un haut fonctionnaire de la Commission me confiait r cemment qu il estimait que pr s de 80 des lois du domaine conomique dans les pays de l Union et dans les dix derni res ann es tait d origine ou d inspiration europ enne ce qui avait d ailleurs fait l objet de discussions peu am nes entre Margaret Thatcher et Jacques Delors On peut dire la m me chose dans les domaines de l environnement et de la protection sanitaire et il est clair que la marge de man uvre des gouvernements et des Parlements nationaux a diminu et continuera diminuer Plus prosaiquement les Fran ais savent ils que c est une norme europ enne qui limite maintenant la teneur en nitrates de l eau qu ils boivent Savent ils que c est largement l int gration europ enne que l on doit la g n ralisation progressive de l essence sans plomb Savent ils qu ils peuvent acheter une voiture dans les autres tats membres et que le certificat de conformit d livr par le vendeur vaut dans le pays de destination Savent ils que s ils choisissent de s expatrier dans un pays de l Union et d y acheter leur voiture leur permis est depuis 1996 valable dans leur nouveau pays Connaissent ils les domaines dans lesquels la Communaut est comp tente l agriculture la libre circulation des personnes des marchandises des serv
144. aires sociaux Quand un g neur arrive avec des id es comme Claude All gre Education Nationale il fait en sorte de l liminer par le biais d une alliance objective avec un syndicat cogestionnaire Lionel Jospin n a d ailleurs pas fait preuve d un exc s de courage pour d fendre son ministre et ami Quand l tat veut prot ger un secteur de l conomie il lui arrive de mettre c t de la plaque Ainsi la loi Royer cens e prot ger le petit commerce contre l extension de la grande distribution n a eu aucun effet ralentisseur sur l implantation des hypermarch s n a pas permis le d veloppement de surfaces de vente interm diaires et le petit commerce de proximit a continu r gresser Quand l tat veut aider les PME il met en place le plan Borotra du nom du ministre de l Industrie d un gouvernement de droite L tat promettait un allegement de charges sociales contre le maintien de certains emplois 1997 gouvernement de l autre bord pour d obscures raisons li es la r glementation europ enne le plan Borotra est annul les PME ayant tenu leurs engagements doivent rembourser ce qui montre qu elles ont eu tort de faire confiance VEtat Quand il est totalement en dehors de son champ d action comme 264 dans les entreprises priv es il s efforce n anmoins de r glementer ainsi dans l industrie pharmaceutique longtemps soumise au contr le des prix l tat sans doute pour marque
145. ait de d faire la SNCF sous pr texte que beaucoup de trains arrivent en retard Il est vrai que les institutions europ ennes sont complexes Conseil de l Europe Commission Conseil des ministres Parlement Comit des R gions Comit conomique et Social Cour de Justice des Communaut s etc Ceci se traduit par des processus de d cision longs et peu r actifs et par la possibilit de blocage des choix importants notamment par les petits pays Ceci engendre aussi des co ts importants la charge in fine des contribuables des pays membres argument de choix pour les anti europ ens en mal de d magogie Pour noircir encore le tableau il est remarquable que l Union Europ enne n ait pas encore r ussi mettre en commun certaines institutions qui seraient r ellement utiles ainsi il existe une structure en charge de la s curit alimentaire dans chaque pays europ en mais la structure de l Union Europ enne en charge de ces probl mes est encore embryonnaire alors que les bovins 432 ovins et autres bestiaux constatent que les prions qui les ennuient sautent allegrement les frontieres Enfin les crises nombreuses qu a connu et que conna t l Europe donnent aussi du grain moudre ces eurosceptiques de deuxi me g n ration crises mon taires d saccord sur la politique agricole commune qui cependant finissent toujours par se r soudre coup de marathons interventions de monsieur Brittan puis de monsie
146. algr l absence de textes l int ressement financier s est beaucoup d velopp Concluons que le statut des fonctionnaires la casuistique tr s diverse n est pas un obstacle majeur aux r formes m me s il est temps de se pencher sur le sujet Les hauts fonctionnaires Je ne vais pas refaire le proc s des hauts fonctionnaires en g n ral et de l ENA en particulier Tout a t dit sur la fermeture de cette lite sur ses habitudes de cooptation sur son organisation en r seaux sur son origine sociale etc Dans mon sujet des processus de r forme je vais plut t m attarder sur le r le des hauts fonctionnaires comme acc l rateur ou frein des r formes R former c est faire uvre de patience or les jeunes gens qui sortent de l ENA sont des gens press s plus que ceux qui sortent de Polytechnique dans les Corps ils veulent tout et tout de suite Toutefois pour nuancer il faut distinguer trois types de parcours ceux qui heureusement encore nombreux choisissent de faire carri re dans l administration et d y assumer des postes de responsabilit s ceux l ont en g n ral la patience qui sied aux r formes 253 ceux qui au bout de quelques ann es pass es se cr er quelques relations toujours utiles notamment dans les cabinets minist riels pantouflent dans le priv Ils n ont pas eu le temps de se forger une v ritable exp rience de gestion tout au plus certains d entre eux
147. ap clients la SNCF le projet de privatisation de GDF etc Cette h te vouloir r former et surtout annoncer la r forme accro t consid rablement le risque attach toute r forme En particulier l analyse de la composante sociale est souvent instruite comme cons quence du choix r formateur alors que bien souvent c est elle qui fait chouer la r forme comme on l a vu dans la r forme de Bercy Comment conduire efficacement l investissement amont Comme je l ai dit au chapitre I la r forme provient souvent de l accumulation des r glages le r glage s applique un seul flux financier d information de r glementation etc La r forme changement important selon le Petit Larousse doit agir la fois sur les structures sur les flux qu elles g n rent sur les modes 333 de management la r forme anim e ou n goci e tant toujours plus facile mettre en uvre que la r forme impos e Enfin et c est le plus difficile elle doit agir sur la culture au moins dans la d finition que j ai donn e au chapitre I de la r forme plus gt avec peu de moyens comme on fa vu dans le commandement pr c dent en passant du r glage la r forme on passe du compliqu au complexe Comment d broussailler cette entr e dans le complexe Tout d abord identifier clairement ce que j ai appel le ph nom ne d clencheur crise urgente crise diff r e mais tr s
148. ar exemple via la CNDP mais on n en abuse pas Les nouvelles technologies vont bousculer tout cela viendra un moment o le d bat public sur les r formes passera essentiellement par des forums sur le Net dans des cyberespaces ouverts tous et lib r s viendra un moment o la Toile sera l outil le plus per formant et le plus rapide de discussion des r formes viendra surtout un moment o les r formes dont le processus n a pas utilis ces outils ne seront plus cr dibles comme c est d j en partie le cas aux Etats Unis Enfin l valuation l encore il y aura l valuation avant le Net et l valuation apr s le Net L valuation p riodique du r sultat des r formes plus ou moins large plus ou moins solennelle plus ou moins impartiale sera remplac e par une valuation vaste rapide et permanente avec ce que cela suppose de r activit en mati re de rectification de trajectoire et donc d efficacit Que l on ne me fasse pas dire ce que je n ai pas dit les nouvelles technologies n enl vent rien au r le des pilotes de r formes et des strat ges du changement au contraire la performance des nouveaux outils va les rendre plus efficaces et partant plus responsabilis s vis a vis de l opinion La machine automatique produire des r formes branch e sur le web n est pas pour demain 368 La gestion du temps La bonne gestion du temps est essentielle dans les r formes Le choix du moment de la r
149. are et r alise les bonnes r formes Ce livre est videmment un livre politique car la mani re de r former est un sujet de la cit et l on pourra sans doute apercevoir o vont mes pr f rences Mais j ai l immodestie de penser qu il est un peu plus que cela J essaierai de montrer au lecteur tout au long de ce livre qu il existe une logique de r ussite des r formes qui s applique aussi bien des r formes venant de gauche de droite du centre des verts etc Je pense aussi que le sujet du processus de r forme est un bon moyen de d passionner le d bat politique et de mettre un peu de raison l o il a le plus souvent que de l id ologie et trop de passion Ce livre se veut optimiste en ceci qu il consid re qu il a pas de fatalit de l chec des r formes en France m me si la lecture de la litt rature politique actuelle fait plus penser au roman noir qu la Comtesse de S gur D ailleurs pourquoi un livre En recherchant qui s tait int ress aux r formes j ai bien entendu trouv une bibliographie tr s fournie voire envahissante tout le monde a son mot dire sur les raisons de faire telle o telle r forme et sur les b n fices innombrables qu elles ne manqueraient pas d apporter aux citoyens Quelles r formes Tout le monde est pr t d gainer En revanche sur le sujet de comment les faire c est dire le processus de r forme je n ai pas trouv une litt ra
150. arge consensus enfin l animation dans lequel l acteur principal recherche la confiance et l adh sion d un corps social auque il donne une me au sens tymologique du mot Dans les r formes mises en uvre par l tat fran ais il est clair que c est tr s largement le mode imposition qui domine 35 heures SRU zones franches urbaines r forme de l arm e S curit Sociale etc en sont autant de preuves Quand la transaction deuxi me mode devrait r gner et notamment dans le champ du paritarisme l Etat ne peut s emp cher de faire de l imposition en s invitant des tables de n gociation ou il n apporte que des entraves On va me demander o j ai t trouver l id e que les r formateurs pouvaient tre aussi des animateurs c est dire des tres capables d insuffler une me Je r pondrai que Charles de Gaulle et Fran ois Mitterrand avaient cette capacit le premier par une certaine id e de la France le second par le changement de soci t et la table rase Les deux ont utilis largement le mode animation en plus des deux autres John Fitzgerald Kennedy pratiquait aussi le mode animation quand il disait Ne demandez pas au pays ce qu il peut faire pour vous faites le vous m me Animer c est provoquer l lan enthousiaste c est manifester clairement son engagement intime c est jouer du sentiment d appartenance c est utiliser les symboles c est cr er le pro
151. arseille beaucoup plus souvent que la sardine les vidences de difficult s majeures des r gimes de retraites ne suffisent pas convaincre les partenaires de s asseoir une m me table la r forme de Bercy techniquement et conomiquement parfaitement justifi e notamment en mati re de 25 qualit de service au contribuable a t bloqu e par les syndicats des Finances Enfin la plupart des r formes faites en France ob issent des raisons id ologiques Si nous questionnions les Fran ais sur le fait d identifier telle ou telle r forme comme faite par la droite ou par la gauche il y a gros parier que les erreurs seraient rares l id e m me d une r forme faite pour r pondre des dysfonctionne ments concrets mais qui n afficherait pas clairement son origine de droite ou de gauche serait consid r e par nos concitoyens comme une raret comme l a t par exemple l abolition de la peine de mort probl me de conscience et non d ideologie Et si la r forme tait aussi et surtout une question de m thode Et si au lieu d invoquer des difficult s li es la nature m me des r formes aux obstacles institutionnels sociaux ou plus simplement de comportement des Fran ais qui sont incontestables nous nous posions la question de savoir si la difficult de l Etat fran ais se r former et r former n est pas galement et avant tout une question de m thode Gilbert Santel me r pond par ava
152. artistes que j appellerai strat ges du changement que nous allons essayer de d couvrir tout au long de ce livre Mais auparavant il me faut passer par quatre postulats non d montrables donc mais qui me semblent n tre que des principes de bon sens Mes quatre postulats Ces consid rations pr liminaires me permettent de pr senter les quatre postulats qui r gissent ce livre ainsi que le plan qui en d coule Premier postulat une r forme peut s analyser comme un processus c est a dire Petit Larousse comme un enchainement ordonn de faits et de ph nom nes r pondant un sch ma et aboutissant un r sultat d termin de ce fait les processus de r forme peuvent tre d nombr s et analys s plus de cent nouvelles lois par an en France et donc encore plus de r formes de mani re par exemple rechercher les 1 Par le biais du ph nom ne le mot n est pas trop fort que sont les lois dont l intitul commence par Divers Dispositifs d Ordre 30 caract ristiques communes aux r formes qui chouent ou celles qui r ussissent Les entreprises connaissent depuis longtemps cette notion de processus et savent les analyser et les remettre en cause pour les rendre plus performants mais il est clair que les auteurs innombrables qui s int ressent aux r formes publiques se pr occupent tr s peu de l analyse et de la performance des processus c est dire de la m
153. as voulu r fl chir au del Encore un exemple pour la m me entreprise le paiement de la TVA est du ressort du receveur et celui de l imp t sur les soci t s du percepteur dans une administration o la pratique des groupes de concertation n est pas chose courante La deuxi me raison la plus pr gnante c est l existence d une tr s forte syndicalisation sup rieure 80 avec des pratiques proches de la cogestion Qui plus est la pr sence syndicale est sp cialis e par direction le Syndicat National Unifi des Imp ts tant dominant la DGI et FO la DGCP Les syndicats disposaient donc d un tr s fort pouvoir de biocage double entr e qu ils ne se sont pas priv s d utiliser notamment parce qu un emploi c est un mandant La troisi me raison c est pour une r forme de cette amplitude le d lai court qui avait t annonc pour le rapprochement des deux structures Le ministre avait d cid pour l ann e 2003 certaines adaptations faciles centres d appel compte simplifi du contribuable l ann e 2002 tant consacr l euro 2007 tait le d lai annonc pour l ensemble du projet et notamment le rapprochement des structures et des informatiques c est cette deuxi me phase que le ministre a voulu acc l rer et c est cela qui a d clench l orage La quatri me raison li e la pr c dente et qui viendrait bout de n importe quelle r forme en profondeur est
154. ases d imposition l assiette d une part c est dire la Direction G n rale des Imp ts et les structures de recouvrement c est dire la Direction G n rale de la Comptabilit Publique d autre part n tait ni satisfaisante du point de vue des contribuables qui ont affaire au moins deux interlocuteurs pour s acquitter de leur contribution au budget de Etat ni satisfaisante du point de vue de la logique et de l conomie de l organisation du syst me fiscal fran ais et que d ailleurs on ne rencontre plus dans aucun pays europ en Le diagnostic Rappelons donc les principaux points de d part de la r forme Le minist re des Finances compte trois grandes directions op rationnelles la DGI dont le r le est tr s sommairement de recevoir les d clarations d imp t calculer et notifier l imposition au Yemprunte largement le r cit de cette r forme non aboutie Notre Etat de Roger Fauroux et Bernard Spitz chez Robert Laffont Paris 2000 pp 110 146 et notamment la contribution de Thierry Bert chef du service de l Inspection g n rale des Finances et pilote technique de la r forme qui de plus a bien voulu me recevoir longuement pour me faire part des enseignements qu il en a tir s Je l en remercie tr s vivement 135 contribuable la DGCP dont les structures sur le terrain re oivent les paiements des contribuables la Direction des douanes non impliqu e dans la r forme envisag e enfin
155. aumatisme son paroxysme pour pouvoir passer en force nombre d exemples montrent que cela ne marche que rarement N tant pas dans le secret des dieux et notamment du minist re du Travail je suis malheureusement incapable de d terminer quel processus de gestion de projet a t mis en uvre dans les 35 heures Mais en juger par les nombreux restes faire PME h pitaux h tellerie etc je pr sume que le premier planning a 396 t fait la serpe et que de ce fait beaucoup de temps a t perdu Je crois utile d insister enfin sur le caract re unitaire et global d une animation le plus en amont possible d un planning f d rateur des acteurs en charge de la r forme et tenant le plus grand compte des populations concern es par la r forme Malgr les nombreux diagnostics cet exercice n a probablement jamais t fait dans le cas des r gimes de retraites Et pourtant il faudra d une part animer les r formateurs et d autre part faire comprendre aux actifs et aux retrait s que cette r forme a une me celle de la solidarit entre les g n rations Les objections discutables de la Fonction Publique Une fois nonc es ces quelques r gles la Fonction Publique m in terpelle de nouveau une r forme d s qu elle est de quelque importance est interminist rielle ce qui est vrai Je ferai deux observations mon contradicteur la pratique assez constante de
156. auraient d se rendre sans difficult l vidence de la bont de la r forme de Bercy Enfin lorsque l tat se m le de tout et intervient dans le champ contractuel entre les partenaires sociaux il d cr dibilise la fois le principe de subsidiarit le principe de contractualisation assortie d objectifs de r sultat et m me les partenaires sociaux eux m mes On peut par exemple comprendre le MEDEF quand il d cide de ne pas renouveler ses administrateurs la S curit Sociale organisme videmment paritaire qui ne devrait avoir comme objectif que de respecter l objectif national des d penses d assurance maladie I ONDAM qui plus est vot par le Parlement et qui votera ou ne votera pas les milliards de francs consacr s Vardoise des 35 heures Curieux retour de b ton pour l tat centralis la r forme en p nible gestation du statut de la Corse fait que d autres r gions 1 Je renvoie la loi du pendule au chapitre II 247 demandent et moi Si ce retour de b ton doit provoquer une salutaire r flexion sur la d centralisation tant mieux encore que le sch ma pour la Corse lequel ne vaut s rement pas tel quel pour la Bretagne ou Poitou Charentes D centraliser c est accepter plusieurs mod les de fonctionnement diff rents l tat encore une fois se portant garant du droit et notamment du respect de ta Constitution ou de sa modification Comment expliquer cette centralisation ancienne d
157. autarcie L tat le monopole du changement et l immobilisme En France dans sa logique historique de cr ateur et d organisateur de la Nation l tat s est attribu un quasi monopole du changement et de la r forme R gulateur if r forme gestionnaire il essaie de se r former Comme il r git plus de 50 des flux financiers et qu il emploie plus d un actif sur quatre le champ du changement qu il s octroie est donc tr s large Barreur et en partie rameur il repr sente plus de la moiti du bateau Nation L Etat n a sans doute pas compris que En d mocratie l opinion est ma tresse et souveraine et qu au surplus la soci t est aujourd hui beaucoup plus intelligente mobile et imaginative que ne le fut jamais la classe politique L tat trouve de plus en plus sa justification dans son monopole de production l gislative r glementaire voire simplement normative ce qui ne veut pas dire qu il r forme ne serait ce que parce qu il n value pas au moins publiquement les cons quences des textes de loi par rapport aux finalit s initiales Il y aurait une sorte de magie des textes qui ferait que toute loi ou d cret vaut r forme Tr s significatif est par exemple le cas du Code g n ral des imp ts qui augmente de cinquante soixante pages par an sans pour autant que l on abroge des textes d pass s A croire que les hauts fonctionnaires sont pay s la longueur des textes qu ils r digent
158. auvais pr textes mis int grer les normes europ ennes obligatoires dans notre arsenal juridique il s agit d un fait grave en ce qu il manifeste volontairement ou non une entrave claire la construction europ enne Cette analyse du jeu des acteurs a beaucoup voir avec le d bat public et la concertation qui permettent de d tecter par avance le jeu probable des acteurs et d en tenir compte dans la conduite du processus de r forme Mais elle n est accessible que par le moyen d un diagnostic au plus pr s du terrain ce que j ai appel le diagnostic en immersion Retenons en le caract re incontournable dans la conduite de toute r forme et ce d autant plus que les acteurs sont nombreux divers et organis s ou que le pouvoir de r former et le porteur de r forme sont contest s ou encore que le ph nom ne d clencheur n est pas de grande ampleur L tat et l investissement immat riel Concevoir et mettre en uvre une r forme requiert un investissement immat riel tr s fort notamment dans la pr vision dans le diagnostic dans le choix du cap de r forme dans la concertation dans le choix de la trajectoire et dans l valuation Je rappelle que je pars de l hypoth se qui est pour moi une certitude que le co t de conception et de mise en uvre de la r forme est infinit simal par rapport au co t de la r forme elle m me surtout si c est un chec Donc il ne faut pas l siner sur l inv
159. ble non plus qu une r forme soit enti rement guid e par la passion car la passion fait perdre l esprit critique rend floue la vision du terrain et tend rejeter les faits dans un univers consid r comme trop normalis Les r formes de l administration am ricaine donnent une bonne illustration de ce dilemme des r formes rationnelles voire scientifiques de Kennedy Nixon et Carter bas es sur la gestion par objectifs et le budget base z ro qui ont d chain avec raison les Am ricains contre la bureaucratie envahissante et concouru l lection de Reagan on est pass la passion subjective et non v rifi e et la conviction de la possibilit d appliquer sans r serve les m thodes du priv au secteur public Les approches rationnelles ant rieures qui avaient en partie chou furent remplac es par des generalisations simplistes qui chou rent aussi tr s largement Sur ce point j emprunte ma conclusion un document de travail de James L Armstrong and Associates Les r formes gouvernementales r ussies vont au del de l univers de la raison et des id es font place aux l ments para rationnels tirent parti des le ons puis es dans une grande vari t d exp riences reconnaissent que la fonction publique n est pas un syst me homog ne ferm sont le r sultat d importantes pressions externes et rec lent une puissante volont de changer Et la log
160. c s et quand un ministre parle vrai mais dit des choses qui sont hors doctrine socialiste il s en s pare comme ce fut le cas de Claude All gre En r alit le Parti Socialiste est confortablement install dans une soci t qui lui est actuellement favorable et il ne d daigne plus le caviar La r novation n est donc pas pour demain encore moins la refondation La droite non extr miste que je consid re comme une ce qui est malheureusement un pur artifice de pr sentation a dispos de beaucoup moins de temps que la gauche pour r nover de plus emp tr e dans ses divisions et querelles de personnes ou de clochers elle n a pu profiter que tr s partiellement de son passage au pouvoir pour changer la soci t fran aise il est vrai gende aux entournures certaines poques par la cohabitation Elle a privatis avec efficacit ce que la gauche avait nationalis Elle a essay avec un succ s tr s relatif de r former la S curit Sociale elle a galement essay de cr er des emplois la loi Robien avec un succ s r el mais limit parce qu il a t emport par le calendrier lectoral et que la gauche a d fait ce qui avait t bien fait Bref la droite n a pas laiss de traces significatives en mati re de r formes sa d sunion et les faibles cr neaux de temps dont Sauf dans les bastions de la ceinture rouge de Paris qui continuent r sister gr ce un clientelisme forcen dans l
161. c et la concertation la formalisation sous forme de loi ou de contrat et le d bat parlementaire le cas ch ant le lancement le suivi et l valuation Je suis bien conscient du c t un peu artificiel de cet encha nement qui n est pas tant s en faut et malheureusement syst matique dans les r formes mais je proc de de cette mani re pour des raisons essentiellement p dagogiques Je traiterai du probl me du porteur de la r forme dans le chapitre IX Pour la commodit de pr sentation je suppose dans ce qui va suivre qu il existe qu il est d termin et cr dible et qu il a la volont de convaincre Le ph nom ne d clencheur Tout d abord les r formes n apparaissent pas par g n ration spontan e il y a des causes identifiables L apparition d une crise est la premi re d entre elles l accumulation de plans sociaux largement pr visible que l on constate dans l actualit Moulinex Val o AOM Air Libert Marks et Spencer etc a brusqu l apparition de la loi dite de modernisation sociale qui tait cependant en chantier depuis dix huit mois La violence a pr cipit l essai de r forme du statut Il aurait suffi d une lecture attentive du Financial Times pour pr voir les difficult s de Marks et Spencer hors de l Angleterre 56 de la Corse Le trou constat dans les comptes de la S curit Sociale par Alain Jupp son arriv e Matignon a conduit la mise
162. cale fran aise environ 9 milliards de francs par rapport ses homologues europ ens a t jug n gligeable par rapport au risque de voir durablement 100000 fonctionnaires dans la rue La composante sociale est presque toujours majeure dans toute r forme importante Les opposants la r forme portent des valeurs positives tout le probl me est de les d tecter Le pas pas est souvent utile dans les r formes avec un plan d ensemble public car tout se sait dans notre monde d aujour d hui 149 La concertation element incontournable de tout processus de r forme requiert du temps et de la patience Pour terminer je ne crois pas que les efforts des ministres et de Thierry Bert aient t inutiles l cho m diatique les doutes qui n ont pas manqu de s insinuer dans les certitudes des 135000 fonctionnaires ou d une partie d entre eux laisseront des traces durables par dessus tout le contribuable a sans doute pris conscience cette occasion de la qualit tr s perfectible du service fiscal qui lui est fourni Un prochain r formateur en recueillera les fruits 150 VII R FORME ET BUDGET DE L TAT L laboration du budget de l tat est un acte majeur du gou vernement de la R publique et un vote galement majeur du Parlement Il se trouve qu un virage important vient d tre pris le Conseil constitutionnel a valid le 25 juillet 2001 une r forme profonde du processus d e
163. certains pays auront d cid de s associer pour avancer plus vite sur tel ou tel sujet de leur en laisser la libert et de ne pas les freiner en ajoutant la r flexion un pays objectivement peu concern par le sujet Bien entendu les Etats Unis d Europe ne devront pas non plus tre une fa ade derri re laquelle on trouverait une multitude de sous f d rations agissant dans le d sordre Les projets r unissant quelques pays devraient tre partie int grante des travaux de l Union et ce titre faire l objet de communications d taill es par exemple lors des sommets europ ens voire de vote Il faut en effet viter qu une trop grande libert d association limit e de quelques pays volue progressivement vers une Europe deux vitesses celle des riches et celle des pauvres L encore facile dire mais difficile faire s il n existe nulle part une autorit suffisamment reconnue pour organiser cette g o 454 metrie variable pour viter qu elle ne d bouche sur la division larv e de l Europe pour organiser le transfert des exp riences acquises par les pays membres qui avancent grande vitesse vers ceux moins favoris s ou plus r cents dans l Union en un mot pour diriger une arm e aux sp cialit s et capacit s tr s diverses La conclusion de cette recherche des bonnes institutions politiques pour l Europe me semble aller d elle m me la complexit extr me de la construction europ enne la mul
164. ces de Michael Hammer et James Champy aux ditions Dunod 53 Peut on appliquer ces concepts et ces approches aux processus de r forme Y a t il des points communs entre les processus dans l entreprise et les cheminements qui conduisent aux r formes On peut en effet penser que les processus de r forme n ont pas le m me caract re de reproductibilit que les processus dans les entreprises le mode de conduite d une r forme n est pas totalement ind pendant du contenu de la r forme et on n aborde pas de la m me mani re la r forme de l arm e fran aise et celle du statut de la Corse alors que le processus de conception et de fabrication d une Laguna n est pas tr s different de celui d une Clio Pour pouvoir proposer une m thodologie unitaire d am lioration voire de reconfiguration des processus de r forme mis en uvre par l Etat fran ais ou par les partenaires sociaux il nous faut donc rechercher les caract ristiques communes aux diff rents processus de r forme pour prouver une certaine reproductibilit des processus comparable ce que l on rencontre dans les entreprises Premi re similitude une r forme d s qu elle est d une certaine importance est ou devrait tre transversale Elle met en jeu plusieurs structures de l Etat plus des partenaires sociaux ainsi la R duction du Temps de Travail a mobilis un grand nombre de hauts fonctionnaires du minist re du Travail mais galem
165. cessus En d autres termes comment faire en sorte que la France dans sa marche vers l int gration europ enne limine progressivement les obstacles qui font qu il lui est difficile de se r former et int gre dans ses pratiques les facteurs qui font que les r formes sont plus faciles dans d autres pays europ ens Cette remarque vaut galement pour tous les autres pays de l Union Europ enne car en mati re de capacit r former tout n est pas beau chez nos voisins et laid chez nous Le premier probl me est celui de la vitesse du changement pour Villustrer prenons une comparaison math matique Soit un maitre l Union Europ enne qui se d place vitesse constante sur la ligne droite qui mat rialise la construction europ enne Le ma tre a un chien ou plusieurs qui repr sentent les diff rents pays membres Chaque chien court vitesse constante vers son ma tre sur une trajectoire qui repr sente sa marche vers l int gration europ enne La courbe d crite par fe ou les chiens s appelle une tractrice ou encore de mani re plus imag e une courbe du chien Si les vitesses du ma tre et des chiens sont gales ces derniers ne rejoindront jamais leur ma tre ils d criront donc une courbe qui se rapprochera de la droite parcourue par le ma tre mais ne sera jamais une droite Si l on veut que les chiens rejoignent leur maitre il faudra donc soit que le maitre ralentisse son allure soit que le
166. chant et exprime sa probl matique et ses choix dans des termes accessibles des intelligences moyennes la d mocratie c est aussi la clart faire que l administration accueille et prenne en compte des contre projets faire que les administrations r pondent en toute libert aux questions qui mergent du d bat apporter au pouvoir politique des l ments de d cision r sultant du d bat d mocratique Tous les chos que j ai pu recueillir sur cette intense concertation indiquent que l on est arriv un compromis op rationnel et que l tat centralisateur est effectivement descendu de son pi destal Je reviendrai dans les dix commandements sur le puissant levier de d centralisation et de r forme que constitue le d bat public et ses diff rentes formes Une deuxi me note d espoir vient de la traduction r cente en r alit du souhait maintes fois exprim par l tat d un re d ploiement de sa pr sence territoriale qui prenne plus en compte les besoins de l usager client je ne pense pas sp cialement la 1 A fa Librairie G n rale de Droit et de Jurisprudence LGDJ ouvrage cit pp 57 61 249 cinquantaine de maisons de services publics qui fonctionnent quoi servent donc les mairies mais plut t aux 65 points publics en milieu rural comme par exemple celui d Annonay en Ard che lt qui rend de signal s services cette localit industrielle industrieuse
167. ci constitue un autre frein tr s s rieux aux r formes car l litisme est peu accueillant pour les hommes nouveaux qui sont les plus port s naturellement r former d ailleurs la r forme c est la traduction concr te du changement et tout le monde sait que le changement secoue en premier lieu les lites Enfin nous avons constat que en France l tat pr sente des caract ristiques qui sont autant d obstacles aux r formes L h licopt re a enfin pris de la hauteur et cher lecteur vous pouvez voir sous la bulle transparente les obstacles dont nous venons de parler Vision panoramique Que constatons nous Tout d abord que ces obstacles sont li s entre eux parce que l tat se pr occupe sans beaucoup de succ s de g rer des entreprises lien fort en France entre le politique et l co nomique parce que le politique et le social sont li s par l interm diaire du langage politique des syndicats et de leurs relations avec les partis politiques parce que les relations entre les entreprises et les syndicats qui devraient tre autonomes sont en fait marqu es par un tr s fort interventionnisme de l Etat parce que l conomique c est dire les entreprises et le social et notamment les syndicats sont li s non seulement par la n gociation sociale ce qui n est que normal mais galement assez souvent par une opposition id ologique forte 422 Ensuite qu un ciment unit tout cela celui de l
168. ciences exp rimentales 1 Mais l tat dans ce domaine fait un proc s d intention syst matique aux entreprises et ne les cr dite d aucune confiance 80 Nous avons aussi pu mesurer le poids tr s important des tapes amont du fait d clencheur du choix de la trajectoire de r forme et constat ainsi que dans une large mesure la r forme se joue avant la r forme de m me que l on a pu dire propos de grands projets que le projet se joue avant le projet Enfin nous avons insist sur le fait que la r forme est un mat riau qui ne se laisse pas facilement manipuler et que la meilleure mani re de l approcher tait l immersion oppos e l approche technocratique Nous voila donc arm s de notre grille de lecture des processus pr ts pour l exploration des r formes 1 Thierry Hougron in La Conduite de projets chez Dunod Paris 2001 p 7 81 III QUATRE DECENNIES DE REFORMES COMMENTEES Le changement c est la vie Tout change va changer ou changera En France si l on excepte les r gles de la belote et le steak frites invariants de notre soci t tout est destin changer parce que l environnement de notre pays change de plus en plus vite Tout le probl me est de savoir si les r formes peuvent suivre Les quatre derni res d cennies de la France ont cependant mis en vidence plusieurs faits les r glages se font quotidiennement mais ne modifient pas substantielle
169. claration d imp ts ou quand les fonctionnaires des Finances bloquent la circulation parisienne parce que l on veut les r former pour une meilleure satisfaction du contribuable etc Il n est nulle part notamment quand je cherche l homme comp tent sur tel ou tel aspect de ma d claration d imp t ou que je demande des claircissements la S curit Sociale sur le dernier remboursement Aussi quand je vois en vitrine un livre par ailleurs tr s int ressant et qui s intitule Notre Etat je suis surpris que bien que apparemment propri taire d une petite partie de cet tat je n arrive pas le trouver est il si grand qu on ne puisse le voir comme on ne peut voir la courbure terrestre quand on est situation fr quente au ras du sol Est il si loin qu on ne puisse plus le distinguer Est il si petit qu il faudrait des lunettes sp ciales pour le voir Tout ceci ne serait pas tr s grave si nous n avions confi par hommes politiques interpos s des missions importantes cet tat l Tout ceci serait secondaire si l tat n tait qu une gigantesque administration charg e d expedier les affaires courantes Tout ceci m importerait peu si je considerais que l tat s adapte con venablement notre monde en changement aux nouvelles 239 technologies la mondialisation l int gration europ enne la croissance de la d linquance et surtout au besoin de nos concitoyens d un meilleur service au client
170. compare avec certains de nos voisins on voit clairement quel a t le rythme du changement en Allemagne la reconstruction et la r unification en Espagne la fin du franquisme et le d veloppement conomique plus rapide que partout ailleurs en Europe d ailleurs dans une structure f d rale en Italie la 426 r volution silencieuse de la d centralisation et de la r forme de l Etat etc Ces exemples montrent l vidence que des facteurs ext rieurs ont aussi favoris l volution mais on ne voit pas quels v nements venus d ailleurs pourraient induire un changement fort en France nous n avons pas de mur de Berlin faire tomber pas de dictateur faire mourir pas d conomie en ruine et tout concourt ce que notre beau pays reste l o il est dans sa globalit ficel e Et pourtant il faudra bien que nous nous bougions sinon d autres le feront notre place Il faudra bien que nous anticipions les impacts divers du changement autour de nous sinon d autres les anticiperons notre place Il faudra bien que nous nous pr parions un monde nouveau sinon ce monde se fera sans nous et tels les internautes qui surfent en permanence sur des mod les venus d ailleurs nous seront r duits ne plus surfer que sur ce que nous proposeront les pays qui auront compris l imp ratif absolu du changement ce qui nous conduira perdre notre identit toute notre identit y compris culturelle On va m ob
171. connu Enfin faut se poser la question de savoir qui challenge l tat et la fonction publique pas les clients ce sont des usagers pas l actionnaire il n y en a pas les salari s sont prot g s par leur statut le m diateur mais il joue un r le encore bien modeste les Autorit s Administratives Ind pendantes peut tre tout ou presque repose sur le sens des responsabilit s et la conscience de ce que le service public est surtout un service au public Il est grand temps d organiser la r volte des clients des r formes 281 XV DES PROCESSUS DE REFORME DU PRIVE VERS LE PUBLIC TRANSPOSITION OU INSPIRATION La question pos e est simple mais capitale pour mon propos puisque je postule que l tat quand il r forme ou se r forme a tout int r t s inspirer du priv dans quelle mesure et comment les processus mis en uvre dans le monde du priv peuvent ils tre utiles l tat Faut il parler de transposition ou seulement d inspiration Et d abord une question que l on ne peut viter de poser y a t il de r elles diff rences entre la gestion de l tat et celle d une entreprise Pos e de cette mani re abrupte la r ponse est videmment oui Dans Notre Ftat Jean Kerna pose la question sous une forme un peu diff rente Peut on g rer l tat comme une entreprise et sa r ponse est clairement non Les finalit s de l tat n auraient selon lui pas d quivalent da
172. cours de privatisation l lectricit avec l ENEL les t l com munications avec T l com Italia 109 licences de t l com munications fixes ayant t attribu es des acteurs priv s le holding d Etat ENI v ritable capharna m d entreprises de tous Franco Bassanini dans Notre Etat ouvrage cite p 155 2 772 p 151 3 Je crains que l administration fran aise en pratique une forme d grad e quand le fonctionnaire en charge fait passer te dossier du haut en bas de ta pile et ainsi successivement Encore pire le Code de justice administrative pr voit dans son article R 421 2 que le silence gard pendant plus de deux mois sur une r clamation par l autorit comp tente vaut decision de rejet L entr e de L EDF au capital de Montedison m me si elle a fait des vagues montre bien que le monde de l lectricit a bascul dans le priv en Italie Et si on privatisait EDF par exemple pour financer la r forme de l tat 7 179 types la Soci t des Autoroutes etc Pendant la p riode 1993 1998 l Italie a plus privatis elle seule que la France et l Allemagne r unies Quels enseignements tirer de cette transformation de l tat italien et partant de l Italie tout enti re Elle a t rendue possible par la conjonction d une situation de dos au mur gt et d une victoire lectorale d hommes politiques qui avaient clairement affich leur cap de r forme pendant la campagne
173. ction publique me dire la faisabilit de l application des processus de r forme du priv au public est tr s faible Peut tre mais si l on ne faisait que ce qui est faisable on ne ferait sans doute pas grand chose d int ressant et d innovant J y reviendrai longuement dans les dix commandements 291 XVI POURQUOI LES REFORMES ECHOUENT ELLES J en viens maintenant un chapitre cl de ce livre o je vais essayer d analyser ce qui fait chouer une r forme Des causes multiples Il est rarement possible d attribuer une seule cause l chec ou la r ussite d une r forme Par construction une r forme est une action qui int gre de multiples facteurs des causes tout d abord c est dire des dysfonctionnements ou l apparition d une demande forte de la part de populations ou corporations directement concern es Elle n cessite ensuite des parties prenantes poursuivant des finalit s ou objectifs divers Des domaines connexes ou non des activit s humaines Un contexte juridique qui peut tre extr mement contraignant Enfin des moments de la vie de la soci t plus ou moins cruciaux plus ou moins ad quats qui peuvent constituer autant d indications ou de contre indications de la r forme Une seule cause ne pourra elle seule expliquer l chec ou la r ussite ne serait ce que du fait qu elle serait facile identifier et donc traiter encore que le fait d identifier la maladie ne suffit pas
174. cueil des r formes Question subsidiaire quel est le bon processus pour favoriser ce retour d influence 460 Tout d abord des institutions politiques flexibles mettant en uvre l id e d une g om trie variable quand quelques pays d cident d avancer plus vite sur tel ou tel sujet c est dire une Europe qui ne soit pas frein e par le pays qui a le pius de mal suivre sans pour autant le laisser en route Mais surtout des institutions politiques puissantes dont le mandat leur permette de conduire des r formes ambitieuses notamment dans les domaines situ s hors de l conomie tels que la justice l ducation le logement la sant et pourquoi pas la police et la s curit et de les mettre en uvre avec les chances les meilleures de r ussite Ensuite une conomie europ enne flexible capable de s adapter rapidement aux changement de toute nature et dans laquelle les tats et l Union ne feront que ce qu ils savent faire c est dire s rement pas g rer des entreprises Une conomie dans laquelle on organisera les entreprises autour du client au lieu de vouloir d abord organiser le client afin de le rendre digne de recevoir les produits et services de l entreprise Enfin une v ritable Europe sociale dans laquelle le dialogue social s exercera dans le respect mutuel de syndicats patronaux l coute de leurs salari s et des syndicats de salari s repr sentatifs et europ ens Est il r aliste d esp
175. d absorber beaucoup d eau ou tout simplement de vivre C est la situation de la France ligot e dans un Etat gluant et de ce fait ayant perdu la souplesse et la flexibilit n cessaire pour s adapter un milieu en perp tuel changement et donc emp ch e de r formes Quelle solution L ponge ne dispose alors que d une seule solution se faire h berger ou s adosser une roche plus grande plus hospitali re plus jeune aussi et de ce fait capable d adaptation et d absorption de r formes L ponge n a plus en effet dans sa configuration actuelle la possibilit d aller chercher un p cheur qui lui redonnerait sa flexibilit ligot e qu elle est par la vieille roche qui l h berge tant bien que mal Elle n a pas non plus esp rer la r volte des spicules tout a fait heureux de leur confortable situation actuelle qu aucun danger apparent ne menace Quant une crise qui l obligerait se r adapter un autre milieu elle n en voit pas les pr mices O se trouve donc la solution pour l ponge J esp re que le lecteur aura compris que pour moi la roche qui donnera la vie la France et la capacit de s adapter par le moyen des r formes c est l Union Europ enne plus grande plus puissante plus flexible et plus hospitali re que toutes les autres roches environnantes la roche supranationale la roche de la coop ration intergouvernementale ou m me la roche de l isolationnisme ou du
176. d part qui permettra ensuite de partir l assaut des opposants Nous avons ainsi cartographi a posteriori je reconnais que c est plus facile les partenaires de la r forme passifs tout d abord enjeu cl du changement opposants ensuite r partis entre oppositionnels et casseurs alli s ou susceptibles d alliance enfin r partis entre d vou s constructifs et partag s Cet enseignement de la sociodynamique mon avis tr s in suffisamment exploit par les r formateurs est capital il dicte toute la conduite de la r forme Si l on projette ces diff rentes cat gories sur deux axes de synergie et d antagonisme on voit que tout l art du r formateur va tre de pousser les passifs le long de l axe de synergie r duire voire neutraliser llantagonisme des oppositionnels isoler les casseurs et conforter les alli s en r duisant leur part elle existe toujours d antagonisme et en s appuyant sur toutes leurs manifestations de synergie Comment proc der pour tablir la cartographie des partenaires L immersion dans le milieu est indispensable tout ce qui permet d analyser les capacit s de synergie et les potentiels d antagonisme doit tre mis en uvre entretiens approfondis permettant de percer la cro te des attitudes convenues en nombre suffisant pour que l information recueillie soit significative groupes de 347 travail non directifs site Internet d di la r forme etc Mais
177. d hommes capables de se mouvoir sans difficult tous les niveaux de la hi rarchie capables galement de proc der une immersion en soci t civile suffisamment 73 curieux pour aller voir hors de nos fronti res si des r formes analogues ne pourraient pas tre des sources d inspiration et si j ose sans modestie ayant un profil de consultant Dans la r forme des SACI dont j ai d j parl cette phase d immersion a dur pr s de quatre ans pendant lesquels l quipe de r forme dont je faisais partie avec Claude Sadoun a travaill avec des dirigeants de SACI avec le personnel de ces soci t s avec les clients ou leurs repr sentants avec les concurrents sur le march du cr dit immobilier avec le Cr dit Foncier de France la fois concurrent et partenaire avec des structures similaires en Europe enfin avec les autorit s de tutelle minist res des Finances et du Logement Dans le chapitre IX je me poserai la question de savoir o l on trouve ces profils et cette comp tence tr s particuli re bien que non reconnue de conduite du changement dans les cabinets minist riels condition que leurs membres n aient pas en t te uniquement leur carri re politique A la t te des grandes administrations Parmi les grands commis de l Etat ou ce qu il en reste Ce profil rare n est pas un profil d homme politique ce n est pas non plus un profil de pur technicien c est tout le probl me de l art
178. de Gayssot qui n entretiendrait aucune complicit avec la CGT de la SNCF J en accepte l augure mais je me pose aussi la question de savoir si monsieur Gayssot par ailleurs excellent ministre est encore communiste 221 qu ils ne comprendront pas que leurs adh rents doivent tre trait s comme des clients ie service syndical ne sera pas pleinement reconnu On peut aussi douter que le simple fait d tre plus repr sentatifs transformerait les syndicats en forces de proposition Disons qu il s agit d une condition n cessaire mais s rement pas suffisante Je ne pense pas enfin que les syndicats patronaux soient exempts de tout reproche Certes ils proclament haut et fort leur souhait de syndicats tr s repr sentatifs mais c est peut tre avec Varri re pens e que cela est bon pour les autres mais pas chez eux Qu ils valorisent donc aupr s des salari s leurs contacts avec les repr sentants syndicaux et tout ira un peu mieux Les syndicats fran ais et les r formes Que d duire de ce rapide panorama quant l attitude des syndicats de notre pays par rapport aux r formes Je remarque d j que le grand nombre de syndicats n est pas un facteur favorable l esprit de r forme que j essaye de faire partager par le lecteur L absence de front syndical uni dans la plupart des grandes n gociations peut tre consid r e comme une facilit donn e aux n gociateurs patronaux mais en r alit il n en est ri
179. de cet ouvrage 1 Jean Christian Fauvet ouvrage cit p 308 2 Comme le rapport r cent et int ressant du d put socialiste Charzat intitul L Attractivit fiscale francaise sur lequel je reviendrai 3 Pr s de 120 pour te RPR et le PS et le PCF sont la fois plus prolixes et plus vagues 45 celles dans lesquelles l tat r forme ses propres structures comme par exemple la r forme de Bercy ou moins m diatique mais tr s important la cr ation de RFF ou encore le CDR du Cr dit Lyonnais celles dans lesquelles l tat fait des r formes qui concernent l ensemble ou grande partie des citoyens comme la RTT les retraites ou la fiscalit celles qui se situent la limite du ressort de l Etat comme par exemple le rapprochement en cours entre la Caisse des D p ts du domaine public et le groupe des Caisses d Epargne du domaine priv et plus pr cis ment mutualiste ou encore les r formes issues des Autorit s Administratives Independantes CSA CNIL Conseil de la concurrence etc qui ne sont pas les moins int ressantes tudier dans ces trois cat gories l tat se r forme pour la premi re et la troisi me et r forme la soci t notamment pour la deuxi me ce qui n est pas tout fait la m me chose enfin les r formes qui se font ou devraient se faire dans un espace contractuel dans lequel l tat ne devrait intervenir que comme garant des principes fondame
180. de la r forme Tout le monde a acc s sans interm diaire toute l information sur l tat d avancement de la r forme encore faut il que le pilote de la r forme ait fait une priorit de la diffusion de l information Le workflow est le dispositif qui fait en sorte que tous les documents informations et t ches se transmettent entre membres de l quipe de r forme Il assure la continuit de l information au sein de l quipe en charge et fait en sorte que partir d un appel unique chacun des responsables de domaines re oive une information compl te et jour sur la situation de la r forme par rapport ses finalit s ainsi que sur le reste faire Le data warehousing a pour objectif de conserver la m moire institutionnelle Entrep t de donn es il permet de mettre en 413 commun les informations sp cifiques de plusieurs d partements minist riels et donc de faire circuler l exp rience On n en abuse pas en France o les minist res sont jaloux de l information qu ils d tiennent Mais l outil par excellence de l quipe de r forme est ou devrait tre le partage de la connaissance ou knowledge ma nagement De quoi s agit il 7 La gestion de la connaissance avantage concurrentiel pour les entreprises atout majeur pour les r formateurs s appuie sur sept processus d acquisition et de distribution la cr ation de Fin formation par le d tenteur quel qu il soit au sein
181. de r formes de tous types d ampleur tr s diverse d id ologie g om trie variable et de diversit des citoyens concern s 1 Que Force Ouvri re lors de la r forme de Bercy proposait d appeler administr s ou mieux assujettis gt 98 Dans cette gigantesque succession de r formes j ai beaucoup de mal distinguer une ligne directrice si ce n est la volont de redistribution de l tat consid r e comme l un des beaux arts De m me mon analyse ne me permet pas d identifier une m thodologie commune notamment au plan de l valuation du r sultat des r formes sujet difficile s il en est Je reviendrai au chapitre XI sur une difficult majeure des r formes sociales en France le grave d faut de repr sentativit des syndicats qui rend les r formes difficiles concevoir et encore plus probl matiques mettre en uvre Le capitalisme populaire de Marcel Capitant tait un premier essai de r forme sociale en profondeur Mais rejet par le patronat incompris des salari s il se transforma rapidement dans l opinion des Fran ais de l poque en une esp ce de lubie d un illumin au mieux d un gadget politique au pire Il fut alors enterr avec les honneurs par toute la classe politique J insisterai en d tail sur la S curit Sociale chapitre IV je la sors donc provisoirement du champ de mon analyse Prenons deux premiers exemples particuli rement int ressants La lu
182. de vue institutionnel Mais encore une fois utopie d hier r alit d aujourd hui L exemple de l ponge Pour illustrer mon propos je vais prendre l exemple apparemment peu flatteur de l ponge L ponge est un tre vivant elle est form e d un grand nombre de cellules elle a un squelette form de spicules elle est travers e de canaux elle comporte des cavit s celles que nous voyons elle compte plus de 5 000 esp ces elle est en g n ral associ e des roches biog n tiques tymologiquement qui donnent naissance la vie notamment la fin de sa vie comme entit ind pendante elle construit des difices dans ces roches elle y vit cinquante ans enfin elle a une capacit d absorption d eau consid rable sup rieure dix fois son poids Entrons dans la comparaison que je vous propose nous serions les cellules l tat repr senterait les roches biog n tiques apportant un support et une structure l ponge les spicules ce seraient les repr sentants de l tat qui l organisent les canaux seraient nos moyens de communication enfin les difices construits par l ponge sur les roches biog n tiques ce seront les r formes dont l ponge montre sa forte capacit d absorption 472 Supposons maintenant que les roches biogenetiques l tat soient trop s diment es ou trop endurcies ou tout simplement trop petites pour permettre l ponge de se d velopper
183. dministration de les animer de rep rer les risques et de s assurer que la r forme est financi rement faisable et utile 3 Inspir de La Conduite de projets de Thierry Hougron aux ditions Dunod Paris 2001 394 R gle 2 il n est jamais trop t t pour planifier Des que l id e de r forme appara t il faut la projeter dans le temps notamment parce qu elle va requ rir la participation d un grand nombre d acteurs qu il convient d associer le plus t t possible la conception de la r forme et notamment les populations con cern es et leurs repr sentants Rappelons qu un planning est fait pour tre mis jour R gle 3 il n est jamais trop t t pour r unir la task force pluri disciplinaire qui devra accompagner toute la conception et la mise en uvre de la r forme Ceci n est pas contradictoire avec l id e qu il ne faut pas faire intervenir les sp cialistes trop t t c est tout l art du r formateur de s entourer de sp cialistes sans pour autant en tre esclave et d loigner les curieux et les inquiets R gle 4 il n est jamais trop t t pour d finir les indicateurs qui permettront de mesurer le degr d avancement de la r forme d une part et de pr dire les chances de r ussite d autre part carts de planning carts de budget synergie ou antagonisme cr s avec les repr sentants des populations concern es enqu tes d opinion tous les indicateurs en face desquels il es
184. dont les scores lectoraux ne sont pas n gligeables mais dont la vision de la soci t fran aise est compl tement utopique et d ailleurs pas tr s loign e de celle des tudiants et ouvriers de mai 68 Peu de chances de voir leur cr dibilit cro tre de mani re sensible On peut dire la m me chose des trotskistes leurs alli s depuis peu 205 Le Parti Communiste Fran ais est plus cr dible bien que son lectorat soit en r gression continuelle mais sa participation actuelle au gouvernement lui coupe les ailes de la r volution Les alles de Valbatros l emp chent de marcher celles du PCF qu il n a plus l emp chent de voler Ayant de fait renonc au communisme pur et dur et ne s accommodant finalement pas si mal du capitalisme il s est plac de lui m me peut tre sans s en rendre compte dans une strat gie de r forme qui privil gie l volution sur la r volution Il est de plus conscient du fait que la petite parcelle de pouvoir qu il d tient lui vient de son alliance avec les socialistes Le parti socialiste est au pouvoir mais sa capacit r former la soci t fran aise est rien moins qu vidente le bilan est pauvre Sans parler des probl mes qu il n a pas voulu traiter par manque de courage en p riode pr lectorale comme celui des retraites on ne peut pas dire que des r formes comme le Plan d Aide au Retour a l Emploi ou l Am nagement et R duction du Temps de Travail soient des suc
185. doutable usine gaz Comment g rer un processus de r forme aussi ambitieux et complexe Comme un grand projet industriel ou financier c est dire avec une d finition claire des responsabilit s le fait qu elles soient transitoires ne dispensant en rien le r formateur de les pr ciser avec des proc dures de d cision formalis es avec un planning rigoureux non seulement des temps mais aussi des moyens et bien sur des co ts Quelle communication sur la r forme Bien entendu explicative pour les acteurs directement concern s portant la fois sur les finalit s de la r forme et sur ses modalit s mais galement vendeuse pour le grand public avec comme but de lui expliquer comment la r forme transformera en partie la vie politique et conomique de notre pays Je reconnais que le choix de la bonne quipe de r forme est le probl me le plus difficile Entre maintenant et 2006 ann e de lancement de la r forme il y aura du travail beaucoup de travail avec des interlocuteurs multiples pas tous forc ment acquis Il sera sans doute difficile de succ der Sophie Mahieux qui a conduit tout le processus avec talent jusqu maintenant On peut sugg rer l Etat de lui confier la poursuite du processus Souvenons nous ce propos que l effet d annonce ne vaut pas r forme 1 Directrice du Budget au Secr tariat d tat au Budget et ex directrice du cabinet de Florence Parly 162 Souvenons
186. du ch mage infrastructures etc Enfin l tat est prestataire de services dans des domaines qu il faut consid rer comme en totalit ou en partie non marchands dans cette troisi me cat gorie de missions de l Etat je range essentiellement la coh sion sociale et la solidarit la justice la d fense la s curit du territoire la politique trang re l cole pour partie la sant pour partie et la protection du patrimoine historique et artistique Dans cette troisi me cat gorie il n est pas interdit l tat de d l guer certaines missions la soci t civile sous forme de contractualisation et de partenariat C tait bien la volont d Alain Jupp quand par ses ordonnances sur l assurance maladie de 1996 il instaurait une relation contractuelle entre l Etat et les Caisses apr s avoir fait voter un objectif de d penses par le Parlement ainsi qu une autre relation contractuelle entre les Caisses et les professionnels de la sant L tat gardait ainsi ses deux premi res missions de garant des r gles et de ma tre des politiques Mais ces bonnes intentions ont t vite prises en sandwich entre les hauts fonctionnaires et les professionnels pour d naturer en partie l esprit de la r forme et faire en sorte que dans notre quatre barr il y ait toujours autant de rameurs de l Etat 1991 mais il faut bien constater que l tat est de moins en moins ma tre de ses horloges 243 Le
187. e nos syndicats ou est leur vraie mission Deuxi me enseignement ma connaissance le d veloppement de syndicats europ ens ne fait pas partie des priorit s de l Union Europ enne Les embryons actuels que j ai d j voqu s l UNICE la CES et la CEEP constituent tout au plus des ersatz d caf in s de ce que devraient tre de v ritables syndicats europ ens Et pourtant quelle que soit la forme d finitive vers laquelle voluera l Union il sera n cessaire que face des dirigeants d entreprises tr s souvent r ellement europ ennes les salari s deviennent aussi europ ens Troisi me enseignement la construction europ enne ob it surtout des consid rations conomiques et n aborde les questions sociales que quand il n est plus possible de faire autrement sous peine de passer pour des capitalistes obtus consid rant les masses laborieuses comme de la chair canon ou autres articles qui n cessitent du travail d o l urgence de syndicats repr sentatifs puissants et europ ens Ces trois points devraient constituer autant de raisons d espoir pour le syndicalisme en France et l comme dans beaucoup de domaines l exemple europ en nous sera tr s utile comme catalyseur des r formes sociales dont nous avons tant besoin Quelle Europe Je rappelle la question pos e dans ce chapitre quelle est l Europe qui par retour d influence fera en sorte que la France devienne une terre d ac
188. e conservatisme des lites que les autres r forment alors que nous nous sommes bien o nous sommes autof condation poids du dipl me poids du milieu familial maffias signes ext rieurs qui montrent si l on en est ou si l on n en est pas enfin organisation de l Etat et de la soci t pour utiliser au mieux les lites bref beaucoup d obstacles et d excuses pour que les lites mod rent consid rablement leur app tit de r formes Ajoutons y quelques constats Le nombre de dirigeants qui d une mani re ou d une autre ne sont pas issus de I establishment traduire par litisme plut t que par lite est tr s faible pour un Laurent Boix Vives qui se coltinait des sacs de ciment pour construire sa premi re remont e 233 m canique et cr er ensuite Skis Rossignol ou un Marcel Fournier qui partir d une modeste boutique de bonneterie d Annecy a t un des cr ateurs de Carrefour combien de dirigeants ne doivent leur position minente qu l appartenance l lite qu elle vienne du dipl me de la descendance d une grande famille ou d un r seau de relations particuli rement efficace Le self made man fait partie des not invented here et est une esp ce rare en France sauf si l irruption des nouvelles technologies fait merger une nouvelle g n ration de dirigeants c est possible qui ne devront rien une quelconque lite ne serait ce que parce qu ils ont pris des risqu
189. e et quels supports de travail lui fournir 407 Mieux g rer les ressources humaines des quipes de r forme J ai d j dit que la gestion des ressources humaines n tait pas un point fort de l administration fran aise et qu elle ne se comparait pas avantageusement avec les pratiques des entreprises priv es Il faut dire que le statut des fonctionnaires est un obstacle important m me si la pratique du statut offre plus de degr s de libert que l on ne pense par ailleurs dans l quipe de r forme certains r les peuvent tre assur s par des non fonctionnaires c est le cas de certains sp cialistes et videmment des re pr sentants des populations concern es par la r forme La r forme est une ma tresse exigeante elle ne supporte pas l amateurisme ni le temps partie encore moins lin comp tence comment donc choisir les professionnels qui vont faire partie de l quipe du r formateur 7 Passons sur le politique car malheureusement on ne peut le choisir le domaine de r forme l impose automatiquement sauf dans le cas rare o il a eu la prescience de la n cessit d une r forme qu il porte lui m me sur les fonds baptismaux J ai pr n la n cessit imp rative de mettre les repr sentants des populations concern es dans la boucle de r forme Certes il y a des figures impos es et notamment les syndicats L analyse sociodynamique permettra de pr voir leur comportement et de s ent
190. e 42 kilom tres est venu bout des difficult s Comment pourrait on penser qu une telle succession d preuves franchies avec succ s n est pas la d monstration d une part de la solidit de l Europe d autre part de la justification des processus de r gulation mis en uvre que les agriculteurs fran ais pourtant peu enclins faire des concessions consid rent maintenant comme faisant partie du paysage M me monsieur Bov lointain descendant d un mariage improbable entre le poujadisme et l cologie ne remet pas en cause la PAC et choisit de s attaquer au mondialisme sujet devenu plus rentable au moment des lections syndicales Entrons un peu plus dans le d tail propos de la PAC L Union Europ enne est devenue la deuxi me puissance agricole du monde exc dentaire pour la presque totalit de ses productions alimentaires l exc dent s tant encore accru lors de l largissement quinze Les changes alimentaires l int rieur de ta communaut sont pass s en francs constants de 17000 millions d euros en 1975 a 120000 millions en 1998 sur la m me p riode les exportations sont pass es de 6000 43000 millions d euros La France a particuli rement profit de la PAC et le solde b n ficiaire de ses changes intraeurop ens s est con sid rablement accru Certes on n evite pas une surproduction forte et les co ts de production continuent s lever Les int r ts nationaux restent tr
191. e D bat public une r forme dans l tat aux ditions LGDJ ouvrage cit chapitre 5 376 plus vaste sous l abr viation sibylline de DUCSAI pour tenir compte des autres projets Vatry en Haute Marne Picardie etc En instance de d bat on trouve cinq projets le contournement autoroutier ouest de Lyon la construction du barrage de Charlas en Haute Garonne le centre d entreposage de d chets radioactifs de Cadarache le projet d extension du port de Nice le nouvel a roport de Nantes Plus ambitieux est le projet de r forme de l utilit publique proc dure qui est devenue inadapt e la confrontation fr quente d int r ts publics qui peuvent tre divergents Mais c t de cela huit saisines ont t rejet es parce que lavis de l tat avait d j t publi au Journal Officiel Onze saisines ont t faites par la m me association France nature en vironnement transformant ainsi le d bat public en dialogue de sourds entre une association tout fait estimable mais dont la repr sentativit de la soci t civile m rite d tre mise en question Dans le m me ordre d id es la suppression du Commissariat la r forme de l tat et son remplacement par la D l gation inter minist rielle la r forme de l tat n est pas un bon signe de la volont d associer les citoyens au choix du cap de r forme et la trajectoire sur cinq missions de la d l ga
