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Trabalhos premiados do 2° Concurso de Monografias da CGU (2007)

1. Preven o e combate a corrup o no Brasil 2 Concurso de Monografias da CGU Trabalhos Premiados Controladoria Geral da Uni o Preven o e combate corrup o no Brasil 2 Concurso de Monografias da CGU TRABALHOS PREMIADOS Bras lia DF Setembro 2008 Jorge Hage Ministro Chefe da Controladoria Geral da Uni o Luiz Navarro de Britto Filho Secret rio Executivo da Controladoria Geral da Uni o Valdir Agapito Teixeira Secret rio Federal de Controle Interno Eliana Pinto Ouvidora Geral da Uni o Marcelo Neves da Rocha Corregedor Geral da Uni o Marcelo Stopanovski Ribeiro Secret rio de Preven o da Corrup o e Informa es Estrat gicas Preven o e combate corrup o no Brasil 2 Concurso de Monografias da CGU Trabalhos Premiados uma publica o editada pela Controladoria Geral da Uni o Tiragem 500 exemplares Periodicidade anual Distribui o gratuita Permitida a reprodu o parcial ou total desta obra desde que citada a fonte O conte do e a opini o das monografias assinadas s o de responsabilidade exclusiva dos autores e n o expressam necessariamente a opini o da Controladoria Geral da Uni o Revis o diagrama o e arte Conceito Comunica o Integrada Preven o e combate corrup o no Brasil 2 Concurso de Monografias da CGU Trabalhos Premiados Presid ncia da Rep blica Controladoria Geral da Uni o Ano I n 1 Setembro 2008
2. CUSTO DISCRIMINA O QUANTIDADE UNIT RIO SERVI OS PRELIMINARES RASPAGEM E LIMPEZA DO TERRENO 300 00 0 48 144 00 BARRACO DA OBRA 30 00 105 75 3 172 50 PLACA DA OBRA 6 00 20 32 121 92 LOCA O DA OBRA 260 00 0 85 221 00 REMO O DE ENTULHO 4 80 6 59 31 63 ATERRO 155 00 9 62 1 491 10 CORTE 85 00 6 69 568 65 TOTAL ITEM 001 5 750 80 INFRA ESTRUTURA ESCAVA O MANUAL DE VALAS AT 2 00 M 97 00 607 22 APILOAMENTO DE FUNDO DE VALAS 34 00 98 26 REATERRO APILOADO DE VALAS 86 50 666 92 ESTACA PR MOLDADA CONCRETO 20 T 360 00 7 844 40 FORMA DE T BUA DE CEDRINHO PARA FUNDA O 136 00 1 406 24 CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B FCK 150 KGF CM Funda es 88 00 20 055 20 A O CA 50 2 620 00 5 5 921 20 A O CA 60 2 205 00 3 263 40 LASTRO DE CONCRETO MAGRO 1 70 164 42 TOTAL ITEM 002 40 027 26 SUPERESTRUTURA FORMA EM CHAPA COMPENSADA PARA CONCRETO ESTRUTURAL 8 418 63 CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B FCK 150 KGF CM Estruturas 34 059 20 SERVI OS COMPLEMENTARES QUADRO PARA CANETAS CONFORME DETALHE 334 74 669 48 EXAUSTOR AXIAL D 30 CM 107 76 107 76 EXAUSTOR E LICO CONFORME ESPECIFICA O 301 98 301 98 SISTEMA ACOPLADO DE SEGURAN A CONFORME ESPECIFICA O 1 135 73 1 135 73 ARM RIOS SOB BANCADAS CONFORME DETALHE 71 73 860 76 MESA COM BANCOS EM CONCRETO APARENTE 154 22 771 10 BANCADA COMPLETA 698 57 8 382 87 GRAMA EM PLACAS 3 48 417 60 LIMPEZA GERAL DA OBRA 1 34 501 16 TOTAL ITEM 019 13 148 44 CUSTO
3. 3 4 1 Resultados A an lise estat stica baseada em testes de hip tese para diferen a de m dias e an lises de regress o A amostra foi dividida em 2 grupos Em cada caso a m dia e o desvio padr o das vari veis n mero de cons tata es problemas administrativos e problemas graves de cada grupo foram estimados e o seguinte teste de hip teses foi conduzido Ho UM 0 vs H U uU gt 0 1 no qual 4 a m dia estimada do grupo 1 e 4 m dia estimada do grupo 2 A estat stica de teste a t de Student com n 1 graus de liberdade onde n o n mero total de observa es nos dois grupos Primeiramente dividimos a amostra em Munic pios que n o receberam nenhuma emenda em 2004 05 Grupo 2 e munic pios que receberam pelo menos uma emenda em 2004 05 Grupo 1 A Tabela 3 mostra que munic pios que receberam emendas nos dois anos anteriores fiscaliza o receberam em m dia 35 a mais de constata es al m de 67 a mais de problemas graves e 35 a mais de constata es de problemas administrativos Em munic pios que n o receberam emendas foi observado em m dia 15 44 constata es 4 37 problemas administrativos e 2 97 problemas graves a menos que munic pios que receberam pelo menos uma emenda no bi nio 2004 05 Para a vari vel quantidade de constata es e problemas graves rejeita se a hip tese nula de que as m dias dos dois grupos s o iguais com 99 de confian a e no caso das constata
4. Uma destas fragilidades apontada neste estudo como a insufici ncia de controle sobre a aprova o e execu o de emendas parlamentares ao or amento federal Esta fragilidade distorce o instrumento de planejamento or ament rio e dificulta o acompanhamento e fiscaliza o da correta apli ca o dos recursos federais favorecendo poss veis casos de corrup o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Diversos epis dios de esc ndalos recentes sugerem liga o entre transfer ncias or ament rias intergovernamentais volunt rias via emen das parlamentares e corrup o no Brasil O esc ndalo dos chamados an es do or amento em 1993 foi um dos primeiros a chamar a aten o para as fragilidades existentes na forma de confec o do or amento federal por meio de emendas Caso mais recente a chamada m fia dos sanguessugas serve de exemplo did tico de uma das formas de rela o entre esquemas de cor rup o desvio de recursos e emendas parlamentares ao or amento e refor a como ainda s o extremamente fr geis suas formas de controle Descoberto pela Controladoria Geral da Uni o CGU em 2006 o esque ma dos sanguessugas contava com uma quadrilha que negociava com congressistas a libera o de emendas parlamentares destinadas a muni c pios espec ficos cujos prefeitos j haviam sido aliciados pelo grupo para compra de ambul ncias Tendo recursos garantidos licita es mu nicipais eram fraudadas e os
5. 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU finalidade do ato e da rela o de causalidade entre os motivos e o ato em vista da sua finalidade pr pria bem como dos demais fatores que possam ter influ do em sua legalidade conveni ncia e oportunidade Mesmo que se conclu sse pela impossibilidade de avalia o da efici ncia nos atos administrativos n o seria defendida a inutilidade da con sagra o constitucional do preceito A eleva o da efici ncia ao status de princ pio constitucional teria o cond o antes de tudo de direcionar as reformas institucionais idealizadas com a finalidade de imprimir efici ncia atua o da Administra o P blica Nessa perspectiva o princ pio da efici ncia iluminaria a produ o legislativa viabilizando inclusive a produ o de atos vinculados em conson ncia com o preceito A vis o contempor nea dos princ pios jur dicos no entanto atribui lhes nova fun o superando a concep o de meros orientadores para a atividade legislativa e interpretativa A doutrina constitucionalista atual ressalta a natureza normativa dos princ pios vistumbrando sua aplica o direta na realidade Destarte ap s a an lise desenvolvida conclui se pela possibilidade de avalia o da efici ncia nos atos administrativos seja em mbito in terno ou pelos rg os de controle externo H portanto que se consi derar alguns fatores imprescind veis implementa o da avalia o bem com
6. O 2 Concurso de Monografia da CGU que contou com a parceria da Escola de Administra o Fazend ria Esaf foi realizado em 2007 e abrangeu duas categorias universit rios e profissionais Foram sugeridas as seguintes reas para que os candidatos desenvolvessem os trabalhos preven o da corrup o e combate corrup o Quanto preven o da corrup o foram apresentados os seguintes temas controle interno gerenciamento de riscos tica e integridade p blica transpar ncia p blica e controle social conflito de interesses entre o p blico e o privado J em rela o ao combate corrup o foram sugeridos os seguintes assuntos mensura o e tipologias de corrup o tecnologias de informa o aplicadas ao combate corrup o modelos e t cnicas de investiga o auditoria e fiscaliza o responsabiliza o e combate impunidade Cerca de 100 monografias entre trabalhos individuais e coletivos concorreram ao pr mio A monografia vencedora na categoria universit ria foi Educa o e corrup o a busca de uma evid ncia emp rica de Ot vio Menezes Dam Ap s uma revis o de trabalhos te ricos e emp ricos sobre a vis o econ mica da corrup o o autor estimou os efeitos de cinco vari veis de educa o no ndice de Corrup o Percebida Ele concluiu que quanto mais alto o n vel de educa o maior seria a corrup o Vari veis que representam o n vel de burocracia institucional foram
7. o da Administra o P blica deve ser presu mida n o carecendo de expl cita consagra o Entendem pois que se trata de acess rio desnecess rio Do mesmo entendimento compartilha Figueiredo que questiona a respeito das efetivas mudan as que ser o sentidas a partir da inser o da efici ncia no texto constitucional pois de acordo com a autora a Administra o P blica sempre teve que agir com efici ncia Moreira chega at a considerar que efici ncia n o princ pio jur dico muito menos poderia ser al ada condi o de norma constitucional Em sentido contr rio s manifesta es dos juristas supramencio nados h autores que imprimem grande import ncia constitucio naliza o da efici ncia expressando sua interpreta o do princ pio Ressaltam contudo que a efici ncia jamais poder ser analisada isola damente devendo ser observados todos os demais princ pios consagra dos no ordenamento Havendo conflito o int rprete dever efetuar a 31 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 109 110 32 PEREIRA JUNIOR apud GABARDO 2002 p 41 33 FIGUIREDO 2001 p 63 34 MOREIRA apud GABARDO 2002 p 91 35 Cf BATISTA JUNIOR 2004 p 142 No entanto afirma o autor na mesma obra que o controle principiol gico da atua o da Administra o P blica ainda n o bem aceito PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL pondera o os princ pios Conforme esse entendimento n o se
8. 3 Jogo de planilha ou de pre os O jogo de planilha tamb m conhecido por jogo de pre os um artif cio em que proponentes manipulam os pre os unit rios da planilha or ament ria com o intuito de maximizar os ganhos por duas formas e Pela atribui o de sobrepre os unit rios a itens que sabidamente ter o seus quantitativos aumentados e subpre o unit rio a itens que n o ser o executados ou que ter o seus quantitativos redu zidos e Pela atribui o de pre os unit rios com sobrepre o aos itens iniciais do cronograma f sico financeiro e de subpre os aos itens finais Em ambos os casos obt m se proposta com valor global reduzido devido aos subpre os atribu dos artificialmente que ao n o serem executados faz prevalecer os sobrepre os remanescentes tornando o pagamento da parcela executada superfaturado Esse fato agrava se com o aumento dos itens com sobrepre o por meio de altera es contratuais supervenientes PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 1 Jogo de planilha por meio de altera es contratuais Para se demonstrar o efeito do Jogo de Planilha combinado com altera es contratuais segue a Tabela 2 3 onde se compara hipotetica mente uma proposta or ament ria com jogo de planilha ao or amento representativo da mediana de mercado do mesmo objeto Nas ltimas colunas est representado o mesmo contrato ap s ter sofrido altera es contratuais de quantitativo onde os itens
9. 4 4 O controle da efici ncia administrativa Em rela o ao controle administrativo e parlamentar da efici ncia da atua o administrativa viu se que a pr pria Constitui o prev mesmo que de maneira impl cita possibilidades de aferi la ainda que precipuamente em rela o esfera da economicidade Em mbito admi nistrativo cabe pr pria Administra o P blica a revis o de seus atos no controle externo exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas deve ser verificada a conformidade dos atos praticados pela Ad ministra o com a lei e via de regra verifica se de forma sutil ques t es relacionadas ao m rito O controle exercido pelos administrados extremamente fr gil Por meio do voto os cidad os t m uma nica oportunidade de sinalizar suas prefer ncias bem como suas aprova es e reprova es em rela o aos atos do governo A assimetria de informa es e a incapacidade de que as informa es dispon veis sejam processadas para que se fa a a melhor escolha fazem do sufr gio em d bil instrumento de controle sobre as a es dos governantes eleitos Se a avalia o dos resultados j 121 ARA JO 1992 p 98 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL altamente complexa a aprecia o dos meios utilizados para atingi los tarefa praticamente imposs vel para a maioria da popula o No tocante aos mecanismos de democracia direta sabe se que ainda s o subu
10. CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU O uso do jogo de planilha n o s lesa os cofres p blicos como tam b m frauda a licita o fazendo com que empresas s rias e id neas se afastem dos processos licitat rios por n o terem como vencer os pre os globais mergulhados que s o ofertados no momento da competi o mas que logo a seguir tornam se os mais caros dentre os que partici param do certame Por m tal artif cio surge por insufici ncia de aplica o da legisla o existente contida em uma s lei que a Lei de Licita es e Contratos que regulamenta o inciso XXI do art 37 da CF do Brasil Constata se que as normas contidas na Lei 8 666 93 s o suficientes para evitar os jogos de planilha em obras p blicas por meio de medi das pr vias contrata o que s o fornecimento dos projetos executivos para os licitantes elaborarem as suas propostas or ament rias e ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios subsidiariamente ao crit rio de menor pre o global conforme a previs o contida no inciso X do art 40 da lei em apre o A medida pr via de ado o de um projeto b sico com precis o de executivo encontra amparo nas exig ncias do inciso II do 82 e o 4 do art 7 da Lei de Licita es e Contratos em que a planilha or amen t ria deve ser representada pela composi o de todos os seus custos unit rios e cujos quantitativos devem corresponder s previs es reais d
11. PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL de interven o do Poder Judici rio Afinal n o outra sua fun o sen o assegurar o cumprimento das normas jur dicas visto que se vive no Es tado de Direito em que todos est o sob o imp rio da lei As diverg ncias doutrin rias residem precipuamente no que se re fere ao controle dos aspectos discricion rios do ato administrativo Este como se sabe composto por duas facetas legalidade e m rito Conso ante a posi o cl ssica defendida inclusive por Di Pietro o m rito do ato administrativo discricion rio fecha se como limite intranspon vel aprecia o judicial Destarte o Judici rio deve limitar se ao exame da legalidade A obra de Seabra Fagundes intitulada O Controle dos Atos Ad ministrativos pelo Poder Judici rio foi a primeira a abordar o tema Nela o autor exp e seu posicionamento de que vedado ao Judici rio o controle do m rito dos atos administrativos Segundo entendimento do publicista cabe lhe examin los exclusivamente sob a tica da legali dade O m rito compreende os aspectos que envolvem interesses como boa administra o acerto justi a e utilidade Considera Seabra Fagun des portanto serem tais elementos de aprecia o exclusiva do Poder Executivo pois s o dependentes de crit rios pol ticos e meios t cnicos pr prios da atividade administrativa Reitera que a an lise da legalidade deve limitar se veri
12. Programa de P s Gradua o em Economia Universidade do Rio Grande do Sul Porto Alegre CARRARO A HILLBRECHT R Modelos Microecon micos de Corrup o Burocr tica e seus Determinantes Econ micos In XXXI ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA 2003 Anais do Porto Seguro ANPEC 2003 COOLIDGE J ROSE ACKERMAN S High Level Rent Seeking and Corruption in African Regimes Theory and Cases World Bank Working Paper n 1780 Washington D C World Bank 1997 KAUFMANN D KRAAY A MASTRUZZI M Governance Matters II Governance Indicators for 1996 2002 World Bank Working Paper n 3106 Washington D C World Bank 2003 KEEFER P KNACK S Institutions and Economic Performance Cross Country tests using alternative institutional measures Economic and Politics v 7 n 3 p 207 227 1995 MAURO Paolo Corruption and Growth Quarterly Journal of Economics p 681 712 agosto 1995 Why Worry About Corruption Economic Issue n 6 Washington D C Internation Monetary Fund 1997 16p MBAKU J M Bureaucratic Corruption as Rent Seeking Behaviour In Wissler A Konjunkturpolitik Zeitschirft f r angewandte Wirtschaftsforschung v 38 Berlin Duncker amp Humblot 1992 p 247 265 MO Hung Pak Corruption and Economic Growth Journal of Comparative Economics v 29 p 66 79 2001 MURPHY K M SCHLEIFER A VISHNY R W Why Is Rent Seeking So Costly to Growth American Economic Review v 83 n 2 p 409 414 maio
13. cobomentos m 350 5000 11 50000 45 00 15 750 00 enado m 300 3000 0 00000 30 00 s 000 0 TORE C p s 19 17 altera es i Portanto o valor global do contrato que originalmente estava com um desconto relativo de 5 63 em rela o ao valor global do or amento base representativo do valor m dio de mercado ap s as altera es contratuais devido a falhas do projeto passou a ficar 19 17 acima do valor m dio de mercado do objeto alterado gra as ao jogo de planilha PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 6 2 Elabora o de projeto executivo pr vio contrata o e integrante do edital Com a elabora o pr via do projeto executivo n o teriam ocorrido os motivos que possibilitaram a ocorr ncia de superfaturamento no estu do de caso apresentado pois j se saberia de antem o as caracter sticas do subsolo tendo em vista que a NBR 6112 1996 Projeto e Execu o de Funda es exige a execu o pr via de furos de sondagens no terreno para obten o de tais caracter sticas que possibilitariam a escolha da melhor solu o o dimensionamento da funda o selecionada e conse quentemente a previs o precisa do que seria executado Se a contratante com rela o ao projeto executivo tivesse contra tado a sua elabora o previamente licita o inclu do o no edital e utilizado o de base para a elabora o do or amento base n o teria sido surpreendida pela necessidade de alt
14. es de que disp e o agente PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 11 efici ncia n o o mesmo que razoabilidade pois aquela consiste na melhor escolha considerados os fatores j mencionados 12 a partir do conceito adotado de efici ncia h total impropriedade terminol gica em se dizer mais eficiente N o se deve falar em decis o mais eficiente e sim em decis o eficiente pois o conceito j contem pla a id ia de melhor adequa o 13 embora haja conceitos diversos de ato administrativo eles contem plam substancialmente quatro componentes b sicos a manifesta o que produz efeito jur dico b oriunda do Estado ou de quem esteja investido de prerrogativas c no exerc cio da fun o administrativa d sob a reg ncia do Direito P blico 14 n o faz sentido que sejam retirados do rol dos atos administrativos aqueles considerados t picos de Direito Privado praticados pelo Estado como compra e venda e loca o pois deve haver tamb m nesses atos observ ncia aos princ pios reitores da atividade administrativa inclusive ao da efici ncia 15 ainda que os autores utilizem denomina es diversas para fazer refer ncia aos elementos do ato administrativo pode se considerar que h cinco essenciais sujeito autor do ato forma exterioriza o do ato objeto conte do do ato motivo situa o de direito ou de fato que permite ou obriga pr tica do ato finalidade
15. o e Taxa de Crescimento A discuss o se corrup o ajuda ou atravanca o desenvolvimento econ mico bem controvertida Ao longo de todos os trabalhos realiza dos foram encontradas evid ncias emp ricas bastante distintas Conforme resume Carraro 2003 no trabalho de Keefer e Knack 1995 foram encontrados ind cios de que a corrup o atrapalha o de senvolvimento econ mico Por m o trabalho mais consistente e conclusivo foi o de Pak Hung Mo da Kong Kong Baptist University Mo 1999 atrav s de m todos econom tricos conclui que com 1 de aumento na corrup o a taxa de crescimento econ mico se reduz em torno de 0 72 Nas palavras do pr prio autor tem se We find that a 1 in the corruption level reduces the growth rate by about 0 72 The most important channel through PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL which corruption affects economic growth is political instabi lity which accounts for about 53 of the overall effect MO 1999 p 76 Citando Carraro 2003 Por outro lado Brunetti Kisunko e Weder 1997 n o obtiveram nenhuma rela o significativa enquanto Paldam 1999 apesar de ter conclu do que existe uma tend ncia de que menor corrup o leva a um maior crescimento defende que esta rela o fraca e n o robusta Entretanto como Carraro mesmo argumenta os trabalhos citados pelo autor n o cont m nenhum modelo te rico ou fundamentos que em basem tal resultad
16. plus legalidade O princ pio de atua o da Administra o de acordo com a descri o legal passa a abarcar al m da lei em sua acep o estrita tamb m os princ pios Essa aprecia o da conson ncia com a lei e os princ pios foi denominada controle da juridicidade Considerando se mais uma vez que a efici ncia foi consagrada como princ pio constitucional caber ao Judici rio portanto sua verifica o 122 Cf MORAES 1999 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Se se parte da defini o de efici ncia como melhor adequa o dos meios ao fim observa se que o julgamento ltimo acerca do melhor curso de a o a ser adotado ser realizado pelo administrador p blico A partir de dados da realidade o agente empreender a pondera o de diversas quest es objetivas e subjetivas e tomar a decis o final Esse ju zo faz parte pois do m rito do ato administrativo Nessa perspectiva a aprecia o da efici ncia residiria no exame do m rito do ato adminis trativo Mesmo que se considere que o controle da efici ncia est na seara do controle da legalidade n o h como realizar a aprecia o sem que se entre no m rito do ato administrativo Afinal partindo da compre ens o da efici ncia como melhor adequa o dos meios ao fim seria imposs vel examinar seu alcance sem adentrar no m rito do ato admi nistrativo As pontua es feitas cumprem o objetivo de demarcar que indepe
17. Congressistas buscassem alocar recursos federais via emendas parlamen tares para localidades mais pobres e de menor desenvolvimento social No entanto tamb m razo vel pensar que munic pios com gestores corruptos tendem a ser mais pobres e caso esta rela o seja desconsiderada nas an li ses quantitativas os resultados obtidos poder o ser distorcidos Da mesma maneira pode se conjecturar que um menor n vel de compe ti o municipal esteja relacionado com o n vel de corrup o da gest o local Quanto menor a amea a de outros partidos ou grupos pol ticos ao atual prefeito menor a press o da oposi o em fiscalizar os atos da administra o municipal Adicionalmente se recursos federais advindos de emendas no or amento potencialmente podem ajudar o grupo pol tico atualmente deten tor da administra o municipal a manter se no poder ent o congressistas de acordo com suas alian as locais podem lutar para que emendas sejam enviadas para munic pios nos quais a posi o dos seus aliados pol ticos constantemente amea ada pela a o de grupos pol ticos rivais A Tabela 1 tamb m mostra as estat sticas descritivas para as vari veis de controle coletadas Destaca se que apesar do Programa de Fisca liza o sortear munic pios com at 500 mil habitantes mais de 50 dos munic pios da amostra possuem menos de 9 mil habitantes m dia de 28 96 mil habitantes por munic pio 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU
18. Elabora o do Projeto B sico uma A o Voltada para as Necessidades dos Clientes do Processo de Contrata o Revista Z nite ILC Informativo de Licita es e Contratos n 65 p 514 520 jul 1999 JUSTEN FILHO Mar al Coment rios Lei de Licita es e Contratos Administrativos 11 Edi o S o Paulo Dial tica 2005 KUHN Andr Qualidade e Licita o de Obras P blicas uma An lise Cr tica Disserta o de Mestrado Niter i RJ Universidade Federal Fluminense dez 2002 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU LIMMER Carl Vicente Planejamento Or amenta o e Controle de Projetos e Obras Rio de Janeiro Livros T cnicos e Cient ficos Editora S A 1997 225 p MARQUES NETO Floriano Peixoto de Azevedo A Impossibilidade de Redu o Unilateral de Pre os pela Administra o por Alega o de Superfaturamento Boletim de Licita es e Contratos v 10 n 11 p 536 540 nov 1997 MENDES Andr Luiz BASTOS Patr cia Reis Leit o Os encargos sociais nos or amentos da constru o civil Revista do Tribunal de Contas da Uni o v 32 n 89 p 11 22 jul set 2001 Um aspecto pol mico dos or amentos de obras p blicas benef cios e despesas indiretas BDI Revista do Tribunal de Contas da Uni o n 88 abr jun 2001 MOTTA Carlos Pinto Coelho Melhor e Menor Pre o nas Licita es F rum de Contrata o e Gest o P blica FCGP Belo Horizonte ano 3 n 30 p 3891 3898 jun
19. O artigo 75 estabelece que as normas que disp em sobre o Tribunal de Contas da Uni o ser o aplicadas no que couber organiza o composi o e fiscaliza o dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Munic pios O artigo 70 disp e que cabe ao Tribunal de Contas fiscalizar a ati vidade cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial Como bem assinala Di Pietro poss vel apreender a partir da leitura do artigo que o controle abrange os aspectos de legalidade legitimidade e economicidade custo benef cio dos atos Al m disso destaca a au tora que est abarcado tamb m o controle de fidelidade funcional dos agentes com responsabilidade sobre bens e valores p blicos e tamb m o controle de cumprimento de metas expressos em termos monet rios e de presta o de servi os O controle disciplinado no artigo 70 abrange Uni o Estados Munic pios Distrito Federal e entidades da Administra o Direta e Indireta O artigo 71 determina que o Tribunal de Contas auxilie o Congres so Nacional no controle externo referente a aprecia o das contas do Presidente da Rep blica e administradores aprecia o da legalidade de licita es contratos atos de admiss o de pessoal concess es de apo sentadorias reformas e pens es presta o de informa es ao Legislativo sobre as fiscaliza es auditorias e inspe es realizadas fixa
20. bem jur dico a ser tutelado pelo ato 16 embora haja v rias classifica es para o ato administrativo utilizou se a que considera o grau de liberdade para que o agente atue discricio nariedade e vincula o 17 deve se falar em elementos discricion rios e vinculados pois al m de serem raras as situa es em que o ato totalmente vinculado a discricionariedade pode ser resultante da liberdade em rela o a apenas um elemento 18 as fontes da discricionariedade s o a descri o imprecisa dos motivos ou da finalidade o tom do mandamento legal quando a lei 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU faculta um comportamento ao inv s de exigir a exist ncia de pelo menos duas alternativas poss veis a abertura para elei o da forma ou momento da pr tica do ato 19 h corrente doutrin ria que entende n o haver discricionariedade quando a lei utiliza conceitos indeterminados Trata se de acordo com tal vertente de modalidade de vincula o pois a interpreta o realizada pelo agente tendo como norte a finalidade da norma conduz nica solu o tima Em primeiro lugar cabe ponderar que h liberdade para a ado o de par metros determinantes na decis o visto que a solu o ser tima de acordo com os crit rios adotados Al m disso em rela o indetermina o conceitual da finalidade n o se pode afirmar que tal elemento finalidade do ato tornar a conduta do agente vincu
21. bilidades de atos il citos de forma a retirar dali os recursos necess rios para pagamento de propinas aos agentes p blicos envolvidos 3 An lise emp rica 3 1 procedimentos metodol gicos Este estudo investiga a rela o entre emendas parlamentares e cor rup o por meio de pesquisa emp rica quantitativa na qual foram anali sados 180 munic pios A indica o de grau de corrup o obtida atrav s dos Relat rios de Fiscaliza o produzidos em 2006 pelo Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos da CGU foi comparada ao re cebimento ou n o de emendas parlamentares nos dois anos anteriores fiscaliza o A compara o foi realizada por meio da an lise descritiva dos dados do teste de hip tese para diferen as de m dias e de an lise de regres s o que buscou explorar as rela es causais entre elas Os itens seguintes deste cap tulo descrevem em detalhes os dados sobre corrup o municipal recebimento de emendas parlamentares e outros dados relevantes A an lise da rela o quantitativa entre os fe n menos e a explora o das hip teses explicativas de rela es descritas no item 2 3 s o exploradas no cap tulo 4 que trata dos resultados PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 2 Dados sobre corrup o municipal As vari veis de corrup o municipal quantidade de constata es quantidade de problemas administrativos e quantidade de problemas graves foram extra
22. blico para ganhos privados 2 Tradu o N s definimos corrup o governamental como a venda de bens p blicos por funcio n rios p blicos para ganho pessoal 3 Tradu o Corrup o definida como o abuso do poder p blico para benef cio privado mais prov vel acontecer quando o setor p blico e o privado se encontram 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU o criminoso de Becker 1968 o corrupto de Rose Ackerman 1975 age racionalmente de acordo com a possibilidade de ganho e a pro babilidades de ser pego No entanto existe uma diferen a crucial entre a corrup o e os demais crimes Nos crimes em geral existe de um lado o criminoso e de outro a v tima diferente da corrup o onde ambos participantes do ato s o culpados Tanto o agente que paga propina quanto o que a recebe est o cometendo o crime de corrup o e obtendo alguma van tagem atrav s deste ato A v tima neste caso toda a sociedade que paga por suas consegii ncias Em uma outra vis o o trabalho de Schleifer e Vishny 1993 atri bui a corrup o estrutura de mercado dos bens p blicos Segundo os autores os burocratas respondem aos mesmos incentivos de produtores de quaisquer outros bens dispon veis no mercado Quando os servidores possuem o monop lio dos bens p blicos eles imp em barreiras oferta para arrancarem propina dos demandantes a mesma l gica de merca do diminuindo a oferta o pre o aumen
23. de um procedimento a licita o sempre que pretender adquirir bens e servi os e realizar obras e aliena es art 37 inc XXI da Constitui o salvo as exce es expressamente admitidas na lei Destina se o procedimento licitat rio a assegurar a igualdade de oportunidades entre os pretendentes contrata o com o Poder P blico PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL e a possibilitar a este a escolha do candidato que melhor atenda ao in teresse p blico O bin mio interesse p blico isonomia constitui a viga mestra do procedimento licitat rio As obras e os servi os somente poder o ser licitados quando houver projeto b sico or amento detalhado e previs o de recursos or ament rios conforme disp e o art 7 da Lei 8 666 93 4 1 Projeto b sico O projeto b sico o elemento mais importante para a execu o de uma obra p blica TCU 2002 PACHECO FILHO 2004 relata sobre a elevada incid ncia de projetos b sicos falhos detectados pelo TCU em 2003 o que n o foi diferente nos demais anos Os n meros comprovam a import ncia do Projeto B sico na exe cu o de obras p blicas uma vez que das 381 obras fiscalizadas pelo TCU em 2003 275 apresentaram ind cio de irregularidades graves com indicativo para paralisa o IG P das quais mais de 70 delas de alguma forma apresentavam problemas de Projeto que incorreram em irregularidades nos procedimentos licitat rios na ocorr nci
24. indeterminados Os exemplos s o variados seguran a p blica moralidade p blica salubridade p blica e por fim interesse p bli co Estar aberta assim a margem para a avalia o do agente O que ocorre nesse caso bastante semelhante discricionariedade decor rente da hip tese da norma pois esta ser observada quando houver imprecis o na descri o legal da situa o f tica Bandeira de Mello aponta por fim que a discricionariedade tamb m pode derivar da liberdade conferida pela lei ao administrador para eleger a forma ou o momento da pr tica do ato Estar a seu cargo a aprecia o da oportunidade para expedi lo e a decis o sobre a forma jur dica de revestimento do ato Ressalta o autor todavia que essa liberdade estar sempre limitada pela finalidade legal 80 GARC A DE ENTERR A 1991 p 393 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Em s ntese o que Bandeira de Mello faz discriminar as fontes da discricionariedade A margem de liberdade pode decorrer ent o da descri o imprecisa dos motivos ou da finalidade do grau de imperati vidade do mandamento legal quando a lei faculta um comportamento ao inv s de exigir da exist ncia de pelo menos duas alternativas poss veis da abertura para elei o da forma ou momento da pr tica do ato em decorr ncia desses fatores que h a discricionariedade para a atua o do agente p blic
25. licita o forem do conhecimento de um s licitante e n o dos demais estar o desrespeitados a um s tempo os princ pios b sicos da isonomia e da publicidade art 37 CF Portanto o n o cumprimento de todos os itens que est o previstos no inciso IX do art 6 na Lei 8 666 93 pode dar ensejo a burlas compe titivas e ao superfaturamento decorrente dos jogos de planilha por ajus tes contratuais posteriores fazendo com que a popula o pague mais caro para obter benfeitorias p blicas muitas das vezes com qualidade aqu m das obtidas pelo meio privado por um menor custo Segundo PACHECO FILHO 2004 O TCU tem comprovado a inexist ncia de projetos adequados para a maioria das obras p blicas no Brasil n o por incapacidade t cnica de nossa engenharia mas t o somente por iniciativa de gestores despreparados s vezes mal intencionados com o fito de driblar a Lei em fun o de press es pol ticas ou ainda para desviar recursos do Er rio fatos que n o interessam sociedade e tampouco ao setor p blico pois resultam em fraudes desvios e tantas outras irregularidades que maculam a administra o da coisa p blica Sobre esse assunto o TCU por meio da sua cartilha de obras p bli cas TCU 2002 assim se pronuncia O ideal que o projeto executivo seja elaborado pela Admi nistra o P blica por m se isso n o for poss vel dever ser contratada empresa para esse fim antes da licita o da obra de m
26. o o que implica em ltima inst ncia a inclus o e ex 51 Cf BANDEIRA DE MELLO 2006 p 401 BATISTA JUNIOR 2004 p 293 DI PIETRO 2006 p 220 52 BATISTA JUNIOR 2004 p 289 53 BANDERIRA DE MELLO 2006 p 353 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU clus o de determinados atos A id ia central mencionada no par grafo anterior atende pois aos objetivos desta monografia Certa pondera o no entanto faz se necess ria Ao conceituar ato administrativo os autores tendem a afastar os atos considerados t picos de Direito Privado praticados pelo Estado como compra e venda e loca o Ora embora se possa considerar que na pr tica desses atos a Administra o P blica n o se encontra em posi o de supremacia na rela o com o particular n o gozando assim de suas prerrogativas dever sim haver observ ncia aos princ pios reitores da atividade ad ministrativa N o poder a Administra o agir livremente o que pode dar margem a pr ticas perniciosas ao fim maior que deve ser sempre perseguido o interesse p blico Ademais como bem assinala Gordillo o Direito Administrativo que governa as condi es de validade desses atos de Direito Privado e seu controle feito moda dos demais atos administrativos inclusive com a arg i o dos mesmos v cios Segundo Bandeira de Mello os conceitos t m fun o instrumental devendo ser teis aos fins do estudo Embora se considere que
27. o da Administra o P blica burocr tica primeira vista a implica o que parece se mani festar a necessidade de toler ncia corrup o em prol da efici ncia por mais paradoxal que isso possa soar No Brasil a Emenda Constitucional n 19 1998 representa a ex press o da reforma no ordenamento jur dico consagrando a efici ncia como princ pio reitor da Administra o P blica no caput do artigo 37 da Constitui o Federal A constitucionaliza o da efici ncia assinala a representa o m xi ma da incorpora o de orienta es t picas da gest o privada no mbito da Administra o P blica Na esfera privada o fim a obten o do lucro deve ser perseguido por meio da redu o dos custos No setor p blico contudo as metas s o poliss micas e demasiadamente abstratas como o interesse p blico e os meios a serem considerados para sua conse cu o os mais variados recursos financeiros humanos burocr ticos fatores pol ticos riscos informa es dispon veis entre outros Essas peculiaridades tornam complexa a mensura o da efici ncia nos atos administrativos 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Os atos administrativos s o na verdade compostos por elementos alguns s o vinculadamente determinados pela norma n o restando qualquer op o para o agente em outros nos discricion rios a pr pria lei delega ao agente liberdade de escolha ensejando lhe praticar ou n o
28. o entre corrup o e emendas racionalizando os resultados emp ricos encontrados A escolha metodol gica os dados uti lizados e os resultados da an lise quantitativa s o descritos no cap tulo 3 e 4 respectivamente Por fim o cap tulo 5 apresenta as conclus es e limita es do estudo 1 Ver Coimbra 2006 sobre o processo de estrutura o da CGU e seu papel principalmente no que tange ao sistema de controle interno 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 2 Referencial te rico 2 1 Corrup o e irregularidades na gest o p blica Usualmente entendida como abuso da fun o p blica em benef cio privado ONU 2003 ou ainda s ria viola o de padr es ou expectati vas associadas administra o p blica JOHNSTON 2002 a corrup o p blica abrange atos como pagamento de obras com objeto inexistente superfaturamentos direcionamento de licita es celebra o de con v nios irregulares dentre muitas outras possibilidades Os custos mais graves n o s o necessariamente os subornos e propinas em si mas as distor es decorrentes de negocia es realizadas com recursos p blicos que deixam em segundo plano o benef cio social ROSE ACKERMAN 2002 Assim n o injustificado o fato do tema corrup o ter ganhado import ncia nas discuss es sobre pol ticas p blicas nos ltimos anos Publica o recente do ndice de Percep o da Corrup o da organi za o Transpar ncia Internacional que avalia
29. pois apenas o juiz teria acesso a instrumentos de constata o de efici ncia Para Batista Junior mesmo no tocante margem discricion ria necess rio que a decis o esteja pautada numa racionalidade suscept vel assim de algum tipo de controle imprescind vel que tanto o agente quanto os rg os controladores sejam capazes de constatar segundo par metros dessa racionalidade a efici ncia de um ato administrativo Caso contr rio se n o for poss vel essa aferi o n o haver que se falar em efici ncia e obviamente em controle da efici ncia 5 A efici ncia nos atos administrativos certo que deve ser verificada a eficiente atua o da Administra o P blica globalmente considerada Nesse sentido essencial que seja avaliada a conson ncia da atua o administrativa com as demandas dos cidad os Entretanto tal controle deve ser exercido por meio das elei es que consistem no principal instrumento do qual est o munidos os eleitores para expressar suas prefer ncias e seu julgamento acerca das a es de governo As elei es consistem em fr geis mecanismos para avalia o das a es governamentais considerada a dificuldade de se realizar a pon dera o das diversas vari veis existentes para a tomada de decis o Esse instrumento contudo o que permite a participa o de todos no 123 Para Batista Junior embora o Judici rio possa n o estar h
30. portanto tem a ver com a manifesta o externa organiza o daquilo que foi gerado dentro dela ou seja o resultado global De acordo com tal concep o efic cia entendida como alcan ce dos objetivos ou resultados efici ncia como a melhor utiliza o dos meios e efetividade como a reuni o desses dois atributos O Manual de Auditoria de Natureza Operacional elaborado pelo Tribunal de Contas da Uni o traz os conceitos de efic cia efetividade e efici ncia Segundo o Manual efic cia refere se ao grau de alcance das metas programadas em um dado per odo de tempo independente dos custos envolvidos Efetividade refere se rela o entre os resultados impactos alcan ados e os objetivos impactos esperados A defini o apresentada efici ncia de rela o entre os produtos gerados e os custos dos insumos empregados Ao se tratar do significado de efici ncia imprescind vel remeter cl ssica defini o apresentada pelas Ci ncias Econ micas O crit rio utilizado para comparar resultados de institui es econ micas o con ceito de efici ncia de Pareto ou efici ncia econ mica Diz se que uma aloca o eficiente de Pareto quando ningu m consegue aumentar seu bem estar sem que seja reduzido o bem estar de outra pessoa Se for 16 CHIAVENATO 1979 p 237 238 17 Cf BATISTA JUNIIOR 2004 p 113 18 BRASIL 2000 p 107 109 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL poss
31. ria em rela o a algum ou alguns dos aspectos que o condicionam ou que o comp em Ademais assevera Mello que medida que se caminha da primeira momento do ato para a ltima hip tese conte do do ato a discricionariedade intensifica se O mesmo ocorre em rela o quantidade de elementos em que h espa o para aprecia o discricion ria 8 O citado administrativista ensina que a esfera de liberdade admi nistrativa pode decorrer de tr s elementos O primeiro deles a hip te se da norma s o as ocasi es em que a lei descreve de forma imprecisa as situa es f ticas ou seja os pressupostos de fato que autorizam ou exigem a pr tica de um ato os motivos Exemplifica com situa es em que a norma determina atendimento gratuito aos pobres ou admita a eleva o de certos cargos a pessoas com not vel saber Em ambos os casos ao agente caber estabelecer determinados crit rios a partir dos quais incluir e excluir pessoas da incid ncia da norma Entretanto considera o autor que em determinadas situa es n o caber d vidas quanto ao cabimento da qualifica o tumulto ur g ncia gravidade trazida pela norma Segundo ele mesmo os con ceitos fluidos possuem um n cleo significativo certo zona de certeza positiva uma aur ola marginal vaga e imprecisa zona de incerteza e uma zona de certeza negativa Na primeira zona n o haver d v
32. rios das propostas or ament rias e elaborar os projetos executivos antes da licita o para que integrem o edital e sirvam de refer ncia para a confec o do or amento base do projeto b sico como preven o contra altera es quantitativas ap s a assinatura do contrato 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 5 1 crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios m ximos no edital O crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios est previsto no inciso X do art 40 da Lei n 8 666 93 que permite a fixa o de pre os unit rios m ximos aceit veis no edital Ao se utilizar como pre os m ximos os medianos de mercado por meio do or amento base do edital evitam se os sobrepre os unit rios limitando se o superfaturamento decorrente do aumento dos quantitativos de itens superavaliados Ao limitar os pre os unit rios ao teto da mediana de mercado estar se evitando o superfaturamento decorrente de servi os com so brepre o Resolvida esta quest o restar a necessidade do controle das altera es quantitativas No caso das contrata es pagas com recurso federal h mais um freio para se evitar o pagamento de servi os superfaturados que a Lei de Diretrizes Or ament rias LDO que a partir de 2003 passou a prever norma que pro be a contrata o de insumos ou servi os com custos uni t rios acima da mediana dos custos unit rios do SINAPI salvo se houver justificativa concreta pr via e aprovada
33. sua pr pria es trutura tornado os jur dicos para atender a determinadas finalidades Conforme ilustra o de Reale o Direito por destina o tica converte em jur dico tudo aquilo que toca para lhe dar condi es de realizibili dade Seguindo essa l gica assevera Bandeira de Mello que O direito n o considera as coisas e os seres em geral e n o os toma em sua realidade natural ele os reelabora Atribui lhes um significado especial um sentido jur dico e cria destarte novos se res seres l gicos que vivem transitam unicamente no universo do direito Conforme j assinalado a efici ncia foi a id ia s ntese invocada pela reforma administrativa que culminou com a promulga o da EC n 19 1998 Sua consagra o como princ pio constitucional pode ser compreendida como a resposta do legislador brasileiro s exig ncias e novas demandas dos cidad os em rela o atua o da Administra o P blica Al m disso consoante Batista Junior A inser o do referido princ pio veio p r fim s ainda incipientes discuss es doutrin rias e jurisprudenciais acerca de sua exist n 23 Cf BATISTA JUNIOR 2004 p 117 24 REALE 1995 p 22 25 BANDEIRA DE MELLO p 55 26 BATISTA JUNIOR 2004 p 138 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL cia impl cita na Constitui o da Rep blica e sua aplicabilidade integral que j se avan avam desestruturadas perante a evi d ncia da reali
34. 1993 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL ROSE ACKERMAN S The Economics of Corruption Journal of Public Economics v 4 n 2 p 187 203 1975 Corruption A Study in Political Economy New York Academic Press 1978 SARTE P D Rent Seeking Bureaucracies and Oversight in a Simple Growth Model Journal of Economic Dynamics amp Control v 25 p 1345 1365 2001 SCHLEIFER A VISHNY R W Corruption Quarterly Journal of Economics v 107 p 599 617 1993 24p TANZI Vito DAVOODI Hamid Corruption Public Investment and Growth IMF Working Paper WP 97 139 outubro 1997 TRANSPAR NCIA INTERNACIONAL ndice de Corrup o Percebida Dispon vel em lt http www transparency org gt Acesso em 19 05 2006 TREISMAN D The Causes of Corruption A cross national study Journal of Public Economics n 76 p 399 457 2000 UNESCO Dispon vel em lt www unesco org gt Acesso em 19 05 2006 UNIVERSIA Educa o e Corrup o 28 jul 2005 Dispon vel em lt http www universia com br html noticia noticia clipping cedbd html gt Acesso em 23 jul 2006 VAN KLAVEREN J The Concept of Corruption In Heidenheimer A J Johnston M LeVine V T eds Political Corruption A Handbook New Brunswick N J Transaction Publishers 1999 p 25 28 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Discricionariedade efici ncia e controle dos atos administrativos Celina Pereira Resumo Com a Emenda C
35. 2004 NUNES Wanda Claudia Galluzzi O Princ pio Constitucional da Economicidade aplicado s Obras P blicas Trabalho de conclus o de curso de especializa o em Direito da Administra o P blica da Universidade Federal Fluminense Niter i 2004 PEREIRA Gustavo Pimentel da Costa O Mercado da Constru o Civil para Obras P blicas como Instrumento de Auditoria uma Abordagem Probal stica Disserta o de Mestrado Recife PE Universidade Federal de Pernambuco out 2002 PACHECO FILHO Ary Braga O Projeto B sico como elemento de responsabilidade na gest o p blica Revista do TCU n 99 jan mar 2004 ROCHA DIAS Eduardo Proposta de Menor Pre o e Tutela da Livre Concorr ncia nas Licita es Boletim de Licita es e Contratos n 11 p 524 530 nov 1998 SOUTO Marcos Juruena Villela Licita es e Contratos Administrativos em t picos 5 Edi o Rio de Janeiro Esplanada 2005 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL TAVARES DE JESUS Noel Antonio O Projeto B sico na Fase Interna da Licita o para a Execu o de Obras e Servi os de Engenharia ILC Informativo de Licita es e Contratos n 112 p 497 502 jun 2003 TCPO 2003 Tabelas de Composi o de Pre os para Or amentos Editora Pini Ltda S o Paulo 2003 TISAKA Ma ahiko Or amento na constru o civil consultoria projeto e execu o 1 Edi o S o Paulo Editora Pini 2006 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O Car
36. 2006 que disp e sobre as diretrizes para a elabora o da Lei Or ament ria Anual de 2007 essa previs o est contida no art 115 e 88 1 a 3 conforme se segue Art 115 Os custos unit rios de materiais e servi os de obras executadas com recursos dos Or amentos da Uni o n o poder o ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema Nacio nal de Pesquisa de Custos e ndices da Constru o Civil SINAPI mantido pela Caixa Econ mica Federal que dever disponibilizar tais informa es na Internet 1 Somente em condi es especiais devidamente justificadas em relat rio t cnico circunstanciado aprovado pela autoridade competente poder o os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo sem preju zo da avalia o dos r g os de controle interno e externo 2 A Caixa Econ mica Federal promover com base nas infor ma es prestadas pelos rg os p blicos federais de cada setor a amplia o dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU pelo Sistema de modo a contemplar os principais tipos de obras p blicas contratadas em especial as obras rodovi rias ferrovi rias hidrovi rias portu rias aeroportu rias e de edifica es saneamento barragens irriga o e linhas de transmiss o 3 Nos casos ainda n o abrangidos pelo Sistema poder ser usado em substitui o ao SINAPI o custo unit rio b sico CUB
37. 600 36 2 443 38 20 00 jii om e 0 56 0 06 0 55 53 07 53 65 Percentual de Pobreza O Renda Per Capita R 162 44 89 36 154 77 465 37 Competic o Pol tica Percentual de Votos do Atual Prefeito nas Elei es 55 32 12 05 35 11 53 73 2 de 2004 10 turno Fontes Constata es problemas graves e problemas administrativos Relat rios n 742 a 933 do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos CGU Emendas Parlamentares Sistema Siga Brasil Popula o ndice de Desenvolvimento Humano Educa o e Longevidade ndice de Gini Intensidade de Pobreza Percentual de Pobreza Renda per capita Muninet Percentual de votos do atual prefeito na elei o de 2004 Tribunal Superior Eleitoral 293 22 17 100 00 Recursos Autorizados R mil Recursos Liquidados R mil Vari veis S cio Demogr ficas 3 350 00 1 930 00 Hm Popula o milhares ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Desenvolvimento Humano Educa o ndice de Desenvolvimento 0 70 0 79 Humano Longevidade 01 Indice de Gini 0 43 32 30 0 72 Intensidade de Pobreza 74 42 2 2 S Sz vI vI Ww oo Mo o o o do to do a PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Fig 1 Histograma Vari vel Quantidade de Constata es Fonte Relat rios n 742 a 933 do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos CGU Mais de 80 dos munic pios receberam entre O e 20 con
38. 7 da mesma lei que exige a exist ncia da composi o de todos os custos uni t rios do projeto o que por consegi ncia depende do n vel de detalha mento dos projetos que servirem de base para tais levantamentos tendo casos em que somente com o projeto executivo poss vel atend lo A import ncia desse detalhamento refere se tamb m necessida de de averigua o da compatibilidade dos pre os ofertados com os de mercado A pr tica de engenharia civil n o admite altera es t o profundas na formula o de seus projetos tanto que a Resolu o n 361 91 do Confea imp e como limite de imprecis o t o somente 15 Logo a ex trapola o desse patamar pode indicar culpa neglig ncia imprud ncia ou omiss o ou dolo por parte dos agentes envolvidos Para inibir pr ti cas irrespons veis na elabora o de t o relevante pe a de contrata o o TCU tem exigido a ART dos projetos e or amentos que embasam os processos licitat rios conforme determina o do AC 1748 2004 TCU Plen rio 1 determina o que observe j no edital as seguintes diretrizes em rigoroso cumprimento s normas gerais sobre licita es e contratos administrativos e legisla o perti nente bem como jurisprud ncia deste Tribunal 1 1 o Projeto B sico das obras e servi os pertinentes ao objeto a ser licitado deve conter todos os elementos previstos no art 6 inciso IX da Lei n 8 666 93 devendo estar
39. BRASIL Outro insumo que n o pode ser desconsiderado a informa o Mui tas vezes o agente toma decis o com base nas informa es dispon veis no momento Pode ser que dentro de algum tempo haja maiores dados para subsidiar a escolha Ocorre com fregii ncia de a medida somente ser eficaz ou ser mais eficaz se tomada naquele momento Al m disso ainda h a possibilidade de as consegii ncias do decurso do tempo serem irremedi veis j que se trata de interesse coletivo justamente porque as decis es devem ser tomadas que elas mui tas vezes n o podem ser as melhores mas s o boas o bastante Os recursos tempo e capacidade mental envolvidos na tomada de deci s o s o escassos Por mais paradoxal que possa soar ocorre que o agen te para agir de acordo com o princ pio da efici ncia melhor adequa o entre meios e fins acaba n o podendo agir de forma eficiente visto que pode ter que despender tempo e obter alta quantidade de informa o para realizar a melhor escolha Ainda em rela o aos meios que devem ser considerados nas esco lhas dos agentes p blicos h que se sublinhar a pondera o dos diversos interesses em jogo Sabe se que por mais que se persiga numa dimen s o ideal atua o burocr tica exclusivamente t cnica n o isso que ocorre na realidade A m quina administrativa permeada por quest es pol ticas e usualmente v se obrigada a secundarizar o
40. Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos da CGU tem colaborado com as pesquisas emp ricas nacionais ao criar uma base de dados confi vel sobre irregularidades e corrup o municipal Este estudo se utiliza de amostra do Programa de Fiscaliza o da CGU com o objetivo de estudar empiricamente as rela es existentes entre emendas parlamentares e o alastramento da corrup o principal mente em mbito municipal Em termos amplos procura responder as seguintes quest es Qual a real rela o entre emendas parlamentares ao or amento e corrup o no mbito municipal Governos locais que recebem emendas tendem a ter uma gest o mais corrupta ou todos os Munic pios t m gest es similares e simplesmente aqueles que rece beram emendas tem suas pr ticas indevidas mais evidenciadas quando a corrup o vira esc ndalo a ser noticiado nos meios de comunica o de massa Caso haja rela o entre os fen menos quais as explica es poss veis Neste sentido este trabalho avan a na dire o de compreender como uma a exist ncia de aloca o de recursos p blicos via emendas parlamentares relaciona se com corrup o no n vel municipal e especula sobre poss veis causas capazes de ligar estes dois fen menos O cap tulo 2 apresenta os principais conceitos sobre os temas em quest o corrup o irregularidades e emendas parlamentares ao or amento O item 2 3 debate quatro fatores que explicam de forma n o exaustiva a rela
41. GABARDO 2002 p 23 24 8 SOUZA apud GABARDO 2002 p 24 9 HOUAISS 2001 10 CHIAVENATO 1979 p 67 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL bem feitas s o realmente as coisas que deveriam ser feitas volta se para a an lise da efic cia Mokate trata dos conceitos no mbito da avalia o e monitoramento de pol ticas p blicas De acordo com a autora a efic cia refere se ao grau com que s o alcan ados os objetivos perseguidos Destaca a autora que a efic cia diz respeito exclusivamente ao alcance dos objetivos sem considera es a respeito dos custos e da utiliza o de recursos 2 De acordo com o entendimento da autora efic cia o mesmo que efetividade Salienta Mokate contudo que tal concep o n o un ni me pois h quem entenda que a efetividade refere se rela o entre os resultados previstos e n o previstos e os objetivos Segundo Mokate a defini o e interpreta o de efici ncia s o as que geram maiores diverg ncias at mesmo no meio acad mico Afirma que na an lise de pol ticas p blicas a defini o mais utilizada rela o entre meios e fins Desse modo um programa eficiente se cumpre os objetivos ao menor custo poss vel Ressalta a autora que o verbete custo deve ser entendido em seu sentido amplo como recurso tang vel ou intang vel dinheiro tempo recurso ambiental capital so cial solidariedade confian a A efici ncia
42. N mero de 51 18 5891 43 47 me Constata es 31 03 36 78 21 53 Ea ia 4 Problemas 5 91 7 40 4 42 E 653 co em a Problemas 14 33 16 52 12 14 437 3 5 Administrativos 15 02 17 05 12 39 g f A Munic pios N mero de 47 32 5315 42 77 T Constata es 26 47 31 42 21 40 10 98 43 00 44 00 43 00 187 14 Problemas 4 10 541 4 20 EE Problemas 13 58 12 51 15 11 260 3 E Administrativos 14 75 13 02 16 92 es los Ja Munic pios N mero de 60 71 66 29 46 93 xk Constata es 22 56 42 70 38 80 19 36 1 55 00 39 00 J 4400 237 9 Problemas 8 88 10 24 5 53 A A aol oal ea l of j af af o o Problemas 16 17 18 54f 10 33 i Administrativos 15 66 17 27 8 68 10 00 10 00 8 00 70 EEE FONTE Constata es Problemas Graves Problemas Administrativos Relat rios n 742 a 933 do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos CGU Emendas parlamentares Sistema Siga Brasil emendas LOA sob modalidade de aplica o 40 Popula o IBGE 2005 Teste t de Hip tese para igualdade de m dias rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 1 de signific ncia rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 5 de signific ncia e rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 10 de signific ncia Munic pios que receberam emendas em 2004 05 Munic pios que n o receberam emendas em 2004 05 Munic pio
43. a percep o de empres rios e analistas de governo quanto exist ncia e o grau de corrup o em diversos pa ses demonstra que o Brasil est atr s de pa ses com igual ou pior indicadores de atividade econ mica como Uruguai Col mbia Cuba Costa Rica e frica do Sul LAMBSDORFE 2005 Mesmo conside rando as corretas alega es de que a percep o de corrup o afetada pela intensifica o de seu combate a pesquisa reitera a gravidade do problema no pa s Maior esta gravidade quando se leva em conta que quanto mais generalizada a percep o de corrup o maiores s o os incentivos per cebidos pelos indiv duos para se engajarem em atos corruptos CARTIER BRESSON 1998 Al m disso ao favorecer aos inescrupulosos e queles que disp em de maior rede de contatos em detrimento daqueles que t m maior efici ncia produtiva a corrup o produz inefici ncias de diversos tipos al m de deformar os pap is alocativo e redistributivo do Estado prejudicando sua legitimidade pol tica ROSE ACKERMAN 2002 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Pesquisas recentes tais como Mauro 1995 sugerem correla o ne gativa entre crescimento e altos ndices de corrup o e outras medidas de inefici ncia governamental Embora a rela o causal seja de dif cil estabelecimento h consenso entre pesquisadores e governantes de que o controle da corrup o de extrema import ncia ao desenvolvimento po
44. admi nistrativo legislativo e judicial Quanto ao aspecto em que incide o con trole pode ser de legalidade e de m rito Quanto amplitude o controle pode ser sobre o ato ou atividade Em rela o ao momento em que exercido pode ser pr vio concomitante ou posterior ao ato atividade Por fim no que se refere ao modo de se desencadear poss vel que seja de of cio por iniciativa do pr prio agente por provoca o de pessoas entidades organiza es e compuls rio em momento oportuno aten dendo s normas que o disciplinam O crit rio mais comum para classifica o das esp cies de controle leva em considera o o agente controlador Se este agente faz parte da pr pria Administra o fala se em controle interno Sendo exterior estrutura da Administra o denomina se controle externo 4 1 Controle interno Controle administrativo ou controle interno o poder de fisca liza o e corre o que a Administra o P blica exerce sobre sua pr pria atua o considerando aspectos de legalidade e m rito por iniciativa pr pria ou mediante provoca o realizado sobre os rg os da Ad 90 DI PIETRO 2006 p 694 91 DI PIETRO 2006 p 694 92 Esses s o os crit rios apresentados por DI PIETRO 2006 p 695 e MEDAUAR 2000 p 407 93 DI PIETRO 2006 p 695 696 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU ministra o Direta e pessoas jur dicas integrantes da Administra o Indiret
45. aprovado pela autoridade competente nos termos do art 7 8 2 I da refe rida norma bem como acompanhado da respectiva Anota o de Responsabilidade T cnica do autor do projeto junto ao Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia e da licen a ambiental quando exig vel PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Nesse sentido a Comiss o de Constitui o Justi a e Cidadania CCJC do Senado Federal SF acatou Emenda n 29 ao PL n 7709 2007 de altera o da Lei n 8 666 93 incluindo ao inciso I do 8 2 do art 7 a exig ncia das ART s sob a seguinte justificativa imprescind vel que os respons veis pela elabora o do projeto sejam identificados de forma clara para que seja poss vel caso necess rio a instaura o do devido processo de responsabiliza o E para inibir a ado o de Projetos B sicos inadequados a CCJC do SF acatou a Emenda modificativa n 36 ao PL n 7709 2007 com pro posi o de altera o do 1 do art 65 tornando expl cita a veda o de compensa o entre acr scimos e supress es nas altera es contratuais Na justificativa consta que a ocorr ncia de desvirtuamentos do objeto licitado decorrentes da ado o de projetos de fic o na licita o t m dado causa maioria dos bloqueios or ament rios de empreendimentos na LOA Apesar de a compensa o j n o ser aceita pelo TCU alguns agentes contratantes interpretam o 1 do ar
46. categ rica que assume valor 1 se o munic pio recebeu pelo menos uma emenda em 2004 e ou 2005 e O caso contr rio e ii a quantidade de recursos recebidos via emendas O coeficiente de interesse o associado vari vel de emenda Quando a vari vel categ rica assume valor 1 se o munic pio i recebeu emenda nos anos de 2004 e ou 2005 e 0 no caso contr rio o expressa a diferen a no n vel de corrup o m dio fixadas as outras vari veis independentes Quando a vari vel de emenda utilizada a quantidade de recursos recebidos em R mil o indica a varia o quanto ao n vel de corrup o m dio fixada s outras vari veis de controle dado que um munic pio recebe R 1 000 a mais em emendas Controles corresponde a um vetor de vari veis s cio demogr ficas e pol ticas a saber i Popula o ii ndice de Desenvolvimento Humano educa o e longevidade iii ndice de Gini iv Intensidade de Pobre za v Percentual de Pobres na Popula o vi Renda per Capita vii Percentual de Votos V lidos no Primeiro Turno das Elei es do Prefeito Eleito e viii um Conjunto de Vari veis Categ ricas que assume valor 1 se o prefeito de determinado partido e O caso contr rio Desta forma como discutido no item 3 4 controla se para os principais fatores s cio demogr ficos e pol ticos que podem afetar simultaneamente o recebi mento de emendas ou o seu valor e o n vel de corrup o A tabela 5 mostra os re
47. cio Antonio Ribeiro Coment rios reforma administrativa S o Paulo RT 1998 LOUREIRO Jo o Carlos Sim es Gon alves O procedimento administrativo entre efici ncia e a garantia dos particulares algumas considera es Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Coimbra Coimbra Editora 1995 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 MEDAUAR Odete Direito Administrativo moderno 4 ed S o Paulo RT 2000 MINAS GERAIS Constitui o do Estado de Minas Gerais 1989 Dispon vel em lt www almg gov br gt MOKATE Karen Eficacia eficiencia equidade y sostentabilidad qu queremos decir Series Documentos de Trabajo 1 24 Indes BID Washington D C 2001 MORAES Germana de Oliveira Controle jurisdicional da Administra o P blica S o Paulo Dial tica 1999 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL MOREIRA Egon Bockman Processo administrativo princ pios constitucionais e a Lei 9 784 99 S o Paulo Malheiros 2000 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 MOREIRA NETTO Diogo de Figueiredo Coordena o gerencial da Administra o P blica Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro n 214 out dez 1998 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 PEREIRA Luiz Car
48. conformidade de cada proposta com os requi sitos do edital e conforme o caso com os pre os correntes no mercado ou fixados por rg o oficial competente V julgamento e classifica o das propostas de acordo com os crit rios de avalia o constantes do edital Por m para efic cia desse dispositivo necess rio que o or amen to base esteja completo e de acordo com os pre os coletados no mercado como par metro de compara o e a exist ncia das composi es dos cus tos unit rios n o s do or amento base como das propostas 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU O edital dever conter tamb m os crit rios de aceitabilidade de pre os das propostas como requisito a ser atendido conforme o inciso X do art 40 da Lei de Licita es e Contratos a seguir Art 40 O edital conter no pre mbulo o n mero de ordem em s rie anual o nome da reparti o interessada e de seu setor a mo dalidade o regime de execu o e o tipo da licita o a men o de que ser regida por esta Lei o local dia e hora para recebimento da documenta o e proposta bem como para in cio da abertura dos envelopes e indicar obrigatoriamente o seguinte bJ X o crit rio de aceitabilidade dos pre os unit rio e global con forme o caso permitida a fixa o de pre os m ximos e vedados a fixa o de pre os m nimos crit rios estat sticos ou faixas de varia o em rela o a pre os de refer ncia ressa
49. contratuais HHE total total E total total 30 00 3 000 00 50 00 5 000 00 3 000 00 5 000 00 2 000 00 f el em ema an ca ao om com om Ce safna na cen o a am om eras sam 5a omon a com PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Na Tabela 3 2 est o representadas as condi es originais de um con trato e de um or amento de mercado nas mesmas condi es Nas ltimas colunas est representado o mesmo contrato ap s ter sofrido apenas a supress o do item 4 de 400 para 0 Inicialmente o contrato estava com valor global de 23 000 00 2 000 00 abaixo do valor global de mercado 25 000 00 Ap s sofrer a su press o do item 4 com subpre o unit rio de 15 00 25 00 10 00 o valor global do contrato passou a 19 000 00 e o valor de mercado passou ao valor global de 15 000 00 Constata se que enquanto o valor global do contrato baixou 4 000 00 o valor de mercado baixou 10 000 00 para a mesma altera o de objeto O pre o contratual que inicialmente estava 2 000 00 abaixo da mediana de mercado passou a um sobrepre o de R 4 000 00 ap s a supress o do item 4 com subpre o unit rio Na tabela 3 2 est demonstrada a manobra de se mergulhar em alguns pre os unit rios para se vencer a licita o com um valor global inicialmente vantajoso Por m no decorrer da execu o do contrato suprimem se os itens com subpre o restando os itens com sobrepre o cujo pagamento r