192. e FO et du Syndicat National Unifi au minist re des Finances soit argumenter en esp rant un effritement de leur position soit plus vraisemblablement renverser l obligation de preuve c est dire leur demander de pr senter leur propre projet mais cette fois ci devant les con tribuables et en termes de qualit du service public Dialogue qui aurait t s rement int ressant haut en couleurs mais peut tre efficace 346 La r forme avait aussi des alli s plus ou moins d vou s ou plus ou moins constructifs faisant preuve d une attitude partag e soucieuse des enjeux et int ress s par de bons accords on ne les a sans doute pas suffisamment utilis s Plus de 1 200 agents avaient apport des contributions signi ficatives et positives sur l Intranet mis leur disposition par l administration Plus de 20 000 avaient t rencontr s sur le terrain l unanimit les directeurs d partementaux et r gionaux des services fiscaux soutenaient la r forme L opinion publique ne pouvait qu tre favorable une r forme qui allait simplifier consid rablement la vie du contribuable Mais artificiellement press s par le temps les pilotes de la r forme n ont pas pu ou pas su mobiliser ces alli s dans les r formes qui marchent l exp rience montre de mani re constante que c est d abord la strat gie des alli s qu il faut jouer que c est les alli s qu il faut conforter pour se donner la plate forme de
193. e France Thomson Multim dia etc montrent que cela est au mieux douteux et que au pire il vaut mieux faire diriger les entreprises publiques par des 1 Les exemples d j cit s sont nombreux et on y a chapp de peu dans le cas de Aventis amp Strasbourg gr ce sans doute la t nacit de Jean Ren Fourtou 265 personnes venues du prive comme le montre l exemple de France Telecom L tat fran ais est il un bon gestionnaire des deniers publics Cinq r serves pas quand il fait de l id ologie car comme on le sait une id e bonne ou mauvaise n a pas de prix encore que les mauvaises id es soient plus ch res que les bonnes Pas quand il verse dans la corruption d Etat voir plus haut Pas quand il gouverne sans vision de soci t et donc sans gouvernail ce qui est diff rent du fait de faire de l id ologie Pas quand il fait en sorte que toute sa capacit d investissement soit absorb e par ses besoins de fonctionnement et donc quand il sacrifie le futur au maintien de sa situation actuelle Enfin pas quand il imagine que les citoyens contribuables ne sont pas curieux ni demandeurs d information sur la destination de leurs imp ts Cela fait beaucoup de r serves Enfin question cl l tat fran ais est il un bon r formateur Je pense y avoir r pondu plus haut n gativement 266 RETOUR CONCEPTUEL SUR LES REFORMES XIV COMMENT LES ENTREPRISES SE REFORMENT ELLES Je ne pr
194. e Ind pendante int grant dirigeants de la fonction publique syndicalistes fonctionnaires non syndiqu s repr sentants des usagers clients ainsi que la soci t civile Dot e de moyens importants d tude et de communication cette AAI organiserait un vaste d bat public et serait reconnue par l tat comme force de proposition Bien entendu si l on appelle cela mission 2003 le lendemain tous les fonctionnaires sont dans la rue il ne faut donc pas fixer de limite de temps contraignante cette r flexion Deuxi me remarque Dans les dix prochaines ann es le quart des fonctionnaires actuellement en poste va partir la retraite Pour la fonction publique d tat proprement dite le nombre de d parts annuels va cro tre progressivement de 45 000 en 2001 67 000 en 2010 cette opportunit la fois au plan quantitatif global mais aussi au 1 Ouvrage d j cit aux ditions Robert Laffont p 246 Le COR Comit d Orientation des Retraites n tant qu un Comit de plus 3 Rapport Charpin de 1999 251 plan de sa progressivite offre une occasion unique de r fl chir sur les mesures qu il faudra prendre remplacements poste pour poste R duction des effectifs Restructuration profonde et red ploiement territorial des structures de l tat Assouplissement du statut Plus de d centralisation Il s agit bien l de ce que j ai appel le ph nom ne d clencheur de la r forme
195. e assez brillante 276 et propriete d actions de son entreprise susceptibles d une plus value importante l entreprise dont il est la fois salari et actionnaire int ressant beaucoup d acheteurs potentiels Monsieur Meunier est donc d un naturel d pensier mais son potentiel d augmentation de patrimoine est significatif Legrand apr s cette analyse tr s instructive d cide de rencontrer monsieur Meunier chose nouvelle dans les traditions de la banque X il va le rencontrer chez lui ce dont son client lui est tr s reconnaissant Apr s avoir cout attentivement monsieur Meunier Legrand pose de nombreuses questions sur la situation de fortune ou d infortune de son client tient il vraiment sa r sidence secondaire de quelle retraite va t il disposer comment pense t il acheter l appartement pr s du canal Saint Martin dont il r ve ses enfants sont ils cas s attend il un h ritage quelle est la probabilit de r aliser la plus value sur les actions de son entreprise qu il d tient a t il eu des ennuis avec le fisc etc Puis it lui donne les premiers conseils qu il juge adapt s la situation somme toute assez banale de son client en r servant sa position sur certains points sp cifiques pour lesquels il a besoin de l avis des services sp cialis s de la banque X Monsieur Meunier lui donne son accord pour engager les recherches n cessaires ce qui fut fait le soir m me Meunier fit l acquisitio
196. e bousculent pas et le fait d viter une liste compos e de 16 hommes en t te et 17 femmes la suite on pouvait sans doute trouver un moyen terme plus pratique Je termine l ce rapide survol des r formes des quatre derni res d cennies Le lecteur aura pu constater que ma grille de tests des processus de r forme a t rarement respect e ce qui fait que de trop nombreuses r formes sont la fois inefficaces et co teuses recueil des faits et diagnostic incomplet cap de r forme et co t pour la collectivit mal valu trajectoire de r forme h sitante concertation et d bat public rares valuation non faite Si ma grille m thodologique est ad quate il n est pas tonnant que la r forme efficace soit une esp ce aussi rare en France et il y a gros parier que si les entreprises avaient t aussi approximatives dans la conduite de leurs r formes elles n auraient pas la place minente qu elles ont souvent en Europe Je vais maintenant analyser plus en d tail quatre r formes particuli rement riches d enseignements les ordonnances Jupp de 1996 sur l assurance maladie les r formes de l arm e fran aise vers une arm e de m tier 8 r forme de Bercy 8 r forme de l laboration et de la pr sentation du budget de l Etat 109 IV LA REFORME JUPPE DE 1996 SUR L ASSURANCE MALADIE Un peu d histoire L histoire remonte 1985 Alain Jupp qui n tait pas encore Secr ta
197. e d concentr s la r gion se regrouperont dans une cha ne simplifi e o l on passerait directement de la r gion la communaut d agglom ration Mais ne r vons pas Dans l imm diat et dans la logique des entreprises organis es par projet ou par mission ne pourrait on associer chaque niveau un r le pr cis et exclusif les services de proximit pour les communes le social pour les d partements et l conomique pour les r gions un responsable d mocratiquement lu et une seule source de financement Serait il galement d raisonnable de souhaiter que la cr ation de nouvelles structures comme les communaut s d agglom ration soient effectivement accompagn es du transfert des comp tences et des effectifs correspondants 1 Et je ne parle pas des structures hors de France 5 400 expatri s par consulat contre 22 000 pour l Allemagne et 40 000 pour l Italie 191 ambassades presque autant que les tats Unis 26 agences financi res du Tr sor 166 postes de la DREE des chambres de commerce innombrables etc Je cite Guy Carcassonne dans Notre Etat 316 L id e d un Etat court rejoint le point pr c dent un seul interlocuteur pour les imp ts des particuliers vitant si possible d informer mes voisins sur mes revenus Un seul interlocuteur pour les entreprises alors que certaines d entre elles ont trois interlocuteurs la Direction des douanes et droits indirects pour la TVA extra communa
198. e de la mondialisation l Union Europ enne apporte encore pr s des deux tiers du commerce ext rieur fran ais et r siste donc tr s con venablement aux pays main d uvre bon march ou autres dragons asiatiques Pour l ensemble de l Union Europ enne le m me chiffre est pass de 52 63 ce qui me parait conforter l id e que les par tenaires de l Union ont tir avantage encore plus que la France de la lib ralisation des changes commerciaux vrai gage de solidit pour l avenir et argument opposer aux esprits mal tourn s qui pensent que la Communaut profite surtout la France et l Allemagne Tout ceci est le r sultat d une succession ininterrompue de r formes suffisamment progressive pour viter les traumatismes li s la disparition des protections nationales l int rieur de l Union Je ne reprendrai pas mon couplet du respect des dix commandements mais il faut constater que les fonctionnaires de Bruxelles d faut de s exprimer toujours clairement ou de se m ler de la composition du Maroilles ont agi en respectant une logique qui in fine s est av r e efficace La politique r gionale La politique r gionale constitue galement un chapitre majeur des r formes mises en uvre par la Communaut Europ enne 436 Compenser les d s quilibres conomiques entre les r gions de 1 4 entre les plus pauvres et les plus riches installer une v ritable solidarit inter r giona
199. e de notre mod le national est relativement ind pendante des trois autres probablement du fait d une tradition tr s ancienne et tr s forte Moli re existait avant la d mocratie Tocqueville avant le capitalisme moderne et Voltaire avant les syndicats D o viendra le changement D o peut donc venir ce changement susceptible de mettre la France en situation de flexibilit et de r activit qui t t ou tard sera impos par l environnement politique conomique et social 7 Voyons nous un horizon raisonnable l homme politique qui manifestera une vraie volont de r novation voire pour partie de refondation Le personnel politique fran ais actuel n inspire pas d en thousiasme lectoraliste pour partie d magogue pour une autre partie c est peut tre les m mes et faisant montre d une grande difficult utiliser correctement les techniciens il ne sugg re pas le modernisme d une r novation profonde de nos institutions ni la volont d abandonner les r les pour lesquels il n est pas fait en particulier la gestion des entreprises et surtout il est trop 425 aimant par le pouvoir pour le garder ou le conqu rir incapable de mettre sa t te sur le billot des r formes comme l avait fait Charles de Gaulle pour le S nat pourtant r forme relativement secondaire Et d ailleurs que je sache il a pas en r serve dans un quelconque Colombey un homme politique qui aurait marqu son
200. e du r seau de la banlieue parisienne alors que Air France donne depuis quelques ann es un bon exemple d coute de ses clients Il faut dire que en France quand on parle de concertation avec certains dirigeants on a l impression d invoquer je ne sais quel alibi des faibles une sorte d insuffisance de charisme qui conduirait recourir des subterfuges de s duction pour mettre les populations concern es de son c t La concertation serait une esp ce de danse du ventre qui ne serait pas de mise dans notre pays si convenable Et pourtant la concertation n est que l expression quotidienne de la d mocratie qui facilite grandement la mise en place des r formes et qui permet de d tecter avant leur rencontre des cueils dangereux Dans son aspect strictement utilitaire la concertation est une sorte de radar qui permet de voir venir les crises avant qu elles se produisent Heureusement c est aussi beaucoup plus que cela et en particulier une forme avanc e de 299 valorisation des citoyens Bref la concertation est l tape la plus importante du parcours amont d une r forme son absence conduit tout droit l chec sauf dans les dictatures o l exp rience montre que les r formes sont galement tr s difficiles parce que l adh sion collective qui facilite les r formes n est pas sollicit e D ailleurs tout le monde sera d accord pour dire qu il vaut mieux quelques r formes chou es dans une d mocratie q
201. e l conomie 309 sont en ruine d autres sont solides d autres enfin sont en plein d veloppement mais dans des domaines o l al a r gne Ce pays a des syndicats nombreux mais peu repr sentatifs ce qui complique fortement les r formes faute d interlocuteurs r ellement porteurs du message de leurs adh rents Parall lement le corporatisme r gne en ma tre et ne donne pas de signes de faiblesse Ce pays est tonnant des citoyens conservateurs au possible et qui n h sitent pas un seul instant descendre dans la rue quand on ne sait quelle autorit des chemins de fer d cide de retarder de quelques minutes l autorail de 11 heures 34 mais galement des citoyens qui votent pour des hommes politiques qui font du changement de soci t leur credo mais galement une partie importante des habitants de ce pays qui consid rent que leur pays est au centre du monde et qui de ce fait voyagent peu car ils pensent avoir la meilleure vision possible du monde depuis la fen tre de leur appartement Des citoyens qui de temps en temps sont pris d un coup de folie et d pavent un des plus prestigieux boulevards de leur capitale ou votent d un c t pour lire leurs d put s et de l autre pour lire le pr sident de la R publique provoquant ce qu ils appellent la cohabitation Des citoyens qui lorsqu ils sont entre eux pratiquent volontiers Vautod rision mais qui en pr sence d trangers proclament ha
202. e la valeur pour l actionnaire ne peuvent elles pas inspirer la fonction publique hospitali re Revenons notre question du priv vers la fonction publique transposition ou inspiration It faut distinguer deux cat gories de r formes celles dans lesquelles l tat r forme ses propres structures comme la r forme de Bercy de celles qui concernent une grande partie de la population RTT retraites Dans la premi re cat gorie l tat est th oriquement seul ma tre chez lui et il n a pas toujours en th orie tenir compte de l usager autrement que par le biais de la qualit de service qu il lui doit Mais les obstacles la r forme sont plus nombreux que dans le priv le dirigeant n a pas la m me assurance de dur e que dans le priv la rigidit des statuts du personnel entrave la 289 mobilit par exemple quand on veut raccourcir les cha nes hi rarchiques la cogestion peut tre paralysante et les oppositions syndicales ou autres sont en g n ral plus fortes que dans le priv notamment parce que le soup on de privatisation ou de r duction d effectifs ou de restructuration est omnipr sent Ces caract ristiques rendent difficiles les r formes de et dans la fonction publique et induisent penser que les r formes doivent tre conduites sur un tempo plus long que dans le priv Pratiquer l analyse pr alable de la carte des partenaires et des opposants laisser une place plus large
203. e les attentes et les mouvements mais aussi machine calculer un des outils techniques de l action Dans ce cadre une mission essentielle de l homme politique est d informer et de communiquer Mais souvent plus il informe moins il communique et inversement La somme du contenu d information en principe factuel et du contenu politique est constante comme pour le technique et le politique pour un lu de l est de la France il est par exemple difficile d exposer les bont s technologiques du TGV Paris Strasbourg sans arriere pens es lectorales ce qui le conduit donner la pr f rence au contenu politique Ceci dit il ne faut pas oublier que certaines d cisions sont exclusivement d ordre politique et que la technique le fait rien l affaire l abolition de la peine de mort en est un bon exemple Ni le c t dissuasif de la peine pour les partisans ni le fait que Von condamne une peine que Fon ne mesure pas pour les opposants ne sont des arguments Robert Badinter lors du proc s de Patrick Henry a pos aux jur s la question en des termes brutaux les seuls qui convenaient une telle situation Veut on couper Patrick Henry Paradoxalement par rapport au nombre croissant d hommes politiques qui en sortent ce qu ils apprennent l cole Nationale d Administration ce n est pas la politique mais plut t ce que l on pourrait identifier comme les structures et techniques de l tat autrement
204. e minimes de n gociation dont le caract re affirm comme r versible d s le d but de la concertation permet d viter la foire d empoigne Enfin la concertation est un instrument d entra nement largie des populations que les agents n ont pas l habitude de rencontrer et notamment des contribuables elle ouvre des perspectives nouvelles et peut ainsi induire des com portements nouveaux face au projet de r forme Elle permet de r duire le sentiment de peur de soup on voire de m pris que les fonctionnaires des finances ont pu ressentir pendant la pr paration de la r forme Mais pour cela il faut que les responsables initiateurs de la r forme soient tr s pr sents sur le terrain Mon exp rience de r formes de bien moindre ampleur m a montr qu il ne faut pas fixer de limite de temps trop stricte la concertation et que les ministres l acceptent En tout cas dans la r forme qui nous occupe un an au moins aurait t n cessaire pour permettre des it rations permanentes et fructueuses entre les groupes de travail et les pilotes de la r forme L objectif de toute phase de concertation est en effet d arriver un consensus m me tr s partiel ou des avanc es m me tr s minimes ce que les 148 anglo saxons appellent quick wins Les questions sont donc simples quelles modalit s de concertation dans la r forme de Bercy Une concertation large ouverte et patiente n aurait elle pas
205. e mobilit possible de les int resser au r sultat des r formes selon des modalit s d terminer d en g rer la raret de mani re pr visionnelle il faut insister sur le r le fondamental qu ils jouent dans les r formes J entends d ici les sceptiques quelle est cette nouvelle esp ce Comment se recrute t elle Les hommes politiques ne sont ils pas eux m mes en charge de cette strat gie du changement Un processus de r forme r unit comme nous l avons vu des comp tences et des profils tr s divers L quipe de r forme est multiple et multiforme d autant plus qu elle doit int grer les repr sentants des populations qui auront subir la r forme La conduite du changement est une discipline part enti re m me si on ne l enseigne pas l ENA Enfin la libert d aller et venir de bas en haut et de haut en bas de la hi rarchie d interroger la soci t civile de lancer toutes tudes pertinentes est indispensable l efficacit de l quipe de r forme Or l analyse des quipes qui conduisent ou ont conduit des r formes met le plus souvent en vidence un trou b ant entre le politique et les techniciens le politique tourn vers ses lecteurs le technicien ou le sp cialiste vers son domaine de comp tence personne pour faire le lien pour cr er une vision globale de la r forme sorte d intersection improbable entre la soci t et les politiques Petit hommage aux consultants Pourquoi les dir
206. e non au risque de ne pas voir temps les blocages qui ne manqueraient pas de se produire dans le cas contraire Quels textes de loi d crets ou circulaires minist rielles vont tre touch s ou supprim s par cette r forme Evidemment un grand nombre Il faudra veiller ne pas d naturer les finalit s initiales de la r forme lisibilit du budget non seulement pour les hommes politiques et les hauts fonctionnaires mais aussi pour le citoyen transparence expression claire des missions des moyens affect s et des r sultats attendus Pourra t on faire plaisir tout le monde S rement pas car la r forme obligera les hommes politiques d finir des orientations claires dans leur vision moyen terme Faudra t il faire des tudes de faisabilit aux diff rentes tapes de mise en uvre Bien s r car le probl me est complexe et le 161 r sultat sera fait des r actions d une multiplicit d acteurs quelquefois imprevisibles et que pourtant il faudra essayer de pr voir On se souviendra de ce que le co t de ces tudes ou de ces investissements sera du second ordre par rapport au co t d un chec La r forme envisag e pose t elle des probl mes d organisation complexes Bien s r c est ce moment qu il faudra que le r formateur se mette la place de tous les acteurs concern s par la r forme pour viter qu elle ne se transforme en carcan administratif et juridique Il faudra viter la re
207. e notre pays et la propension r cente recentraliser Contrairement la plupart de nos pays voisins en France c est l tat qui a cr fa Nation notamment Philippe le Bel auteur des progr s consid rables qu a fait tout au long du treizi me si cle la conscience d une notion d tat la naissance en ce m me si cle d une fonction publique distincte du service du roi Roi moderne certes Philippe le Bel lorsqu il fait peser sur tous tes habitants du royaume l exigence d un service militaire et de son quivalent financier l imp t Louis XI ensuite qui pr s de deux si cles plus tard peut sur cette premi re structure d tat int grer Bourgogne Anjou et Bretagne Colbert qui a ensuite centralis r glement et donn la primaut l abondance d argent en taxant les importations et en cr ant de nouvelles industries exportatrices puis les Jacobins sont pass par la et beaucoup plus pr s de nous De Gaulle que l on peut qualifier de colbertiste doutait de la capacit des entreprises fabriquer de bons produits qui se vendent d o les nationa lisations Encore aujourd hui le colbertisme laisse des traces sensibles au point que nombreux sont encore ceux qui s tonnent de l mergence des Autorit s Administratives Ind pendantes comme le CSA la CNIL l Autorit de Regulation des T l com munications etc Ceci dit le colbertisme est mourant mais pas
208. e par l tat au profit des ses administr s qui devraient lui en tre ternellement reconnaissants En quoi cela a t il voir avec la notion mercantile de client Laissons donc aux entreprises le soin de g rer leur relation client ce qu ils appellent le Customer Relationship Management On me donne deux exemples o le client de la r forme serait particuli rement difficile rep rer l ISF et les 35 heures Pour FISF qu il se soit agi de l tablir de l abroger ou de le r tablir on me demande O est le client la r ponse me para t simple c est tout bonnement le redevable qui la paye A ce titre il a le droit d obtenir des r ponses aux questions qu il se pose sur le produit qu il ach te est ce conomiquement justifi qu est ce que cela rapporte l tat moins de 10 milliards de francs semble t il quelle en est l utilisation pour peu que l on puisse l identifier combien co te la collecte S agit il d un imp t qui existe seulement parce qu il est politiquement rentable sa suppression de 1986 1988 a t elle t politiquement rentable 383 Je m empresse de dire que l ISF est s rement un bon imp t et que la decision de la droite en 1986 a t d sastreuse En tout cas je n ai eu aucun mal trouver le client auquel on doit de l information m me s il y a des clients moins directs pour la galerie sur lesquels FISF renvoie en
209. e pension mais r serv aux fonctionnaires ou plus exactement toute personne ayant travaill au moins six mois dans la fonction publique ou assimil e sans parler du fonds pour les retraites aliment par le revenu de plus en plus al atoire de la cession des licences UMTS de t l phonie mobile 2 R flexions sur le d clin d un peuple chez Plon Paris 2000 58 deux d cennies g r s par des administrations s par es avec des r gles diff rentes ont t d clench s par des r formes diff rentes sans qu une vision unitaire les ait harmonis es Ceci a d bouch sur des aberrations que Mathias Emmerich d nonce bien dans son livre intitul La R publique prodigue Tirons en d s maintenant l enseignement que le d clenchement du processus de r forme est une occasion privil gi e de se poser des questions de coh rence entre les caps de r forme la navigation tant plus facile quand on n indique qu un seul cap la fois Enfin la quatri me cause de g n ration de r formes malheureusement rare est la prescience d un responsable d une n cessit de r former non av r e pour le commun des mortels On peut classer dans cette cat gorie la r forme qui a fait passer des PTT France T l com et La Poste ou les r formes des march s financiers quant la r forme de l arm e fran aise vers une arm e de m tier g n ralement pr sent e comme un mod le le r sultat est malheureusement o
210. e plus en plus des exigences personnelles notamment induites par la propri t du logement et pourtant contrairement ce que croit g n ralement le cadre juridique bas sur le statut de 1983 est tr s souple Ainsi plusieurs lois issues de ce statut ont affirm le 1 On peut ce sujet s interroger sur la politique fran aise qui a constamment encourag la propri t de la r sidence principale et ainsi cr un frein majeur la mobilit ph nom ne que l on ne retrouve pas avec cette ampleur dans d autres pays et notamment aux tats Unis 252 principe de parit entre les diff rentes fonctions publiques La mobilit g ographique fait l objet de concertation avec les organisations repr sentatives du personnel la mobitit fonc tionnelle peut s effectuer par d tachement par mise disposition par position hors cadre par concours interne ou par nomination au tour ext rieur Mais toutes ces possibilit s sont largement sous employ es Enfin l int ressement financier est peu d velopp dans la fonction publique de l tat et r compense selon la loi du 7 novembre 1990 uniquement une performance collective la r mun ration individuelle est alors une cons quence de l valuation Mais ce sont surtout des raisons culturelles qui font que l interessement p cuniaire n appara t pas tr s compatible avec la fonction publique et d ailleurs dans les collectivit s r gionales et locales m
211. e propri t de s curit de sant publique voire de drogue de d cibels excessifs tous sujets sur lesquels il existe d j des lois mais on ne peut raisonnablement parler de r forme propos de leur r glemen tation puisqu il n est pas question d y apporter un changement important laissons donc aux autorit s d partementales ou municipales le soin de r agir au coup par coup y compris tr s fermement en vertu des principes de d l gation et de subsidiarit Notons d s maintenant que l accumulation des r glages peut conduire la n cessit de r former Ainsi les r glages successifs des dates d ouverture ou de fermeture de la chasse ou de la p che ont mis en vidence la n cessit d une r forme globale difficile parce que le pouvoir politique s est trouv pris entre les cologistes et les chasseurs et p cheurs r forme d ailleurs tellement difficile qu elle est constamment remise en cause Sautons provisoirement le barreau de la r forme pour passer dans l chelle du changement au niveau r novation Un degr de plus dans le changement s appelle en effet dans le vocabulaire de Jean Christian Fauvet la r novation elle porte directement sur les structures mais vite de remettre en cause les finalit s de l organisation laquelle elle s attaque C est un changement fort qui consiste dans le fait de reb tir toute une entit structures flux organisation modes de management processus
212. e racontait que recevant des stagiaires de Jean Pierre Weiss il faut cr diter le minist re de l quipement de son caract re 68 l ENA sur le sujet capital de cons quences pour la r forme de l tat du vieillissement de la population des fonctionnaires il leur avait propos une liste d interlocuteurs rencontrer et notamment des syndicalistes qui ont bien videmment des choses int ressantes dire sur ce sujet Les narques rencontr rent tout le monde sauf pr cis ment les syndicalistes crainte d un niveau d interlocuteurs insuffisant Refus de venir au contact du monde du travail Refus d immersion R sultat une vision forc ment tr s incompl te du sujet et une question l gitime d j pos e sur la d mocratisation de la fonction publique Il y a surtout la g ne la fluidit des relations sociales est particu li rement faible en France comme le traduit bien le maniement du tutoiement assez incompr hensible pour les trangers Pour conclure sur le diagnostic immersion il va de soi qu il doit tre large il doit d border des interlocuteurs les plus imm diatement concern s par la r forme envisag e conduire rencontrer les populations concern es ou leurs repr sentants explorer des r formes parall les ou similaires s appuyer sur des comparaisons internationales Il est clair aussi que contrairement au diagnostic solution il doit laisser un espace de temps et de
213. e reconnais pas la soci t civile le droit de prendre des d cisions Et plus loin Celle ci doit dire ce qu elle souhaite exprimer ses r ves mais pas d cider En fait le vrai probl me c est de savoir comment le politique saura s immerger dans la soci t civile et dans ses r ves et donc comment le diagnostic et la d cision du politique tiendra compte des r sultats de ces immersions Monsieur Louis Michel est bien un partisan du diagnostic ferm Le diagnostic solution est une forme un peu plus efficace de la compr hension des probl mes mais il a aussi ses travers Depuis longtemps les Premiers ministres ou les ministres ont pris l habitude quand ils voient l horizon un ph nom ne annonciateur de r forme de demander un rapport des personnalit s naturel Interview dans le journal Le Monde du 21 juillet 2001 64 lement hautement qualifi es Ces documents sont souvent de grande qualit mais comme il serait d shonorant pour la personnalit en charge de ne pas proposer en m me temps des solutions le rapport est vendu comme un tout diagnostic plus solutions plus marche suivre plus r sultats pratiquement certains si l on suit convenablement l ordonnance Prenons un exemple dans l actualit r cente Michel Charzat d put maire socialiste du XX me arrondissement de Paris s est vu confier l laboration d un rapport sur l attractivit fiscale du terr
214. e ses filiales Tecnicatome Cogema Framatome 286 dans laquelle le CEA deviendra la filiale de recherche de la nouvelle holding Topco est tr s diff rente des approches d organisation par m tiers qui sont devenues le lot commun des grands groupes industriels ou de services Ces quelques exemples sont favorables mon propos Pourquoi alors Louis Gallois a t il d retirer son projet de r organisation de la SNCF qui tait pourtant beaucoup moins audacieux que la plupart des restructurations dans le secteur priv Je n y vois pas de raison propre la nature m me de l entreprise SNCF Le client est ou devrait tre aussi important pour la SNCF que pour Danone et la rentabilit du capital investi via R seau Ferr de France aussi importante pour le contribuable surtout celui qui ne prend jamais le train que pour l actionnaire de Danone Enfin le bilan social est un indicateur majeur pour les deux entreprises La vraie diff rence n est pas li e la nature d entreprise publique ou priv e mais deux caract ristiques essentielles de l entreprise SNCF le statut inamovible de son personnel et les avantages qui vont avec comme la Caisse de pr voyance garantissant pour combien de temps un niveau de retraite que l on ne trouve plus dans le priv depuis longtemps la situation de cogestion de fait entre la CGT et la direction de l entreprise ferroviaire On peut dire la m me chose de l ED
215. e solidarit qui vont inspirer la r forme et de la n cessit d tre responsable par rapport sa propre retraite Il y faut donc une communication et une concertation d une autre nature que dans les r formes qu il conduit chez lui et dont les parties prenantes sont clairement identifi es et repr sent es En d autres termes il faut distinguer dans un cas la population des agents de l tat et ses repr sentants m me si elle 290 est difficile g rer et dans lautre cas le public g n ralement mal repr sent mais qui vote et choisit ses dirigeants politiques en fonction des solutions qu ils proposent Pour reprendre la comparaison automobile la conception d une voiture ne fait pas l objet d une concertation avec les clients tout au plus d une tude de march ce qui est tr s diff rent et moins impliquant pour les clients alors qu un constructeur automobile choisit ses clients d s lors qu il con oit une voiture pour un march L tat n a lui pas le choix de ses usagers Ceci ne veut pas dire qu il faille tout jeter des enseignements des r formes dans les entreprises priv es ou publiques le benchmarking la sociodynamique le partage des connaissances les techniques de conduite de projet et l utilisation du levier client entre autres peuvent utilement inspirer l Etat Mais dans ce dernier cas on parlera plut t d inspiration que de transposition J entends d ici les repr sentants de la fon
216. e tr s lent au vingti me si cle elle en a vu passer que quelques uns Cl menceau Poincar Mend s France De Gaulle D cid ment le panorama est sombre sauf ce que l int gration europ enne nous entra ne vers des horizons plus d gag s 201 X PARTIS POLITIQUES ET REFORMES La d magogie est a la d mocratie ce que la grippe est au rhume un mauvais rhume peut se transformer en grippe une d mocratie peu soucieuse d thique peut devenir d magogie Mais on peut se pr munir de la grippe par un vaccin efficace tandis que le vaccin contre la d magogie n a pas encore t invent plus ou moins forte dose les partis politiques font appel la d magogie c est leur nature et l on n attrape pas les lecteurs avec du vinaigre m me balsamique Ceci augure mal de ce que l on peut attendre des partis politiques en mati re de r formes puisque nous avons vu que les r formes font n cessairement des m contents et qu il est bien connu qu un homme m content crie plus fort que deux hommes contents Eliminons tout de suite l hypoth se que les partis politiques importants seraient partisans de d passer le niveau de la r forme pour monter les barreaux de l chelle du changement vers les barreaux de r novation voire de refondation Petite revue des partis politiques Si l on parcourt le spectre politique fran ais de gauche droite on trouve d abord Lutte Ouvri re structure bien sympathique et
217. e vieillesse et aux allocations familiales le r sultat est que l utilisation initiale de ce pr l vement outre son insuffisance est devenue impossible identifier Ne pourrait on adopter un principe simple c est dire un probl me une ressource au lieu de voir des r formes financ es par quatre ou cinq sources diff rentes facteur majeur d opacit I fallut attendre encore pr s de dix ans pour que des experts appartenant des professions particuli rement menac es attirent de nouveau l attention sur le sujet et pour que le gouvernement Balladur fasse passer 40 ans la dur e de cotisation dans le priv mais h las pas dans le public ce qui aurait d ailleurs probablement fait capoter l ensemble Depuis pr s de cing ans le probleme est mis en sommeil par le gouvernement actuel jusqu aux 57 prochaines ch ances lectorales sauf consid rer ce que je ne ferai pas que le PPESV est une solution au probl me La crise diff r e pr sente la caract ristique que l on peut pr cis ment en diff rer le traitement jusqu ce qu elle devienne une crise urgente qu il faudra traiter dans l urgence c est dire dans de mauvaises conditions Serait ce trop demander nos gouvernants de bien voir que ce probl me comme la politique de sant comme la fiscalit comme la d centralisation comme la r forme du coll ge unique dans l ducation Nationale sont des probl mes in vitabl
218. eilleur exemple est donn par le cin ma qui en g n ral ne se satisfait pas des recettes venues d Hollywood et cherche produire des films de qualit qui ne fassent pas trop appel l h moglobine Mais le danger d une am ricanisation existe et ce devrait tre le r le des gouvernements et de l Union Europ enne de prot ger les cultures du vieux continent Encore un vaste chantier Quelques conclusions Que conclure de cette revue rapide de l impact de la construction europ enne sur les r formes en France et des m thodes mises en uvre En premier lieu que l int gration europ enne a t et est encore une des principales sources de r formes conomiques voire de r novation ou de refondation pour la France Autrement dit on peut esp rer de l Europe future qu elle continuera nous apporter l air frais du changement dont notre pays a tant besoin En second lieu et en contrepoint de ce qui pr c de que les r formes fran aises issues de la construction europ enne n ont concern que le domaine conomique et encore pas en totalit le chantier de la fiscalit tant pr cis ment en chantier Dans les autres domaines de la soci t politique social justice ducation logement etc l impact de l int gration europ enne sur nos lois est encore faible et it faudra de grandes avanc es de l Europe politique pour que cet impact se produise et soit positif pour notre pays 445 Par c
219. embl sinc rement en tre chagrin s Ceci se traduit d ailleurs par la croissance continue des taux d abstention dans les diff rents scrutins Enfin les Francais sont souvent corporatistes ils n ont qu une vague notion de ce qu est l int r t g n ral Plus exactement ils comprennent et ils n ont pas tort que l int r t g n ral n est pas 424 gal la somme des int r ts particuliers Par cons quent toute r forme invoquant l int r t g n ral cr era des d sagr ments pour quelques uns et ils craignent d en faire partie tant il est vrai que nos concitoyens n abusent pas d une vision optimiste des choses m me s ils ont ressenti une embellie qui comme toutes les embellies est provisoire toujours la loi du pendule Ces caract ristiques des Fran ais ont pour effet de renforcer les obstacles que nous voyons dans le paysage et de renvoyer derri re la ligne d horizon les perspectives de r formes Le paysage est d cid ment incompr hensible et la t che d y d couvrir un semblant de structure qui pourrait nous guider dans les r formes apparemment insurmontable Revenons sur cette terre fran aise si compliqu e o tout est li dans un inextricable fouillis dans lequel le politique l conomique et le social se m langent s interpenetrent et en fin de compte se neutralisent mutuellement avec comme cons quence majeure l extr me complexit de l acte de r forme Seule fa composante culturell
220. ementation et diminuer le nombre de lois dont le parcours de mise en uvre est complexe aux Etats Unis comme en France faciliter l exp rimentation des petites r formes identifier les programmes qui se superposent ou plus simplement qui co tent plus cher que pr vu d finir un mod le d organisation des agences gouverne mentales p riodicit des r unions composition des bureaux et coll ges r mun rations quorums etc diminuer par la non permanence les risques de collusion entre les administrateurs des agences et les acteurs des domaines qu elles sont cens es r glementer responsabiliser les dirigeants des agences donner un large acces au public dans le processus Les domaines d intervention de ce m canisme de sunset laws est tr s vaste depuis le programme de lutte contre la violence domestique du Colorado jusqu au Bureau de l Aeronautique Civile disparu la suite du Civil Aeronautics Board Sunset Act de 1984 lib ralisant compl tement l industrie du transport a rien civil aux Etats Unis Ce m canisme a re u une application r cente et particuli rement significative apr s les attentats de New York et de Washington compte tenu de l urgence des mesures l gislatives de s curit adopter le Congr s la quasi unanimit a accept que les lois soient vot es avec un d bat r duit et un processus court Mais pour se pr munir contre le risque de lois d fectueuse
221. en qui doit tre pris corps et me par son personnage et en m me temps mettre la distance suffisante pour jouer le r le conform ment aux souhaits de l auteur et du metteur en sc ne rien de plus difficile que de jouer un ivrogne quand on a abus des boissons ferment es C est toute la difficult de l utilisation du client d une r forme comme levier de cette m me r forme Dernier enseignement de cet exemple il ne suffit pas que Legrand mette en uvre toutes ses comp tences pour trouver la bonne solution pour son client encore faut il que de retour la banque il soit capable de mobiliser les services sp cialis s de l tablissement une banque n est pas toujours une entreprise on l appelle quelquefois tablissement ce qui est autrement plus majestueux En d autres termes il faut qu il soit capable de d clencher la coop ration de services qui ne connaissent pas directement monsieur Meunier Essayons de d finir ce concept de coop ration essentiel quand on parle de r forme Le Petit Robert nous propose Fait de participer une uvre commune Tous les mots sont importants fait car il s agit de faire et pas seulement de penser participer parce qu il a pas qu un seul acteur mais une quipe uvre qui d finit le but atteindre commune parce que une fois l uvre termin e il ne sera plus possible ni souhaitable d en apercevoir l auteur Dans son livre Le Client et le bureaucra
222. en la n gociation se d roule en effet sur une multitude de fronts diff rents avec des plans de man uvre syndicaux divers des arri re pens es constantes et des soutiens politiques qui peuvent tre contradictoires Ii est d j difficile de concevoir et de mettre en uvre une r forme entre deux parties prenantes il est encore plus difficile de le faire dans une foire d empoigne inextricable Au d but de ce chapitre j ai voqu le corporatisme comme un des maux dont souffre la soci t fran aise aggrav par le fait qu il montre un certain recouvrement avec le syndicalisme plus exactement le syndicalisme n arrive pas se d faire des tentations corporatistes qui l assaillent en permanence Prenons l exemple du trop fameux SNPL il ne d fend pas seulement les 1 Syndicat National des Pilotes de Ligne 222 revendications salariales l gitimes ou non des pilotes d Air France mais en fait bien que sans le dire il revendique la cogestion de l entreprise On se demande pourquoi les h tesses les personnels d entretien ou les agents au sol ne pourraient revendiquer la m me chose Est ce que par hasard le fait de piloter un 747 ou un A340 donnerait des lumi res particuli res sur la gestion financi re ou sur l organisation d une grande entreprise Il est donc clair que corporatisme et r formes ne font pas bon m nage et que le r formateur s il veut malgr cela faire passer sa r forme dans la r ali
223. en uvre et ne pas atteindre leurs objectifs ou atteindre des objectifs ind sirables Ainsi de l Allocation Parentale d ducation laiss e aux techniciens et dont le manque de vigilance des politiques a fait que le r sultat le plus clair a t le retrait du march du travail de centaines de milliers de femmes en situation fragile Autre exemple l ordonnance Jupp sur la S curit Sociale et 192 l Assurance Maladie a donn leur vraie place aux politiques voter un Objectif National des D penses d Assurance Maladie acte minemment politique puisqu il a pour but de d cider ce qu il est logique que la collectivit prenne en charge pour garder les Fran ais en bonne sant Puis les techniciens c est dire les hauts fonctionnaires et les professionnels de la sant sont entr s en sc ne les premiers ont transform la volont de contractuali sation entre les trois Caisses et les professionnels de sant en un carcan de proc dures les seconds ont envahi les conseils de surveillance des Caisses o il tait pr vu que si gent essentiellement les parlementaires pour contr ler l application de la loi de financement de la S curit Sociale qu ils avaient vot e et les parlementaires ne sont plus venus Encore un cas criant de manque de vigilance des politiques Ce n tait pas aux politiques de contr ler l instrumentalisation de la r forme mais il tait de leur devoir de s assurer de la coh rence entre les ob
224. en Espagne en Italie la circulation est beaucoup plus libre entre le public et le priv Personne ne s tonne aux Etats Unis de voir un banquier d affaires devenir ambassadeur ou en Espagne un ancien ministre devenir Pr sident d une entreprise de conseil travaillant en partie pour l administration Cette mobilit plus grande que l on constate l tranger entre le public et le priv ne peut tre consid r e comme une confusion des genres car les mouvements dans un sens ou dans l autre s effectuent sans aucune garantie de retour au corps d origine Comment expliquer cette barri re particuli rement dommageable pour mon deuxi me postulat de l utilit des exp riences du priv pour le public J y vois deux raisons essentielles La premi re raison tient l histoire de notre pays l tat pr existant a organis la Nation et l a structur e De ce fait les Fran ais ont pris l habitude de tout lui demander des services au besoin en nationalisant de l emploi de la redistribution sociale des aides de toutes sortes bref une pr sence permanente d assistance aux citoyens D une certaine mani re et en caricaturant on peut dire que dans notre pays le secteur priv s est construit en creux par rapport Felix Rohatyn ancien ambassadeur des tats Unis en France auteur d une analyse percutante sur les relations entre les tats Unis et la France dans la revue de bord d Air France de juillet 2000 5
225. en chantier rapide des ordonnances de 1996 et peut tre la dissolution anticip e et c est bien la conjonction de deux crises graves la guerre d Alg rie et le d labrement des institutions qui a conduit le General de Gaulle faire basculer la France dans la cinquieme R publique Les crises de d clenchement des r formes sont donc nombreuses M me si elles sont douloureuses elles produisent un effet tr s b n fique de dos au mur que j ai personnellement prouv comme consultant dans une restructuration profonde des structures fonctionnelles du Cr dit Lyonnais qui n aurait jamais t possible si le corps social de l tablissement n avait pas ressenti tr s fortement notamment par m dias interpos s la n cessit d agir La deuxi me cause de g n ration d une r forme est ce que j appellerai la crise diff r e Le plus bel exemple est sans doute le probl me du r gime des retraites extraordinaire cas d aveuglement collectif En 1986 Philippe Seguin avait alert sur le sujet mais avait indiqu ce qui fut fait qu un pr l vement de 1 sur les revenus fonciers r glerait le probl me en moins de dix ans la loi 87 516 du 10 juillet 1987 instaura effectivement ce pr l vement pour financer les retraites qui n tait pas l chelle du probleme Il a ensuite t enterr dans la loi de finances 1997 en le coulant dans un pr l vement social de 2 sur le patrimoine destin l assuranc
226. en disent les experts il n tait pas possible de pr voir l impact de l abolition de la peine de mort sur la criminalit Fran ois Mitterrand et Robert Badinter ont fait ce pari et ils ont eu raison Par ailleurs quel que soit le soin que l on ait pris dans la phase de concertation initiale tout le monde sait que le Fran ais est versatile et que les positions qu il a exprim es lors des premi res tapes de la phase initiale n engagent que ceux qui les prennent pour argent comptant Nul r formateur n est donc l abri d un changement d avis de ses interlocuteurs sauf ce qu ils se soient engag s par contrat et encore D autres ph nom nes peuvent rendre impr visible le r sultat des r formes des changements politiques l instabilit politique tant un ennemi fort des r formes d ailleurs galement comme la trop grande stabilit qui risque d installer le confort d une situation bien tablie les pressions internationales pouvant provoquer la n cessit de s aligner sur d autres pays un retournement brutal de la conjoncture conomique des transformations de la soci t conduisant l inadaptation de r formes ant rieures comme par exemple la contraception pratiqu e hors la loi dans des conditions dangereuses et dont la g n ralisation a conduit le l gislateur rendre l gales des pratiques ant rieurement condamn es 303 En r sum la r duction de l incertitude trouve assez rapidement ses li
227. en effet de trouver le compromis op rationnel entre une forte d l gation de comp tences la structure dite f d rale et une subsidiarit suffisante pour permettre aux citoyens de ne pas se sentir d poss d s Dans le premier cas la F d ration deviendrait plus forte de ce fait vis vis de l ext rieur mais disposerait d une moindre flexibilit d action au niveau de chacun des Etats Dans le deuxi me cas d une d l gation limit e et donc d une f d ration moins forte la La d finition du mot Conf d ration par le Petit Larousse est forte Association d Etats souverains qui ont d l gu certaines comp tences des organes communs c est bien ce qui se passe en Suisse Quand l Union Europ enne deviendra une Conf d ration on aura fait un grand pas 452 flexibilit serait certaine mais l insuffisance de pouvoir central risquerait d en rendre l utilisation tr s al atoire on aurait alors perdu la fois la puissance ext rieure et le poids l int rieur de la Communaut Le bon compromis n a pas t encore trouv et de nombreux trait s et marathons seront encore n cessaire De ce point de vue il faut d plorer que le trait de Nice ne constitue qu une toute petite avanc e Ce n est pas pour cette raison qu il faut se livrer des calculs d apothicaire sous pr texte que nous perdons un Commissaire ou que la pond ration des voix de l Union fait passer la France de
228. ence de crises graves ont th oriquement rendu les r formes plus faciles qu en France ni sur les porteurs de r forme mais je vais donner quelques exemples portant sur les processus de r forme hors de nos fronti res Je note d j que dans de nombreux pays d velopp s la conduite du changement et donc aussi des r formes est non seulement un 168 sujet de recherche mais encore un enseignement officiel dans les institutions pr parant les hauts fonctionnaires C est par exemple le cas aux Etats Unis la Kennedy Schoo of Administration ou la SSPA italienne ou dans les deux grandes universit s britanniques VENA point de chaire de conduite du changement Soci t civile concertation et d bat public Le Board of technology danois pose la question suivante Ny a t il pas un paradoxe majeur pour la d mocratie qu une minorit d experts et de d cideurs bien inform s soient seuls d terminer ce qui va influencer la vie quotidienne de tous La question m rite d tre pos e et elle induit une autre question celle de la concertation et du d bat public dans les r formes Cette question de cet organisme officiel danois introduisait une pratique qui s est largement r pandue dans bon nombre de pays sous le nom de conf rences publiques de consensus la France s est int ress e tardivement et modestement cette approche Au Qu bec il y a un m canisme mettant en uvre dans le domaine de
229. encore aupr s de qui Martine Aubry a recueilli des avis sur les 35 heures 160 Mais le plus dur reste faire c est dire l ex cution Quelles obligations vertueuses entra ne cette r forme Tout d abord l obligation pour les hommes politiques qui nous dirigent de pr senter un discours programmatique centr sur les missions de l tat les objectifs correspondants et les r sultats attendus et qui soit projet dans un avenir suffisamment lointain pour que les changements de soci t qu il propose soient cr dibles mais suffisamment proche pour que le citoyen contribuable puisse esp rer en voir la r alisation pour lui et ses enfants s ils ne sont pas trop jeunes encore un compromis op rationnel difficile trouver mais c est bien ce que l on peut attendre des politiques plut t que des cadeaux leurs lecteurs Ensuite il est vident qu une telle r forme ne peut faire l conomie d une vision globale qui est concern par la r forme Les hommes politiques videmment mais pas seulement les hauts fonctionnaires les personnels de Bercy en particulier et des autres minist res en g n ral les responsabies des grandes entreprises publiques et m me les citoyens qui y verront l occasion d accorder un peu plus de cr dibilit aux hommes politiques Cette r forme dans sa mise en uvre pourra t elle se passer d une large concertation pr alable avec les parties prenantes cit es ci dessus Bien s r qu
230. endons en les affublant du surnom de rosbifs Les institutions europ ennes sont encore tr s imparfaites pas de r el pouvoir de d cision en politique trang re blocage possible des r formes par un seul pays jusqu l apparition r cente de la majorit qualifi e dur e beaucoup trop courte de chaque pr sidence tournante difficult pour quelques pays d avancer sur des sujets sp cifiques et surtout comme corollaire constatation du fait que actuellement encore l Europe avance au pas du pays le plus lent Heureusement l Europe conomique avance plus vite que l Europe politique C est bien connu les march s n ont pas de fronti res et les fusions de grandes entreprises europ ennes se font une bonne allure Aventis EADS la sid rurgie avec Newco etc Mais on pourrait aller beaucoup plus vite par le biais d encouragements financiers au rapprochement d entreprises soit sous forme de fusion soit sous forme de partenariats sp cifiques de certains produits ou march s solutions souvent plus efficaces que les fusions proprement dites et en tout cas plus faciles mettre en uvre J ai d j dit qu il n y avait pas de honte commencer par le plus facile Si d j les entreprises de l Union Europ enne s engageaient respecter strictement la pr f rence com munautaire et renforcer ainsi le commerce intraeurop en un grand pas serait franchi Le trou noir de l Europe sociale L Europe sociale
231. ent L affichage du cap de r forme ne peut en faire l conomie car it s agit d expliquer la soci t civile pourquoi l on r forme Deuxi me exemple l Am nagement et R duction du Temps de Travail Je r sume bri vement L initiative vient du programme de la gauche en 1997 relay par Martine Aubry elle part du constat vident de la d croissance historique continue du temps de travail Cette id e se transforme alors en argument de lutte contre le ch mage la r duction du temps de travail devant permettre logiquement de cr er des emplois id e simple mais pas enti rement vidente si l on tient compte des gains continus de productivit des efforts de r organisation des entreprises qu elle implique et du bon ou mauvais usage des heures suppl mentaires Il existait bien une loi sur le sujet la loi Robien Mais elle avait aux yeux de Martine Aubry deux d fauts majeurs celui d utiliser la voie contractuelle qui ne passe pas par l tat et celui d tre une loi de droite donc mauvaise Les technocrates du minist re se mettent alors au travail c est le cas de le dire et produisent une loi qui pr voit la r duction du temps de travail de 39 35 heures une loi balai r glera les probl mes que la premi re loi n aurait pas r gl s Une hypoth se non explicite sous tend la loi toutes les entreprises sont organis es de mani re similaire notamment au plan de la r partition du travail commercial
232. ent diversifier le recrutement pour la fonction publique un haut fonctionnaire m indique et c est une bonne nouvelle que l on va prochainement annoncer la possibilit d entrer dans la fonction publique sans avoir le niveau de dipl me n cessaire jusqu maintenant par exemple de jeunes gens n ayant pas le baccalaur at Il sera proc d un recrutement fond en grande partie sur les capacit s et le potentiel des candidats et non uniquement sur titres Enfin et surtout une volont profonde de r former si l on attend seulement des hommes politiques qu ils exp dient les affaires courantes il suffirait de s adresser des entreprises d int rim qui ont s rement sur leurs tag res des profils de personnes capables de d tecter parmi les papiers qu on leur donne signer ceux qui pourraient pr senter des dangers de r forme Pour des hommes politiques animateurs Dans La Sociodynamique concepts et m thodes Jean Christian Fauvet distingue trois modes de management 1 Aux Editions d Organisation ouvrage cit pp 191 266 323 l imposition dans lequel l action du chef s exerce verti calement de haut en bas par pression sur des acteurs subordonn s qui sont prescrits les objectifs les voies et les moyens d une t che sanctionn e par un contr le la transaction interm diaire de n gociation entre l imposition unilat rale et l animation qui recherche l unanimit ou au moins un l
233. ent de lancer la r forme et c est la que l orage se d chaina le ministre annonce des d cisions et imm diatement le processus se bloque notamment du fait de la tr s vive r action syndicale en particulier de FO et des autonomes gr ves occupation des locaux s questrations menace de refuser de faire la paye des fonctionnaires etc Marc Blondel avait fait du refus de la retenue la source un v ritable objectif de croisade 2 Ce qui bien entendu diminue le co t de collecte de l imp t 138 Et c est ainsi que la r forme fut enterr e l pisode ultime tant la d mission de Christian Sautter En passant on n a pas beaucoup entendu Lionel Jospin manifester sa volont politique sur le sujet et messieurs Strauss Kahn et Sautter on pu l gitimement avoir le sentiment d avoir t l ch s et c est bien entendu une raison majeure d chec sans soutien fort et permanent du politique pas de r formes qui marchent Comment d crypter cet chec en utilisant notre grille de lecture des processus de r forme I faut d abord dire qu il y a une histoire en 1989 il y avait eu une gr ve importante motiv e par des revendications sur les salaires et les conditions de travail et un risque s rieux de paralysie de l administration des Finances et d j des menaces de refus de faire la paye des fonctionnaires pour sortir de cette crise le gouvernement de l poque avait tout l ch et notamme
234. ent du minist re des Finances du minist re de la Fonction publique pour les fonctionnaires plus le MEDEF et les syndicats de salari s Deuxi me similitude une r forme requiert la mise en uvre de comp tences tr s diverses Pour la RTT du droit social de la fiscalit de l conomie de l emploi de la conduite de n gociations et peut tre celle qui a fait le plus d faut la connaissance de ce qu est une entreprise En effet les hauts fonctionnaires du minist re du Travail n ont compris que de mani re intellectuelle que toutes les entreprises ne se ressemblent pas qu elles ne sont pas conformes aux mod les qu ils ont en t te et qu il y a autant de diff rence entre la probl matique de temps de travail d une banque et d une entreprise du secteur de l h tellerie qu entre celle de la D l gation G n rale Armement et celle de la Caisse Nationale des Monuments Historiques et des Sites 1 Et m me la S curit Sociale pour payer une partie de l ardoise des 35 heures 54 Troisi me similitude de m me qu un processus d entreprise est pilot par un pr sident par un chef d atelier par un chef de produit par un directeur financier etc une r forme a ou devrait avoir un pilote c est dire un responsable de la r forme depuis la fixation du cap jusqu au lancement de la r forme Une r forme est unitaire ou elle n est pas c est dire que le cap de r forme fix par les lecteurs ou par le pouvoir po
235. er de l APE Trois ans plus tard seulement la moiti d entre elles ont repris le travail Dans l univers du travail un arr t de trois ans n est plus consid r comme un arr t professionnel De fait aujourd hui pour les femmes qui veulent r ellement retravailler mieux vaut demander un cong parental au sein de leur entreprise qui garantit un retour l emploi dit autrement VAPE est devenu le plus souvent un revenu compl mentaire la charge de la collectivit sans engagement en contrepartie des b n ficiaires et sans impact sensible sur le ch mage Diagnostic incomplet et surtout insuffisance d valuation de la r forme Mettons en contrepoint l Allocation de Garde d Enfants Domicile AGED Cette mesure est intelligente elle maintient un emploi celui de la m re et en cr e un second celui de la personne qui assure la garde domicile Bien mais immoral selon nos gouvernants actuels cela favorise essentiellement les familles ais es Diminuons donc de moiti le montant des d penses ouvrant droit la r duction d imp t pour l emploi d un salari domicile d o destruction d un nombre important d emplois domicile et nouvelle impulsion donn e au travail au noir qui n en avait pas besoin 1 CREDOC Une parenth se de trois ans et plus juin 1999 103 Dans la version initiale AGED co tait environ un milliard de francs selon Mathias Emmerich cette diminution permet une
236. ermin e par la d mission de Christian Sautter enfin la r forme en cours de l laboration et de la presentation du budget de l tat Jy ajouterai quelques le ons m diter sur les processus de r forme l tranger Cette exploration m ayant permis une premi re d couverte des obstacles qui rendent les r formes difficiles en France je ferai le tour des caract ristiques de l Etat et de notre soci t qui rendent les r formes tr s probl matiques et que j ai num r es dans mon troisi me postulat C est ce que Jean Christian Fauvet appelle les gluons ou freins la r forme dont l inventaire pr alable l action est 1 La Sociodynamique concepts et m thodes aux Editions d Organisation Paris 1997 32 indispensable que l on parle de structures de flux de culture ou de mode de management Je proposerai quelques pistes pour diminuer le r le n gatif de ces gluons Arriv a ce point de mon discours il sera utile de faire un retour plus conceptuel sur les r formes et de poser trois questions comment les entreprises se r forment elles et en particulier comment mettent elles en uvre le levier client les modalit s des r formes dans les entreprises peuvent elles tre transpos es l tat ou faut il seulement parler d inspiration pourquoi les r formes chouent elles J en viendrai alors au c ur de mon sujet qui consistera proposer sous la
237. ernements de droite tait pures de toute trace d id ologie et uniquement inspir es par un conomisme raisonnable Le ni ni a mis fin peut tre provisoirement cette valse h sitation effectivement trois temps privatisation nationalisation ni ni mais jou e sur un rythme tr s lent On peut cependant comparer les nationalisations de la gauche et les privatisations de la droite dans le premier cas on a proc d la va vite pour respecter des engagements id ologiques de la campagne Qu a t on gagn nationaliser P chiney Ugine Kuhlmann ou Rh ne Poulenc Est ce le r le de l Etat de fabriquer de l aluminium ou des produits pharmaceutiques On a affich un cap id ologique non connect une trajectoire par exemple de moralisation de la chose publique mais les affaires Triangle ou de la raffinerie de Leuna semblent d montrer le contraire En amont le niveau de la m tar forme on ne 93 s est pas pos la question de savoir pour quelle raison obscure la distribution de l eau pourrait tre du domaine priv c est tr s largement le cas en France et celle du gaz ou de l lectricit du domaine public Les privatisations faites par la droite n chappent pas non plus la critique de cap id ologique mais au moins on s est pos la question de la gouvernabilit des entreprises par le biais des noyaux durs et on y a nomm comme dirigeants pas seulement des copains
238. ersonnel par mission Jean Pierre Weiss Directeur des ressources humaines du minist re de l quipement 100000 personnes m indiquait ainsi qu il lui faudrait ventiler les co ts correspondants entre transports maritimes autoroutes a roports etc mais que cela ne l effrayait pas il tait plus inquiet pour les pr fets Si je me suis int ress cette r forme en d bordant du processus vers le contenu c est qu elle pose des probl mes de m thode tout fait int ressants S agit il d une r forme Oui et elle est tr s ambitieuse puisqu elle introduit enfin une certaine coh rence entre le discours des politiques et les moyens dont ils disposent Mais je la qualifierai plut t de r novation tant elle impose de prendre une vue d h licopt re des pratiques de 159 gestion de l tat et d envisager des refontes compl tes d une multitude de textes de lois Que peut on dire du processus de r forme Le d bat public en a t pratiquement absent mais les parlemen taires ont pour une fois jou leur r le C est Laurent Fabius qui le premier en 1998 lance l id e de r viser ce qu il appelle la Constitution Financi re de la France Puis le rapporteur du budget l Assembl e nationale socialiste lui aussi critique les errements de la d pense publique L pisode de la cagnotte fait passer le d bat dans l opinion des Fran ais qui ny comprennent pas grand chose mais sont n anmoins i
239. es En cons quence quelle que soit leur ch ance l heure de laquelle ils se traduiront par des d sagr ments forts pour nos concitoyens ce sont des probl mes urgents aborder tout de suite sans souci d echeances lectorales ou de respect d engagements plus ou moins id ologiques pris pendant les campagnes Au risque de plus de faire ces r formes sous la pression europ enne faute d anticipation La troisi me cause de d clenchement est la demande des populations qu elle soit exprim e comme retour d un engagement lectoral ou suppos e par les gouvernants Ceci concerne notamment ce que l on pourrait appeler des revenus de remplacement gt la liste en est longue RMI Couverture Maladie Universelle Allocation Parentale d Education Allocation de Garde d Enfant Domicile etc Dans un domaine voisin Val ry Giscard d Estaing ne d nombre pas moins de 16 types de contrats aid s par l tat pour l emploi l insertion et la qualification A noter le cas int ressant du CIP Contrat d Insertion Professionnelle vot dans le cadre de la loi quinquennale du 20 d cembre 1992 suivie des d crets d application correspondants qui ont t annul s par une loi d ao t 1994 intitul e Divers dispositifs d ordre conomique et social gt Tous ces revenus de remplacement mis en oeuvre sur plus de Plan Partenarial d Epargne Salariale Volontaire vague parent de la Pr fon qui iui est un vrai fonds d
240. es le retour de Paris la loi commune avec l lection de son maire au suffrage universel l largissement du droit de saisine du Conseil constitutionnel 60 parlementaires mais les difficult s croissantes et les divisions de la droite rendirent moins probante la seconde partie de son septennat 89 Frangois Mitterrand inaugure son septennat par une accumulation de r formes L abolition de la peine de mort il est vrai qu elle ne concernait qu un tr s petit nombre de Fran ais heureusement tait une r forme hautement symbolique d une part plus de 60 des Fran ais y taient oppos s mais d autre part Francois Mitterrand Favait inscrite dans son programme il faut lui rendre hommage pour avoir tenu parole ainsi qu aux d put s qui ont vot l abolition au risque de froisser leur lectorat Comme dans la naissance de la cinqui me R publique l existence de deux porteurs politiques de la r forme Fran ois Mitterrand et Robert Badinter a tout emport dans le processus qui a suivi Dans quelques cas une r forme est donc avant tout affaire de conscience Souhaitons dans ces cas l mais rien n est moins s r que nos repr sentants fassent passer leur conscience avant leurs int r ts lectoraux Une petite r forme m rite notre attention celle qui concerne le mode de scrutin des lections municipales Eile ne faisait pas l objet d une forte demande populaire elle ne modifiait pas de mani re impor