50. controle no enfrentamento da corrup o As conclus es a que se chega sinalizam para a real possibilidade de se efetuar o controle da efici ncia por meio da motiva o do ato administrativo exerc cio e instrumento imprescind veis tamb m ao controle da corrup o Graduanda em Direito na Universidade Federal de Minas Gerais e especialista em Pol ticas P blicas e Gest o Governamental da Advocacia Geral do Estado de Minas Gerais PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 1 Introdu o A reforma administrativa do Estado orientada pelo ajuste fiscal e mudan a institucional vem guiando interven es na atua o das Ad ministra es P blicas de diversos pa ses A receita reformista funda se basicamente na delega o de autonomia decis ria e implanta o do controle de resultados como formas de garantir o alcance da efici ncia O modelo de Administra o P blica Gerencial exatamente por pre conizar a liberdade conjugada com a avalia o dos resultados controle a posteriori corre o s rio risco de ser mais perme vel corrup o pr tica cuja necessidade de enfrentamento manifesta se cada vez mais premente especialmente no caso brasileiro Desse modo a corrup o tra o emblem tico do modelo patrimo nialista cuja supera o foi prometida pelo paradigma de gest o burocr tica passa a correr o risco de retornar com maior vitalidade no modelo gerencial apresentado justamente como evolu
51. de corrup o burocr tica ser o minimizados PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL ramento e pol ticas que concedam os incentivos certos para solucionar este mal Levando em conta que tudo surge no problema de moral ha zard criando os incentivos para a solu o deste grande parte j estaria resolvido Contrariando Schleifer e Vishny 1993 a vis o fundada no agente principal acredita que o aumento da fiscaliza o combateria a corrup o Esta conclus o era esperada pois toda a teoria se baseia na impos sibilidade do principal vigiar os atos do agente ou seja um problema de informa o assim trica Diante disso como j foi dito ao longo deste cap tulo a principal virtude das diversas vis es econ micas que elas n o s o excludentes ao contr rio s o complementares Embora nesta ltima se o apare am algumas diverg ncias elas n o s o capazes de impossibilitar a comple mentaridade de suas aplica es Todas s o constru das em argumentos s lidos que possibilitam a forma o de uma linha de racioc nio permi tindo quando o mundo real assim exigir a convoca o para explicar ou solucionar casos de corrup o Constru da esta ligeira explana o sobre como a corrup o vista aos olhos da ci ncia econ mica agora ser o mostrados brevemente os mais relevantes trabalhos emp ricos consolidados pela academia 2 Trabalhos Emp ricos sobre Corrup o O trabalho de Paol
52. decis o deve se assentar em uma racionalidade pr pria suscept vel de algum tipo de controle BATISTA JUNIOR 2004 p 291 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL determinar qual o novo ato que dever ser editado Se assim agisse es taria praticando atividade substitutiva da vontade do administrador 4 3 A motiva o como instrumento de controle Ara jo defende a motiva o do ato administrativo como condi o sine qua non ao seu controle seja em mbito interno pelos outros Pode res ou pelos administrados A finalidade imediata da motiva o consiste em tornar claro o conte do do ato e possibilitar aos atingidos por este o amplo conhecimento das raz es que ensejaram sua pr tica Os objetivos mediatos da motiva o s o o aperfei oamento do exerc cio da fun o administrativa a interpreta o do ato e seu controle Portanto por meio da motiva o o agente levado a ter maior cau tela no que diz respeito ao exame da legalidade oportunidade e conve ni ncia do ato administrativo O processo de exposi o de motivos exige esfor o intelectivo no sentido de avaliar a adequa o da pr tica do ato s circunst ncias concretas Ademais a motiva o aproxima o int rprete das pondera es reali zadas pelo administrador no momento da edi o do ato bem como das raz es que o conduziram a agir de determinada maneira O poder p bli co assim confere maior transpar ncia s suas condutas
53. definindo os como os atos jur dicos essenciais pr tica do ato produzidos pela Adminis tra o P blica ou pelo particular 62 ARA JO 1992 p 93 63 ARA JO 1992 p 93 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 3 3 Atos administrativos vinculados e discricion rios Os atos administrativos podem ser classificados de v rias manei ras conforme o crit rio em fun o do qual sejam agrupados quanto estrutura aos efeitos aos destinat rios e a outros fatores Interessa contudo a classifica o que leva em conta o grau de liberdade da admi nistra o na pr tica do ato pois se querem verificar as possibilidades de avalia o da efici ncia nas situa es em que a lei predetermina a con duta a ser adotada e nas circunst ncias em que a Administra o P blica possui certa margem de liberdade para agir Quando a lei n o deixa qualquer espa o de liberdade para o admi nistrador diz se que o ato administrativo vinculado N o h op es a lei estabelece que ocorrendo determinada hip tese o administrador dever praticar certo ato Os juristas espanh is Garc a de Enterr a e Fer n ndez explicam 0 exerc cio das potestades reguladas atos vinculados reduz a Administra o constata o da hip tese de fato legal mente definida de maneira completa e a aplicar em presen a da mesma o que a pr pria lei determinou tamb m exaustivamente Existe aqui um processo aplicativo da lei que n o deixa r
54. desconhecido de grande parte dos agentes contratantes ou fiscais Isso porque essa pr tica de dif cil detec o por quem n o a conhece Portanto o objetivo principal deste trabalho propor medidas preventivas a serem adotadas pelos respons veis pelas contrata es de obras p blicas para impedir a ocorr ncia do superfaturamento decorren te dos jogos de planilha ou de pre os e fornecer subs dio aos respon s veis pelo controle dos gastos p blicos e sociedade no exerc cio do controle social para o mesmo fim objetivo tamb m desta monografia demonstrar o alcance da le gisla o brasileira no combate a este tipo de superfaturamento com o intuito de poupar a sociedade dos preju zos diretos e indiretos decor rentes da aplica o insuficiente das normas existentes em nosso pa s Para que se possa formular um conjunto de procedimentos que impe am os efeitos dos jogos de planilhas primeiramente necess rio o completo entendimento desse artif cio Para isso deve se saber como s o formuladas as planilhas or ament rias de obras p blicas Logo o primeiro passo a ser efetuado neste trabalho o estudo detalhado da estrutura de uma planilha or ament ria de obra p blica e de como s o atribu dos os seus pre os de acordo com os conceitos da engenharia de custos encontradas na literatura e adotados por institui es que trabalham com esse assunto Outro aspecto a ser estudado o pre o de mercado p
55. descritas no item 2 3 Para esta pesquisa foram analisados na ntegra os 180 Relat rios de Fiscaliza o mais recentes produzidos pelos 20 21 e 22 Sorteios realizados em 2006 CGU 2007b O corte temporal da amostra foi de terminado privilegiando os dados mais atuais Relat rios anteriores n o foram utilizados por conter metodologias diferentes de apresenta o de medidas de corrup o sem quantifica o e tipifica o de constata es o que impossibilita uma an lise comparativa A quantidade de constata es quantidade de problemas adminis trativos e a quantidade de problemas graves s o utilizadas neste estudo como medida de corrup o na gest o municipal Problemas administra tivos e problemas graves s o as constata es destacadas pelos analistas da CGU como sendo de maior relev ncia Embora n o haja diferencia o clara e formalizada entre problemas administrativos e graves a an lise dos relat rios evidencia que problemas administrativos s o aqueles em que fica evidenciado o descumprimento de obriga es legais quanto formaliza o de processos documenta o de contratos e pagamentos etc ou ainda problemas relacionados ao questionamento da efici ncia administrativa Em termos gerais trata se PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL de problemas que devem ser sanados em prol da efici ncia administrati va e como facilitador do controle J os problemas graves s o aqueles que en
56. dirige se para quest es de legalidade e de m rito configurando se com controle pol tico j que voltado para a fiscaliza o da observ ncia pela Administra o P blica do interesse coletivo 2 Por meio da elabora o do or amento o Legislativo influencia dire tamente a atua o administrativa aquiescendo refor ando rejeitando ou inibindo a priori propostas de atua o governamental por meio da restri o ou amplia o de recursos Considerando se que id ia de efici ncia contempla a otimiza o da utiliza o dos meios ocorre certo controle da efici ncia nesse caso pois o or amento desenha os par me tros de gasto de recursos consoante prioridades endossadas ou vetadas pelo Legislativo O controle parlamentar a posteriori por sua vez apesar de verificar precipuamente a legalidade da atua o administrativa aca ba examinando embora de forma limitada a efici ncia considerando se 100 DI PIETRO 2006 p 707 708 101 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 884 887 102 BATISTA JUNIOR 2004 p 602 103 BATISTA JUNIOR 2003 p 604 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU que a lei j fixou de antem o como se deve dar a eficiente utiliza o dos recursos 4 2 2 Controle pelo Tribunal de Contas A fun o dos Tribunais de Contas atuar em aux lio ao Poder Legis lativo Sua atua o regulamentada do artigo 70 ao 75 da CF 88 que disciplinam a fiscaliza o cont bil financeira e or ament ria
57. do Marfim Costa Rica Cro cia Dinamarca Egito El Salvador Equador Eslov quia Eslov nia Espa nha Estados Unidos da Am rica Est nia Eti pia Filipinas Finl ndia Fran a Gana Ge rgia Gr cia Guatemala Haiti Holanda Honduras Hong Kong Hungria ndia Indon sia Irlanda Isl ndia Israel It lia Jamaica Jap o Jord nia Let nia Litu nia Luxemburgo Maced nia Madagascar Mal sia Malaui Marrocos Maur cia M xico Mo ambique Mold via Nam bia Nicar gua Nig ria Noruega Nova Zel ndia Pana m Paquist o Paraguai Peru Pol nia Portugal Qu nia Reino Unido Rep blica dos Camar es Rep blica Dominicana Rep blica Tcheca Ro m nia R ssia Senegal Singapura Sri Lanka Su cia Su a Tail ndia Tanz nia Trinidade e Tobago Tun sia Turquia Ucr nia Uganda Uru guai Usbequist o Venezuela Vietn Z mbia Zimb bue 3 2 3 Vari veis As vari veis usadas neste trabalho brevemente descritas com as respectivas fontes est o apresentadas na tabela abaixo 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Tabela 1 Descri o das vari veis usadas nas regress es VARI VEIS DESCRI O FONTE Vari vel Dependente e g E T nci Indice de Corrup o Percebido e Vari veis de Controle pib o PIB per capita em d lares de 2000 Banco Mundial credom Cr dito Dom stico ao Setor Privado PIB Banco Mundial inai Soma da Participa o de Importa es e Banco Mun
58. e completo conhecimento do objeto licitado infringindo os princ pios da legalidade e da igualdade e impondo em consegii ncia restri o ao car ter competitivo do certame haja vista que somente a empresa vencedora de nove dos dez itens licitados detinha em raz o de rela o contratual que mantinha com a informa es suficientes para formular adequadamente suas propostas de pre os O n vel de precis o adequado do Projeto B sico previsto no caput do inciso IX de grande import ncia para evitar burlas competi o desde de que seja interpretado como o mais preciso poss vel Essa in fer ncia decorre dentre outros dispositivos da al nea b do inciso IX ao exigir n vel de detalhamento das solu es t cnicas suficientes para minimizar posteriores altera es Nessa mesma linha est a previs o da al nea f ao exigir que haja or amento detalhado com base em quantidades propriamente avaliadas O 8 4 do art 7 refor a esse dispositivo ao vedar a inclus o de itens sem previs o quantitativa ou de quantitativos que n o correspondam s previs es reais Falhas nas previs es quantitativas que possibilitam 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU o jogo de planilha por meio de altera es contratuais demonstrado no subcap tulo 3 1 Ademais o n vel de detalhamento do or amento previsto na al nea f do inciso IX do art 6 definido pelo inciso II do 8 2 do art
59. interesse p blico fim ltimo da atua o da Administra o P blica Entretanto quase t o subjetivos e complexos quanto o termo interesse p blico s o os termos moralidade p blica utilidade p blica ordem p blica e tantos outros que s o comumente trazidos pela lei como finalidade do ato administrativo H corrente doutrin ria conforme j se levantou que entende n o haver discricionariedade quando a lei utiliza conceitos indetermina dos em qualquer dos elementos do ato administrativo Consoante tal concep o trata se de modalidade de vincula o pois a interpreta o realizada pelo agente conduz nica solu o tima O pressuposto desta teoria que a finalidade da norma deve guiar a interpreta o levando melhor alternativa A respeito dessa posi o duas pondera es fazem se necess rias Em primeiro lugar o administrador no processo de interpreta o tem liberdade para fazer uso dos crit rios que escolher Obviamente ap s a escolha dos crit rios apenas uma solu o ser a melhor No entanto outro agente poderia escolher outro s crit rio s e com certeza che garia a outra solu o Cada solu o seria tima a partir do s crit rio s 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU eleito s H pois liberdade para a ado o de par metros determinantes na decis o O segundo ponto que merece destaque diz respeito indetermina o conceitual da finalidade
60. m dio per capita recebido 1834 26 46 via emendas por munic pio em reaist 22 06 51 69 desvio padr o i Valor total mediano per capita de emendas recebidas por munic pio em 11 79 14 04 reaist Quantidade m dia de emendas 2 59 2 85 4 10 recebidas por munic piot k 2 desvio padr o 3425 aa 5 84 Mediana de emendas recebidas por gt munic pio t Fonte Emendas parlamentares Sistema Siga Brasil emendas parlamentares LOA sob modalidade de aplica o 40 t Estat sticas calculadas para a subamostra dos munic pios que receberam pelo menos uma emenda parlamentar nos exerc cios 2004 05 Popula o IBGE 2005 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 4 Outros dados Em adi o s vari veis de repasse de recursos via emenda parlamen tar e de corrup o discutidas anteriormente foi coletada uma s rie de vari veis s cio demogr ficas ndice de Desenvolvimento Humano e seus componentes intensidade de pobreza percentual de pobres na popula o ndice de Gini municipal e renda per capita e vari veis relacionadas com o n vel de competi o pol tica municipal percentual de votos v lidos recebidos pelo prefeito nas elei es de 2004 e partido do prefeito Estas vari veis s o utilizadas nas an lises de regress o discutidas a se guir para controlar fatores correlacionados com o recebimento de emendas parlamentares e o n vel de corrup o Por exemplo seria natural que os
61. manter de maneira integrada sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e comprovar os resultados quanto 1 BATISTA JUNIOR 2004 p 151 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL efic cia e efici ncia da gest o or ament ria financeira e patrimonial nos rg os e entidades da administra o federal bem como da aplica o de recursos p blicos por entidades de direito privado O artigo 71 VII por sua vez j autorizava os Tribunais de Contas a realizar auditorias operacionais al m das auditorias cont bil financeira e patrimonial A Constitui o Estadual de Minas Gerais CEMG de 1989 tamb m consagrou em alguns de seus dispositivos o preceito de efici ncia ain da que sem status de princ pio O artigo 40 I determina que incube ao Estado e ao particular delegado assegurar a efici ncia na presta o de servi os p blicos A CEMG ao tratar da Fiscaliza o e dos Controles desenha em seu artigo 73 o direito da coletividade a um governo ho nesto e eficaz e cria o dever de informa o da sociedade acerca de seus atos ou fatos ofensivos moralidade administrativa ou ineficientes Ade mais seu artigo 74 ao tratar dos controles interno e externo estabelece os crit rios de legalidade economicidade e razoabilidade Finalmente em 2001 o princ pio da efici ncia foi expressamente introduzido na Constitui o Mineira pela EC n 49 2007 De acordo com Batista Juni
62. n o admitem a aplica o direta do coeficiente estimado por m este um timo indicador para dar a no o das propor es das rela es como um todo Destarte mantido as institui es constantes e aumentando o n vel de educa o o que surge a eleva o das atividades de rent seeking A desaloca o de talentos prevista por Mauro 1997 quando ensina sobre as consegii ncias da corrup o agravada com o aumento da instru o As pessoas passam a perceber que podem maximizar seu lucro se forem atr s de oportunidades no setor p blico ou em outras palavras tiram vantagem nos defeitos das institui es A educa o realmente ajuda o ser humano a perceber o caminho menos rduo para maximizar sua renda Todavia com institui es mal feitas o resultado que este caminho s o as atividades de rent seeking e embora seja o melhor para o indiv duo n o o melhor para a coleti vidade A maneira mais eficaz de combater a corrup o em um pa s talvez seja mesmo a solu o proposta pelo modelo da Escolha P blica a dimi nui o do Estado Com a revis o dos trabalhos emp ricos foram mostra dos v rios ind cios que corroboram esta posi o importante lembrar PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL que Carraro 2003 encontrou uma rela o circular entre corrup o e o tamanho do Estado Resumindo ent o conclu se que ao contr rio do que manda a in tui o a educa o n o combat
63. ncia excelente e n o a provid ncia eventualmente ruim por que se n o fosse por isso teria sido redigida vinculadamente 48 GARC A DE ENTERR A 1991 p 391 49 BATISTA JUNIOR 2004 p 291 50 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 35 Repare se que h uma contradi o no argumento de Bandeira de Mello Nesta edi o de 1993 cinco anos antes da promulga o da Emenda Constitucional n 49 a que consagrou a efici ncia entre os princ pios reitores da Administra o P blica o autor j ex pressa o posicionamento segundo o qual a discricionariedade viabiliza a tomada da decis o tima na medida em que confere liberdade ao administrador para diante do caso concreto fa a a melhor escolha Bandeira de Mello est na verdade tratando da efici ncia ainda que n o tenha ocorrido a eleva o do preceito ao status de princ pio No entanto ap s a promulga o da referida emenda o publicista desmerece a consagra o da efici ncia sob o argumento de se tratar de preceito fluido de dif cil controle afirma pois significar mero adorno na Constitui o Cf BANDEIRA DE MELLO 2006 p 109 110 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Por maior que seja a fatia discricion ria delegada pela lei os admi nistrativistas concordam que h em todo e qualquer ato administrativo uma vincula o inafast vel a atua o da Administra o P blica deve dirigir se sempre para a satisfa o do interesse coletivo Conside
64. ncias de rela o positiva entre corrup o e investimento p blico Logo ap s um re sultado muito interessante aparece corrup o tende a diminuir a receita do governo Assim Tanzi e Davoodi 1997 mostram que altos n veis de corrup o levam o pa s a endividar se pois aumentam seus gastos e ao mesmo tempo diminuem sua receita Al m disso no decorrer do texto mostrado ainda que a corrup o diminui os gastos em opera es de manuten o e piora a qualidade do investimento nos setores de telecomunica es e transporte No trabalho de Carraro 2003 al m dos gastos governamentais e diversos indicadores culturais e econ micos foram examinados a aber tura pol tica o cr dito dom stico ao setor privado e o PIB per capita Estes quatro indicadores merecem destaque porque ser o alvo de estudo nas pr ximas se es deste trabalho Durante a apresenta o das vari veis o autor explica que a abertura pol tica o PIB per capita e os gastos governamentais ser o calculados como vari veis end genas Em outras palavras o que Carraro 2003 considera a exist ncia de uma rela o de causa e efeito de ambos os lados entre estas grandezas e o n vel de corrup o Como explica o pr prio autor com tantas vari veis potencialmente end genas a estima o do modelo por MOO pode ocasionar um problema de simulta neidade gerando estimadores inconsistentes e ineficientes Para evitar este problema f
65. o Essa constata o demonstra que prio rit rio dotar a administra o p blica de instrumentos eficazes de controle de pre os como sistemas de refer ncias de custo adequados e espec ficos para os principais tipos de obras 2 Not cia de 12 06 2007 acessada no sitio da internet http g1 globo com em 08 10 2007 intitulada Gautama tem pelo menos 36 obras sob suspeita PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL A recorrente pr tica do sobrepre o e do superfaturamento demons tra a generaliza o da pr tica de gest o antiecon mica dos recursos p blicos em nosso pa s Tais valores pagos em excesso por tais obras dificilmente retornam sociedade Segundo MARQUES NETO 1997 o superfaturamento de um contra to administrativo consiste em procedimento doloso no sentido de lesar o er rio p blico por meio do expediente da pr tica de pre os acima dos padr es de mercado com desrespeito aos princ pios da economicidade e razoabilidade que devem nortear a aven a administrativa Dito de outra maneira superfaturamento implica na emiss o de fatura em valor superior ao valor efetivo do bem visando no mais das vezes a um locupletamento de alguma das partes por meio da apropria o dessa diferen a O chamado superfaturamento eleva o lesiva de pre os que cons titui infelizmente fato quase rotineiro em nossa realidade administra tiva visto ainda hoje a despeito de todos os esfor os da
66. o Brasileira de Normas T cnicas ABNT Para se elaborar um or amento detalhado da maior parte das obras necess rio conhecer as dimens es e a composi o de cada elemento que ir fazer parte do empreendimento al m de suas capacidades de suporte entre outros o que somente pode ser obtido por meio dos pro jetos executivos Portanto para o caso concreto de obras de constru o civil temer rio licit las sem os projetos executivos Na elabora o do or amento detalhado torna se necess ria a de monstra o das composi es dos servi os discriminando os respectivos pre os unit rios quantidades e pre os totais Para estimar os custos devem ser utilizadas fontes t cnicas de pesquisa revistas especializa das mercado local e outros rg os e entidades p blicos BDI e encargos sociais ou leis sociais detalhados de forma clara e precisa Deve se evitar a utiliza o de unidades gen ricas como verba vb ou ponto pt at por contrariar o disposto no 8 4 e prejudicar o controle po pular previsto no 8 8 ambos do art 7 da Lei 8 666 932 No AC 920 2006 P TCU determina se que o Governo do Estado de oriente seus organismos setoriais a em se tratando de obras e servi os de engenharia custeados com recursos financeiros da Uni o n o admita or amentos estimativos e via de conseqii ncia propostas de pre os contemplando valores em unidade denominada verba por violar o dispo
67. o de prazo para que constatadas irregularidades sejam tomadas provid ncias pelo 104 MEDAUAR 2000 p 421 105 DI PIETRO 2006 p 708 709 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL rg o controlado e aplica es de san es previstas no caso de detec o de ilegalidade O controle exercido pelo Tribunal de Contas foi ampliado signifi cativamente pela Constitui o de 1988 A fiscaliza o de acordo com o texto constitucional deve se dar nas esferas cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial o que significa o exame da legitimidade e economicidade da atua o administrativa H que se ressaltar tamb m que o controle opercanional refere se avalia o da maneira como procede a Administra o P blica no alcance de seus fins ou seja dos meios utilizados para a consecu o dos objetivos A auditoria de desempenho operacional ainda em fase embrion ria no Brasil est voltada para o exame da a o governamental quanto aos aspectos da economicidade efici ncia e efic cia De acordo com o Manual de Auditoria de Natureza Operacional elaborado em 2000 pelo Tribunal de Contas da Uni o o foco desta modalidade de auditoria o processo de gest o em seus m ltiplos aspectos de planejamento de organiza o de procedimentos operacionais e de acompanhamento gerencial Conforme leciona Batista Junior aberta a possibilidade de exerc cio com certa dosagem do controle da efi
68. o entre setor p blico e privado e mesmo dentro dos setores p blico competi o pol tica e privado competi o econ mica ii poder entendido como o poder discricion rio dado aos servidores p blicos e pol ticos iii presta o de contas que se refere s formas de controle e fiscaliza o a que os atos de governo est o sujeitos Em termos gerais tem se que Corrup o monop lio poderes presta o de contas Unindo os conceitos de Rose Ackerman e Klitgaard Elliott 2002 acrescenta ainda que a corrup o entre servidores p blicos n o eleg veis e agentes privados tende a ser menor do que quando envolve agentes pol ticos eleg veis Assim tomando por base estes estudos foi poss vel identificar ao menos quatro fatores causais n o excludentes entre si que racionalizam uma estreita rela o entre corrup o municipal e recebimento de recursos federais volunt rios via emendas parlamentares e que suportam poten cialmente os resultados emp ricos apresentados neste estudo Elas levam em conta a import ncia do aumento de recursos dispon veis do poder discricion rio dos governos locais do aumento do tr fico de influ ncia e da prec ria fiscaliza o realizada sobre estes repasses federais 2 3 1 Aumento no ganho potencial do ato corrupto Para uma determinada faixa de recursos envolvidos ou de quanti dade de transa es corruptas necess rias o risco do neg cio corrupto o mesmo visto que a pro
69. o paci fismo conceitual seja importante ferramenta na constru o do conhe cimento cientifico sabe se que a ci ncia do Direito por suas peculia ridades metodol gicas n o parte de constru es conceituais un nimes e exatas Cada doutrinador estabelece as defini es a partir das quais ser o desenvolvidos seus estudos Seguindo essa l gica utilizar se neste trabalho sem maiores preciosismos quatro componentes b sicos dos conceitos de ato administrativo a manifesta o que produz efeito jur dico b oriunda do Estado ou de quem esteja investido de prerrogativas c no exerc cio da fun o administrativa d sob a reg n cia do Direito P blico Sublinha se contudo que ser o inclu dos os atos tipicamente de Direito Privado pelas raz es j expostas e por constituir objetivo deste trabalho elencar os fatores que devem ser considerados na avalia o da efici ncia nos atos administrativos e estabelecer condi es necess rias para a realiza o de tal exame N o faria sentido algum excluir atos de 54 GORDILLO apud BANDEIRA DE MELLO 2006 p 357 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL loca o compra e venda praticados pela Administra o P blica do rol de atos em que a efici ncia ou qualquer outro princ pio diretivo da atividade administrativa deve ser observada 3 2 Estrutura do ato administrativo A estrutura do ato administrativo decomposta para sistematizar e co
70. o que viabiliza a procedimentaliza o do controle Quando se trata de atos totalmente vinculados a motiva o visa demonstra o da conformidade dos atos com a descri o legal No caso dos atos administrativos em que h elemento s discricion rio s poss vel compreender que considerando se que a lei conferiu certa liberdade ao agente n o h que se exigir fundamenta o da a o adotada Em sentido oposto pode se entender que exatamente nesses casos que a motiva o faz se necess ria para que seja verificado se o agente limitou se margem de liberdade conferida pela lei se atingiu a finalidade legal e at mesmo se fez a melhor op o 119 BATISTA JUNIOR 2004 p 506 120 ARA JO 1992 p 107 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Como assinala Ara jo se o ato administrativo n o tivesse como requisito procedimental a explana o daquilo que o justificasse a vontade do adminis trador explicar se ia por si pr pria Com efeito o ato representa o querer de algu m da coletividade n o mais de seus manda t rios mediada por algo a lei ou os princ pios informativos do ordenamento jur dico necess rio pois demonstrar que esse querer mesmo da coletividade o que s ser poss vel por meio da motiva o Destarte defende se que a motiva o instrumento essencial ao controle dos atos administrativos independente de se tratar de elemen tos vinculados ou discricion rios
71. o tratamento diferenciado entre os licitantes por meio de infor ma es privilegiadas que levem vit ria de uma proposta com jogo de planilha Torna se poss vel garantir a isonomia entre os concorrentes Quando a execu o do Projeto Executivo feita de forma concomi tante com a execu o do objeto contratual conforme permissivo da Lei de Licita es e Contratos previsto no 8 2 do art 9 o rg o contratan te fica sujeito a manipula es do projeto pela contratada que passa a ser detentora do poder t cnico da obra Constata se na pr tica das licita es que apesar do permissivo citado no par grafo anterior tratar se de uma exce o ele aplicado corriqueiramente por grande parte dos gestores respons veis pelas con trata es de obras p blicas de nosso pa s Em tese a elabora o dos projetos executivos previamente licita o tende a ser mais econ mico tendo em vista que em grande parte das contrata es as empresas executoras terceirizam a sua elabora o Com isso a Administra o paga al m do BDI da contratada um custo adicional pela subcontrata o que poderia ter sido feita diretamente por ela mediante concurso por exemplo Tal procedimento tamb m am plia a oportunidade de participa o das empresas projetistas existentes no mercado para prestar esse servi o ao Estado Portanto a outra medida pr via a ser adotada consiste na elabora o pr via do Projeto Executivo para que s
72. o v m tomando conta da imprensa Mais especificamente em nosso pa s manchetes sobre compra de votos de parlamentares desvio de verbas favorecimento em licita es e outras formas de corrup o chegam a tornar se exaustivas Todos estes acontecimentos incitam a discuss o do tema e faz parecer que existe mais corrup o agora do que no passado O tema corrup o objeto de estudo de v rias reas do conheci mento O Direito a Sociologia a Filosofia a Ci ncia Pol tica e prin cipalmente a Economia tentam compreender este fen meno e tra am projetos que visam solucionar o problema A Economia trata o assunto basicamente como um problema de incentivos As medidas que se t m como solu es muitas vezes ensinadas pelas ci ncias acima referidas n o conseguem prever seus verdadeiros efeitos visto que n o se preocu pam em observar os incentivos criados por estas id ias Assim a Ci ncia Econ mica se aproveita de suas ferramentas para testar suas hip teses e esclarecer poss veis pontos obscuros isso que vem acontecendo desde os anos 90 com o surgimento de diversos trabalhos emp ricos pondo prova tudo o que se dizia conhe cer sobre corrup o e sua intera o com outros fen menos Paolo Mauro 1995 deu in cio com um trabalho usando an lise cross section visando estimar os efeitos da corrup o na taxa de crescimento econ mico A partir da uma leva de pesquisas semelhantes vieram tona relacio nando cor
73. pela autoridade competente para a contrata o acima desse limite Na LDO de 2006 Lei n 11 439 de 29 de dezembro de 2006 que disp e sobre as diretrizes para a ela bora o da Lei Or ament ria Anual de 2007 essa previs o est contida no art 115 Nos casos de jogos de pre os ao longo do cronograma tal medida por si s j minimizaria tal pr tica por n o permitir a atribui o dos sobrepre os nas etapas iniciais da obra Deve se atentar que o or amento base pe a fundamental nessa fase pois caso os pre os unit rios estejam acima da real mediana de mercado ou seja se o mesmo estiver com sobrepre o tal referencial de limita o dos pre os unit rios n o evitar uma poss vel proposta com jogo de planilha PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 5 2 Projeto executivo pr vio licita o A atribui o de pre os unit rios acima e abaixo da mediana de mer cado na proposta da licita o apenas a primeira parte do mecanismo o qual se concretiza com o ajuste das quantidades de acordo com o alme jado pelo licitante por meio das altera es contratuais com o aumento das quantidades com sobrepre o e ou diminui o das quantidades com subpre o ou ainda pela substitui o de servi os com subpre o por ou tros com pre os mais atrativos Um dos fatores que d margem aos pleitos de aditivo ao longo da execu o contratual a defici ncia do projeto b sico divulgado no edital ou