241. es caract ristique rare dans l lite fran aise Deuxi me constat voisin du premier d s qu un dirigeant politique ou d entreprise arrive au pouvoir il s entoure le plus souvent de personnes qui ne risquent pas de tui faire de l ombre Rares sont ceux qui ont le courage de prendre comme collaborateurs des jeunes loups assoiffes de pouvoir fais tes preuves et on verra ensuite si tu es dignus entrare in corpore nostri Troisi me constat certaines fonctions sont r serv es des dipl m s et pas n importe lesquels il serait indigne qu un directeur g n ral de la SNCF ne soit pas Ing nieur en chef du Corps des Ponts et Chauss es ou que la direction du Tr sor ne soit pas confi e un narque bien entendu sorti de l ENA dans les premiers Inutile de dire que ceci ne risque pas de cr er le fameux renouvellement des lites que tout le monde appelle de ses v ux qui sont des v ux pieux encore que je me fasse une plus haute id e de la pi t Quatri me constat l lite a ses r gles de bonne conduite qu il convient de respecter le bridge haut niveau le Racing l aisance dans un avion priv ou le golf en sont des signes non quivoques Si lon ne pr sente aucune de ces caract ristiques dont la biens ance va de soi il est difficile de se faire reconna tre comme membre de l lite Cinqui me et dernier constat il n existe qu une seule mani re d entrer dans l lite quand on n a pas fait p
242. es que le changement est lui m me plus fort Pour revenir notre image initiale de l chelle du changement plus on monte sur l chelle plus l incertitude grandit et plus le risque d chec est fort Corollaire de cette multiplicit de causes d chec ou de r ussite le fait que la r ussite d une r forme ne soit jamais totale ni l chec jamais complet il y a toujours un des composants de la r forme qui ne se comporte pas comme il aurait d selon les experts et qui fait que les choses ne se passent jamais tout fait comme elles le devraient Comme dit la sagesse populaire Les choses ne sont jamais aussi bonnes qu on l esp re ni aussi mauvaises qu on le craint Nous avons vu comment l chec de Bercy en plus de l impact retardement qu il aura forc ment a fait que de petites r formes ponctuelles ont quand m me t lanc es Certaines causes d chec tant pr visibles Dans son livre R former Les Conditions du changement politique l auteur am ricain John T S Keeler distingue plusieurs facteurs qui permettent l ouverture d une fen tre de r forme c est dire l opportunit de faire passer une r forme tout d abord ja gravit de la crise qui conduit r former puis ce qu il appelle la taille du mandat c est dire l importance de la victoire notamment lectorale qui donne aux gouvernants le pouvoir et la 1 Aux Presses Universitaires de France Paris 1993 296
243. es repr sentant des lectorats de composition galement tr s diverses ayant accumul une exp rience de la politique souvent consid rable ils devraient pouvoir organiser de redoutables commandos de r formateurs Cela est encore plus vrai de l opposition qui ne risque pas au moins court terme d tre confront e l exercice p rilleux du passage l acte car il est bien connu que les promesses n engagent que ceux qui les prennent pour argent comptant Or ce n est pas le cas certes il arrive que l opposition propose des r formes mais il s agit souvent d utopies ou de propos purement lectoralistes Examinons par exemple la position d un d put de l opposition Il est en fait pris entre trois feux son lectorat son parti politique 207 et sa conscience de l int r t g n ral ou ce qui devrait revenir au m me pour un homme politique sa conscience tout court L lectorat en principe il le conna t et peut donc en d duire les r formes qui lui plairaient et lui assureraient des voix aux prochains comices mais la connaissance de l lectorat est toujours incertaine notamment dans sa composition pro fessionnelle et dans les corporations dont il est issu croiser lectorat en tant qu expression d une sensibilit politique globale et pr occupations socioprofessionnelles est donc un exercice difficile m me si les sondages peuvent apporter quelques lumi res Comment donc cibler des r f
244. es son devoir est de tout mettre en uvre pour que les finalit s communes de ses membres soient atteintes Sa puissance pour ce faire lui vient des moyens qui lui sont fournis par ses membres Il est par cons quent clair qu une f d ration est beaucoup plus qu un simple faire valoir de ses membres En d autres termes la f d ration doit la fois gouverner dans les domaines de comp tences qui lui ont t reconnus et notamment parler d une seule voix l ext rieur et s exprimer fortement dans les autres domaines Dans les domaines o joue la subsidiarit la f d ration n est plus un gouvernement qui dispose du pouvoir absolu sur ses membres mais elle a quand m me le r le important de d finir des r gles de bon voisinage de faire en sorte de faciliter l change de bonnes pratiques entre ses membres de g rer certains budgets 464 dont la mise en commun augmente la puissance et d inciter la g n ralisation de politiques conomiques ou sociales qui ont fait leur preuve dans certains Etats membres Une volont collective d tre une grande puissance Je confesse volontiers que mon propos manifeste quelque mauvaise foi et que je veux faire dire au mot F d ration beaucoup plus que ce que l on y met g n ralement D cid ment j ai beaucoup de mal avec cette notion de f d ration les querelles institutionnelles sont fatigantes et je sugg re qu on l abandonne purement et simplement pour ne
245. es coll ges de personnalit s d origines tr s diverses pouvaient mieux r pondre de tels besoins Ii s agit sans doute d un processus d avenir notamment en termes de r formes six r serves pr s garantir leur ind pendance du pouvoir politique faire en sorte d y assurer la pr sence du citoyen et de la soci t civile organiser leur relation avec les administrations de l Etat leur donner les moyens n cessaires et notamment l autonomie budg taire leur donner une d ontologie g n ralement inexistante sans pour autant tomber dans l exc s inverse enfin ne pas en abuser par exemple en cr ant des Autorit s Administratives Ind pendantes pour fuir le dialogue direct entre l administration et les citoyens comme dans le cas d j cit de l ACNUSA consacr e aux nuisances sonores a ro nautiques ou en cr ant des usines gaz comme la SEC Securities Exchange Commission aux tats Unis Le Conseil d tat d nombre 34 AAI mais propose en quelque sorte de les mettre sous surveillance il leur reproche leur grande h t rog n it et alors propose de clarifier la r partition des r les entre gouvernement et les AAI existantes et d en r examiner p riodiquement le bien fond Un membre de la CRE Commission de R gulation de l Electricit n a pas le droit de d tenir une seule action d une seule entreprise consommant de l lectricit 2 quivalent am ricain de notre COB qui
246. es r formes ce sont les plus astucieux qui en profitent et pas toujours ceux qui en ont le plus besoin Attention aussi au d ficit d explication bon nombre de couples pacs s ne savent pas qu ils doivent faire un testament pour transmettre leurs avoirs leur conjoint Pourquoi faut il aussi que les homosexuels en aient fait une affaire de reconnaissance pr nant le droit la diff rence alors qu ils devraient se suffire du droit l indiff rence lot commun tous les Fran ais Enfin il faut cr diter la gauche d une bonne r forme celle concernant la parit qui a vu une premi re application lors des derni res lections municipales et qui a tr s sensiblement augment la participation des femmes la vie politique Deux observations cependant certains pays par exemple l Espagne n ont pas eu besoin de loi pour ce faire mais les traditions machistes de la France au moins en politique sont telles qu une loi tait effectivement n cessaire J emprunte cette expression Jean Fran ois Cop maire de Meaux et Secr taire g n ral adjoint du RPR lors d un grand jury LCI RTL Le Monde 108 ona exag r ment compliqu la constitution des listes Si je prends le cas de ma commune qui compte 33 conseillers municipaux la r gle imposait la parit par groupes de six personnes sur la liste entre cette r gle difficile respecter quand les candidats figurer sur la liste ne s
247. est par exemple typiquement le cas de la r forme sur l Am nagement et la R duction du Temps de Travail dans laquelle les technocrates sont 1 J utilise largement les consid rations faites dans le num ro 87 de la Revue fran aise d administration publique d j cit 5 Dans Etat modeste Etat moderne aux Editions du Seuil Paris 1991 300 partis de l hypoth se logiquement pure de l uniformit absolue de l organisation des entreprises fran aises ajoutant sans le dire que si les entreprises ne ressembiaient pas ce mod le il tait de leur devoir de tout faire pour s en rapprocher en remerciant de plus le pouvoir de bien vouloir leur avoir donn le dit mod le Cette sur rationalisation peut aussi prendre des formes sournoises comme par exemple la plus r pandue les chiffres On n en manque pas les indicateurs foisonnent et on suit de pr s le nombre de photocopies par machine et par jour Ceci sert surtout masquer l absence d indicateurs portant sur les r sultats de la r forme on part d un amas informe de statistiques pour concevoir la r forme et on arrive la fin des indicateurs du type cela marchera s il n y a pas de gr ves ou ce sera une bonne r forme si les patrons et certains syndicats se mettent d accord Inversement un chec peut aussi provenir d une sous rationalisation des strat gies ou d une incompr hension du contexte socio culturel dans lequel
248. estissement initial Or que voit on M me si le processus r el d laboration des r formes reste en grande partie un myst re on peut faire quelques constats la conception des grandes r formes utilise essentiellement les ressources internes des d partements minist riels 261 l hypoth se est le plus souvent faite du savoir encyclop dique des hauts fonctionnaires le diagnostic est rarement une immersion dans le champ de la r forme le benchmarking est encore une nouveaut pour l admi nistration francaise tude d impact n est le plus souvent consid r e que comme une simple formalit administrative la concertation est souvent faite a l conomie de temps et d argent le respect des proc dures prime sur le r sultat le co t de pr paration des r formes est inconnu car la comptabilit publique ignore la comptabilit analytique que diraient les Fran ais s ils apprenaient que le co t de pr paration des 35 heures a t je donne ce chiffre au hasard de 100 millions de francs c est dire environ mille fois moins que le co t de l ardoise annuelle Ils concluraient sans doute que l on aurait mieux fait d investir plus en amont pour viter des d sagr ments en aval enfin les ressources de l Etat capables d apporter de l aide aux r formateurs notamment dans la pr vision et le diagnostic sont limit es dispers es et ne font pas appel souvent l ext rie
249. et qui ont rempli la plupart de leurs engagements peut on esp rer que le gouvernement de Silvio Berlusconi continuera dans la m me voie Elle s est appuy e sur des syndicats responsables v ritables porteurs de r forme et sur un Premier ministre remarquable Romano Prodi lui aussi porteur de r forme Elle a consist ne pas essayer de r parer l irr parable et a choisi de reconstruire et de raisonner en termes de cible avant de traiter des trajectoires Enfin elle a privil gi le levier client sur toute autre consi d ration Tout n est pas rose pour autant en dehors du probl me des retraites en partie r solu et du poids toujours tr s important de l conomie souterraine d j mentionn s le fonctionnement de certains services publics comme la distribution de l eau les Chemins de Fer ou Alitalia la situation de quasi monopole dans l audiovisuel nous pourrions exporter le CSA l miettement d croissant et le peu d efficacit du secteur bancaire etc Mais le probl me sans aucun doute le plus difficile pos par cette transition cette rupture devrais je dire est celui des dirigeants capables d accompagner la transformation De ce point de vue les difficult s de la haute cole d administration La Scuola Superiore della Pubblica Administrazione SSPA sont tr s significatives Dont une dont j ai essay en vain d am liorer le fonctionnement Enidata sorte de monstrueuse ce
250. eu Vid e des Autorit s Administratives Ind pendantes en France Mais d une part elle ne sont pas encore tr s nombreuses d autre part la novation qu elles repr sentent conduit ouvrir la boite de Pandore en cr ant par exemple l ACNUSA pour g rer les probl mes induits par les nuisances a ronautiques Les Anglais ont eu la sagesse de ne cr er les agences ex cutives que pour des sujets dans lesquels le dialogue direct entre l tat et ses interlocuteurs du fait de son importance ou de sa complexit ou de la n cessit d arbitrages n cessitait une structure sp cifique L tat francais a t il r ellement besoin d un tel subterfuge pour montrer qu il est concern par les nuisances sonores subies par les riverains de Roissy ou d Orly Je reviendrai sur ce sujet important des AAI Toujours en Angleterre et d s 1989 la r forme de la fonction publique t consid rablement soutenue par la cr ation d un poste nouveau d Efficiency Adviser que l on peut traduire librement par responsable de l efficacit de la mission Directement rattach au Premier ministre il est responsable personnellement et tout fait publiquement des r sultats de la r forme En France quand une r forme r ussit dans Yad ministration elle a de nombreux p res quand elle choue L Irlande offre un exemple remarquable d une politique de pactes sociaux sur la lutte contre le ch mage stables sur la dur e
251. eux m mes une id e claire des diff rents wagons politiques et sociaux accrocher au train ce qui les emp che d en d terminer la bonne composition destination de Paris Dit autrement les incertitudes sur l Europe politique et sur l Europe sociale sont encore tellement fortes que l on n aper oit pas encore comment l Union Europ enne pourra tre un vecteur de r formes pour la France cela s applique bien s r aux institutions politiques la relation sociale et aux syndicats mais aussi la justice l Education Nationale la recherche bref tous les domaines de r forme qui ne sont pas strictement du ressort de l conomie du mon taire de l agriculture ou de l environnement Ce doute permanent de l Union Europ enne sur la nature de ses institutions et le poids des comp tences politiques qu il faudrait transf rer des pays membres vers les structures de l Union est videmment regrettable mais il pr sente un modeste avantage 449 du point de vue de ce livre qui est de laisser ouverte la reflexion sur la nature des institutions europ ennes les plus aptes forcer le verrou des r formes en France Le constat de ce qui s est pass et se passe tous les jours dans le domaine conomique savoir la puissance de l Union comme catalyseur des r formes en France l gitime tout fait les questions Quelles institutions et quelle Europe sociale Quelles institutions Pendant longtemps l Union Eu
252. exemple dans le domaine de l ducation De m me la cr ation de nouvelles fonctions publiques r gionales est un puissant moteur du changement Le consensus r siduel de la Moncloa a au moins en partie permis de r former le march du travail qui tait un des plus rigides d Europe et le syst me des retraites apr s une tentative infructueuse en 1994 L Etat espagnol dans cette n gociation entre partenaires sociaux est tr s peu intervenu se limitant donner force de loi aux accords r alis s on en est loin en France La r forme de la S curit Sociale est en marche Entre 1993 et 1998 l Espagne a privatis plus que la Grande Bretagne et pas loin de la France Les Espagnols sont des europ ens convaincus comme on le constate dans les sondages Europinion Mais il y a mieux certains hommes politiques espagnols consid rent que le trait de Nice a t un succ s et que l Europe sera un vecteur fort des r formes en Espagne La parit hommes femmes vrai sujet de soci t s est faite sans qu il soit besoin comme en France d une r forme sp cifique 25 de femmes au S nat 30 aux Cortes trois ministres quinze directrices g n rales de minist re qui a dit que les Espagnols taient machos Cependant l inflation et le probl me basque sont selon les propres dires du Premier ministre actuel les deux pines plant es dans l Espagne d aujourd hui mais qui n a pas sa Corse ou ses
253. exposent dans leur vitrine des revendications des gr ves quelquefois muscl es avec ou sans pr avis plus quelques autres articles de compl ment comme les gr ves du z le les d brayages ponctuels les appels l opinion les p titions etc Ces actions ont un impact fort sur la vie du citoyen et lui rappellent l existence des syndicats quand un salari doit faire plusieurs kilom tres pied pour rejoindre son travail it se moque perdument de savoir si les syndicats sont ou non repr sentatifs M me si le niveau de conflictivit a tendance baisser en France le probl me est donc de savoir comment des syndicats aussi peu repr sentatifs arrivent mobiliser les salari s tout en tant aussi passifs en mati re de r formes 218 Les syndicats et les salaries Je distinguerai quatre attitudes diff rentes des salari s les durs de durs convaincus du bien fond de la lutte syndicale et du mouvement et d brayant sur leur lieu de travail d s le premier souffle contestataire ceux l correspondent sans doute peu pr s aux adh rents Ensuite ceux qui sont d accord avec le mouvement et ses motivations mais qui ne se rendent pas dans l entreprise parce qu ils craignent de voir d voil e leur position Puis viennent ceux qui ne sont pas d accord avec le mouvement mais ne veulent pas non plus le manifester publiquement en se rendant sur le lieu de travail au risque de se faire bastonner par les piquet
254. extes qu il a lui m me promulgu s Dans notre exemple les ordonnances pr voyaient l obligation de r ponse de l administration dans le mois toute proposition de modifications des textes n cessaires aux partenaires conven tionnels pour respecter leurs engagements l administration a continu d oublier de r pondre par exemple aux propositions de modification de la nomenclature g n rale des actes pro fessionnels Pas de m thode plus efficace pour d cr dibiliser compl tement une r forme Faut il consid rer cette r forme comme un chec complet Evidemment non car il en est rest deux points positifs au plan des principes la reconnaissance de la sant comme un enjeu citoyen et donc le vote par le parlement d un Objectif National des D penses d Assurance Maladie repr sentant l effort collectif des Fran ais pour se maintenir en bonne sant 118 la distinction clairement faite entre l argent qu il est logique de consacrer la sant des Fran ais aux prises avec la maladie du total des d penses de sant la diff rence tant ce qui n est pas consid r par des experts comme tant d une efficacit suffisamment prouv e pour tre financ Mais quelle distorsion entre les finalit s les objectifs initiaux le courage de la r forme et la r alit Et il y a encore 60 000 lits de trop dans les h pitaux publics 119 V LA R FORME DE L ARM E FRAN AISE Le choix d une armee de metie
255. fet du courage de la capacit de conviction de l habilet et de la rigueur dans l approche pour r former qualit s que l on trouve rarement dans cette population car elles sont paralys es par la langue de bois esp ce d touffe chr tien et de non chr tiens et langue in traduisible dans le fran ais de l homme de la rue Comme je l ai montr sur l exemple de la r forme du budget de l tat les qualit s mentionn es plus haut sont pourtant indis pensables pour faire passer une telle r forme Ensuite je me suis int ress au rapport des partis politiques avec les r formes J ai remarqu que quand on est dans l opposition proposer le prolongement du boulevard Saint Michel jusqu la mer ne tirait pas cons quence puisque l on ne serait pas mis devant l obligation de tenir ses promesses avant quelque temps Quand on est dans la majorit c est le contraire toute proposition de 421 r forme peut tre prise au mot avec la quasi obligation de passer a l ex cution et de plus la ligne du parti qui a contribu l lection peut tre contraignante pour ne pas dire plus Les syndicats du fait de leur faible repr sentativit ne constituent que rarement des forces de proposition en mati re de r formes ils sont contraints une attitude essentiellement d fensive qui bloque les r formes ou au moins en retarde consid rablement Fapplication La soci t fran aise est indiscutablement elitiste et ce
256. fisamment solide pour que progressivement viennent s y agr ger d autres pays importants ce qui devrait suffire montrer que la construction d une Union Europ enne tait et reste une grande id e et a engendr de grandes r alisations Peut tre les eurosceptiques peuvent ils me faire la gr ce de croire que les Espagnols les Portugais les Irlandais les Danois etc ne sont pas suffisamment masochistes pour entrer dans une union qui ne leur apporterait que des malheurs Est il utile de parcourir le long chemin qui va du trait de Rome celui de Nice pour constater l tendue des r formes qui sont directement ou indirectement issues de la construction europ enne Soulignons quelques points majeurs Tout d abord il est important de rappeler que l objectif majeur des p res fondateurs tait d viter le retour des conflits majeurs qu a connus l Europe notamment entre la France et l Allemagne au moins sur ce point la les eurosceptiques ne pourront nier que l objectif a t atteint Le m morandum de Robert Schuman en mai 1950 commen ait par ces mots La paix mondiale ne saurait tre sauvegard e sans des efforts cr ateurs la mesure des dangers qui la menacent 434 La Politique Agricole Commune La Politique Agricole Commune n e en 1962 a connu de nombreuses crises et a t plusieurs fois au bord de la rupture entre les partenaires A chaque fois un marathon nocturne de beaucoup plus d
257. fiscalit domaine dans lequel les Allemands nous donnent une grande le on de r alisme de agriculture de la politique commerciale de l union mon taire de l environnement etc Dans les domaines o la r forme n est pas pass e on y r fl chit s rieusement Et ce n est pas parce que la Communaut s int resse aussi au reblochon et elle a cer tainement mieux faire qu il faut critiquer tout le reste Eliminons en effet tout ce qui pr c de et la France ressemblerait une forteresse assi g e par le commerce international min e de l int rieur par une sorte de consanguinit conomique incapable de se r former du fait de ses institutions politiques paralys es par la cohabitation et enfin socialement isol e car dans le cas de figure que j examine pour en d go ter jamais le lecteur on ne voit pas pourquoi les syndicats fran ais pas tr s europ ens sortiraient de cet horrible ghetto Soyons s rs par ailleurs que l Europe supposer que les Fran ais ou leurs mandataires l aient rejet e se serait faite quand m me et en aurait termin avec la forteresse la convertissant en une sorte d annexe pour touristes en mal de culture et de bonne ch re Comme le dit Roger Fauroux dans Notre Etat L tat fran ais a eu raison pour ne pas perdre totalement la ma trise de son destin de le partager avec d autres et de transf rer l Union Europ enne des instruments jug s nagu re essentiels de sa
258. forme des dix commandements du parfait r formateur les bonnes pratiques de r forme Etat des hommes politiques et des citoyens accueiltants la r forme tu rassembleras Etudes pr alables et diagnostic tu n amp pargneras point Alli s et opposants pr cocement tu d tecteras Le cap de la r forme clairement tu afficheras Trajectoire de la r forme temps et argent habilement tu marieras la concertation au d bat public et la communication large place tu feras En pla ant le client au centre de la r forme usine gaz tu viteras La r forme comme un grand projet tu organiseras et animeras De l valuation permanente de la r forme obligation tu te feras Le r formateur et son quipe soigneusement tu choisiras et structureras Enfin j aborderai ce qui me para t tre une vraie solution moyen terme le plus court sera le mieux la paralysie r formatrice de notre pays c est dire l int gration europ enne J aurai aussi soin de dire quelle est l Europe qui permettra de faire entrer la France dans le cercle vertueux des r formes notamment du point de vue institutionnel Ma conclusion sera donc de constater que trois voies s offrent la France dans sa qu te des r formes 33 la performance des processus de r formes identification des obstacles et le levier client pour les lever l int gration europ enne l o l on pr p
259. gissait largissement des libert s publiques transparence de l information participation d cen tralisation d veloppement de la politique contractuelle entre le patronat et les syndicats solidarit de la soci t dignit de l homme lutte contre toutes les injustices Personne ne peut nier que ces principes ont eu un effet durable sur la pens e des hommes politiques Mais dans l action les effets ont t tr s longs se faire sentir et en tout cas ne se sont transform s en lois que tr s parcimonieusement sauf sur des sujets assez consensuels comme la cr ation du SMIC la mensualisation des salaires ou la formation continue Sans doute Jacques Chaban Delmas avait il oubli les enseignements de Michel Debr partir d une pr sentation maximaliste pour aboutir au compromis op rationnel inter m diaire entre le compliqu et le simple comme le sugg rait Paul Val ry Sans doute aussi le cap de r forme indiqu tait il trop flou et pas assez connect ni avec le jeu des acteurs ni surtout avec une trajectoire r aliste de mise en uvre L encore l affichage du cap de r forme requiert de la franchise mais aussi beaucoup d habilete Le septennat de Val ry Giscard d Estaing est une p riode riche en r formes l abaissement de l ge de la majorit 18 ans le divorce par consentement mutuel la cr ation du college unique Loi Haby l clatement de ORTF en cinq soci t s ind pendant
260. graphier les acteurs d un processus ou d une entreprise selon leur synergie faite de jeu commun et de cr dit d intention et leur antagonisme fait de jeu personnel et de proc s d intention Il distingue les acteurs passifs les moins autoactifs peu synergiques et peu antagonistes qui du fait de leur nombre constituent souvent l enjeu majeur pour peu qu on leur fasse gravir un chelon dans l chelle de la synergie puis les partag s circonspects avec lesquels un accord est possible puis les d vou s soutiens inconditionnels mais sans esprit critique puis les constructifs ou concertatifs qui peuvent s av rer de redoutables contestataires mais pour le bien de la cause commune puis les oppositionnels contestataires syst matiques mais non destructeurs ne poussant pas la rupture d finitive enfin les casseurs non synergiques et purs antagonistes Pour faire avancer le changement ou conduire un processus de r forme on con oit qu il faut utiliser de mani re diff rente ces populations faire progresser les autoactifs vers la synergie convaincre les partag s utiliser les d vou s en vitant de les voir basculer dans la passivit Travailler dur avec les constructifs pour les inciter entrer plus clairement en synergie Argumenter sans trop d espoir vis vis des oppositionnels pour viter qu ils basculent dans la rupture Enfin isoler les casseurs et leur capacit de
261. i me g n ration sont des r ponses cr dibles 2 Et on peut s tonner que Olivier Schrameck Directeur de cabinet de Lionel Jospin dans une interview au Monde du 16 octobre 2001 en plus de l irrespect du devoir de r serve mette sur le compte de la cohabitation le manque d avancee dans ce domaine Si je me souviens bien c est galement dans une situation de co habitation en sens inverse que Edouard Balladur avait fait passer une premi re r forme des retraites en 1993 3 Dont Olivier Robert de Massy Directeur g n ral adjoint de la F d ration Bancaire Fran aise et grand expert des questions sociales 107 Pour conclure le PACS et la parite Derni re grande r forme en date le PACS ou Pacte Civil de Solidarit Il s inscrit dans un large mouvement qui vient de Hollande d Allemagne et des Etats Unis Contrairement ce que pensait la majorit des parlementaires l opinion y tait plut t favorable ce qui montre bien que l on peut tre parlementaire et pas tr s l coute de l opinion Bonne r forme de principe qui permet de nombreux couples de fait de b n ficier d avantages notamment fiscaux Mais attention aux d rives dont certaines se sont d j produites un PACS peut prot ger de l expulsion des PACS blancs peuvent permettre des professeurs de villes du sud d viter d tre mut s dans le nord un PACS peut rendre plus facile une immigration clandestine Comme toujours dans l
262. i est du mauvais c t de la balance comptable quand l Etat est courageux et qu il sait Qui nous a dit que les 35 heures allaient co ter environ 5000 francs par an chaque foyer Lancer c est ensuite mettre en place l organisation les structures les proc dures et les financements qui vont permettre la r forme de s accomplir t ches d licates qui requi rent une immersion compl te dans la soci t civile ne serait ce que pour se mettre la place de l usager client afin de s assurer que l imprim est lisible et complet L pisode r cent de la d claration de la prime l emploi qu une premi re version de la d claration de revenus ne permettait pas de mentionner montre que personne ne s est mis la place du contribuable ayant la d clarer Lancer c est enfin mettre en place les dispositifs et indicateurs qui permettront de suivre le bon accomplissement de la r forme Suivre c est tre attentif toutes les d rives souvent in vitables c est avoir l il en permanence sur les indicateurs c est tre sur le 79 terrain o se joue la r forme c est imaginer des rectifications de trajectoire Peut on par exemple imaginer qu un haut fonction naire tel les mystery shoppers se d guise en ch meur pour aller voir concr tement quels dispositifs on lui propose au titre de son Plan d Aide au Retour l Emploi 7 Enfin valuer c est mesurer l cart existant entre les finalit s initia
263. ic que j ai qualifi de diagnostic en immersion permet cette implication de la soci t civile d s le stade du diagnostic Par d finition le diagnostic ferm ou technocratique ne le permet pas Quant au diagnostic solution si la solution est d j contenue dans le diagnostic on ne voit pas bien pourquoi faire intervenir les parties prenantes de la r forme Et pourtant la meilleure solution est bien d ins rer les populations concern es dans la boucle du diagnostic dans le meilleur des cas pour le leur faire partager dans le pire des cas pour identifier tes points de d saccord Dans la r forme des SACI dont j ai d j parl tout l art du r formateur en l occurrence Pierre Andre P rissol avait consist faire accoucher du diagnostic les SACI elles m mes avec l aide du consultant On ne dira jamais assez les vertus du livre blanc qui dans sa forme la plus volu e est un constat partag de dys fonctionnements sans pour autant que la solution en d coule lt automatiquement L tat fran ais a bien pris conscience de cette n cessit d associer les acteurs d une r forme le plus en amont possible du processus n cessit d autant plus forte que les hommes politiques sont moins l gitimes Ii s est progressivement dot d outils pour ce faire malheureusement limit s aux grands projets d infrastructures aux grands am nagements et leur r percussion sur l environnement
264. icacement vers le but commun d adaptation au changement enfin une culture ou si l on pr f re un ensemble de comportements facilitant la mise en coh rence des trois composantes pr c dentes Ces quatre composantes de la conduite du changement sont class es par ordre de difficult croissante On comprend qu il suffit d une instruction pour cr er ou modifier une structure m me si la pratique nous d montre souvent le contraire On comprend aussi que les flux parce qu ils forment un syst me complexe sont plus difficiles faire voluer le mode de management a des fondements culturels et demande donc du temps et beaucoup d nergie pour faire face au changement Enfin la culture et les comportements ne changent que sur le long terme sous l effet des actions multiples sur les structures les flux et les modes de management C est sans doute ce que voulait dire Karl Marx quand it disait Si l homme est form par les circonstances il faut former les circonstances humainement Cette complexit de la conduite du changement la rend peu codifiable trop de param tres trop de variables trop de syst mes trop d acteurs aux comportements impr visibles des cultures multiples Il est pourtant n cessaire d aller vers une uvre globale le changement ou la r forme qui assemblera toutes ces composantes en un r sultat efficace l appropriation du changement venu du dehors et harmonieux chaque comp
265. ices et des capitaux la politique des 440 transports la concurrence comme on vient de le voir avec la fusion refus e entre Legrand et Schneider le rapprochement des fiscalit s la politique conomique et mon taire avec l entr e en sc ne de la Banque Centrale Europ enne qui comme toute banque centrale normalement constitu e met la distance qu il faut avec les gouvernements en souhaitant qu elle n aille pas trop loin dans cette voie la politique commerciale commune et Pascal Lamy n est heureusement pas un tendre la politique sociale d ducation et de jeunesse la politique culturelle la politique de sant publique la protection des consommateurs la politique industrielle la politique de recherche et l environnement Certes le niveau d int gration varie fortement selon les domaines de la PAC 44 du budget communautaire et de la BCE qui pr sentent un tr s fort degr d int gration l ducation la culture et la sant dans lesquelles l Union Europ enne n est pr sente que par des normes minimales respecter condition que les Etats membres veuillent bien les publier Il est vrai que la justice chappe encore largement l int gration europ enne Mais pendant la pr sidence fran aise de l Union un colloque sur les principes communs d une justice des Etats de l Union Europ enne a propos De d gager les conditions dans lesquelles l organisation et la proc dure des juridictions judiciaire
266. iculation entre le politique et le technique Deuxi me caract ristique li e la premi re cette phase de construction de trajectoire ne se con oit pas sans une concertation tr s troite avec les populations concern es par la r forme en particulier et la soci t civile en g n ral A ce stade plus qu tout autre le d bat public comme la concertation sont incon tournables d autant plus qu ils permettent d analyser le jeu des acteurs et de d tecter o se situeront les opposants et sur quels alli s s appuyer D o ce profil particulier des strat ges du changement capables d organiser les it rations constantes et n cessaires entre la politique et la soci t civile de d celer si la trajectoire doit passer par une phase d exp rimentation ou par une mise en uvre progressive ou par les deux a la fois Je reviendrai sur le fait de savoir si les strat ges du changement doivent tre de v ritables sp cialistes ou s il s agit seulement de comp tences qui doivent de toute fa on tre pr sentes dans l quipe du r formateur Pour revenir aux 35 heures je me pose la question de savoir o se trouvent les strat ges du changement qui auraient d conduire la 74 r forme pleine d emb ches confront e une diversit de situations extr me et dans un contexte pol mique par exemple qui au minist re du Travail s est pr occup dans le d tail de la cons quence des 35 heures dans
267. id ologie ou plus exactement des id ologies de gauche de droite verte etc On me dit que les id ologies sont mortes Peut tre le sont elles dans l esprit des Fran ais et je n en suis pas tr s s r mais en tout cas elles restent bien vivantes dans l esprit et dans le discours des hommes politiques qui les utilisent tr s hautes doses notamment avant les lections Ainsi un homme politique de gauche que je ne nommerai pas disait r cemment sur LCI I faut prendre l argent fa o il est pour te mettre l o il n est pas si ce n est pas de l id ologie Enfin que ces obstacles li s se renforcent mutuellement Ainsi la pr sence forte de l tat dans l conomie pousse les syndicats des attitudes non conciliantes car ils pensent que l tat appartient tout le monde et donc en partie eux m mes Ainsi du caract re doctrinaire de la plupart des partis politiques qui conduit leurs adh rents ou ce qu il en reste le nombre de militants politiques est en France un des plus faibles d Europe adopter des attitudes non conciliantes et donc refuser le d bat propre de toute r forme Le paysage que nous voyons d gage donc une impression de confusion de d sordre et la structure n en appara t pas clairement C est un jardin l anglaise mais les jardins l anglaise peuvent tre tr s beaux alors que le paysage sous l h licopt re est tout sauf beau il est m me un peu inqui tant Et
268. if dans l histoire du catholicisme reconnaissance du marxisme comme une r alit m me s il faut la combattre d nonciation du racisme mais pas encore de l antis mitisme et surtout volont de r unifier la chr tient C est bien s r l uvre de Jean XXIII mais c est surtout le r sultat d une concertation forte et lucide pas moins de 2500 p res conciliaires pass rent plus de trois ans Rome Bon exemple de concertation large et patiente La l galisation de la contraception a t galement une r forme essentielle qui ne rencontrait pas que des alli s dans l opinion publique fran aise de m me sur le sujet de IVG Simone Veil a d par la suite faire face une opposition forte Il est clair qu une r forme quelle qu elle soit fait des heureux et des malheureux et donc des opposants plus ou moins r ductibles et des alli s plus ou moins engag s D o l importance du bon choix de trajectoire s appuyant sur les alli s synergiques du projet et r duisant les opposants aux irr ductibles complets antagonistes par d finition Les ensei gnements de la sociodynamique seront tr s utiles pour ce faire En tout cas sur ce sujet le cap de r forme avait t clairement affich ce qui rend plus lisible le choix de trajectoire La r forme du S nat est une sorte de monstre du Loch Ness qui se cache quand on le regarde A vrai dire le S nat ne pr sente pas que des inconv nients il fait de l
269. igeants d entreprise font ils appel des consultants Ce n est pas en g n ral parce qu ils ont une connaissance particuli rement performante de l environnement et des march s de l entreprise Ce n est pas non plus parce qu ils parlent le customer relationship management dans le texte C est encore plus rarement parce qu ils d tiendraient je ne sais quel secret ou gri gri sur la mani re de faire progresser l entreprise C est tout simplement parce qu ils ont l art de cr er les conditions du changement et de la r forme dont les ingr dients sont 411 connus libert d action cr dibilit du contact avec tous les chelons de la hi rarchie et avec l ext rieur de l entreprise pratique des r gles de conduite du changement disponibilit affectation temps plein la mission responsabilit de r sultat tout ceci converge vers l efficacit du consultant Dans mon esprit le strat ge du changement doit b n ficier de tous ces param tres de libert d action qui lui permettent d tre au confluent de toutes les comp tences mobilis es autour de la r forme Ce sont aussi toutes ces caract ristiques qui font l attrait du m tier de consultant incomparable tout autre et que l on ne me sorte pas le classique Les conseilleurs ne sont pas les payeurs L chec d une mission cela arrive est un traumatisme con sid rable Que l on ne me dise pas non plus que c est seulement une bon
270. il donner de la force ce levier Qu il s agisse de produits de grande consommation ou d quipements incorporant des technologies avanc es le client n est pas tr s prot g des abus de ses fournisseurs Les organisations de consommateurs n existent en France que par quelques spots t l vis s toujours bien convenables et par quelques mensuels encore plus polic s Aux tats Unis les organisations de consommateurs sont de v ritables puissances de lobbying craintes par les entreprises par exemple par Philip Morris ce qui ma connaissance n emp che pas l conomie am ricaine d tre tr s florissante favorisons donc leur mont e en puissance dans notre pays l conomie nationale n y trouvera que 457 des avantages N oublions pas non plus de donner aux entreprises la force dont elles ont besoin pour se retourner contre des fournisseurs abusifs l exemple actuel qui serait seulement comique s il n tait pas la charge du 2282891866 de l h lice du porte avions Charles de Gaulle montrera si l tat en l occurrence le minist re de la D fense est capable de mettre genoux un fournisseur aussi peu conscient de ses responsabilit s Est il totalement stupide de consid rer que tat puisse se limiter jouer un r le d aide aux r formes de l conomie au lieu de se m ler de g rer des entreprises Dans certains domaines dans lesquels les int r ts de l tat et ceux des entreprises convergen
271. ilit quant la qualit des hommes politiques quant au r le insuffisant jou par les partis politiques et les syndicats dans les r formes enfin quant aux habitudes d litisme de la soci t fran aise ou plus exactement de son lite Je reste donc dans un face face tr s d s quilibr seul avec l Etat et je lui pose trois questions qui es tu Comment fais tu 1 Source Tableaux de l conomie fran aise 1999 2000 publi s par l INSEE Comme on voit il y a encore de beaux jours pour la restructuration et la privatisation du secteur public des entreprises Selon l INSEE est consid r e comme entreprise publique toute entreprise sur laquelle l tat peut exercer une influence dominante du fait de la propri t ou de la participation financi re en disposant soit de 18 majorit du capital soit de la majorit des voix attach es aux parts mises 240 pour r former Que peut on faire pour am liorer ton efficacit en mati re de r formes Il me pardonnera le tutoiement de rigueur quand on est en face d un tre qui est partout et nulle part l instar des Anglais qui n utilisent le thou que pour Dieu et la Reine je crois Mais qui est donc l tat en France Comme mon but est de porter un jugement sur l tat comme r formateur il faut bien que j identifie dans cet ensemble complexe de structures de personnes et de r gles de fonc tionnement les endroits ou se con oivent et se
272. importants et transversaux plus ils ont besoin d un chef 414 responsable clairement identifie tout ne peut pas remonter au Premier ministre ou alors il a une decision importante prendre toutes les dix minutes Au del de ces consid rations j ai du mal comprendre pourquoi une entreprise serait capable de remettre en cause en permanence sa strat gie et son organisation alors que l tat serait fig dans son organisation qu il s agisse du gouvernement et de son incapacit r former en plus de g rer ou des administrations et de leur refus de s organiser par projet ou par mission 415 LA SOLUTION DE L INT GRATION EUROP ENNE XXVIII LES FRANCAIS ET LES REFORMES PERSPECTIVES Avant de nous diriger vers l int gration europ enne montons maintenant dans l h licopt re qui va nous permettre de voir le terrain de pr s et en m me temps de suffisamment haut pour en discerner la structure et les liens entre les diff rents l ments Non cher lecteur Par la porte de gauche Dans les h licopt res le pilote s assied droite au contraire de ce qui se passe dans les avions Retour sur les difficult s des r formes Quels constats avons nous fait dans les chapitres pr c dents sur les difficult s de r former en France Tout d abord l abondance d ambitions politiques et en m me temps la p nurie d hommes politiques courageux premier handicap s rieux sur la route des r formes Il faut en ef
273. ique dans tout cela Un de mes amis avait pour coutume de dire S il y a une logique elle triomphera toujours Rien n est moins s r Pour que la logique triomphe il faut que tous les acteurs la pratiquent or c est rarement le cas par exemple dans la lutte contre le ch mage la logique de solidarit voudrait que les ch meurs que l on assiste y mettent du leur notamment en recherchant un emploi avec acharnement Les difficult s de la signature de 1 R f rence Internet www psc cfp gc ca prcb rd hrsystem passion_f htm 302 l accord sur le Plan d aide au retour l emploi montrent avec clart que cette logique n est pas vidente car les ch meurs r calcitrants faire preuve de solidarit en recherchant un emploi n accepteraient pas non plus que l on parle leur sujet d assistanat Des causes d chec impr visibles Le r formateur n est pas le maitre du monde et il n en appr hende qu une petite partie des volutions Il ne d cr te pas la croissance il ne pr voit pas les nouvelles maladies il ne peut pr voir Virruption de nouvelles technologies et de ce fait les param tres qui conditionnent les r formes qu il conduit iui chappent pour une part importante Certaines causes d chec des r formes sont donc impr visibles N anmoins elles peuvent tre imagin es voire simul es Sinon il faut faire le pari du succ s et avoir l honn tet de annoncer par exemple quoiqu
274. ire d Etat demande l un de ses proches collaborateurs le docteur Pierre Jean Cousteix de lui proposer un canevas sur ce qui ne va pas dans l assurance maladie qui fait quoi o sont les structures dans les trois Caisses responsables des recettes et des d penses quelles sont les d penses qu il est logique de faire prendre en charge par la collectivit Vaste programme mais dont l ampleur n avait d gale que celle du trou dans les comptes de la s cu En 1986 la droite gagne les lections et Alain Jupp se retrouve ministre d l gu au Budget Philippe Seguin est en charge du minist re des Affaires sociales et une ministre d l gu e la Sant d pend de lui Mich le Barzach Parall lement il y a un Secr taire d Etat la S curit Sociale Adrien Zeller La r forme en profondeur de l assurance maladie qui tait d j n cessaire car personne ne savait comment ma triser les comptes de la s cu tait handicap e par la double ligne hi rarchique en charge de la sant La gestion transversale d une r forme int ressant plusieurs d partements minist riels est certes possible mais il ne faut pas en abuser premier enseignement De fait Philippe Seguin ne fait pas de vraie r forme il se contente d une reformette pour les personnes qui n taient pas dans le cadre du ticket mod rateur Ensuite la gauche revient au pouvoir Claude Evin se contente de 1 D l gu g n ral aux affaires
275. ire supporter par les contribuables qui ne prennent pas le train une partie des d penses d investissement n cessaires aux usagers courants du rail Le Consortium De R alisation du Cr dit Lyonnais CDR ob it la m me logique avec la circonstance aggravante que les investissements de la banque sont consid rer en grande partie comme perdus corps et biens 155 tant vident Les pr l vements au profit des communaut s europ ennes qui viennent en d duction des recettes totales de l tat sans que le citoyen en ait connaissance il serait pr f rable de faire appara tre cette affectation budg taire clairement par exemple sous le nom Imp t de Participation Fran aise la Construction de l Europe bien entendu d ductible de l IRPP ce qui ferait clairement comprendre au citoyen qu il a tout int r t se mettre dans le sens de la marche vers l Europe Il faut donc r partir les recettes du budget entre les diff rents imp ts ce n est pas la mati re qui manque Comme je l ai d j signal il y a 105 imp ts et taxes diff rents Quelles r gles de r partition adopter La premi re est encore une fois politique diminuer la souffrance du citoyen en mettant au moins apparemment un b mol consid rable sur les imp ts directs les plus douloureux comme IRPP le contre exemple de la CSG est significatif et pour une fois la politique ne rejoint pas la d magogie car il s agit d une tres bo
276. ires n ont gu re la possibilit de saisir certaines instances ext rieures consultants parlementaires trangers instituts de pr vision Autorit s Administratives Ind pendantes etc ce que d plorait tr s fortement un parlementaire interview Il faut aussi insister sur le fait d sastreux que quatre r formes sur cing viennent du gouvernement et seulement une sur cing du Parlement qui n est donc que rarement une force de proposition En revanche quand ses int r ts corporatistes sont en jeu par exemple sur le cumul des mandats ou sur la pr somption d innocence sa capacit d obstruction est consid rable Enfin dans le cas favorable ou le d bat public et la concertation ont t convenablement conduits encore faut il que les parlementaires y aient t connect s la meilleure formule pour ce faire tant qu ils y aient particip La encore ce n est pas dans la tradition fran aise de voir des d put s en immersion pris en sandwich qu ils sont entre leur circonscription et ses probl mes locaux et les s ances de l Assembl e o ils votent en fonction de consignes de leur parti quel temps leur reste t il pour s int resser en profondeur aux sujets de soci t et aux grandes r formes Dans le cadre du paritarisme l espace contractuel est plus ouvert les syndicalistes plus soucieux de l int r t de leurs mandants 3 Madame Nicole Bowo s nateur membre du comit directeur du Parti Communiste
277. is expliquent que les partis politiques ne soient pas les sources de r formes que l on pourrait attendre Quelles solutions Tout d abord je l ai d j dit une volont d exemplarit des plus hautes instances de l tat elle devrait pousser les repr sentants du peuple mettre leur propre vision de l int r t g n ral au dessus de tout quitte risquer leur si ge en proposant une r forme n cessaire m me si elle est impopulaire A ce propos il ne faut pas oublier que les citoyens lisent d abord des personnes et ensuite un parti politique Autrement dit ce qui compte le plus c est l intime conviction du repr sentant du peuple plus que la position du parti Ensuite il faut peut tre consid rer que la r forme si elle n est pas uniquement une affaire de sp cialistes ne peut n anmoins que trouver avantage ce que des sp cialistes interviennent dans les r formes de ce point de vue les partis politiques devraient disposer de moyens notamment financiers leur permettant de cr dibiliser leurs programmes de r formes par des tudes ou des recherches aupr s d organismes ext rieurs y compris hors de France Plus g n ralement plus nombreuses seront les structures de notre soci t capables d tre des forces de proposition en mati re de 1 condition de ne pas employer ces moyens uniquement des fins lectorales 211 r formes et disposant des moyens y compris financiers pour ce faire mie
278. it et se demande pourquoi il n a pas t prononc plus t t il faut dire clairement qu il y a eu et qu il y aura de mauvaises r formes Certaines ne sont pas modernes comme par exemple les repl trages fiscaux qui ne s attaquent pas aux structures de la fiscalit d autres ne sont pas l gitimes comme certaines nationalisations du pass caract re purement id ologique enfin il y a peu de r formes universelles comme les diff rentes r formes de l Education Nationale si peu universelles qu elles ne durent gu re plus que le ministre qui les a faites De plus il flotte autour du mot r forme un fort parfum d id ologie qui emp che de d crire aussi objectivement aussi impassiblement que possible le ph nom ne de la r forme et les checs qu elle conna t Essayons donc dans la suite de ce livre d liminer toute vision lyrique ou id ologique ou encore mythologique pour nous consacrer la m thodologie des processus de r forme et identifier les bonnes et mauvaises pratiques c est en ce sens que je pr tends que ce livre n est pas seulement un livre politique lRevue fran aise d administration publique n 87 juillet 1998 article cit p 371 49 IT QU EST CE QU UN PROCESSUS DE REFORME I y a longtemps que les entreprises utilisent le concept de processus qu il s agisse de processus industriels financiers ou administratifs Un processus se caract rise par un point de d part par un r
279. it du domaine priv pour plus de la moiti de nos concitoyens alors que celle de l lectricit ou du gaz reste dans le domaine public Retenons de cette analyse critique du r le de l tat que plus il y aura de rameurs publics plus lents et moins souples que les rameurs priv s moins le bateau avancera et plus difficiles seront les r formes l tat tant juge et partie pour un actif sur quatre et pour un franc sur deux de flux financiers Souhaitons donc un tat garant et r gulateur faisons en sorte que l tat fran ais soit de moins en moins g rant et jugeons le sur le rapport entre le co t et la qualit de ses prestations Jugeons le aussi sur sa capacit barrer qu il ne se fait pas faute d utiliser en produisant plus de 100 lois par an et donc beaucoup plus de r formes sous l effet des lois Divers dispositifs d ordre 244 L tat recentralisateur Les lois Defferre de 1982 furent de grandes lois Mais l application en a t et en est toujours difficile parce que en France on ne peut d centraliser qu en amputant de mani re chirurgicale des fonctions de l tat tr s ancr es dans notre tradition jacobine pour les greffer sur des structures locales qui du fait de leur petite taille ou de leur impr paration re oivent mal le greffon ou au contraire l entourent de soins superfius par exemple en construisant de somptueux h tels de r gion Par ailleurs il ne faut pas oublier que l
280. itiques significatives La naissance de la cinqui me R publique est sans doute la plus importante initi e par un homme seul et au dessus de la m l e le G n ral de Gaulle qui voyait depuis les for ts de l Aube le pouvoir public sombrer dans un profond d labrement les gouvernements changer de plus en plus souvent les partis politiques faire et d faire les Premiers ministres en s changeant la rhubarbe contre le s n bon app tit messieurs la guerre d Alg rie s terniser dans le paradoxe d une presque victoire militaire mais dans la certitude de l incapacit ult rieure des autorit s coloniales maintenir l ordre le tout provoquant la ris e de l opinion internationale Le mot r forme est bien faible pour qualifier ce moment de notre histoire moderne et lon peut sans h sitation parler de la refondation de la France encore une fois le fait au moins initialement d un homme seul La conjonction de deux crises graves et d un homme redevenu totalement l gitime a rendu la r forme possible Cette conjonction qui en France ne s est pas reproduite au moins avec cette intensit a provoqu ce que Didier Caors appelle un effet de d stockage des r formes Par rapport notre grille d analyse le cumul de ph nom nes d clencheurs forts et d une personnalit non discut e a entra n tout le reste diagnostic vident cap de r forme s imposant l ensemble de la Nation trajectoire claire
281. itoire fran ais comprenez l effet de repoussoir de la fiscalit fran aise pour les entreprises et les entrepreneurs Le rapport fait un diagnostic s v re tay par de nombreuses rencontres notamment hors de la sph re de l Etat les si ges sociaux des grandes entreprises d sertent l Hexagone EADS Euronext Dexia etc les entreprises trang res ne veulent plus investir chez nous la fuite des cerveaux s acc l re et on value 250000 le nombre de personnes haut potentiel qui ont quitt l Hexagone dans les dix derni res ann es Diagnostic peu contestable Oui mais voil le rapport apporte imm diatement les solutions Loin de moi l id e de les critiquer au contraire elles ne se situent pas dans la case id ologique que l on aurait pu attendre d un socialiste et c est plut t bon signe Le r sultat a t double Lionel Jospin a conclu qu il allait mettre l tude ces mesures traduisez les plonger en technocratie et le rapport a t violemment allum dans le num ro suivant du Canard encha n Quant la traduction en mesures pratiques j nonce le deuxi me principe d Archimede Tout projet de r forme plong en technocratie re oit une pouss e verticale pour l en faire sortir qui le rend m connaissable et intraduisible pour le commun des mortels Il tait probablement beaucoup plus important de sensibiliser l opinion publique la gravit du diagnostic
282. jecter que je noircis le tableau la France a con sid rablement chang en quarante ans Elle s est dot e d institutions politiques solides qui ont rompu avec les habitudes d testables de la quatri me R publique Elle a progress conomiquement comme le montre son taux de croissance actuel un des plus forts parmi les pays europ ens Le dialogue social volue lentement vers moins de rigidit et plus de pragmatisme Notre culture reste un mod le dans le monde Notre recherche et nos savants d crochent force prix Nobel Mais la capacit d adaptation au changement ne se mesure pas en valeur absolue mais en valeur relative si les autres pays changent plus vite et m me si la France change rapidement nous 1 Je r serve mon opinion sur les cons quences des attentats de New York et de Washington mais je ne pense pas qu elles soient suffisamment fortes pour nous apporter des opportunit s de r formes d autant plus que George Bush Junior g re au moins jusqu maintenant la crise avec sagesse et prudence A signaler dans un sondage IFOP pour Le Figaro du 15 octobre 2001 que 55 des Fran ais consid rent mon avis avec raison que notre engagement militaire aupr s des Britanniques et des Am ricains devrait tre plus fort le terrorisme n a pas de fronti res 427 accumulons en fait du retard un retard qui sera de plus en plus difficile combler c est la m me chose dans les preuves sportives dans lesquelles il
283. jectifs de la r forme et la mise en uvre Ce n tait pas aux techniciens de rentrer dans le domaine politique par exemple de vouloir contr ler le conseil d administration des trois Caisses Dit plus simplement c est le r le des hommes politiques de d finir une politique de sant comme ils devraient le faire au Parlement c est aux techniciens de faire en sorte que cette politique de sant soit la moins co teuse possible Articulation Liaison entre les parties d un discours d un livre etc leur organisation Petit Larousse Cette d finition implique clairement que la relation entre les parties soit d une part li e et d autre part organis e Elle ne signifie pas que jusqu un certain point d un discours la main soit un orateur qui passerait ensuite la main un autre orateur On peut dire la m me chose des processus de r forme les politiques gardent la main politique pendant tout le processus de r forme les techniciens prennent la main technique le plus t t possible le recouvrement est in dispensable Quel est donc pour les hommes politiques le bon quilibre entre la composante politique et la composante technique de leur action Un homme d affaires est un croisement entre un danseur et une machine calculer disait Paul Val ry Il me semble que l on peut dire la m me chose de l homme politique danseur et ce titre 193 redevable un public dont il lui faut prendre en compt
284. jet et c est surtout lib rer les acteurs et leur expression Enthousiaste tymologiquement saisi par Dieu 2 Y compris n gatifs il est vident que Lionel Jospin aurait du quitter le Stade de France quand la Marseillaise a t unanimement siffl e par le public avant le match de football France Algerie 324 On va dire que je m gare dans la stratosphere mais prenons deux exemples Le statut de la Corse fait l objet d un mode de management de transaction par d faut parce que par manque de courage ou par crainte de la violence aucune des deux parties n est en situation de pratiquer le mode imposition Et si l on essayait de sortir de cette impasse en pratiquant seulement un peu de mode animation mettre en sc ne la majorit silencieuse des Corses cr er les conditions d un vrai d bat public donner une me ce qui n est pour le moment qu un statut en renfor ant m me si cela peut appara tre paradoxal le sentiment d appartenance des Corses Le probl me des retraites ne pourra pas se traiter uniquement en mode imposition et le miracle de la r forme Balladur de 1993 ne se r p tera pas Il faudra bien entendu passer par le mode transaction mais cela ne suffira pas Il faudra surtout donner une me la r forme la moins technocratique possible notamment en mettant en avant la n cessaire solidarit entre les g n rations et en faisant aussi comprendre que l effort devra tre qui
285. jouter un chelon N est ce pas le r le des politiques 7 Ou des techniciens Ou d une bonne articulation entre les deux a Cit par Serge Vallemont dans Le D bat public une r forme dans l tat aux Editions LGDJ Paris 2001 p 87 195 Dans ma longue carri re de consultant j ai constat que ce r le et les comp tences qui vont avec ne sont pas tr s r pandus On les trouve surtout dans les grands cabinets de conseil en management Quelques exemples de strat ges du changement J ai d j parl de la r forme des SACI ou le consultant que j tais a effectivement jou pendant plusieurs ann es ce r le de conducteur du changement dans le vaste espace laiss entre les choix politiques et strat giques du Pr sident et le terrain des techniciens pas toujours favorables la r forme Je prends un autre exemple Jacques de la Rosi re l poque Gouverneur de la Banque de France d cida au d but des ann es 1990 de remettre compl tement en chantier les m thodes de gestion et de planification financi re de la v n rable institution Plus de budgets reconduits d une ann e sur l autre des moyens affect s des missions et non par nature de d penses bref une institution organis e par missions et par projets une v ritable revolution qui prit le nom de Plan d entreprise et l affichage d un v ritable cap de r forme Qui choisir pour conduire une telle op ration Les politiq
286. l quipement d j cit 176 La Nouvelle Z lande a r form son Etat en faisant passer le nombre de ses fonctionnaires de 86 000 34 000 plus d un million de fonctionnaires en quivalent fran ais Les effectifs de l administration publique britannique sont en constante diminution depuis Margaret Thatcher Que conclure de ces pratiques de r forme Essentiellement que la r forme est une esp ce qui ne se d veloppe bien qu en milieu ouvert par le consensus par les pactes par la contractualisation par la possibilit d experimenter par linter vention tous les stades de la soci t civile par l apport d experts ou de consultants ext rieurs aux administrations enfin par l initiative d acteurs capables pour autant qu on leur en donne la possibilit de se situer en bordure de la loi ou de la r glementation Je vais maintenant m attarder sur les cas de l Italie et de l Espagne deux pays latins comme nous La transformation de l tat italien L Italie d aujourd hui est un pays moderne son conomie se r veille la consommation est en hausse les investissements trangers reviennent l inflation est contr l e bref l Italie s est mise au diapason conomique de l Europe Elte affronte avec d cision ses deux grands d fis le syst me des retraites insupportable pour les finances publiques et le retour la surface de l conomie souterraine qui repr sente entre 20 et 30 du PIB Souve
287. l gitimit n cessaires pour appliquer un programme de r formes puis l ampleur des changements l gislatifs vis s enfin la long vit du gouvernement avec le risque prendre en compte d ouragans politiques Ces facteurs configurent la taille de la fen tre en particulier la conjonction d une crise grave et d un mandat incontest ouvre une fen tre large Mais ces facteurs peuvent constituer quand ils ne sont qu imparfaitement r unis autant de causes d chec Ainsi un mandat de r forme limit par un r sultat lectoral faible marge ou des pratiques discutables comme la cohabitation la fran aise peuvent causer autant de facteurs d chec ou de blocage des r formes Dans cette logique de taille de fen tre il faut aussi malheureusement constater que ce sont les crises graves qui g n rent les r formes les plus difficiles parce que dans l urgence Or pour viter d avoir r former chaud il existe un outil bien commode qui s appelle la pr vision et qui est d ailleurs rest dans la bo te outils sur le probl me des retraites Par ailleurs la taille du mandat de r forme m me quand elle est importante peut tre aussi un facteur d chec quand elle s explique plus par le rejet des perdants lectoraux que par l approbation massive d un programme de r formes Dans les facteurs qui ouvrent aussi des fen tres de r forme on peut ajouter le m canisme de pression partisane
288. l emploi et environnement ce qui est contraire aux finalit s de la r forme quelle valuation et ce sont les Directions D partementales de l Agriculture qui ont d march les premiers signataires Vous me prendrez bien un petit CTE 344 d intention ou au contraire le proc s d intention au r formateur que fera l individu soumis la r forme et le jeu commun qu il est capable de d ployer par rapport au jeu personnel qui a naturellement tendance inspirer ses actes Dit autrement peut on attendre ou non du sujet de r forme une attitude positive et quels sont les ressorts d une telle implication positive Bien entendu et pour reprendre l exemple de la r forme de Bercy il n tait pas possible d interviewer individuellement chacun des 135 000 fonctionnaires mais on pouvait probablement en d gager une typologie utilisable pour une promotion intelligente de la r forme I existait d abord probablement un certain nombre de passifs c est dire de fonctionnaires pour lesquels la r forme ne repr sentait pas un enjeu significatif il s agissait probablement de non syndiqu s consid rant de plus que la r forme ne les concernerait pas ou au contraire qu elle les toucherait mais que sa logique tait tellement irr futable que la r forme passerait Autant que je sache cette cat gorie d agents ne s est pas manifest e et elle n a pas non plus t actionn e
289. l pour que le service public fran ais se transforme en service au public Enfin le client vint Dans cette vision que je conc de simplificatrice des approches de conduite du changement dans l entreprise j en arrive a la derni re tape dont la caract ristique essentielle est de mettre le client au centre de l entreprise il s agit de r organiser et restructurer l entreprise autour du client C est l approche venue des tats Unis dite de Customer Relationship Management que l on peut traduire par management orient client Deux raisons majeures ont conduit la consolidation de cette approche Tout d abord le manager d entreprise est en permanence challeng par un triangle aux trois sommets duquel se situent les actionnaires les salari s et les clients Ce triangle se d forme selon les poques et le pouvoir d attraction des sommets varie en simplifiant outrance on peut dire que l actionnaire a t tr s longtemps le plus important des sommets que les trente 274 glorieuses se sont caract ris es par une pr sence moins forte de l actionnaire et l mergence des ressources humaines comme moteur essentiel de l entreprise et que le challenge essentiel du management aujourd hui c est le client sous les effets d une concurrence aiguis e par la mondialisation d une fr quente surcapacit de production dans certaines industries et surtout d un comportement nouveau des client
290. la est presque in vitable il est beaucoup plus difficile d int grer une grande cole quand on n est pas fils ou fille d un repr sentant de l lite Ainsi la proportion de polytechniciens chez les fils de polytechniciens est beaucoup plus lev e que dans le cas contraire C est galement le cas des fils d enseignants lite intellectuelle sinon financi re Peut tre que les progr s de la g n tique nous montreront ils qu il y a dans les cha nes d ADN un g ne de lX Ensuite les lites s organisent en maffias qui ont pour effet de limiter l acc s aux lites correspondantes de personnes qui seraient ind sirables car d pourvues du parchemin qui accr diterait leur dignus sum D ailleurs pour prouver l importance du dipl me il suffit de constater que le poids de la maffia d croit tr s vite avec importance du parchemin ainsi je ne pense pas que les anciens l ves de l cole des Mines de Nantes forment maffia peut tre parce qu il a pas beaucoup de mines dans la belle r gion nantaise ni d ailleurs beaucoup d anciens l ves Enfin l lite se reconna t des signes ext rieurs d lite comme la cravate du Racing Club de France ou l insigne du Jockey Club point de s same de ce type point d entr e en lite les signes en question n tant pas en vente au rayon colifichets des Galeries Lafayette L organisation de l tat et les lites Tout d abord une petite anecdote pour mo
291. la n gociation insister encore plus lourdement sur les usagers clients en les mettant dans la boucle de la concertation pr ner l organisation par missions par rapport l organisation par chapitre de d penses et surtout ne s engager dans le processus de r forme qu en tant absolument assur d un soutien politique sans faille Ces propri t s de la r forme dans la fonction publique ne sont pourtant que des diff rences de nature dans la conduite de la r forme Elles ne devraient pas toucher au fond du processus mais seulement un quilibre autre entre les diff rentes phases Pour les r formes de la deuxi me cat gorie celles qui concernent une partie importante de la population et qui d bordent par cons quent largement du champ de l tat stricto sensu il en va autrement Il y a en effet un interlocuteur de plus g rer notamment le public et les populations concern es par la r forme Dit autrement le poids de l externe repose tr s fortement sur l tat si Peugeot ne vend pas une voiture un client ou si la SNCF perd des voyageurs par manque d information cela n aura pas d incidence notable sur l interne Par contre l tat doit g rer le terrain sur lequel va se d ployer la r forme dont il n a pas la maitrise Ainsi dans le probl me des retraites il lui faut convaincre les actifs futurs retrait s d abord de l urgence de la r forme ensuite du bien fond des principes d
292. la population n ait faire de sacrifice retour diff r Cette distorsion entre les promesses lectorales et la r alit au pied du mur des r formes implique n cessairement que les grandes r formes au moment o elles apparaissent dans l actualit fassent l objet d un vrai d bat public et d une r elle concertation I faut bien reconna tre que c est rarement le cas nationalisations puis privatisations r formes fiscales RTT emplois jeunes S curit Sociale loi SRU etc quel d bat public quelle concertation avec les populations concern es On n a pas toujours la chance de tomber sur une grande muette comme l arm e fran aise qui se transforme en arm e de m tier sans broncher Les dix commandements traiteront des formes que peuvent prendre le d bat public et la concertation et montreront que imagination peut se donner libre cours dans ce domaine Retenons de ce parcours sur la concertation et le d bat public qu il existe deux types de r formes 5 r formes parcours ferm les r formes ouvertes sur le d bat public et la concertation Formalisation et d bat parlementaire Reste formaliser la r forme c est dire lui donner une existence concr te soit sous forme de loi ou de d cret ou de circulaire soit sous forme de contrat quand la r forme peut se mettre en uvre entre des partenaires sociaux hors du champ de l tat au nom du paritarisme et condition
293. la r alit Ensuite il faut compl tement revoir l chelle de leurs r mun rations les lus politiques fran ais sont probablement les plus mal pay s en Europe occidentale Je pense surtout aux maires qui assument des risques grandissants pour des salaires souvent inf rieurs 15 000 francs par mois dans des villes de plus de 30 000 habitants et encore quand ils n en reversent pas une partie leur formation politique Mais c est galement vrai pour les autres lus sauf peut tre les s nateurs Evidemment les lus pensent aux avantages en nature logement t l phone voiture etc dont b n ficie n importe quel pr fet proviseur ou directeur d h pital et qui ne favorisent d ailleurs pas la transparence des r mun rations Des hommes politiques mieux consid r s et mieux pay s mais pas sans contrepartie Tout d abord la suppression compi te du cumul des mandats On ne se consacre bien qu un m tier que l on exerce plein temps L argument selon lequel le cumul d un mandat de maire de ville d une certaine importance avec celui de d put aboutirait une sorte de magique fertilisation crois e me parait compl tement fallacieux et fait peu de cas de l un et l autre mandat je connais de tr s bons maires qui ne sont pas d put s et de tr s bons d put s qui ne sont pas maires Ensuite la fin de la politique sans risque J ai dit que les hommes politiques devaient tre nettement mieux pay s
294. la th orie Mais on peut regretter que le champ en soit limit aux grands am nagements et on peut aussi pr tendre qu ils sont l parce que les hommes politiques fran ais ne jouent pas correctement leur r le Mais enfin il faut leur souhaiter bonne chance Les exp riences trang res d organisation du d bat public sont nombreuses conf rences publiques de consensus dans 12 pays europ ens jurys de citoyens m thode des sc narios conf rences avec votes sans entrer dans les d tails tr s bien d crits par Serge Vallemont ces exp riences ont toutes en commun de faire participer des profanes concern s d associer la soci t civile d tudier plusieurs solutions ou projets et surtout d tre prises en compte par l autorit maitre d ouvrage de la r forme assurant ainsi un r le de garant de la sinc rit de la concertation Examinons maintenant la pratique fran aise par exemple dans le cas de la Commission nationale du d bat public CNDP Depuis sa mise en route en 1997 la CNDP a t saisie vingt fois Seuls quatre d bats publics ont t effectivement organis s l extension en eau profonde du port du Havre d j voqu e le doublement de l A 31 Metz Nancy par YA 32 le projet de ligne haute tension entre Boutre Var et Carros Alpes Maritimes et le projet de nouvel a roport international du bassin parisien Beauvilliers ce dernier projet ayant t englob dans une saisine 1 L
295. le 1 Notre Etat introduction de la contribution de Thierry Bert p 110 2 La Sociodynamique concepts et m thodes aux Editions d Organisation pp 60 71 145 Syndicat national unifi taient n gatives face la r forme envisag e Des valeurs positives chez les opposants A t on essay de d gager dans le discours des opposants m me les plus r solus des valeurs positives 7 Mon impression est que cela n a pas t le cas et pourtant elles existaient probablement Tentons de les imaginer Tout d abord je suis frapp de ne pas trouver de r f rence la lutte contre la fraude fiscale Je pense qu il y avait l un vecteur de mobilisation important pour les personnels et pour FO qui aurait pu les conduire admettre qu une organisation plus efficace permet de mieux poursuivre les fraudeurs Par exemple comme premier pas vers la mise en communication des deux syst mes informatiques on aurait pu concevoir de mettre en uvre un serveur commun aux deux directions travaillant par exception sur les contribuables pouvant pr senter des caract ristiques de tentation de fraude Ensuite il tait clair que la r forme envisag e qui tait dans les cartons depuis de nombreuses ann es allait entra ner des reconversions importantes pour une partie des personnels Certains avaient d ailleurs eu le sentiment d un dialogue ouvert sur la reconversion sur la formation professionnelle sur les syst mes d inf
296. le impulser le d veloppement de grandes r gions transnationales sont les principaux objectifs de l Union Europ enne ne pas croire que des m canismes spontan s permettraient de corriger les disparit s conomiques et sociales fut ce la vision pertinente des responsables de cette politique Des r formes tr s nombreuses ont t mises en uvre quelquefois avec un grand succ s et par exemple l aide aux DOM TOM fran ais provient presque autant de l Union Europ enne que de la France elle m me L encore la construction europ enne a t b n fique pour la France en la poussant dans la voie de la d centralisation r gionale dans une France qui avait h rit du centralisme des mains de Colbert puis des Jacobins Malheureusement les fonds structurels FEDER sont r partis par les pr fets de r gions deconcentration et non par les Pr sidents de Conseils R gionaux d centralisation Politique de la concurrence aide aux PVD et coop ration industrielle La politique de la concurrence est galement un l ment tr s important des pouvoirs de la Commission on en a vu le c t d sagr able dans la fusion refus e entre Schneider et Legrand mais on en verra ou voit d j les effets b n fiques dans la d r gulation de secteurs conomiques importants comme le gaz l lectricit ou les Postes L aide aux pays en voie de d veloppement est galement un chapitre important parmi les missions de l Union t
297. le je reviendrai il fait la sourde oreille 215 moins qu il ne soit en fait compl tement sourd Le jour o les dockers du Port autonome de Marseille devront faire du port port pour aller chercher des clients ils comprendront leur douleur Pourquoi voquer le corporatisme propos des syndicats Parce qu il s agit de deux r alit s qui pr sentent des recou vrements au moins partiels les cheminots et la CGT les personnels de l ducation Nationale et le SNES une grande partie de la fonction publique dont le minist re des Finances et Force Ouvri re etc De fait face aux r formes les syndicats quand ils y sont oppos s ce qui est fr quent trouvent leur r action n gative confort e par le corporatisme de leurs adh rents Ceci complique singuli rement toute tentative de faire adopter par les syndicats une attitude d coute face aux r formateurs L equation syndicalisme plus corporatisme est une quation r soudre qui comporte un grand nombre d inconnues ou alors aucune alors que toute quation qui se respecte annonce la couleur gr ce son d terminant au moins pour les quations du second degr Ceci dit passons aux caract ristiques des syndicats qui d terminent leur r action face aux r formes et en premier lieu leur repr sentativit Des syndicats repr sentatifs Et d abord une question indiscr te comment est compt un adh rent qui ne paye plus ses coti
298. le technicien qui va la mettre en forme le strat ge du changement qui va faire en sorte d assurer les allers et retours indispensables entre l tat et la soci t civile Enfin dans une r forme il faut analyser toute la cha ne de prestations qui va du constat du ph nom ne d clencheur en cherchant liminer toutes les pertes de temps toutes les erreurs dues par exemple une identification insuffisamment pr cise des clients de la r forme bref toutes les sources de non qualit Ceci implique que l int rieur de l tat les diff rents intervenants dans la r forme organisent leurs relations sur une base dlaire et si possible contractuelle c est notamment le cas entre les chelons centraux de conception et les chelons d centralis es sur le terrain Sauf se satisfaire de l effet d annonce il devrait tre du devoir des hauts fonctionnaires du minist re du Travail de pr ciser leurs repr sentants aupr s des pr fets comment sera mesur impact des 35 heures dans les entreprises J ai d j trait du d bat public et de la concertation j y reviens simplement pour insister sur l vidente valeur ajout e qu ils apportent au processus de r forme et sur l analyse pr cise de la relation maintenir entre les besoins des clients ou usagers les prestations fournir et la contractualisation de cette relation L valuation par les clients de la r forme Quant au suivi et l valuation ils ne peuven
299. les Fran ais dans tout cela Ils grouillent dans le paysage en y ajoutant quelques l ments d encore plus de confusion passons les en revue Tout d abord il est certain que les Fran ais aiment la France Mais ils l aiment surtout quand elle nage dans le bonheur par exemple en se peinturlurant de tricolore la fin du championnat du monde ou d Europe de football Ils l aiment beaucoup moins dans les difficult s petites ou grandes selon qu ils attendent un taxi pendant deux heures Paris ou que la s curit dans leur ville devient al atoire c est le moment de l cher des Pauvre France ou des M me dans les rues des villes africaines on trouve des taxis 423 Ensuite les Fran ais sont divis s en deux camps la gauche et la droite et la profondeur de cette division et la rudesse du d bat politique qu elle g n re sont sans quivalents dans les grands pays d velopp s le camp qui n est pas au pouvoir propose es sentiellement de faire table rase de ce que fait le camp au pouvoir qui lui fait table rase de tout ce que propose l opposition Il a qu en France qu un Pr sident de la R publique a pu se faire lire en proposant un changement de soci t Paradoxalement les Fran ais sont fondamentalement con servateurs La majorit d entre eux croit se donner le frisson de l aventure en votant pour la gauche mais constate apr s que plus a change plus c est la m me cho
300. les difficult s de navigation il y a un quipage pour cela C est donc une annonce de cap claire et compl tement assum e par le politique porteur de la r forme on aurait aim que la m me Martine Aubry soit aussi pr cise sur les 35 heures en reconnaissant la diversit des situations d entreprises en expliquant comment cette r forme allait absorber l in vitable retournement de conjoncture effet de la loi du pendule et Une des seules lois universelles T 2 Nvl g la p riode est ind pendante de la masse au bout du pendule et donc le retournement de tendance in vitable ne d pend pas de importance de la crise ou de l embellie ant rieure On peut aussi l appliquer l tat la longueur de la corde serait la longueur de la hi rarchie de l tat du Pr sident de la R publique au plus modeste agent d une recette des imp ts La masse situ e au bout de la corde correspondrait la difficult du probl me traiter La p riode serait le temps n cessaire pour mettre en uvre la r forme It ressort du fait que la p riode ne d pend pas de la masse de r forme faire et donc que le traitement du probl me de la chasse la tourterelle en M doc est aussi long et difficile que celui du r gime des retraites dont cependant la plus grande consistance n aura pas chapp au lecteur La r alit montre que c est bien ce qui se passe La version boursi re de cette loi s nonce ainsi Les arbres ne monte
301. les et la r alit mais pour ce faire il faut avoir le courage de d finir pr alablement des indicateurs les moins discutables possibles J en ai donn un exemple propos de la Couverture Maladie Universelle savoir la variation de la fr quentation des centres de soins des associations humanitaires Mais comment se fait il que les chiffres des emplois cr s par les 35 heures soient aussi divergents Etait il si difficile en cr ditant les entreprises d une confiance d clarative d organiser une remont e fiable des informations en provenance des entreprises et de distinguer les emplois cr s par la croissance donn e de base dans chaque entreprise de ceux cr s par les 35 heures Retenons que ces trois phases de lancement de suivi et d valuation peuvent tre organis es mesur es ouvertes sur l ext rieur de la r forme Qu est ce qu un processus de r forme 2 Le parcours que nous venons de faire nous montre que l on peut effectivement parler de processus de r forme et dans une certaine mesure le mod liser Nous avons rencontr quatre types de ph nom nes d ciencheurs trois types de diagnostic trois mani res d afficher le cap de r forme des r formes ferm es ou ouvertes sur le d bat public et la concertation trois types de formalisation La conclusion est claire il existe bien une typologie tr s diverse des r formes qui permet de les tudier avec une approche de type s
302. leur pays Que nous a montr la France pendant ce temps apr s la disparition du G n ral L absence de grandes crises n a pas il est vrai favoris l apparition de personnalit s porteuses de r formes Nous avons tout au plus eu des porteurs d ideologie De plus le foss existant entre les deux tendances dominantes gauche et de droite probablement plus profond que dans la plupart des autres pays fait que d fait les r formes de l autre et r ciproquement ph nom ne qui ne se constate avec cette ampleur qu en France Si l on regarde attentivement la liste des Etats qui se sont profond ment r form s on remarque que beaucoup d entre eux sont des Etats f d raux dans lesquels le dialogue entre le pouvoir central et les pouvoirs d centralis s r gions ou autres est tr s porteur de r forme Le cas de l Espagne est particuli rement r v lateur l mergence des r gions autonomes tant la source de la plupart des grandes r formes faites dans ce pays En Allemagne la moiti des lois n cessitent l accord des r gions les L nder faut il en conclure que le centralisme est un des grands ennemis des r formes Je ne suis pas loin de le penser Quelques exemples de processus de r formes hors de nos fronti res Quelles sont les principales caract ristiques des processus de r forme mis en uvre hors de nos fronti res Difficile d en faire une synth se Je ne reviens pas sur le fait que l exist
303. lir le conservatisme d abord la parth nogen se des lites l organisation de l tat en particulier et de la soci t en g n ral enfin le plus difficile liminer savoir l litisme Le conservatisme des lites Il est clair que le fait d appartenir l lite conf re des avantages nombreux Sans parler des courbettes angle droit toujours agr ables il y a la participation facile aux c nacles o se font et se Entre quatre zyeux Alain Jupp et Serge July chez Grasset Paris 2001 p 70 229 d font les d cisions l information qui arrive avant celle destin e au vulgum pecus les changes facilit s avec des professionnels venant d horizons tr s divers entre autres It y a aussi la possibilit de faire en sorte de bioquer certaines d cisions ou orientations qui peuvent avoir un impact sur la vie professionnelle ou m me priv e d un repr sentant de l lite et c est l que le b t commence blesser On entre en effet tout droit dans le domaine o le conservatisme peut se manifester Le fait d appartenir l lite du pays ayant une valeur inestimable il est assez humain de tout faire pour la conserver et donc d essayer avec de bonnes chances de r ussite de peser sur toutes r formes voire r novation ou refondation qui pourraient modifier cette situation de faveur On me r torquera que les lites sont parfaitement capables de tenir compte de la n cessit du changement et d
304. litique Mais cela est loin de suffire Tout d abord il faut avoir le courage de dire que la situation de discr dit des hommes politiques dans notre pays est intenable terme elle est un facteur majeur d abstention de d sertion civique de conservatisme de corporatisme parce que manque Vexemplarit des hommes qui nous gouvernent Pas de gouvernail pas de bon cap Or comme toujours on parle des trains en retard et jamais de ceux qui arrivent l heure Pour les hommes politiques il me semble que c est la m me chose la majorit d entre eux sont honn tes comp tents et d vou s leur r gion ou leur commune Mais il faut dire aussi que beaucoup sont tendus par la conqu te ou la conservation du pouvoir ce qui limite leur capacit de r former 321 Que faire Il est d abord essentiel de redonner aux hommes politiques une image coh rente avec leur r le le tous pourris est d sastreux pour notre pays Comment faire En expliquant aux Fran ais par tous les moyens imaginables ce qu est la vraie vie d un homme politique qu il soit maire conseiller g n ral ou r gional Pr sident de r gion ou ministre ses responsabilit s son emploi du temps ses d placements sa r mun ration sa vie de famille On a tort de penser que les Fran ais savent tout cela leur vision n gative des hommes politiques se fonde sur l observation des cas m diatiques mais il n ont qu une connaissance tr s limit e de
305. litique impose un r sultat que le pilote doit soutenir jusqu au bout Dit autrement la volont politique est dans une r forme aussi importante que la pr sence du chef de produit dans le lancement d une nouvelle voiture La cohabitation c est dire en caricaturant odieusement la pr sence de deux commandants de bord dans l avion ne r pond pas tr s bien ce principe qui pilote l volution du statut de la Corse Quatri me similitude moins nette un processus de r forme a un co t ou plus exactement deux co ts le co t de fabrication de la r forme d une part le co t pour l Etat de la r forme accomplie d autre part Je ne pense pas que les syst mes comptables de l Etat fran ais qui consid rent la comptabilit analytique comme ha ssable permettent d analyser le co t de fabrication d une r forme fait de temps suppos bien utilis de hauts fonctionnaires appartenant divers d partements minis t riels ventuellement de bureaux d tudes ou de consultants externes de concertation tr s consommatrice de temps quand elle est bien conduite de communication etc En tout tat de cause le co t de fabrication est infinit simal par rapport aux co ts imm diats ou diff r s des r formes l ardoise des 35 heures pour le contribuable qui varie selon les estimations entre 50 et 100 milliards de francs par an est probablement de l ordre de la puissance mille par rapport au co t de fabrica
306. lleux ce qui est une bonne raison de lui donner un chef de file Responsable vis vis du politique charg de mobiliser ses troupes de sp cialistes il sera jug sur sa capacit mener la r forme bon port Regrettons simplement que dans les r formes les plus importantes les responsables restent le plus souvent anonymes et se d faussent sur les techniciens quand le couac est technique ou sur les politiques sur le th me classique de On ne m a pas soutenu Prenons plut t exemple sur le G n ral de Gaulle qui survolant la r gion parisienne en h licopt re avait charg Paul Delouvrier d y mettre de l ordre Delouvrier remettez moi de l ordre dans ce bordel Ensuite il faut une structure les comp tences de chaque sp cialiste doivent tre clairement identifi es et toute confusion de domaine exclue Ce n est pas chose facile tant il est vrai que le propre des sp cialistes est bien souvent de ramener l ensemble d un probl me dans leur domaine de comp tence Le pilote par ailleurs le mieux plac pour assurer cette mission de strat gie du changement doit y veiller avec rigueur d finition de missions organisation des points d avancement proc dures de d cision suivi budg taire planification et analyse des carts sont ses outils essentiels Enfin il faut outiller l quipe de r forme Le Web est un outil privil gi il limine le temps et la distance entre les acteurs
307. locale directe repr sentaient 2 des recettes en 2000 ce pourcentage passe 20 ce qui met bien en vidence fimportance des ressources rapatri es des r gions vers l Etat et surtout la perte pour les r gions de la libert de fixation des taux qui va avec 245 communaux communaut s d agglom ration districts arron dissements d partements r gions il faut bien reconna tre que la d centralisation est un exercice difficile dans notre pays aux 36 000 communes et encore plus de clochers Je remarque aussi une tendance naturelle de l tat nous faire prendre des vessies pour des lanternes et nous vendre la d concentration comme un succ dan tout fait acceptable de la d centralisation Mais ce n est pas tout fait la m me chose que la d cision de lancer de lourds investissements pour d sensabler le mont Saint Michel soit prise dans une antenne locale du minist re comp tent n est pas de la d centralisation Que ce soit la r gion Basse Normandie elle m me et le d partement de la Manche qui prennent cette d cision quitte ce que l tat dans son r le de garant l annule a posteriori on peut alors parler de d centrali sation La d concentration est certes utile mais elle ne garantit pas que la d cision soit prise en fonction de crit res de d cision au pius pr s du terrain Dans le m me ordre d id es le paritarisme a de plus en plus de mal trouver ses marques l
308. ltitude de d viations locales 8 30 ou 40 kilom tres de Paris elle est entr e en service en douce alors que la tr s officielle A 86 a d chain les passions et n est toujours pas termin e car il manque un tron on important et d licat entre Versailles et Rueil Les r centes lections municipales ont confirm le poids consid rable des pr oc cupations locales dans le vote des Fran ais mais il faut rappeler qu un maire devrait tre surtout un technicien de la gestion municipale et qu un d put ne devrait pas jouer uniquement sur la corde sensible des souhaits de son lectorat m me si elle est rentable 199 Troisi me point politiques et techniciens sont conduits cohabiter pas au sens politique actuel dans leur discours et dans leur action qu il s agisse de perspectives de grands programmes ou de projets ambitieux Quatri me point la comp tence de conduite du changement est fondamentale dans tout processus de r forme Si elle n existe ni chez les politiques ni chez les techniciens il faut l introduire dans l quipe de r forme L opinion publique est d ailleurs constamment en recherche de visibilit sur ce qui change ou devrait changer dans les domaines cl s de la vie l emploi la sant les retraites le logement etc Ce faisant elle met d ailleurs en cause la fois les hommes politiques pour l insuffisance qualitative et quantitative de leur communication les techniciens n
309. lus diversifi e sauf peut tre en Angleterre Oxbridge et en Italie avec la SSPA sur le mod le de l ENA et les difficult s que j ai mentionn es Diversifier le recrutement l ENA s rement Gilbert Santel me confiait qu il tait tr s fier d une petite r forme mais les petites r formes font les grands changements comme les petits ruisseaux font les grandes rivi res Au troisi me concours d entr e l ENA r serv aux personnes issues du priv et ayant huit ans d exp rience et avant cette r forme les admis au concours taient affect s dans l administration au premier chelon du premier grade comme s ils venaient de Sciences Po Gilbert Santel a fait admettre par un d cret de d but 1999 que l on consid re leur exp rience comme quivalente quatre ans de service public Gageons qu un autre r formateur prendra le relais et remplacera cette valuation forfaitaire par une valuation d exp rience et d utilit pour le secteur public concert e avec le candidat D velopper les IRA Instituts R gionaux d Administration en largissant les crit res de s lection l entr e et ventuellement en mettant en place une s lection progressive pendant le cursus peut tre mais il n est pas certain que le niveau ne baisserait pas Au concours externe de l ENA en 2000 le nombre de candidats a diminu ce qui est un mauvais signe de l image de la fonction Ex d l gu interminist riel la
310. ment notre soci t la r novation ne se produit que tr s rarement la derni re en date tant la constitution de la cinqui me R publique et plus tard l lection du Pr sident de la R publique au suffrage universel et la refondation est tr s improbable dans le contexte national actuel le dernier essai infructueux remontant mai 68 Par contre la r forme est la modalit majeure du changement dans notre pays comme le prouve le nombre tr s lev de r formes de ces quarante derni res ann es et la centaine de lois portant pour certaines plusieurs r formes vot es chaque ann e Dans un premier temps je vais rappeler les r formes les plus importantes soit par leur impact sur la vie des Fran ais soit par leur caract re symbolique et les analyser la lumi re de la grille de lecture que j ai d fini au chapitre pr c dent Entrons donc d un pas d cid dans l inventaire non exhaustif des r formes les plus significatives pour mon propos m thodologique de ces quatre derni res d cennies Pour la commodit du lecteur 85 je distinguerai les r formes essentiellement politiques les r formes conomiques et enfin les r formes caract re social Je rappelle que je m int resse aussi aux r formes qui se situent dans un espace contractuel notamment celui du paritarisme dans lequel l tat ne devrait pas mettre les pieds sauf pour couronner la n gociation par un texte de loi Quelques r formes pol
311. mettent en uvre les r formes Mais tout d abord l tat c est quoi Le Petit Larousse propose une d finition que pour une fois je ne trouve pas tr s satisfaisante Entit politique constitu e d un territoire d limit par des fronti res d une population et d un pouvoir institutionnalis Dans cette d finition il est clair que j appartiendrais l tat ce qui n est pas la m me chose que de lui tre redevable et que du point de vue de l tat il n y aurait aucune diff rence entre moi et un fonctionnaire D autre part quelle diff rence avec la Nation Toujours selon le m me dictionnaire la Nation serait une grande communaut humaine qui poss de une unit historique linguistique culturelle En somme l tat ce serait la Nation moins les flonflons d finition un peu trop extensive et r v latrice pour l tat Mais qui sont les fonctionnaires et combien sont ils Dans le rapport d activit 1997 de feu le Commissariat la r forme de l Etat il est indiqu que Le secteur public compte environ 6 2 millions d agents Aux 4 3 millions de la fonction publique proprement dite dont la fonction publique hospitali re et les fonctionnaires travaillant dans les collectivit s r gionales et locales s ajoutent 1 6 millions d agents employ s dans les entreprises et tablissements publics et les organismes de S curit Sociale Comme je l ai d j dit l tat a le plus grand mal co
312. mites d o le caract re imp ratif pour le r formateur de proc der une simulation la plus large possible des avatars ventuels des r formes a mais qui sont autant d enseignements pr cieux Si toutes les r formes aboutissaient des succ s cela se saurait on pourrait m me envisager que force de r formes la soci t devienne parfaite Il n en est rien et on peut m me dire que dans de nombreux pays et dans le domaine des r formes administratives les cas d checs l emportent sur les succ s C est pour cette raison que l analyse des checs et de leurs raisons est si pr cieux d autant plus que pour les Etats et les administrations qui ont l ternit devant eux un chec n est jamais irr m diable L erreur est utile et il existe sans aucun doute une th rapie par l erreur Une r forme est un pari et comme au tierc on n est jamais s r de gagner I faut donc apprendre perdre et en tirer les cons quences pour am liorer progressivement sa performance de r forme En d autres termes l apprentissage par l erreur est une des formes du progr s en n oubliant cependant pas que le co t de l erreur est g n ralement tr s lev et que les r formateurs ne sont pas les payeurs 304 LES DIX COMMANDEMENTS DU PARFAIT REFORMATEUR XVII MODE D EMPLOI DES DIX COMMANDEMENTS Je ne suis pas Mo se je n ai pas vu de buisson ardent je n ai pas rencontr Dieu et par cons quent je
313. mposante m thodologique forte et obligatoire dans les missions de toutes les structures de l tat en charge de r formes et notamment l obligation d valuation par exemple sous la houlette de la Cour des Comptes l obligation r elle des tudes d impact amont et leur diffusion aupr s des parlementaires voire dans le public enfin mais ne r vons pas la cr ation d un Minist re de la conduite des r formes qui disposerait de pouvoirs lui permettant d intervenir dans les processus pour en garantir la rigueur m thodologique sans pour autant intervenir dans le contenu des r formes proprement dit Au moment de mettre sous presse j ai un aper u via La Correspondance conomique de ce que propose la Fondation Jean Jaur s pour changer l Etat J y trouve beaucoup de bonnes choses l int ressement financier des acteurs des restructurations administratives l obligation de d mission pour tout fonctionnaire lu dans ie cadre d une lection nationale la limitation des cabinets minist riels entre trois et cinq membres et la d finition d un contrat de l gislature sur le changement dans l Etat d battu avec les citoyens au travers d une organisation de la concertation avec les citoyens usagers jy trouve surtout l instauration d un principe de responsabilit pour les adminis Le document de la Fondation pr cise en interdisant les membres officieux On pourrait peut tre faire confia
314. mpter ses employ s et ces chiffres sont prendre avec des pincettes En tout tat de cause pr s d un Fran ais actif sur quatre est un agent de l Etat 24i Dans l tat il est essentiel de distinguer nettement les vendeurs et les clients les vendeurs d tat soit 4 5 millions de personnes entre ja fonction publique centrale la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitali re sont ceux qui en font r ellement partie Les autres y compris le personnel des entreprises publiques sont des usagers de l tat ou mieux des clients A noter en passant que les personnels de l tat sont ou devraient tre vendeurs d tat mais sont aussi clients du coiffeur du coin de la rue qui en g n ral n appartient pas au dit tat Finalement nous sommes tous clients de multiples fournisseurs et fournisseurs de multiples clients c est aussi ce gigantesque entrelacs de relations qui constitue entre autres la Nation Je conviens que la po sie d une telle vision n est pas vidente mais seulement et cr ment r aliste Apr s cette br ve pr sentation de l tat je vais en rechercher les caract ristiques qui sont autant d obstacles aux r formes et leurs processus On me pardonnera de ne pas rechercher en quoi il favorise les r formes car apr s tout c est son boulot Je distinguerai huit grandes cat gories d obstacles le r le de l tat francais Etat recentralisateur le s
315. n J ai conserv beaucoup d enseignements de ma carri re de consultant Comme le lecteur peut le supposer j ai eu r aliser de tr s nombreux diagnostics dans des entreprises publiques ou priv es voire dans des administrations mais l enseignement le plus fort a t de constater que le consultant pour peu qu il ait affaire un client lui laissant une certaine libert de man uvre jouit d une facult exceptionnelle celle de se d placer sur tous les niveaux de la structure d une entreprise c est dire de pouvoir rencontrer le Pr sident puis le m me jour le manoeuvre magasinier L usage de cette libert est sous tendu par l id e que tout avis toute perception toute suggestion est bonne prendre et que la v rit sur le fonctionnement d une entreprise est r partie dans toute la structure m me s il est logique que les champs de vision se r tr cissent au fur et mesure de la descente de la hi rarchie Mais c est peut tre un d tail qui grippe la machine d tail seulement visible du niveau d en bas Pour illustrer cette libert du consultant je prends un exemple personnel tr s ancien chez mon premier client la Compagnie G n rale des Eaux aujourd hui Vivendi Nous avions t missionn s par Guy Dejouany qui a fait ensuite la carri re que l on sait Il tait l poque en charge de la production et de la distribution de l eau dans la banlieue de Paris fonction tr s importante Le probl
316. n d partementale du Travail de l Emploi et de la Formation Professionnelle ou l ANPE pour les contrats d orientation la CAF pour Allocation de Pr sence Parentale le Centre Communal d Action Sociale ou la Caisse Primaire d Assurance Maladie pour la CMU les agences locales pour l emploi ou l ANPE pour les Emplois Jeunes noter que le back office de ces proc dures aboutit le plus souvent l URSSAF 105 UNEDIC ANPE URSSAF organismes consulaires proclament haut et fort leur accord sur le principe et mettent en uvre petit bruit tous les obstacles possibles pour que cela ne se fasse pas Comme les hommes les administrations pratiquent le slogan NIMBY not in my back yard pas dans mon jardin Les d localisations ou comment r soudre l opposition entre Paris et le d sert fran ais Deux structures sont en charge du probl me la DATAR structure d tude et de r flexion et le Comit Interminist riel un de plus d Am nagement du Territoire structure de d cision entre le souhait du ministre dont on d localise des activit s en province de maintenir la paix sociale dans son minist re entre le fait que seulement un agent parisien sur cinq est d accord pour accompagner le mouvement par manque d explication et d incitation et enfin que les d localisations profitent assez peu aux bassins d emploi locaux car il s agit souvent de postes attribu s par concours ou par mutation les rat s sont nombreux
317. n ai pas re u les Tables de la Loi Les dix commandements du parfait r formateur n ont donc pour modeste objectif que de transformer les l ments de diagnostic pr c dents en recommandations sur les processus de r forme Comme dans toute table de la loi qui se respecte ces dix commandements sont d application universelle n anmoins pour en faciliter la lisibilit je les pr sente dans un contexte relativement pr cis Je me situe donc dans un pays d mocratique dans lequel les opposants ont le droit la parole et dans lequel les citoyens sont consult s r guli rement et pas seulement sur des sujets comme le quinquennat Ce pays dans lequel l tat est gluant passe par une succession de crises qui peuvent devenir graves si l on ne traite pas les probl mes en y impliquant un grand nombre de structures et de personnes Logiquement cette situation devrait provoquer de nombreuses r formes mais la relative faiblesse du pouvoir en place l emp che de leur donner tout l lan souhaitable Je suppose aussi que le l gislateur ou le r formateur dispose d une certaine autorit et l gitimit pour faire passer des r formes Bien entendu j entends que la r forme envisag e ne recueille pas seulement un assentiment b at et que des opposants d cid s se manifestent ou vont se manifester Ce pays est relativement prosp re mais il subsiste des poches de sous d veloppement notables certains secteurs d
318. n d un appartement ne donnant pas directement sur le canal Saint Martin mais pas loin Il c da compl tement sa r sidence secondaire ses enfants usufruit compris car il savait que cette petite maison laquelle il tait tr s attach tait entre de bonnes mains et qu il pourrait continuer y aller il mit les actions de son entreprise dans un plan d pargne en actions il d cida d une pargne automatique pour am liorer sa retraite et il fut heureux et ses enfants eurent beaucoup d enfants Les enseignements de l exemple Cet exemple presque v cu est riche d enseignements Tout d abord il est clair que pour Lepetit le premier charg de client le l objectif n est pas de placer le client Meunier au centre des pr occupations de la banque ni de mobiliser les sp cialistes 277 autour d un client somme toute ordinaire le client n est pas pour lui un levier du changement Ensuite it a fallu que pour placer le client au centre des pr occupations de la banque Legrand iui m me se place au centre des pr occupations de son client ce qu il a commenc faire en se rendant son domicile en assume les pr occupations et pratiquement se substitue amp lui le temps d un entretien En m me temps il faut que Legrand garde la distance suffisante par rapport son client pour trouver les meilleures solutions la fois pour son client et pour la banque c est ce que Diderot appelait le paradoxe du com di
319. ncarne compl tement le mod le fran ais De cette perception vient sans doute le fait que face un tel monument qui remonte Philippe le Bel ils ne con oivent que de l g res retouches ou au contraire la destruction totale Une autre explication vient sans doute de la violence de l opposition des deux camps politiques qui constituent la France ce niveau elle n a d equivalent nulle part ailleurs au moins dans les pays d velopp s pour s exprimer cette opposition quasi religieuse a besoin de pr ner sans cesse la rupture par rapport au camp oppos Toute concession m me minime est consid r e comme un renoncement Il suffit d ailleurs de lire les programmes des partis politiques pour constater qu ils se positionnent non pas tellement par rapport ce qui serait bon pour le pays mais essentiellement par rapport aux propositions de l autre bord Et si les Fran ais sont entr s en cohabitation en le voulant ou sans le vouloir c est peut tre aussi pour exprimer leur rejet de ces oppositions sans nuance entre les hommes politiques et pour les obliger se causer C est en tout cas mon interpr tation personnelle de la cohabitation qui a au moins l avantage de consid rer que les Fran ais ne sont pas des imb ciles Je m explique un peu plus les Fran ais constatent le foss creus entre les deux bords Ils constatent aussi que la troisi me force n a jamais t cr dible Ils se disent
320. nce aux ministres pour respecter ces r gles moins de cr er un nouveau Corps d inspection des effectifs des cabinets minist riels Que va t on faire des moyens et structures existantes et notamment de la CNDP 320 trations ce qui dans mon modeste entendement allait de soi Qu a donc fait la gauche qui est je crois la tasse de th de la Fondation Jean Jaur s pendant pr s de cinq ans Pour des hommes politiques mieux pay s cr dibles et r formateurs Nous avons plusieurs fois constat dans le cours de cet ouvrage que la volont politique est indispensable dans les r formes depuis la d tection du ph nom ne d clencheur jusqu l valuation En m me temps il est clair que le cr dit de nos hommes politiques est actuellement au plus bas Le rapprochement de ces deux constats est bien aujourd hui le probl me cl des r formes en France a Jai donn deux pistes une meilleure articulation entre les hommes politiques et les techniciens et le r le cl que devraient jouer les strat ges du changement professionnels capables d it rations entre les politiques les techniciens et la soci t civile capables donc d immersion dans les problemes mais compl tement d li s de tout engagement vis vis d un lectorat Les consultants me paraissent tout fait m me de jouer ce r le ainsi que les hauts fonctionnaires ayant fait le choix de servir l administration sans engagement po
321. nce en disant je cite La mani re de r former est aussi importante que la r forme elle m me Et si cette perception n gative de la majorit des Fran ais vis vis des r formes traduisait en partie un scepticisme profond sur les m thodes de r forme mises en uvre et sur la volont des hommes qui en ont la charge au moins autant que sur le contenu des r formes proprement dit Et si les Fran ais pensaient que l on ne fait pas de vraie r forme publique sans construire un d bat public pr alable fond sur l intelligence des citoyens Je pense que les Fran ais m me s ils ne le disent pas tr s clairement ont raison de croire que si les hommes politiques se comportaient comme des porteurs de r formes et se pr occupaient plus de la mani re de conduire le changement il serait plus facile de faire changer le pays on pourrait ainsi surmonter tout ou partie des obstacles structurels qui se dressent en France devant les r formateurs Ex d l gu interminist riel la r forme de l tat interview pour ce livre Citation de Pierre Louis R my ex d l gu interminist riel la famille et grand connaisseur de la chose publique interview pour ce livre 26 Et d ailleurs nos concitoyens se rendent bien compte que la soci t civile s est beaucoup plus rapidement adapt e que l tat au changement acc l r de l environnement de la plupart des activit s humaines On peut aussi voquer
322. nce la pertinence de la r forme par rapport aux objectifs initiaux l valuation doit intervenir dans d lai raisonnable apr s la mise en place de la r forme le d lai moyen sur un tr s petit nombre ce cas en France est de deux ans l valuation doit tre publique et le r formateur tr s impliqu L effet d annonce p ch v niel devient p ch capital quand il signifie la fuite du r formateur les rapports livres blancs verts bleus etc sont des instruments qui peuvent tre utiles mais ils sont utiliser avec la plus extr me pr caution surtout s ils ont t command s par l autorit en charge de la r forme et encore plus s ils apportent la fois le diagnostic et la solution et m me quand ils sont demand s par le Parlement au gou vernement 403 l valuation est plus cr dible quand elle a t effectu e par des valuateurs ext rieurs Concluons que l valuation d une r forme est une tape fon damentale et constatons que en France c est une pratique encore peu r pandue probablement parce que les hommes politiques consid rent ayant pens la r forme et ayant d livr leur message ils n ont que faire d en suivre la mise en uvre Vision bien entendu fausse et propos de laquelle tous les consultants vous diront que c est en fin de course que l on peut juger de la qualit d un projet Je n ose pas penser ce que donnerait une telle carence dans l valuati
323. nces certaines du syst me ducatif am ricain pas uniquement compos de Harvard ou de Wharton et de la vraie formation que donne l arm e am ricaine 129 Mais tout devra changer Au moment de mettre sous presse se produisent les attentats de New York et de Washington Sans probl me apparent l armee am ricaine a pu mobiliser 50000 r servistes en plus des deux millions de volontaires de l arm e am ricaine Quand l arm e de conscription existait encore nous avions eu les pires difficult s pour r unir les 11000 hommes de la Division Daguet pour les op rations au Kowe t et en Irak De quoi serions nous capables si un avion suicide venait s craser sur les tours de la D fense Serions nous capables dans le conflit actuel d assurer aupr s des Am ricains la m me pr sence que les Britanniques OU est notre porte avions O sont nos bombardiers grand rayon d action O sont nos missiles de croisi re O sont nos bateaux de guerre Quelle pr sence dans l Oc an Indien Le Royaume Uni serait il une puissance tellement plus importante que la France pour qu il participe de mani re plus cr dible aux frappes en Afghanistan Le terrorisme ne conna t pas les fronti res et ce serait une erreur grave de croire que nous sommes l abri parce que nous ne serions qu un petit Satan souvenons nous de la rue de Rennes du RER Saint Michel de Maison Blanche de l Airbus d Air France Marignane etc So
324. ncs selon les auteurs mais ces chiffres sont videmment inv rifiables 137 Les choix de cap de r forme et de trajectoire Une commande fut faite divers sp cialistes que je r sume ci dessous rapprochement des services d assiette la DGI et des services de recouvrement la DGCP mise en place pour les particuliers et les entreprises d un correspondant fiscal unique avec le souhait d un identifiant fiscal unique simplification maximale des proc dures de d claration et de paiement r novation des syst mes informatiques notamment en faisant communiquer ceux de la DGI et de la DGCP r flexion sur les aspects sociaux des r formes propos es La retenue a la source vraie r forme avait t cart e probablement en partie pour des raisons de compiexit excessive ce qui peut faire sourire quand on pense a la complexit de ce qui precede mais plus probablement comme crainte des ma nifestations de corporatisme que l on sentait venir notamment de la part de Force Ouvri re syndicat dominant dans l administration de la Comptabilit Publique Je rappelle que la majorit des pays europ ens fiscalit progressive sur le revenu responsabilisent les entreprises en pratiquant la retenue la source sur les revenus salariaux et m me pour certains d entre eux sur les revenus passifs dividendes valeurs mobili res etc L echec et ses explications Puis vint le mom
325. ne cole ou alors c est que j ai t l cole pendant quarante ans Quel profil pour le strat ge du changement On me dira mais la strat gie du changement c est le r le du politique Outre que l on a vu nombre de politiques se d sint resser d une r forme une fois que l effet d annonce a produit son effet lectoral il faut encore qu il ait le temps de jouer ce r le cl dans les r formes On me dira aussi mais c est le r le des techniciens Plus ou moins englu s dans leur hi rarchie leur formation et leur culture ne les pr disposent pas une immersion en soci t civile j ai racont comment il tait difficile pour de jeunes narques de rencontrer des syndicalistes On me dira enfin il y a bien assez de fonctionnaires Pourquoi en rajouter Je r pondrai que le changement est un art et qu il ne s apprend que par la pratique m me si une chaire de conduite du changement trouverait facilement sa place l ENA Et d ailleurs je ne postule pas que cette comp tence doive obligatoirement se mat rialiser par un ou plusieurs sp cialistes en charge Je dirai simplement que cette comp tence doit exister dans les quipes du r formateur et que dans la plupart des grandes r formes il faudra des sp cialistes de la conduite du changement temps plein 412 Comment organiser l quipe en charge de la r forme Il est d abord vident qu il lui faut un pilote la r forme est un exercice peri
326. ne dont l ambition raisonnable ne serait plus alors un obstacle dirimant Il n y a donc pas contradiction entre la m tar forme et les r formes la premi re tant le cadre g n ral des secondes Et puis plus concr tement on ne voit gu re la possibilit d un r f rendum sur une m tar forme posant par exemple la question l Etat doit il g rer des entreprises du secteur marchand ce qui ne serait pourtant pas totalement illogique puisque l on a le droit de penser que la configuration envahissante voire gluante de l Etat fran ais m rite que l on demande l avis du citoyen contribuable Evitons d ailleurs de mettre la r forme sur un piedestal Parmi les mythes d crits par G rard Timsit dans Les R formes qui chouen il en est trois qu il faut rejeter toute r forme serait moderne l gitime et universelle On pr te la r forme des vertus magiques il suffit de prononcer 1 Article 14 de la D claration des droits de l homme et du citoyen de 1789 Les citoyens ont le droit de constater par eux m mes ou par leurs repr sentants la n cessit de la contribution publique de la consentir librement d en suivre l emploi et d en d terminer la quotit l assiette le recouvrement et la dur e Les r formes qui chouent in Revue fran aise d administration publique n 87 juillet 1998 pp 367 374 48 ce mot pour que la foule des badauds s extasie devant tant de perspicac
327. ne leur est affect e Les emplois budg tis s sont par exemple class s par grade sans aucune r f rence la mission laquelle ils contribuent impossible d isoler au sein du minist re de l Int rieur le co t de la mission pr vention de la d linquance pour le mettre en regard du co t de la d linquance pour la collectivit encore moins de la r partir sur le territoire national les d penses de fonctionnement sont globalis es dans une opacit peu compr hensible pour les d put s et s nateurs Ajoutons cela que l tat ne sait pas combien il emploie de personnel la Cour des Comptes note que La pr sentation de la r partition des emplois faites dans les annexes aux lois de 1 Voir au chapitre V l arm e de m tier a entra n en fait un surco t de plus de 20 milliards que les v nements actuels ne pourront que faire augmenter 154 Finances n est pratiquement jamais sinc re qu il s agisse de la r partition par corps et par grade ou de la r partition par service autrement dit d put s et s nateurs n ont acc s qu une information truqu e Et encore Les autorisations budg taires qui portent la fois sur les emplois et les cr dits sont constamment et largement transgress es Les emplois que l on demande aux parlementaires de voter sont en fait souvent financ s par autre chose que les cr dits qui leurs sont nomi nalement allou s l aide de quelques carambouilles
328. ne s agit pas le plus souvent de faire la plus belle prestation qui ne donne le droit qu au titre de vainqueur moral que nos commentateurs ne se privent d ailleurs pas d utiliser Le vainqueur moral est toujours le battu r el I est int ressant de remarquer par exemple comme preuve de la lenteur relative de notre adaptation au changement que selon l OCDE et pour la premi re fois depuis longtemps le Produit National Brut de l Angleterre vient de d passer celui de la France Que reste t il comme solution pour faire changer la France plus vite et plus efficacement Question subsidiaire qu est ce qui a fait changer le plus la France depuis l av nement de la cinqui me R publique 7 Premi re r ponse l ouverture de plus en plus large du commerce international et la concurrence et la mondialisation qui font que le patron de PME ne peut plus raisonner uniquement dans son Choletais natal ou dans ses march s locaux Deuxi me r ponse les nouvelles technologies qui ouvrent tous les Fran ais quand ils seront quip s d ordinateurs personnels les informations venues du monde entier Enfin derni re r ponse et la plus importante l int gration dans Union Europ enne sujet qui constituera les deux derniers chapitres de ce livre 428 XXIX POURQUOI L EUROPE Les quelques chiffres donn s dans ce chapitre sont extraits de La Construction europ enne par Andr Gauthier aux ditions Br at
329. ne telle tanch it entre le public et le priv Certes il y a des exceptions les hauts fonctionnaires pantouflent dans le priv du fait de l cart de r mun ration et retournent rarement au public sauf en cas d chec dans le priv l administration embauche des contractuels les troisi mes concours de VENA des IRA ou de l Ecole Nationale de la Magistrature donnent l acc s la haute fonction publique des profils diff rents de ceux issus des concours classiques Mais ces cas restent relativement marginaux Alors que dans le m me temps le concours d entr e l cole Nationale de la Magistrature croule sous les candidatures reflet vident du pouvoir croissant des juges et corr lativement d croissant des hauts fonctionnaires 256 Quant ceux qui ne sont que simples fonctionnaires les changes et la mobilit entre la fonction publique de l tat la fonction publique territoriale et le priv est presque nulle sauf pour les inspecteurs des imp ts qui se transforment en conseillers fiscaux Elle est un peu plus forte dans la fonction publique hospitali re elle est aussi un peu plus forte entre les entreprises publiques et les entreprises priv es notamment pour des postes fort contenu technologique comme pour France T l com ou EADS les comp tences pointues se voyant ouvrir un march large et attrayant Mais il s agit l encore de mouvements marginaux Aux tats Unis en Allemagne
330. nfin les personnels ne peuvent pas tre totalement insensibles non plus au fait qu ils travaillent parce qu ils ont de la mati re c est dire des contribuables De ce point de vue il faut sans doute distinguer comme Christian Blanc l a fait pour Air France les positions des syndicats en particulier de FO de celle des personnels dont le positionnement id ologique n est s rement pas aussi accentu que celui des responsables syndicaux Peut tre aurait il fallu organiser des rencontres nombreuses au niveau local r gional et national entre les personnels de la DGI et de la DGCP et les contribuables Peut tre cela aurait il fait voluer le vocabulaire des personnels des imp ts de assujetti usager voire client mais ne r amp vons pas cette volution possible je ne garantis rien des agents aurait alors pu contaminer les responsables syndicaux eux m mes Quelle concertation Cinqui me et dernier point une large concertation fut engag e dans le cadre de la mission 2003 Ne l ayant pas v cue je ne suis pas m me de dire si elle a t conduite efficacement c est dire en tenant compte de la probabilit d une r action sociale forte la r forme Quelques remarques cependant 13 concertation est une phase de la r forme qui requiert de la patience beaucoup de patience Je ne pense pas que les quatre mois si je compte bien qui lui ont t consacr s soient et de loin
331. ngement La S curit Sociale montre un bon exemple d une accumulation de r glages qui finirent par d boucher sur la n cessit d une r forme les ordonnances Jupp de 1996 dont les enseignements positifs et n gatifs sont particuli rement riches et sur lesquels je reviendrai en d tail Contrairement la r novation ou la refondation la r forme est une esp ce tr s r pandue voire innombrable Pas de semaine sans que l on nous annonce une ou plusieurs r formes possibles ou probables Pas de semaine sans que sorte un rapport au Premier ministre porteur de plusieurs r formes potentielles sauf ce que le rapport ne soit pas dans la bonne case id ologique ou sorte trop pr s des lections et donc dangereux pour le pouvoir en place ou trop loin des lections et donc rien ne presse on a pu parler de R publique des rapports Si l on examine les propositions des partis politiques l approche des ch ances lectorales on y trouve largement plus de cent sujets de r forme qui peuvent eux m mes se subdiviser en plusieurs r formes Les chapitres III VIII seront consacr s l analyse plus ou moins d taill e de nombreuses r formes je ne vais donc pas en faire l inventaire d s maintenant Par contre il me parait tr s important de proposer un premier classement des r formes afin de mieux baliser le champ de ce livre Je distinguerai quatre types de r formes tous objets
332. ngement Ils sont malheureusement tellement s rs que les techniciens ne sont pas capables de prendre le pouvoir politique qu ils se sentent assur s de l impunit quand ils ne font pas les r formes qu il faudrait faire La sanction est l car tous les sondages ou enqu tes d opinion montrent que les Fran ais n accordent plus qu un cr dit tr s limit leurs hommes politiques Pour avoir en campagne municipale rencontr de nombreuses personnes de la commune o je r side je peux affirmer que la r action classique Moi monsieur la politique je m en fous cache apr s grattage un Hs se foutent de nous ou pire Tous pourris Que faire Former de v ritables hommes politiques Ou trouverait on les professeurs Pourquoi pas l tranger par exemple messieurs Tony Blair ou Jose Maria Aznar mais ils sont tr s occup s Et puis le temps de pr parer cette nouvelle g n ration d hommes politiques la France aurait d j sombr dans les marais de l immobilisme Porter les techniciens au pouvoir On risquerait de remplacer les enarques par les polytechniciens et de faire de la math matique dans le Journal Officiel Faire passer un examen de politique avant d lire un Pr sident de la R publique ou de choisir un Premier ministre Mais qui ferait passer l examen Attendre le sauveur esp ce malheureusement tr s rare en France La France ne produit de grands hommes politiques qu un rythm
333. nitif du trac du TGV M diterran e il a bien fallu que s instaure non sans difficult s une collaboration troite entre les techniciens de la SNCF et les responsables politiques notamment locaux A la fin du processus les ing nieurs du TGV M diterran e aux comp tences techniques indiscutables et indiscut es dirent aux politiques en particulier et la soci t civile en g n ral Nous avons autant appris de vous que vous avez appris de nous Nous n op rerons plus jamais comme nous le faisions Les strat ges du changement J en viens aux strat ges du changement que j ai d j voqu s au chapitre III La conduite du changement est leur domaine leur mission c est l aller et retour constant entre les politiques et la soci t civile c est le d placement permanent de haut en bas et de bas en haut de la hi rarchie c est l exploration de territoires connexes la r forme c est la recherche d exp riences analogues bref ce sont des explorateurs permanents dans le vaste champ qui existe entre les choix politiques et la r alisation technique Cela demande des comp tences tr s sp cifiques en mati re de conduite du changement que l on n enseigne pas l ENA ce qui est d autant plus regrettable que les hauts fonctionnaires sont les mieux plac s dans les r formes publiques pour jouer ce r le On me demandera juste titre pourquoi dans la cha ne qui conduit un processus de r forme ra
334. nne doit jouer plein mais la responsabilit des b n ficiaires de cette solidarit doit aussi jouer plein quant l utilisation de ses b n fices Bref assurons nous que les diff rentes composantes de nos soci t s sont suffisamment ind pendantes les unes des autres pour que les r formes n cessaires puissent tre mises en place sans avoir faire de r volution toujours al atoire Facile dire mais compliqu faire surtout si l on ne dispose pas d un poids politique interne reconnu et capable de mettre en uvre de telles orientations comme par exemple inciter l tat fran ais se m ler moins de gestion d entreprise et plus de fonctionnement de la Justice de l ducation Nationale de s curit etc Ensuite g om trie variable pour tenir compte de la diversit croissante de la Communaut C est une question difficile car dans l Europe vingt sept ou trente il faudra sans cesse faire le grand cart entre des pays aux probl matiques tr s diff rentes J ai dit que l cart de richesse entre les r gions d Europe dans la configuration actuelle est de un quatre dans l Europe largie cet cart passera de un dix M me dans une g om trie variable du traitement des probl mes il sera tr s compliqu d associer par exemple la Bulgarie et Allemagne autour de la question de mettre des garde fous de s curit l explosion des nouvelles technologies Il sera donc n cessaire quand
335. nne r forme Par contre quand on assimile la CRDS la CSG il y a tromperie sur la marchandise car la CRDS n est rien d autre que le r glement par les Fran ais d aujourd hui des erreurs de gestion pass es de la S curit Sociale La deuxi me est technique ou plut t magique plus il y a d imp ts diff rents moins chacun d eux fera individuellement souffrir le contribuable multiplier les imp ts largir les assiettes trafiquer les taux tout est bon pour cacher la poussi re sous la moquette La troisi me rel ve du fantastique faire payer des imp ts en faisant croire au citoyen qu il va gagner de l argent c est le cas des jeux de hasard imp t d guis en promesse de bonheur rarement atteint au moins par ce biais Enfin la quatri me rel ve de l appel la solidarit nationale c est le cas de l ensemble des pr l vements obligatoires propos desquels nul n est s r que la solidarit sera pay e en retour de responsabilit par ceux qui en b n ficient qui peut assurer que les ch meurs assist s font effectivement tout ce qu il faut pour sortir de leur situation c est dire retrouver du travail J ai oubli de dire que dans mon modeste entendement la premi re variable que lon fixe est le d ficit budg taire Bien 156 entendu ce n est pas l tat qui le paye mais le contribuable sous forme de remboursement de la dette de l tat qui est sauf erreur de ma part le deuxi me poste budg tai
336. nnualit du budget de l tat tait abord de mani re compl te L id e majeure que j en avais retir est qu il ne s agissait pas d une lubie d narques en mal de c l brit mais bien d une approche raisonnable permettant de denouer la contradiction dans laquelie se trouvent les politiques de parler de moyen et long terme avec des capacit s budg taires de court terme Que propose l nouvelle loi Tout d abord de permettre aux Fran ais de savoir quoi servent leurs imp ts des budgets plus lisibles par les parlementaires et m me par le citoyen lambda des comportements des administrations plus clairement orient s vers les besoins des usagers ou clients si l on pr f re des fonctionnaires plus libres d utiliser les deniers publics dans le cadre d objectifs clairs Ceci vient d une vraie novation le passage d une logique de consommation de moyens une logique de r sultats Au lieu de structurer le budget de l tat par nature de d penses on va le structurer par grandes missions au nombre de 150 200 ce qui est mieux que 850 postes budg taires par nature comme par exemple le co t des ing nieurs en chef des Ponts et Chauss es pour le minist re de l quipement De plus au sein d une mission ou d un programme le responsable pourra affecter les cr dits son gr pour une meilleure efficacit de la mission qui lui aura t La R forme de l tat Promotion Valmy de l ENA Paris 1989 chapit
337. no man s land dans lequel on ne saurait pas bien si l on se situe dans une r forme adopt e ou en voie de l tre ou au contraire dans un processus ayant pour but d en d montrer l inanit Agence Nationale de gestion des D chets Radioactifs 2 Ces informations sont extraites du Monde diplomatique de janvier 1998 3 C est l esprit des sunset laws am ricaines voir chapitre VIII o je constate l absence d un v ritable statut de exp rimentation en France malgr un timide arr t du Conseil Constitutionnel 363 Le choix des leviers de la reforme La recherche du bon levier c est dire de l argumentaire et des pratiques qui font basculer un cap de r forme dans une mise en uvre r ussie par effet d entra nement est un point capital de toute trajectoire de r forme Ce levier peut venir d une demande forte de la popuiation ce qui est rare ou de crises ext rieures fortes ce qui est plus fr quent Trois faits majeurs constituent autant de leviers de r forme la mondialisation les nouvelles technologies l int gration europ enne Je traiterai du dernier point dans les deux derniers chapitres de ce livre Le levier mondialisation La mondialisation est un challenge essentiel des r formes en effet ce ne sont plus seulement les produits et les services qui se d placent d un bout l autre du monde mais ce sont aussi les capitaux les technologies les savoir faire les entreprise