74. pode a priori sobrepor um princ pio a outro Di Pietro afirma que o princ pio da efici ncia apresenta dois aspec tos em rela o ao modo de atua o do agente p blico e ao modo de organizar estruturar e disciplinar a Administra o P blica Em ambas as situa es a id ia que se persiga o melhor desempenho Em dire o semelhante Moreira Neto assevera que o princ pio da efici ncia deve es tar presente por meio de sua racionalidade tanto nas escolhas p blicas do que fazer pol ticas quanto nas do como fazer Batista Junior entende que o princ pio da efici ncia consiste em crit rio diretivo da atividade de toda a Administra o P blica cons tituindo mandamento de otimiza o da satisfa o das necessidades e interesses sociais A id ia subjacente ao princ pio para o autor rela ciona se otimiza o da aplica o dos meios e aproveitamento m ximo de recursos para o melhor alcance e satisfa o do bem comum Este o entendimento da corrente doutrin ria que reconhece a relev ncia da consagra o da efici ncia como princ pio constitucional Os meios a serem considerados portanto ser o todos os recursos envolvidos sejam eles financeiros humanos t cnicos dentre outros O fim que sempre dever ser avaliado o interesse p blico o atendimento ao interesse coletivo que consiste na finalidade ltima da Adminis tra o P blica Nesse sentido Cardozo define o princ pio
75. pre os superfaturados sendo os excedentes distribu dos entre os diversos participantes do esquema Diversos outros casos poderiam ser citados mas tornariam por de mais cansativa a narrativa Todos entretanto servem de refor o para a argumenta o de qu o insuficientemente claras s o as condi es para aprova o das emendas parlamentares ao or amento e como ainda s o extremamente fr geis suas formas de controle N o obstante todas estas preocupa es ainda em 2007 poss vel assistir o question vel uso pol tico da libera o de emendas parla mentares como forma de obter apoio dos congressistas em mat rias de interesse do Poder Executivo tais como a aprova o da prorroga o da Contribui o provis ria sobre movimenta o financeira CPMF Fato que a falta de estabelecimento de uma rela o mais precisa entre o fen meno da corrup o e as emendas parlamentares ao or a mento deixando a no campo da especula o e investiga o de casos espor dicos em nada contribui para o aprofundamento da discuss o sobre o tema e menos ainda para a defini o de pol ticas anticorrup o mais eficientes PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Sabe se por m que pesquisas emp ricas sobre corrup o s o evo lu es recentes dos estudos sobre o tema seja no campo da economia ou da ci ncia pol tica e contam ainda com o fator complicador da falta de dados confi veis Neste sentido o Programa de
76. que o subsolo constitu do de argila mole e a partir disso a empresa demons tra contratante que ser necess rio modificar a solu o inicialmente prevista de funda o superficial para funda o profunda e que ser necess ria a remo o de toda a camada de argila e a sua substitui o por aterro de solo de boa qualidade mesmo n o sendo necess rio esse volume todo de servi o mas como a empresa contratada respons vel pelo projeto executivo ela acaba manipulando as solu es t cnicas Altera es Contratuais na elabora o do projeto executivo constata se a necessidade de se alterar o projeto por meio da supress o do item inicialmente previsto de funda o em concreto cicl pico que estava com a metade do pre o de mercado e da inclus o de novo item de funda o profunda selecionado pela pr pria empresa que apesar de adquiri la por um pre o mais barato que a m dia de mercado a cobra pelo maior pre o poss vel admitido pela contratante e tamb m pelo acr scimo dos servi os de escava o e remo o de solo e aterro que estavam cotados com pre os unit rios cinco vezes maiores que os do mercado Por m tal aditivo acaba por superar os 25 admitidos pela Lei 8 666 93 conforme 8 1 do art 65 Com isso a contratante para ficar aparentemente dentro da lei retira o item mobili rio previsto na etapa final do cronograma f sico financeiro de forma que o valor global 13 Art 65 Os contratos regidos por e
77. que praticou o ato ou adotou a medida O controle hier rquico consiste na verifica o que rg os superiores realizam sobre atos e atividades dos rg os subor dinados seja por meio de autoriza es instru es ordens de servi o O controle de gest o incide sobre a atividade total ou parcial do contro lado especialmente no que tange aos resultados Inspe o auditoria 94 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 881 O controle interno porque realizado pela pr pria Ad ministra o P blica no entanto considerado exterior pelo fato de a fiscaliza o incidir sobre entidades da Administra o Indireta 95 A autora afirma tratar se de controle externo Cf DI PIETRO 2006 p 696 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL e correi o t m a fun o de elaborar relat rios destinados a oferecer dados e informa es s autoridades com poder de decis o Os pareceres vinculantes emitidos por rg os jur dicos ou t cnicos exercem al m da fun o consultiva controle preventivo 0 controle financeiro e cont bil deve ser exercido de acordo com o artigo 74 da Constitui o Federal internamente por cada Poder antes que suas contas sejam remetidas ao Tribunal de Contas No que se refere fiscaliza o hier rquica afirma Ara jo que de corre da rela o de subordina o existente entre rg os e agentes ca bendo aos superiores ordenar coordenar controlar e exigir as a es dos inferi
78. rec proca entre os poderes Ademais facultado pr pria Administra o o controle de seus atos O controle consiste em poder dever dos rg os a que a lei atribui tal fun o especialmente por sua finalidade corretiva seu exerc cio n o 85 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 406 86 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 32 87 DALLARI apud GABARDO 2002 p 129 No mesmo sentido as li es de Cirne Lima adminis tra o a atividade do que n o senhor absoluto Mais adiante ensina o citado autor Op e se a no o de administra o de propriet rio nisto que sob administra o o bem n o se entende vinculado vontade ou personalidade do administrador por m a finalidade impessoal a que essa vontade deve servir CIRNE LIMA apud BANDEIRA DE MELLO 2006 p 65 88 PYNDICK 2006 p 541 89 Cf PRZEWORSKI 1998 p 39 73 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL pode ser renunciado e nem retardado sob pena de responsabilidade de quem se omitiu Di Pietro define o controle da Administra o P blica como o poder de fiscaliza o e corre o que sobre ela exercem os rg os dos Poderes Judici rio Legislativo e Executivo com o objetivo de garantir a conformidade de sua atua o com os prin c pios que lhe s o impostos pelo ordenamento jur dico H v rios crit rios que s o utilizados pela doutrina para classificar os tipos de controle Em rela o ao rg o que o exerce pode ser
79. relacionando corrup o com educa o N o dif cil encontrar quem acredite que com o aumento do n vel geral de educa o a maioria dos problemas estruturais e conjunturais seriam resolvidos e n o diferente quando o tema corrup o Segui damente encontrado em textos jornal sticos opini es acerca do uso da educa o como arma para a luta contra a corrup o Por m n o existem estudos cient ficos relacionados ao tema que possam evidenciar tal afir ma o Deste modo no texto que segue procura se justamente analisar esta quest o e basicamente responder pergunta afinal educa o pode combater corrup o Pretende se assim como fizeram os diversos autores que trabalharam empiricamente com a corrup o aproveitar se de todas as ferramentas dispon veis na teoria econ mica para testar como se d esta rela o Dito isto a estrutura do trabalho ser apresentada a seguir No primeiro cap tulo ser feito uma r pida explana o de como a corrup o explicada pela teoria econ mica Uma revis o dos trabalhos mais importantes mostrar como a Economia explica e aconselha a combater a corrup o Logo ap s no segundo cap tulo os trabalhos emp ricos importantes para a constru o do racioc nio deste estudo ser o exibidos E finalmente no terceiro cap tulo ser o realizadas regress es econom PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL tricas usando se dados de painel para o tes
80. se supormos que o aumento da corrup o adv m de conluio com a corrup o federal isto do fato que parlamentares corruptos escolhem munic pios com uma administra o corrupta ou facilmente corrupt vel para serem os receptores de emendas o simples fato de um munic pio ser selecionado para receber uma emenda j seria suficiente para ser observado em m dia um maior ndice de corrup o Este resul tado seria independente do valor efetivamente repassado Uma an lise mais aprofundada do destino dos recursos federais repassados via emenda que foge ao escopo deste trabalho pode ajudar a entender melhor os principais mecanismos pelos quais a rela o entre emendas e corrup o municipal gerada Refer ncias bibliogr ficas BARDHAN Pranab Corruption and Development a Review of Issues Journal of Economic Literature V 35 Sep 1997 pp 1320 1346 CARTIER BRESSON J Les analyses conomiques des causes et des cons quences de la corruption quelques enseignements pour les pays em d veloppement Mondes en D veloppement n 102 1998 pp 25 40 COIMBRA F bio Estado Democr tico de Direito e Controle da Atividade Estatal Breves Notas sobre a Controladoria Geral da Uni o Revista da Faculdade de Direito de Campos Ano VII n 8 2006 BRASIL CGU Portaria n 247 de 20 06 2003 Publicada no Di rio Oficial da Uni o em 23 de Junho de 2003 CGU Manual Operacional do Programa de Fiscaliza o a partir de
81. segue um exemplo de trecho de planilha or ament ria nesse formato A planilha or ament ria de obra p blica pode ser representada ma tematicamente pela seguinte equa o VG CD 1 BDI Onde VG Valor Global CD Somat rio dos custos planilhados analiticamente BDI Bonifica es e Despesas Indiretas parcela percentual Como CD resulta do somat rio dos custos unit rios multiplicados pelos respectivos quantitativos constata se que os custos unit rios dos insumos e os seus coeficientes de consumo s o vari veis independentes em rela o ao VG da obra mas s o dependentes do mercado e de me todologias de apropria es Os quantitativos dependem do projeto de 3 BDI Bonifica es e Despesas Indiretas ou LDI Lucro e Despesas Indiretas as defini es de cada item que o comp em e a estimativa param trica dos seus valores encontram se no Relat rio e Voto que acompanham o AC 325 2007 TCU Plen rio PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL engenharia da obra e o BDI depende da estrutura da empresa e de parte dos impostos que incidem sobre a sua atividade e o seu faturamento Portanto o Valor Global uma vari vel dependente dos custos unit rios dos coeficientes de consumo dos insumos dos quantitativos de cada item e da parcela de BDI Tabela 2 1 Exemplo hipot tico de parte de uma p or ament ria de obra de constru o civil OBRA XXX LOCAL YYY CONTRATADA XYZ REA 375 M DATA D M A
82. setor p blico PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 1 2 Consegii ncias da Corrup o Na se o anterior foram discutidos os diferentes modelos econ micos que buscam explicar os motivos e as causas que levam tanto os particulares quanto os burocratas a serem corruptos Agora far se a an lise das consequ ncias imediatas destes atos pois em momento oportuno ser o examinados seus efeitos em cada grandeza da economia atrav s da revis o de trabalhos emp ricos j realizados O resultado mais desastroso obtido em uma economia corrupta a m aloca o dos recursos Este um corol rio comum a todos os modelos citados na se o anterior Schleifer e Vishny 1993 explicam que os burocratas tender o a be neficiar setores e ou empresas com os quais a pr tica da corrup o seja mais f cil de ser realizada e com menores probabilidades de ser desco berta Os burocratas podem banir algum tipo de importa o para induzir a substitui o por produtos de alguma empresa que lhe pague propina ou dificultar a entrada de novas firmas para garantir o monop lio j existente SCHLEIFER VISHNY 1993 p 17 Desta forma o mercado n o seleciona os mais eficientes e sim os mais corruptos distorcendo o uso dos meios de produ o Os gastos do governo tamb m devem ter seu foco deslocado devido corrup o Os agentes corruptos priorizar o reas onde esta pr tica seja realizada com maior facilidade Fica mui
83. t cnica pessoal programa o controle de custos e de qualidade tais como aluguel de equipamentos administrativos aluguel de ve culos leves TISAKA 2006 Dentre as atividades da administra o local pode se citar engenhei ros locais mestres de obras encarregados apontadores almoxarifes gastos de funcionamento e manuten o do canteiro de obras etc Este custo depende da estrutura organizacional que a contratada vier a montar para a condu o de cada obra e de sua respectiva lota o de pessoal N o existe modelo r gido para esta estrutura As peculiari dades inerentes a cada obra determinar o a estrutura organizacional necess ria para bem administr la DNIT 2003 H inconveniente em se considerar o item Administra o Local percentualmente no BDI ou LDI pois podem ocorrer varia es no custo da obra decorrentes de altera es contratuais que n o necessariamente impliquem em modifica o no custo da Administra o Local 2 1 4 Canteiro de Obra DNIT 2003 Denomina se Canteiro da Obra o conjunto de instala es destinadas a apoiar as atividades de constru o Compreende n mero expressivo de ele mentos com caracter sticas bastante diferenciadas que embora n o se incor porem fisicamente ao empreendimento devem ser criteriosamente or ados Dentre os diversos elementos que o comp e pode se citar prepara o do terreno para instala o do canteiro cerca ou muro de prote o guarita de co
84. tecnicismo de sua atividade e obedecer a decis es de cunho pol tico N o raro ocorrer de os interesses serem at contradit rios Destarte ao agente p blico caber no momento da tomada de decis es ponderar n o apenas os custos j assinalados mas tamb m os interesses que s o colocados Do exposto percebe se que a determina o da melhor adequa o entre meios e fins muito mais complexa quando se trata de setor p blico em decorr ncia da abstra o e subjetividade das metas e da diversidade de meios insumos que devem ser ponderados no momento da tomada de decis o Destarte a avalia o da efici ncia nos atos admi nistrativos n o pode desconsiderar esses fatores Ao se tratar de meios e fins da atua o administrativa mais um ponto deve ser ressaltado tem se os meios prim rios recursos j 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU mencionados e o fim mediato interesse p blico No meio desse es pectro h uma cadeia de meios e fins Imagine se no topo dos fins h o interesse coletivo Logo abaixo tem se por exemplo como meio o investimento no funcionalismo p blico para que este realize o seu trabalho de forma eficiente Como meio para atingir este fim pois agora ter o status de fim tem se capacita o e reajuste de sal rios Independente da escolha entre esses dois meios outros meios cus tos em geral financeiros
85. troca de mercadorias entre pa ses No momento do fechamento do com rcio in ternacional surge a possibilidade da cria o de impostos de importa o que visam garantir o monop lio dos ofertantes nacionais Assim os burocratas aproveitam se destas situa es para apoderar se de parte dos lucros provenientes deste monop lio Embora Carraro 2003 n o d destaque ao motivo do cr dito do m stico ao setor privado influenciar negativamente a corrup o f cil concluir que est ligado ao tamanho do Estado Com maior quantidade de cr dito a iniciativa privada depende menos do governo Al m do mais as atividades de rent seeking tendem a diminuir com o desenvolvi mento no setor privado decorrente do aumento no cr dito Com isso tem se que os indicadores econ micos realmente t m grande influ ncia nos n veis de corrup o Apesar de importantes exis tem outros fatores al m dos econ micos que se relacionam de forma intensa com a corrup o presente no setor p blico Na pr xima se o ser visto a liga o do IDH com a corrup o 2 3 Corrup o e o IDH Como dito anteriormente relacionar corrup o com indicadores so ciais ainda novidade no estudo acad mico O turco Sel uk Ak ay pro fessor na Afyon Kocatepe University foi um dos pioneiros nesta rea O trabalho publicado recentemente no Cato Journal testou a influ ncia da corrup o no IDH usando tr s ndices o Corruption Perceptions Index c
86. vel melhorar a situa o de algu m sem prejudicar outrem tem se uma aloca o ineficiente de Pareto Com a consagra o da efici ncia como princ pio constitucional a doutrina jur dica passa a oferecer sua contribui o no sentido de apre sentar a distin o entre os voc bulos efici ncia e efic cia De acordo com Alfonso a efici ncia relaciona se otimiza o da utiliza o dos meios enquanto a efic cia refere se produ o dos efeitos desejados de forma tima A efetividade a seu turno liga se exata produ o do efeito sendo compreendida pela efic cia Observe se que na perspec tiva defendida pelo autor a no o de efic cia ampliada levando em considera o tanto os fins estabelecidos quanto os meios utilizados para sua consecu o Na compreens o de Arag o efici ncia consiste na rela o entre o custo real e o custo padr o desejado A efic cia por sua vez define se pela rela o entre o produto real e o produto padr o de sejado A efetividade por fim seria o corol rio da compara o entre os resultados alcan ados e os objetivos pretendidos poss vel observar que a autora entende a efici ncia sob a perspectiva dos meios e a efi c cia na tica dos objetivos atingidos Interessante notar sua peculiar compreens o do conceito de efetividade que consiste no exame ltimo dos meios e resultados esperados e alcan ados Sim es afirma que de acor
87. 06 Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras p blicas Marcus Vin cios Campiteli Resumo A rea de obras p blicas tema sens vel quanto vulnerabilidade de ocorr ncia de corrup o haja vista envolver expressivas somas de recursos e uma enorme variedade de servi os e materiais al m da complexidade t cnica peculiar de cada empreendimento o que dificulta o seu controle e ou fiscaliza o O pagamento superfaturado de obras p blicas forte ind cio de corrup o Podem ocorrer situa es de corrup o sem que haja o pagamento com sobrepre o mas a ocorr ncia do primeiro lesa ainda mais o cidad o que poderia ter esse excesso de dinheiro aplicado em outras reas necess rias para o seu bem estar ou at sua sobreviv ncia Nos ltimos tr s anos o Tribunal de Contas da Uni o TCU evitou um desperd cio em torno de R 1 bilh o anuais em atua es pr vias e repactua es contratuais e apontou o sobrepre o e o superfaturamento como os principais tipos de irregularidades constatados nas suas auditorias em contrata es de obras federais Muitas das vezes tais desperd cios ocorrem por insufici ncia na aplica o das normas legais existentes e n o por existirem brechas na lei Um artif cio detectado e julgado pelo TCU por diversas vezes utilizado para fraudar licita es e superfaturar contratos de obras p blicas o jogo de planilha ou de pre os De modo ge
88. 1 e 2 tiveram os seus quanti tativos acrescidos de 100 para 400 e de 200 para 300 respectivamente e o item 4 foi suprimido de 400 para 0 Originalmente o contrato apresenta o valor global de 19 000 00 que est abaixo do valor global de mercado para os mesmos quantita tivos que de 19 500 00 Ap s ocorrerem altera es contratuais o valor global do contrato passa a ser de 27 000 00 ficando 12 000 00 acima do valor global de mercado com os mesmos quantitativos altera dos que de 15 000 00 Tabela 3 1 Condi es originais x condi es ap s altera es contratuais de um contrato hipot tico com aumento de quantitativo de itens com sobrepre o e supress o de item com subpre o Proposta Selecionada na Licita o Ap s altera es contratuais Diferen a ap s itens Qtde Or amento de Proposta Or amento Contrato as altera es Mercado de Mercado A contratuais suit sta unit total E total total 15 00 1 500 00 30 00 3 000 00 6 000 00 12 000 00 6 000 00 e 10 00 2 000 00 30 00 6 000 00 3 000 00 9 000 00 6 000 00 20 00 6 000 00 am 6 000 00 6 000 00 6 000 00 om sa ma am mm 0 o 0 om Valor Global 19 500 00 3 19 000 00 E 15 000 00 27 000 00 12 000 00 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Essa tabela representa o efeito do jogo de planilha onde nos itens 1 e 2 com sobrepre os unit rios de 15 00 30 00 15 00 e 20 00 30 00 10 00 respecti
89. 66 45 GABARDO 2002 p 94 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU seus objetivos ou interesses tendo em vista os recursos que controla ou consegue mobilizar Para ser racional o agente escolhe a melhor combi na o de custos Em s ntese a racionalidade assume um car ter instrumental signi ficando a melhor articula o meios fins implicando a sele o dentre as alternativas de a o ao alcance do agente da forma de atua o que traduza a melhor combina o de recursos com vistas aos prop sitos perseguidos A racionalidade envolve necessariamente autonomia liberdade de escolha pois essencial que o agente disponha de poder decis rio para que possa tomar a melhor decis o No processo de escolha tr s fatores exercem papel primordial recursos contexto e informa es Os recur sos delimitam o campo de a es que o agente pode desenvolver ou das condutas que pode adotar e por conseguinte o que pode alcan ar Em rela o ao contexto importante ter em mente que as a es dos agen tes n o ocorrem num plano vazio de significado mas num quadro de refer ncia objetivamente definido cabendo lhes reconhecer e incorporar em sua conduta A a o portanto contextual O contexto delimita o espectro daquilo que o agente n o pode fazer e o que pode fazer as oportunidades Por fim o papel das informa es A o racional a o informada O processo decis rio dos agentes deve ser alimentado por infor
90. 93 mil em emendas em 2004 05 mediana da vari vel va lor pago em emendas Tabela 2 como Grupo 2 e o resto da amostra como Grupo 1 e efetuando o teste de hip tese descrito em 1 para as vari veis de corrup o os resultados para diferen a de m dia n o se mant m O mesmo se repete ao delimitar como Grupo 2 os munic pios que receberam valores per capita de emendas acima de R 14 04 mediana do valor total per capita de emendas recebidas Tabela 2 e como Grupo 1 o restante da amostra Tabela 4 A an lise de diferen as de m dias indica que munic pios que rece bem emendas parlamentares s o mais corruptos todavia a quantidade de recursos liquidados n o parece afetar significativamente o n vel de corrup o Tal conclus o corroborada pela an lise de regress o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Tabela 4 Testes de Hip teses An lises de Sensitividade M dia desvio padr o Munic pios que receberam menos de R 14 04 per capita em emendas Munic pios que receberam menos de em 2004 05 Munic pios que receberam mais de 1 R 210 930f em emendas 2004 05 emenda em 2004 05 emenda ou n o receberam emendas em 2004 05 R 210 930f em emendas 2004 05 Munic pios que receberam mais de R 14 04 per capita em emendas Munic pios que receberam mais de em 2004 05 Munic pios que receberam uma Diferen a de M dias Diferen a de M dias Diferen a de M dias m oo S qn o 15 Ss
91. A educa o s ajudaria os in div duos a se adaptarem melhor ao jogo burocr tico Para acabar com a corrup o o foco deveria ser as institui es e n o os agentes Em suma existem duas hip teses a Educa o combate corrup o Com mais instru o e consequen temente no es de tica mais agu adas os indiv duos fiscalizam melhor a administra o p blica e seus atos b Educa o aumenta corrup o Os indiv duos mais instru dos se adaptam melhor ao sistema e devido aos incentivos financeiros deixam de exercer trabalhos produtivos e migram para atividades de rent seeking Os m todos econom tricos realizados a seguir botar o a prova estas duas hip teses 3 2 Metodologia 3 2 1 M todos Econom tricos Na realiza o do teste emp rico que visa determinar a rela o entre corrup o e educa o foi utilizado regress es de painel de dados Este modelo pareceu ser o mais indicado para este caso por algumas raz es A primeira delas a impossibilidade de usar regress o de s ries tempo rais Isto se d basicamente por dois motivos i nenhum ndice de percep o de corrup o apresenta uma s rie longa no tempo O ndice usado no trabalho elaborado pela Transpar ncia Internacional por exemplo possui no m ximo 11 observa es por pa s pois existe somente desde 1995 ii al m de n o existirem s ries longas os ndices possuem uma vari ncia nfi ma o que dificulta a capta o
92. Bandeira de Mello em requisitos e pres supostos Esses aspectos s o basicamente sujeito autor do ato que possui compet ncia para sua produ o forma revestimento exterior do ato objeto conte do do ato motivo situa o f tica ou de direito que exige ou autoriza a pr tica do ato finalidade bem jur dico a ser atingido pela pr tica do ato A doutrina jur dica un nime na considera o de que o interesse p blico a finalidade maior a ser perseguida pela atividade administra tiva e consegientemente pela pr tica de qualquer ato administrativo Embora haja finalidades mais espec ficas determinadas pela lei salubri dade p blica seguran a p blica moralidade p blica por exemplo a finalidade ltima do ato administrativo deve ser o interesse coletivo Desse modo poss vel compreender que os demais aspectos do ato administrativo sujeito forma objeto motivo s o meios para que seja alcan ada sua finalidade esteja ela descrita pela norma em sua acep o ampla interesse p blico ou estrita sa de p blica moralidade p blica dignidade humana e assim por diante Os pres 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU supostos requisitos e elementos existem para que o ato alcance sua finalidade Conforme exposto n o existem via de regra atos administrativos exclusivamente vinculados ou discricion rios Raras s o as ocasi es em que haver atos vinc
93. Bras lia CGU 2008 228p Colet nea de monografia 1 Preven o e combate corrup o I Controladoria Geral da Uni o 2 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Sum rio Apresenta o sessasssiasi nessa a DT ic pa sei a ensaia 05 Categoria Universit ria Educa o e corrup o a busca de uma evid ncia emp rica Ot vio Menezes DaM ssvirssrirersirersiiroris iire tisse va dreri in tien ANENE raai 09 Discricionariedade efici ncia e controle dos atos administrativos Celina Pereira esecsastesadescina assadas EEE A 47 Categoria Profissionais Transfer ncias intergovernamentais volunt rias rela o entre emendas parlamentares e corrup o municipal no Brasil Maria Fernanda Cola o Alves e Ant nio Carlos de Azevedo Sodr 123 Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras p blicas Marcus Vin cios Campiteli ieieeereereereereeeecreecrenceeas 157 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 Apresenta o A publica o Preven o e Combate Corrup o no Brasil re ne as monografias vencedoras do 2 Concurso de Monografias da Controladoria Geral da Uni o CGU O intuito dessa publica o divulgar os trabalhos premiados e com isso estimular a realiza o de outras pesquisas voltadas para a preven o e o combate corrup o no Brasil al m de incentivar a participa o do cidad o no controle da Administra o P blica
94. E D pal Q 61 74 40 63 N mero de Constata es 119 10 83 Problemas Administrativos Problemas Fonte Constata es Problemas Graves Problemas Administrativos Relat rios n 742 a 933 do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos CGU Emendas parlamentares Sistema Siga Brasil emendas LOA sob modalidade de aplica o 40 Popula o IBGE 2005 Teste t de Hip tese para igualdade de m dias rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 1 de signific ncia rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 5 de signific ncia e rejeita se a hip tese nula de que as m dias s o iguais a 10 de signific ncia Valor mediano do repasse via emendas considerando apenas os munic pios que receberam pelo menos uma emenda Valor mediano per capita do repasse via emendas considerando apenas os munic pios que receberam pelo menos uma emenda Para cada vari vel de corrup o quantidade de constata es problemas graves e problemas administrativos estimou se o seguinte modelo de regress o linear corrupcao amp x emenda y x controles no qual corrup o equivale a uma das medidas de corrup o no munic pio i emenda uma medida associada ao recebimento de emendas pelo mu nic pioie o componente aleat rio Utiliza se duas medidas associadas 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU ao recebimento de emendas i uma vari vel
95. FIAS DA CGU Tabela 4 Estima o dos efeitos da burocracia institucional na corrup o Prob de Vari vel Coeficiente 2 Teste t no did do coef P I GASTGOV 0 243 6 483 0 0000 BUSSIN 0 042 3 550 0 0004 CONTR 0 099 7 015 0 0000 0 774 N Obs 659 Teste F 372 17 7 N O resultado esperado foi corroborado e todas as vari veis foram estatisticamente significativas As duas vari veis testadas apresentaram rela o negativa com a vari vel dependente ou seja quanto maior a burocracia institucional mais corrupto ser o pa s Diante disso a senten a final quanto s hip teses levantadas na se o 3 1 j pode ser dada A primeira delas que dizia que educa o com bate corrup o pode ser totalmente rejeitada Com os resultados mos trados acima n o se encontra nenhuma evid ncia que corrup o seja combatida com maiores n veis de educa o A nica vari vel T cnicos e Pesquisadores por Milh es de Habitantes que se apresentou inclinada a esta hip tese foi considerada estatisticamente insignificante Com todo o embasamento fornecido pelas regress es se aceita a hip tese de que educa o incentiva atividades de rent seeking Le vando em conta que duas das tr s vari veis dispon veis para o teste mostraram se insignificantes em uma an lise pessimista dos resultados PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL se permite afirmar categoricamente que no m nimo esta hip tese
96. Federal 8 666 93 de 21 de junho de 1993 que institui normas para licita es e contratos da Administra o P blica e d outras provid ncias Os objetivos principais da Licita o s o trazidos no art 3 da Lei 8 666 93 que diz Art 3 A licita o destina se a garantir a observ ncia do prin c pio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administra o e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princ pios b sicos da legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da probidade administrativa da vincula o ao instrumento con vocat rio do julgamento objetivo e dos que lhe s o correlatos Entende se por licita o ao procedimento administrativo somat rio de v rios atos administrativos vinculados no qual o antecedente informa e fundamenta o consegiiente destinado a selecionar a melhor proposta de fornecimento aquela que seja a mais vantajosa para a administra o e onde todos os ofertantes devem ser tratados com absoluto respeito e igualdade incluindo se a o exame da situa o t cnica e econ mica dos interessados Mukai 1995 p 1 apud Kuhn Segundo ROCHA DIAS 1998 pelo princ pio da legalidade de toda atua o administrativa inexiste liberdade para que o administrador p blico possa livremente escolher com quem contratar devendo tal atividade ser rigidamente demarcada pela lei obrigat ria a ado o pelo Estado portanto
97. IRA NETO apud GABARDO 2002 p 133 84 BATISTA JUNIOR 2004 p 290 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU provid ncia Segundo o citado autor a discri o a mais completa prova de que a lei sempre imp e o comportamento timo 4 O controle da Administra o P blica Na Administra o da coisa p blica jamais haver coincid ncia entre o administrador e o dono A este fen meno as Ci ncias Econ micas atribu ram a denomina o de rela o de ag ncia que consiste num arranjo entre pessoas no qual o bem estar de um indiv duo depende daquilo que feito por outro indiv duo O agente representa a pessoa atuante e o principal a parte que afetada pela a o do agente No contexto da burocracia estatal pode se considerar que o agente o administrador p blico ao passo que principal seria o Estado a socie dade o cidad o O problema da rela o agente principal surge quando os agentes perseguem seus pr prios interesses e n o os do principal Da a necessidade de cria o de mecanismos de controle da atividade desses agentes Como decorr ncia portanto da triparti o e controle rec proco en tre as fun es de poder a Administra o P blica est sujeita ao controle exercido pelos Poderes Legislativo e Judici rio Esse controle express o do sistema de checks and balances freios e contrapesos cuja l gica reside na fiscaliza o