338. nons nous pourtant du choc qui au d but de la derni re d cennie du si cle dernier a t je crois le ph nom ne d clencheur de la r forme de l Etat italien l op ration mani pulite mains propres qui a compl tement achev de d cr dibiliser l tat et les hommes politiques Si l on ajoute cela que l Etat tait en quasi situation de cessation de paiement du fait d un d ficit budg taire hors normes et d une dette publique qui 1 Ce sous chapitre doit beaucoup la contribution de Franco Bassanini intitul e Italie notre r volution silencieuse dans Notre Etat aux ditions Robert Laffont Paris 2000 177 atteignait 125 du PIB en 1994 que l administration italienne manifestait une inefficacit extraordinaire doubl e d une corruption g n ralis e que les services publics fonctionnaient remarquablement mal les Postes les Chemins de fer notamment que l inflation tait le double de la moyenne des autres pays l Italie tait l homme malade de l Europe La situation de dos au mur particuli rement favorable V ctosion des r formes tait cr e Quelles sont les caract ristiques de la situation italienne qui ont permis le redressement et la transformation de l Etat italien 7 Tout d abord des centrales syndicales responsables et repr sentatives et un mouvement syndical nettement moins miett et plus repr sentatif qu en France comme on l a vu au XIl me congr s de la
339. nous aussi que le r formateur ne doit pas tre et ne peut pas tre un homme seul il doit tre t te d une quipe multidisciplinaire soud e et prot g e par une volont politique sans faille notamment dans ce cas du Premier ministre et du ministre des Finances Il doit pouvoir s appuyer sur une logistique et une organisation solides Enfin tous les dossiers ayant un rapport avec la r forme devront lui tre ouverts sans restriction Bon vent cette bonne r forme Soyons optimistes il s agit d une bonne r forme bien n e laquelle il faut souhaiter bon vent 163 VII LEGONS TIREES DE REFORMES FAITES L TRANGER Bon nombre de ces exemples sont extraits du chapitre X tome II de R forme de l Etat par la promotion Valmy de l ENA la Documentation fran aise Paris 1999 It est videmment tr s difficile de donner une vision compl te des processus de r forme mis en uvre hors de l Hexagone Je me limiterai donc quelques consid rations g n rales illustr es par des exemples en restant dans le champ des r formes mises en uvre par les tats Je m attarderai plus longuement sur les cas particuli rement instructifs des tats Unis de Italie et de l Espagne Consid rations g n rales La liste des tats qui ont travers de profonds changements dans les quatre derni res d cennies est tr s longue l Afrique du Sud et la fin de l apartheid le d veloppement
340. ns l entreprise coh sion sociale d veloppement conomique s curit publique justice d fense Il ajoute La gestion priv e boucle sur des indicateurs qui correspondent sa raison d tre accro tre le capital investi oubliant les indicateurs de satisfaction des clients la variation de la part de march par exemple ou pour les salari s le bilan social Cette vision m rite d tre nuanc e d une part parce que l entreprise est un acteur fondamental du d veloppement conomique et qu elle a besoin de coh sion sociale interne limiter sa raison d tre l accroissement du capital investi c est balayer d un seul coup tout le discours sur l entreprise citoyenne D autre part s il est vrai que l tat est irrempla able dans certaines de ses finalit s comme l ducation Nationale la Justice la s curit publique ou la D fense il ne l est plus quand il g re des Ouvrage cit p 84 285 entreprises Et d ailleurs les entreprises et l tat ont un point commun le service des clients et des usagers L tat fran ais m me s il a construit la Nation doit aujourd hui iui rendre les armes c est dire se remettre son service Une des conclusions de Jean Kerna est de dire L tat n a rien retirer d une transposition irr fl chie des outils de gestion priv e Et d une transposition r fl chie I reconna t d ailleurs que l on ne peut viter de questionner l efficacit d
341. nsmission en direct des d bats des deux assembl es au besoin en diff r pour les diffuser une heure de grande coute Pr f rer les d bats aux entretiens avec des journalistes plus ou moins complaisants en essayant de ne pas mettre l accent uniquement sur ce qui divise mais en faisant aussi appara tre les points de convergence Ensuite consulter les Fran ais plus souvent dans Notre Etat Guy Carcassonne propose une modalit de r f rendum d initiative minoritaire qui me parait interessante On pourrait aussi pratiquer plus souvent le r f rendum d initiative locale moins de 200 ont eu lieu en France partant du principe que toute opinion librement exprim e et respectant les r gles de la biens ance est bonne prendre Comme corollaire rendre le vote obligatoire C est d j le cas en Belgique au Luxembourg en Australie et au Br sil et en Suisse il suffit de 100 000 signatures sur une p tition pour obliger le gou vernement f d ral consulter les citoyens helv tiques sur des sujets aussi divers qu une nouvelle autoroute ou la politique d immigration On pourrait imaginer des modalit s progressives commen ant par une lettre d avertissement la premi re abstention puis des demandes d explication et enfin m me si l application en est difficile des amendes On peut aussi n exiger que la pr sence et parler de participation obligatoire plut t que de vote obligatoire ce qui est le cas aux Pays
342. nstitutives de la r forme en termes de temps et de moyens Il existe n cessairement une relation de coh rence entre l ambition de la r forme et les moyens mis en uvre pour la formaliser et la conduire on ne mettra pas les m mes moyens sur une r forme consistant ouvrir plus largement le troisi me concours de l ENA que sur le Plan d Aide au Retour l Emploi et la r forme de l UNEDIC Inversement on veillera ne pas susciter d espoirs trop forts par la mise en uvre d un dispositif de pr paration trop ambitieux en 1994 le gouvernement Balladur avait envoy un long et in t ressant questionnaire aux tudiants mais les mesures qui ont suivi n ont pas du tout t la hauteur de cette forte pr paration d artillerie De m me quand une r forme met en jeu des relations avec des clients on recherchera comment les impliquer en valuant les services rendus par exemple aupr s des contribuables dans la r forme de Bercy Parmi les priorit s on tentera de mettre en uvre une strat gie d alliances permettant de g rer positivement la motivation des populations concern es par la r forme J ai indiqu dans le troisi me commandement comment d tecter les alli s o sont les strat gies d alliance dans la r forme du statut de la Corse Si le cap de r forme indique une urgence on traitera d abord cette urgence en vitant de la surcharger par des r formes moins court terme si le gouvernement J
343. nt lectorales Le retour d une promesse lectorale devrait tre le cas le plus simple un homme politique s est engag vis vis des Fran ais Il s est mis en dette vis vis d eux et on peut donc supposer qu il a mesur tous les tenants et les aboutissants de la promesse faite Mais ceci ne le dispense pas de dialoguer avec la soci t civile au moment de faire passer sa r forme dans les faits Pr senter les 35 heures comme une r forme de soci t est une chose en concerter les modalit s en est une autre comme on pu le voir propos des PME Enfin quand un homme politique a la prescience d une n cessit de r forme il doit faire partager sa vision par les parties prenantes de la r forme Cela ne lui est en g n ral pas difficile car l opinion publique est souvent reconnaissante vis vis des responsables qui ont eu le courage d avertir avant un virage difficile Si Alain Jupp n avait pas eu la mauvaise id e d accumuler les r formes en 1995 et 1996 ses propositions sur l assurance maladie auraient s rement plus facilement t avalis es par l opinion Au stade du diagnostic la concertation et le d bat public doivent galement occuper une place importante Le choix d un cap de r forme sera d autant plus facile que l accord sur le diagnostic aura 374 t obtenu avec la soci t civile et les repr sentants des populations concern es par la r forme Bien entendu seule la forme de diagnost
344. nt affect es leur entretien d en faire une p r quation et une redistribution en fonction de crit res qui ne permettaient ni de r mun rer de mani re motivante les personnels des monuments les plus visit s ni de garantir aux monuments d laiss s des ressources suffisantes pour en assurer l entretien Privatisons donc comme cela on gagnera encore plus d argent Chambord quitte ce que tel ch teau fort int ressant mais loin des voies de circulation ne soit plus visit du tout et donc plus entretenu Apr s r flexion et recueil approfondi des faits notre Conseiller d tat d cida de faire une r volution silencieuse avec deux objectifs remobiliser un personnel passablement d stabilis par les rumeurs de privatisation mais faire en sorte en m me temps d assurer la sauvegarde de la totalit du patrimoine qu on lui avait confi Je passe sur les d tails mais en modifiant le statut des divers personnels en mettant en place des groupes de motivation et surtout en am nageant le syst me de r mun ration pour lui donner un caract re plus incitatif demeurant la limite des pratiques de l administration fran aise elle parvint ces objectifs d montrant ainsi ses interlocuteurs que leur diagnostic tait faux Retenons trois choses de cet exemple le recueil complet des faits sur lequel je vais revenir tout de suite est incontournable On peut viter des r formes douloureuses en pratiquant simplement la
345. nt des primes Le souvenir de cet pisode est rest tr s fortement marqu chez les syndicats avec l id e que les positions jusqu au boutistes sont payantes Repartons maintenant de notre grille de lecture et du ph nom ne d clencheur il peut clairement tre identifi comme la volont forte de deux ministres de moderniser l administration fiscale c est dire le cas le plus favorable pour r former sans avoir l p e dans le dos de la crise et de l urgence La sous phase de recueil des faits avait t conduite de mani re rigoureuse et compl te en particulier novation pour lad ministration fran aise un benchmark sur l analyse comparative des administrations fiscales avait t r alis dans neuf pays Le diagnostic avait t clairement pos Le cap de r forme appel mission 2003 avait t affich publiquement notamment en ce qui concerne la qualit du service l usager levier fort pour les entreprises et qui devrait l tre galement pour les ad ministrations dans le cas de Bercy ce levier a t massivement mis en uvre Une place importante a t laiss e la con certation plus de 1 200 contributions d agents ont t recueillies 1 Les Notes bleues de Bercy num ro 167 de septembre 1999 139 sur le site Intranet d di la r forme et plus de 20 000 agents ont t rencontr s sur le terrain Le public lui ne s tait pas beaucoup manifest probablement en
346. nt pas jusqu au ciel 71 surtout en faisant comprendre au contribuable ou au cotisant social qu il allait falloir payer maintenant ou plus tard Malheureusement nombre de r formes n ont pas fait ou ne font pas l objet d affichage clair du cap sans parler des 35 heures citons en vrac Je statut de la Corse certes Lionel Jospin a affich un cap mais particuli rement brouill s agit il de gagner du temps en faisant des concessions importantes aux nationalistes Et d abord tes auteurs de violences sont ils des interlocuteurs reconnus Quand et sous quelle forme demandera t on l avis des Corses L enseignement de la langue corse est il oui ou non obligatoire Existe t il un recouvrement possible et donc un cap de r forme commun m me minime entre la position de Lionel Jospin et celle de Jean Guy Talamoni la r forme de l arm e fran aise certes on a fait une arm e de m tier qui pourra devenir si on y met les moyens et quels moyens un bel outil mais pour quelle guerre ou pour quelle nature de conflit N a t on pas en fait affich un cap outil sorte de couteau suisse de la d fense la r forme de Bercy le ministre a effectivement affich un cap mais en m me temps il a pr cis les trajectoires en les encadrant de plus dans un espace de temps tr s court par rapport a l ampleur de la r forme et de ce fait les difficult s potentielles videntes ont obscurci le cap
347. nt r agir par rapport des valeurs plus ou moins oppos es comme par exemple devoir et plaisir ou attachement et d tachement ou conqu te et repli elle permet d avoir une premi re vision des comportements qui guideront les Fran ais face un projet de r forme L talonnage concurrentiel ou benchmarking est un outil privil gi du diagnostic pr alable une r forme il consiste rechercher dans des situations de r forme comparables et ventuellement hors de nos fronti res les bonnes pratiques qui ont t mises en uvre Il ne s agit pas d espionnage industriel mais seulement du recueil d informations g n ralement publiques qui peuvent apporter un clairage utile au r formateur ajoutons que les op rateurs ayant mis en uvre des bonnes pratiques sont en g n ral enchant s de les communiquer La sociodynamique permet d s le niveau du diagnostic de pr dire le jeu des acteurs par rapport la r forme j y reviens dans le commandement suivant L utilisation de groupes de travail participatifs est aussi un outil important de diagnostic les consultants savent depuis longtemps comment viter les deux cueils du travail en groupe le guidage orchestr vers des conclusions pr par es l avance d un c t et la foire d empoigne de l autre Des m thodes existent qui permettent de d gager des points de consensus et de marquer les d saccords qu il faudra r soudre Le partage des c
348. ntation des r formes sur lequel je reviendrai Petit d tour par la technocratie J en profite pour expliquer ce que j entends par technocratie de mani re un peu plus d taill e que dans la d finition qui figure en t te de cet ouvrage en dehors donc du fait de faire pr valoir les consid rations techniques ou conomiques sur les facteurs humains la technocratie c est la c sure existante en France entre la classe politique et la haute administration faite de d fiance r ciproque que l histoire explique sinon justifie Le politique a impression que le technicien veut lui imposer sa solution le technicien pense que le politique est incapable de comprendre son projet La technocratie c est aussi et parall lement la c sure entre la soci t civile et les hauts fonctionnaires par manque d immersion de ces derniers dans leur environnement prot g s par les bulles du statut du savoir de l origine sociale et du dipl me Enfin la technocratie pose le probl me tr s mal r solu en France de la d mocratisation de la fonction publique d une part en termes de ressources humaines en general et de recrutement en particulier d autre part en termes de volont de l administration de 66 descendre de son piedestal de sachant La d mocratie commence par la capacit expliquer clairement les choix qui sont faits Limmersion Ceci nous am ne tout droit au troisi me type de diagnostic le diagnostic immersio
349. ntaux du droit et de la Constitution et notamment tout ce qui ressort du paritarisme S curit Sociale assurance ch mage UNEDIC etc On peut d ailleurs se demander si la r forme doit obligatoirement passer par l Etat par exemple dans ce dernier cas Mais les efforts de refondation sociale du MEDEF m me s ils n ont pas t inutiles montrent que l Etat en France se consid re comme l alpha et l om ga de toute r forme On peut aussi se poser le probleme de la r volution comme modalit du changement mais l histoire montre qu elle s accompagne trop souvent de bouleversements irrationnels d arbitraire voire de crimes pour que l on puisse la souhaiter pour la France du XXI me si cle Comme elle me para t de plus hautement improbable dans notre pays et dans la plupart des pays d velopp s je la sors galement du champ de l pure 1 R seau Ferr de France par lequel l tat finance les investissements de la SNCF les mettant ainsi ta charge du contribuable voyageur ferroviaire ou non 2 Consortium De Realisation par lequel l tat finance les mauvais investissements pass s du Cr dit Lyonnais en les mettant la charge du contribuable 46 La Reforme Plus On peut enfin se poser la question de savoir si la France d aujourd hui a besoin de r formes ou de r novation voire de refondation Les optimistes pensent que l accumulation de r formes finira bien par faire du neuf les pe
350. ntr es r guli res dues aux placements financiers issus du d calage entre les remboursements mensuels des clients et le remboursement annuel des SACI au Cr dit Foncier de France Quelques alertes taient bien venues des pouvoirs publics sous la forme d avertissements peu cr dibles l poque pour des raisons politiques en forme de menaces de diminution du contingent de pr ts aid s bonifi s par l tat Ces pr ts taient financ s par le biais d un pr l vement sur le circuit de collecte du livret A des caisses d pargne mais rien de bien inqui tant Arrive alors un nouveau Pr sident de la f d ration des SACI professionnel reconnu du logement social Ayant eu la prescience que les menaces de l Etat ne devaient pas tre prises la l g re il me demande comme consultant de pr senter un projet bas sur l hypoth se dite z ro pr t aid le Pr sident creait la situation de dos au mur il s agissait de montrer que les SACI pouvaient de mani re tr s cr dible profiter du r pit que l Etat leur donnerait pour rentrer dans le secteur non prot g et concurrentiel hurlements et toll g n ral Jusqu ce qu un jeune dirigeant de SACI lors d une assembi e g n rale de la F d ration dise qu enfin on leur proposait une solution qui voyait loin La transformation des SACI entreprises artisanales sans pilote central et vivant d un quasi monopole en Cr dit Immobilier de France structure forte
351. ntrale informatique du groupe ENI d une grande inefficacite 2 On lira avec int r t l article qui lui est consacr dans Les r formes qui chouent num ro 87 de la Revue fran aise d administration publique de juillet 1998 pp 433 442 180 Con ue en 1972 sur le mod le de l ENA elle s est heurt e de nombreuses difficult s ciblage trop large formation des hauts fonctionnaires mais aussi des chelons inf rieurs de l administration absence de collaboration des administrations la formation des futurs hauts fonctionnaires pas d affirmation claire du principe du m rite pas de statut ni de reconnaissance juridique des hauts fonctionnaires en France c est l exc s inverse pas de formation centr e sur les techniques administratives dans les grandes coles italiennes et donc n cessit pour la SSPA d tre la fois une cole sp cialis e vocation g n raliste et une cole d application Concluons en que les processus de r forme requi rent des profils sp cifiques soit de sp cialistes de la chose administrative soit de strat ges du changement soit c est encore mieux les deux la fois ce qui n est pas chose facile L Espagne ou la m tar forme Souvenons nous dans les ann es 1970 1975 l Espagne tait un pays compl tement part l Europe Il fallait un visa pour y aller La presse tait musel e et il fallait lire La Codorniz petit hebdo madai
352. ntrer comment l tat choisit la quantit d lite dont il a besoin au moins pour les techniciens un haut fonctionnaire me racontait r cemment qu il avait t charg par l Etat d examiner comment taient calcul s les contingents d l ves de l ENA dans les diff rents concours et de polytechniciens dans les diff rents Corps La r ponse avait t simple et socio logique la m me quantit que l ann e Etymologie diploma document 231 ant rieure si l on augmente les contingents on va prol tariser si on les diminue on va devenir inefficace La noblesse fran aise ne fonctionnait pas autrement Comment l organisation de l tat utilise les lites est un sujet beaucoup plus s rieux que les pr c dents La question est l tat et la soci t sont ils organis s pour permettre aux lites de jouer un r le majeur dans la conception et la mise en uvre des r formes Ou formul e autrement pour un sujet de r forme donn l tat et la soci t ont ils le moyen d actionner les membres de l lite qui peuvent avoir quelque chose dire sur le sujet Rien n est moins s r Tout d abord et une fois d limit le champ de la r forme il faut s interroger sur les membres de l lite qui peuvent avoir des visions int ressantes sur le sujet ainsi sur une revision de la Constitution il est facile de recourir au doyen Vedel ou Guy Carcassone mais il est infiniment probable que d aut
353. ntrigu s C est sans doute ce moment l que l on aurait pu lancer un v ritable d bat public Ce n a pas t le cas mais il faut reconna tre que les parlementaires ont eu ensuite les bons r flexes Laurent Fabius est nomm Bercy ce qui cr e les conditions favorables et propose une fen tre de r forme grande ouverte une commission sp ciale est rapidement cr e et auditionne politiques de tous bords experts et m me repr sentants de la soci t civile Elle consulte galement d anciens hauts fonctionnaires ayant pantoufl dans le priv et mobilise les hommes en charge du budget dans les diff rents minist res Elle met dans son jeu la Cour des comptes qui approuve le processus Enfin elle d pose un projet de loi de r forme de l ordonnance de 1959 au terme d un processus men tambour battant mais en m me temps confort par une consultation tr s large La droite se range derri re la gauche notamment pour admettre que l on ne modifiera pas l article 40 de la Constitution mais que on en fera une lecture souple rempla ant les cr dits budg taires par nature par des cr dits par mission Si l on excepte l absence de d bat public voil un processus de r forme mod le 1 Dans cette r forme essentiellement technique on aurait pu comprendre sinon approuver que les hauts fonctionnaires en charge se passent d avis ext rieurs l tat Ils ne l ont pas fait alors qu on se demande
354. nuisance Aucun conducteur d un processus de r forme ne peut faire l conomie de l analyse pr alable du jeu des acteurs C est pourtant ce que fait l Etat fran ais avec une constance remarquable Bercy 1 Aux ditions d organisation ouvrage cit 259 a t on fait le tri entre les oppositionnels et les casseurs La S curit Sociale dans quelle cat gorie taient les hauts fonctionnaires et les professionnels de sant Les 35 heures n a t on pas consid r trop vite les entrepreneurs comme constructifs ou pire d vou s Face l volution de leur statut comment les Corses ont t r partis dans les sept cat gories La loi SRU Solidarit et Renouvellement Urbain s est on donn la peine de d crypter pr alablement la position des maires et d en d duire ventuellement une loi plus progressive et modulaire Mais le plus bel exemple d ignorance du jeu des acteurs est sans doute celui de Claude All gre ex ministre de l ducation Nationale Il avait des id es claires dont beaucoup gauche comme droite reconnaissent maintenant qu elles taient bonnes De plus il ne pratiquait pas le politiquement correct cocktail lointain descendant de la potion magique d Ast rix et fait de un tiers de langue de bois un tiers de promesses lectorales et un tiers de je ne suis au service que de la France Mais quel extraordinaire cas d aveuglement La lecture de son livre est une longue d
355. o parl en Galice Cette diversit r gionale malgr ses d rives comme le terrorisme de VETA allait se r v ler comme une grande force l heure de r former le pays Franco meurt en 1975 C est alors qu apparait un homme politique de premi re grandeur le roi Juan Carlos intronis le 27 novembre 1975 peu de jours apr s la mort de Franco Premi re habilet confirmer imm diatement le dernier Premier ministre de Franco Carlos Arias Navarro pour viter le trouble imm diat qui aurait pu s emparer des franquistes en cas de rupture politique nette Comme sans doute Juan Carlos l avait pr vu Arias Navarro s usa rapidement au pouvoir dans une situation toute nouvelle pour lui Deuxi me habilet nommer pour le remplacer huit mois plus tard un homme issu du s rail franquiste Adolfo Suarez mais dont il connaissait le r alisme face la situation nouvelle que connaissait l Espagne Cet habile Premier ministre qui n inspirait aucun effroi aux adversaires du changement put faire voter par le Parlement une r forme politique majeure autorisant au m me parlement les Cortes la fonction l gislative et constituante Puis le pluripartisme fit son apparition culminant avec la l galisation du parti communiste en juin 1977 Les premi res lections d mocratiques confirm rent le souhait des Espagnols d une transition douce domin e par deux grands courants le centre droit de Adolfo Suarez et les socialiste
356. objectifs envisageables Le PACS nous offre un bon exemple d objectif multiple r soudre des probl mes juridiques ou fiscaux de couples d un c t et viter les discriminations dont peuvent tre victimes les homosexuels de l autre N aurait il pas t plus intelligent de traiter s par ment les deux probl mes ce qui aurait au moins permis la clart du d bat et des enjeux 353 L ecueil du croisement des logiques Un grand danger qui menace les r formateurs est celui du croisement excessif des logiques logiques politiques logiques d organisation ou d architecture logiques conomiques et logiques sociales En particulier il est largement prouv par l exp rience que des logiques de structure ne produisent pas d conomies court terme Ce croisement des logiques peut tre in vitable comme dans le cas de la RTT ou de l ordonnance Jupp sur l as surance maladie mais il faut bien tre conscient que cela accro t consid rablement les difficult s d explication de la r forme et donc sa mise en uvre et en tirer les cons quences notamment au plan des d lais laiss s la concertation et la communication Dans certains cas les dirigeants qui sont en charge des r formes peuvent constater que l accumulation des objectifs et des caps de r formes ne r sout rien et que au contraire elle installe des freins au changement et met en place des blocages de soci t La dur e tr s courte des alternances
357. obstruction mais cela conduit les d put s r fl chir avant de proposer des textes de loi irr alistes co teux ou m me farfelus Par ailleurs il repr sente les milieux ruraux beaucoup mieux que l Assembl e nationale Actuellement le S nat ne fait pas l objet de projets de r formes ambitieuses l volution limit e du mode de scrutin ayant cependant redonn au S nat une repr sentativit plus conforme la r alit mais la dur e du mandat des s nateurs continue poser probl me Charles de Gaulle en voulant supprimer le S nat avait en fait annonc un cap celui de la d centralisation il est surprenant mais explicable que la loi Defferre de d centralisation r gionale se soit mise en place quatorze ans apr s c est dire tr s peu de temps l chelle de la capacit de r action de nos hommes politiques et de nos l gislateurs Les r formes chou es sont tr s porteuses d enseignements 88 D ailleurs une r forme peut en cacher une autre et r former le S nat ne se concevrait pas sans modifier m me l g rement la repr sentativit des d put s pour les habitants de nos campagnes Quant demander aux s nateurs de se r former eux m mes c est ignorer que la cave du Palais du Luxembourg est une des meilleures de la R publique La nouvelle soci t de Jacques Chaban Delmas n tait pas proprement parler une r forme C est d une refondation de la soci t fran aise qu il s a
358. ofitant d une improbable somnolence des acteurs on ferait passer le reste moins acceptable et plus engageant Edouard Balladur a pu le faire en ao t 1993 quand il a fait passer la dur e de cotisation des salari s du priv 40 ans mais ce fut un cas exceptionnel et dont le renouvellement est hautement improbable Nous vivons dans un monde ouvert dans lequel l acc s lin formation est compl tement lib r Tout se sait et vite Il est totalement illusoire de penser que le r formateur pourra dissimuler longtemps aux citoyens le cap final de la r forme qu il pr pare Dans le cas de la r forme de Bercy on ne peut reprocher aux pilotes de la r forme d en avoir pr sent de mani re ouverte les objectifs en revanche en affichant en m me temps la trajectoire et un d lai tr s court pour la parcourir on a ferm l espace de n gociation et provoqu le rejet des opposants qui du fait de cette fermeture ont pu avoir le sentiment d tre m pris s Je reviendrai sur ce point capital dans le prochain commandement Qu est ce qu un cap de r forme J ai indiqu au chapitre II la d finition que je donne du cap de r forme j en rappelle les principaux l ments constat argument de dysfonctionnements l identification pr cise des populations concern es par ces dysfonctionnements le co t et les nuisances qu ils engendrent 351 les principes mis en uvre pour y apporter rem
359. ogue Il est donc plac devant un dilemme compliqu ou proposer et risquer qu on lui demande de passer l acte ou ne rien faire et tre tax d immobilisme Le gouvernement socialiste a largement opt pour la seconde solution ce qui convenons en ne fait pas tr s s rieux quand on d tient une parcelle du pouvoir En fait apr s avoir gagn les lections les militants du parti victorieux deviennent des lus ou des membres du gouvernement Ils se transforment le plus souvent en gestionnaires de l imm diat ils sont entour s d experts et de hauts fonctionnaires galement gestionnaires Une fois lu le plus souvent on g re et on ne r fl chit plus Ce r le revient l opposition Les partis politiques et leurs programmes A toutes ces raisons il faut ajouter un point majeur qui est la mani re dont les partis politiques fabriquent leur programme de r formes quelques mois avant les ch ances lectorales Je prends l exemple du RPR qui n est s rement pas le plus mauvais 209 Premiere amp tape les plus hautes instances du parti se r amp unissent quelques mois avant les ch ances toujours trop tard et d cident de lancer un vaste d bat ouvert tous sans distinction d opinions politiques Des forums sont organis s sur de vrais sujets la fiscalit les retraites l cole la s curit l environnement la r forme de l tat la politique de la ville la nouvelle r ponse sociale d au
360. ois Mitterrand et Jacques Chirac ont t ou sont des hommes politiques chimiquement purs Val ry Giscard d Estaing occupant une position interm diaire De fait la rudesse des affrontements dans notre pays et la cohabitation conduisent cette pr dominance absolue de la composante politique sur la composante technique Dans les processus de r forme il est essentiel d articuler trois types de comp tences et donc d hommes les hommes politiques les techniciens strat ges du changement Articuler les politique et les techniciens L importance de l articulation entre le politique et le technique est fondamentale Reprenons l exemple heureux jusqu maintenant de la r forme des budgets de l tat les politiques ont pleinement jou leur r le jusqu maintenant et conduit le processus de r forme une tape essentielle celle de la formalisation Remarquons que d j dans cette phase les techniciens sont intervenus comme par exemple des hauts fonctionnaires partis dans le priv ou la Cour des Comptes Une premi re articulation s est faite il faut maintenant que les techniciens prennent le relais pour mettre en place les nouvelles proc dures qui d couleront de abrogation de l ordonnance de 1959 Est ce dire que les politiques n ont plus intervenir videmment non la r forme est aussi un art d ex cution On a vu nombre de r formes bien pens es se d grader lors de leur mise
361. olitique fonctions moyens M me si aujourd hui il y a une certaine interaction entre les fonctions et les moyens du fait des profils pointus n cessaires aux nouvelles technologies cette s quence reste largement valable Or dans l tat combien de fonctions cr es pour faire joli sans r f rence une politique Ne serait ce pas le cas de feu le Commissariat la r forme de l Etat Combien de fonctions essentielles dot es de moyens insuffisants Pourquoi par exemple le Parlement n a t il pas la possibilit de saisir des organismes ext rieurs instituts de pr vision priv s consultants alors que de plus comme je l ai d j dit le gouvernement avait propos en 1995 de mettre sa disposition des hauts fonctionnaires pour l aider en mati re budg taire 7 Puis de l approche taylorienne essentiellement quantitative on est pass des approches plus qualitatives en particulier parce que en plus de produire il fallait maintenant vendre La qualit et le marketing comme premiers pas vers le client Ce fut d abord l poque de la qualit comme moteur du changement dans l entreprise la politique qualit totale ou autre 272 fut d clin e en fonctions sous la forme de directions de la qualit transversales par nature ou de cercles de qualit puis en moyens de contr le de service apr s vente de gestion efficace des r clamations des clients On commen ait se rapprocher du client
362. ombreuses difficult s attendent encore les citoyens europ ens L exemple actuel de l Irlande faisant chauffer l conomie de son pays avec 5 d inflation au m pris des crit res de convergence le montre et trois grands pays de la zone euro Allemagne France Italie ne sont pas exempts de tout reproche quant leur discipline budg taire Il faudra aussi que la Banque Centrale Europ enne trouve le bon quilibre entre l affirmation de son ind pendance et le choix des bonnes d cisions pour l conomie des Etats membres Actuellement dans une p riode troubl e elle devrait pro bablement penser un peu plus au deuxi me terme de l alternative et un peu moins au premier en donnant par exemple un coup de pouce la baisse des taux 439 Enfin il ne faut surtout pas oublier que l Europe g ographique sinon l Union Europ enne est aujourd hui potentiellement la premi re puissance conomique mondiale et qu il suffirait d ins titutions politiques fortes et reconnues pour la convertir en premi re puissance mondiale tout court Mais le chemin est encore tr s long pour une fois donnons nous un remontant d encouragement en regardant dans le r troviseur l norme chemin parcouru J y reviendrai dans le prochain chapitre L int gration europ enne principal vecteur de r formes pour la France J arr te l V num ration des r formes proches de la r novation voire de la refondation dans le domaine mon t
363. on a posteriori des projets dans une entreprise 404 XXVII DIXI ME COMMANDEMENT LE REFORMATEUR ET SON EQUIPE SOIGNEUSEMENT TU CHOISIRAS ET STRUCTURERAS Tout au long de ce livre nous avons rencontr dans la conception et la mise en uvre des r formes des dirigeants des res ponsables et des profils de comp tence d une grande diversit des hommes politiques porteurs plus ou moins solides de r formes des repr sentants des personnes physiques ou morales qui vont avoir faire face aux cons quences de la r forme des techniciens notamment de la chose administrative et de l interface propre toute r forme entre l administration et l usager des sp cialistes de la mati re de r forme constitutionnalistes juristes fiscalistes sociologues etc des sp cialistes du support de la r forme organisateurs informaticiens formateurs enfin des valuateurs J ai aussi voqu la n cessit d un profil ou au moins de comp tences sp cifiques celui de strat ge du changement j y reviendrai Diversit de r les diversit de comp tences diversit de profils importance plus ou moins grande dans le processus de r forme n cessit de jouer en quipe ceci pose deux grandes cat gories de questions comment choisir g rer et valoriser les diff rents membres de l quipe de r forme comment organiser cette quipe complexe et pluridisciplinair
364. oncitoyens de l le de beaut qui fassent en sorte qu ils puissent s exprimer Lionel Jospin pr ne une d marche exp rimentale on essaierait dans un premier temps de transf rer des comp tences r glementaires puis constitutionnelles et la fin de Vexp rimentation les autonomistes vocabulaire en usage dans la cour de Matignon ou les ind pendantistes langage de Tralonca en Haute Corse d gaineraient car tout le monde sait que la violence est en permanence pr sente dans leur esprit Est il raisonnable de proc der par exp rimentation pr alable pour une r forme importante Cela d pend de la charge symbolique attach e la r forme Si elle n est pas trop forte l experimentation peut tre tr s utile dans le cas contraire l aspect limit de l experimentation fausse les r sultats per us de mani re affective et les cobayes n appr cient pas forc ment le traitement auquel ils sont soumis surtout quand ceux de la cage voisine le sont seulement un placebo Dans le cas de la Corse et par rapport ma grille d analyse des processus de r forme je constate donc que Lionel Jospin a tout faux diagnostic initial qui n a jamais t fait compl tement qu il s agisse de la majorit silencieuse des Corses de la structuration du terrorisme de la position des parlementaires de l Assembl e r gionale ou de la probl matique r aliste de d veloppement conomique de la Corse cap de r
365. onnaissances ou knowiedge management est l outil qui permet dans une quipe multidisciplinaire indispensable 1 On lira avec int r t le chapitre qui lui est consacr dans L tat de l opinion 1999 pr sent par Olivier Duhamel et Philippe M chet aux ditions du Seuil Paris 2000 338 dans un diagnostic d assurer que chaque tape du diagnostic la mise en commun des exp riences second e par un dispositif informatique performant permettra d optimiser la circulation des savoirs Enfin on n oubliera pas que les nouvelles technologies dont je reparlerai peuvent tre d un grand secours dans les diagnostics site web d di expression lib r e et anonyme des parties prenantes de la r forme forums de discussion sont quelques unes des ouvertures que permet l Internet et qu il serait dommage de n gliger dans le diagnostic pr alable aux r formes Comme on le voit la palette des outils dont dispose le r formateur au moment du diagnostic est extr mement large Reste un outil essentiel qu il ne faut surtout pas oublier et qui est le temps on ne gagne jamais rien b cler le diagnostic m me si l on a l impression d avoir per u la solution J ai insist au chapitre II sur la n cessit de s parer clairement notamment par du temps la phase de diagnostic de l laboration de la solution c est dire l affichage du cap de r forme M me si le temps presse il faut se te donner Reste aussi que l
366. ons quent il est clair que l Europe dans sa forme actuelle g ant conomique mais nain politique n est pas encore le vecteur de r formes qu elle pourrait tre pour la France N anmoins ne jetons pas le b b avec l eau du bain Essayons plut t de prendre en compte la capacit de l int gration europ enne malgr ses limites de faire en sorte que la France se r forme plus vite Essayons aussi de ne pas subir les r formes venues de l Union Europ enne mais de les accompagner voire de les pr c der Mais en m me temps demandons nous quelle Europe politique conomique et sociale serait la plus capable d impulser encore plus fortement l esprit de r forme dont nous avons besoin Ce sera l objet du dernier chapitre de ce livre 446 XXX ET QUELLE EUROPE Le train des r formes venues de l int gration europ enne s arr tera t il en France 2 Le chapitre pr c dent nous a permis de constater que dans le domaine conomique l int gration europ enne avait t et est toujours un vecteur majeur d apport de r formes pour la France Le train grande vitesse des r formes conomiques Bruxelles Paris ne s arr tera plus sauf sans doute pour une halte d licate la station fiscalit En revanche il est clair que le train des r formes politiques et sociales n est pas encore parti de Bruxelles et que personne ne sait encore comment il sera form Les responsables de la gare de d part n ont pas
367. ons bancaires et financi res pour se prot ger des variations des taux de change par le biais d une p r quation des valeurs des diff rentes monnaies Ensuite le trait de Maastricht qui a institu l Institut Mon taire Europ en dans la p riode transitoire qui a conduit la cr ation de la Banque Centrale Europ enne 1998 et enfin le conseil europ en de Madrid qui d cida de la creation de l Euro et lui fixa comme date de naissance pour les op rations bancaires et financi res le premier janvier 1999 et le premier janvier 2002 pour le grand public Toute cette histoire mouvement e inspire plusieurs le ons quant la bonne mani re de r former Tout d abord il est certain que l id e de la monnaie unique tait pr sente dans la t te des p res fondateurs et par la suite dans celle de Jacques Delors Ensuite si l on avait voulu faire avaler la monnaie unique d s le d but du processus de la construction europ enne tout le monde aurait cri au fou d o l id e d j voqu e dans ce livre qu une r forme d envergure doit parfois tre administr e par petites doses successives dans une sorte de processus de mithridatisation Enfin que la th rapie de l chec est une r alit et que la naissance de la monnaie unique s est nourrie de ses difficult s et crises successives Il s est heureusement trouv des hommes suffisamment lucides pour en tirer profit La partie n est pas encore gagn e et de n
368. ont m me publi s pour les entreprises cot es Est ce que par hasard la fonction publique de l Etat ne pourrait pas d finir et publier ses indicateurs d efficacit par exemple le nombre d incarcerations qui se terminent par un non lieu le nombre de suicides en prison le nombre d l ves laiss s pour compte de l Education Nationale parce qu ils n arrivent pas a obtenir le bagage commun qui devrait tre acquis par tous les Fran ais l efficacit des troupes fran aises au Kowe t et en ex Yougoslavie par exemple en rapprochant le nombre d avions engag s avec le nombre de missions effectu es et en comparant ceci avec le m me chiffre pour les alli s le co t des juges de la brigade financi re s rement infinit simal par rapport au montant estim de la corruption le pourcentage r el de policiers effectivement sur le terrain notamment la nuit etc Pourquoi le levier client est il aussi peu mis en pratique dans la fonction publique Est ce que le customer relationship management ou management orient client est interdit de cit dans l administration Pourquoi l automobiliste qui circule sur une autoroute parfaitement d neig e malgr les gros flocons ne s etonnerait it pas d tre compl tement bloqu 100 kilom tres plus au nord avec comme seul changement une soci t concessionnaire diff rente Le pilotage strat gique l analyse du portefeuille d activit s les techniques d analyse d
369. opagande nazie p dophilie etc et avoir les lois et les policiers form s pour le faire la propri t des sites et des d nominations de portails devra tre mieux prot g e Un deuxi me niveau un peu plus important concerne la d mo cratisation de l acc s a l information par des r formes permettant de g n raliser l acc s la Toile Les nombreuses initiatives locales de municipalit s qui mettent en place des cyberespaces en traitant le probl me depuis la naissance de l information jusqu sa mise en main du citoyen notamment par des efforts de formation devront tre fortement encourag es par l Etat Ce sera de l argent beaucoup mieux d pens que celui que l on claque en faisant refaire par le comptable public le compte administratif et le compte de gestion des communes t L information au bout de vos doigts Selon un sondage r cent 50 des Fran ais assurent qu ils n utiliseront jamais Internet c est videmment faux mais un peu inqui tant quant la capacit de nos concitoyens s ouvrir sur le monde 366 Un troisi me niveau est plus important c est celui du dialogue entre l administration et l usager o l Internet va devenir plus ou moins rapidement incontournable au point que l on pourra parler d e administration voire en r vant un peu d administration virtuelle gt Mais il y a encore beaucoup de chemin faire le petit nombre de sites web mis en
370. ormation mais les d lais annonc s toujours cette sacr e gestion du temps ne le permettaient pas et ceux qui n ont pas pu prendre part la n gociation se sont sentis m pris s comme par exemple les personnels affect s l encaissement des ch ques besogne r p titive et sans int r t s il en est Et si l on avait consid r dans le cas de la r forme de Bercy que le probl me n est pas celui de 135000 fonctionnaires mais 135000 fois des probl mes individuels Bien entendu pos de cette mani re le probl me appara t comme insoluble mais c est bien par une analyse fine des diff rents groupes d agents de leur capacit se former de nouvelles technologies de leur mobilit professionnelle et g ographique de leur ge et surtout de leur capacit accepter terme la r forme et en particulier de leur position sur la carte sociodynamique de leur niveau d opposition et des raisons qui le motivent conviction 146 profonde attachement syndical ou autres que l on parviendra d finir pour chaque agent le parcours qui les am nera se mettre progressivement dans le sens de la marche De la somme de ces divers parcours r sultera le temps n cessaire la transformation d une composante sociale hostile en un parti pris favorable la r forme Peut tre restera t il un r sidu incombustible qu il sera alors plus facile de traiter ne serait ce que parce qu on l aura clairement identifi E
371. ormes Il faut le souhaiter mais les Fran ais sont corporatistes et plut t conservateurs de l int gration europ enne Sans nul doute mais faisons en sorte de devancer l appel et que notre pays pilote r ellement l impact des r formes issues de l Union Europ enne plut t que de les subir La loi Debr sur l enseignement libre fut un mod le de pr sentation d un cap politique de r forme coutons son discours devant les d put s le 13 d cembre 1959 Certes si le gouvernement vous proposait la cr ation d une grande universit confessionnelle tablissant face l tat avec sa hi rarchie sa puissance propre alors oui cr ant une nouvelle puissance cr ant un danger pour l tat nous travaillerions contre l unit nationale Presenter d abord une version maximaliste de la reforme proposee pour conduire suavement les opposants vers une version plus r aliste est une m thode qui a fait ses preuves Peut tre aurait il fallu mettre en uvre une d marche semblable dans le cas de la r forme de Bercy Clart dans l affichage du cap certes mais cela n exclut pas de faire preuve d habilet 1 Lire cependant article de Shimon P r s intitul La terreur menace mondiale et versant p rilleux de la mondialisation dans le journal Le Monde du 16 octobre 2001 87 Je vais sortir de l hexagone en prenant l exemple du concile Vatican II Il a marqu un tournant d cis
372. ormes qui soient agr ables la majorit des lecteurs T che difficile voire impossible compte tenu justement de la diversit de cet lectorat Si l on veut tre m chant on peut dire que devant cette difficult le d put dit ses lecteurs Vote et tais toi Voil en tout cas un premier obstacle bien difficile franchir Le parti politique auquel appartient notre d put ensuite il lui est en partie redevable de son lection En contrepartie le parti attend qu il respecte dans ses votes l Assembl e nationale la fameuse discipline r publicaine qui n est d ailleurs pas trop r publicaine tout lu de la Nation ou de la Loz re ayant le droit des intimes convictions qui peuvent tre diff rentes de celles de son parti Rappelons d ailleurs que le mot R publique signifie chose publique et que la chose d un parti n est pas forc ment celle de la Nation Notre d put aura donc souvent le choix entre suivre la discipline de vote y compris en son absence avec l aide de la fameuse cl ou du dispositif lectronique qui ma connaissance la remplace et rejoindre le groupe des non inscrits puits du fond duquel les cris ne parviennent plus la surface Deuxi me obstacle majeur qui se dresse devant le d put l heure de proposer des r formes Enfin la conscience de l int r t g n ral L int r t g n ral est une expression dont il ne faut pas abuser et qu il ne faudrait pa
373. ortes Depuis il veille sur l Espagne nomme les Premiers ministres et est devenu l image m me de l Espagne moderne On peut tirer de cette refondation quelques enseignements majeurs la refondation comme la r forme n cessite un porteur identifi et cr dible Le r alisme c est dire dans le cas pr sent le fait de reconna tre les r gions autonomes est un l ment essentiel des r formes qui marchent ou dit autrement on ne r forme pas contre les faits Enfin les grandes r formes ont besoin de consensus comme cela a t le cas entre les partis politiques et les syndicalistes dans le pacte de la Moncloa R sidence officielle des Premiers ministres espagnols dans les environs de Madrid 2 Ce n tait pas une plaisanterie J tais mon bureau Madrid au moment des faits et tous mes collaborateurs espagnols et moi m me sommes rentr s pr cipitamment chez nous ce qui ne m emp cha pas le lendemain matin du fait de la r action rapide et puissante du roi de prendre tranquillement l avion pour Valence ville dans les rues de laquelle avaient roul les chars d un r giment putschiste 183 Cette nouvelle Espagne se r forme rapidement Tout d abord la dialectique permanente entre les autonomias et le pouvoir central est riche en r formes et g n ratrice d initiatives aussi diverses que nombreuses Le f d ralisme est favorable l apparition d id es nouvelles et l exp rimentation par
374. osante apportant sa pierre l difice de l adaptation au changement ou la r forme C est en cela que l on peut dire que la conduite du changement m me si elle peut s appuyer sur de nombreuses techniques qu il faut assembler est un art Comme pour la musique elle requiert d une part le bon tempo c est dire le choix du moment et le rythme du changement et d autre part la m lodie juste et harmonieuse c est dire le 29 contenu du changement Comme pour l architecture elle a besoin de perspectives qui changent selon l endroit d o on les regarde c est dire des yeux des populations plus ou moins concern es Comme pour la sculpture la conduite du changement est la fois repr sentation du mouvement et objet fini Comme pour la litt rature il lui faut lisibilit s duction et capacit faire que le lecteur s investisse dans l uvre Enfin comme pour le cin ma il lui faut un sc nario construit et des acteurs mis en valeur Mais comme tous les arts la conduite du changement ne peut se passer de r gles de l art les fugues de Bach sont construites de m me que les solos de Charlie Parker ou de Miles Davis la position des personnages dans Les Menines de Vel zquez n est pas le fait du hasard et l unit d action de temps et de lieu est une r gle du th tre fran ais du Grand Si cle Ce sont ces r gles de l art de la conduite du changement ainsi que les
375. otamment quand ils n ont pas le courage de dire les choses y compris quand elles sont impopulaires ou contraires aux vues du ministre et les strat ges du changement qu elle a du mal identifier parmi les nombreux acteurs des r formes O sont les hommes et les grands programmes Trois interrogations majeures d coulent des constats pr c dents O sont donc les grands programmes et projets susceptibles de favoriser le n cessaire jeu commun entre politiques conducteurs du changement et techniciens Pour qu elles soient pleinement efficaces les r formes doivent en effet s inscrire dans de grandes ambitions par exemple le quinquennat n a passionn personne et cela n est pas tonnant car cela ne change presque rien la capacit de r former des hommes politiques et du premier d entre eux Si l on avait au contraire profit de cette occasion pour lancer une r flexion de fond sur la Constitution le r sultat aurait s rement t tr s diff rent O sont les techniciens capables de comprendre qu ils ont imp rativement besoin des politiques pour valoriser leur action Les grandes coles fran aises n ont pas inscrit l humilit dans leur programme de cours et pensent comme je Vai entendu dire que Si c est bon techniquement c est bon tout court 200 Et surtout o sont les politiques qui ont la volont de r former en pratiquant un v ritable jeu d quipe avec les techniciens et les strat ges du cha
376. otise et donc je paye le service de n gociation que toi syndicat tu me fournis noter galement aux Etats Unis la proc dure qui l gitime un syndicat par un vote des salari s d s lors que plus de 30 des salari s l ont demand par une p tition Remarquons aussi qu une cat gorie de salari s est pratiquement absente de la repr sentation syndicale il s agit des ch meurs qui ne peuvent y tre repr sent s en tant que tels ni d ailleurs la plus grande partie des travailleurs pr caires Ceci dit il est clair que les syndicats sont hostiles au ch mage et qu ils souhaiteraient accueillir le plus grand nombre possible de ch meurs dans leurs rangs Mais en m me temps leur discours sur le ch mage est flou et les r formes faire pour le r duire restent pour eux une p tition de principe Et d ailleurs ils ne proposent pas de mesures concr tes dans ce domaine sauf pour la majorit d entre eux ne pas signer la convention sur le Plan d Aide au Retour l Emploi Tout se passe comme s ils consid raient que ce n est pas leur probl me Quant aux salari s des PME ils sont en fait mal repr sent s et m me en general non repr sent s dans les tr s petites entreprises On se console comme on peut en constatant que la CGPME le syndicat patronal n est pas non plus tr s repr sentatif et en tout cas pas tr s actif Et pourtant malgr ce d ficit de repr sentativit les syndicats font parler d eux ils
377. ouis 232 Enfin il faut les motiver On peut supposer que leur position tr s en vue dans la soci t les mettra l abri de demander je ne sais quels subsides sordides encore que l actualit nous d montre tous les jours le contraire Plus s rieusement la motivation passera probablement par la mise en vidence de l importance de la r forme en jeu pour l tat ou pour la soci t fran aise et il reste sans doute dans notre beau pays des lites capables de pr f rer leur pays des esp ces sonnantes et tr buchantes Tout ceci n est pas simple d autant plus que les sp cialistes conomistes juristes constitutionnalistes etc ont la f cheuse coutume de penser qu ils n ont pas besoin d aide surtout si la r forme envisag e doit porter leur nom On peut aussi attendre des lites qu elles se constituent en commandos de r flexion sur les r formes On peut attendre qu elles d veloppent les think tanks qui font la force de quelques uns de nos pays voisins Malheureusement elles ont du mal mettre transversalement en commun leurs r flexions parce que la soci t fran aise reste tr s cloisonn e et que par exemple la fondation Saint Simon maintenant dissoute ou l Institut de l Entreprise taient ou sont herm tiques aux personnalit s d viantes Enfin l obstacle le plus redoutable l litisme J ai d j largement r pondu la question de son impact sur l avancement des r formes en Franc
378. ourer de pr f rence d allies ou d opposants constructifs sans rien attendre des casseurs Mais dans certains cas il sera difficile de trouver des repr sentants qualifi s qui repr sentera les RMistes ou les b n ficiaires de la Couverture Maladie Universelle C est lors de la phase de diagnostic en immersion dans le milieu correspondant que l on pourra prendre en compte leurs opinions et les traduire en termes op rationnels Bien choisir pour une r forme donn e les techniciens de la chose administrative est une t che ardue On leur demande de concilier la fois l int r t de l administration pour des proc dures sans faille et l int r t du client pour des proc dures simples Le haut fonctionnaire en charge de cette interface n est sans doute pas le mieux plac pour arbitrer d o l utilit d un repr sentant des clients de la r forme dans l quipe contre pouvoir h las fragile la toute puissance du fonctionnaire 408 Les sp cialistes indispensables lors des phases de mise en forme doivent tre recrut s avec soin Il faut s assurer en particulier de leur capacit d passer la technique et les savoir faire dont ils sont d tenteurs pour se mettre au service d une quipe et d une r forme Ceci implique une aptitude consid rer les autres sp cialistes et les g n ralistes de la r forme comme des clients et donc traduire un savoir complexe en termes op rationnels
379. ouviendra galement que le fait de dissocier le cap de r forme de la trajectoire permet de se donner de la souplesse ce qui n a pas t le cas de la r forme de Bercy o l on a fix un horizon de temps beaucoup trop court pour une r forme tr s ambitieuse Il sera souvent opportun de d couper une r forme en segments de r forme plus faciles formaliser et mettre en pratique c est notamment le cas quand on peut d tecter par avance la probabilit d oppositions fortes syndicales ou cor poratistes 1 Entre quatre zyeux ouvrage cit p 161 369 Plus g n ralement on reconnaitra l vidence d une n cessaire relation de coh rence entre d une part l importance des faits et des ph nom nes constat s et d autre part les moyens mis en uvre on mettra notamment en relation le temps et le pouvoir de r former les moyens de diagnostic de pr vision et d valuation d une part et l ambition des r sultats attendus d autre part La gestion de l argent Enfin la r forme est tr s consommatrice de ressources financi res soit pour la pr parer soit pour la mettre en uvre soit surtout par ses implications budg taires J ai d j mentionn plusieurs fois que le co t de pr paration est n gligeable par rapport au co t de la r forme elle m me je n y reviens pas sauf pour rappeler que dans une large mesure la r forme se joue avant la r forme et que l on ne gagne g n ralement pas grand chose
380. p ens l tat n arrive plus se r former ni r former pourquoi Le constat lors des quatre derni res d cennies les r formes faites par l tat en France ont donn des r sultats tr s variables c t de vraies r formes la constitution de la cinqui me R publique et surtout l lection du President de la R publique au suffrage universel la d centralisation r gionale de Gaston Defferre la r forme du scrutin municipal lIVG certaines privatisations et la notion de noyaux durs les r formes des march s financiers le passage des PTT La Poste et France T l com etc combien de r formes sans lendemain et donc sans effet Qui se souvient de la r forme de la Justice de Monsieur Arpaillange ou des r formes successives de l Education Nationale 7 De plus le foss sans quivalent en Europe creus entre les deux principaux courants politiques la fr quence des alternances et la cohabitation font que les grandes r formes dont le pays aurait besoin ne se font pas la Constitution la Justice l Education Nationale la s curit publique les retraites et surtout le r le de l tat notamment dans l conomie Charles de Gaulle a t le dernier grand r formateur fran ais Il est vrai qu il faut une tres forte dose de d termination et de courage pour r former en France le ministre de l ducation Nationale ne peut rien faire sans l accord du SNES les dockers bouchent le port de M
381. pales b n voles o non en participant activement un parti politique ou une association et quels avantages pourraient lui tre attach s Je crains que tout ceci ne soit pas suffisant pour faire voluer la culture des Fran ais vers une meilleure acceptation des r formes Encore une fois cependant Charles de Gaulle avait fait changer en partie la culture politique de nos concitoyens et redonn une me au pays Mais surtout il faut plus vingt ans pour faire changer la culture d un peuple Karl Marx pensait et l on peut tre d accord avec lui sur ce point que pour changer la culture it faut passer par des tapes interm diaires obligatoires changer les structures utiliser intelligemment les trois modes de management imposition transaction et animation en privil giant ce dernier et agir sur de nombreux flux conomiques l gislatifs sociaux conomiques et mon taires de transmission du savoir etc Juan Carlos de Borbon Felipe Gonzalez et Jose Maria Aznar ont bien modifi en profondeur la culture des Espagnols mais 5 sont pass s par des r formes de structure tr s profondes de la dictature la d mocratie Plus anciennement en moins de vingt ans Kemal Ataturk avait fait passer la Turquie du moyen ge l re moderne y compris dans sa composante religieuse en la laicisant c est dire en agissant lui aussi sur les structures et les flux et par ricochet sur la culture En fin de compte on pe
382. par exemple sous la forme malheureusement un peu d laiss e du livre blanc Cette pratique a le m rite de limiter son ambition faire partager le diagnostic par la soci t civile avant de passer aux solutions dans le cas pr c dent les mesures propos es seront tr s difficiles 65 appliquer du fait du processus employ de transit direct du diagnostic la solution de ce fait en faisant tudier les mesures propos es on a probablement fait passer le probl me de la case des faits la case id ologique Encore faut il que le dit livre blanc soit accessible l Europ en moyen l inverse de la derni re production 25 juillet 2001 de la Commission de Bruxelles qui propose aux citoyens europ ens de r fl chir sur la cor gulation Ce qui se con oit bien R sumons le diagnostic solution n est raisonnablement applicable qu des probl mes simples ou au moins bien cern s et sans charge id ologique trop forte sinon il risque fort de terminer sur les etageres de Matignon quitte dans le meilleur des cas quelques ann es plus tard ce que quelqu un le retrouve et dise Le vieux Charzat avait raison gt Malheureusement cette pratique du diagnostic solution reste un travers fr quent des responsables de terrain notamment des pr fets qui ont souvent une vision m caniste et d terministe des r formes faire Ceci pose aussi le probl me du droit l exp rime
383. par une r forme beaucoup plus vaste 117 administration publique a ainsi manifest sa tendance au formalisme excessif et son refus implicite de la d centralisation et de la d l gation la soci t civile L o tait souhait e une responsabilisation des parlementaires qui votent FONDAM et sont en droit d en conna tre la bonne gestion est apparu un conseil de surveillance des Caisses qui au lieu d tre constitu exclusivement de parlementaires a admis en son sein une cohorte de professionnels de sant Resultat les parlementaires ne sont pas venus aux r unions on aura reconnu l acteur pro fessionnels de sant soucieux de ma triser la r forme pour faire en sorte qu elle ne change pas leurs habitudes de prescription par exemple L o tait souhait e une d l gation claire de gestion de l Etat envers les Caisses avec des obligations r ciproques les conventions d objectifs et de gestion ont accumul les obligations subalternes pour celles ci On reconna t l de nouveau la patte de l Etat jacobin L valuation d une r forme qui n est pas autre chose que la comparaison de ses r sultats avec les finalit s d origine est indispensable Elle doit de plus tre permanente car les d rives lors de la mise en uvre peuvent se produire n importe quel moment neuvi me enseignement Restent les cas pratiquement imparables dans lesquels l tat lui m me se contrefiche des t
384. parce qu il a tr s souvent un proche parent dans l administration Autrement dit le Fran ais lambda a tendance consid rer que le budget de l tat c est l affaire des narques et que de toute fa on il n y comprendrait rien Heureusement qu il ne raisonne pas de cette mani re quand il s agit de son budget personnel Un simple exemple illustrera cette co teuse complexit du syst me fiscal fran ais Une entreprise a trois interlocuteurs la Direction g n rale des douanes et des droits indirects pour les contributions indirectes et la TVA extra communautaire la Comptabilit publique pour le paiement de l imp t sur les soci t s la taxe professionnelle Contre 500 au Royaume Uni et 645 en Allemagne 136 et la taxe sur les salaires enfin la DGI pour le calcul des imp ts pay s la Comptabilit Publique ainsi que le calcul et le paiement de la TVA intra communautaire Cette complexit ne se traduit pas par une bonne qualit de service et ce point mobilise un peu plus les citoyens contribuables mais ceux ci n abusent pas tant s en faut du corporatisme l inverse des agents du minist re des Finances Aucune organisation ne les repr sente r ellement aupr s des autorit s et du minist re des Finances par exemple pour proc der des remontrances sur la complexit du syst me fiscal sur la qualit de l accueil t l phonique sur la probl matique de changement d adresse ou de contrat de mensualisa
385. partient segment cela signifie qu on l a tiquet en fonction de ses revenus et de son patrimoine Il est donc suppos mettre en uvre tel ou tel comportement en mati re d pargne de gestion de valeurs immobili res ou de patrimoine immobilier Bien entendu monsieur Meunier a un charg de client le qui s occupe de ses affaires et qui s appelle monsieur Lepetit Monsieur Lepetit n est pas tr s orient client N anmoins il 275 consent accorder un entretien dans son bureau la banque monsieur Meunier soucieux de l volution pas tr s rassurante de son portefeuille titres et inquiet pour sa retraite qui se rapproche et qu il souhaite am liorer ou encore h sitant sur l acquisition d une nouvelle r sidence principale dans le quartier du canal Saint Martin qu il aime bien et la revente de son pavillon en banlieue La bible de Lepetit c est la segmentation des clients outil dont on a tendance abuser notamment du fait de sa caract ristique de vouloir normer les clients monsieur Meunier est un client trois toiles sur une chelle de quatre et par cons quent son comportement financier est inscrit dans les syst mes d information de la banque X Mais comme en termes de revenu et de potentiel de croissance de son patrimoine monsieur Meunier est au bas du segment trois toiles il n int resse pas beaucoup Lepetit et ne re oit donc que quelques conseils dissuasifs votre pa
386. permis de sortir du cercle vicieux technocratie corporatisme refus absolu de la r forme chec et de le remplacer par le cercle vertueux composante sociale en t te de r forme concertation large et patiente obtention d accords limit s mise en uvre de ces accords analyse conjointe des r sultats reconcertation etc Qu a t on fait des alli s Quels opposants constructifs a t on fait basculer On me dit que l on est peut tre en train de passer du cercle vicieux une esquisse de cercle vertueux apr s le retrait du projet les syndicats conscients de leurs responsabilit s ont tout de suite demand une r forme mais pas lents En r sum partir du moment o l on d nie toute pr sence de valeurs positives des opposants la r forme il vaut mieux ne pas la faire Mais j ai la faiblesse de penser que c est en g n ral une vision erron e de la situation et en tout cas la n gation de toute strat gie ou tactique positive Conclusions Que conclure de cette r forme non aboutie et embl matique Du temps au temps tout d abord il vaut mieux une r forme r ussie dans cing ans qu une r forme chou e maintenant Dans cette r forme ce qui a manqu en premier lieu c est la volont politique du Premier ministre pour d fendre Dominique Strauss Kahn Christian Sautter et les hauts fonctionnaires des imp ts Je pense que le surco t de l administration fis