98. Ocorrendo este evento n o se poder afir mar que tal elemento finalidade do ato tornar a conduta do agente vinculada Afinal caber lhe inclusive a interpreta o da finalidade que em ltima inst ncia ser o interesse p blico conceito igualmente indeterminado Feitas tais observa es retoma se o seguinte ponto a indetermina o conceitual da finalidade inviabiliza a avalia o da efici ncia Consi derando se que a lei facultou ao agente a interpreta o da finalidade consoante as circunst ncias do caso concreto caber lhe empreender tal interpreta o transformando a em fim objetivamente apreci vel Nesse processo o objeto conte do e motivo do ato podem contribuir para que seja impressa maior objetividade finalidade Suponha se que determinado ato administrativo determine que seja conferido atendi mento hospitalar gratuito aos pobres com vistas presta o de servi o de sa de s classes baixas Neste caso a finalidade presta o de servi o de sa de s classes baixas e o objeto conte do atendimento aos pobres O agente p blico dever no caso concreto definir preci samente sua interpreta o dessa finalidade dizendo por exemplo que ser o considerados pertencentes s classes baixas as pessoas com renda inferior a meio sal rio m nimo A finalidade do ato prestado pelo agente seria portanto o atendimento s pessoas enquadradas neste crit rio Outro exemplo seria
99. P blico mas estarem presentes em todos os ramos do Direito ARAUJO 1992 p 79 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU mais precisa e espec fica estaria invadindo o campo da individualiza o que pr prio da fun o administrativa Para decidir se deve ou n o praticar o ato e de que modo dever faz lo caber uma avalia o subjetiva sobre a conveni ncia e oportu nidade de se editar tal ato Isso consiste no chamado m rito do ato Nesse espa o ocorrer a pondera o final do agente A conveni ncia diz respeito adequa o da escolha conte do do ato finalidade para a qual aplicado A oportunidade por sua vez refere se ao melhor momento para a pr tica do ato Di Pietro considera que a discricionariedade pode localizar se em rela o ao momento da pr tica do ato ao agir ou n o agir finalidade em sentido amplo quando houver conceitos vagos e imprecisos forma ao motivo quando n o for definido na norma ou forem utiliza dos conceitos indeterminados ao objeto ou conte do quando houver v rios objetos poss veis para atingir o mesmo fim Enfatiza a autora que somente a pr pria lei poder abrir as margens discricion rias Ao tratar do tema atos administrativos discricion rios impres cind vel compreender a forma pela qual Bandeira de Mello sistematizou o assunto Conforme assinala o autor a doutrina dominante entende que h total impropriedade em dizer ato admin
100. RSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 9 1 1 os tributos IRPJ e CSLL n o devem integrar o c lculo do LDI nem tampouco a planilha de custo direto por se cons titu rem em tributos de natureza direta e personal stica que oneram pessoalmente o contratado n o devendo ser repassado contratante Por fim o AC 325 2007 TCU Plen rio considerou os seguintes itens no BDI LDI Garantia Risco Despesas Financeiras Administra o Cen tral Lucro e Tributos COFINS PIS ISS e CPMF Para o Setor El trico chegou se faixa de valores estat sticos entre 16 36 a 28 87 para o BDI LDI com valor m dio de 22 61 O valor do BDI LDI de grande import ncia na an lise de sobrepre o de um or amento de obra p blica pois que incide sobre os custos da planilha or ament ria Pode ocorrer de a proposta com menor pre o glo bal na licita o apresentar o item BDI com sobrepre o incidente sobre um custo de planilha bastante abaixo das demais concorrentes resul tando num valor global menor Por m caso o valor total da obra passe a aumentar devido a altera es contratuais supervenientes o percentual superestimado de BDI incidir linearmente sobre tal eleva o do custo configurando sobrepre o cada vez maior 2 2 Pre o de mercado O pre o de mercado o referencial balizador das contrata es feitas pela Lei 8 666 93 conforme dispositivos a seguir Art 24 dispens vel a licita o VII quando as propostas apr
101. SIA 2005 Trazendo esta id ia para a argumenta o econ mica considerar se que o aumento do n vel de educa o da popula o em geral faria com que as pessoas fiscalizassem mais as a es da administra o p blica impedido os atos corruptos mais dif cil enganar um povo mais bem instru do que est por dentro do processo democr tico e institucional Al m do mais educa o tr s consigo no es de tica que dentro desta linha de racioc nio fundamental ao combate corrup o Deste modo o investimento em educa o seria uma boa maneira de diminuir a cor rup o do pa s e consequentemente faz lo crescer mais No entanto em contrapartida poss vel construir se um racioc nio que contraria a afirma o anterior Paolo Mauro 1995 p 6 dizia que um dos grandes malef cios trazidos pela corrup o era a m aloca o de talentos ou seja os indiv duos mais instru dos seriam incentivados finan ceiramente a praticarem atividades de rent seeking ao inv s de exercerem trabalhos produtivos Ent o aumentando o n vel geral de educa o elevariam as atividades de rent seeking Assim as pessoas n o estariam PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL preocupadas em combater as a es corruptas em nome da tica e dos bons costumes mas procurariam se aproveitar ao m ximo da situa o usando todo conhecimento que obtiveram durante o processo educacional Logo o problema seria institucional
102. Sorteios P blicos Bras lia Secretaria Federal de Controle 2006 154 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU CGU Relato Gerencial 20 21 e 22 Sorteio do Projeto de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos Bras lia Secretaria Federal de Controle Set 2007a CGU Relat rios de Fiscaliza o n 742 a 933 http www cgu gov br AreaAuditoriaFiscalizacao ExecucaoProgramasGoverno Sorteios ExecucaoProgramasGoverno SorteioMunicipiosIntegraRelatorios asp dispon veis em 02 09 2007b STN Manual T cnico do Or amento Bras lia Secretaria do Or amento Federal ltima atualiza o 27 06 2006 ELLIOTT K A A corrup o como um problema de legisla o internacional recapitula o e recomenda es In ELLIOT K A org A corrup o e a Economia Global Bras lia UnB 2002 FERRAZ Claudio FINAN Frederico Exposing Corrupt Politicians The Effect of Brazil s Publicly Release Audits on Electoral Outcomes Preliminary Draft Berkeley University of California Ago 2005 JOHNSTON M Agentes P blicos Interesses Particulares e Democracia Sustent vel Quando Pol tica e Corrup o se Unem In ELLIOT K A org A corrup o e a Economia Global Bras lia UnB 2002 JOS Philip H Empirical Corruption Research Besides the Moral Point In Journal of Public Administration Research and Theory Oxford University Vol 3 No 3 Jul 1993 KLITGAARD R Controlling Corruption Berkeley Univers
103. TOTAL 195 535 09 BDI 30 58 660 53 TOTAL GERAL REMUNERA O 254 195 62 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 2 1 1 Composi es de Custos Unit rios Os custos unit rios dos servi os s o obtidos a partir das suas respec tivas composi es as quais s o constitu das pela combina o dos coefi cientes de consumo unit rio dos insumos material m o de obra e equi pamentos que integram o respectivo servi o O valor do custo unit rio do servi o resulta do somat rio das multiplica es dos coeficientes de consu mo dos seus insumos pelos correspondentes custos unit rios incluindo os encargos sociais da m o de obra conforme Tabela 2 2 a seguir Tabela 2 2 Exemplo de Composi o de Custo Unit rio Alvenaria de bloco cer mico com 10 cm de largura e espessura da junta de 10 mm Areia 0 013 m 20 00 0 26 Unid m2 Betoneira 0 02 Custo unit rio do servi o R 13 93 Custo total 080 026 Cal EA ts 355 oe us Os coeficientes de consumo dos insumos s o obtidos por meio de apropria es resultantes da experi ncia de cada uma das empresas do ramo da constru o ou por meio dos sistemas referenciais ou publica es especializadas tais como Sinapi Sicro2 TCPO Tabelas de Composi es de Pre os e Or amentos da Editora PINI entre outras A m o de obra representada pelo consumo de horas ou fra o de horas de trabalhadores para a execu o de uma determ
104. a A Constitui o Federal em seu artigo 74 disp e que cada um dos tr s poderes dever manter sistema integrado de controle interno para avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual a execu o dos programas e do or amento bem como comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto efic cia e efici ncia da gest o or ament ria e patrimonial e exercer o controle das opera es de cr dito avais e ga rantias bem como dos direitos e haveres da Uni o e apoiar o controle externo O controle sobre os rg os da Administra o Direta decorrente do poder de autotutela que permite Administra o P blica rever os seus pr prios atos quando ilegais inoportunos ou inconvenientes Tal controle pode ser exercido de of cio pela autoridade que constatar a ilegalidade do seu ato ou de seus subordinados ou pode ser provocado pelos administrados mediante interposi o de recurso administrativo Em rela o ao controle exercido pela Administra o sobre as enti dades da Administra o Indireta Bandeira de Mello afirma que consiste em controle interno exterior Di Pietro poder que tal controle deve observar os limites estabelecidos em lei para que n o ofenda a autono mia dessas pessoas jur dicas Medauar apresenta v rias facetas do controle interno Dentre estas algumas podem ser observadas com maior frequ ncia Atua o autocon trole quando a revis o exercida pela pr pria autoridade
105. a cl ssica sobre o monop lio ou seja no encontro das curvas de receita marginal RMg e custo marginal CMg A propina a quantidade extra que os demandantes pagam devido retra o da oferta de Q para Qc 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU FIGURA 2 Corrup o com roubo Fonte Schleifer e Vishny 1993 A Figura 2 expressa o caso de corrup o com roubo Agora como foi explicado anteriormente o pre o com corrup o Pc menor do que o pre o normal do bem P e ao contr rio da Figura 1 a quantidade ofertada do bem expandida Em uma outra abordagem BRUMM 1999 COOLIDGE ROSE ACKERMAN 1997 MAURO 1997 MBAKU 1992 MURPHY SCHLEIFER VISHNY 1993 SARTE 2001 a corrup o tratada como um problema de escolhas p blicas public choice ou seja ela surge de atividades de rent seeking Para definir se rent seeking primeiro preciso entender se o senti do da express o rent Rent the extra amount paid over what would be paid for the best alternative use to somebody or for something useful PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL whose supply is limited either by nature or through human ingenuity MAURO 1997 p 2 A partir da pode se dizer rent seeking involves the expending of resources to obtain and or maintain monopoly positions granted by the government MBAKU 1992 p 248 Paolo Mauro 1992 p 2 exemplifica esta pr tica citando o caso da General Motor
106. a corrup o e por isso s aparecem aqui como meros controles As demais vari veis vari veis de teste s o os indicadores do que se quer testar Com exce o das duas ltimas dias necess rios para se ini ciar um neg cio e dias necess rios para se executar um contrato todas representam o n vel de educa o no pa s Atrav s delas ser poss vel aceitar se ou rejeitar se as duas hip teses discutidas na se o 3 1 Finalmente com as vari veis Dias necess rios para se iniciar um neg cio e Dias necess rios para se executar um contrato ser escla recido se o pa s possui um sistema institucional falho e atravancado No entanto deve ser dito que duas das vari veis de teste tiveram de ser abandonadas durante a realiza o das regress es A primeira foi a Taxa de Alfabetiza o Ao observar a distribui o dos dados notou se que os pa ses mais ricos da Europa coincidentemente os que possuem os mais altos ndices de corrup o percebida n o possu am valores para esta vari vel Desta forma optou se por exclu la do c lculo por apresentar alto risco de vi s no resultado Vale lembrar que n o foi en contrada nenhuma raz o l gica para tal fato nem sequer explica o por parte do rg o que a publica o Banco Mundial A segunda vari vel retirada da an lise foi M dia de anos de estu do Devido a raz es desconhecidas sua fonte tamb m o Banco Mundial s a disponibiliza em inte
107. a de sobrepre o em altera es inde vidas de projetos na exist ncia de falhas graves no aspecto ambiental ou mesmo na superveni ncia de superfaturamento das obras fatos graves que denotam urg ncia de modifica o nos procedimentos de avalia o de projetos vis a vis libera o de recursos E ressalta a import ncia dos projetos b sicos para as obras p blicas e sobre a a o de alguns gestores fundamental que se atente para o fato de ser o Projeto B sico o principal indutor do investimento do ponto de vista de obras p blicas Ele o motor a for a propulsora de uma obra de engenharia Sem projeto n o h obra embora existam adminis 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU tradores p blicos e n o s o poucos que insistem em tentar provar o contr rio A economicidade na execu o de obras p blicas est diretamente ligada precis o do projeto b sico que serviu de base para o procedi mento licitat rio Falhas de projeto d o margem ocorr ncia do jogo de planilha que pode tornar a proposta com menor pre o global selecionado em pre o final superfaturado ou resultar em obra inacabada ALTOUNIAN amp MENDES 2001 enfatizam que a elabora o de pro jetos b sicos deficientes infringe a legisla o existente conforme a seguir Infelizmente apesar de haver previs o expressa na legisla o a respeito da necessidade de instrumentos que possibilitem a cor reta execu o da obra notadamen
108. a empresa que paga pre os acima da mediana do mercado n o pode ser considerada eficiente no mercado e n o interessa Administra o contrat la Quanto qualidade obriga o legal das empresas cumprirem com os requisitos m nimos normativos de seguran a e durabilidade A prin c pio no mercado da constru o civil todos devem cumpri los sob o risco de cometerem ilegalidade e arcarem com os danos morais e penais correspondentes Quanto ao cumprimento dos prazos legais deve haver nos contratos cl usulas punitivas a serem fielmente cumpridas Logo o administrador p blico fica obrigado a realizar uma contrata o por pre o competitivo tendo em vista em nosso pa s faltar recursos para reas essenciais e ao mesmo tempo obter o cumprimento eficiente e tempestivo do objeto necess rio para o interesse p blico 2 2 1 Pre o Proposto x N mero de Concorrentes ou de Ofertas PEREIRA 2002 realizou um estudo contemplando 1035 licita es de obras p blicas em Pernambuco de tipologia e caracter stica similares onde constatou que na m dia nos processos licitat rios onde concorre ram mais de seis participantes os valores contratados ficaram abaixo dos referenciais do Estado de Pernambuco A visualiza o destes resultados encontra se apresentada a seguir no Gr fico 2 1 e est o representados em fun o do IPCC ndice Pre o Custo do Contrato 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Onde e IPCC nd
109. a fim de levar seus recursos em pessoal e equipamento at o local da obra e inversamente para faz los retornar ao seu ponto de origem ao t rmino dos trabalhos DNIT 2003 Essa despesa deve compor a planilha de or amento como item inde pendente de acordo com o inciso XIII do art 40 da Lei 8 666 93 2 1 6 BDI Bonifica o e Despesas Indiretas ou LDI Lucro e Despesas Indiretas O BDI LDI corresponde ao agrupamento dos itens que incidem percentualmente sobre os demais itens da planilha or ament ria de um empreendimento salvo os encargos sociais que incidem somente sobre 7 Maiores informa es sobre os itens que comp em o BDI LDI constam no AC 325 2007 TCU P dispon vel no s tio da internet www tcu gov br PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL a m o de obra Costuma ser composto pelo lucro e por algumas despesas indiretas Apesar de o BDI corresponder s iniciais de Bonifica es e Despesas Indiretas e o LDI Lucro e Despesas Indiretas nem todas as despesas consideradas indiretas devem integr los Isso porque esse item inte grado pelos subitens que incidem percentualmente sobre demais valores planilhados e conforme demonstra o adiante h algumas despesas indiretas que n o devem ser previstas percentualmente pois que seus custos n o variam linearmente de acordo com outros custos da planilha or ament ria Para as obras p blicas conv m que sejam inclu dos no BDI apenas os iten
110. a nos atos administrativos Refer ncias bibliogr ficas ALFONSO Luciano Parejo Eficacia y administraci n tres estudios Madrid Instituto Nacional de Administraci n Publica 1993 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 ARAG O Cec lia Vescovi de Burocracia efici ncia e modelos de gest o p blica um ensaio Revista do Servi o P blico Bras lia ano 48 n 3 set dez 1997 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 ARA JO Florivaldo Dutra de Motiva o e controle do ato administrativo 2 ed Belo Horizonte Del Rey 2005 ARG ELLO Katie O caro da modernidade Direito e pol tica em Max Weber S o Paulo Acad mica 1997 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 BONAVIDES Paulo Curso de Direito Constitucional 7 ed S o Paulo Malheiros 1998 BANDEIRA DE MELLO Celso Ant nio Curso de Direito Administrativo S o Paulo Malheiros 2006 Discricionariedade e controle jurisdicional S o Paulo Malheiros Editores 2 ed 1993 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Natureza e regime jur dico das autarquias S o Paulo Revista dos Tribunais 1968 BANDEIRA DE MELLO Oswaldo Aranha Princ pios Gerais do Direito Administrativo Forense v I 2 ed 1979 apud BANDEIRA DE MELLO Celso Ant nio C
111. a seu turno tratada pela Ci ncia da Administra o como medida da utiliza o dos recursos no processo de persegui o dos resultados O conceito est relacionado assim otimiza o dos meios para o alcance dos objetivos melhor maneira pela qual as coisas de vem ser feitas a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional poss vel Ensina Chiavenato que 11 CHIAVENATO 1979 p 237 239 12 MOKATE 2001 13 MOKATE 2001 14 A autora relata que o INDES realizou uma pesquisa sobre os conceitos de efic cia efici ncia equidade e sustentabilidade O resultado revelou grande diversidade de significados atribu dos aos verbetes Cf MOKATE 2001 15 CHIAVENATO 1979 p 67 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU A efici ncia se preocupa em fazer corretamente as coisas e da melhor maneira poss vel Da a nfase nos m todos e procedi mentos internos A efic cia se preocupa em fazer as coisas corre tas para atender s necessidades da empresa e do ambiente que a circunda Enquanto a efici ncia se concentra nas opera es e tem a aten o voltada para os aspectos internos da organiza o a efic cia concentra se no sucesso quanto ao alcance dos objetivos e tem a aten o voltada para os aspectos externos da organiza o 1 Consoante tal percep o pr pria da Ci ncia da Administra o tanto a efici ncia quanto a efic cia s o caminhos a serem percorridos na busca da efetividade Esta
112. abilitado a dizer qual a solu o ideal para o caso isso n o quer dizer que n o posa dizer que a melhor solu o n o foi adotada BATISTA JUNIOR 2004 p 511 124 BATISTA JUNIOR 2004 p 292 125 A ci ncia pol tica considera duas dimens es de controle da atua o dos governos Uma delas consiste em accountability controle vertical cujo principal instrumento s o as elei es enten didas como mecanismos que permitem aos cidad os o controle das a es governamentais A outra dimens o accountability horizontal que consiste no controle rec proco entre tr s poderes pelo sistema de checks and balances freios e contrapesos Przeworski salienta a debilidade das elei es como mecanismo de controle pois consistem no nico tiro de que disp em os cidad os para avaliar um amplo rol de a es Cf PRZEWORSKI 1999 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU processo decis rio por mais distintas que sejam as considera es que subsidiam cada voto O alcance da efici ncia em atos singulares pode n o significar ne cessariamente a efici ncia agregada Entretanto como salienta Batista Junior cada decis o singular deve levar em conta a necessidade de atu a o eficiente e coordenada de toda a AP Administra o P blica 5 1 Fins e meios da atua o da Administra o P blica No setor p blico as metas perseguidas s o et reas subjetivas de mou mu masiadamente a
113. ais documentos t cnicos e com a matr cula do CREA do autor do projeto b sico e or amentista respectivamente TISAKA 2006 p 22 alerta que o autor dever recolher ART para cada objeto da licita o atestando a sua autoria e que o rg o contra tante dever recolher ART de cargo ou fun o do seu or amentista sob pena de autua o pela fiscaliza o do CREA A Lei de Licita es determina no seu art 40 8 2 inciso II que os or amentos estimados em planilhas de quantitativos e custos unit rios devem estar em anexo do edital integrando o Por m o termo esti mados que consta na lei induz id ia de n o responsabilidade pela precis o do or amento o que se contradiz com outros normativos da Lei 8 666 93 e do Confea PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Ademais um or amento mal elaborado coloca em risco o sucesso da licita o pois possibilita burlas competitivas e superfaturamento decorrentes dos jogos de planilha Segundo a TCPO 2003 os documentos necess rios para a monta gem de um or amento de obra de constru o civil s o Projetos executivos de todos os elementos da obra ou servi o necess rios execu o t cnica e art stica da edifica o projeto de arquitetura compreendendo plantas baixas cortes fachadas e detalhes de execu o reas molhadas escadas e rampas esquadrias bem como detalhes construtivos de cobertura impermeabiliza o e arremates em ger
114. al projeto de estrutura f rma e armadura projeto de instala es el tricas hidr ulico sanit rias e de g s projetos especiais ar condicionado ventila o exaust o alarme oxig nio etc Memorial descritivo definido que tem por objetivo caracterizar as condi es e m todos de execu o e o padr o de acabamento para cada tipo de servi o indicando os locais de aplica o de les Condi es contratuais claras inclusive com crit rios de medi o defini o de responsabilidades definindo se demais fatores que possam influenciar no custo total Apesar de a Lei de Licita es e Contratos permitir que se licite uma obra p blica imputando como encargo do contratado a elabora o dos projetos executivos conforme 8 2 do art 9 tal procedimento pode apresentar inconsist ncias al m de divergir da TCPO publica o espe cializada e de renome na rea de or amenta o da engenharia civil Segundo a Lei de Licita es no art 6 consta a defini o de pro jeto executivo 11 Art 9 8 2 O disposto neste artigo n o impede a licita o ou contrata o de obra ou servi o que inclua a elabora o de projeto executivo como encargo do contratado ou pelo pre o previamen te fixado pela Administra o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU X Projeto Executivo o conjunto dos elementos necess rios e suficientes execu o completa da obra de acordo com as normas pertinentes da Associa
115. ara com seu empregado agente ou melhor a 4 Tradu o o montante extra pago para algu m ou por alguma coisa til a qual o fornecimento limitado ou pela natureza ou pela ingenuidade humana 5 Tradu o rent seeking envolve os gastos de recursos para obter e ou manter o monop lio garantido pelo governo 6 Deve se destacar que rent seeking n o necessariamente sin nimo de corrup o embora a linha que as separam seja t nue Rent seeking uma atividade legal enquanto corrup o n o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU corrup o s acontece devido dificuldade da fiscaliza o do comporta mento do agente pela administra o p blica Pode se visualizar melhor este conceito atrav s do esquema adaptado por Carraro 2001 baseado em Ades 1995 Figura 3 Representa o do Modelo do Agente Principal GOVERNO Objetivo maximizar bem estar A es relaciona regras e regula es estabelece a estrutura de mercado para empresas e burocratas desenha incentivos formais e informais realiza o monitoramento de atividades e resultados Restri es recurso participa o informa o BUROCRATAS EMPRESAS Objetivo maximizar os rendimentos Objetivo maximizar lucros A es A es aplicar as regulamenta es para satisfazer os eleitores e receber a decidir participar remunera o n o aplicada s regulamenta es para satisfazer as obedecer
116. as previamente As a es de fiscaliza o em campo na localidade duram em m dia uma semana e em geral analisam recursos repassados nos dois ltimos exerc cios financeiros Os analistas de finan as e controle da CGU ap s levantamento junto popula o local sobre ind cios de pr ticas irregulares iniciam a an lise de conv nios licita es notas fis cais de compras inspe o f sica de obras realizadas funcionamento de rg os de controle tais como o Conselho de Educa o entrevistas junto 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU ao p blico benefici rio de alguns programas de governo dentre outras verifica es CGU 2006 Ao final do processo produzido um Relat rio de Fiscaliza o de cada munic pio contendo todas as constata es de irregularidades e cor rup o encontradas ao qual dada ampla divulga o via Internet al m de ser enviado diretamente para Prefeitura Municipal C mara de Verea dores Promotores de Justi a municipais Minist rios Minist rio P blico Federal Tribunal de Contas da Uni o dentre outros atores relevantes O fato do universo do Programa de Fiscaliza o contemplar somente munic pios de pequeno e m dio porte at 500 mil habitantes causa um impacto positivo pesquisa visto que neste universo amostral o efeito renda das emendas parlamentares recebidas maior e de mais f cil percep o dando maior peso s poss veis explica es entre corrup o e emendas
117. astante complexa apesar do amparo legal o inciso IV do art 43 0 8 3 do art 44 e o inciso II do art 48 da Lei de Licita es A Comiss o de Licita o ao detectar que o pre o unit rio da funda o em concreto cicl pico um pre o manifesta mente inexeqi vel deve exigir que a empresa comprove a exeqiibilidade desse item sob pena de desclassifica o do certame tendo em vista a relev ncia desse item no or amento base Por m a dificuldade est na defini o objetiva do que se considera como inexeqjii vel necessitando do estabelecimento pr vio dos crit rios de desclassifica o no edital dentro do princ pio da razoabilidade Ademais dificilmente os rg os contratantes disp em de pessoal t cnico especializado capaz de detectar tais v cios or ament rios Verifica se que ap s a exclus o do item funda o em concreto cicl pico e a inclus o do item funda o profunda o desconto entre o valor global do contrato e o valor global de mercado que originalmente era de 7 36 caiu para 2 14 Caso a segunda colocada fizesse a mesma altera o na sua proposta supondo que ela adotasse o mesmo custo uni t rio adotado pela vencedora que j o m ximo admitido o seu valor global passaria para 105 774 00 correspondendo a 7 57 de desconto Portanto comprova se que a proposta selecionada n o foi a mais van tajosa para a Administra o fato que s se confirmou ap s a altera o contratual mas cuja causa f
118. aticou o ato A motiva o por sua vez diz respeito exposi o de motivos a fundamenta o que enuncia as raz es de fato e de direito que ensejaram a pr tica do ato Pode ou n o haver previs o legal do motivo Se houver o agente so mente poder praticar o ato se houver ocorrido a situa o descrita pela norma Se a lei nada descrever acerca dos motivos o agente ter liberda de para escolher a circunst ncia que ir ensejar a pr tica do ato A motiva o a fundamenta o do ato a exposi o dos motivos Pela motiva o o agente apresenta a descri o legal e os fatos que ensejaram a pr tica do ato bem como a liga o entre os fatos ocorridos e o ato praticado 58 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 367 368 Vale salientar que a pertin ncia fun o administrati va j est contemplada no pr prio conceito de ato administrativo N o h a necessidade portanto de discrimin la como pressuposto de exist ncia do ato 59 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 369 370 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL A causa refere se de acordo com Bandeira de Mello ao v nculo de pertin ncia entre o motivo e o conte do do ato Por fim a formaliza o ltimo pressuposto de validade a maneira pela qual o ato deve ser exteriorizado Via de regra ser escrita mas pode ser oral ou mesmo por gestos Ara jo segue as orienta es de Bandeira de Mello no que tange aos aspectos do ato a
119. babilidade de ser pego e as poss veis puni es podem ser pensadas como razoavelmente constantes 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Em outras palavras no Brasil incrementos no ganho potencial do ato corrupto n o s o necessariamente acompanhados por um aumento da puni o aos envolvidos caso o ato seja descoberto Assim um ato corrupto compensa mais quanto maior forem os recursos envolvidos e portanto maior a possibilidade de remunera o dos participantes Al m disso a amplia o de recursos dispon veis pode aumentar o n mero de transa es entre o setor p blico e privado ampliando a possibilidade de atos irregulares Emendas parlamentares implicam em recursos volunt rios extras para os governos locais Caso os gestores recebam estes recursos mas n o tenham a obriga o de manter o devido acompanhamento nem sofram amea as cr veis de que haver fiscaliza o eficiente estes ver o aumen tada em muito sua tenta o corrup o 2 3 1 1 Aumento do poder discricion rio local O recebimento de recursos extras gera um aumento no poder discri cion rio do gestor Afinal este ter um montante maior para aplicar na compra de bens ou na contrata o de servi os e ter que discricionaria mente determinar quais ser o os contratados isto os receptores finais dos recursos federais Embora haja um crescimento recente de programas voltados ao au mento da efici ncia da administra o p blica municipal gra
120. bjetivo estudar empiricamente as rela es existentes entre emendas parlamentares e o alastramento da corrup o principalmente em mbito municipal discutindo ainda suas poss veis causas Mestranda em Administra o Avalia o de Pol ticas P blicas na Universidade de Bras lia e Ana lista de Finan as e Controle da Controladoria Geral da Uni o Co autor Ant nio Carlos de Azevedo Sodr Mestre em economia pela Pontif cia Universidade Cat lica do Rio de Janeiro e professor do Departamento de Contabilidade da Faculdades Anglo Latino PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Em termos amplos procura responder as seguintes quest es Qual a real rela o entre emendas parlamentares ao or amento e corrup o no mbito municipal Governos locais que recebem emendas tendem a ter uma gest o mais corrupta ou todos os munic pios t m gest es similares e simplesmente aqueles que receberam emendas t m suas pr ticas indevidas mais evidenciadas quando a corrup o vira esc ndalo a ser noticiado nos meios de comunica o de massa Caso haja rela o entre os fen menos quais as explica es poss veis Por meio de estat sticas descritivas teste de hip tese para diferen as de m dias e an lise de regress o fica fortemente evidenciado que munic pios que recebem emendas parlamentares apresentam em m dia 35 a mais de constata es de irregularidades e corrup o Quatro poss veis explica es para e
121. bstratas como sa de seguran a p blica moralida de justi a equidade Tem se como fim ltimo a ser alcan ado pelo Estado e consegiientemente pela Administra o P blica a consecu o do interesse coletivo Em decorr ncia disso muito j se discutiu acerca do sentido de interesse p blico Se for o somat rio dos interesses indi viduais ser certo que o interesse das minorias n o estar contemplado pelo conceito Partindo por outro lado da concep o durkheimiana se gundo a qual o todo transcende a soma das partes o interesse p blico estaria desvinculado do interesse de cada uma das partes que comp e o todo o que tamb m enseja cr ticas Ademais os meios utilizados para o alcance dos fins s o os mais variados O agente p blico no momento da tomada de decis o deve levar em conta os recursos financeiros humanos f sicos temporais burocr ticos de obten o de informa es entre outros N o raro uma a o pode ser considerada em todos os aspectos altamente ben fica No entanto avaliados os custos burocr ticos de implement la pode ser que n o seja t o vi vel ou n o haja tempo h bil para aguardar os procedimentos burocr ticos necess rios sua consecu o Parte se ent o para a segunda melhor alternativa considerando se o peso de cada custo em quest o 126 BATISTA JUNIOR 2004 p 445 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO
122. burocr ticos f sicos humanos dever o ser considerados para se atingir um dos dois fins capacita o ou reajuste salarial H portanto uma cadeia de meios e fins havendo num p lo o interesse p blico como fim ltimo e no outro os insumos custos recursos como meios prim rios A adequa o dos meios aos fins passa portanto pelos diversos elos da cadeia N o h conforme se viu meios e fim visivelmente definidos Para que seja avaliada a efici ncia imprescind vel que seja feito um recorte viabilizando assim a an lise da adequa o de de terminados meios a consecu o de dado fim 5 2 A finalidade fim do ato administrativo A finalidade do ato administrativo como se viu descrita fre quentemente mediante utiliza o de conceitos fluidos indeterminados poliss micos admiss vel que assim ocorra pois seria pouco razo vel esperar que o legislador determinasse os valores e bens jur dicos tu telados pela norma de maneira espec fica e estanque A abstra o e ge neralidade da lei consistem justamente na sua possibilidade de abarcar situa es diversas em diferentes tempos e lugares Ademais poss vel que a subjetividade conceitual tenha decorrido de op o do legislador 127 Outra analogia pode ser utilizada para ilustrar tal fen meno imagine se uma rvore Seu tronco o interesse p blico Convergem para este tronco v rios galhos e desses gal
123. c lculo dos pre os unit rios atribu dos nos or amentos 2 1 2 Encargos Sociais sobre a M o de Obra Conforme subitem anterior sobre as composi es de custos unit rios os encargos sociais s o encargos obrigat rios exigidos pelas Leis Trabalhistas ou resultantes de Acordos Sindicais adicionados aos sal rios dos trabalhadores representados por uma parcela percentual que pode variar de acordo com a regi o e com as peculiaridades da obra Os encargos sociais dividem se em tr s n veis encargos b sicos e obrigat rios encargos incidentes e reincidentes e encargos comple mentares A metodologia de c lculo dos encargos sociais pode ser encontrada no DNIT 2003 ou em MENDES amp BASTOS 2001 que se encontra na home page do TCU www tcu gov br no item Publica es Cabe ressaltar que ao utilizar as metodologias publicadas deve se atualizar os ndices utilizados para o c mputo da taxa de encargos sociais de acordo com as mudan as supervenientes da legisla o e dos Acordos Sindicais 4 Encontrado no s tio da internet www dnit gov br no item Sicro2 5 Acess vel no s tio www tcu gov br no item Publica es PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 2 1 3 Administra o Local O item Administra o Local engloba as despesas decorrentes da montagem e manuten o da estrutura administrativa no local de exe cu o para atender s necessidades da obra no que concerne a dire o e fiscaliza o
124. caliza o e grande quantidade de es c ndalos sobre malversa o dos recursos advindos de emendas nas lti mas d cadas Posi es mais moderadas defendem formas alternativas de aumentar o seu controle mas estas em geral restringem se ao controle no mbito federal Os Munic pios brasileiros s o em ltima inst ncia os respons veis pelo bem estar e qualidade de vida da popula o que neles reside e s o respons veis pela aplica o de grande parcela dos recursos nacionais Al m das transfer ncias intergovernamentais constitucionais para re parti o da receita tribut ria e legais h as transfer ncias volunt rias que em regra s o viabilizadas por meio de conv nios ou contratos de repasse MATIAS PEREIRA 2006 Parte destas transfer ncias volunt rias acrescida reparti o do or amento federal por meio de emendas parlamentares com o objetivo de atender demandas locais espec ficas tais como a constru o de uma quadra de esportes ou a amplia o de um hospital Assim podemos de finir as emendas parlamentares como despesas federais n o vinculadas ou seja de finalidade n o previamente determinada extraordin rias ou seja que n o constituem um fluxo cont nuo e volunt rias entendidas como negoci veis ou discricion rias STN 2006 O Congresso Nacional representa uma importante liga o entre o governo federal mais distante das realidades locais e os governos estaduais e municipais que co
125. ci ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Discricionariedade administrativa na Constitui o de 1988 S o Paulo Atlas 1991 Direito administrativo S o Paulo Atlas 2006 ELSTER John Pe as e engrenagens das ci ncias sociais Rio de Janeiro Relume Dumar 1994 FAGUNDES Miguel Seabra O Controle dos atos administrativos pelo Poder Judici rio 7 ed Rio de Janeiro Forense 2006 FIGUIREDO L cia Valle Curso de Direito Administrativo 5 ed S o Paulo Malheiros 2001 116 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 GARC A DE ENTERR A Eduardo FERN NDEZ Tom s Ram n Curso de Direito Administrativo Tradu o de Arnaldo Setti S o Paulo Revista dos Tribunais 1991 GORDILLO Agust n Tratado de Derecho Administrativo 5 ed Buenos Aires Fundaci n de Derecho Administrativo 1998 t 3 apud BANDEIRA DE MELLO Celso Ant nio Curso de Direito Administrativo S o Paulo Malheiros 2006 HOUAISS Ant nio VILLAR Mauro Dicion rio Houaiss da L ngua Portuguesa Rio de Janeiro Objetiva 2001 KETTL Donald F A revolu o global reforma da administra o do setor p blico In PEREIRA Bresser SPINK Peter Coord Reforma do Estado e administra o p blica gerencial 2 ed Rio de Janeiro Funda o Get lio Vargas 1998 p 75 121 LOPES Maur
126. ci ncia da atua o administrativa al m do tradicional e ortodoxo controle da legalidade e do julgamento t cnico das contas p blicas 4 2 3 Controle pelos administrados A Constitui o de 1988 alargou os instrumentos por meio dos quais ocorre o controle da atividade estatal e por conseguinte da Adminis tra o P blica pelos administrados O sufr gio universal o mecanismo de exerc cio de democracia indireta visto que por meio do voto direto 106 Di Pietro considera portanto que o artigo 71 da CF 88 compreende fun es de fiscaliza o consulta informa o julgamento sancionat rias corretivas e de ouvidoria DI PIETRO 2006 p 709 701 107 BATISTA JUNIOR 2004 p 607 108 BRASIL 2000 p 16 109 BATISTA JUNIOR 2004 p 606 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU e secreto art 14 da CF que s o eleitos os representantes nos poderes Legislativo e Executivo Para o exerc cio da democracia indireta a Constitui o prev o ple biscito referendo e iniciativa popular de proposi o de projetos de lei art 14 da CF Al m disso h as legitima es coletivas e difusas para ingresso em ju zo contra atos estatais por meio das quais os adminis trados provocam o controle judicial dos atos da Administra o Esses instrumentos ser o apresentados no item seguinte 4 2 4 Controle judicial O tema do controle judicial da Administra o enseja as mais varia das discuss es Tem se por u
127. cita es e Contratos combinada com os conceitos t cnicos de engenharia ficou demonstrado que a legisla o atual su ficiente para evitar a ocorr ncia de superfaturamento devido aos jogos de planilha Por fim ficou demonstrado que com a ado o das medidas pr vias no instrumento convocat rio os gestores e comiss es de licita o esta r o protegidos do superfaturamento decorrente dos jogos de planilha desde que o or amento base utilizado como par metro estejam comple tos e de acordo com os pre os correntes no mercado 7 2 Considera es finais O sobrepre o e o consegiiente superfaturamento t m sido os tipos de irregularidade grave das mais frequentes encontradas nas contrata es de obras p blicas fiscalizadas pelo TCU Por envolver suntuosos montan tes o pagamento superfaturado de obras p blicas causa significativos danos ao er rio sem que a popula o receba a correspondente contra partida agravando ainda mais os problemas sociais de nosso pa s Um mecanismo bastante utilizado para superfaturar contratos de obras p blicas o jogo de planilha que consiste na formula o de plani lhas or ament rias aparentemente vantajosas por apresentarem o pre o global mais baixo da competi o mas cujos pre os unit rios artificial mente atribu dos em alguns itens tornam o valor global mais elevado que o limite m ximo de mercado por meio de altera es quantitativas para o ajuste do projeto falho 2
128. co financeiro nos contratos administrativos Boletim de Licita es e Contratos v 13 n 7 p 386 392 jul 2000 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL COSTA Carlos Sebasti o da Or amento de Obras P blicas Apostila do Curso de Forma o de Analista de Controle Externo do TCU ISC 2005 DIAS Paulo Roberto Vilela Engenharia de Custos Uma metodologia de or amenta o para obras civis 4 Edi o Curitiba Copiare 2003 Departamento Nacional de Infra Estrutura de Transportes DNIT Brasil Sistema de Custos Rodovi rios Sicro2 Manual de Custos Rodovi rios 32 Edi o Rio de Janeiro 2003 Internet online http www dnit gov br 2007 ESTRELA Jos Bartolomeu Obras P blicas e Superfaturamento Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal Bras lia 21 87 103 1995 FERRAZ Luciano de Ara jo Contrato administrativo possibilidade de retomada prorroga o ou renova o do ajuste manuten o do equil brio econ mico financeiro aten o s exig ncias da Lei de Responsabilidade Fiscal Boletim de Licita es e Contratos v 15 n 12 p 798 809 dez 2002 FERRAZ Carlos Augusto de Melo Proposta Metodol gica para Avalia o e Julgamento de Custos de Obras P blicas Economia amp Empresa S o Paulo v 4 n 2 p 53 77 abr jun 1997 GARCIA Fl vio Amaral Licita o e Contratos Casos e Pol micas 13 Edi o Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 GUSM O Valdecy
129. contratante a necessidade de se adotar como solu o t cnica a funda o profunda por m n o solicitou a substitui o do solo por n o ter podido inflar os pre os desse servi o devido ao crit rio subsidi rio de limita o dos pre os unit rios Com isso retirou se da proposta o item de funda o em concreto cicl pico que estava com metade do pre o m dio de mercado e incluiu se o item de funda o profunda pelo pre o limite de mercado Assim a proposta alterada passa a ficar conforme Tabela 6 4 a seguir Tabela 6 4 Proposta da contratada ap s a primeira altera o contratual Pre o de Mercado Contratada Item Qtd as Total Prego Total ER a t rio Escavas o 2 2 00 120 00 00 2 2 00 120 00 00 RORO OO T T P 250 00 125 00 concreto cicl pico Parara pier 500 50 00 25 000 00 50 00 25 000 00 moldadas Superestritura em o o e 300 00 30 000 00 300 00 30 000 00 concreto armado Alvenaria 25 00 12 500 00 E EEE ihado n 500 3000 aomgo 3000 900000 ma 1 fusam ramo Desconto gt 2 149 p s altera es 0 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Suponhamos que a segunda colocada tenha formulado sua proposta de boa f e que seja uma empresa que investe no aprimoramento de sua produtividade por meio de investimentos em processos de qualidade e de controle de forma a resultar em custos mais baixos de produ o Portanto formulou sua proposta ofertand
130. contribui es menos conservadoras Moraes prop e a substitui o da id ia nuclear de legalidade admi nistrativa pelo princ pio da juridicidade da Administra o P blica Nessa perspectiva o controle judicial n o dever se restringir ao exame da conformidade dos atos administrativos com as leis Ao juiz caber a seu ver a aprecia o da observ ncia de todos os princ pios constitucionais sem no entanto adentrar no exame do m ritot Para Bandeira de Mello o Judici rio tem compet ncia para examinar os motivos finalidade e causa do ato administrativo Todavia se aqueles forem descritos com a utiliza o de conceitos indeterminados o juiz dever operar sua qualifica o Garc a de Enterr a e Fernadez consideram que renunciar o controle da discricionariedade seria o mesmo que consagrar uma carta branca nas m os do administrador o que significaria em ltima inst ncia a convers o da discri o em arb trio Para Batista Junior mesmo com rela o ao m rito do ato adminis trativo deve ser efetiva a possibilidade de seu julgamento Pondera no entanto que o juiz poder anular o ato administrativo mas nunca 114 CRETELLA JUNIOR 1992 p 220 115 MORAES 1999 p 157 163 116 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 88 89 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 921 927 117 GARCIA DE ENTERR A 1991 p 392 118 BATISTA JUNIOR 2004 p 506 Acrescenta o jurista que mesmo no tocante margem discri cion ria a
131. corrup o percebida que uma igual redu o na Argentina Fran a ou frica do Sul No entanto n o se pode deixar de considerar o efeito mesmo que seu tamanho n o seja o mais pr ximo da realidade importante destacar que em todas as regress es a heterocedasti cidade foi corrigida pelo m todo de White O software utilizado para a estima o de todas as regress es foi o Eviews 3 11 A regress o de dados de painel por conter parte dos dados em s ries temporais pode apre sentar autocorrela o dos erros Devido a uma defici ncia no software usado o teste ser feito em uma pr xima vers o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 2 2 Amostra A amostra constitu da de 104 pa ses e os dados utilizados perten cem ao per odo de 1997 a 2005 A escolha do per odo se deu basicamen te em fun o da disponibilidade de dados ou seja determinou se um espa o de tempo onde houvesse o maior n mero de observa es para todas as vari veis Tentou se usar o maior n mero de pa ses na amostra Por m assim como ocorreu na escolha do per odo alguns pa ses possu am baixas quantidades de observa es e tiveram de ser exclu dos Os pa ses sele cionados foram frica do Sul Alb nia Alemanha Angola Argentina Arm nia Austr lia ustria Azerbaij o Bangladesh B lgica Bielo R ssia Bol via Botsuana Brasil Bulg ria Canad Cazaquist o Chile China Col mbia Cor ia do Sul Costa
132. da efici ncia como aquele que determina aos rg os e pessoas da Administra o Di reta e Indireta que na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jur dica tenham uma a o instrumental adequada cons titu da pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos materiais t cnicos e financeiros dispon veis de modo 36 Cf DI PIETRO 2006 p 98 37 MOREIRA NETO apud GABARDO 2002 p 19 38 BATISTA JUNIOR 2004 p 109 120 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU que se possa alcan ar o melhor resultado quantitativo e qualita tivo poss vel em face das necessidades p blicas existentes O ordenamento jur dico embora tenha consagrado a efici ncia como princ pio diretivo da atividade administrativa deixou em aberto a defini o de seu conte do sem ntico Isso faz com que grande parte da doutrina enquadre o dentro da categoria dos conceitos jur dicos inde terminados considerando se os problemas para suas corretas apreens o e aplica o no caso concreto Parejo pondera que a avalia o da efici ncia implica a promo o de julgamento sobre a aplica o dos meios e a consecu o de objetivos sendo que crit rios e medidas para realizar tal julgamento n o t m sen tido un ssono e concreto Moreira a respeito do controverso controle de efici ncia assevera que exige configura o precisa e minuciosa mediante pautas de comportamento predefinidas que estabele am normativame
133. da obra Se ocorrerem varia es em rela o ao inicialmente previsto nos quantitativos de servi os arrolados como itens do custo direto a remunera o dos itens indiretos tamb m variar sem que necessariamente seus custos tenham se alterado nas mesmas propor es Para elucida o dos efeitos or ament rios decorrentes de previs o de itens considerados percentualmente no BDI LDI desvinculados da altera o de custo de demais servi os segue demonstra o de MENDES amp BASTOS 2001 Tome se o exemplo de uma obra em execu o na qual o item admi nistra o local foi inclu do no BDI Suponha se que por uma mudan a da especifica o de algum material o custo dessa obra seja acrescido em 12 e que tal altera o n o tenha gerado qualquer dificuldade da exe cu o supervis o t cnica diferenciada ou dilata o do prazo da obra Ora se o BDI contempla por exemplo 10 a t tulo de administra o da obra esse percentual ir incidir sobre o custo adicional 12 sem que tenha havido o correspondente incremento de despesa para a cons trutora ou seja a obra ir custar imotivadamente 1 2 mais caro para o contratante Nesse sentido no AC 325 2007 TCU Plen rio h a seguinte deter mina o ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Uni o reunidos em Sess o Plen ria ante as raz es expostas pelo Relator em 9 1 orientar as unidades t cnicas do Tribunal que quando dos trabalhos
134. dade dos casos concretos Ao contr rio do que possa parecer a constitucionaliza o da efici ncia n o gozou de recep o pac fica pela doutrina jur dica brasileira muito em virtude de se tratar de conceito pouco familiar Ci ncia Ju r dica e tamb m em decorr ncia de alguns autores considerarem sua consagra o injustificada defendendo que tal princ pio j estaria impli cito no ordenamento ou que poderia ser deduzido da pr pria ess ncia do Estado de Direito como finalidade da Administra o P blica verdade que a efici ncia como princ pio jur dico constitucional ainda n o recebe amplo tratamento em decorr ncia de sua novidade Entretanto poss vel constatar algum debate por mais incipiente que seja a respeito do tema especialmente entre os que alegam a inu tilidade da consagra o aqueles que defendem a impossibilidade de sua consecu o e mensura o no setor p blico e os que reconhecem a relev ncia do seu reconhecimento constitucional para a Administra o P blica brasileira Bandeira de Mello um dos mais fortes representantes da corrente que desmerece a eleva o da efici ncia condi o de princ pio consti tucional al m de defender a dificuldade de constata o de seu alcance Ap s tratar dos demais princ pios consagrados no caput do artigo 37 apresenta o seguinte posicionamento Quanto ao princ pio da efici ncia n o h nada a dizer sobre ele 2 Trata se evi
135. das dos Relat rios de Fiscaliza o produzidos pelo Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos em 2006 Este programa institu do em 2003 avalia a gest o de recursos p blicos federais repassados a munic pios evidenciando poss veis irregu laridades e ind cios de corrup o CGU 2003 A escolha dos munic pios feita aleatoriamente atrav s do mecanismo de sorteio utilizado pela Caixa Econ mica Federal para loterias federais eliminando poss veis vieses amostrais decorrentes de eventual liga o entre a execu o de auditorias e o recebimento de emendas parlamentares A cada evento de sorteio s o identificados 60 munic pios com at 500 mil habitantes a serem fiscalizados O per odo de car ncia de 12 sorteios consecutivos ou seja um munic pio sorteado em determinado evento somente far parte do rol de munic pios a serem sorteados nova mente no d cimo terceiro evento subsegiiente Nos munic pios de at 20 mil habitantes s o analisados os recursos relacionados a todas as reas program ticas do governo enquanto que em munic pios entre 20 e 500 mil habitantes s o analisadas as reas de Educa o Assist ncia Social e Sa de al m de duas outras sorteadas em cada evento CGU 2006 Todas as informa es referentes a repasses de verbas federais localidade al m de informa es sobre conv nios firmados den ncias feitas e suspeitas de irregularidades apontadas pela m dia s o levantad
136. de custo unit rio do or amento base do edital Demonstra se a efici ncia da ado o das medidas pr vias propostas por meio de um estudo de caso hipot tico de contrata o de obra p blica representativo da realidade com e sem a ado o das medidas para que seja poss vel a compara o dos resultados alcan ados constatando se que com a sua ado o poss vel evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha 1 Introdu o A rea de obras p blicas tema sens vel quanto vulnerabilidade de ocorr ncia de corrup o haja vista envolver expressivas somas de recursos e uma enorme variedade de servi os e materiais al m da com plexidade t cnica peculiar de cada empreendimento o que dificulta o seu controle e ou fiscaliza o O pagamento superfaturado de obras p blicas forte ind cio de corrup o Podem ocorrer situa es de corrup o sem que haja o paga mento com sobrepre o mas a ocorr ncia do primeiro lesa ainda mais o cidad o que poderia ter esse excesso de dinheiro aplicado em outras reas necess rias para o seu bem estar ou at sua sobreviv ncia Como exemplo pode se citar o caso da constru o do edif cio do TRT SP exaustivamente noticiado pela m dia onde se apontou superfaturamen to e desvio em torno de R 169 milh es conforme a not cia a seguir 1 Not cia de 22 03 2004 acessada no sitio da internet www folha com br em 08 10 2007 inti tulada Per cia confirma
137. de desequil brio em desfavor da Administra o que por bvio por se tratar de equil brio j valia para ambas as partes mas que por n o estar expl cito literalmente n o era cumprido por grande dos contratantes inclusive nos casos de concretiza o dos jogos de planilha A economia feita na fase de planejamento tanto monet ria como de prazo no caso das obras de constru o civil leva a riscos de magnitudes milion rias superfaturamento obras paralisadas ou inacabadas que n o compensam ao nosso pa s Pela complexidade do tema que envolve superfaturamento em obras p blicas constata se que um dos caminhos a se seguir para o combate aos desperd cios de recursos p blicos em nosso pa s um maior inves timento no refor o dos recursos humanos das entidades contratantes em pessoal especializado na rea de obras e licita es cujo retorno sociedade proporcional aos milion rios montantes demandados pelas obras necess rias ao nosso pa s Refer ncias bibliogr ficas ALTOUNIAN Cl udio Sarian MENDES Andr Luiz Novos procedimentos adotados no mbito do controle externo previsto nos arts 70 e 71 da CF notadamente na rea de obras p blicas In Anais do VII Simp sio Nacional de Auditoria de Obras P blicas Secob Bras lia 2002 Obras P blicas licita o contrata o fiscaliza o e utiliza o 1 Edi o Belo Horizonte F rum 2007 BORGES Alice Maria Gonzalez O equil brio econ mi
138. de fiscaliza o em obras p blicas passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componen tes de Lucros e Despesas Indiretas LDI EM 9 1 2 os itens Administra o Local Instala o de Canteiro e Acampamento e Mobiliza o e Desmobiliza o visando a maior PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL transpar ncia devem constar na planilha or ament ria e n o no LDI Ainda no AC 325 2007 TCU Plen rio a f rmula utilizada para o c lculo da taxa de BDI LDI Dre 1 AC 100 Xl DF 100 Xl R 100 Xl 7 100 ME Ci eq 2 3 Onde AC taxa de rateio da Administra o Central DF taxa das despesas financeiras R taxa de risco seguro e garantia do empreendimento I taxa de tributos L taxa de lucro Verifica se que os itens Administra o Central AC Despesas Finan ceiras DF Risco Seguro e Garantia R e o Lucro L encontram se no numerador por incidirem sobre o valor total dos demais custos pre vistos analiticamente na planilha e que o item Tributos I encontra se no denominador por incidir sobre o valor total resultante da incid ncia dos itens previstos no numerador sobre os demais custos Isso se explica porque os tributos recaem sobre o valor final da nota fiscal ou seja sobre o valor total Segundo o AC 325 2007 TCU Plen rio o IRPJ e a CSLL n o devem compor o BDI LDI nem a planilha or ament ria conforme a seguir 2 CONCU
139. de janeiro de 1999 Regula o Processo Administrativo no mbito da Administra o P blica Federal Di rio Oficial da Uni o Bras lia 30 jan 1999 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL BRASIL Tribunal de Contas da Uni o Manual de Auditoria de Natureza Operacional TCU Coordenadoria de Fiscaliza o e Controle Bras lia 2000 114p CARDOZO Jos Eduardo Martins Princ pios constitucionais da administra o p blica de acordo com a Emenda Constitucional n 19 98 In MORAES Alexandre de Coord Os 10 anos da Constitui o Federal S o Paulo Atlas 1999 p 149 183 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 CHIAVENATO Idalberto Introdu o teoria geral da administra o 4 ed S o Paulo MacGraw Hill 1979 CIRNE LIMA Rui Princ pios de Direito Administrativo 3 ed S o Paulo Revista dos Tribunais 1954 apud BANDEIRA DE MELLO Celso Ant nio Curso de Direito Administrativo S o Paulo Malheiros 2006 CRETELLA J NIOR Jos Controle jurisdicional do ato administrativo Rio de Janeiro Forense 2 ed 1992 Do ato administrativo Bushatsky 1997 apud DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo S o Paulo Atlas 2006 DALLARI Adilson Abreu Administra o p blica no Estado de Direito Revista Trimestral de Direito P blico S o Paulo n 05 1994 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efi
140. de poss veis efeitos que se deseja testar 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Outra raz o importante que se usando diversos pa ses ao inv s de apenas um surge a possibilidade de capturar se os efeitos das vari veis mesmo em cen rios completamente distintos Assim ap s obterem se os resultados pode se concluir que determinado fato n o acontece somente por adversidades presentes em tal lugar mas que est presente em qual quer lugar do mundo ou seja o resultado obtido consolidado at mesmo mediante diferentes fatores culturais que n o se pode captar facilmente Quanto escolha de regredir dados de painel e n o usar a an lise cross section pelo simples motivo de que na primeira trabalha se com mais graus de liberdade Desta forma o resultado obtido na regress o de dados de painel possui maior confiabilidade e robustez Por m o m todo usado n o possui apenas vantagens Algumas ob serva es devem ser feitas devido a limita es que a an lise de dados de painel possui Ao mesmo tempo em que se pode captar o efeito das vari veis mesmo em diferentes lugares com povos distintos n o poss vel dizer que o tamanho deste efeito o mesmo Segundo Carraro 2003 p 82 na an lise cross countries est se assumindo a exist ncia de um mesmo valor para os coe ficientes e p independente do pa s Por exemplo a redu o de 1 na tarifa de importa o no Brasil ter o mesmo efeito sobre o ndice de
141. dentemente de algo mais que desej vel Contudo juridicamente t o fluido e de t o dif cil controle ao lume do Di 27 BATISTA JUNIOR 2004 p 138 28 Cf BATISTA JUNIOR 2004 p 199 Conforme o autor a id ia de efici ncia tem origem privada extra da de uma perspectiva utilitarista tomada do mundo das Ci ncias Econ micas 29 Cf LOPES 1998 p 108 109 Para o autor a constitucionaliza o da efici ncia desnecess ria e in til 30 Cf BATISTA JUNIOR 2004 p 120 Afirma o autor que parte da doutrina acredita que o PE princ pio da efici ncia pr prio do Estado de Direito princ pio impl cito de qualquer compor tamento racional da portanto do administrativo 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU reito que mais parece um simples adorno agregado ao art 37 ou o extravasamento de uma expira o dos que buliram no texto Em perspectiva semelhante de Bandeira de Mello Pereira Junior assevera que no que se refere ao arrolamento da efici ncia entre os princ pios reitores da atividade administrativa estatal s se pode compreender como uma figura de estilo um esfor o de linguagem para enfatizar o que inerente Administra o P blica e dela reclamado pelos administrados justificadamente O que fazem os dois autores em s ntese ressaltar a suposta re dund ncia da constitucionaliza o da efici ncia por considerarem que exig ncia da eficiente atua
142. des afirma que os princ pios consagrados na Constitui o s o dotados de imperatividade material A respeito do assunto levanta Gabardo que Imposs vel aceitar que o ordenamento positivo se compade a com meras figuras de estilo de car ter est tico ou moral N o que a mera positiva o implique uma resolu o da problem ti ca mas j possibilita no m nimo um ponto de partida norma tivo expresso principalmente quando a prescri o se d no n vel constitucional Para se admitir ou discordar desta categ rica afirma o deve ser empreendida an lise mais detida e cuidadosa o que consiste no objeto deste trabalho 2 4 Efici ncia a o racional e racionalidade limitada Os conceitos apresentados permitem a percep o de que por mais diversas que sejam as defini es de efici ncia todas convergem para a id ia de melhor utiliza o de recursos e insumos ou seja otimiza o de meios tendo se em vista o alcance de determinado fim Efici ncia pressup e portanto produtividade racionaliza o economicidade e celeridade Essa id ia nuclear de efici ncia remete diretamente ao conceito de a o racional o principal postulado das Ci ncias Econ micas A a o racional consiste na melhor adequa o entre meios e fins de modo a maximizar os ganhos e minimizar os custos A l gica subjacente ao conceito que o indiv duo busca a melhor forma poss vel para alcan ar 44 BONAVIDES 1998 p 2
143. dial Exporta es de Bens e Servi os Gastos Governamentais PIB Banco Mundial Vari veis o Teste anosest M dia de Anos de Estudo para Adultos de Anos de Estudo para Adultos Banco Banco Mundial Taxa Bruta de Inscritos no Ensino Superior Banco Mundial For a de Trabalho com Ensino Prim rio Banco Mundial For a de Trabalho com Ensino Secund rio Banco Mundial alfabet Taxa de Alfabetiza o para Popula o com 15 Banco Mundial anos ou mais T cnicos e Pesquisadores por Milh es de UNESCO Habitantes Expectativa de Vida Escolar Banco Mundial Dias Necess rios para se Iniciar um Neg cio Banco Mundial Dias Necess rios para se Executar um Contrato Banco Mundial A vari vel a ser explicada o ndice de corrup o percebida ela borada por pesquisadores da Universidade de G ttingen e publicado atrav s da Transpar ncia Internacional Este ndice constru do a partir de uma entrevista com empres rios de cada pa s na qual eles atribuem uma nota a corrup o que percebida nas rela es que t m com o go verno O ndice medido em uma escala de O a 10 quanto mais corrupto for o pa s menor ser a nota e vice versa 12 As regress es foram calculadas com os logaritmos naturais de todas as vari veis PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL As vari veis de controle s o apenas para homogeneizar os pa ses da amostra De acordo com trabalhos anteriores j se sabe suas rela es com
144. dica do na Tabela 1 enquanto a m dia dos recursos autorizados liquidados foi de R 818 26 mil R 600 36 mil a m dia dos recursos federais fiscalizados pelas auditorias atingiu R 6 916 56 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU A Tabela 2 mostra que considerando apenas as municipalidades que receberam pelo menos uma emenda no bi nio 2004 05 os munic pios re ceberam em m dia 4 10 emendas no valor total m dio de R 1 200 716 quantia correspondendo a aproximadamente R 32 por habitante A grande diferen a no valor m dio recebido via emendas entre 2004 e 2005 explicada pela ocorr ncia de outliers Quando se analisam as medianas R 152 5 mil em 2004 e R 225 mil em 2005 infere se que a distribui o amostral de valores recebidos de emendas parlamentares s o n o discrepantes nos dois anos omitimos em prol da brevidade o histograma desta vari vel De fato a grande diferen a na m dia causada por apenas 3 munic pios Londrina PR Formosa G0 e Maring PR que em 2005 receberam R 14 987 8 mil R 16 700 mile R 14 864 mil respectivamente Tabela 2 Estat sticas descritivas emendas parlamentares N mero de munic pios a receberam emendas 36 Er 50 o Valor total m dio recebido via emendas por munic pio em milhares de reais t desvio padr o 568 28 1 100 60 1 512 45 2 872 90 Valor total mediano recebido via emendas 152 50 225 00 por munic pio em milhares de reaist Valor total
145. discutir assim a respeito dos fatores que devem ser considerados quando se fala de aprecia o da efici ncia nos atos admi nistrativos e sobre as condi es necess rias para que seja efetuada tal avalia o controle Afinal s faz sentido falar em controle em mbito administrativo ou judicial a partir da discuss o das circunst ncias e condi es necess rias aferi o da efici ncia PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Considera se que o debate sobre a reforma do Estado n o pode ca minhar sem que se fomente a discuss o sobre as quest es que devem ser consideradas quando se trata de avalia o controle da efici ncia nos atos administrativos Objetiva se pois a partir de discuss o te rica apresentar um ponto de partida para a verifica o da efici ncia nos atos praticados pelo agente p blico Esse debate permitir qualificar o papel da busca e controle da efici ncia no enfrentamento da corrup o At mesmo em virtude de sua natureza incipiente pouca aten o tem sido dada pela doutrina jur dica operacionaliza o do princ pio constitucional da efici ncia administrativa Reconhece se sua relev ncia como orienta o s pretens es da reforma administrativa do Estado mas n o se discute sobre a possibilidade e as condi es necess rias sua avalia o Observa se que pouco esfor o acad mico doutrin rio tem sido di recionado no sentido de avaliar de fato as reais possibilidad