387. place par les administrations fran aises moins de 300 montre que l tat n a pas encore r ellement pris conscience de l int r t de cet outil On aurait par exemple pu concevoir que le minist re du Travail mette la disposition des entreprises un syst me expert leur permettant de simuler les trajectoires possibles vers les 35 heures ou un syst me de remont e de l information capable de d tecter la part des emplois r ellement cr s par les 35 heures par rapport ceux cr s par la croissance de l conomie Mais c est surtout dans le processus de r forme proprement dit que les nouvelles technologies vont apporter des bouleversements Reprenons notre s quence de r forme Le ph nom ne d clencheur il est d j sans doute sur la Toile parce que il y a s rement un point du globe accessible depuis un PC o il s est d j produit Les nombreux forums fournissent aussi rapidement et presque gratuitement de nombreuses informations pr dictives Le recueil des faits et le diagnostic que peut on r ver de mieux que la Toile pour dialoguer avec les populations plus ou moins directement concern es par la r forme envisag e Quel meilleur outil pour viter de passer directement du diagnostic la solution que ce support de dialogue libre anonyme et sans crainte de sanctions Quel meilleur moyen de forum non dirig J ai dit que la r forme et donc le diagnostic consistait analyser
388. plus importantes puissances conomiques du monde il y a 52 tats et 48 entreprises tout prendre je pense que le grand jour est l clairage qui convient le mieux aux r formes tant au plan de la gestion et de la planification du projet r forme qu celui de la responsabilit du chef de file 398 XXVI NEUVI ME COMMANDEMENT DE L VALUATION PERMANENTE DE LA R FORME OBLIGATION TU TE FERAS 1 Ce chapitre s inspire de La R forme de l tat par la promotion Valmy de l ENA tome II pp 827 830 ouvrage cit valuer D terminer la valeur le prix l importance Petit Larousse Dans une communication en Conseil des ministres en date du 5 novembre 1997 le ministre de la Fonction publique et de la r forme de l tat d clare qu il souhaite faire de l valuation une contribution essentielle au d bat et la concertation Il ya dans cette d claration comme un soup on d alerte et comme un constat que en France les r formes ne sont pas valu es N importe quel responsable d entreprise quand il lance un projet ou une restructuration sait notamment par l interm diaire de ses actionnaires quels seront les crit res qui d termineront le succes ou l chec de son projet Il fait en sorte de bon ou mal gr de mettre en place les indicateurs pertinents qui lui fourniront en continu une vision claire de l avancement des chances de r ussite et des mesures correctives envis
389. plus parler comme but final que des Etats Unis d Europe ou de la Conf d ration Europ enne La vraie question qu il faut se poser et laquelle j esp re que la r ponse est positive est les tats membres ont ils collectivement la volont d tre une grande puissance 465 CONCLUSIONS Des conclusions Au terme de ce long p riple dans les r formes et leurs processus quelles conclusions tirer Pour ne pas me r p ter j en retiendrai trois essentielles des processus de r forme efficaces le levier client cl de la conception et de l organisation de la r forme l int gration europ enne comme principal vecteur d in troduction des r formes en France Un processus efficace est une contribution d cisive au succ s d une r forme Tout d abord et ce n est pas la moindre des conclusions je pense avoir montr que l on pouvait traiter de la m thode et du processus des r formes en partie ind pendamment de leur contenu En d autres termes il appara t que avec une vision identique des finalit s une r forme peut chouer ou r ussir selon que la m thode employ e aura ou non t rigoureuse et intelligente Je ne pense pas que cette d couverte va r volutionner le monde mais elle a le m rite de montrer aux r formateurs qu ils peuvent mettre le maximum de chances de leur c t en respectant quelques r gles simples provoquer par le vote ou par la r novation de
390. politique de r mun ration On ne concevrait pas non plus que si d aventure un gouvernement d cidait de proc der une grande r forme des r gimes de retraites il ne traite pas simultan ment le probl me du public et du fonds de capitalisation des fonctionnaires la Pr fon 334 et celui du priv et laisse de c t le probl me de l ge l gal de d part la retraite Complexit et adh rences entre sujets de r forme Comment d tecter ces adh rences entre diff rents sujets de r forme En consid rant le champ de la r forme comme un syst me c est dire comme un ensemble de groupes de populations qui re oivent des entr es inputs qu ils transforment en sorties outputs selon des lois qui peuvent tre analys es En cheminant le long des entr es et des sorties on arrivera englober l ensemble du champ de l r forme et ainsi en d tecter tous les impacts potentiels En r unissant autour de la r forme des quipes pluridisciplinaires capables d une vision globale des tenants et des aboutissants d une r forme En ne passant pas directement du constat des adh rences aux solutions et en ayant le souci de faire partager cette vision globale par les populations concern es en particulier et par la soci t civile en g n ral Prenons l exemple des zones franches urbaines d cid es par la droite et apparemment remises en cause par la gauche l objectif de cr ation d emploi
391. posantes organisation nelles de service l usager ou financi res Il tait donc indispensable une fois les premiers contours techniques de la r forme esquiss s d analyser ce que Jean Christian Fauvet appelle la carte des partenaires qui consiste rep rer les alli s avec lesquels on peut d velopper des synergies et les opposants qui manifesteront de l antagonisme Ceci demande du temps beaucoup de temps car dans la plupart des r formes importantes c est le social qui constitue l obstacle principal ou m me le n ud gordien Troisi me point corollaire du pr c dent la bonne gestion du temps dans la r forme est capitale On peut toujours fixer une limite de temps raisonnable quand il s agit de mettre en place de nouveaux syst mes d information ou de nouvelles proc dures administratives Cela est beaucoup plus probl matique quand il s agit de transformations sociales profondes Thierry Bert avait s rement raison de vouloir fixer un horizon de r forme lointain Difficult majeure pour les politiques dont l horizon de temps est barr par les prochaines ch ances lectorales Quatri me point majeur supposer qu on l ait anticip e fallait il consid rer la position des syndicats comme incontournable Il semble que le ministre Christian Sautter se soit progres sivement convaincu d une ouverture nulle la n gociation et que toutes les valeurs et convictions mises en avant par FO et
392. probable retour d un engagement lectoral ou dans le meilleur des cas vision d un responsable politique du caract re in luctable d une r forme m me non av r au commun des mortels Cette tape totalement en amont du processus de r forme est fondamentale parce que c est ce stade que l on peut avoir une vision globale de la r forme m me si une r forme envisag e ne concerne apparemment que peu de personnes ou de structures il faut se demander sans cesse s il ne faut pas prendre en compte des adh rences possibles avec d autres r formes d autres populations ou d autres structures que celles qui sont apparemment directement concern es En effet une r forme peut en cacher une autre l impact sur telle ou telle structure peut n appara tre qu au prix d une recherche approfondie des liens ventuels et les hommes et les femmes directement objets de la r forme peuvent avoir des relations avec des parents ou amis qui pourraient galement en subir l influence Ainsi la r forme en cours qui devrait aboutir l abrogation de l ordonnance de 1959 en organisant le budget de l tat par mission ne peut pas ne pas avoir de cons quences sur l organisation des entreprises publiques elle implique d organiser galement les entreprises publiques par mission et c tait bien le sens de Cap clients la SNCF Il faut en particulier que les dirigeants des entreprises publiques disposent d une autonomie totale en mati re de
393. ption de la Banque de France par ses interlocuteurs ses clients particuliers les entreprises utilisatrices de la centrale des bilans et de la centrale des risques ou de services comme le tri de ch ques ou la remise d esp ces les banques la fois clientes par exemple pour l approvisionnement en esp ces et sous contr le via la Commission bancaire les structures interbancaires par exemple de compensation ou de r seau de gestion des cartes de cr dit etc Je passe sur les r sultats de cette analyse qui furent souvent surprenants voire d sagr ables pour les cadres de la Banque Mais il est clair que ces derniers n auraient pu proc der de mani re cr dible cette recherche Plus g n ralement entre l action interne du consultant pilote tous les niveaux de la structure et l tude de l environnement avait t constitu e une quipe de conduite du changement Plus de dix ans apr s le Plan d entreprise actualis annuellement constitue encore l pine dorsale de la gestion de la Banque de France Je peux aussi prendre l exemple de la restructuration des unit s fonctionnelles du Cr dit Lyonnais cap de r forme clairement affich par le politique en l occurrence Pascal Lamy dont le soutien a t sans faille pendant toute l op ration diminution des effectifs de 1 500 personnes sans licenciement sec constitution d une quipe mixte entre des consultants externes et internes capable de navigation lib
394. qu il me soit permis n anmoins de sugg rer comme je l ai d j fait pour la France la cr ation au sein de la Commission d un poste de Commissaire aux processus de r forme qui pourrait ventuellement tre fusionn avec celui de Commissaire aux institutions actuellement occup par Michel Barnier Ce Commissariat pourrait ainsi disposer de pouvoirs qui lui permettraient de v rifier que les r formes sont conduites en respectant quelques principes simples que j ai d j nonc s Le troisi me probl me est celui pos par l art et la mani re de favoriser la diffusion des bonnes pratiques entre les pays membres c est dire de pratiquer la valeur de l exemple C est un sujet difficile car m me l int rieur de l Europe le syndrome du not invented here exerce ses ravages Si l on prend par exemple le cas du r le de l tat dans l conomie faire en sorte que la France accepte de reconna tre que l tat n a pas pour vocation de diriger des entreprises est une t che consid rable mais l ouverture des fronti res et la concurrence de plus en plus forte l int rieur de l Europe finiront peut tre par convaincre les gouvernements fran ais que la solution en vigueur dans notre pays n est pas la meilleure et qu il serait peut tre bon 463 d abandonner un peu d id ologie en change de plus d efficacit ou comme l on dit de mieux d tat contre plus d tat Enfin il faudra se
395. quand j ai eu aider une grande banque fran aise concevoir un nouveau produit il a fallu r unir autour de son laboration le marketing cela va de soi mais aussi la direction du r seau d agences pour appr cier l attractivit du produit les informaticiens pour savoir si la mise en uvre du produit se chiffrerait en jours hommes ou en ann es des financiers pour analyser la rentabilit du produit et les risques de march qu il pourrait entra ner des hommes de communication etc Il a surtout t indispensable de mettre les futurs clients dans la boucle de conception du produit ce qui fut fait en les interrogeant directement par IFOP interpose Int rieurs la banque ou ext rieurs tous ces intervenants appartenaient des structures diff rentes dont les habitudes de travail en commun n taient pas tablies et dont il a fallu cr er les sch mas de coop ration Pourquoi en serait il autrement pour les r formes faites par l Etat Une r forme fait n cessairement intervenir plusieurs m tiers les 1 Tr s pr cis ment pour la BNP propos du produit Pr sence 393 politiques sur lesquels repose la lourde responsabilit de d cider le lancement de la r forme et de la soutenir pendant toute sa dur e les strat ges du changement dont j ai d j parl et sur lesquels je reviendrai dans le dernier commandement les techniciens charges de mettre en forme les dispositifs or ganisationnels structu
396. que emploi service soutien la cr ation d entreprise etc O est le cap de r forme Pourquoi au moins ces diff rentes aides ne sont elles pas distribu es par la m me structure Tous ces dispositifs la charge de la collectivit et parce que l on n a pas suffisamment r fl chi au diagnostic au cap de r forme et au co t laissent des ardoises 35 heures CMU APE emplois jeunes allocation personnalis e d autonomie CIE fonds de r serve des retraites De plus ces ardoises nettement plus de 100 milliards de francs n ont pas t tr s douloureuses dans un premier temps parce que pour la majorit d entre elles il y avait de la croissance mais elles risquent de le devenir malheureusement R p tons que le diagnostic et le cap de r forme dont j ai dit qu ils ne pouvaient faire l conomie d un rep rage pr cis des co ts sont des phases capitales qu il ne faut pas b cler On peut aussi s int resser au projet ma connaissance toujours inachev de d claration unique de cotisations sociales DUCS en France on a plus vite fait de mettre des initiales ou de cr er une nouvelle structure ou commission que de r former il s agit de permettre aux entreprises de d clarer sur un seul document les emplois cr s et la gestion des cotisations de leur personnel 1 Inventaire fait par la Pr fecture des Hautes Pyr n es 2 L ANPE pour les CIE l URSSAF pour le ch que emploi service le Directio
397. que le dit tat veuille bien rester sa place Dans le premier cas il faut mobiliser des constitutionnalistes ou des juristes ou des fiscalistes qui pr sentent aux parlementaires une loi toute ficel e m me si les commissions sp cialis es des deux assembl es ont leur mot dire sur la formalisation mais il 1 Loi dite de Solidarit et de Renouvellement Urbain qui impose notamment aux communes d atteindre 20 de logements sociaux sous peine de fortes p nalit s ult rieurement d clar es inconstitutionnelles ma connaissance aucune concertation v ritable n a t men e avec les maires concern s 77 est important de faire intervenir les sp cialistes le plus tard possible quand on ne peut plus se passer d eux Sinon les juristes par exemple essaieront sans doute de tordre la r forme ils travaillent sur la loi leur mati re premi re et il est humain de ne pas trop la malmener et donc de ne pas trop modifier l appareil juridique existant Dans un autre domaine celui de la fiscalit un rapporteur la Cour des comptes me faisait remarquer que le Code g n ral des imp ts s accro t de 50 60 pages par an parce que l on n ose pas nettoyer le pass et d ailleurs de m me que l on empile imp t sur imp t on empile r forme sur r forme souvent par exc s de z le des sp cialistes ils devraient se voir assigner un cahier des charges strict et contraignant De plus les parlementa
398. ques Tout d abord leur faire comprendre que la construction europ enne n est pas une id e d hier ou m me de ces cinquante derni res ann es sortie du chapeau de technocrates en mal de r glementation Sully ministre de l agriculture de Henri IV voquait d j l opportunit d un grand conseil de l Europe En 433 1882 Ernest Renan crivait Les nations ne sont pas quelque chose d ternel Elles ont commenc elles finiront La con f d ration europ enne probablement les remplacera En 1946 Winston Churchill souhaitait l av nement des Etats Unis d Europe En 1948 les principaux pays europ ens se mettaient d accord sur les crit res de r partition de l aide am ricaine connue sous le nom de Plan Marshall et cr aient l Organisation Europ enne de Coop ration Economique En 1950 d j Jean Monnet et Robert Schuman proposaient la cr ation de la CECA Communaut Europ enne du Charbon et de l Acier mais pour confirmer la difficult de l int gration la Communaut Europ enne de D fense se soldait par un chec regrettable Enfin le 25 mars 1957 tait sign le trait de Rome cr ant la Communaut Economique Europ enne point de d part historique d une aventure multinationale sans pr c dent dans l histoire du monde Certes la g om trie europ enne tait beaucoup plus limit e que maintenant et encore plus que dans le futur mais le noyau initial allait s av rer suf
399. r Le passage de l arm e fran aise une arm e de m tier est souvent cit comme l exemple m me de la r forme qui a r ussi Jacques Chirac qui tait un chaud partisan de l arm e de m tier d cida d en lancer la mise l tude Quelles taient les raisons d un tel choix Des raisons objectives les conflits ou guerres modernes demandent de plus en plus de technologie et donc une pro fessionnalisation accrue des arm es D autres pays y sont venus comme l Angleterre la Belgique ou la Hollande ou y viennent comme l Espagne les Etats Unis ont fait depuis longtemps le choix du volontariat dans des unit s non professionnelles de citoyens soldats compl t par la conscription d finitivement abandonn e la fin de la guerre du Vi t Nam Cette tradition de citoyens soldats a permis aux Etats Unis de mobiliser plusieurs milliers de r servistes soit de la Garde nationale au niveau de chaque Etat soit d une force nationale de r serve sous commandement f d ral Enfin en France on a tabl sur l hypoth se que la n cessit de disposer de forces im m diatement disponibles et coh rentes est incompatible avec les contraintes li es l emploi de personnels appel s 1 Rapport du S nateur Serge Vin on la commission du S nat en charge des affaires trang res de la d fense et des forces arm es en 1996 123 Mais aussi des raisons par d faut c est dire le constat du
400. r forme de l tat 255 publique Ouvrir des options Administration de l tat dans les grandes coles commerciales ou d ing nieurs pourquoi ne pas Vex p rimenter La culture commerciale tourn e vers le client et les nouvelles technologies peuvent tre tr s utiles dans administration publique Mais la solution r side sans doute dans l organisation volontariste de la diversit du recrutement dans l administration publique assouplissement des r gles quota de contractuels et plus g n ralement organisation de la porosit entre le public et le priv pour viter que les candidats aient le sentiment en rentrant dans l administration d avoir fait un choix irr versible je reviendrai sur ce sujet f J ai d j racont comment VEtat d termine la quantit d l ves de VX ou de l ENA qu il doit former Peut on lui demander de le faire un peu plus en fonction des besoins r els et un peu moins sur la base de consid rations sociologiques Concluons sur ce sujet des hauts fonctionnaires que l on est tr s loin de la situation id ale dans laquelle le syst me ducatif fran ais produirait un vrai corps de r formateurs et de strat ges du changement Mais la conduite du changement n est pas consid r e comme une discipline part enti re VENA La barri re entre le public et le priv li s agit l d une sp cificit tr s fran aise on ne retrouve nulle part en Europe u
401. r formes visant obtenir une meilleure ad quation de l immigration aux besoins de notre pays 1 Mondialisation r gulation et solidarit aux ditions de l Harmattan Paris 1999 p 116 Aux ditions La D couverte Paris 1998 pp 273 284 365 Le levier nouvelles technologies Pour parler des nouvelles technologies et de l impact qu elles vont avoir sur les processus de r forme le mot levier est bien faible Je pr f re citer Bill Gates The information at your fingertips en effet le Net c est l information en temps r el et donc im m diate cibl e chang e discut e interactive mondiale et auto matique Et surtout et c est la grande nouveaut la sagesse populaire lorsqu elle dit Tout ce qui est rare est cher est pour une fois prise en d faut l information exactement adapt e aux besoins de l utilisateur est rare et pourtant elle n est pas ch re gr ce aux nouvelles technologies De plus il s agit d un ensemble d outils dont la g n ralisation in luctable garantit l am lioration incessante des performances par l exigence d un immense march L impact des nouvelles technologies sur les processus de r forme sera de plus en plus fort On parlera sans doute bient t des r formes par le Net D j et m me si c est accessoire l Internet est un vrai sujet de r forme la CNIL a intelligemment d bloqu le cryptage il faudra pourchasser les sites ind sirables pr
402. r gles pour toutes les r gions ou communes est d j un handicap fort l experimentation C est aussi une atteinte au principe de subsidiarit qui s applique en principe au sein de l Union Europ enne et dont on voit mal pourquoi il ne s appliquerait pas entre Paris et Caen ou Saint Lo La longueur de la hi rarchie de l tat et ses multiples niveaux font que entre l id e de r forme qui peut appara tre localement et son retour sur le terrain apr s un passage par plusieurs d partements minist riels Paris il s coule tellement de temps et l id e initiale de r forme risque tellement d tre transform e que le hardi personnage auteur de cette initiative sera sans doute d courag ou aura t mut pour initiative intempestive Mais surtout la principale raison qui rend un tat centralis et interventionniste peu accueillant aux r formes est que du haut de la pyramide on ne voit plus les usagers clients Vus par un ministre de la D fense les soldats de m tier ou les conscrits sont un concept un peu intellectuel surtout quand il n a pas fait de service militaire vues par les hauts fonctionnaires du minist re du Travail les entreprises se ressemblent toutes et sont donc susceptibles du m me traitement dans le cadre des 35 heures Vus par Dominique Strauss Kahn ou Christian Sautter les 135 000 fonctionnaires de la DGI et de la Comptabilit Publique sont des tres uniquement mus par la raison qui
403. r s encadr e l aide aux ACP Afrique Cara bes Pacifique se d roule selon des sch mas dont la logique n a rien a envier ceux pratiqu s par la Banque Mondiale ou le FMI Vision globale concertation avec les gouvernements vigilance pour viter que l aide ne passe dans des palais de marbre valuation des projets configurent une m canique qui si elle est quelquefois d faillante rend aussi de signal s services D ailleurs l aide directe fran aise est conduite de plus en plus souvent en concertation troite avec la Commission 437 La coop ration industrielle est un chapitre majeur de l action de la Communaut europ enne L effondrement de certains secteurs industriels comme le textile la construction navale ou la sid rurgie appelait des r ponses nergiques r ductions concert es de production fonds d aide structurels impulsion des regroupements d entreprises aide aux PME financement de la recherche grands programmes de coop ration scientifique et technologiques comme l Agence Spatiale Europ enne le Centre Europ en de Recherche Nucl aire etc Tous ces exemples de coop ration ont n cessit de tr s nom breuses r formes sans lesquelles l industrie fran aise ne serait s rement pas en bonne posture Bien s r tout n est pas rose et en particulier la bonne formule pour d jouer les pi ges de la mondialisation reste encore largement trouver Mais on ne fait pas d omelette sans casser d
404. r Duhamel aux Editions du Seuil Paris 2001 voir notamment le chapitre intitul Les Fran ais et l tat 373 sont pas idiots la gravit de la crise est en elle m me le meilleur levier possible de sa r solution et de la r forme mettre en uvre peut en faire puissamment avancer la solution Au contraire on peut m me pr tendre que la dramatisation d une crise est un des moyens la disposition du r formateur le d ficit d infirmi res aggrav par les 35 heures est un exemple de dramatisation qui n a pas t suffisamment exploit e malgr les campements au pied du minist re de la Sant qui n ont pas suffi mobiliser l opinion publique Dans la crise diff r e le levier de la r forme est moins vident parce que plus lointain Tout l art du r formateur sera alors de le rapprocher et de faire comprendre que la crise sera d autant plus grave que l on en diff rera le traitement De ce point de vue l attitude des politiques de droite ou de gauche sur le probl me des retraites est tr s critiquable droite parce que l on n a pas encore suffisamment exploit la situation d opposant pour expliquer clairement que la probl matique des retraites ne peut se r soudre co t constant pour toutes les cat gories d actifs et de retrait s gauche plus gravement parce que l on n a presque rien fait en pr s de cinq ans pour des raisons d abord de fuite devant le probl me et maintenant pureme
405. r du processus Selon le code du travail la repr sentativit d un syndicat est un mix pas tr s clair de cing crit res les effectifs les adh rents qui ne cotisent plus l ind pendance les cotisations l exp rience et l anciennet du syndicat et l attitude pendant l Occupation La jurisprudence en a ajout deux qui sont en fait les plus importants l activit du syndicat en termes d efficacit et la capacit de mobilisation des salari s C est l administration ou le tribunal d instance qui statue s il y a contestation par l employeur ou une autre organisation sachant que les cinq plus grands syndicats CGT FO CFDT CFTC CGC sont repr sentatifs de droit Dans les autres pays europ ens les crit res de repr sentativit sont souvent plus simples et moins nombreux Dans le cas de l Espagne seul compte le nombre de voix recueillies aux lections syndicales ce qui n emp che pas les syndicats espagnols d tre tr s repr sentatifs et interlocuteurs compl tement l gitimes aux yeux du patronat Notons aussi que aux tats Unis le minist re du Travail dite chaque ann e le nombre de syndiqu s globalement et par secteur professionnel La cr dibilit des syndicats y gagne peut tre aussi 1 Aux Presses Universitaires de France Paris 1992 p 118 217 parce que la relation entre un syndicat et ses adherents est dans ce pays proche d une relation entre un fournisseur et ses clients je c
406. r faire dispara tre par exemple bonne partie des critiques du Conseil d Etat sur les AAI Jean Pierre Weiss m indiquait d ailleurs que l on pourrait aussi appliquer cette proc dure de sunset chaque fois que iad ministration invente une nouvelle proc amp dure Au bout d un certain temps il faudrait que la proc dure soit confirm e ou sunsetted C est en voulant mettre tous les formulaires du minist re de l quipement sur Internet qu il avait constat que sur 200 on pouvait en liminer 80 pour cause d obsolescence d o l utilit d un m canisme de nettoyage objectif majeur des lt sunset laws R sultats et premi res conclusions Quant aux r sultats de ces processus de r forme innovants dont les sunset laws ne sont pour les tats Unis l origine que d une petite partie l administration Clinton a r duit ses effectifs de plus de 15 en pratiquant par exemple le buy out ou p cule pour quitter l administration en renversant de plus la proportion entre les personnels en contact avec les clients en termes bancaires le front office qui sont pass s de un tiers deux tiers des effectifs au d triment du back office Le minist re des Finances des Pays Bas a diminu ses effectifs de 25 tout en diversifiant consid rablement le recrutement des responsables et en recourant des personnalit s ayant une exp rience significative du priv DRH du minist re de
407. r l usager est de se mettre sa place pour remplir sa d claration d imp ts pour dialoguer avec l ANPE propos de son Plan d Aide au Retour l Emploi pour calculer sa retraite probable dans 10 ans pour obtenir un certificat de non gage de son v hicule etc Ce n est que de cette mani re que l on vitera les redoutables usines gaz qui cumulent lenteur et complexit des proc dures multiplicit des interlocuteurs imprim s illisibles et personnel de l administration trop souvent arrogant utilisant ainsi la petite parcelle de pouvoir que lui donne son r le d tape oblig e de la proc dure Mais au fait est il l gitime de parler de qualit de service propos En date du 30 avril 2001 388 de l tat J ai d j dit que d une certaine mani re la relation client fournisseur guidait le monde plus s rement que le sexe et l argent Nous sommes tous clients par exemple du coiffeur du coin de la rue et de l tat quand nous roulons sur les routes qu il entretient et en m me temps fournisseurs par exemple de travail pour l entreprise qui nous emploie ou pour l tat quand nous payons nos imp ts ou exer ons le b n volat comme conseiller municipal La trajectoire vers le cap de r forme pr sente par ailleurs la caract ristique importante de requ rir la mise en uvre constante de la coop ration entre les diff rents m tiers du r formateur le politique d clencheur et porteur de la r forme
408. r son territoire laiss vacant par la libert des prix a mis en place une taxe proportionnelle la croissance du chiffre d affaires dont la logique est incompr hensible et qui poussera sans doute les entreprises tablir leurs si ges sociaux hors de France Concluons l tat fran ais s est arrog le monopole du changement Mais quand il est dans son domaine propre il n arrive pas r former et changer pour toutes sortes de raisons statutaires quelquefois de m pris du jeu des acteurs le plus souvent Il va donc voir ailleurs si l herbe est plus verte mais ta diversit des interlocuteurs dont le jeu personnel n est pas forc ment celui de l tat le rend malhabile parce que l immersion dans le champ de la r forme n est pas son fort Monopole du changement et immobilisme quel paradoxe Craignons ou plut t esp rons que l int gration europ enne emporte tout cela Mais alors dans quels domaines l tat francais est il performant Vaste question Et tout d abord l tat fran ais est il honn te Dans l ditorial du Point du 9 f vrier 2001 Claude Imbert nous dit qu il esp re que l affaire Elf et de la raffinerie de Leuna annoncent les derniers feux de la corruption d tat Je me souviens d avoir entendu plusieurs fois le m me discours dans le pass et ceci me rend sceptique sur cette esp rance mais admettons L tat fran ais est il un bon manager Cr dit Lyonnais Cr dit Foncier d
409. rd et c est l enseignement le plus important une r forme n est pas faite pour le plaisir de tel ou tel d put content d avance que l histoire en g n ral la petite retienne qu il y a eu une loi Machin ou Truc qui aurait pu changer le cours de l histoire si ces mis rables administr s en avaient compris l importance Elle est faite pour des hommes et des femmes dont certains seront les b n ficiaires et d autres auront subir des cons quences d sagr ables la r forme sera d ailleurs d autant plus facile supporter par ces derniers qu ils auront l impression que la solidarit nationale l a au moins en partie inspir e Ceci signifie clairement que la r forme doit tre construite autour de son client et que d une mani re qui reste tr s largement inventer il devra participer sa conception c est ce que j appelle le client concern au centre de la r forme Ensuite les r formes dont j ai d j dit qu elles ne pouvaient tre le fait d un homme seul doivent s appuyer sur des sch mas de coop ration entre tous les acteurs et sp cialistes concern s y compris celui qui en est le but ultime c est dire le client Fuyons la coordination sorte de caut re sur la jambe de bois d experts qui s enferment dans leur expertise et qui de ce fait ont besoin d un traducteur d expertise parce qu ils sont incapables de s exprimer dans le langage de tous les jours Ce qui se con oit bien air
410. re faut il imposer une r forme plus lourde plus d cisive en fonction d objectifs clairement d termin s La r ponse appartient aux strat ges du changement quel est le bon parcours de r forme Faut il afficher d s l origine un cap de r forme tr s large Tout est question de conduite du changement En revanche en ce qui concerne le diagnostic il n est pas concevable de ne pas faire compl tement le tour du probl me Tout est li et si nos gouvernants choisissent une d fense europ enne il va de soi me semble t il que cela implique un char europ en qui ne sera pas forc ment le char Leclerc un seul avion de chasse Rafale ou Eurofighter des arsenaux partageant la recherche et se 1 Disponible La Documentation fran aise Paris 1999 128 r partissant les fabrications la mise en commun de missions externalis es Si ce n est pas le cas et si donc les missions de d fense assur es par l arm e fran aise le sont en solo la limitation des moyens impliquera de bien d finir les types de conflits traiter quitte s en remettre un parapluie OTAN ou autre pour les conflits de grande ampleur Ensuite faire un diagnostic complet de la situation de la d fense en ne se limitant pas au seul probl me de l arm e de m tier recueil rigoureux des faits identification pr cise des alli s et des opposants comparaisons internationales pourquoi la premi re arm e du monde celle des Etat
411. re III Interview de Florence Party Secr taire d tat au budget dans le num ro du journal Ze Monde d j cite 158 confi e entre les d penses de fonctionnement les d penses de personnel et les investissements mais bien entendu il aura rendre des comptes par rapport des objectifs ou des indicateurs de performance Ainsi le minist re de la Justice se verra assigner trois grandes missions la juridiction l administration p nitentiaire et 18 protection judiciaire de la jeunesse Indicateurs le taux de suicide dans les prisons le taux d incarcerations provisoires se terminant par un non lieu les plaintes sans r ponse etc Les entreprises ne fonctionnent pas autrement de plus en plus elles s organisent le plus souvent par projet o programme et jugent les responsables correspondants sur des r sultats et non sur le fait qu ils aient ou non consomm les moyens qui leur taient allou s Moins public mais tout aussi important est le fait que l on va profiter de cette r forme pour introduire la comptabilit analytique dans l tat il s agit du syst me ACCOR que j ai d j voqu et qui permettra de ventiler les charges et les recettes non plus par chapitre comptable mais par destination ou mieux par mission C est d ailleurs ce qui explique en partie qu il faille cinq ans pour mettre en place la nouvelle proc dure budg taire Bien entendu cela n cessitera d imputer les charges de p
412. re apr s l ducation Nationale Joli cadeau pour nos enfants Apr s allers et retours avec les minist res le budget peut alors tre pr sent au parlement et vot Le contribuable observe ce rituel avec int r t mais sans passion S il est curieux il notera que la communication officielle pas celle du Journal Officiel mais celle de la rue la vraie ne distingue g n ralement pas la part de chaque budget qui est consacr e au fonctionnement c est dire celle qui sert pour l essentiel payer les fonctionnaires de ceile qui est d di e aux investissements c est dire celle qui est r ellement porteuse de changement et de r formes Mais le contribuable est peu concern par les grands projets de l tat sauf quand il se trouve qu un projet de ligne TGV passe au milieu de son jardin ou que sa maison risque de se trouver juste sous les pistes du nouvel a roport parisien l o les r acteurs font le plus de bruit Enfin pour en terminer sur les pratiques budg taires actuelles de l tat fran ais le citoyen n est pas averti en g n ral d une autre particularit du budget de l tat fran ais il est du fait de l ordonnance de 1959 et jusqu maintenant annuel sauf exceptions tr s limit es dont les lois de programme qui traduisent le fait qu il est difficile de budg ter les grandes r formes sur un seul exercice En passant je remarque que l Etat allemand autorise des budgets pluriannuels bien que
413. re de sanctionner des corps maffias clubs et autres cercles bien entendu tr s ferm s tous les moyens sont bons pour faire en sorte de donner toute sa chance tout le monde Il faut ensuite associer le plus troitement possible les lites aux r formes et j ai donn pr c demment quelques pistes ce sujet Constatons aussi que cet elitisme contamine galement les structures de l tat la France avait accept dans un premier temps de participer aux travaux de l OCDE sur l ad quation des enseignements dispens s par l Education Nationale aux besoins des populations Mais jugeant sans doute que notre pays n avait pas recevoir de le ons la France a abandonn en cours de route Le Danemark en a en revanche fait le fer de lance de sa r volution de l ducation Il faut enfin mais il ne devrait pas tre n cessaire de le dire donner la priorit absolue l int r t g n ral finalit absolue de toute r forme 235 XIII L ETAT PEUT IL SE REFORMER ET REFORMER L tat est partout et nulle part Il est partout quand un motard moustachu me verbalise pour ne pas porter de ceinture de s curit alors que je viens de l enlever et que je suis cent m tres de mon domicile quand un agent municipal se demande en passant dans ma rue si les pots de g ranium aux fen tres de ma maison ne mettent pas en danger l int grit physique des passants quand mon percepteur s tonne de tel ou tel aspect de ma d
414. re de bas en haut et de haut en bas de la structure du Lyonnais cr ation d une structure de recherche d emplois externes notamment chez les clients ou sous traitants de la banque participation troite des chefs d unit s directement impliqu s dans leurs choix de r duction d effectifs it ration constante entre le politique Pascal Lamy les techniciens les responsables d unit s et les conducteurs du changement l quipe mixte consultants internes et consultants externes Claude Peyrot 197 L exemple est int ressant parce qu il montre que les conducteurs du changement peuvent tre au moins en partie pris parmi les techniciens Que l on me comprenne bien je ne dis pas que entre les politiques et les techniciens il est obligatoirement n cessaire d ins rer un strat ge du changement En revanche il me para t vident que cette comp tence de conduite du changement doit tre pr sente dans tout processus de r forme qu elle soit assur e par le politique par le technicien ou par un sp cialiste Je note en passant que c est la principale comp tence que l on attend des consultants ce qui explique leur pr sence fr quente dans les grands projets de restructuration ou de r organisation Quels hommes politiques pour r former En pratique quatre questions se posent ou devraient raison nablement se poser aux citoyens et contribuables au moment d elire ou de faire lire leurs futurs dirigeants politiq
415. re pamphl taire aimable distraction c t de notre Canard encha n pour y d couvrir des traces peine visibles de contestation En m me temps les Espagnols d couvraient la soci t de consom mation symbolis e par la fameuse voiture seis cientos et le pays voluait tr s rapidement Ce que l on ne trouvait pas dans la presse tait remplac par les conversations jusqu tard le soir Dans les journaux on ne parlait pas de la mort de Franco Comme il fallait bien quand m me l voquer on nommait l v nement attendu esp r ou craint previsiones successorias pr visions de succession A cette poque je vivais en Espagne Quand je discutais avec des amis fran ais la plupart pr voyaient un bain de sang fait de r glement des comptes de la guerre civile Merveilleux pays o j ai v cu dix ans 181 Les Espagnols amp taient moins inquiets mais se demandaient quels hommes allaient amp tre capables d assurer une transition paisible vers la d mocratie Les plaisanteries la mode amp voquaient le futur roi Juan Carlos de Borbon avec des allusions peine voil es ses capacit s intellectuelles limit es Les r gions espagnoles l Espagne est probablement le pays le plus divers d Europe vivaient sous la houlette du centralisme madril ne et franquiste mais les particularismes locaux continuaient r sister et notamment les langues comme le catalan le basque ou le galleg
416. re pays est que l acte de r forme acte majeur de gouvernement s il en est a perdu une bonne partie de sa cr dibilit Le vote par le Parlement du budget de la S curit Sociale est maintenant consid r par la gauche comme une formalit inutile la droite propose comme premi re mesure moratoire sur les 35 heures dans les PME et la fonction publique la gauche veut r duire les zones franches urbaines leur plus simple expression et reprend les aides Borotra la gauche invente le coll ge un et pluriel la droite comme la gauche se plaignent chacune en son temps de la m thode du coup de force l gislatif etc Comment le citoyen peut il raisonnablement croire au caract re incontournable de la r forme Quelle confiance est il raisonnablement en mesure d accorder aux gouvernants pour faire voluer la soci t fran aise I s agit mon sens d un probl me majeur la rapidit de nos alternances politiques sans quivalent en Europe met en jeu tr s fortement la l gitimit de lacte de r forme et partant la l gitimit des gouvernants Seules des solutions garantissant une per manence d passant les alternances politiques peuvent apporter un peu d espoir comme par exemple les Autorit s Administratives Ind pendantes Retenons que le cap de r forme doit tre affich clairement et qu il s agit d un exercice particuli rement difficile en France exigeant un courage dont il n est pas s r que ce
417. re que le pouvoir de convaincre du r formateur est un ingr dient essentiel de l efficacit des r formes il doit s exercer pendant tout le processus mais il est videmment essentiel pour l affichage cr dible d un cap de r forme L laboration des trajectoires Cette phase est capitale elle consiste d finir une ou dans quelques cas particuli rement complexes plusieurs trajectoires possibles pour atteindre la cible J entends par trajectoire l identification de fensemble des dispositifs organisationnels structurels administratifs financiers l gislatifs ou r glementaires qu il faut mettre en place pour atteindre la cible ainsi que le plan de mise en place de ces dispositifs et bien entendu leur co t sachant qu il est compos de deux parties le co t de fabrication de la r forme et le co t de la r forme elle m me infiniment plus important ce qui doit inciter le r formateur investir sans crainte en amont car le co t d une r forme qui a chou est toujours tr s lev financi rement et psychologiquement Cette phase n est pas ais ment accessible a une typologie tant elle rev t des formes diverses en revanche deux caract ristiques me semblent essentielles Premi re caract ristique m me si l appui du pouvoir politique reste fondamental lors de cette phase ce n est pas au politique de construire la ou les trajectoires C est le travail des strat ges du changement c est dire
418. rels ou informatiques n cessaires la r forme les sp cialistes constitutionnalistes juristes ou fis calistes les formateurs en charge de diffuser les pratiques issues de la r forme dans les diff rentes structures centrales r gionales ou locales enfin les valuateurs si possible in d pendants des concepteurs D autre part il faudra mettre les clients de la r forme dans la phase de conception et donc proc der une immersion dans le milieu r former Si l on ajoute ceci la probabilit forte d int r ts divergents entre les acteurs la n cessit de ma triser les co ts aussi bien de conception et de pr paration de la r forme que de co t de la r forme proprement dite et enfin le temps toujours important qui dans une r forme de quelque importance s coule entre le ph nom ne d clencheur et le moment o il devient possible de tirer un premier bilan argument on voit clairement que l on se trouve dans un cas de figure tr s semblable celui d un grand projet industriel d infrastructure ou financier Je me limiterai a noncer quelques grandes r gles qui me semblent de pur bon sens Quelques r gles de bonne gestion des projets r formes R gle 1 la r forme se joue avant la r forme L homme politique porteur de la r forme doit tre capable le plus t t possible d identifier les enjeux de l id e de r forme de r unir un premier consensus des acteurs dans et en dehors de a
419. rer c est d j en partie le cas que les fonctionnaires de Bruxelles rompus des n gociations difficiles consid rent et consid reront la conduite du changement comme une discipline majeure Il est clair en tout cas que le contexte des r formes qu ils ont eu proposer ou conduire les y a mieux pr par s que les hauts fonctionnaires fran ais Chez Plon Paris 2001 455 Bien entendu il s agit l de conditions n cessaires pour que le bon vent de la r forme souffle depuis l Union Europ enne mais ces conditions ne sont pas suffisantes En particulier il faut que les r gles de la conduite des r formes que j ai nonc es sous la forme des dix commandements soient galement respect es par les r formateurs des tats Unis d Europe Ii faut aussi et c est sans doute la condition la plus difficile remplir que la taille du mandat des r formateurs soit suffisamment large pour ouvrir les macrofen tres de r forme en d autres termes il faut que la l gitimit d une Union Europ enne puissante soit suffisamment reconnue en France J esp re que de m me qu il s est manifest dans le domaine conomique l effet de cliquet se manifestera dans les domaines politiques et sociaux et que l adh sion une Europe g ante conomiquement et devenue politiquement forte continuera cro tre dans notre pays et ne r gressera plus jamais A ce sujet peut on sugg rer la gauche fran aise de se montrer
420. res personnalit s plus loign es du sujet et justement parce qu elles le sont peuvent poser les classiques questions du Candide qui ne l est d ailleurs en g n ral pas tant que cela Je suis notamment toujours frapp par la justesse des propos sur la soci t fran aise de Pierre Gilles de Gennes ou de Georges Charpak et bien qu ils soient consid r s par nos gouvernants comme de purs scientifiques je serais tr s int ress de les voir participer troitement aux choix politiques Dans le m me ordre d id e je verrai bien un grand chef d entreprise prendre des responsabilit s importantes la t te de VEtat Pourquoi pas Claude B b ar ou Jean Ren Fourtou Pr sidents de la R publique Ensuite une fois localis s les hommes qui savent les sachants comme disent les juristes il faut leur proposer les modalit s de participation la r flexion adapt e au sujet au calendrier et la structure de r flexion former Je leur fait le cr dit avec int r t de ne point leur attribuer un conservatisme f roce mais il faut trouver la bonne mani re de les mettre en situation de proposer des id es sans r f rences particuli res leur r f rentiel habituel en d autres termes il faut les faire sortir d eux m mes au figur bien entendu II semble que Christian Blanc qui a une r elle exp rience de l entreprise Air France RATP soit candidat la Pr sidence de la R publique et je m en r j
421. ressources humaines autour de ses finalit s seul invariant de la r novation La r novation est une esp ce rare d autant plus rare qu elle ne peut viter de respecter les quilibres fondamentaux des structures sur lesquelles elle porte m me quand les v nements ou la crise qui l ont d clench e ont t forts Ainsi 1981 a pu para tre initialement sous les auspices du programme commun 43 comme une r novation mais la corde de rappel des d ficits budg taires a eu vite fait de ramener les gouvernements de l poque une vision plus r aliste des choses Anterieurement la nouvelle soci t de Jacques Chaban Delmas tait aussi une tentative de r novation qui n a pu s accomplir que tr s partiellement m me si elle a heureusement laiss des traces ind l biles Enfin le dernier degr du changement est la refondation seule reste l entit Le changement porte sur les finalit s et les objectifs et bien entendu sur les structures et les hommes qui les servent c est ce que souhaitaient les tudiants de mai 68 en d pavant le boulevard Saint Michel et cela montre en passant que la refondation impose galement de d truire partiellement l existant La refondation est une esp ce encore plus rare que la r novation on peut dire que l naissance de la cinqui me R publique a t une v ritable refondation Tout a chang les finalit s les institutions les politiques tout ceci guid par ce que le G
422. reuve de m rites professionnels hors normes ou que l on ne sort ni de Normale Sup rieure ni de I X ni de VENA c est la fortune s same irr sistible On passera sur la mani re dont elle a t acquise en tant toutefois un peu regardant si l accession la richesse s est 234 accompagn e ou a t suivie de passages devant les tribunaux au pire ou de s v res inspections fiscales au mieux et encore Je conviens que tous ces constats ne sont que des sympt mes d un comportement particulier de l lite fran aise Mais quand les sympt mes sont aussi nombreux et aussi convergents tout m decin qualifi conclurait un mal profond Et ce mal profond puisqu il faut l appeler par son nom c est l litisme c est dire la propri t de l lite de cadenasser l entr e de d finir les crit res d appartenance et d en contr ler avec fermet la natalit et la d mographie Dans ces conditions comment faire en sorte que les r formes n cessaires se fassent Il n est bien entendu pas question de cantonner l lite dans une sorte de noblesse sans pouvoir et sans influence sur la soci t une soci t doit avoir une lite qui doit jouer un r le important Il faut d abord lutter contre l litisme ouverture des dipl mes ouverture des grands corps d Etat nomination des postes importants de personnalit s d viantes ou hors normes lutte contre les franc maconneries de tous types irrespect total l heu
423. rgement pr visible Mais bien en amont de la loi s est on pos la question du concept de mixit sociale S exprime t il uniquement en termes de revenu ou aussi de logements ou d coles ou de services publics Quelle est la perception r elle des habitants du XVI me arrondissement de Paris ainsi que celles des habitants des Minguettes V nissieux de ce concept de mixit sociale Correspond il une vraie demande Des mesures limit es mais effet imm diat comme la mixit au sein des coles par une extension des circuits de ramassage scolaire ce que les Anglais appellent le busing ne pourraient elles tre test es Le d senclavement des quartiers difficiles par la cr ation de points de services publics nouveaux n est il pas une solution envisageable dans de nombreux cas On conna t de nombreux cas de ghettos urbains qui se sont transform s sous l effet de l action municipale conjugu e des animateurs efficaces pourquoi ne pas analyser en d tail ces r ussites et faire ainsi en quelque sorte du benchmarking Pourquoi ne pas doter les zones difficiles de nombreuses bornes Internet Cet autre exemple montre bien la n cessit d agir la fois sur de nombreux flux d agir sur les structures par exemple scolaires de pratiquer l animation tant vis vis des maires que des populations concern es et d inflechir les comportements en mati re de mixit sociale C est ce qui rend le
424. ritoriales soient concentr es en des points qui permettent de mettre en uvre des moyens capables de mieux traiter l usager Le cumul des mandats ne serait il pas pour les Fran ais un tragique aveu de faiblesse de l tat contraignant ses serviteurs ne servir proprement aucun de leurs diff rents mandats Comment redonner une v ritable utilit au S nat Les questions que l on peut se poser pour que nous ayons un tat simple court modeste d centralis conome et cependant fort sont nombreuses il faudra y r pondre un jour si l on veut viter que la solution nous arrive toute ficel e de Bruxelles alors que nous avons encore largement le temps du choix Et si en attendant pour redonner l tat une vraie dynamique de r forme nous le dotions de structures et de moyens comme par exemple 319 la cr ation d un observatoire international des pratiques de r formes soit au niveau fran ais soit mieux au niveau europ en la mise en place d une instance puissante de concertation entre les diff rents responsabies de la r forme de l tat dans les diff rents d partements minist riels et les trop nombreux d l gu s interminist riels l attribution renouvel e d un r le essentiel du Commissariat au Plan dans le domaine des r formes la mise en uvre l ENA voire dans d autres grandes coles ou universit s de chaires de conduite du changement l introduction d une co
425. roches du terrain o se prennent les d cisions Deuxi me point quand une r forme concerne 135000 fonction naires accomplissant des t ches capitales pour la Nation mais par ailleurs fortement syndicalis s et corporatistes il faut admettre d s le d part que c est la composante sociale de la r forme qui en constituera le chemin critique m me si les composantes de service l usager et de co t de fonctionnement sont les deux vecteurs les plus forts de la r forme Il faut donner d j au stade du diagnostic la priorit absolue la composante sociale Or dans le cas qui nous occupe il tait assez clair que tout allait se jouer autour des probl mes d emploi de r mun ration et surtout d incertitude sur le devenir des missions tant la DGI qu la DGCP 144 La domination sur les personnels concern s de FO la CP et du Syndicat National Unifi et de la CFDT la DGI n tait pas un secret le corporatisme de ce syndicat non plus et les paroles d angoisse cit es par Thierry Bert n auraient d surprendre personne la probabilit d une r action hostile voire violente des personnels tait forte Il est malheureusement fr quent que l tat dans notre pays pense que l vidence de la justification d une r forme s impose tous y compris ceux qu elle va directement concerner Il a tendance consid rer la composante sociale d une r forme comme cons quence coulant de source des com
426. rop enne a h sit entre trois mod les diff rents comme l explique tr s bien le rapport Quermonne Tout d abord la premiere idee qui apparut et qui n etait pas celle des p res fondateurs fut celle d une structure de coop ration intergouvernementale une sorte de bo te id es o l on s changerait des th mes de coop ration concernant tout ou partie de l Union et o l on envisagerait avec une prudence de Sioux de les mettre en uvre sans m me qu une esquisse de ciment europ en soit n cessaire pour la faire tenir debout Cette id e fit long feu car il est apparu rapidement qu elle n apportait aucune novation la construction europ enne et qu elle constituait m me un substantiel retour en arri re incapable notamment de garantir que les conflits entre pays europ ens ne se reproduiraient pas Cette id e tait en fait guid e par la m fiance persistante entre les pays membres Les souverainistes sont cependant encore maintenant les tenants de cette vision de l int gration europ enne A l oppos la vision d une Union Europ enne supranationale visant op rer un niveau sup rieur celui des Etats et terme les fusionner a t pendant longtemps le discours de nombre d hommes politiques europ ens qui y voyaient la seule mani re de faire de l Europe autre chose que ce cap d Asie dont parlait Paul Val ry Il est certain que jusqu aux graves crises mon taires L
427. rphelin d une strat gie de d fense que n ont pas pu ou voulu d finir les politiques ce que les v nements actuels rendent particuli rement critique Plus anciennement la loi bancaire de 1984 tr s critiqu e lors de sa sortie manifestait de la part de ses auteurs une singuli re prescience et anticipation des difficult s qu allait avoir affronter la place financi re de Paris et a permis de sauvegarder la cr dibilit de notre syst me financier gr ce d ailleurs entre autres une r daction vague mais qui s est av r e tr s efficace de l article donnant au Gouverneur de la Banque de France tout pouvoir pour organiser la solidarit de place autour d un tablissement d faillant Un haut fonctionnaire m indiquait lors d une interview pour ce livre que cette loi tait encore aujour d hui un exemple de modernit L exemple des SACI et du Cr dit Immobilier de France Je me permets de citer galement une exp rience personnelle de r forme qui n a pas fait la Une des journaux mais qui est un cas singulier de prescience d un dirigeant il s agit de la r forme qui Chez Plon Paris 2000 p 195 59 en six ans 1988 1994 il faut laisser du temps la r forme a transform les SACI en Cr dit Immobilier de France Les 160 SACI qui existaient l poque vivaient bien chacune dans leur coin de Ja distribution des pr ts aid s pour l accession sociale la propri t et surtout des re
428. rs 2000 de la Revue francaise des affaires sociales et notamment Varticle de Vanessa Perrocheau intitul l exp rimentation un nouveau mode de cr ation l gislative on y trouvera aussi des exemples dans te domaine de la sant comme L exp rimentation de la 171 Le perfectionnisme peu compatible avec l exp rimentation n est pas souvent un bon guide pour les r formes ainsi dans la plupart des pays d Europe centrale et notamment en Hongrie et en Slovaquie les r formes locales et en particulier la cr ation d autorites locales autonomes ont constitu un progr s incontestable Mais en m me temps les adrninistrations centrales ne se sont pratiquement pas r form es Gageons qu un r formateur per fectionniste et ennemi de l exp rimentation n aurait pas admis que l on ne puisse r former qu une partie de la cha ne administrative Et pourtant les tentatives de recentralisation conduites par les administrations centrales ont souvent rencontr une forte opposition populaire souvenons nous qu une r forme est le plus souvent para rationnelle Encore plus spectaculaire en Allemagne et plus pr cis ment en Bavi re la loi qui r git le fonctionnement des communes a t modifi e pour leur permettre de d roger temporairement et avec l autorisation du ministre de l Int rieur ouf au droit organisationnel fiscal et budg taire dont elles rel vent afin de leur permettre d experimenter en bordure de
429. rt depuis longtemps quand on interroge les fonctionnaires iis r pondent majo ritairement que l alignement de leur dur e de cotisation sur le priv est in luctable le sujet de l ge de la retraite reste tabou alors que le taux d actifs sur la population totale en ge d tre active est de 60 en France 70 aux Pays Bas et 75 aux tats Unis 8 retraite par capitalisation reste galement un sujet tabou car not invented here sauf pour les fonctionnaires qui b n ficient de la Pr fon et surtout personne ne nous a fait remarquer que le probl me ne pourrait tre trait effort et co t constant des actifs comme des retrait s sauf paup riser des g n rations enti res de retrait s partir des ann es 2015 seulement dans trois coupes du monde de football C est un fait grave parce que les pr l vements sur les richesses produites qui auraient t n cessaires et que l on ne fait toujours pas se traduiront m caniquement par des pr l vements plus lev s sur les g n rations suivantes C est probablement le th me de r forme sur lequel on peut le plus reprocher aux hommes politiques de tout bord d avoir manqu de courage 1 Sauf consid rer ce que je ne ferai pas que fa cr ation du COR Comit d Orientation sur les Retraites et du fonds sp cial aliment de mani re de plus en plus al atoire par la cession des licences UMTS de t l phonie mobile de trois
430. s est parti culi rement importante un portefeuille tant en principe indivisible cela signifie que les objectifs ne peuvent tre isol s et que c est leur ensemble qui constitue une strat gie il faut donc veiller ce que le champ de la r forme soit trait dans son ensemble et ne pas oublier qu une r forme est un tout n ces sairement complexe Il faut en particulier tre attentif deux points les personnes touch es par la r forme doivent tre con sid r es comme des clients en faisant en sorte de leur apporter le plus grand avantage possible au moindre co t ta composante sociale d une r forme ne doit pas tre trait e comme une cons quence mais comme une composante part enti re et souvent comme celle qui peut faire chouer une r forme si elle n est pas correctement abord e Au moment de fixer des objectifs aux r formes il sera utile de se rem morer les enseignements d une technique math matique simple la programmation lin aire elle nous enseigne que quand de nombreuses variables sont li es par de nombreuses relations ce qui est le cas dans une r forme on ne peut maximiser qu une seule fonction de ces variables la fois et fixer aux autres fonctions d autres variables des contraintes sous forme de maximums ou de minimums Dit en termes moins math matiques on ne peut choisir qu un seul objectif prioritaire et fixer des limites raisonnables aux autres
431. s 1 ne s agit pas de cr er dans l quipe en charge un climat permettant au pilote de la r forme de se d fausser sur un de ses quipiers d une d cision qui s av rerait discutable mais de pouvoir revenir sur des options techniques en analysant ce qui les a motiv es Il y a aussi le fait que trop souvent on ne retrouve plus le responsable qui a par exemple oubli de pr voir une case pour la prime l emploi dans la d claration de revenus R gle 10 dans le suivi de l avancement d un planning de r forme il est important d valuer avec pr cision ce qui a d j t fait tant en termes de d lais que de co ts et de moyens mis en uvre Mais il est encore plus important d valuer le reste faire qui seul peut permettre de pr senter la hi rarchie un planning cr dible et de prendre les mesures correctives aux d rives d avancement constat es R gle 11 il ne faut pas s ent ter si l on a pris soin de mettre les clients des r formes dans la boucle si a correctement identifi les alli s et les opposants probables de la r forme et que l issue appara t trop incertaine il vaut mieux revoir compl tement le sc nario Rappelons que le co t de pr paration d une r forme est toujours de second ordre par rapport au co t de la r forme elle m me surtout si c est un chec R gle 12 il faut en finir avec la tentation tr s fran aise d attendre le dernier moment et de porter le tr
432. s conduisent penser que l on n ira pas bien loin dans cette voie 143 la troisi me est de penser que de telles r formes ne seront possibles que si l Etat fran ais est capable de con tractualiser sur le long terme sa relation avec ses fonctionnaires capacit d engagements sur l emploi les r mun rations possibilit de mettre en uvre des moyens pluriannuels et en contrepartie d finition d objectifs et valuation permanente de la performance des administrations et de leurs agents le tout fond sur la n cessit de rendre des comptes sur ces sujets aux citoyens en les consultant fr quemment sur leurs besoins C est d ailleurs ce que dit le rapport de la mission 2003 Quels enseignements Quels enseignements peut on tirer de cet chec aux nombreuses retomb es m diatiques Une autre strat gie ou tactique tait elle envisageable Premier point il faut reconna tre que le fonctionnement de l tat fran ais la fois garant des moyens l gislatifs ce qui est l gitime et g rant dans de beaucoup trop nombreux domaines constitue un handicap majeur des grandes r formes Thierry Bert insiste avec raison sur la distinction entre piloter qui devrait tre le r le essentiel du politique et g rer fonction qui devrait tre d volue pour l essentiel aux autorit s ou administrations les plus m me de le faire c est dire celles qui en fonction du principe de subsidiarit sont les plus p
433. s de plus en plus exigeants de mieux en mieux inform s de mieux en mieux prot g s de mieux en mieux organis s en groupes de pression Dit autrement le passage progressif d un march de demande un march de l offre a accru consid rablement le pouvoir d attraction du sommet client en montrant que le service des deux autres sommets passait par le client Ensuite l mergence des nouvelles technologies et notamment du Worldwide network fait que le client dispose ou disposera d un acc s direct aux syst mes d information de l entreprise et est ou sera en quelque sorte int gr dans le processus transversal toute l entreprise qui part de la conception du produit ou du service et qui se termine par sa disparition et son remplacement Le client n est plus seulement roi il est devenu structurant Un exemple de management orient client Je vais illustrer te management orient client par un exemple pris dans le monde bancaire dans lequel le client m me s il ne s en rend pas r ellement compte devrait tre le levier fondamental du changement en m me temps que son objet principal Mon histoire commence avec un client de la banque X que j appellerai Meunier pour la facilit de l criture Ce client est bien connu de la banque et on lui fait des courbettes de petite importance 10 degr s c est dire pas angle droit encore moins plat ventre quand il rentre dans l agence Notre client ap
434. s des Etats membres s adaptent au principe du proc s quitable et les modalit s selon lesquelles le droit de ces Etats int gre les principes g n raux du droit communautaire et quelle est leur port e dans chacun de ces syst mes Le sujet justice est donc en passe de devenir un sujet europ en La politique trang re et de s curit commune la PESC devient aussi une r alit et il faut f liciter Javier Solana pour son intense activit Sait on par exemple que c est au travers de la PESC qu est administr e la ville de Mostar en Bosnie Herz govine Le refus par la Commission de la fusion entre Schneider et Legrand est un contre exemple d sagr able En raisonnant tat membre par tat membre le Commissaire la concurrence Mario Monti a oubli de raisonner Europe versus reste du monde Je pense et j esp re que in fine un arrangement convenable sera trouv en vertu de l effet de cliquet 2 www courdecassation fr 441 Restent deux points noirs importants le social dont je reparlerai et la d fense domaine dans lequel la France devrait s impliquer beaucoup plus fortement qu elle ne le fait Quand je me tourne donc vers l Europe comme vecteur possible des r formes en France je constate que le vent r formateur venu de Bruxelles est d j pass sur notre pays dans de nombreux domaines C est notamment vrai dans le domaine conomique l exception partielle et malheureuse de la
435. s dysfonctionnements en ce sens le diagnostic exprime 336 l intelligence d une situation organisationnelle et il demande la fois de la rigueur et de la subtilit ou comme le disait Blaise Pascal de l esprit de finesse et de l esprit de g om trie Les outils du diagnostic Quels sont les outils dont dispose le r formateur l heure du diagnostic Et d abord qui est le mieux plac pour le faire 7 L administration ou une de ses manations peut tre une solution Mais on peut craindre qu elle n ait pas la distance n cessaire par rapport au champ de r forme et qu elle soit juge et partie Des rapporteurs ind pendants form s par des personnalit s ext rieures cette solution est meilleure mais il faut veiller ce que la commande de l autorit publique ne soit pas en m me temps une solution d guis e Des think tanks comme l Institut de l entreprise mais leur cr dibilit en France n est pas tr s forte au contraire de ce qui se passe dans les pays anglo saxons Des consultants ext rieurs c est sans doute la meilleure solution mais le choix en est particuli rement d licat Quant aux outils du diagnostic ils sont nombreux mais in galement efficaces L observation directe en immersion est l outil le plus efficace fond e sur des entretiens tous les niveaux de la hi rarchie d une part et des populations concern es d autre part elle consiste poser toutes les questions li