146. dministrativo Considera haver dois elementos forma e conte do Sujeito motivo ou causa finalidade e em alguns casos requi sitos procedimentais consistem em pressupostos de forma o do ato O administrativista confere especial tratamento motiva o Afirma que n o se trata apenas da manifesta o dos motivos mas de todos os elementos que influem na legalidade oportunidade e finalidade do ato bem como a correspond ncia deste com e seu conte do Tal exposi o deve ser capaz de deixar claro que o ato tenha sido praticado segundo motivos reais aptos a provoc lo que esses motivos guardam rela o de pertin ncia l gica com o conte do do ato e que este tenha ema nado da autoridade competente em vista da correta finalidade legal Do exposto nota se que independentemente da terminologia adotada h grande semelhan a em rela o aos componentes elencados por cada autor Optou se por abordar apenas os aspectos do ato admi nistrativo apontados por Bandeira de Mello e Ara jo por se considerar que n o h diverg ncias substanciais entre os administrativistas Al m disso a breve explana o dada suficiente para atender aos objetivos deste trabalho O importante neste momento que se tenha em mente a composi o do ato administrativo 60 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 369 384 61 ARA JO 1992 p 64 O autor faz uso da defini o de Bandeira de Mello de requisitos procedi mentais
147. do com o senso comum quando se foca liza unicamente a realiza o dos fins efici ncia pode significar o mesmo que efic cia Entretanto pode ter uma conota o distinta no momento em que se considera al m do alcance dos objetivos a otimiza o da utiliza o dos meios Do exposto apreende se que as distin es dos conceitos de efici ncia e efic cia partem da dicotomia entre meios e fins At o presente 19 VARIAN 1999 p 15 Explica o autor que a express o efici ncia de Pareto alude ao econo mista e soci logo italiano Valfrido Pareto 1848 1923 que foi um dos primeiros a examinar as implica es econ micas do conceito de efici ncia 20 ALFONSO apud GABARDO 2002 p 24 25 21 ARAG O apud GABARDO 2002 p 25 22 LOUREIRO apud GABARDO 2002 p 25 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU momento os voc bulos n o foram analisados a partir de uma perspec tiva jur dica O que se visou foi a apresenta o do significado atribu do por cientistas da Administra o Economia Sociologia e Direito sem que se tenha empreendido exame dos conceitos especialmente o de efici ncia na seara do Direito P blico Este percurso ser realizado no item seguinte 2 3 A efici ncia como princ pio jur dico O Direito ao receber valor princ pio ou conceito atribui lhes con te do jur dico com for a normativa Destarte o ordenamento recebe conceitos econ micos art sticos religiosos e os sujeita
148. e a corrup o e sim faz com que ela se desenvolva Mantida as institui es como est o a eleva o do n vel de educa o aumenta a corrup o Refer ncias bibliogr ficas ADES Alberto TELLA Rafael Di La Nueva Econom a de la Corrupci n Estudios p 119 139 outubro dezembro 1995 AK AY S Corruption and Human Development Cato Journal v 26 n 1 p 29 48 2006 AL MARHUBI F Corruption and Inflation Economics Letter v 66 p 199 202 2000 ALONSO TERME R DAVOODI H R GUPTA S Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty In Abed G T Gupta S eds Governance Corruption amp Economic Performance Washington D C International Monetary Fund 2002 p 458 486 BANCO MUNDIAL Dispon vel em lt www worldbank org gt Acesso em 18 05 2006 BECKER G S Crime and Punishment An Economic Approach Journal of Political Economy vol 76 n 2 p 167 217 mar o abril 1968 BRUMM H J Rent Seeking and Economic Growth Evidence from the States Cato Journal v 19 n 1 p 7 16 1999 CARRARO A Economia Pol tica da Corrup o 2001 41f Projeto de Pesquisa Doutorado em Economia Programa de P s Gradua o em Economia Universidade do Rio Grande do Sul Porto Alegre mimeo 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Um Modelo de Equil brio Geral Comput vel com Corrup o para o Brasil Ensaios sobre os Impactos Econ micos da Corrup o 2003 194f Tese Doutorado em Economia
149. ecebidas Em outras palavras o aumento da corrup o est mais ligado ao fato de um munic pio receber alguma emenda do que ao valor total das emendas repassadas a ele mesmo quando este valor considerado em termos per capita Isto significa que embora as emendas influenciem o grau de corrup o da gest o local elas por si s n o a explicam em sua totalidade Algumas hip teses explicativas desta rela o foram debatidas no item 2 3 aumento do ganho potencial aumento do poder discricion rio local aumento de press o de rent seeker e conluio com a corrup o federal Elas visam explicar potencialmente os resultados encontrados fornecendo explica es para observamos uma rela o entre recebimento de emendas e corrup o Todavia elas n o s o excludentes entre si e n o necessariamente implicam em uma rela o positiva entre valor das emendas recebidas e maior n vel de corrup o municipal Caso o aumento da corrup o fosse gerado pelo aumento no ganho potencial do ato corrupto ou pelo aumento do poder discricion rio local seria esperado que n o somente o recebimento mas o volume da trans fer ncia fosse correlacionado com o n mero de irregularidades PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Desta forma os resultados emp ricos deste estudo parecem dar maior suporte as outras duas hip teses explicativas levantadas conluio com a corrup o federal e a o de grupos privados rent seekers Por exemplo
150. ente a evitar persegui es pol ticas e pessoais e a criar um corpo burocr tico consolidado e conhecedor da m quina independente dos mandatos eleitorais PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL cionais voltadas para a efici ncia da atua o administrativa Entretanto compreendendo se a for a normativa dos princ pios jur dicos realizou se um percurso anal tico com vistas a discutir em que medida poss vel realizar a verifica o do alcance da efici ncia nos atos administrativos e se a persecu o da efici ncia pode implicar maior vulnerabilidade corrup o Em decorr ncia da jovialidade da consagra o do princ pio e por se tratar de conceito pouco familiar s Ci ncias Jur dicas a doutrina limitou se a exaltar ou desmerecer a eleva o da efici ncia ao status de norma constitucional Os que defendem o feito alegam o alto significa do de se ter expressa a maior diretriz da reforma na ordem jur dica Os demais autores consideram in til a constitucionaliza o do preceito por sua fluidez e dificuldade de controle O objetivo geral do presente trabalho consistiu em apresentar fato res que devem ser considerados para a avalia o da efici ncia nos atos administrativos e discriminar condi es necess rias a tal julgamento Obteve se portanto as seguintes conclus es parciais Am 1 o trip da reforma gerencial composto por efici ncia discriciona riedade e controle de resul
151. er poss vel atribuir valores com sobrepre o por m foi poss vel que a proponente manipulasse a sua proposta mergulhando no pre o unit rio do item funda o pois detinha conhecimento pr vio de que esta solu o teria que ser substitu da por outra Com isso ela ofertaria o menor pre o global frustrando a competi o e ofertando pre os pr ximos aos limites m ximos permitidos para os demais itens Tabela 6 3 Impossibilidade de uso do Jogo de Planilha devido ao crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios por m com pre o unit rio com subpre o ao item funda o em concreto cicl pico devido ao projeto falho Or amento Base Contratada Item Pre o Pre o Total Unit rio Total kemogadde 180 00 180 00 solo Reaterro 140 00 140 00 Funda o em concreto 250 00 10 000 00 125 00 5 000 00 cicl pico Superestrutura em concreto 300 00 30 000 00 300 00 30 000 00 armado Acabamentos 45 00 Telhado 300 30 00 Mobili rio 300 50 00 Total 101 940 00 Desconto Original DO PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Portanto a empresa que manipulou a proposta sagrou se vencedora do certame e iniciou a execu o do contrato A primeira atividade prevista foi a execu o das sondagens geot cnicas e a elabora o do projeto executivo Da mesma forma que no caso anterior devido defici ncia do Projeto B sico e ap s a execu o dos furos de sondagem do subsolo a empresa demonstrou
152. era es quantitativas relativas a fatos desconhecidos poca da licita o e portanto n o teria sido pos s vel a ocorr ncia de superfaturamento decorrente de jogo de planilha 6 3 Ado o de crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios no edital Com a ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios conjuntamente com o crit rio de menor pre o global conforme amparo legal do inciso X do art 40 da Lei 8 666 93 no edital de licita o n o teria sido poss vel a elabora o da proposta com jogo de planilha pois neste caso mesmo que a empresa licitante tivesse conhecimento pr vio das caracter sticas do subsolo do local da obra em detrimento das de mais n o haveria como atribuir pre os unit rios acima dos previstos no or amento base para que n o fosse desclassificada Mesmo assim devido ao projeto b sico falho a empresa poderia montar a sua proposta atribuindo pre o unit rio a menor ao item rela tivo funda o concreto cicl pico tendo em vista ela j possuir co nhecimento de que tal solu o teria que ser alterada considerando que a incumb ncia de executar o projeto executivo seria dela aumentando 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU assim as suas chances de vencer o certame por abaixar o valor global de sua proposta artificialmente Portanto constata se pela Tabela 6 3 a seguir que n o seria pos s vel para a licitante elaborar a proposta com jogo de planilha por n o s
153. es de problemas admi nistrativos rejeita se a mesma hip tese com 95 de confian a Em seguida os munic pios foram separados em sub amostras confor me a quantidade de popula o local levando se em conta poss veis efeitos das pr ticas diferenciadas de fiscaliza o para munic pios ver item 3 1 Nos munic pios com menos de 20 mil habitantes que correspondem a 128 governos locais as diferen as de m dias das vari veis quantidade de cons tata es foi de 35 significante a 5 e as constata es de problemas administrativos foi 28 superior naqueles que receberam emendas resul tado n o estatisticamente significativo Para munic pios acima de 20 mil habitantes a diferen a de m dias para todas as vari veis de corrup o se mant m todavia todas significantes a pelo menos 10 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Apesar de na sub amostra de munic pios com menos de 20 mil habitantes a diferen a de m dias para o n mero de problemas graves e problemas administrativos perder a signific ncia estat stica os resul tados das an lises de regress o indicam que munic pios que recebem emendas apresentam maior grau de corrup o mesmo quando a popula o utilizada como vari vel de controle Tab 3 Testes de Hip teses e Estat sticas Descritivas Munic pios que receberam emendas vs Munic pios que n o receberam M dia desvio padr o TMediana M ximo M nimo ma S o e Munic pios
154. es de se verificar o alcance da efici ncia nos atos administrativos seja por parte do agente seja por parte dos rg os controladores H quem afirme que a consagra o do princ pio foi in til por outro lado h quem tente em v o combater a fluidez do conceito e h por fim quem discuta os limites do controle do ato sem avaliar a possibilidade de se efetuar o exame de sua efici ncia Assim visa se a contribuir para o preenchi mento desta lacuna e fazer com que este trabalho sirva de embri o para outras an lises Esta monografia objetiva por meio de percurso anal tico apresentar fatores que devem ser considerados para que seja avaliada a efici ncia nos atos administrativos discriminar condi es necess rias a tal ava lia o controle e relacion los com o enfrentamento da corrup o A estrat gia metodol gica adotada an lise de conte do a partir de revis o bibliogr fica As conclus es do trabalho permitir o ju zo acerca da efici ncia da Administra o P blica norte de todo discurso que lastreia a reforma do Estado Sabe se que sua consagra o constitucional visa acima de tudo a nortear as reformas institucionais que t m a finalidade de tornar a 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Administra o P blica eficiente Objetiva se todavia discutir se o pre ceito tamb m pass vel de ser verificado no caso concreto nos atos praticados pelo agente p blico por meio da apresenta o de
155. esentadas consignarem pre os manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional ou forem incompat veis com os fixados pelos rg os oficiais com petentes casos em que observado o par grafo nico do art 48 desta lei e persistindo a situa o ser admitida a adjudica o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL direta dos bens ou servi os por valor n o superior ao constante do registro de pre os ou dos servi os A Art 43 A licita o ser processada e julgada com observ ncia dos seguintes procedimentos IV verifica o da conformidade de cada proposta com os re quisitos do edital e conforme o caso com os pre os correntes no mercado ou fixados por rg o oficial competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de pre os os quais dever o ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo se a desclassifica o das propostas desconformes ou incompat veis oJ Art 44 No julgamento das propostas a Comiss o levar em considera o os crit rios objetivos definidos no edital ou convite os quais n o devem contrariar as normas e princ pios estabele cidos por esta lei a 30 N o se admitir proposta que apresente pre os global ou unit rios simb licos irris rios ou de valor zero incompat veis com os pre os dos insumos e sal rios de mercado acrescidos dos respectivos encargos ainda que o ato convocat rio da lici ta o n o ten
156. esqu cio a julgamento subjetivo algum salvo constata o ou verifica o da hip tese mesma para contrast la com o tipo legal A decis o em que consista o exerc cio obrigat ria em presen a de tal hip tese Opera aqui a Administra o de uma maneira que poderia chamar se de autom tica Cretella Junior chega a afirmar que caso haja o preenchimento dos requisitos legais e n o ocorra a edi o do ato vinculado haver les o a direito l quido e certo do interessado Para o autor a lei determina categoricamente ao administrador que existentes determinadas circuns t ncias proceda dentro de certo prazo e de certo modo 64 BANDIRA DE MELLO 2006 p 393 400 65 ENTERR A 1991 p 389 66 CRETELLA J NIOR 1992 p 150 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL H vincula o portanto quando a norma predetermina o nico comportamento que dever adotar o agente p blico perante casos con cretos descritos pela mesma norma A descri o legal da situa o f tica n o deixa d vidas quanto ao seu objetivo reconhecimento ocorrendo a hip tese X o ato Y dever necessariamente ser praticado Alerta Ban deira de Mello que raro entretanto que a norma de Direito estabele a com este rigor com esta capilar precis o qual a situa o de fato obje tivamente identific vel e qual a conduta nica integralmente regulada e obrigatoriamente adot vel perante aquela situa o de fato Ex
157. esteja atendida a lei Por m para o atendimento do que diz a lei o projeto se aproxima mais do executivo do que se sup e de um projeto b sico conforme defini o legal a seguir IX Projeto B sico conjunto de elementos necess rios e su ficientes com n vel de precis o adequado para caracterizar a obra ou servi o ou complexo de obras ou servi os objeto da licita o elaborado com base nas indica es dos estudos t cni cos preliminares que assegurem a viabilidade t cnica e o ade quado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avalia o do custo da obra e a defini o dos m todos e do prazo de execu o devendo conter os seguintes elementos a desenvolvimento da solu o escolhida de forma a fornecer vis o global da obra e identificar todos os seus elementos cons titutivos com clareza b solu es t cnicas globais e localizadas suficientemente deta lhadas de forma a minimizar a necessidade de reformula o ou de variantes durante as fases de elabora o do projeto executivo e de realiza o das obras e montagem c identifica o dos tipos de servi os a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra bem como suas especifica es 9 Art 7 As licita es para a execu o de obras e para a presta o de servi os obedecer o ao dis posto neste artigo e em particular seguinte segii ncia 8 6 A infring ncia do disposto neste artigo im
158. estindo na efici ncia provoca a ocorr ncia do superfaturamento desviando escassos recursos que poderiam ser utili zados em in meras outras demandas e arriscando o empreendimento devido ao gasto dos recursos dispon veis antes do seu t rmino H de se destacar o potencial ganho para a sociedade caso tais me didas sejam tornadas obrigat rias de forma expl cita no texto da nossa Lei de Licita es e Contratos Nesse momento est em discuss o no Congresso Nacional o projeto de lei n 7709 2007 na C mara dos Deputados e projeto de lei comple mentar n 32 2007 no Senado Federal para alterar dispositivos da Lei n 8 666 93 onde se constata avan os para inibir os jogos de planilha tais como Emenda n 32 ao PLC 32 2007 que acresce ao final do 8 1 do art 65 da Lei n 8 666 93 a seguinte reda o vedada a compensa o entre acr scimos e supress es o que representa grande avan o con tra a transfigura o do projeto b sico licitado limitando as altera es quantitativas Emenda n 38 ao PLC 32 2007 que altera o 6 do art 65 da Lei n 8 666 93 que passa a ter a seguinte reda o Em havendo altera o unilateral do contrato que aumente ou diminua os encargos do contra 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU tado a Administra o dever restabelecer por aditamento o equil brio econ mico financeiro inicial tornando expl cito o reequil brio contra tual tamb m nos casos
159. esulta em superfaturamento 3 2 Jogo de planilha na distribui o dos recursos ao longo do tempo Outra maneira de ocorrer o jogo de planilha quando o licitante atribui aos servi os iniciais do cronograma f sico da obra pre os exces sivos e aos finais pre os reduzidos em rela o m dia ou ao m nimo encontrado no mercado Com isso a empresa superfatura as medi es iniciais e ou abandona o canteiro de obras ap s receber os valores su perfaturados ou substitui os servi os finais com subpre o por novos ser vi os com sobrepre o ou com pre o m dio de mercado sem o desconto ofertado nos servi os retirados O efeito do superfaturamento das etapas iniciais o mesmo que a Administra o adiantar recursos para a contra 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU tada sem a contrapartida proporcional o que desloca para a empresa o poder econ mico financeiro da contrata o De acordo com LIMMER 1997 um recurso normalmente dis tribu do segundo uma curva de distribui o do tipo beta com desvio esquerda uma vez que o ritmo de trabalho cresce na etapa inicial at atingir um patamar est vel para decair na etapa final conforme repre senta o hipot tica de desembolso financeiro apresentada em forma de histograma no gr fico 3 1 abaixo Os gr ficos em forma de histogramas 3 1 e 3 2 a seguir apresentam hipoteticamente o comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de u
160. execu o do contrato uma vez que o seu objeto foi definido com clareza e precis o terceiro porque se transforma em mecanismo inibidor preventivo das fraudes licita o E ressalta os riscos de um projeto b sico impreciso Muitas vezes o objeto definido com imprecis o justamente porque a Administra o P blica pretendendo que determinado licitante seja o vencedor do certame oferece a este informa es privilegiadas para a elabora o da proposta Aquele que de t m as informa es poder oferecer uma proposta melhor para executar o contrato Logo as suas chances s o maiores para consagrar se vitorioso no certame GUSM O 1999 alerta quanto onerosidade decorrente da falta de precis o do Projeto B sico fato que ao gerar d vidas aos licitantes o projeto b sico for car que os licitantes estabele am uma margem de seguran a quando da apresenta o de suas propostas Essa margem de seguran a implica maiores custos para a Administra o E completa discorrendo sobre a necessidade de um Projeto B sico completo e preciso A principal informa o que deve conter o projeto b sico corres ponde perfeita caracteriza o do objeto licitado Isso assim PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL porque s com o perfeito entendimento do que se quer contratar poder o licitante estimar seus custos e ofertar a melhor pro posta Inclusive se porventura os dados a respeito do objeto da
161. fatores que devem compor o debate e a enumera o de condi es necess rias aprecia o da efici ncia nos atos administrativos 2 A efici ncia da Administra o P blica 2 1 A constitucionaliza o da efici ncia A Emenda Constitucional EC n mero 19 de 04 06 1998 expres s o m xima da consagra o das diretrizes da reforma do Estado no orde namento jur dico brasileiro inseriu no caput do artigo 37 a efici ncia como o quinto princ pio reitor da atua o da Administra o P blica Isto ensejou as mais diversas manifesta es da doutrina especialmente em virtude de a efici ncia ter suas ra zes sem nticas nas Ci ncias Econ mi cas e na Ci ncia da Administra o Em estudo comparativo acerca da consagra o da efici ncia nas Constitui es Batista Junior constata que exceto na Constitui o ita liana de 1947 que consagrou o princ pio do buon andamento n o h nas Constitui es anteriores d cada de 70 men o expressa id ia de efic cia ou efici ncia No entanto a efici ncia da Administra o P blica antes mesmo da EC n 19 1998 j estava prevista no ordenamento jur dico brasileiro O artigo 70 caput j determinava que fosse exercido internamente por cada poder e externamente pelo Congresso o controle da economicida de das atividades da Uni o Administra o Direta e Indireta O inciso II do artigo 74 disp e desde 1988 que os Poderes Legislativo e Executivo devem
162. fica o da obedi ncia s prescri es legais 2 Essa corrente tradicional considera que ato ferido por v cio de m rito pode ser corrigido pelos rg os de controle interno mas nunca pelo Judici rio Firmando tal entendimento o Superior Tribunal de Justi a em 1993 afastou a possibilidade de perquiri o judicial sobre a conveni ncia oportunidade efici ncia ou justi a da atua o administrativa Cretella Junior compartilha do posicionamento supramencionado Para o autor o ato administrativo discricion rio n o suscept vel de 111 DI PIETRO 2006 p 711 Defende a autora que a legalidade constitui limite nico discricio nariedade administrativa DI PIETRO 1991 p 94 112 FAGUNDES 2006 113 Di rio de Justi a Se o 1 18 10 93 STJ 1 T RMS n 628 0 RS Rel Min Milton Luiz Pereira apud BATISTA JUNIOR 2004 p 503 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU aprecia o judicial Ressalva no entanto que caber o exame pelo Po der Judici rio nas ocasi es em que o ato for motivado e a justificativa apresentada for ilegal ou constituir abuso de poder No atual contexto em que se discute a amplia o do papel do Estado a utiliza o de instrumentos de participa o direta dos cidad os na gest o p blica e uma atua o administrativa mais responsiva e efi ciente o debate sobre as possibilidades de controle judicial da esfera discricion ria do ato administrativo tem recebido
163. ha estabelecido limites m nimos exceto quando se referirem a materiais e instala es de propriedade do pr prio licitante para os quais ele renuncie a parcela ou totalidade da remunera o Reda o dada pela Lei n 8 883 de 1994 Ci Art 48 Ser o desclassificadas II propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com pre os manifestamente inexegiiveis assim considerados 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU aqueles que n o venham a ter demonstrada sua viabilidade atra v s de documenta o que comprove que os custos dos insumos s o coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produ tividade s o compat veis com a execu o do objeto do contrato condi es estas necessariamente especificadas no ato convocat rio da licita o Reda o dada pela Lei n 8 883 de 1994 Portanto pelos normativos da lei e at pelo bom senso infere se que n o se pode admitir que se contrate por meio de licita o proposta com pre os acima do mercado pois que o objetivo desse procedimento obter propostas com pre os competitivos JUSTEN FILHO apud NUNES 2004 ressalta que n o se pode conce ber que uma licita o conduza contrata o por pre os superiores aos que poderiam ser obtidos se a Administra o comparecesse diretamente ao mercado para contratar Ocorre que em alguns casos utiliza se da formalidade da lei para se legitimar contrata es com pre os acima do me
164. hist ria contempor nea tamanha turbul ncia no que diz respeito corrup o p blica na qual os agentes valendo se de suas posi es funcionais desviam se da sua finalidade essencial para satisfazer interesses privados Frente a estes acontecimentos muitos apontam como solu o para tal problema um maior investimento p blico em educa o pois assim as pessoas teriam mais condi es de combater essas pr ticas il citas Esta monografia justamente tem o objetivo de encontrar as rela es existentes entre educa o e corrup o Em um primeiro momento foi realizada uma ligeira revis o dos mais importantes trabalhos te ricos e emp ricos sobre a vis o econ mica da corrup o Logo ap s atrav s de regress es utilizando dados de painel durante o per odo de 1997 e 2005 com uma amostra de 104 pa ses de todo o mundo estimou se os efeitos de cinco vari veis de educa o no ndice de Corrup o Percebida Concluindo que quanto mais alto o n vel de educa o maior seria a corrup o vari veis que representam o n vel de burocracia institucional foram testadas para se corroborar a hip tese proposta durante o texto o problema de corrup o n o est na educa o e sim nas institui es Bacharel em Economia pela Universidade Federal de Pelotas e estudante de Direito na Universi dade Federal de Pelotas PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 9 Introdu o Nos ltimos tempos not cias sobre corrup
165. hos saem galhos menores e assim por diante Os menores galhos seriam os meios prim rios recursos em geral Tanto os galhos maiores seguran a p blica sa de p blica dignidade humana equidade quanto os menores meios prim rios convergem para o mesmo grande fim interesse coletivo Os galhos menores recursos insumos e custos em geral conduzem aos galhos maiores e estes por sua vez levam ao tronco da rvore PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL por considerar que ser o agente que no caso concreto estar apto a ponderar as circunst ncias e definir a respeito da aplica o da norma ou por ser imposs vel que ele legislador preveja todas as situa es em que caber a incid ncia da lei No entanto para fins de avalia o da efici ncia a indetermina o conceitual torna a praticamente imposs vel ou no m nimo altamente complexa A efici ncia conforme conceito apresentado consiste na melhor adequa o entre meios e fim O fim portanto dado pre determinado Parte se de um objetivo dado e articulam se os melhores meios para atingi lo Se se objetiva examinar o alcance da efici ncia deve se partir de um fim preestabelecido Poder se ia argumentar que nos atos adminis trativos a lei j apresenta a finalidade que dever ser alcan ada com sua pr tica e havendo sil ncio legal no que tange ao elemento finalidade considera se o
166. ia a exist ncia de um projeto que pode ser b sico ou executivo O n vel de certeza do or amento depender do n vel de detalhamento e precis o do projeto que servir de base para a sua elabora o 2 1 Estrutura dos or amentos de obras p blicas Os or amentos de obras p blicas apresentam se por meio de plani lhas discriminadas nos seus diversos servi os com os respectivos quan titativos custos unit rios e custos totais e por uma parcela percentual 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU denominada BDI ou LDI composta por itens percentuais O custo total dos servi os acrescido da taxa de BDI resulta no pre o global da obra Em resumo o or amento de obra p blica composto pelos seguin tes custos servi os a serem executados incluindo se a m o de obra e os respectivos encargos sociais equipamentos e materiais administra o local engenheiros almoxarifes vigias mestres de obras encarregados apontadores entre outros mobiliza o e desmobiliza o elabora o dos projetos executivos e as built conforme o caso e despesas indiretas agrupadas no BDI ou LDP que inclui os tributos incidentes ao empre endimento PIS COFINS ISS e CPMF o rateio da administra o central despesas financeiras garantia risco e lucro 0 8 2 do Art 40 da Lei 8 666 93 determina que deve fazer parte do edital como anexo o or amento estimado em planilhas de quantitativos e pre os unit rios Na Tabela 2 1 adiante
167. ias diretas a munic pios modalidade de aplica o 40 Constituem a amostra todas as emendas parlamentares autorizadas para os exerc cios or ament rios de 2004 e 2005 pois pertencem ao per odo de an li se das fiscaliza es da CGU utilizadas nesta pesquisa realizadas em 2006 As emendas foram consideradas conforme dois diferentes status O primeiro considera todas as emendas autorizadas na LOA O segundo status exclu aquelas emendas autorizadas mas n o executadas no or a mento considerando para este fim a sua liquida o Portanto a an lise considera a vari vel valor autorizado das emendas como o montante da dota o efetivamente aprovado pelo Congresso Nacio nal e pelo Poder Executivo J a vari vel valor liquidado considera o valor or ament rio comprometido independentemente do valor autorizado ini cialmente e de outros recursos destinados mesma funcional program tica Neste ltimo caso o intuito diferenciar os valores aprovados daqueles recursos que potencialmente foram repassados gest o municipal Assim entre os 180 munic pios da amostra 90 50 receberam emendas nos per odos 2004 ou 2005 sendo que 34 destes 18 8 rece beram recursos via emendas nos dois anos Uma importante caracter s tica dos dados e que em m dia o valor dos recursos federais liquidados via emenda nos dois anos antes do sorteio relativamente pequeno em compara o com os recursos federais auditados pela CGU Como in
168. ica eficiente e responsiva dever haver instrumentos capazes de aferir a consecu o desses objetivos N o se pode dizer a priori que os altos custos de fiscaliza o e controle sinalizam sua inefici ncia Sabe se da imprescindibilidade do controle no mbito do setor p blico pois al m de se tratar da coisa p blica os indi v duos n o se v em naturalmente compelidos a trabalhar em prol do interesse coletivo O instituto da estabilidade afora as raz es leg ti mas de sua exist ncia reduz ainda mais os incentivos para que os servidores atuem de acordo com os fins que devem ser perseguidos pela Administra o P blica Considerando se pois a imperatividade material do princ pio da efici ncia defende se que a motiva o do ato administrativo obedecen do s condi es discriminadas o ponto de partida para que se possa avaliar a efici ncia nesses atos bem como prevenir e combater pr ticas de corrup o 6 Considera es finais A efici ncia administrativa foi consagrada constitucionalmente em 1998 por meio da Emenda Constitucional n 19 1998 Esta altera o no texto da Constitui o de 1988 representa a express o m xima da refor ma administrativa no ordenamento jur dico brasileiro A inser o de tal preceito no rol dos princ pios reitores da Adminis tra o P blica teve o cond o primordial de lastrear as reformas institu 129 A estabilidade do servidor p blico visa precipuam
169. icante a 10 significante a 5 significante a 1 Todas as vari veis cont m uma constante Erros padr es robustos a heterocedasticidade reportados entre par nteses Fontes Vari vel Categ rica de recebimento de emendas Sistema Siga Brasil Popula o ndice de Desenvolvimento Humano Educa o e Longevidade ndice de Gini Intensidade de Pobreza Percentual de Pobres na Popula o Renda per capita Muninet Percentual de Votos V lidos do 10 Turno do Prefeito Eleito e partido do prefeito Tribunal Superior Eleitoral 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 4 Conclus es A an lise emp rica deste estudo demonstrou a exist ncia de forte rela o entre transfer ncias intergovernamentais volunt rias via emen das parlamentares e corrup o em munic pios brasileiros Munic pios que receberam recursos de emendas parlamentares se mostraram em m dia 35 mais corruptos Chama a aten o portanto o fato de que em uma amostra cons titu da a partir de sorteio munic pios que recebem emendas parlamen tares s o mais corruptos Apesar de n o ser poss vel com as t cnicas empregadas neste artigo estabelecer uma rela o causal entre corrup o municipal e emendas parlamentares o simples fato de uma rela o significativa entre estas duas vari veis existir merecedora de ser do cumentada e debatida Por outro lado n o parece existir uma rela o linear entre corrup o e o valor de emendas r