436. s es au citoyen Enfin le r formateur doit avoir la possibilit permanente de corriger la trajectoire si les indicateurs deviennent d favorables On touche l la taille du mandat de r forme ainsi qu au r le minent des strat ges du changement sur lesquels je reviendrai en d tail dans le dernier commandement O est le syst me de pilotage des Contrats Initiative Emploi CIE O sont les indicateurs Quelle garantie a t on que les CIE profitent effectivement ceux qui en ont besoin et pas aux plus astucieux qu il s agisse des b n ficiaires eux m mes ou des en treprises Quels sont les indicateurs qui conduisent la gauche remettre en cause le dispositif des zones franches urbaines Toute r forme de quelque importance ne peut faire l conomie d un syst me de pilotage efficace et ouvert aux citoyens sinon on est dans le domaine du pilotage automatique c est dire id ologique 360 Le choix des priorites Les priorit s d finies dans un cap de r forme sont des priorit s strat giques correspondant un objectif de soci t Dans le choix de la trajectoire les priorit s mettre en uvre sont des priorit s essentiellement tactiques dans quel ordre mettre en place les dispositifs de structures financiers ou l gislatifs n cessaires la r forme Tout d abord mettre en place le syst me de pilotage de la r forme je n y reviens pas Ensuite assurer la coh rence des d marches co
437. s il a introduit dans ces lois des sunset provisions c est dire des r serves imposant un r examen des lois en 2003 et 2006 la poursuite de leur validit tant soumise un vote Tout n est pas parfait et par exemple la Commission sur le march des options sur mati res premi res soumise au processus des valuations p riodiques des sunset laws n a pas emp ch cet organisme de voir cro tre et embellir ses effectifs et ses co ts Le Pr sident Clinton a quand m me sign sa prolongation jusqu en 2000 Mais les sunset laws ont une longue et honorable place dans l histoire des Etats Unis comme par exemple la loi ayant cr un Conseil ind pendant pour analyser les erreurs de l ex cutif 1 Informations extraites du journal The Sentinel du 24 septembre 2001 175 p riodiquement r vis e par le Congr s jusqu ce que cela n apparaisse plus n cessaire La loi disparut alors de sa belle mort sans que personne ne la regrette Mais il s agit d un exemple int ressant de processus exp rimental de r forme il relativise la respectabilit des structures et agences cr es par l tat et prot ge contre linadaptation progressive des lois le droit tant souvent pr c d par les faits On aimerait bien voir cela en France o l on a tant de mal d cr ter l obsolescence des lois ou des imp ts et dont l application aux Autorit s Administratives Ind pendantes serait la bienvenue pou
438. s si ges et usines c est tout le champ des r formes conomiques fiscales et sociales qui est ainsi d plac et mis en cause Prenons quelques exemples de cons quences de la mondialisation qui devraient induire des r formes La fiscalit fran aise est peu attractive pour les entreprises EADS Euronext DEXIA etc tablissent leur si ge hors de France alors que notre pays a pris une part d cisive leur cr ation et leur d veloppement Le co t lev du travail non qualifi est un facteur de d veloppement du travail clandestin et ne permet pas de d velopper les petits boulots dont le pays a besoin L espace conomique europ en est un espace cher Co t du travail co t de la protection sociale fiscalit lev e comment faire en sorte que sa comp titivit reste forte et qu il conserve son avantage technologique concurrentiel En d veloppant encore la formation et la recherche en adaptant en permanence le syst me ducatif aux enjeux de la mondialisation en rendant la fois plus efficaces et plus conomes les syst mes d assurance sociale La contrefa on est une des plaies non in luctable que la mon 364 dialisation charrie dans ses bagages faisons comprendre nos concitoyens qui en profitent qu ils manifestent par l m me un manque de solidarit avec les entreprises ainsi pill es et donc avec leurs salari s La mondialisation implique que les cadres d entreprises se
439. s Unis est elle uniquement bas e sur le volontariat rencontres et d bat avec la soci t civile rencontres avec les militaires eux m mes du g n ral au caporal Chef rencontres avec les dirigeants du GIAT de la DCN et des arsenaux contacts exploratoires avec les chefs militaires des pays de l Union Europ enne etc Puis afficher ie cap de r forme partiel ou total selon l avis des strat ges du changement c est dire des hauts fonctionnaires qui vont avoir la charge de conduire le changement Organiser le d bat public fondamental sur un tel enjeu citoyen Je reviendrai sur les modalit s de ce d bat et de cette concertation car ils me paraissent incontournables Enfin lancer la r forme et surtout l valuer en permanence afin de d celer le plus t t possible les d rives et y rem dier Se pose un dernier probl me capital faut il qu un ministre ou un haut responsable aime la mati re qu il a traiter Dit autrement un ministre de la D fense doit il aimer l arm e J ai la faiblesse de r pondre positivement et de consid rer que les changements de ministres d un poste un autre souvent tr s loign ne donnent pas une vision favorable de la vie politique Elisabeth Guigou ce mod le de rigueur et d intelligence mais peu faite pour la n gociation n tait elle pas plus sa place la Justice qu aux Affaires sociales 7 1 Une des raisons est sans doute la conjonction de d failla
440. s chiens accelerent la leur Or les chiens sont de plus en plus nombreux et bien entendu comme ils appartiennent des races qui ne sont pas toutes aussi v loces certains ne pourront pas rejoindre le ma tre alors que d autres y arriveront Quant la solution consistant 462 demander au ma tre de ralentir elle n est pas satisfaisante car maintenir la vitesse du progr s est d j une t che ardue Supposons maintenant que le ma tre se multiplie en autant de ma tres que de composantes de son mod le y aurait le chien politique le chien conomique et le chien social Du fait de la difficult diff rente des chemins il est logique de penser que les trois ma tres avanceront des vitesses diff rentes et que les chiens que nous cr diterons de l intention de rejoindre rapidement le ma tre le plus proche adapteront leur vitesse en cons quence Cette d monstration par l exemple a pour but de montrer que la g om trie variable de l Europe est la seule solution raisonnable l extr me diversit des probl mes r soudre par le maitre europ en et la grande h t rog n it des difficult s des pays membres dans leur volont d utiliser l int gration europ enne comme catalyseur des r formes dans leur pays Le deuxi me probl me est celui de la m thode du changement J ai suffisamment insist sur ce point pour ne pas y revenir ni proposer de nouveau les dix commandements du parfait r formateur
441. s choses se g tent quand l tat assure une quatri me mission dans le domaine des services marchands Rappelons que ceci concerne 1 2 millions de fonctionnaires et pr s de 2 500 entreprises chiffres de 1997 L exp rience montre en effet tous les jours que les rameurs priv s rament plus vite que les rameurs publics notamment sous l effet de la sanction du march et de la vigilance des actionnaires dont les entreprises publiques sont le plus souvent prot g es galement parce que les rameurs publics ont un statut qui leur te beaucoup de souplesse De plus paradoxalement le fait pour le barreur et les rameurs publics d tre du m me bord ne facilite pas les choses et ne donne pas plus de force et de souplesse ces derniers Si lon prend par exemple la derni re r forme avort e de la SNCF qui s appelait Cap clients il y a gros parier que si la SNCF avait t une entreprise priv e la r forme serait pass e peut tre dans la douleur mais elle se serait faite guid e qu elle tait par le levier client Mais l tat barreur a pris peur d une part de voir imm diatement les cheminots dans la rue d autre part plus tard de perdre des rameurs plus exactement de voir des rameurs publics se transformer en rameurs priv s Quant la logique qui fait que certaines missions sont assur es par l tat et d autres non elle est au moins troublante comment expliquer que la distribution de l eau so
442. s dans des zones d favoris es se subdivise n cessairement en un grand nombre de questions ou de sous objectifs qui devraient tre autant de sujets de r formes Les comp tences correspondant aux emplois cr er existent elles dans la zone consid r e Faut il cr er un dispositif local de formation d accompagnement Pourquoi les zones franches ont elles surtout profit aux entreprises existantes Ne fallait il pas les doubler par une incitation la cr ation d entreprise Quelle analyse peut on faire des emplois cr s pendant les quatre ans de vie que la gauche a laiss s ces zones franches S agit il d emplois pr caires ou est on en pr sence de la cr ation d un v ritable bassin d emploi Quel impact sur la d linquance dans les quartiers concern s 7 335 L installation ou le d veloppement d entreprises locales a t il eu un effet d entra nement sur des commerces ou sur l installation d antennes des services publics comme l ANPE ou les services de proximit municipaux Comme on le voit une r forme ne peut pas tre isol e d un environnement une r forme conomique a des impacts sur la s curit urbaine sur le syst me de formation sur le d ploiement territorial des services publics etc Tant que l on n a pas tudi ces param tres externes de la r forme il est malhonn te de vouloir l interrompre surtout s il s agit d une exp rimentation Dit autrement il faut g rer l
443. s de faire voluer la culture et notamment l animation des dirigeants animateurs le refus de la table rase m me s il peut sembler qu elle est d application plus facile dans les entreprises que dans l Etat mais en m me temps la remise en cause fr quente des processus industriels commerciaux ou financiers ou tout cela a la fois L Etat fran ais et les citoyens seraient ils ainsi faits que ce modeste discours ne pourrait tre entendu 330 XIX DEUXI ME COMMANDEMENT TUDES PR ALABLES ET DIAGNOSTIC TU N PARGNERAS POINT Comme j ai d j eu l occasion de le commenter plusieurs fois le co t de pr paration d une r forme est infinit simal par rapport au co t de la r forme elle m me raison majeure pour ne pas pargner les investissements en amont afin d viter l chec en aval Bien entendu ceci ne veut pas dire non plus que l empilement de rapports de diagnostic sans suite Charpin Teulade etc comme c est le cas sur le probl me des retraites soit une bonne solution Or force est de constater que bon nombre de r formes importantes des derni res ann es n ont pas fait l objet d une pr paration d un diagnostic ou d tudes pr alables suffisamment tay s Bercy la cr ation puis le retrait du Commissariat la r forme de l Etat les r formes sur les retraites la loi de Solidarit et Renouvellement Urbain les projets de Claude All gre sur l Education Nationale C
444. s de Felipe Gonzalez Les communistes et l Alliance populaire de droite tr s suspecte de nostalgie franquiste furent marginalis s La Constitution labor e et adopt e par les Cortes tait ratifi e par r f rendum le 6 d cembre 1978 Son originalit est d affirmer la 182 fois l unit indissoluble de la nation espagnole mais en m me temps de reconna tre et garantir le droit l autonomie des nationalit s et r gions qui en font partie Un acte majeur concluait cette transition vers la d mocratie le pacte de la Moncloa sign par tous les partis politiques et tous les syndicats qui d finissait quelques r gles simples de vie en commun tant dans le domaine des affrontements politiques que dans celui des revendications salariales l objectif tant d assurer la sauvegarde d une d mocratie encore fragile Juan Carlos ce ben t apparent des ann es 1970 avait accompli l essentiel de son uvre s averant comme un des tr s grands hommes politiques du si cle La suite de l histoire 14 ans de socialisme pendant lesquels l Espagne a beaucoup progress l entr e de l Espagne dans Union Europ enne en 1986 le retour d une droite n ayant plus rien voir avec le franquisme et une nouvelle p riode de progr s Le roi a eu une derni re occasion d intervenir de mani re d cisive pour sauvegarder la d mocratie espagnole le 23 f vrier 1981 quand le lieutenant colonel Tejero prit d assaut les C
445. s de gr ve Enfin viennent ceux qui s en fichent compl tement et ne voient pas pourquoi aller se pr senter la pointeuse alors que les autres ne travaillent pas ils pratiquent le bien connu Qu il est doux de ne rien faire quand tout s agite autour de soi Et ceux heureusement nombreux qui vont quand m me travailler me direz vous Sont ils d accord avec le mouvement Je ne peux pas r pondre de mani re rigoureuse cette question mais je pense qu il est possible qu une partie d entre eux le soient mais qu ils consid rent la valeur travail d une part comme plus importante et que d autre part ils ont aussi le respect du client auquel comme l aura s rement remarqu le lecteur je reviens toujours Comment se r partissent les salari s entre ces diff rentes populations Difficile dire mais le fait est qu une petite partie d entre eux les adh rents syndicaux a un effet d entra nement consid rable sur les autres hors de proportion avec leur poids dans l entreprise Je ne nie pas que le droit de gr ve soit un acquis important mais de gr ce n en abusons pas au risque de lui retirer toute efficacit Cette grande diversit de comportement des adh rents trouve sa traduction dans le r le que veut jouer le syndicalisme fran ais Il continue h siter en permanence entre une volont de r forme une ambition n gociatrice et la contestation bruyante et g n ralis e Esp rons simplement
446. s des personnels de France T l com est un obstacle majeur mais a t on r ellement cherch des solutions interm diaires par la voie de la contrac tualisation avec les personnels Cap incomplet donc qui d bouche sur une trajectoire handicapante dont la bourse tient videmment compte On peut faire des observations analogues sur Air France une tr s forte am lioration des performances et des r sultats financiers conjointement une red finition compl te du service bord m connaissable par rapport ce que l on constatait il y a seulement trois ans s rement pas une co ncidence Mais la participation majoritaire de l Etat est un obstacle fort des changes de capital avec des compagnies trang res qui permettraient de d passer le stade actuel des alliances Sky team dont on peut assurer qu il est tr s fragile Dans notre soci t capitaliste il est largement d montr que toute coop ration qui n est pas sous tendue par une composante financi re en capital ne dure pas longtemps 95 Reste un domaine dans lequel les r formes se sont faites avec un cap permanent d efficacit sous la droite ou sous la gauche celui des march s financiers D o vient cette continuit J ai d j dit tout le bien que je pense de la loi bancaire de 1984 qui est pour beaucoup dans cette r ussite Je crois aussi que les march s financiers ont toujours fait peur aux gouvernants sauf Pierre B r govoy et
447. s galvauder Que p se pour les hommes politiques l int r t g n ral devant la possibilit pour le parti de remporter les prochaines lections Presque rien Et d ailleurs il est de l int r t g n ral que le parti remporte les prochaines lections sinon il ne postulerait pas au pouvoir Il est aussi commun ment admis que le fait de remporter des lections vaut 208 certificat d int r t g n ral et que le vote majoritaire des Fran ais en traduit leur vision comme pour les l gislatives de 1997 o les lecteurs sont suppos s mon avis tort avoir montr leur sympathie pour la cohabitation entre autres opinions Tr ve de plaisanterie Dans de tr s rares cas heureusement l int r t g n ral con u de fa on souvent erron e comme la traduction de 8 volont majoritaire des citoyens a t contredit par la conscience des d put s comme par exemple pour l abolition de la peine de mort Trois obstacles majeurs pour le d put de l opposition l heure de proposer des r formes que voulez vous qu il fit contre trois Le d put de la majorit rencontre les trois m mes obstacles sur son parcours Mais pour corser la difficult on lui en ajoute un quatri me le risque qu on lui demande de mettre ses propositions ex cution Risque majeur car contrairement au d put de l opposition il ne peut pas proposer l assiette au beurre pour tout le monde sous peine de passer pour d mag
448. s institutions l ouverture de grandes fen tres de r forme Ne pas oublier qu une r forme met en jeu de 469 nombreuses structures r gles et groupes humains et qu il est donc n cessaire d agir avec la hauteur de vue suffisante pour avoir une vision globale Du fait m me de la diversit des impacts possibles d une r forme en faire pr c der la mise en uvre par une large concertation avec les populations concern es tre bien conscient du fait qu une r forme peut faire des heureux mais aussi des malheureux et que si elle ne fait ni l un ni l autre ce n est pas une r forme consacrer des moyens importants la conception et la pr paration de la r forme toujours moins chers que le co t de l chec pratiquer si n cessaire le pas pas g rer une r forme de la conception jusqu la mise en place comme un grand projet communiquer avec ampleur sur les finalit s et les modalit s ne pas enterrer une r forme sous le pr texte qu elle a chou et pratiquer la th rapie de l chec enfin ne pas oublier que les r formes ne sont jamais l uvre d un homme seul mais qu elles requi rent des quipes multi disciplinaires mais cependant unies par la recherche de la m me finalit de la r forme C est sans doute parce que l on oubli tout ou partie des ces pr ceptes que depuis le G n ral de Gaulle le taux de r forme n a cess de baisser ou s est focalis sur des
449. s pays concern s n a raisonn uniquement en fonction des int r ts europ ens mais que les int r ts nationaux ont toujours t pr sents dans les d bats Cela est humain et d une certaine mani re on peut penser qu une int gration sans conflits ressemblerait trangement de la soumission Paradoxalement on peut dire que l Europe est forte de ses oppositions pass es de m me que la force des relations franco allemandes est largement le r sultat du souvenir des luttes pass es Ensuite il est clair que l Europe doute en permanence d elle m me de ses institutions de sa g om trie 15 25 ou 27 pays de la position adopter en politique trang re de l opportunit ou non de se doter d une force militaire autre que symbolique de l utilit de construire une Europe sociale et enfin plus gravement de sa structure dans un spectre tr s large qui va de la simple coop ration entre les gouvernements l Europe supranationale Les nombreuses enqu tes men es dans les diff rents pays montrent galement que ffectio societatis envers l Europe reste tr s largement d velopper et que nos voisins comme d ailleurs les Fran ais se sentent largement encore nationaux de leurs pays Ces sentiments se manifestent par exemple dans les r actions allemandes de d fense du mark ou dans la b tise des tablo ds 443 anglais qualifiant syst matiquement les Fran ais de frogs grenouilles ce que nous leur r
450. s pr sents mais le contraire serait tonnant voire inqui tant tant il est vrai que la PAC n a avanc qu coup de n gociations permanentes et rugueuses qui ont en fait consolid l Union Europ enne A ce propos et c est un constat qui s applique l ensemble de la construction europ enne il existe visiblement un effet de cliquet qui a fait et fait encore que l Europe peut certains moments tre bloqu e mais qu elle n a jamais recul au moins sur les sujets majeurs force de marquer le pas il est clair que beaucoup de chemin a t fait de beaucoup de pas marqu s 435 Que serait l agriculture fran aise sans la PAC Coexistence permanente de surplus et de d ficits productions n ob issant aucune rationalit exportations violemment con currenc es par celles des autres pays europ ens et surtout d sertification acc l r e de nos campagnes C est sans doute ce qui fait r fl chir monsieur Bov et iui sugg re de s en prendre aux restaurants Mac Donald ou l OMC plut t qu aux fonctionnaires de Bruxelles Tout ceci vaut bien quelques nuits difficiles de nos ministres successifs de l agriculture La lib ralisation des changes commerciaux et l limination des barri res douani res Les changes intra communautaires repr sentaient en 1973 57 des exportations fran aises aujourd hui 1998 ce chiffre est pass 63 Ceci signifie que malgr le courant irr sistibl
451. s sur le territoire national maintien en l tat de toutes les missions de la Comptabilit Publique y compris celles que la d centralisation ou la disparition des monopoles allait condamner terme comme la tenue de la comptabilit des collectivit s locales ou la gestion de l pargne publique collect e par le r seau du Tr sor ou de La Poste ceux ci se recrutent essentiellement dans le syndicat autonome des imp ts et dans les syndicats autres que Force Ouvri re On peut aussi noter la forte opposition des Tr soriers Payeurs G n raux les TPG ce qui est un comble quand on pense au fromage que repr sente cette fonction Quant aux casseurs ils se recrutaient essentiellement dans les rangs des adh rents de Force Ouvri re et contestaient le fond de la r forme sur le th me Pas touche nos missions ni nos effectifs ni nos implantations et Deux administrations ne sont pas un luxe pour s occuper des assujettis Comment utiliser la carte des acteurs La strat gie mener avec ces deux populations tait videmment diff rente pour les oppositionnels il fallait s arc bouter sur la logique d une administration unique et discuter sur les modalit s mettre en uvre avec tout le temps n cessaire et pas en annon ant la fusion des deux administrations dans les deux ans venir Pour les casseurs il fallait soit les isoler ce qui n tait gu re possible compte tenu du poids d
452. sant le principe m me d une organisation rationnelle au nom de l int grit absolue et du refus de tout mouvement dans la direction o il est implant On est dans l organisation de l Etat et non dans le donnant donnant voire gagnant gagnant habituel dans le monde du priv O en est on Un an apr s les chos que l on peut avoir autour du minist re des Finances montrent que le concept d int gration de l administration fiscale reste enti rement valable que le syst me est relativement simple concevoir mais que la r forme conduire tait un art tout d ex cution Face cette probl matique trois positions la premi re d sesp rante de ceux qui pensent que l cran de fum e syndical est infranchissable qu il n y a que des coups prendre vouloir reprendre la r forme m me partiellement que de toute fa on on est compl tement dans l irrationnel et que l homme politique qui saura allier s duction et brutalit pour faire passer la r forme n est peut tre pas encore n la deuxi me de ceux qui certains du bien fond de la r forme comme le nouveau ministre emploient le terme de modernisation comme par exemple la mise en place de centres d appel ou le compte informatique unique du contribuable et en esp rant que la somme de ces petits pas fera une vraie r forme Mais l histoire de l imp t sur les soci t s que j ai relat e plus haut et la position des syndicat
453. sation dans le priv Pourquoi faut il donc que des hommes politiques intelligents s em barquent dans des aventures r formatrices vou es l chec S agit il de la recherche d un effet d annonce valorisant Estime t on que la puret logique de la r forme emportera l adh sion 7 A t on p ch par manque d immersion dans le milieu r former S est on content d un diagnostic en circuit ferm c est dire fait par une quipe de hauts fonctionnaires ignorant par exemple que les m decins de ville pouvaient eux aussi avoir des probl mes financiers La cartographie des acteurs Toutes ces questions tournent autour de la n cessit imp rative de faire un inventaire complet des populations qui vont tre con cern es par la r forme et de leurs repr sentants syndicaux ou 343 autres avec comme finalit d essayer d en pr voir les com portements face au projet de r forme c est cette composante fondamentale du diagnostic pr alable sur laquelle je vais essayer de proposer quelques pistes Je suppose que la phase de diagnostic a mis en vidence quelques dysfonctionnements majeurs et permis d esquisser quelques sch mas de r forme et les processus correspondants Comment analyser les diff rentes parties prenantes de la r forme Je distinguerai quatre cat gories de parties prenantes les populations directement concern es par la r forme les repr sentants syndicaux ou autres
454. sations depuis plus d un an Constatons d ailleurs que les syndicats fran ais n ont pas communiqu depuis plusieurs ann es sur leur nombre d adherents La CGT admettait en compter 650 000 en 1995 la CFDT 535 000 en 1989 Rappelons pour m moire que juste apr s la victoire du Front populaire en 1936 la CGT seule comptait quatre millions d adh rents Les chiffres actuels seraient il encore en r gression Ou s agit il d une fausse pudeur sur la puissance des principaux syndicats 216 Tout le monde sait que les syndicats fran ais ne sont pas tr s repr sentatifs dans son livre Le Syndicalisme fran ais Ren Mouriaux donne un chiffre maximum de 9 de salari s syndiqu s soit moins de un sur dix Ce chiffre est un des plus faibles de la Communaut Europ enne Paradoxalement et parall lement c est en France que le taux de couverture des salari s par des conventions collectives est le plus lev en Europe ce qui s explique tr s simplement par le r le majeur et excessif de l Etat dans la r gulation sociale et par le cagibis o est log le paritarisme Mais au fait qu est ce qu un syndicat repr sentatif c est dire un syndicat dont la signature au bas d un accord a une certaine valeur Si je pose cette question importante c est aussi parce que je fais l hypoth se que plus un syndicat est repr sentatif plus il est cr dible comme force de proposition en mati re de r forme et comme acteu
455. scientifique du travail pr n e par Taylor division fonctionnelle du travail d composition en t ches l mentaires pour mieux les analyser et les rendre plus performantes cr ation du bureau des m thodes Le taylorisme est essentiellement un raisonnement sur les masses masse de 271 production r aliser et masse de moyens mis en uvre le rapport entre les deux s appelant productivit En France plus tard entre les deux grandes guerres et apr s la deuxi me apparut une g n ration de consultants visionnaires qui appliquerent le concept d organisation scientifique du travail la gestion Paul Planus Marcel Loichot et son disciple Yves Bossard Andr Vidal Comment g rer un stock comment organiser les achats comment calculer les prix de revient comment introduire le raisonnement en co t direct dans la comptabilit analytique en se d barrassant des sections homog nes chef d uvre de perfectionnisme inutile Mais ces hommes exceptionnels auxquels la France doit beaucoup avaient d j la perception de ce qu il existe de bonnes et de mauvaises pratiques de conduite du changement Dans un livre remarquable de Andr Vidal Aspects raisonnables de l organisation rationnelle malheureusement introuvable aujour d hui que Yves Bossard faisait lire tous les d butants qui entraient dans son cabinet de conseil l auteur s exprime longuement sur la s quence propre toute action de changement p
456. se en consid rant que la gauche et ses hommes politiques ne manifestent pas le minimum de radicalit qu ils en attendaient Peut tre aussi comme je l ai d j dit sont ils fatigu s de voir les hommes politiques des deux bords s triper par m dias interpos s J ai note avec int r t que lors d une s ance l Assembl e sur l engagement fran ais en Afghanistan et lorsque les d put s RPR avaient manifest leur accord avec les propos de Lionel Jospin cela avait t fortement soulign dans la presse et appr ci dans la rue Ceci n expliquerait il pas en partie les votes de cohabitation de nos concitoyens Dans 1 tat de l opinion 1999 r alis par la SOFRES on note une remont e du moral des Francais mais elle reste marqu e par des tendances lourdes extr me m fiance a l gard de tout refus de s investir dans l action ou m me dans le vote aspiration tenir l autre distance qui d bouchent sur la crainte du changement et le conservatisme Autre caract ristique essentielle ils n accordent plus aucune confiance leurs hommes politiques dont le cr dit n a sans doute jamais cess de baisser depuis De Gaulle Le dernier sondage BVA pour Ouest France d j mentionn dans lequel 73 des Fran ais disent faire peu ou pas confiance aux hommes politiques marque probablement le fond de la courbe de popularit au point que certains d entre eux r unis en universit s d t ont s
457. sement les comporte ments voluent depuis plusieurs ann es ainsi il faut rendre hommage Bernard Thibault qui a os refuser de d filer avec le PCF et dire qu un militant de la CGT n tait pas oblig de consid rer que sa carte syndicale devait comporter un coupon non d tachable certifiant son inscription au PCF Messieurs S guy et Marchais ont d ailleurs d en avaler leur carte de la CGT entre autres couleuvres Quant Nicole Notat elle me semble repr senter l avant garde d un syndicalisme moderne pour la France D une mani re plus g n rale les dirigeants du secteur priv notent un accroissement tr s sensible du sens de la responsabilit et du pragmatisme des syndicats Mais les syndicats de la fonction publique forment un monde part plus rigide que celui du priv Et d ailleurs il existe autant de formes de syndicalisme que de types d activit s industrielles financi res ou de services ce qui relativise un peu les consid rations g n rales que je fais sur ce sujet Autre explication de la faible repr sentativit des syndicats le d ficit d explication aux salari s du r le syndical N gociation conduite des revendications pour en viter les d bordements conduite des gr ves avec le m me objectif diffusion du message politique et surtout social des adh rents encore une fois tant 1 On me dit que cette analyse ne correspond plus la r alit actuelle et on me cite l exemple de Jean Clau
458. sente 154 mesures certaines sont du ressort du r glage comme par exemple Les services d partementaux d incendie et de secours sont rattach s au Conseil g n ral l accumulation des r glages provoque des r formes R aliser un nouvelle tape de d concentration des missions de l tat au niveau des pr fets la r novation globalisante des r formes est pr sente par exemple dans Reconna tre le r le institutionnel des instances participatives des habitants par exemple des amicales de locataires dans les structures officielles enfin et paradoxalement en petit nombre par rapport au titre on trouve des propos refondateurs D passer l exception fran aise Aux Editions d Organisation ouvrage cit Disponible La Documentation fran aise Paris 2000 42 Le r glage est donc l acte simple r alis par l op rateur en prise directe qui consiste modifier une des donn es d un tat ou d une entreprise pour en am liorer le fonctionnement d cr ter que les mus es nationaux seront gratuits le dimanche ou ferm s le mardi est un r glage d cid et mis en uvre par le Directeur des mus es nationaux Ce r glage n a que tr s peu d effet sur la structure des mus es et sur leur gestion J oserai dire galement que la r glementation des rave parties est du ressort du r glage certes cette nouvelle forme de r union en soci t pose des probl mes de respect du droit d
459. si me commandement Alli s et opposants pr cocement tu d tecteras Quatri me commandement Le cap de la r forme clairement tu afficheras Cinqui me commandement Trajectoire de la r forme temps et argent habilement tu marieras Sixi me commandement la concertation au d bat public et la communication large place tu feras Septi me commandement En pla ant le client au centre de la r forme les usines gaz tu viteras Huiti me commandement La r forme comme un grand projet tu organiseras et animeras Neuvi me commandement De l valuation permanente de la r forme obligation tu te feras Dixi me commandement Le r formateur et son quipe soigneusement tu choisiras et structureras La solution de l int gration europ enne XXVIII Les Fran ais et les r formes perspectives XXIX Pourquoi l Europe XXX Et quelle Europe Conclusions Bibliographie 331 341 349 357 371 381 391 399 405 417 419 429 447 467 475 PREFACE Je connais Philippe Qu me depuis pr s de quinze ans j ai pu appr cier son efficacit et son exp rience de r formateur lorsqu il est intervenu comme consultant dans la r forme des Soci t s Anonymes de Cr dit Immobilier que j ai pilot e il s agissait de transformer ces soci t s qui vivaient de la distribution des pr ts l accession sociale bonifi s par l tat en cr ant le r seau du Cr dit Immobilier de
460. sion des entreprises par les hauts fonctionnaires du minist re du Travail tait visiblement sans nuances et la n cessit de faire quelque chose pour les jeunes en qu te d emploi fond e sur une perception trop globale des populations concern es Pour le diagnostic cette connaissance pr cise des clients de la r forme est encore plus importante On ne peut ni faire l conomie d une analyse quantitative des personnes morales ou physiques concern es ni fortiori celle d une analyse qualitative 386 et sociologique Le cap de r forme n tant pas encore clairement nonc il est essentiel d tre capable de simuler leurs r actions vis vis de diff rentes hypoth ses de r forme ne serait ce que pour viter les mouvements de rue Les entreprises se posent deux questions face leurs clients Qu est ce qui a une valeur pour mon client Quelle valeur notre client repr sente t il pour nous Est ce trop demander l tat que de se poser la question de savoir ce qui a une valeur pour un b n ficiaire du RMI Est ce le revenu lui m me ou l incitation qu il procure la recherche d un emploi Et dans la seconde hypoth se faut il defalquer du RMI les revenus compl mentaires qui pourraient tre obtenus Deuxi me question diff rente quelle valeur un RMiste re pr sente t il pour l Etat S agit il simplement de solidarit ou de r duire une des trappes ch mage que compte notre soci t
461. soci t supporter le changement profond que propose la r forme Pour simplifier et en admettant que je caricature exag r ment je distinguerai trois cat gories de diagnostic le diagnostic ferm le diagnostic solution le diagnostic en immersion Dans le premier cas le diagnostic ferm le pilote de la r forme supposer qu il ait t d sign ce qui est hautement souhaitable ce stade amont de la r forme mobilise les services de l tat les d partements minist riels l INSEE les structures directement concern es par la r forme etc Dans ce cas de r forme le pilote ne s aventure qu pas compt s vers des interlocuteurs en dehors de l Etat Un haut fonctionnaire qui avait alert les r formateurs me confiait que l quipe qui tait en charge de la r forme de l assurance maladie dans les ann es 1995 avait d couvert que les m decins de ville avaient des probl mes financiers et qu ils roulaient plus souvent en Clio qu en Peugeot 607 en dehors du fait que tout le monde le savait sauf apparemment quelques hauts fonctionnaires cela met en vidence leur tr s faible immersion dans la r alit quotidienne Autre exemple est ce que les charg s de r forme de l Education 63 Nationale et notamment du college unique Jack Lang en t te ont pris leur b ton de p lerin pour aller voir certains coll ges dont les proviseurs ont mis en uvre des r formes de fond en posan
462. soit la principale vertu de nos hommes politiques 355 XXII CINQUI ME COMMANDEMENT TRAJECTOIRE DE LA R FORME TEMPS ET ARGENT HABILEMENT TU MARIERAS Je rappelle que j entends par trajectoire l identification et la mise en uvre de l ensemble des dispositifs organisationnels structurels administratifs financiers l gislatifs ou r glementaires n cessaires pour atteindre la cible c est dire le cap de r forme Bien entendu le co t de fabrication de la r forme et le co t de la r forme elle m me sont des composantes essentielles de la trajectoire Yai galement insist sur l importance de faire une distinction claire entre l affichage du cap de r forme et le choix de la tra jectoire faire un paquet cadeau du cap de r forme et de la trajectoire c est pour le r formateur se priver de degr s de libert et de n gociation on a vu ce que cela a donn dans cas de la r forme de Bercy Quelles recommandations peut on faire dans le choix de la bonne trajectoire Je distinguerai cinq cat gories de recommandations celles concernant le syst me de pilotage celles se rapportant au choix des priorit s le choix des leviers de la r forme celles li es la gestion du temps celles li es la gestion de l argent Le syst me de pilotage Toute trajectoire de r forme doit tre pilot e Le fait d afficher un cap de r forme et le syndrome de l effet d annonce ne
463. son principal h ritage un centralisme encore excessif ni l habitude qu ont pris les Francais de tout demander l tat et notamment des emplois En Angleterre les Nations cossaise galloise irlandaise en Espagne les autonomias basque catalane galicienne andalouse etc les L nder allemands les Provinces Unies qui ont constitu les Pays Bas pr existaient aux Etats qui en fait se 1 Philippe le Bel de Jean Favier aux ditions Fayard Paris 1998 r impression 248 sont constitu s par d faut limage de ce que l Italie est en train de r ussir On peut en conclure que le terrain de l tat fran ais et ses retours de centralisme est peu favorable la naissance des r formes et que cela remonte loin dans f histoire de notre pays Une note d espoir nous est cependant apport e par l mergence de nouvelles formes de vrai d bat public dans lesquelles s est fait jour l expression locale forte de choix politiques techniques co nomiques et sociaux Dans Le D bat public une r forme dans Etat Serge Vallemont nous en donne plusieurs exemples notamment le processus tres ouvert de d bat public qui a port sur l extension du Port Autonome du Havre PAH sous le nom Port 2000 Six propositions ont t mises en uvre j en cite quatre faire que l administration sans rien abandonner de sa comp tence descende de son pi destal de ma tre d uvre sa
464. souvenir de ce que la r forme est plus facile quand le politique n envahit pas l conomie quand les syndicats n ont d autre souci que de d fendre leurs adh rents ou quand l tat n assi ge pas l espace contractuel de la n gociation sociale L Union Europ enne est par construction un syst me dont les principales composantes politique conomique sociale et culturelle sont largement ind pendantes comme en t moigne la r partition des t ches entre les diff rents Commissaires Ce n est pas le cas en France il faut donc s efforcer si l on veut que notre pays change de d faire cet enchev trement Moins d tat dans l conomie moins d interventions publiques dans les n gociations entre patrons et salari s moins de liens entre syndicats et partis politiques moins de cogestion entre syndicats et entreprises SNES et Education Nationale dockers et port de Marseille fonctionnaires de Bercy et FO etc plus de sens de l int r t g n ral chez nos lus et moins de pr occupations lectoralistes etc Mais au fait dans un syst me f d ral qui est la mode actuellement quelle est la nature des relations entre les f d r s Les f d r s mettent en commun des finalit s et des moyens au service d une cause dans le sujet qui nous occupe la construction europ enne La f d ration est une entit d une autre nature que celle de ses membres disposant des moyens qui lui ont t confi s par ses membr
465. souverainet Les mots importants sont pour ne pas perdre totalement la ma trise de son destin Et il est vrai que m me d un point de vue Lire l article de Bernard Cassen dans Le Monde diplomatique de juin 1999 intitul L introuvable d fense europ enne Dans l introduction de son article on peut lire Car le choix tr s majoritaire de ses tats membres est pr cis ment de ne pas aspirer collectivement un statut de puissance j esp re qu il se trompe mais en tout cas c est bien de cette mani re qu il faut poser la question 2 Aux ditions Robert Laffont Paris 2000 442 strictement utilitaire pour l avenir de la France l int gration euro p enne a t et sera encore plus un bon choix Mais l int gration europ enne est loin d tre une uvre parfaite Doit on pour autant en conclure qu il suffirait de continuer dans cette voix pour aboutir une France mettant en uvre les bonnes r formes sous l influence b n fique de l Europe Certainement pas ce serait trop simple et manifesterait une passivit francaise videmment dangereuse dans la mesure ou elle serait le signe d une sorte de dissolution de la France dans l Europe et justifierait apr s coup les arguments des sou verainistes L int gration europ enne est en effet loin d avoir t et d tre une uvre parfaite Tout d abord les nombreuses crises travers es avec ou sans encombre montrent qu aucun de
466. ssimistes qu il faut aller directement la case r novation celle o l on attaque aussi les structures Pour viter les querelles de mots et dans toute la suite de ce livre je m en tiendrai une r forme plus que je d signerai par le nom g n rique de r forme mais dans laquelle j entends bien que en plus des flux et du mode de management lon s attaque aussi aux structures pour long terme faire voluer la culture Dans mon vocabulaire j appellerai par exemple r forme la privatisation de la S curit Sociale ou de l EDF ou encore la suppression de l ENA Bref le changement par la r forme me parait tre le meilleur compromis entre une ambition forte proche de l utopie et un changement limit au strict n cessaire du quotidien r formons donc au sens de la r forme plus c est le meilleur compromis op rationnel entre le r ve et la triste r alit du quotidien et puis comme le dit Edouard Balladur dans Les Aventuriers de l histoire Les v ritables ennemis des r volutionnaires sont les r for mateurs qui leur retirent toute raison d tre Refusons donc l id e que pour changer il faudrait pr alablement tout d truire M me la refondation ne suppose pas une destruction pr alable compl te de l existant et puis le r formisme c est le changement pacifique Ceci ne doit pas faire oublier le paradoxe du changement ou de la r forme ce sont des processus qui se veulent con
467. ste et puissent donc b n ficier d une alternative lectorale Dans cette r forme on est pass du n ant l exc s de r glementation par un souci de perfectionnisme bien fran ais illustration de la loi du pendule J arr te l l inventaire forc ment rapide des r formes politiques importantes r ussies ou rat es mises en uvre ou non on me dira et le quinquennat Il s agit en fait dans mon esprit d un petit r glage pour viter de s attaquer aux vrais probl mes de la constitution actuelle comme par exemple la mani re d viter la cohabitation Mais au fait pourquoi mon inventaire des r formes politiques s interrompt il aussi t t 7 Tout simplement parce que l histoire r cente de notre pays montre qu il est de plus en plus difficile de r former nos institutions Pour faire une r forme politique de fond il faut disposer en effet d un pouvoir fort condition n cessaire mais non suffisante ce qui est de moins en moins le cas en France ne serait ce que du fait des alternances cinq ans gauche deux ans droite cinq ans gauche quatre ans droite et cinq ans gauche avec pendant certaines de ces p riodes deux pilotes dans la voiture N importe quel pilote de rallye s y perdrait En tout cas cela montre que les esp rances des Fran ais ont t alternativement d ues C est d ailleurs dans la mouvance du retour du G n ral de Gaulle au pouvoir et pendant son septennat et le d but de celui
468. stes mises par les autorit s freinent consid rablement de telles op rations l encore le ma tre mot c est flexibilit m re des r formes 458 En fait tout se resume la promotion insistante au sein des conomies nationales en g n ral et de l conomie fran aise en particulier de l esprit de r forme que le changement de l environnement rend imp ratif Expliquer aux entrepreneurs que s ils ne r forment pas leurs entreprises de mani re presque permanente un il sur les march s un autre il sur la concurrence un troisi me ceil sur l Etat et ses soubresauts d autoritarisme ils deviendront des f tus de paille ballott s par des volutions qu ils n auront pas su anticiper et finiront par dispara tre Qu on le veuille ou non le dynamisme r formateur des entreprises a t et sera encore plus par contagion un vecteur essentiel de r forme pour l Etat Comment remplir le trou noir de l Europe sociale et en tirer profit pour la France Il est surprenant de constater que parmi les composantes du mod le europ en politique conomique sociale et culturelle c est l Europe sociale qui occupe le wagon de queue voire le fourgon depuis les d clarations enflamm es de certains Conseils Europ ens jusqu la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux en 1989 La premi re avanc e s rieuse a t le trait de Maastricht d cidant que cing sujets feraient l objet de votes la
469. suffisante pour agir de mani re impassible L affichage du cap de r forme est donc toujours suspect et manque souvent de clart Cependant Lionel Jospin a d clar propos des licenciements chez Michelin Je ne crois pas que l on puisse maintenant administrer l conomie Ne d sesp rons pas Les r formes fiscales Les r formes fiscales devraient aussi ob ir l int r t g n ral or on constate qu elles sont fortement teint es d id ologie et motiv es par le d sir de favoriser certaines cat gories sociales qui font les bons lecteurs Un myst re me tracasse quels que soient les gouvernements au pouvoir la pression fiscale ne cesse d augmenter alors que nous promet des lendemains qui chantent Un deuxi me myst re me pr occupe quand remonte la derni re annonce d une r flexion en profondeur sur la fiscalit fran aise 7 Je crains qu il faille remonter au regrett Maurice Laur pour ce faire Mais au fait peut on m me parler de r formes fiscales 1 Rapport par Le Canard encha n du 31 octobre 2001 Inventeur de la TVA consid r e l poque comme r volutionnaire 97 Si l on excepte la CSG vraie r forme et l ISF que ta droite a eu bien tort de vouloir remettre en cause je n en ai pas vu passer beaucoup d autres Le dernier plan Fabius est tout au plus un petit r glage lectoraliste Quant la simplification bonjour Il reste encore 105 imp ts
470. sultat la r forme qui est en danger Une premi re cause d chec est donc l insuffisance du pouvoir politique ou conomique ou ce qui revient au m me une division excessive de ce pouvoir ainsi l chec des r formes portant sur le r gime des retraites provient au moins en partie de la paralysie du pouvoir la fois du fait de l normit du probl me et de l approche des ch ances lectorales et de la position des syndicats partisans d un statu quo leur conservant les avantages acquis alors qu ils savent tr s bien que la faisabilit financi re de cette position est nulle Mais eux aussi ont des adh rents rassurer Sauf ce que les comportements des partenaires changent radicalement ceci conduira une r forme dont la l gitimit sera limit e et donc difficile appliquer Sur le sujet des retraites des fonctionnaires qui est mon avis g n ralisable beaucoup d autres sujets il est int ressant d examiner les r sultats d un sondage de CSA de mars 2000 39 des Fran ais attendent du gouvernement qu il r forme m me si les syndicats s y opposent 33 seulement si les syndicats y sont favorables 22 proposant de laisser la situation en l tat et 6 ne se prononcent pas Autrement dit sur les 62 ce qui est bien de Fran ais qui veulent cette r forme pr s des deux tiers 63 attendent du gouvernement qu il passe outre les syndicats La n cessit d un pouvoir politique fort est donc vidente
471. t devra se faufiler dans les trous de souris peu nombreux qui existent entre les diff rents corpo ratismes Il est galement vident que en plus de leur corporatisme partiel les syndicats s appuient sur une id ologie de m me nature que celle d fendue par le parti politique dont ils se sentent les plus proches bien s r ils ne mettent pas l id ologie en t te de gondole mais la d fense de leurs adh rents ou sympathisants en est le plus souvent tr s teint e ou encore de respect du r suitat de luttes sociales pass es comme on le constate actuellement propos de l ventualit de reculer l ge du d part en retraite mesure pourtant de simple bon sens et dans laquelle l id ologie n a rien faire S agissant de r formes d initiative publique l exp rience montre ce n est pas une surprise qu elles s inscrivent dans une vision de la soci t induite par une id ologie plut t sociale pour la gauche plut t conomique pour la droite les deux approches tant proclam es par leurs promoteurs comme devant faire le bonheur du peuple pas tout de suite il ne faut pas exag rer mais pour les g n rations futures La vraie question est de savoir si une r forme peut se contenter d tre la traduction en textes de lois d une id ologie Pour prendre une comparaison est ce qu une quipe de football peut gagner des matchs uniquement avec une tactique Bien s r que non il faut aussi de la technique indi
472. t des syndicats dans un sondage r cent SOFRES en f vrier 2000 50 d entre eux estiment que les syndicats traduisent mal les aspirations et les revendications des travailleurs contre 42 qui pensent le contraire et 8 qui ne se prononcent pas Et pourtant sauf erreur de ma part l immense majorit des conflits des derni res ann es n ont d bouch ni sur la capitulation en rase campagne des syndicats ni sur l chec total de la partie patronale ils ont presque toujours trouv le compromis op rationnel ce qui justifie totalement l utilit des syndicats et l existence d un vrai service syndical 220 Si Yon y ajoute leur capacit traiter correctement les cas particuliers de salari s en difficult on verra qu il est dommage que les syndicats fran ais soient aussi peu repr sentatifs Gageons que des syndicats forts d un plus grand nombre de durs de durs auraient pour effet presque arithm tique de diminuer le nombre des peu ou non engag s d un c t ou de l autre et partant d en renforcer la cr dibilit r formatrice Ceci dit le service syndical est pollu aux yeux des non adh rents comme des adh rents par le fait que les syndicats se comportent encore trop souvent comme courroie de transmission fort rendement des partis politiques la CGT du PCF la CFDT du PS le SNES de la gauche tout enti re et FO d on ne sait pas tr s bien qui entre les trotskistes et la droite Heureu
473. t claires 402 des l etape du diagnostic il est indispensable d envisager les modes d valuation qui permettront de mesurer l efficacit de la r forme quand une r forme consiste d faire la r forme faite ant rieurement par l autre bord l valuation non partisane de la r forme que l on d fait devrait tre obligatoire et publique mais ne r vons pas le cap de r forme serait incomplet s il n indiquait pas sur quels crit res sera jug e la r ussite de la r forme c est un d aux citoyens en particulier ceux qui vont avoir en subir les effets bien entendu les indicateurs qui permettront de juger de l efficacit de la r forme seront d finis a priori la coh rence entre les actions et les objectifs est un facteur de succ s une action de r forme s accommode mal d objectifs trop nombreux et il faut se souvenir des enseignements de la programmation lin aire le principe de subsidiarit et la possibilit qu il offre de mesurer au plus pr s du terrain est une composante tr s souhaitable de l valuation des r formes la trajectoire de r forme doit afficher en permanence les indicateurs qui ont t estim s comme pertinents par rapport ses finalit s ce qui suppose la continuit de l action de l Etat la concertation et le d bat public ne peuvent faire l conomie d une information compl te des acteurs sur les tableaux de bord mis en uvre par l Etat pour suivre en permane
474. t deux principes il y a de la place en bordure des lois et r glements pour innover par exemple en mati re de calendrier scolaire premier principe et je ne dirige pas un coll ge de 3000 l ves mais 3000 fois un coll ge de un l ve second principe Choquant pour un technocrate qui on a tout appris des CSP des segments de population etc Il aurait suffi pour cela d aller voir monsieur Evencio de Paz proviseur d un coll ge Gonesse Dernier exemple dans la pr paration de la r forme de Bercy on a pr sent comme une grande nouveaut le fait d avoir eu recours la technique du benchmarking que je pr f re traduire par talonnage concurrentiel pour comparer le co t de l administration fiscale fran aise celui de nos voisins et des Etats Unis Pas besoin de dire que les entreprises font depuis longtemps de l talonnage concurrentiel sans m me s en apercevoir comme monsieur Jourdain faisait de la prose R sumons le diagnostic ferm encore tr s pratiqu consiste faire essentiellement confiance aux divers corps de l tat et ne s aventurer que prudemment dans la soci t civile Je caricature peine le G8 de G nes nous a annonc comme une grande d couverte qu il faut dialoguer avec la soci t civile Quant Louis Michel ministre belge des Affaires trangeres il va un peu plus loin en affirmant Ecoutons la soci t civile et laissons le politique d cider et Je n
475. t il le fait d ja comme par exemple dans le domaine de l am nagement du territoire en favorisant les d localisations industrielles ou administratives ou en attirant Toyota a Valenciennes ou en agissant intelligemment pour cr er la premiere entreprise mondiale de sid rurgie Ne peut on aller plus loin Quand une entreprise r organise sa structure pour faire face a l volution des march s et m me s il s agit d une entreprise totalement priv e elle est partie prenante d une plus grande efficacit de l conomie nationale Ne peut on concevoir que des aides sp cifiques soient mises en place par exemple sous la forme de pr ts participatifs li s aux gains de productivit ou d aides la reconversion de personnels qui auraient perdu leur emploi ou mieux de early warning sur les volutions constat es hors de nos fronti res et en particulier aux tats Unis ou chez les dragons asiatiques La France dispose d un r seau important et tr s compliqu donc relativement inefficace de services commerciaux dans ses ambassades de d l gations de ia DREE du Tresor Public de chambres de commerce etc et il est fait pour cela m me 511 a quelquefois la mauvaise habitude de donner des le ons de pr s ance sur l art et la mani re de solliciter l aide d un attach commercial On va me r torquer que ces aides existent et sont mises en uvre mais la lourdeur des proc dures et les conditions souvent irr ali
476. t pour laisser aux professionnels concern s un espace de n go ciation et leur faire de ce fait assumer une partie de la r forme Quand elle est possible cette double approche est plus efficace L experimentation L approche exp rimentale peut tre prise en compte des la fixation des priorit s elle consiste essayer une r forme sur un territoire test ou sur une partie de la r forme Elle permet de faire un test sans prendre trop de risques Dans quelles conditions l exp rimentation est elle acceptable Il faut tout d abord viter les th mes de r forme forte charge symbolique ou comportant une obligation d quit sociale je n ai pas besoin de dire que l aboilition de ta peine de mort ne pouvait faire l objet d exp rimentation mais des sujets comme le statut de la Corse ou les retraites ne peuvent pas non plus tre ex p riment s Il faut aussi viter d exp rimenter sur des sujets de r formes dans lesquels l exp rimentation peut tre associ e une notion de danger pour les populations concern es Prenons un exemple qui n a pas fini de faire parler La France qui a fait le choix du nucl aire a un gros probl me de 362 fin de cycle des produits En 1991 la loi Bataille d put PS du Nord proposait l enfouissement profond dans des couches g o logiques stables granit schistes argile Michel Rocard indiquait alors que le probl me n tait pas urgent comme les retraites et
477. t aux l gislateurs de bien vouloir respecter un principe simple pour que le citoyen s y retrouve Une r forme une loi un vote 7 1 Le lancement d Euronext qui confirme le poids important de la place de Paris dans tes march s financiers est la cerise sur le g teau Dans une certaine mesure le Comit de B le qui n a qu une existence l gale r duite se comporte comme une AAI internationale et a notamment d fini un ratio prudentiel universel pour les banques le ratio Cooke 96 Que dire enfin de la r forme indispensable des tribunaux de commerce Elle n a jamais t faite Le dernier pisode en date man uvre imparable est l oubli par le gouvernement de l inscription du d bat l ordre du jour pr visionnel de l Assembl e nationale et du S nat Je cite un extrait d une lettre ouverte des trois rapporteurs socialistes du projet de loi La disparition subreptice et honteuse de ces textes de l ordre du jour est interpr t e par tous les observateurs avertis comme le r sultat d un travail de lobbying intensif et souterrain des juges consulaires et de leurs porte parole les plus discrets Sans commentaire En synth se on peut dire que le r le majeur de l tat fran ais dans l conomie non seulement de redistribution mais encore de gestionnaire l emp che du fait d une in vitable composante id o logique d avoir vis vis des r formes entreprendre la distance
478. t pas non plus faire l conomie de l orientation client La r forme ne se justifie que si au bout du parcours les dysfonctionnements de soci t qu elle 389 avait pour but de corriger sont effectivement traites Rien ne vaut l interrogation directe des personnes concern es par la r forme pour en valuer le succ s ou l chec Et il faut avoir tr s pr sent l esprit que ce ne sont pas toujours ceux qui ont le plus besoin de la r forme qui en b n ficient effectivement mais souvent les plus astucieux qui de toute fa on seraient par exemple sortis par le haut du RMI 390 XXV HUITI ME COMMANDEMENT LA R FORME COMME UN GRAND PROJET TU ORGANISERAS ET ANIMERAS Le management par projet est maintenant une technique largement mise en oeuvre par les entreprises il faut en trouver l origine dans la n cessit de plus en plus grande d une gestion transversale entre les diff rentes fonctions de l entreprise et d un d cloisonnement des m tiers le lancement d une nouvelle voiture implique la participation du marketing du bureau d tudes des designers des techniciens charg s de concevoir la gamme des op rations de production de la production elle m me de la direction du r seau de concessionnaires etc La gestion transversale est un imp ratif de tout grand projet ou r forme J en ai fait personnellement l exp rience dans un domaine o on ne l attendrait pas celui des produits bancaires
479. t possible de mettre une r ponse op rationnelle dans la conduite du projet de r forme seront utiles cette fin R gle 5 il est essentiel de pr ciser d s le d but du processus de r forme les r gles de son contr le r unions d avancement validation des acquis techniques structures d arbitrage circuits d information proc dures et points de d cision modalit s de lancement et d valuation R gle 6 la conception de la r forme doit boucler sur les personnes morales ou physiques qui auront en subir les con s quences C est des acteurs directement impliqu s que viendra le bon choix du processus de r forme L tat doit remplacer sa logique d metteur par une logique de destinataire R gle 7 il faut d composer la planification de la r forme en mailles suffisamment larges pour que les acteurs ne perdent pas la vue d ensemble du processus mais suffisamment fines pour qu il soit possible d affecter clairement une t che un responsable C est un des exercices les plus difficiles pour le r formateur 395 R gle 8 il est souhaitable de contractualiser les relations entre les diff rents acteurs de la r forme l quipe en charge de la r forme les gestionnaires de ressources d tudes les repr sentants des populations concern es par la r forme et enfin la hi rarchie en charge ministre ou autre R gle 9 il faut mettre en place la tra abilit des choix techniques notamment informatique
480. tablement r parti entre les salari s du priv et les fonctionnaires Et les Fran ais La r forme et les Fran ais vaste sujet Les Fran ais propos de la r forme sont de fervents adeptes du NIMBY not in my back yard pas dans mon jardin La r forme oui mais pour les autres Paradoxalement quand on leur propose un changement de soci t c est dire la r forme des r formes ils y sont favorables et votent positivement comme en 1981 Ils ont eu en majorit le sentiment qu il tait bon de faire table rase et d exclure l id e d une volution continue lis exprimaient ainsi le sentiment qu il faut d truire avant de r former 5 voulaient aussi pouvoir s appuyer voire se conforter sur un concept global de la France 1 Val ry Giscard d Estaing R flexions sur le d clin dun peuple chez Plon Paris 2000 p 33 325 avec deux versions antagonistes marquees par le rejet et l exclusion Ces deux versions sont totalement oppos es et se rejoignent seulement dans le refus du r el si nous voulons mettre les Fran ais dans le sens de la r forme il nous faut d nouer ce paradoxe pour lui trouver une sortie positive La premi re explication vient sans doute de l origine de la France Etat avant d tre nation Les Francais ont toujours connu l Etat comme partie int grante du paysage politique conomique et social Pour eux l tat est l alpha et om ga de notre pays et il i
481. tager l avis de Jean Michel Fourniau dans Le D bat public une r forme dans l tat d j cit qui nous dit que le droit au d bat public se porte mal comme le montrent les difficult s de la CNDP et ceci pose aussi clairement le probl me du r le du Parlement Reste le chapitre de la communication dont on ne peut pas dire non plus qu il constitue un point fort de l tat logique de destinataire au lieu de logique d emetteur utilisation faible des nouvelles technologies d veloppement limit d Internet dans l ad ministration faible coh rence entre la logique politique et la logique institutionnelle tat peu p dagogue tout ceci milite pour un tat mieux communiquant l encore les outils existent mais ils ne sont pas ou peu utilis s J ai eu de nombreuses fois l occasion de tester les vertus de la concertation et de la communication dans l entreprise au Cr dit Agricole dans le projet de groupe qui a suivi la mutualisation de la Caisse Nationale et qui a mobilis pendant plus de six mois plus de 400 dirigeants nationaux F d ration Caisse Nationale ou r gionaux Caisses Regionales Il en est sorti une remarquable appropriation de la nouvelle organisation du groupe par ses principaux acteurs facilit e par une organisation rigoureuse des groupes de travail et de la remont e des synth ses la Banque de France pour l laboration du Plan d entreprise dont j ai d j
482. talisation d exp riences pourquoi ne pas assurer cette transmission de savoir par le biais de la mobilit des fonctionnaires Il est en effet souvent plus efficace et important d avoir une exp rience de conduite du changement que de conna tre en d tail un domaine de r forme Contrairement ce que lon croit g n ralement et comme je lai d j dit le statut des fonctionnaires permet une certaine mobilit 409 notamment vers d autres fonctions publiques elle est mal heureusement peu utilis e Au Royaume Uni l encadrement sup rieur de l tat le Senior Civil Service affiche un objectif clair de mobilit fonctionnelle mieux r compens e que la promotion l anciennet Cela devient progressivement le cas galement France T l com ou l EDF Inutile de dire que les entreprises priv es font un tr s large usage de la mobilit comme r ponse aux changements permanents de leur environnement de march financier fiscal ou juridique On peut simplement regretter que les s jours de longue dur e l tranger ne soient pas suffisamment valoris s dans les bilans de carri re L int ressement ne fait pas non plus partie des moyens mis en uvre par l administration sauf de mani re statutaire et pas sablement opaque et pourtant le fait d avoir particip la conception ou la mise en place d une r forme importante devrait tre fortement r compens comme le sugg re la Fondation Jean Jaur s
483. tante la structure du pouvoir dans les municipalit s bref on se demande encore par quelle subtile m thode d accouchement sans douleur elle a vu le jour ce dont il faut remercier la gauche et particuli rement Pierre Mauroy Examinons le r sultat les communes sont gouvern es par une majorit coh rente sortie des urnes les minorit s sont repr sent es et le d bat r ellement pr sent Retenons l affichage clair d un cap de r forme Pourquoi ne pas s en inspirer pour les lections des conseillers r gionaux et des conseillers g n raux pour lesquels il faut quelquefois 30 fois plus d electeurs par conseiller dans les grandes agglom rations que dans nos campagnes Ce n est pas parce qu une r forme est un succ s qu il ne faut pas essayer de l tendre des domaines plus ou moins connexes au contraire La Corse est un sujet in puisable De la position de Jean Pierre Chev nement celle des ind pendantistes il y a tout un arc en ciel de propositions l exception de celle des Corses eux m mes auxquels on n a pas demand leur avis pour des raisons constitutionnelles qui interdisent on se demande pourquoi le r f rendum local 11 suffit 90 d aller en Suisse pour constater que cette proc dure peut tre tr s utile Ce serait aussi une mani re de mettre fin au silence assourdissant de la majorit des Corses et en dehors du r f rendum il est facile d imaginer des processus d interrogation de nos c
484. tat intervenant tout bout de champ dans les relations entre partenaires sociaux comme pour la r forme de l UNEDIC et le Plan d Aide au Retour l Emploi ou pour la transformation de crises sociales en lois comme la loi dite de modernisation sociale n e d une accumulation qui tait pr visible de plans de licenciements Etat centralis et interventionniste est ce un terrain favorable aux r formes Jai deja indiqu gue les pays dont l tat s est le plus transform sont souvent des Etats f d raux donc plus ou moins d centralis s Bonne id e mat rialis e par la loi Chev nement de 1999 mais comme souvent d natur e par les politiques qui ont proc d des regroupements de communes en fonction d affinit s politiques et non de logiques de d veloppement conomique ou social Dans certains de ces cas les oppositions municipales ne sont m me pas repr sent es comme par exemple pour la communaut d agglom ration du Val de Bi vre 180 000 habitants Je rappelle que le mont Saint Michel est bien en Normandie et pas en Bretagne 3 Le rapport d activit 1997 de feu le Commissariat la r forme de l tat consacre un chapitre entier la d concentration parle de lutte contre la centralisation mais n crit nulle part le mot de d centralisation serait il encore tabou 246 L tat centralis c est dire des d cisions prises en grande partie par un pouvoir central et les m mes
485. tatut de la fonction publique les hauts fonctionnaires la barri re entre le public et le priv l tat et le jeu des acteurs Etat et l investissement immat riel l tat le monopole du changement et l immobilisme tat barreur ou tat rameur Cette question peut tre formul e de nombreuses autres mani res tat garant ou tat g rant tat r gulateur ou tat gestionnaire tat gendarme ou tat providence tat ma tre des horloges ou Etat horloger Et pour culminer le tout moins 1 Le probl me du r le de l tat n a jamais t mieux pos que dans le remarquable livre de Philippe Delmas Le Maitre des horloges aux ditions Odile Jacob Paris 242 d tat ou mieux d tat Mais je garde ma comparaison avec l aviron plus parlante En France il faut bien constater que l tat est la fois barreur c est bien le moins mais galement rameur au moins pour un rameur un actif sur quatre dans un quatre barr si l on compte en effectifs et pour deux barreurs sur quatre si l on compte en flux financiers Que doit faire l tat Bien entendu dicter la r gle proposer et faire voter la loi et veiller son application ce qui est typiquement un r le de rameur Puis mettre en uvre des politiques publiques par exemple politique conomique lutte contre la pauvret aides au logement politique de sant et de protection sociale solidarit r duction
486. te Fran ois Dupuy lui oppose le concept de coordination interm diaire entre les acteurs Aux Editions Dunod Paris 1998 278 et sorte de succ dan de la coop ration le plus souvent inutile et en tout cas facteur significatif de co ts la r forme a grand besoin de cooperation et peu faire de coordination Il vaudrait mieux avoir beaucoup moins de d l gu s ou de comit s interminist riels et beaucoup plus de coop ration entre les minist res Reconstruire l entreprise et la r forme autour du client Inutile de dire que pour passer de la banque X selon Lepetit a la banque X selon Legrand c est d une v ritable reconstruction qu il s agit D abord au plan des hommes I s agit de passer d une attitude dans laquelle le client va vers l entreprise un mouvement inverse dans lequel les hommes de l entreprise vont vers le client Il s agit de passer d un client uniquement analys au travers des syst mes d information de l entreprise un client cout et appropri sans pour autant n gliger l apport des syst mes de l entreprise It s agit de jouer la coop ration et le partenariat avec le client dans une approche gagnant gagnant Il s agit donc d une v ritable reconversion des hommes et pas uniquement de ceux qui sont en contact direct avec le client On peut cr diter les entreprises priv es fran aises et quelques rares entreprises publiques comme Air France
487. telle sous valuation de l investissement immat riel notamment dans le diagnostic la pr vision et l valuation des r formes L tat doit il tre g rant en plus de garant Pourquoi l tat fran ais a t il tant de mal jouer le jeu du paritarisme 1 signaler un sondage publi par Ouest France dimanche du 2 septembre 2001 dans lequel 73 des Fran ais ne font pas ou peu confiance la classe politique pour apporter des r formes et am liorer les conditions de vie Je crois que c est un record dans l appr ciation n gative des Fran ais vis vis de leurs hommes politiques 27 Traiter de la difficult des r formes faites en France par l tat me para t donc poser deux cat gories de questions Existe t il un mod le performant de processus de r forme Quelles sont les caract ristiques du bon porteur de r forme Comment faire le diagnostic initial Comment le pouvoir politique doit il soutenir la r forme Quel d bat public Quelles tudes d impact Quelle formalisation Quelle communication Quel lancement de la r forme Quel suivi et quelle valuation Comment lever les diff rents obstacles qui rendent les processus de r forme particuli rement hasardeux dans notre pays Quels sont parmi ces obstacles ceux qui sont structurels de la soci t fran aise et ceux qui peuvent tre abaiss s par une m thodologie intelligente des r formes Ces deux questions se r sument
488. tends pas dans ce chapitre faire un historique des modes de r forme des entreprises mais seulement essayer de montrer que progressivement elles en sont venues l id e qu il fallait reconstruire l entreprise autour du levier client Accessoirement ce court r sum me permettra de rappeler quelques principes de bon sens tout fait applicables l Etat Notons d j que le mot r forme a une forte connotation administrative et tatique Quand les entreprises se r forment on parle plus volontiers de r organisation restructuration plan ou projet d entreprise ou red ploiement strat gique vocabulaire que l on n emploie en revanche que rarement dans l administration de l tat ou alors pour prendre des coups de b ton dans les entreprises publiques comme le projet Cap clients de la SNCF Les anc tres Au risque de para tre un peu chauvin je ferai remonter l histoire de la conduite du changement dans les entreprises Henri Fayol 1841 1925 qui sans doute le premier considera le management comme objet d tude et de doctrine Inventeur de l organigramme alors appel tableau synoptique promoteur sinon inventeur de la participation aux b n fices et des r mun rations incitatives dont j ai dit le peu de cas que l on en fait dans l administration publique il apporta une premi re pierre importante la r flexion sur la conduite du changement Ensuite ce fut l poque de l organisation
489. times transformant le g ant conomique qu est aujourd hui l Europe en g ant politique et social Compromis difficile qui est celui de faire en sorte que quelques soldats mieux exerc s partent en avant garde les autres moins bien arm s restant derri re tout en gardant le sentiment de faire partie de la m me arm e Risque en m me temps que l avant garde s re de sa force s loigne tout jamais du reste de la troupe et se constitue elle m me en arm e de plein droit ayant abandonn en route des troupes de moindre valeur Risque que l arriere garde lasse d tre consid r e comme chair canon abandonne elle m me compl tement le combat et d serte pour un ennemi qui se fera fort de l accueillir tr s convenablement s agissant d un affaiblissement manifeste des forces adverses Risque encore plus fort si le terrain comme c est le cas est rocailleux et broussailleux ce qui fait que l arri re garde perd vite le contact visuel avec l avant garde II ne reste plus que les transmissions radio pour viter la dispersion mais il est bien connu que les transmissions et leur version moderne les nouvelles technologies sont les f d rateurs de l arm e en campagne Des institutions politiques plus souples voil donc un des enjeux principaux de ce que nous pouvons attendre de l Europe afin qu elle soit notre vecteur des r formes et notre virus des bonnes pratiques Le petit couplet militaire qui pr c d
490. tion de 1 moins qu il ne s agisse d un copilotage entre Lionel Jospin et Jean Guy Talamoni ce que semblait prouver le projet maintenant abandonn de transfert des prisonniers corses la prison passoire de Borgo semble que cela soit en train de changer et que l on introduira un syst me de comptabilit analytique nomm ACCOR dans la r forme du budget de l Etat j y reviendrai au chapitre VII 3 laquelle en bonne logique il faudrait ajouter une partie du co t des nouveaux contrats emplois solidarit CES dont l efficacit reste d montrer et dont le gouvernement devrait expliquer pourquoi on en a besoin alors que les 35 heures devaient tout r soudre ne s agirait il pas plut t d un parking pour ch meurs caract re lectoral 55 la r forme qui d ailleurs restera jamais inconnu Je reviendrai sur ce point lors des dix commandements Ces similitudes entre les processus industriels et les processus de r forme mis en uvre par l tat ou par les partenaires sociaux sont d j significatives mais je vais d montrer que les r formes quand elles sont bien conduites passent par des phases identiques ou semblables et que l on peut donc bien parler de processus en partie reproductibles Je distinguerai ph nom ne d clencheur le recueil des faits et le diagnostic le choix du cap de la r forme l laboration des trajectoires le d bat publi
491. tion et plus g n ralement sur le traitement qu ils re oivent de la part des agents du fisc Les opinions des contribuables ont d ailleurs fait l objet de nombreuses enqu tes qui ont confirm la perception des autorit s mais n ont pas pour autant mobilis les usagers Dans une entreprise priv e les actionnaires et les salari s sont tr s attentifs aux d penses engag es par les dirigeants les actionnaires parce que c est leurs capitaux que l on utilise bien ou mal les salari s parce qu ils apportent un capital travail sans lequel l entreprise ne tournerait pas Or ne peut on imaginer que en fait l tat fran ais est une tr s grande entreprise dont nous citoyens et contribuables serions la fois les actionnaires et les travailleurs directs si nous travaillons dans l administration indirects si nous ne sommes que contribuables ce qui n est pas rien et ces deux titres soucieux de l efficacit et du co t de ses services Ce point important du co t de notre administration fiscale dont on pense souvent qu elle est parfaite fit l objet de comparaisons internationales Surprise La France n est pas loin d avoir le fisc le plus cher du monde par exemple 40 de plus que le Royaume Uni les Pays Bas ou l Espagne et deux fois plus que les Etats Unis seuls sont proches du niveau fran ais l Allemagne et l Italie De plus la fraude fiscale est valu e en France environ 100 et 200 milliards de fra
492. tion interminist rielle une seule mentionne le service l usager aussit t affubl du compl ment et management public Quelles autres formes d association des citoyens la d cision publique peut on envisager Le r f rendum d initiative locale il a peu t utilis mois de 200 fois depuis qu il existe et il y a de s rieuses contre r f rences comme par exemple Caen le maire s tait engag aupr s de ses lecteurs sur un projet de transport en commun qu il soumit au r f rendum 20 de votants parmi lesquels 75 d opposants Le maire passa outre ce qui montre que le r f rendum n est une solution que pour les projets mobilisateurs 1 Si ce livre me rapporte de l argent je monterai un mus e des abr viations de SPQR DUCSAI Qui aux derni res nouvelles tiendrait la corde mais malheur aux arrivants qui voudront prendre le taxi parce que la gare d arriv e TGV ou non desservirait mal leur destination finale 377 Le r f rendum d initiative minoritaire peut tre une solution mais il risque de se heurter aux m mes difficult s Et puis comment associer les RMIstes les b n ficiaires de la CMU et les drogu s au d bat public En bref on peut dire que les outils d une meilleure concertation avec les citoyens et d un vrai d bat public existent mais que les habitudes r galiennes de l tat font qu ils restent dans la bo te outils Je ne peux que par
493. titude de compromis trouver et la fermet imp rative quant aux principes associ e une grande souplesse de mise en uvre requi rent des institutions politiques communautaires tr s fortes c est dire un transfert tr s dense de comp tences politiques des pays membres vers les structures communautaires centrales Dans Notre contrat pour l alternance Michel Barnier propose d lire le pr sident de la Commission Europ enne au suffrage direct des citoyens cela me para t aller dans le sens d une Europe plus puissante Or il se trouve et ce n est pas un hasard que cette Europe politiquement puissante et cependant flexible que je souhaite est pr cis ment celle qui apportera la France le vent frais de la r forme et ce pour plusieurs raisons Tout d abord la puissance et la flexibilit de l Union Europ enne telles que je les souhaite sont des facteurs minemment favorables la recevabilit des r formes dans notre pays La puissance pour faire passer les r formes la flexibilit notamment quant au choix du processus pour s adapter un pays comme la France naturellement r tif au changement et aux r formes Ensuite la puissance m me des autorit s europ ennes d l gu e par quinze voire trente Etats sera une force pour convaincre les institutions nationales fran aises de r former force accrue par les nombreux exemples qui ne manqueront pas de surgir des autres pays Enfin on peut esp
494. tivit doit tre confirm e par un acte l gislatif s agit donc bien d une d marche exp rimentale puisque l extinction de la structure ou de l agence cr e est pr vue dans ses statuts c est la sunset law loi du cr puscule qui d cide de la self destruction de l agence moins que l examen p riodique d bouche sur une loi d clarant que l exp rience m rite d tre poursuivie C est le Congr s qui d cide d appliquer ce m canisme de r serves permettant d interrompre l existence d une agence f d rale qui La R forme de l tat ouvrage cit p 829 173 s carterait par trop des objectifs initiaux Mais la production de ces textes l gislatifs est largie au pouvoir judiciaire ou au pouvoir des tats avec une d finition tr s souple Ce processus d coule aussi du constat que les lois subsistent souvent bien apr s les circonstances qui lui ont donn naissance Il invite ainsi le l gislateur a proc der un nettoyage p riodique de l appareil l gislatif i Il s applique aux agences et programmes d Etat f d raux ou non qui font l objet pr alablement d un repeal schedule plan d abrogation l application en est large Quelques principes r gissent ce m canisme les programmes et les agences soumis ce processus de sunset law doivent automatiquement cesser leur activit moins d tre effectivement recr s par une loi l processus d valuation
495. tr l s alors que la r forme est un pari sur le futur fond sur le d s quilibre R former en ma trisant le processus est donc une difficult majeure Sortons cependant tout de suite du champ de ce livre ce que j appelle les m tar formes il s agit de r formes qui bien que d sign es comme telles recouvrent un champ tellement vaste qu elles ne sont pas accessibles une formalisation simple loi ou Entre je simple mais faux et le compliqu mais inutilisable aurait sans doute pens Paul Val ry Chez Plon Paris 2001 p 12 47 ensemble de lois ou contrat pass entre la soci t civile et le pouvoir politique C est le cas quand on parle de r forme de l tat voire de r formes de l ducation Nationale ou de la Justice Ce sont de v ritables sujets de soci t mais ils ne sont pas accessibles analyse sous forme de processus unique De ce fait le nombre de voies pour y avoir acc s est quasiment infini car les questions qu elles posent sont galement en nombre quasi infini et impossibles traiter en un projet unique de r forme Pour les aborder de mani re cr dible il faut donc les d composer en l ments de m tar forme r alistes Que l on me comprenne bien je ne nie pas l utilit de la r flexion sur les m tar formes comme vision de la soci t mais il faut la consid rer comme champ magn tique donnant une orientation g n rale a des r formes taille humai
496. tres sont pr vus sur la justice la famille l Europe l esprit d entreprise etc A noter d j que le dernier de ces forums se tiendra seulement un peu plus de trois mois avant l lection pr sidentielle ce qui fait un peu court pour faire la synth se Pour chaque forum un document pr paratoire est remis aux participants bien fait clair parfois apportant des id es originales comme la proposition inspir e de Varticle 138 du trait d Amsterdam de suspendre la demande des partenaires sociaux et pour une dur e de 9 mois toute initiative l gislative ou r glementaire dans le domaine social pour leur permettre de parvenir par la n gociation un accord Mais ces documents pr paratoires souffrent d un d faut g n ral chez les partis politiques ils positionnent le programme propos par rapport celui des opposants en l occurrence pour le RPR par rapport ce que fait le gouvernement Il n est certes pas interdit de critiquer mais il me semble que le fait de b tir un programme de r forme ne se pr occupant que tr s secondairement des errements des adversaires lui donnerait plus de souffle Ce n est pas autre chose qu une r flexion t l ologique privil giant les objectifs finaux le cap de r forme par rapport la trajectoire pour les atteindre forc ment englu e dans l existant imm diat Ces forums sont int ressants bien qu in gaux et donnent lieu des d bats anim s On constate cependant que
497. trimoine immobilier est bien quilibr faites donc donation de votre r sidence secondaire a vos enfants tout en gardant l usufruit en oubliant de lui indiquer qu il devra quand m me en ajouter la valeur au reste de son patrimoine au titre de l ISF Quant changer de r sidence principale les prix montent beaucoup du c t du canal Saint Martin et le taux des cr dits aussi in petto un dossier de cr dit de moins monter Monsieur Meunier trouve que d cid ment ce Lepetit le traite par dessus la jambe et d cide de s en ouvrir au sup rieur hi rarchique de Lepetit il lui demande donc de lui trouver un charg de clientele plus performant et ventuellement moins charg Aussit t dit aussit t fait car le patron de Lepetit a galement des doutes sur sa commercialit Legrand remplace Lepetit Legrand au lieu de se pr cipiter sur les caract ristiques du segment de monsieur Meunier commence par tudier les caract ristiques de son client telles qu elles ressortent des diff rents mouvements observ s sur ses comptes Il constate qu elles sont assez diff rentes de celles qui correspondent son segment patrimoine inf rieur au seuil minimum prescrit par la segmentation r sidence secondaire de faible valeur tr s grand nombre d op rations sur le compte pas de Plan d pargne en actions revenus salariaux plus lev s que ceux consid r s comme normaux pour le segment carri re professionnell
498. trois r formes 7 Quand il y a urgence ne faut il pas traiter d abord cette urgence et lui adosser la r forme adapt e Sans doute deuxi me enseignement La difficult d une r forme est une fonction croissante de son ambition Comble de malchance l conomie fran aise connaissait un d but tr s net de ralentissement l urgence tant l il fallait r former mais il est certain que les r formes sont d autant plus difficiles a faire que l conomie est d grad e troisi me enseignement Corollaire c est quand l conomie va bien qu il faut faire les r formes importantes et pas seulement pour redistribuer des revenus de remplacement ce qu en grande partie fait la gauche depuis 1997 mais surtout pour pr parer l in vitable retournement de conjoncture et mettre ainsi les comptes de la Nation en tat de mieux r sister la crise suivante quatri me enseignement 114 L ordonnance Jupp sur la S curit Sociale Centrons nous maintenant sur l ordonnance n 96 344 du 2 avril 1996 portant sur l organisation de la S curit Sociale Un processus la fois long dans le temps mais trop court par rapport l importance du probl me pos l avait pr c d Conf rence nationale de sant rapport de la Cour des Comptes sur le financement de la S curit Sociale consultation des Caisses passage en Comit d tablissement pour se terminer par la pr sentation de la r forme au Parlement par Alain Jupp
499. ts sont g n ralement tr s repr sentatifs nous y conduira 1 Mais peut tre d une r forme du code du travail sur le sujet des crit res de repr sentativit 225 XII SOCI T FRAN AISE LITES OU ELITISME L litisme est l lite ce qu est le corporatisme la corporation un d riv de r gression nuisible 8 la soci t C est l utilisation du concept indiscutable et d int r t g n ral d lite des fins purement utilitaires consistant mettre profit une situation de distinction par la soci t pour s arroger un monopole de recon naissance par la Nation et le droit exclusif de d livrer des postulants un certificat d accession ou d appartenance l lite Il est logique d attendre des lites qu elles jouent un r le actif dans les r formes et qui plus est qu elles en soient les initiatrices leur position teur en donne le droit mais aussi le devoir Elles ne doivent pas oublier que pour acc der cette reconnaissance particuli re des citoyens on attend d elles qu elles montrent la voie vers une soci t plus solidaire plus responsabie et plus acceptable par les citoyens sinon il est craindre que comme le dit Serge July Les Fran ais ne se reconnaissent pas dans leurs lites comme si elles taient devenues trang res Quatre facteurs peuvent cependant emp cher les lites de jouer ce r le d initiateur des r formes qu il est logique de leur demander de remp
500. tte contre le ch mage conna t des succ s dont il est certain qu une part importante est issue de la croissance ce qui malheureusement est en train de se v rifier Il faut cependant se f liciter de la signature entre quelques syndicats et le MEDEF du Plan d Aide au Retour l Emploi PARE Mais que la n gociation a t longue et ardue pour arriver un accord logique consistant demander aux b n ficiaires de la solidarit nationale les ch meurs en l occurrence de faire preuve de responsabilit c est dire dire de tout mettre en uvre pour pouvoir se passer de cette solidarit et donc de chercher activement du travail Personne n est v ritablement entr dans le monde des ch meurs comme le sugg re Thierry Benoit L tat en ne proclamant pas haut et fort ce principe d change de solidarit contre responsabilit et en intervenant tout bout de champ dans une n gociation qui aurait d trouver sa place enti rement dans le champ du paritarisme a s rement prolong Parle moi de l emploi aux Editions de l Harmattan Paris 2001 p 12 99 inutilement la n gociation voire d courag certains syndicats de signer la convention En d autres termes une r forme n est pas qu une simple m canique mettre en place ce serait un r glage et elle ne peut se passer de quelques principes fondateurs qui lui donnent sa l gitimit autour desquels il est essentiel de communiquer tr s largem
501. tudes d impact sont non seulement obli gatoires et tr s contr l es quant leur ex cution mais encore le plus souvent sous trait es par des organismes ext rieurs ce qui apporte une certaine garantie d impartialite J en conclus que l tude d impact si elle n a pour but que de respecter une circulaire ne sert rien et qu il vaut mieux ne pas la faire le contribuable s en trouvera mieux En revanche si l tude d impact est con ue et conduite pour alimenter le d bat public elle devient non seulement utile mais incontournable 1 A la Documentation fran aise Paris 1999 pp 820 821 75 Le debat public et la concertation Bien que j ai pu sans aucune modestie porter des critiques sur les Francais je prends comme hypoth se de base dans tout cet ouvrage que les Fran ais ne sont pas des imb ciles et je pose la question qui en d coule naturellement peut on faire des r formes importantes sans d bat public et sans concertation sans que la d mocratie en souffre Abordons d abord la question pos e au plan financier pour l tat la r forme est un jeu somme nulle au moins sur la dur e L argent qu elle co tera sera r cup r soit sous forme d imp ts nouveaux soit par imputation la S curit Sociale soit par augmentation du d ficit budg taire avec sa r percussion sur le financement de la dette nationale souvenir laiss nos enfants Pour le contribuable il n en va pas de m me soit il
502. ture tr s abondante tout au plus un livre traduit d un auteur am ricain sur les conditions politiques des r formes un chapitre de La R forme de l tat sur la conduite du changement et un num ro sp cial de la Revue fran aise d administration publique intitul Les R former les conditions du changement politique de John T S Keeler aux Presses Universitaires de France Paris 1993 2 ja Documentation fran aise par la promotion Valmy de VENA Paris 1999 34 r formes qui chouent si l on ajoute cela que la plupart des personnes que j ai rencontr es pour ce livre m ont fait part de leur impression que les prochains enjeux politiques se joueront autant sur la mani re de r former que sur le contenu des r formes j ai pens qu il y avait un vide combler J y ai t confort par une remarque de Serge July dans son livre d entretiens avec Alain Jupp Entre quatre ziyeux L une des questions majeures pos es aux politiques aujourd hui et en particulier aux r formateurs touche la m thode comment r former 1 Chez Grasset Paris 2001 p 220 35 EXPLORATION CRITIQUE DES REFORMES I COMMENT DEFINIR LE CONCEPT DE REFORME Le Petit Larousse nous propose plusieurs definitions du mot reforme comme pour tous les mots essentiels Je retiens la premi re Changement important radical apport quelque chose en particulier une institution en vue de l am
503. u syst me de l tat malgr ses sp cificit s Dans les entreprises publiques Je prends d abord quelques exemples dans les entreprises publiques pour montrer que les processus de r forme mis en uvre dans le public et dans le priv ne sont pas ou ne devraient pas tre d essence diff rente mais que ce sont les obstacles ces processus qui le sont J ai activement particip au Plan d entreprise de la Banque de France et au projet d entreprise du Cr dit Agricole apr s la mutualisation de la Caisse Nationale quelle diff rence entre les deux d marches Des diff rences de forme pour l essentiel Mais dans les deux cas il s agissait de rassembler une institution autour d objectifs partag s de formaliser cette r flexion et d en faire le guide strat gique de l volution des deux institutions pourtant bien diff rentes En quoi la logique actuelle de rapprochement entre la Caisse des D p ts et le groupe des Caisses d Epargne est elle diff rente de celle qui a rapproch la BNP de Paribas Compl mentarit des m tiers de banque de d tail et de banque d affaires Est ce que les caract ristiques d entreprise nationale d Air France Vemp chent de nouer des alliances au sein de Sky Team comme n importe laquelle de ses cong n res priv es bien qu il lui soit plus difficile qu une entreprise priv e de traduire ces alliances en capital Est ce que la r forme en cours du Commissariat l Energie Atomique et d
504. u travail pas de s curit de l emploi une carri re ouverte une r mun ration le plus souvent li e aux performances obligation de mobilit des syst mes de retraite al atoires un horizon pas si lointain En somme en sch matisant la s curit sans aventure contre l aventure sans s curit Cette tanch it n est pas une fatalit notamment parce que les nouveaux jeux strat giques que va entra ner l int gration europ enne vont n cessairement remettre en cause la conception fran aise du service public je renvoie la contribution de Luc Rouban sur ce sujet titre d exemple il n a fallu que deux ans la Coalition de l Olivier pour aligner le syst me italien de retraites des fonctionnaires sur le droit commun Chercheur au CNRS auteur d une remarquable analyse sous le titre La Crise du service public en France r f rence internet www conflits org Numeros 28ROUBAN htmi 5 La Tentation hexagonale aux ditions Fayard Paris 1996 258 Concluons sur ce sujet que la barriere entre le public et le prive risque fortement d tre emport e par l int gration europ enne En attendant essayons de cr er le plus de passerelles possibles aussi bien en termes de personnes d id es ou de processus de r forme L tat et le jeu des acteurs L tat fran ais ignore superbement le jeu des acteurs Jean Christian Fauvet dans La Sociodynamique concepts et m thodes nous montre comment carto
505. u une seule r forme r ussie dans une dictature Je n insiste pas sur l impopularit totale ou partielle politique ou conomique corporatiste ou simplement partisane Disons simplement que quand une r forme appara t vou e l chec il vaut mieux ne pas l entreprendre ou en tout cas la remplacer par une succession de petites r formes aboutissant au m me but Encore faut il appr hender correctement les facteurs d chec potentiels susceptibles d appara tre chaque tape ce qui suppose l encore une vision strat gique de l volution de la soci t D autres causes d chec pr visible viennent d une methode de r forme inad quate Dans le chapitre II j ai essay de pr ciser la bonne s quence des processus de r forme Je n y reviens pas pour insister sur des causes d chec moins m thodologiques sw dont la sur rationalisation ou la 2 rationalisation de la r forme Premier cas fr quent la sur rationalisation de la r forme C est le tort fr quent dans l administration fran aise de consid rer le sujet de r forme et les structures concern es comme monolithiques ob issant un mod le unique vertical hi rarchique et pour tout dire en tout point semblable l id e que s en fait le r formateur C est ce que Michel Crozier appelait un exc s de puret logique et de rigueur id aliste dans la d finition des principes et des objectifs de l action C
506. ues c est dire le Gouverneur les deux Sous Gouverneurs et le Secr taire G n ral Outre le manque de disponibilit pour une r organisation de cette envergure les cadres de la Banque de France auraient eu vite fait de suspecter le gouvernement de la Banque de vouloir leur imposer un projet tout ficel sans concertation Les techniciens et notamment la Direction de l Organisation Structure au service des autres directions elle n aurait pas eu l attitude d esprit critique indispensable dans une mission qui bouleversait compl tement les modes de gestion de la Banque Une quipe ad hoc Peut tre mais la Banque de France ne vit pas seule elle a un environnement d interlocuteurs ext rieurs dont il tait important de conna tre leur vision de la Banque puisque nombre des missions de l tablissement s exercent vis vis de clients ou de banques ou d entreprises Pour d couvrir ce qui tait une nouveaut pour une institution r galienne la perception de l environnement sur la Banque de France il tait clair que les cadres de la Banque n taient pas bien plac s 196 Jacques de la Rosi re fit alors appel 8 un strat ge du changement capable de se mouvoir l aise dans la structure de la banque et dans son environnement Un consultant exp riment ancien de Mac Kinsey fut donc appel pour prendre en charge la conduite du changement Je fus personnellement charg d analyser la perce
507. ues qui auront imaginer et mettre en uvre les r formes qu ils attendent L homme que nous envisageons d appeler gouverner a t il montr dans le pass d une part qu il tient le plus grand compte de l opinion majoritaire du pays d autre part qu il sait tenir compte des avis des techniciens m me s ils sont impopulaires Ou bien croit il qu il a la science infuse La composante technique de son discours r formateur est elle en cons quence cr dible surtout s il a chang plusieurs fois de minist re Les composantes de son discours politique technique et sociale sont elles coh rentes en se renfor ant mutuellement Ou au contraire cet homme nous explique t il que les techniciens sont des nes incapables de comprendre pourquoi les citoyens souhaitent tel o tel type de r forme Enfin est il capable de concevoir une strat gie de changement coh rente ou de s entourer de comp tences dans ce domaine Ou croit il que une fois d finis ses choix politiques il suffit de les transmettre aux techniciens o aux technocrates avec le risque de voir ressortir une r forme m connaissable par rapport aux objectifs initiaux Est il un vrai porteur de r formes 7 198 Je conviens que la r ponse ces trois questions est d licate parce que l homme politique au moins en France est souvent essentiellement tendu vers la conservation ou la conqu te du pouvoir parce que les pr occupations de sa
508. ufs surtout quand un certain nombre d ufs ne sont pas tr s frais ou que beaucoup sont d j cass s En route vers l euro Enfin Vunion conomique mon taire et financi re Les eurosceptiques la m moire s lective ne se souviennent peut tre pas des d sordres mon taires initi s en 1973 par la sortie de la lire italienne du serpent mon taire europ en qui pourtant l poque avait des marges larges et s approchait davantage d un boa que d une vip re Pour comble de malchance cette sortie inopportune fut accompagn e par la d valuation du doilar Un an plus tard le franc fran ais effectuait galement une sortie sans gloire du serpent pour sugg rer un flottement concert des monnaies des pays europ ens Essayez donc de flotter en con certation dans une mer d mont e par les d sordres mon taires Puis vint le systeme mon taire europ en moins fuyant que le serpent mais qui ne r solut que tr s partiellement les problemes mon taires europ ens et provoqua la cr ation des trop fameux montants compensatoires mon taires tout ceci pour aboutir a la crise majeure de 1992 et aux d valuations en cascade de la lire italienne de la livre irlandaise de la peseta espagnole et de l escudo portugais Mais l id e d une monnaie unique europ enne faisait son chemin notamment partir de la cr ation de ce que l on a appel Ecu 438 priv utilis essentiellement dans les op rati
509. ui avaient le plus besoin d aide Quelque part le diagnostic a t b cl parce que lon n a pas voulu entrer en immersion dans le monde des ch meurs On n a pas non plus compris que les aides sont g n ralement mises profit par les plus astucieux et pas forc ment par ceux qui en ont le plus besoin Quant la conduite de trajectoire et l valuation permanente en dehors m me de toute consid ration id ologique les quatre d crets modificatifs en deux ans parlent d eux m mes On peut dire la m me chose des Emplois Jeunes dont la premi re version en cours de r vision ne segmentait pas de mani re suffisamment s lective les b n ficiaires ne distinguant pas le Dans La R publique prodigue chez Plon ouvrage cit p 44 Que Mathias Emmerich appelle effet d aubaine ibid p 41 104 jeune beur crivant mal le fran ais et dont la recherche d emploi est videmment difficile et le jeune utilisateur affranchi de l ordinateur individuel dont la probl matique est compl tement diff rente Diagnostic sommaire aggrav par une concertation pratiquement inexistante avec les collectivit s territoriales principales consommatrices d emplois jeunes Ce chapitre des r formes cr ant ou modifiant des dispositifs d aides sociales est pratiquement in puisable Pour les aides l emploi on n en d nombre pas moins de 24 CIE CAE Arpe PRP ATC CES CEC Agefiph Convention de conversion ch
510. une composante technique on parle par exemple de ministres ou de minist res politiques les Affaires Etrang res l Education Nationale L Int rieur et de ministres ou minist res techniques la Sant le Logement et les Transports la Recherche Mais la composante technique ne doit pas tre bien importante puisque Fon constate que l on passe en douceur de la Justice aux Affaires Sociales de la D fense l Int rieur d ailleurs au grand tonnement des Fran ais Sans doute n ont iis pas compris que leurs hommes politiques ayant par construction une t te bien faite n ont pas besoin de l avoir bien pleine J ai d j dit aussi que je considerais que les hommes politiques doivent aimer la mati re dont ils ont la charge je n y reviens pas Il semble en fait que 18 somme du poids politique et du poids technique dans la charge du gouvernant de haut niveau ministre dirigeant de grande entreprise etc soit constante plus la composante politique est forte plus la composante technique est Jacques Chirac 191 faible et inversement dit autrement rares sont les hommes politiques qui rassemblent une vraie vision politique et une forte comp tence technique te G n ral de Gaulle tait de ceux l Il connaissait bien 8 France et les Fran ais il tait un vrai technicien dans son m tier la guerre et avait m me t un grand sp cialiste des blind s Ses successeurs notamment Fran
511. une difficult suppl mentaire appara t supposer que l on ait pu interroger toutes les personnes concern es par la r forme on n aurait pas pour autant trait compl tement le probl me et la cartographie r sultante serait incompl te en effet le com portement d une collectivit n est pas la somme des com portements de chacun de ses membres Les diff rentes cat gories de partenaires sont en effet li es par des tensions positives ou n gatives par des sch mas de coop ration ou des relations de rupture qu il faut galement tudier pour comprendre et pr dire le comportement de la collectivit face au projet de r forme En conclusion il est clair que la d tection pr coce des alli s et des opposants est un l ment essentiel de la conduite d un processus de r forme C est une tache longue minutieuse quelquefois fastidieuse passionnante aussi Il est essentiel de lui donner du temps et de l engagement 1 Lire ce sujet Fran ois Dupuy Le Client et le bureaucrate ouvrage cit pp 94 98 348 XXI QUATRI ME COMMANDEMENT LE CAP DE LA R FORME CLAIREMENT TU AFFICHERAS Faisons tout de suite un sort l id e que l on pourrait ne d voiler que progressivement le cap d une r forme et que l on pourrait enfumer les parties prenantes de la r forme en ne leur pr sentant qu une petite partie de la r forme envisag e bien entendu la plus acceptable et la moins engageante Puis plus tard pr
512. upp n avait pas ajout la r forme de l assurance maladie le contrat de plan de la SNCF et les retraites qui peut assurer que la r forme de la S curit Sociale n aurait pas t approuv e avec une telle unanimit qu il aurait t impossible ensuite de la rogner 361 Les priorites de la trajectoire de reforme peuvent amp tre definies de haut en bas du politique vers les parties prenantes concern es par la r forme ou de bas en haut des populations concern es vers les instances r formatrices le choix de la d marche d pend du niveau d adh sion la r forme que l on peut attendre des personnes qui auront la subir Ce niveau tant g n ralement faible c est la d marche de haut en bas qui est g n ralement la plus cr dible I est clair par exemple que le passage une arm e de m tier ne pouvait merger de la volont des militaires de carri re qui m me s ils ne se sont pas exprim s sur le sujet lui taient fortement hostiles pas d autre solution que d imposer la r forme par le haut Dans la r forme de l assurance maladie les professionnels de la sant n ont pas t consult s et ont ensuite tout fait pour la rendre inop rante Il aurait sans doute t pr f rable de conduire une double approche de haut en bas pour d finir clairement le cap de r forme la politique de sant et les trajectoires possibles la mise en uvre sur le terrain mais galement de bas en hau
513. ur Ce dernier point me parait important Qui par exempie dans le domaine conomique fait de l investissement immat riel utilisable pour pr parer les r formes La Direction de la pr vision l INSEE le Commissariat au Plan le Service des statistiques industrielles l Observatoire des strat gies industrielles l Agence pour la diffusion de l information technologique le Comit pour la s curit et la comp titivit conomique entre autres Mais cette expertise est tr s largement sous utilis e car la logique d organisation sectorielle par minist re est dominante tout ceci en ne recourant que rarement des instituts priv s de pr vision pourtant tr s qualifi s comme le BIPE le CEPII ou Rexecode pouvant apporter un clairage ext rieur diff rent de celui des structures de l tat Sans parler du MITI japonais maintenant tr s critiqu pour son caract re tentaculaire mais qui avait l immense avantage d organiser le dialogue entre l Etat le monde conomique et les universitaires on peut citer le National Economic Council am ricain directement rattach la Pr sidence et la t te d un 262 r seau dense et coordonn en liaison avec le D partement du Commerce R sumons en France dans les processus de r forme l tat fran ais n accorde pas une place suffisante l investissement immat riel de pr paration et d valuation et ses ressources dans ce domaine sont dispers es et vivent en
514. ur Monti pour pr server la concurrence permissivit g om trie variable de certains pays sur la politique d immigration Bref les ennemis d clar s ou non de l Europe ont effectivement mati re plaider charge et les supporters sont quelquefois mis en veilleuse tant il est vrai que le pouvoir de dire non est plus fort que le contraire comme l apprennent tr s vite les nourrissons Quelle est la part de la population fran aise qui exprime ces opinions Si l on s en tient aux r sultats du r f rendum sur le trait de Maastricht elle est l g rement minoritaire je pense n anmoins que l opinion a volu favorablement et que aujourd hui l Europe est consid r e par les Fran ais au pire comme un mal n cessaire au mieux comme une chance unique pour notre pays Il n en reste pas moins que l int gration europ enne est un des principaux facteurs de division de l opinion nationale les Fran ais ayant la f cheuse habitude de se rassembler autour de la France qui gagne par exemple en football et de se diviser quand des preuves apparaissent l horizon Hors des fronti res de l Hexagone et sauf le cas incurable des Anglais il semble que l opinion volue favorablement la cons truction europ enne dont l vidence de l irr versibilit pousse nos amis europ ens une vision consistant rejoindre un train en marche qui vraisemblablement ne s arr tera plus Quelle r ponse donner aux euroscepti
515. ure comme le Kowe t ou l Afghanistan qui n cessite moins de troupes mais plus de technicit un peu moins aussi pour le Logement et les Transports parce que les Fran ais sont maintenant suffisamment nombreux tre propri taires de leur logement et que l on fera de moins en moins de TGV etc Je soup onne qu il reste un minist re qui fait la soudure positive ou n gative parce qu il n a pas d impact sur l opinion ne serait ce pas les Affaires Etrang res Finalement l Etat fran ais a bien de la chance de pouvoir commencer par les d penses La m nag re elle est oblig e de proc der de mani re inverse combien le foyer gagne t il et en fonction de ce chiffre voil ce que je peux d penser ou ce que je dois reporter des jours meilleurs La m nag re ne dispose pas de la possibilit du d ficit budg taire on la voit mal lorsque le mari rentre au foyer harass par une dure journ e de labeur d clarer la cantonade Ce mois ci je ferai du d ficit budg taire De plus et jusqu maintenant ou plus exactement jusqu en 2006 date d entr e en vigueur de la nouvelle loi le budget de l tat est r parti en 850 chapitres diff rents qui concernent les cr dits affect s chaque grande administration Mais ces cr dits sont class s par nature de d penses r mun rations informatique achats divers subventions etc En d autres termes aucune notion de destination ou d objectif ou de programme
516. us les acteurs publics et surtout priv s rencontrent des difficult s pour r former r glementations con traignantes monopoles qui bloquent l volution des pratiques commerciales ou l innovation dans les produits pr l vements obligatoires qui d tournent du domaine concurrentiel des masses financi res consid rables capacit s r duites de man uvre des entreprises dans le domaine international etc Ajoutons que en France Etat a largement administr la preuve de son incapacit a manager convenablement des entreprises R Tout ceci plaide pour une intervention limit e de l Etat dans l conomie Il ne s agit pas de promouvoir le lib ralisme sauvage mais bien de trouver le compromis op rationnel entre une conomie et des entreprises compl tement libres de r former leur guise et une conomie planifi e l exc s C est l que la force de l exemple intervient l exception de la Su de la France est le pays dans lequel l intervention de l tat est la plus lourde on peut donc esp rer que l exemple des autres pays de l Union Europ enne finira par inspirer nos gouvernants en leur montrant que le tout tat n est pas la baguette magique qui garantit une conomie nationale efficace l Le levier client europ en Dans le chapitre XIV de ce livre j ai tent de montrer que le principal levier des r formes c tait le client tenant et aboutissant de toutes choses dans l entreprise Encore faut
517. us que l enregistrer et dans des cas tr s rares le contr ler sur place C est encore de nos jours ce qui se passe ceci pr s qu aujourd hui le calcul de l assiette c est le contribuable qui le fait en suant grosses gouttes L organisation en deux structures n a donc plus lieu d tre mais la rationalit d une structure unique se heurte deux si cles d histoire en provoquant un boule versement profond Un autre exemple du poids de l histoire est donn par la permanence depuis plus de trente ans d une organisation particuli rement illogique du recouvrement de l Imp t sur les Soci t s le ch que est envoy la tr sorerie de l endroit dont d pend l tablissement de l entreprise laquelle l encaisse mais ne 140 peut le recouper avec les d clarations de l entreprise puis transmet la tr sorerie g n rale qui ne fait rien pour la m me raison puis la direction des services fiscaux qui ne font rien pour la m me raison puis enfin au centre des imp ts qui re oit les autres d clarations de l entreprise et peut enfin faire s il le fait un travail de contr le Pourquoi la d claration de l entreprise n est elle pas envoy e directement l administration des imp ts Parce que cela supprimerait du travail pour la Comptabilit Publique m me si ce travail est sans valeur ajout e On avait cr la DGI pour les imp ts indirects les mouvements d imp ts directs allant la DGCP on n a p
518. ut et fort que toute personne qui ne leur vouerait pas une admiration sans borne serait un ignare Mais un pays heritier d une longue et belle histoire dont la culture a tr s souvent marqu tous les arts dans le monde un pays aux paysages vari s et tr s beaux un pays o la cuisine est la meilleure du monde bref un pays attachant Le lecteur admettra tr s facilement que en choisissant ce pays pour th tre des dix commandements du parfait r formateur je n ai pas emprunt le chemin de la facilit la r forme est largement uvre de logique mais ce peuple dont j ai pr cis plus haut les principales caract ristiques est logique dans son illogisme 310 J esp re que ceci donnera plus de poids ma formulation des dix commandements Pour chacun des commandements j essayerai de pr ciser quelles approches issues de l entreprise priv e ou publique peuvent tre applicables aux r formes mises en uvre par l tat du pays que je viens de d crire Enfin il me faut pr ciser que lorsque je parle du r formateur s agit d une figure de style qui rassemble tout la fois l Etat le gouvernement l homme politique ou le parti qui est l origine de la r forme l quipe qui la con oit et la formalise et celle qui la met en uvre Tout ceci est pr cis dans le dixi me commandement 311 XVIII PREMIER COMMANDEMENT UN TAT DES HOMMES POLITIQUES ET DES CITOYENS ACCUEILLANTS LA R FORM
519. ut t sur les opportunit s issues des nouvelles technologies qui permettent d int grer le client dans la longue cha ne qui va de la conception du produit sa disparition et son remplacement Insistons aussi sur les approches d alignement des syst mes d information sur la strat gie organis e autour du client Insistons enfin sur le partage des connaissances ou knowledge management outil essentiel de la coop ration qui commence par mettre son savoir la disposition des autres acteurs de l entreprise L administration publique fran aise a le plus grand mal mettre ses savoirs et ses syst mes d information en commun Sans m me parler de Bercy il suffit de s interroger sur la tr s classique succession de tranch es ouvertes puis referm es puis ouvertes de nouveau pour le gaz puis pour l eau puis pour le t l phone puis pour le c ble etc ou sur la comptabilit des communes dans lesquelles le comptable public refait strictement le m me travail que le directeur financier de la commune au lieu de se limiter ce qui serait plus utile et moins co teux des contr les a posteriori et par exception Applicable l tat R sumons les le ons de cet exemple tir du monde de l entreprise mais mon avis totalement applicables aux r formes initi es par l Etat Je pense bien s r aux communes d une certaine importance c est dire celles qui ont un directeur financier 280 Tout d abo
520. ut classer l origine des r formes en quatre cat gories les crises d clar es les crises diff r es la demande des populations le plus souvent en retour des promesses lectorales le gouvernant pr voyant voire visionnaire Le recueil des faits et le diagnostic La n cessit de la r forme tant av r e il faut en nourrir la conception de faits qui garantissent que les caps possibles de la r forme qui sont implicites dans le ph nom ne d clencheur seront clairement identifi s et compris Dans certains cas pas si rares les autorit s font l impasse sur cette phase parce qu elles croient avoir tout compris une anecdote illustrera mon propos Lors d une interview un Conseiller d tat qui avait ant rieurement t Directrice du Patrimoine et ce titre la t te de la Caisse Nationale des Monuments Historiques et des Sites maintenant Centre des Monuments Nationaux me racontait que quand elle avait fait son tour de piste d initiation cette v n rable 1 Madame Maryvonne de Saint Pulgent ex directrice du Patrimoine de 1993 1997 et auteur du Gouvernement de la culture chez Gallimard Paris 1999 61 institution on lui avait fait comprendre qu il n y avait rien a en tirer et qu il fallait privatiser Diagnostic la serpe qui allait tre d menti par les faits la CNMHS avait pour mission de collecter les recettes provenant de la visite des monuments historiques et largeme
521. ut constatant les difficult s de l arm e de conscription Quel diagnostic et quel processus Questions en vrac Quel diagnostic A t on compar le co t d une arm e de conscription celui d une arm e de volontaires dans diff rentes circonstances d inter vention y compris civiles Quel est le co t d une arm e de m tier r ellement efficace 124 heures Mea culpa mea maxima culpa j en ai fait profiter un de mes enfants qui a fait son service militaire dans une banque londonienne 3 S nateur Vin on d j cit 124 Le brassage social dont l on cr ditait volontiers la conscription tait il une illusion Les dangers d une arm e exclusivement de m tier pour la d mocratie Le lien arm e nation formule creuse ou r alit n cessaire Qu est ce qui a succ d au principe de l ind pendance nationale reposant sur la fusion de la citoyennet et de la conscription au service de la d fense d un territoire et d un peuple Quel d bat public sur une r forme aussi fondamentale Comment a t affich le cap de r forme Le processus a donc t lanc mais pas de d bat public Philippe Seguin alors Pr sident de l Assembl e nationale a proc d de nombreuses auditions Il semble qu il n tait pas tr s favorable l arm e de m tier pour des raisons assez philosophiques La gauche tait plut t d favorable la droite plut t favorable m me si le R
522. ut faire aussi confiance au temps quand 329 un probleme comme l attitude des citoyens fran ais vis vis des r formes appara t avec une telle acuit c est peut tre parce qu il a d j re u un commencement de r ponse Je reconnais donc que je n ai pas de r ponse toute faite ces multiples questions Cependant si l on veut que la vie politique fran aise ne se transforme pas en une ar ne de gladiateurs il faut y trouver des r ponses Encore une fois je crois que les Fran ais sont fatigu s du foss entre la droite et la gauche et qu ils le traduisent par les votes de cohabitation Causez vous Et pourtant dans ce commandement je ne propose que des principes de base que les entreprises notamment priv es mettent en uvre depuis longtemps des structures simples organis es par mission par projet ou par produit et pr f rant le concept de coop ration a celui de coordination des structures courtes par le biais d un examen critique permanent de la valeur ajout e de chaque chelon des structures d centralis es mettant en uvre le principe de subsidiarit des structures tourn es vers le client des structures conomes de moyens et il n est pas besoin de parler de downsizing pour savoir ce que cela veut dire des dirigeants r formateurs si possible dans le cadre de contrats d objectifs valorisants l utilisation de tous les modes de management susceptible
523. utaire et les contributions indirectes la Comptabilit publique pour l imp t sur les soci t s la taxe sur les salaires et la taxe professionnelle la Direction G n rale des Imp ts pour la TVA intra communautaire Les Italiens ont t capables de mettre en uvre le guichet unique pour les entreprises et les Anglais le one stop service regroupant sur un seul site les guichets de quinze minist res L tat d centralis nous avons constat et ce n est pas une bien grande nouveaut que les tats f d raux s adaptaient plus facilement au changement et se r formaient plus vite que les tats centralis s le dialogue entre l tat et les r gions autonomes est une source de r forme consid rable dans des pays comme le Royaume Uni les tats Unis l Espagne ou plus r cemment l Italie Essayons donc de lutter contre la recentralisation rampante que l on constate actuellement en France par exemple en associant clairement une source de financement chaque chelon d centralis dont il aurait la libert de fixation des taux et ne modifions pas les r gles sans concertation comme cela a t par exemple le cas pour la taxe d habitation et les r gions L tat modeste plusieurs facteurs devraient ramener l tat plus de modestie la mondialisation les nouvelles technologies la lib ralisation des changes la suppression des barri res douani res placent l tat en concurrence ouverte avec d autres tats
524. ux cela sera ce que je dis pour les partis politiques vaut aussi pour les syndicats patronaux et de salari s pour les associations pour les think tanks comme la fondation Saint Simon malheureusement auto dissoute ou l Institut de l Entre prise bref pour tout ce qui peut avoir des id es intelligentes de r forme Donner de l argent pour r fl chir des r formes ou les pr parer c est toujours moins cher qu une r forme qui choue Enfin il n est pas inutile que l tat formalise l intention des lus du peuple un corps de doctrine de la r forme dont les dix commandements que je propose plus loin peuvent constituer un modeste d but Je pense que la Cour des Comptes pourrait tre de grande utilit dans cette t che elle voit passer tellement de r formes chou es que son exp rience me para t irrempla able et qu il serait dommage de s en priver 1 Malheureusement les think tanks fran ais font p le figure c t de leurs homologues am ricains ta Rand corporation ou anglais l Adam Smith institute et les Fran ais sont peu repr sent s au forum annuel de Davos Il est vrai que pour s entendre dire que la comp titivit globale fran aise ne se situe qu au 23 me rang mondial du fait de son instabilit et faible attractivit fiscale et de la rigidit de son march du travail 212 XI SYNDICATS ET R FORMES Avant de parler des syndicats il est utile de dire quelques mots sur
525. valent pas r forme D une certaine mani re on peut dire que le cap de r forme est une tape qui engage relativement peu le r formateur Tout le monde l attend sur la trajectoire noncer cap de 359 r forme que toutes les communes de plus de 3 500 habitants devront compter au moins 20 de logements sociaux n est pas tr s difficile en revanche proposer la trajectoire pour arriver un tel r sultat est un vrai probl me Pour piloter une trajectoire de r forme il est donc essentiel d avoir pr alablement mis en place un syst me de pilotage De quoi s agit il Tout d abord et c est une t che qui est plus du ressort du cap de r forme il faut d finir des indicateurs qui soient significatifs chaque moment de la trajectoire du degr d accomplissement des objectifs de r forme nombre d emplois cr s par les 35 heures nombre de femmes qui retournent au monde du travail apr s avoir b n fici d une Allocation Parentale d Education le I insertion de RMI etc Force est de constater que ces indicateurs sont le plus souvent couverts par une sorte de silence administratif Et pourtant il me semble que ces indicateurs devraient tre publics et que le citoyen a le droit de les connaitre Ensuite il faut suivre ces indicateurs qui indiquent dans quelle mesure la trajectoire respecte le cap de r forme annonc Les carts doivent tre expliqu s et les mesures prises pour les r duire propo
526. valuation de la Recherche Commission Nationale d Evaluation du RMI qui a remis un rapport de 800 pages lei du 2 juillet 1990 portant sur les t l communications cr ation du Haut Commissariat la r forme de l tat en 1997 remplac par la D l gation interminist rielle la r forme de l Etat en 1999 existence des Groupements d int r t Public GIP associant des personnes morales priv es ou publiques et en charge d valuer les politiques publiques etc Une premi re remarque sur cet appareillage h t roclite est qu il ne fait jamais appel des valuateurs ext rieurs comme c est le cas fr quent en Allemagne o les consultants et les universitaires sont utilis s pour ce faire ou aux Etats Unis o le General Accounting Office dot de plus de 5 000 personnes value les r sultats des r formes entre autres t ches toutes li es l appr ciation des politiques de leurs co ts et de leurs r sultats Une deuxi me remarque porte sur le petit nombre de r formes effectivement valu es en France moins d une dizaine en 1997 alors que l on peut estimer qu au moins cent r formes sont mises en uvre chaque ann e Troisi me remarque cons quence de la pr c dente pas d valuation pas d effet d apprentissage Les r formes chou es ne sont pas mises profit puisqu elles ne sont pas valu es Des recommandations Les recommandations qui se d duisent de ces constats son
527. vent un nouveau dispositif un de plus le fonds d aide aux jeunes FAJ ni l ANPE ni les milieux conomiques n ont t impliqu s dans la conception et la mise en uvre du syst me ce qui ne facilite pas l insertion enfin it y a des fraudeurs en 1995 la Cour des comptes estimait 2 milliards les sommes vers es tort Pour dissimuler sous la moquette ces difficult s certains proposent maintenant de cr er un revenu minimum forte inconditionnalit 102 Une r forme peu discutable dans ses principes sociaux mais d grad e par un diagnostic une conception et une mise en uvre peu rigoureux L allocation Parentale d Education APE elle a t cr e en 1993 pour permettre aux m res d enfants de moins de trois ans de se consacrer leur ducation Id e initiale g n reuse mais dont l valuation sur un sujet aussi important aurait d tre pratiquement permanente Cela n a pas t le cas et une d rive f cheuse est apparue trois ou quatre ans apr s l exclusion du march du travail de centaines de milliers de femmes notamment les plus fragiles d entre elles CDD temps partiel co tant ainsi pr s de 10 milliards de francs la collectivit Que s est il pass Un rapport du tr s s rieux CREDOC d montrait que l extension aux familles de deux enfants les plus nombreuses avait eu pour cons quence que en 1995 65000 femmes ont cess de travailler pour profit
528. viduelle et collective de la condition physique de la motivation une tude fine des caract ristiques de l adversaire etc Il appara t donc que la r forme n est pas uniquement affaire de vision de la soci t au mieux et d id ologie au pire l id ologie 223 n apporte qu un starter apr s lequel tout reste faire et notamment conduire Mais la v ritable raison qui fait que les syndicats fran ais ne se comportent pas comme des composantes r formatrices de la soci t est leur faible repr sentativit dont j ai essay de donner les principales raisons au d but de ce chapitre Nos syndicats ne sont pas des forces de proposition Essayons d approfondir cette affirmation dont je reconnais qu elle est un peu abrupte La conscience qu ils ont forc ment de leur faible repr sentativit m me s ils ne le reconnaissent pas leur rend tr s difficile de se comporter comme force de proposition d autant plus qu ils sont nombreux et souvent divis s o sont donc les premier mai unitaires d antan tenus plus ou moins fortement par le discours politique de leurs partis politiques alli s pr occup s essentiellement par la d fense de leurs adh rents et en r sum ficel s dans une camisole qui limite fortement leurs degr s de libert Leur strat gie par rapport aux r formes est donc essentiellement d fensive comme la fameuse conservation des avantages acquis Assis sur le matelas confort
529. voie de surcro t Quelle exp rience de r forme peut bien apporter ce parcours ENA cabinet minist riel parti politique et retour ventuel en cas d chec l administration On peut accorder le b n fice du doute ceux qui sont maires de villes importantes ce qui leur donne une certaine exp rience de la gestion mais pas forc ment des r formes mais les autres Et surtout le m lange des genres entre l administration publique et la politique donne une d testable image des hauts fonctionnaires et leur retire beaucoup de cr dibilit non 1 Lucile Schmid dans Notre Etat qui pose la question L tat est il malade de ses hauts fonctionnaires pp 45 79 254 seulement dans l opinion mais encore dans l esprit des fonctionnaires et des dirigeants de grandes administrations qui narques ou pas ont fait le choix de la chose publique Si leur entr e en politique n est pas concluante ce n est que demi mal mais s ils deviennent ministres apr s un parcours sans v ritables responsabilit s quelle cr dibilit leur accorder O sont donc pass s les grands commis de l tat dont j ai d j parl Que faut il faire 7 Supprimer l ENA serpent de mer hautement improbable compte tenu du poids qu a pris cette institution et du nombre d anciens l ves influents Remarquons cependant que dans la plupart des grands pays trangers la formation la haute fonction publique est beaucoup p
530. xamen de validation et d amendement du budget de l tat Le fait que ce texte qui rangera au placard la trop fameuse ordonnance de 1959 ait t vot par pratiquement la totalit des d put s et s nateurs lui donne une cr dibilit rare dans notre monde politique Vu par le citoyen lambda l laboration du budget de l tat fran ais passe par les tapes qui suivent Le budget des d penses Tout d abord le budget des d penses le Premier ministre r dige les fameuses lettres de cadrage qui indiquent chaque ministre les limites budg taires qu il ne doit pas d passer bien entendu en tenant compte des pr visions de croissance et d inflation des conjoncturistes II s agit d un acte minemment politique quelquefois avec une pinc e de d magogie la d linquance augmente un petit coup de pouce aux budgets de l Int rieur et de la Justice la Sant m rite aussi une petite augmentation car tant qu on l a L Education Nationale aussi parce qu elle ne dispose pas de suffisamment de professeurs et d instituteurs m me si le nombre d l ves diminue constamment La Jeunesse et les Sports aussi depuis les succ s Yemprunte une partie de mes informations au journal Ze monde num ro du 28 juillet 2001 153 des Bleus En revanche un peu moins pour la D fense depuis que dans les themes de man uvre l ennemi ne vient plus de l est mais que l on risque d tre entra n dans une avent
531. y a des distorsions de concurrence comme les d p ts obligatoires des notaires la Caisse des Dep ts et enfin cette mission n est pas rentable le recouvrement 11 000 personnes or 95 de ses en caissements sont spontan s enfin le contr le de la d pense de l tat aupr s des collectivit s territoriales cette mission dispara tra si la d centralisation permet par exemple aux villes d une certaine importance celles qui ont un directeur financier d assurer elles m mes cette mission de contr le de la d pense le Au point que certains syndicats FO et CGT ont consid r comme intol rable que l on envisage de mettre en place des centres de responsabilit et une comptabilit analytique dans les perceptions 2 Dans les villes parce que la campagne ce juteux monopole a t attribu au Cr dit Agricole 142 repr sentant local de la CP se limitant des contr les a posteriori et par exception On comprend que les syndicats devant ces perspectives de reduction d emplois aient r agi violemment Justement interrogeons nous sur l position des syndicats Marc Blondel tait tr s hostile la retenue la source Plus g n ralement le mot d ordre de FO tait Ne touchez aucune de nos missions Pourtant dans la phase de concertation le groupe Champsaur avait fortement dialogu avec les syndicats Mais il faut reconna tre que l on tait en pr sence d un syndicat refu
532. y participer activement m me au risque de voir cette reconnaissance de l lite en partie remise en cause Cette attitude offensive les honorerait grandement et justifierait encore plus leur statut voire leur stature Mais je crains que au pays du Un tien vaut mieux que deux tu lauras cela ne soit pas le cas si l on excepte les artistes qui remettent en jeu leur reconnaissance par le pays a chaque film concert ou exposition les dirigeants appartenant l lite sont le plus souvent conservateurs et ne risquent g n ralement pas leur position dans la soci t par des r formes qui pourraient par retour les faire chanceler de leur pi destal Pour les amateurs de judo il existe un terme particulier le datsu mari qui d signe le croche pied fait soi m me Gageons que cette pratique ne fait pas partie du guide des bonnes mani res de nos lites Lautofecondation des lites Les lites en France beaucoup plus que dans d autres pays et notamment les tats Unis ont une forte tendance s auto reproduire dans une sorte de parth nogen se dans laquelle les lites ne se reproduiraient qu entre elles interdisant ainsi l arriv e d esp ces non estampill es lite au risque d ailleurs r el de consanguinit qui peut finir par la d ch ance d une race comme 230 cela commence tre le cas en Espagne pour les taureaux de combat Ceci prend plusieurs formes Tout d abord mais ce
533. yons s rs en tout cas que les attentats de New York et Washington vont nous conduire nous poser de tr s nombreuses questions sur notre D fense et d ailleurs au moment de mettre sous presse Le Point du 16 novembre 2001 pose sur sa page de Une revue tr s compl te des probl mes de l arm e fran aise depuis la r mun ration tr s insuffisante des officiers g n raux nous avons le m me probl me pour les lus politiques jusqu aux malheurs du Charles de Gaulle en passant par le taux de disponibilit de nos quipements et l histoire mouvement e de l Airbus de transport militaire le A400M qui n ajoute rien ta cr dibilit de 130 garde la question essentielle que je me pose aussi Mais qu ont ils fait de notre arm e 7 l Union Europ enne malgr l vidence du fait que avant d avoir des troupes capables d intervenir dans tes confits it faut pouvoir les transporter 131 VI LA R FORME DE BERCY Il tait une fois 135 000 fonctionnaires d pendant du minist re des Finances fortement syndiqu s et quelque peu corporatistes l initiative de monsieur Dominique Strauss Kahn ministre des Finances soucieux de la qualit du service aux usagers des imp ts monsieur Christian Sautter l poque ministre d l gu au budget d cida de porter le fer de la r forme dans son administration Il tait clair en effet que la s paration compl te entre les structures de calcul des b

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