170. ice Pre o Custo do Contrato representa a rela o entre o valor global proposto para a realiza o da obra de engenharia pela empresa vencedora do certame licitat rio ou selecionada no processo de dispensa ou inexigibilidade e o custo da obra estimado com base nos pre os unit rios dos servi os obtidos das tabelas de pre os Gr fico 2 1 Comportamento do IPCC em fun o do n mero de participantes classificados Linha de Custo TI Mean 1 56 5E hfean 1 06 SE DO Mean SE 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 293133 al a 2 4 B 8 1012441848 20 22 24 28 28 30 22 m Mean N MERO DE PARTICIPANTES CLASSIFICADOS Do gr fico apresentado constata se que as licita es com menos de cinco classificados apresentaram pre o vencedor acima do referencial de mercado atingindo pre o m ximo com tr s classificados quase 20 acima Constatou se tamb m que a partir de 10 licitantes classificados os pre os vencedores passam a ficar abaixo de 80 dos pre os referen ciais o que demonstra que a partir de 10 licitantes classificados o am biente licitat rio tende a ser concorrencial no Estado de Pernambuco PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL A constata o de pre o m ximo com tr s classificados levou PIMEN TEL 2002 a presumir que Este comportamento um efeito da legisla o ao exigir para a modalidade convite que haja no m nimo tr s participantes N o obstante a total aus ncia de competitiv
171. ice de corrup o Aqui to davia a vari vel media o n vel de estudos como um todo e n o apenas o ensino superior como a usada no modelo anterior Os Modelos 3 e 4 testaram o ndice de corrup o em fun o da for a de trabalho que possui ensino fundamental e ensino m dio respectiva mente Apesar dos sinais sugerirem rela o inversa em ambos os mode los no Modelo 4 o coeficiente n o foi significativo bom lembrar que nestes modelos com exce o do PIB per capita e gastos governamentais no Modelo 4 todas as vari veis de controle perderam a signific ncia e que os testes F foram os mais baixos No ltimo Modelo a vari vel testada foi T cnicos e Pesquisadores por Milh es de Habitantes Aqui aparece pela primeira vez um sinal positivo indicando rela o positiva entre o ndice de corrup o e a va ri vel testada por m estatisticamente insignificante Como foi visto educa o n o reduz a corrup o Ent o onde est o problema Seria um problema institucional como idealizaram os seguidores da escola da Public Choice Atrav s da realiza o do teste usando vari veis que medem o tamanho da burocracia nas institui es esta suposi o poder ser posta prova A vari vel bussin estimar o efeito da burocracia institucional geral enquanto que a vari vel contr mensurar o efeito da burocracia na institui o do judici rio no ndice de corrup o percebida 2 CONCURSO DE MONOGRA
172. idade observa se em muitos processos o cumprimento minucioso dos aspectos formais O que se pode extrair dos dados que em m dia ocorre maior competitividade nos processos com um ou dois participan tes do que naqueles com tr s participantes onde fraudes e con luios buscam n o infringir rigorosamente os aspectos formais dos processos licitat rios FERRAZ 1997 testou o modelo da distribui o normal ou gaussia na como modelo de mercado para o c lculo do valor m dio esperado de aquisi o de insumos para n cota es de pre os com crit rio de sele o do menor pre o cotado dada a m dia de mercado pre os referenciais e sua correspondente vari ncia fun o dos demais pre os coletados obtendo o gr fico 2 2 a seguir Gr fico 2 2 Distribui o de probabilidades para diversos quantitativos de cota es uma cota o duas cota es tr s cota es quatro cota es cinco cota es seis cota es sete cota es oito cota es nove cota es dez cota es No Gr fico 2 2 o eixo de simetria da curva mais aberta representa o custo m dio de mercado compat vel com a mediana dos custos unit rios 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU dos sistemas referenciais Quanto mais esquerda se encontra a curva maior o n mero de cota es e menor o pre o obtido dado pelo eixo de simetria das curva
173. idas 74 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 401 402 75 BATISTA JUNIOR 2004 p 293 76 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 403 77 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 18 78 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 403 79 Cf BANDEIRA DE MELLO 2006 p 912 916 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU quanto aplica o do conceito na segunda proliferar o incertezas na terceira n o se duvidar do descabimento da aplica o do conceito Assim conforme entendimento de Bandeira de Mello s se falar em discricionariedade nas situa es marginais Ressalte se que n o un nime o entendimento segundo o qual a exist ncia de conceitos fluidos ou indeterminados autorizaria concluir pela exist ncia de margem discricion ria Consoante Garc a de Enterr a a imprecis o do conceito s existe em abstrato Na situa o concreta na sua concep o e na da moderna doutrina alem ap s o trabalho de interpreta o s uma solu o poss vel De acordo com Bandeira de Mello a discricionariedade pode tamb m derivar do mandamento da lei Isso ocorrer quando a norma facultar um comportamento para o agente ao inv s de exigi lo ou lhe conferir o encargo de decidir dentre duas ou mais alternativas qual ser ado tada Defende o autor que a discricionariedade pode resultar da finalidade da norma S o as situa es em que a lei ao estabelecer a finalidade do ato trata de valores Utiliza portanto conceitos vagos plurissignifica tivos
174. iedade contribuindo para a inefici ncia da m quina p blica e pio rando a qualidade da infra estrutura e dos servi os p blicos Mauro 1997 lembra ainda que al m da m aloca o dos recursos a corrup o ajuda a distorcer tamb m a aloca o de talentos A atividade de rent seeking chama a aten o de pessoas bem educadas e talentosas por ser lucrativa deixando deficiente reas produtivas que far o falta para o crescimento econ mico 1 3 Como Combater Mostrada a vis o econ mica da corrup o e suas consegii ncias agora ser o discutidas as pol ticas previstas por cada corrente que visa combat la Deve se lembrar que neste ponto onde surgem algumas diverg ncias entre as teorias por m nada que comprometa o que foi dito anteriormente sobre o fato de elas serem excludentes Nos trabalhos de Rose Ackerman 1975 1978 como o corrupto agia pesando os benef cios e custos de seu ato a maneira de faz lo parar seria aumentar esses custos Ent o esta abordagem sugere penas mais severas ao corrupto bem como o aumento na fiscaliza o destes atos pois assim a probabilidade de ele ser pego sobe PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Por m a teoria de Organiza o Industrial discorda que o aumento da pena pra quem corrompe iria ter um impacto positivo De acordo com Schleifer e Vishny 1993 mais fiscaliza o e maiores penas aos servidores corruptos s iriam acarretar no aumento do valor da p
175. ificante a 10 significante a 5 significante a 1 Todas as vari veis cont m uma constante Erros padr es robustos a heterocedasticidade reportados entre par nteses Fontes Vari vel Categ rica de recebimento de emendas Sistema Siga Brasil Popula o ndice de Desenvolvimento Humano Educa o e Longevidade ndice de Gini Intensidade de Pobreza Percentual de Pobres na Popula o Renda per Capita Muninet Percentual de Votos V lidos do 10 Turno do Prefeito Eleito e Partido do Prefeito Tribunal Superior Eleitoral 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Finalmente a Tabela 6 mostra que n o existe rela o estatistica mente significante entre a quantidade de recursos recebidos via emenda parlamentar e corrup o nos munic pios analisados conforme j sugeri do pela an lise de diferen as de m dia Al m disso quando utilizamos como vari vel de emenda o volume de recursos liquidados de emendas todos os coeficientes s o bastante reduzidos por exemplo o coeficiente de 0 0011 obtido na regress o com a vari vel dependente problemas gra ves indica que um aumento de R 1 milh o em emendas associa se em m dia ao crescimento no n mero de problemas em cerca de 1 1 De maneira geral tanto os testes de hip tese como as an lises de regress o indicam que existe uma rela o bastante forte entre o n vel de corrup o municipal e o recebimento de emendas parlamentares Todavia a corrup o n o pa
176. imentais pressupos 55 No caso das compras realizadas pela Administra o P blica faz se mister assinalar que s o reguladas pela Lei de Licita es n 8 666 93 devendo obedecer a r gido procedimento estabelecido na lei 56 ARA JO 1992 p 62 57 BANDEIRA DE MELLO 2006 p 367 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU to teleol gico finalidade pressuposto l gico causa e pressupostos formal sticos formaliza o Objeto para Bandeira de Mello aquilo sobre o que o ato disp e aquilo que est reportado ao ato O objeto portanto n o pode ser inexistente como ocorre por exemplo em intima o por edital de funcion rio falecido Nesse caso o ato ser inexistente Em rela o ao segundo pressuposto de exist ncia pertin ncia ao exerc cio da fun o administrativa refere se imputabilidade do ato ao Estado no exerc cio da fun o administrativa O primeiro pressuposto de validade apontado por Bandeira de Mello o sujeito que consiste no produtor do ato O motivo podendo ser previsto ou n o em lei refere se situa o f tica que autoriza ou exige a pr tica do ato O motivo legal a previs o abstrata da circunst ncia emp rica o motivo do ato a pr pria situa o real H que se verificar no caso concreto a correspond ncia entre o motivo legal e o motivo do ato O autor diferencia m vel e motiva o de motivo M vel a inten o do agente que pr
177. inada unidade de servi o multiplicada pelo custo hor rio de cada trabalhador O custo hor rio o sal rio hora do trabalhador acrescido dos encargos sociais PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Na composi o da Tabela 2 2 um pedreiro gasta 0 8 hora para a execu o de 1 um m de alvenaria de tijolo cer mico furado com lar gura de 10 cm Como o custo unit rio do pedreiro de R 6 16 hora o custo total de pedreiro para a execu o de uma unidade m trica desse servi o de 0 8 h m R 6 16 h R 4 93 m referente ao servi o de pedreiro Na mesma composi o consome se 2 002 kg de cimento para a exe cu o de 1 m da alvenaria em apre o O custo unit rio do cimento de R 0 40 kg Logo para a execu o de 1 m da alvenaria gasta se 2 002 kg m R 0 40 kg R 0 80 m referente ao cimento Os equipamentos s o representados pelo n mero de horas ou fra o de horas necess rias para a execu o de uma unidade de servi o multiplicado pelo custo hor rio do equipamento Na Tabela 2 2 o nico equipamento utilizado a betoneira O custo hor rio dos equipamentos depende da rela o entre a hora produtiva e improdutiva e os respecti vos custos unit rios O custo unit rio total para a execu o de 1 um m de alvenaria de tijolo cer mico furado com largura de 10 cm resulta da soma dos custos totais de cada item que comp e o servi o em apre o Tal procedimento requisit
178. instala es provis rias e do gerenciamento da obra O n vel de precis o adequado do Projeto B sico previsto no caput do inciso IX de grande import ncia para evitar burlas competi o desde de que seja interpretado como o mais preciso poss vel Essa in fer ncia decorre dentre outros dispositivos da al nea b do inciso IX ao exigir n vel de detalhamento das solu es t cnicas suficientes para minimizar posteriores altera es PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Da defini o acima constata se que v rias s o as exig ncias a serem obrigatoriamente cumpridas O descumprimento de algum desses itens pode frustrar a competi o A previs o contida na al nea a de que o Projeto B sico deve conter todos os elementos constitutivos com clareza tamb m de ex trema relev ncia para a garantia da competitividade em igualdade de condi es pois a omiss o de elementos tamb m abre brecha para burlas na competi o Na mesma situa o insere se a al nea d ao exigir a disponibilidade de informa es que permitam o estudo e a dedu o de m todos construtivos planejamento das instala es provis rias e do gerenciamento da obra Sobre essa situa o segue trecho do Relat rio que acompanhou o AC 1556 2007 TCU Plen rio falta de elementos e informa es necess rias para que os interessados em participar da licita o pudessem elaborar suas propostas de pre os com total
179. ira de Normas T cnicas ABNT o que j faria com que o Projeto B sico somente fosse satisfeito com o Projeto Executivo pois caso n o se sigam tais procedimentos n o poss vel elaborar um or amento detalhado com o n vel de precis o exigido Outro conjunto de elementos a ser or ado ser a superestrutura constitu da basicamente por pilares vigas e lajes Para que se elabore um or amento detalhado desses elementos se faz necess rio que se conhe am as suas dimens es conjugadas com as suas resist ncias de suporte s cargas a que ter o que suportar e composi o dos seus insumos concreto armado cimento areia brita e a o A obten o desses dados s poss vel com a aplica o das normas da ABNT o que novamente faria com que o atendimento do Projeto B sico se desse com os projetos executivos Para se obter o or amento detalhado das instala es hidr ulicas e el tricas necess rio que se tenha o projeto executivo dessas instala es pois o uso de indicadores gen ricos de custos unit rios tais como custo m dio R por ponto de luz ou por ponto de gua fria n o leva em considera o as peculiaridades do novo projeto que est sendo or ado al m de tamb m n o ser detalhado e n o cumprir s exig ncias legais 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU A utilidade de se elaborar um or amento detalhado a partir de pro jetos executivos n o decorre somente da obten o de um valor preciso
180. iro pressuposto para se avaliar a efici ncia no que diz respeito aos meios a exist ncia de pelo menos um elemento discricion rio no ato administrativo Havendo este elemento existir o por defini o no m nimo duas alternativas poss veis de a o em rela o a ele Assim far sentido avaliar se a op o adotada conduziu efici n cia Sendo o ato totalmente vinculado ou sendo determinado elemento vinculado a lei j ter fixado de antem o a conduta a ser praticada No PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL primeiro caso n o h que falar em avalia o da efici ncia do ato e no segundo n o se discutir o exame da efici ncia da conduta adotada pelo agente em rela o quele elemento vinculado salvo como j se disse quando se quiser discutir a norma produzida pelo legislador Conforme j se viu al m da indetermina o imprecis o conceitual da finalidade do ato h mais cinco fontes para a discricionariedade A primeira a descri o imprecisa dos motivos ou seja dos pressupostos f ticos que autorizam ou exigem a pr tica do ato Diante dessas situa es ao agente caber a decis o sobre os crit rios que ir utilizar para a constata o da conformidade ou impertin ncia da situa o concreta com a descri o legal Se h por exemplo previs o de atendimento gratuito aos pobres o agente dever estabelecer crit rio s para incluir ou excluir pessoas A mesma c
181. irva de base para a previs o das quantidades e elabora o do or amento base de acordo com as exi g ncias da Lei de Licita es e Contratos 5 3 Conclus o parcial A ado o de um projeto b sico com precis o de projeto executi vo combinado com o crit rio de sele o da proposta mais vantajosa pelo menor pre o global e com limita o dos pre os unit rios tendo como limite um or amento base completo composto por pre os medianos de PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL mercado impossibilitaria os licitantes utilizarem o artif cio do jogo de planilha nas propostas or ament rias para auferirem ganhos indevidos ao longo da execu o da obra a ser contratada por reduzirem se as chances de altera es quantitativas por fatos que poderiam ser conhe cidos poca da licita o assim como a atribui o de pre os unit rios com sobrepre o Adicionalmente com as composi es de custos uni t rios tanto do or amento base como das propostas or ament rias poss vel aferir a compatibilidade dos pre os com o mercado sendo pos s vel desclassificar propostas que ofertem pre os inexeqii veis em itens relevantes do or amento referencial dando efic cia aos normativos do inciso IV do art 43 do 8 3 do art 44 e do inciso II do art 48 da Lei de Licita es Com isso inibe se a oferta de subpre os a itens que o licitan te privilegiado sabe antecipadamente que n o ser o executados ou que ser o subs
182. is est gios mas n o o objetivo do presente trabalho A nica vari vel ex gena entre as vari veis de controle apresentou o sinal esperado Para apresentar as regress es com as vari veis agrupadas foram elaborados cinco modelos Para cada um deles al m das vari veis de controle foi usada uma vari vel indicadora do n vel de educa o Os resultados est o apresentados na Tabela 3 15 Os valores das constantes foram omitidos Os n meros entre par nteses representam os valores dos testes t e os entre colchetes representam a probabilidade do coeficiente ser igual a zero 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Tabela 3 Resultados das regress es de dados de painel com indicadores de n vel de educa o ore oo oos como oo Cons oO O oo wa O O O e DO om o o HE DD fem 1 HE Do Lo Do em DL LL o Dolo oo aa E O E Mari modeto modelo Med 3 oseto amp Motos PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Come a se analisando o Modelo 1 Todas as vari veis apresentaram signific ncia estat stica O sinal da vari vel educacional em quest o Taxa Bruta de Inscritos no Ensino Superior curioso Ele significa que quanto mais inscritos no ensino superior o pa s possuir mais corrup o existir No segundo Modelo novamente todos os coeficientes mostraram se significativos Novamente a rela o da vari vel que mede educa o se mostrou inversamente relacionada com o nd
183. istem situa es todavia em que o legislador abre espa o ao administrador para que realize valora o sobre o meio de atua o ade quado o modo de decis o o momento adequado a conveni ncia ou n o de se tomar a decis o ou mesmo a respeito da san o cab vel dentre as admiss veis pela norma Nesses casos diz se que o ato administrativo discricion rio H dois fundamentos b sicos para a discricionariedade Em primeiro lugar imposs vel que o legislador preveja todas as situa es de ma neira r gida e fechada que requeiram a edi o dos atos A segunda raz o em certa medida decorrente da primeira considerando se que ser a Administra o quem estar diante do caso concreto ter ela maiores condi es de reconhecer consoante as circunst ncias a melhor forma de atender finalidade legal ou finalidade ltima do agir administra tivo a consecu o do interesse coletivo Trata se pois de deliberada inten o legal Por essas raz es inclusive utilizam se os chamados conceitos fluidos imprecisos indeterminados H por fim o terceiro fundamento n o defendido pela doutrina majorit ria se o legislador abandonasse a abstra o pr pria das leis e redigisse a norma de maneira 67 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 9 68 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 16 69 BATISTA JUNIOR 2004 p 291 70 Ara jo alerta para o fato de os conceitos jur dicos indeterminados n o serem peculiaridade do Direito
184. istrativo discricion rio Consoante tal concep o nenhum ato totalmente discricion rio pois haver sempre determina o legal sobre quem competente para pra ticar o ato e sua finalidade dever ser sempre o interesse p blico Em rela o compet ncia e ao fim portanto haver sempre vincula o Concorda Bandeira de Mello com o entendimento da exist ncia da vincula o em rela o compet ncia Contudo no que tange ao fim do ato ressalta que a aprecia o a respeito do que interesse p blico subjetiva Destarte o autor considera sua qualifica o comporta um ju 71 Cf BANDEIRA DE MELLO 2006 p 909 72 BATISTA JUNIOR 2004 p 459 Complementa o autor que a conveni ncia resulta da aprecia o daquilo que adequado justo razo vel eficaz eficiente apropriado e moral BATISTA JUNIOR 2004 p 459 73 DI PIETRO 2006 p 224 226 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL zo discricion rio Para Batista Junior em sentido oposto a persecu o do bem comum deve ser entendida como a vincula o maior do agir administrativo A margem discricion ria aberta pela norma pode se referir ao mo mento da pr tica do ato forma do ato ao motivo do ato finalidade do ato ao conte do do ato Bandeira de Mello afirma assim que em vez de ato discricion rio dever se ia utilizar a express o ato prati cado no exerc cio de aprecia o discricion
185. ity of California 1988 LAMBSDORFE J Transparency International Corruption Perceptions Index CPI 2005 Alemanha Passau University 2005 MATIAS PEREIRA J Finan as P blicas a pol tica or ament ria no Brasil 32 ed S o Paulo Atlas 2006 Reforma do Estado e Controle da Corrup o no Brasil Caderno de Pesquisas em Administra o V 12 n 2 abr jun 2005 MAURO Paolo Corruption and Growth Quartely Journal of Economics Ago 1995 pp 681 711 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL NA ES UNIDAS Conven o das Na es Unidas contra a Corrup o M rida M xico Escrit rio Contra Drogas e Crimes Dez 2003 PIRES J NIOR J Meyer A Realiza o Or ament ria e Financeira de Emendas Or ament rias e o seu Controle pelo Executivo por meio da IN Fidelidade Parlamentar Monografia vencedora do X Pr mio Tesouro Nacional 2005 ROSE ACKERMAN S A Economia Pol tica da Corrup o In ELLIOT K A org A corrup o e a Economia Global Bras lia UnB 2002 TREISMAN Daniel The causes of corruption a cross national study In Journal of Public Economics 76 3 Jun 2000 WEBER Luiz Alberto Capital Social e Corrup o Municipal Bras lia 2006 Disserta o Mestrado em Ci ncias Pol ticas Universidade de Bras lia ZAMBIONI FILHO Y e LITSCHIG S Law Enforcement and Local Governance in Brazil evidence from random audit reports Working Paper Columbia University Nov 20
186. l tico econ mico e social Entretanto o mesmo consenso n o se repete no que se refere de fini o de pol ticas anticorrup o eficientes Uma das causas deste fato est no pequeno n mero de pesquisas emp ricas sobre o tema capazes de dar clareza s causas e formas de manifesta o da corrup o no pa s e portanto de melhor direcionar as pol ticas p blicas sobre o assunto Por certo isto se deve muito mais s dificuldades inerentes ao objeto do que falta de interesse pelo tema Por se tratar de atividade de car ter oculto e clandestino a mensura o da ocorr ncia e intensidade da cor rup o dif cil de ser obtida e na sua grande maioria incompleta Nesse cen rio o estudo de rela es causais torna se uma tarefa ainda mais rdua Embora ainda haja poucas pesquisas emp ricas rigorosas sobre o tema JOS 1993 houve nos ltimos anos desenvolvimento de traba lhos diversos buscando aferir indiretamente o seu impacto BARDHAN 1997 O avan o no refinamento dos estudos voltados ao marco te rico e s causas da corrup o tal como desenvolvido por Treisman 1999 tem propiciado avan os no referencial para a reflex o sobre impacto das estrat gias desenvolvidas para preven o e combate corrup o No Brasil ainda s o raros os estudos emp ricos sobre o tema mas houve uma evolu o recente impulsionada pelos dados produzidos pela CGU Ferraz e Finan 2005 mostram que prefeitos municipais co
187. lada pois caber ao agente inclusive a interpreta o da finalidade que em ltima inst ncia ser o interesse p blico conceito igualmente indeter minado 20 no contexto de servi o p blico ocorre rela o de ag ncia em que agente o administrador p blico ao passo que principal o Estado a sociedade o cidad o Para que os agentes persigam os interesses do principal e n o seus pr prios interesses necess rio que haja controle sobre seus atos 21 como decorr ncia da triparti o e controle rec proco entre as fun es de poder a Administra o P blica est sujeita ao controle exercido pelos Poderes Legislativo e Judici rio 22 o controle interno o poder de fiscaliza o e corre o que a Ad ministra o P blica exerce sobre sua pr pria atua o considerando aspectos de legalidade e m rito por iniciativa pr pria ou mediante provoca o sedo realizado sobre os rg os da Administra o Direta e pessoas jur dicas integrantes da Administra o Indireta 23 o controle externo exercido pelo poder Legislativo Tribunal de Contas pelos administrados e pelo Poder Judici rio PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 24 no que se refere ao controle do Poder Executivo o Poder Legislativo restringe se basicamente aprecia o de suas contas arg i o em caso de suspeitas de crimes contra a Administra o P blica e ao julga mento e processo n
188. lar na corrup o controlada pela burocracia institucional Prob de insignific ncia do Coeficiente 4 Testet coef 0 430 1 673 0 0951 0 256 14 349 0 0000 0 077 3 581 0 0004 0 081 3 860 0 0001 Vari vel CREDOM IMPEXP Prob de insignific ncia Coeficiente 4 Teste t do coef GASTGOV BUSSIN CONTR 0 261 0 0000 0 033 0 0254 0 092 0 0000 SCHLIFE 0 366 0 0000 ps 0 798 396 218 80 Pode ser usada tamb m a taxa bruta de inscritos no ensino superior que se mostrou robusta nos testes realizados No entanto n o haveria necessidade visto que na expectativa de vida escolar est computado todo o processo de educa o de cada pa s mas vale como consolida o do resultado PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Tabela 6 Estima o dos efeitos da educa o superior na corrup o controlada pela burocracia institucional Prob de Vari vel Coeficiente 5 Testet insignific ncia do coef 1 107 5 273 PIB 0 274 21 036 CREDOM 0 062 4 065 L IMPEXP 0 107 5 785 Teste F Com todas as vari veis estatisticamente significativas olhando para os resultados de ambas as regress es poss vel notar que al m das vari veis de controle que j estavam sendo usadas calibrando pelas vari veis buro cr ticas a expectativa de vida escolar no primeiro caso e a taxa bruta de inscritos no ensino superior no segundo caso quando aumentadas piora a corrup o Em outras palavra
189. legisla o como uma das formas costumazes de corrup o na cultura institucional brasileira MOTTA 2004 A contrata o com o Estado por meio dos seus rg os autarquias funda es empresas p blicas e de economia mista e suas controladas n o ocorre de maneira livre mas por meio de procedimento preliminar de sele o da proposta mais vantajosa conforme preconizado no inciso XXI do art 37 da Constitui o Federal e na Lei 8 666 93 que a licita o SOUTO 2005 A licita o de obras p blicas consiste em procedimento formal de acordo com as normas da Lei 8 666 93 com o objetivo de se obter a proposta mais vantajosa e de garantir o princ pio da isonomia Segundo MOREIRA NETO apud SOUTO 2005 a import ncia econ mica das licita es n o decorre s das dilatadas somas de recursos p bli cos despendidos no pagamento de obras mas tamb m pelas deformadas peculiaridades que a contrata o p blica apresenta no nosso pa s 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU O superfaturamento pode decorrer de um contrato j com sobrepre o desde a sua sele o devido a conluios direcionamentos dentre outros ou por pagamentos de servi os itens e quantidades n o executadas ou ainda por altera es contratuais subsequentes assinatura do contrato No ltimo caso citado destaca se o jogo de planilha ou de pre os artif cio de direcionamento oculto detectado e julgado pelo TCU por diversas vezes mas ainda
190. los Bresser Gest o do setor p blico estrat gia e estrutura para um novo Estado In PEREIRA Bresser SPINK Peter Coord Reforma do Estado e administra o p blica gerencial 2 ed Rio de Janeiro Funda o Get lio Vargas 1998 p 21 38 PEREIRA JUNIOR Jess Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 2000 apud GABARDO Emerson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 PINDYCK Robert S RUBINFELD Daniel Microeconomia Tradu o de Eleut rio Prado Thelma Guimaraes S o Paulo Pearson Prentice Hall PRZEWORSKI Adam Sobre o desenho do Estado uma perspectiva agent X principal In PEREIRA Bresser SPINK Peter Coord Reforma do Estado e administra o p blica gerencial 2 ed Rio de Janeiro Funda o Get lio Vargas 1998 p 39 73 O Estado e o cidad o In BRESSER PEREIRA Luiz Carlos et al Sociedade e Estado em transforma o Bras lia Unesp 1999 REALE Miguel Li es preliminares de Direito 22 ed S o Paulo Saraiva 1995 ROCHA C rmem L cia Antunes Princ pios constitucionais da administra o p blica Belo Horizonte L 1991 VARIAN Hal R Microeconomia princ pios b sicos 4 ed Tradu o Ricardo Inojosa Rio de Janeiro Campus 1999 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU SOUZA Antonio Francisco de Conceitos indeterminados no Direito Administrativo Coimbra Almedina 1994 apud GABARDO Eme
191. lvado o disposto nos par grafos 1 e 2 do art 48 Reda o dada pela Lei n 9 648 de 1998 Conforme j exposto n o basta que apenas o valor global seja com pat vel com o mercado mas tamb m os custos unit rios que o comp em haja vista as possibilidades de desvirtuamento do pre o global a partir de pre os unit rios desconformes JUSTEN FILHO 2005 relata a import ncia de se delimitar o pre o m ximo a ser pago nas constrata es administrativas A id ia de fixa o de pre o m ximo perfeitamente adequada Se a Administra o apenas pode realizar a licita o se houver previs o de recursos or ament rios inevit vel a fixa o de pre os m ximos o nico meio de evitar o risco de contrata es destitu das de cobertura or ament ria Ressalte se que o pre o m ximo fixado pode ser objeto de questionamento por parte dos licitantes na medida em que se caracterize como inexegii vel Fi xar pre o m ximo n o a via para a Administra o inviabilizar contrata o por pre o justo Quando a Administra o apurar cer to valor como sendo o m ximo admiss vel e produzir redu o que tornar invi vel a execu o caracterizar se desvio de poder PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Considerando o potencial efeito da manipula o dos custos unit rios para extrapola o do valor da obra presume se que a ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios m ximo
192. m lado o princ pio da separa o dos pode res que veda a invas o na esfera que pr pria a cada fun o Por outro lado a Constitui o consagra a inafastabilidade da tutela jurisdicional princ pio que determina que nenhuma les o ou amea a a direito ser impedida de aprecia o pelo Judici rio art 5 XXXV da CF 1988 Em decorr ncia do sistema de jurisdi o nica assiste ao Judici rio decidir com for a definitiva toda e qualquer les o ou amea a de les o a direito seja individual ou coletivo O artigo 5 inciso XXXV da Consti tui o Federal disp e que o administrado pode fazer uso de v rios tipos de a es ordin rias para impugnar atos da Administra o Mas h tam b m os rem dios constitucionais que s o a es espec ficas previstas para o controle da Administra o P blica com natureza de garantia dos direitos fundamentais habeas corpus habeas data mandado de segu ran a coletivo mandado de injun o a o popular e direito de peti o Com exce o deste ltimo os demais consistem em meios de provocar o controle judicial dos atos da Administra o P blica importante ressal tar que a a o civil p blica nas ocasi es em que o ato lesivo praticado pela Administra o atende a tal finalidade Atualmente no que tange ao controle da legalidade da atua o ad ministrativa n o restam d vidas quanto possibilidade e necessidade 110 DI PIETRO 2006 p 720 721
193. m o IDH Al m do mais n o se sabe quais os crit rios usados para a escolha das vari veis de controle Assim como os resultados obtidos n o est o apoiados na teoria econ mica ficam merc do acaso 3 Educa o e Corrup o Teste Emp rico Como visto no cap tulo anterior a rela o entre corrup o e diversos indicadores econ micos vem sendo tema de diversas pesquisas acad mi 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU cas principalmente durante a metade final dos anos 90 Recentemente os trabalhos t m buscado as rela es entre corrup o e indicadores so ciais O presente trabalho vem com o objetivo de tentar explicar como corrup o e educa o est o ligadas o que se n o in dito foi pouco explorado no mundo acad mico 3 1 Rela es entre Educa o e Corrup o Popularmente falando o pensamento de que a educa o a pa nac ia para todos os problemas sociais e econ micos existentes talvez o mais comum Com o problema da corrup o n o diferente nos recentes esc ndalos de compra de votos dos parlamentares brasi leiros diversos discursos e mat rias de jornais atribu am ao aumento da educa o a solu o do problema de corrup o Como se v a t tulo exemplificativo o investimento em educa o certamente ser um dos caminhos para que a democracia se fortale a e fortalecida tenha condi es de reduzir o terreno em que vicejam corruptos e corrupto res UNIVER
194. ma es relevantes sobre as alternativas e oportunidades abertas sua a o Isto depende de condi es efetivas de acesso s informa es relevantes e de capacidade de processar adequadamente as informa es relevantes Herbert Simon em 1978 ganha o pr mio Nobel de Economia por discutir o conceito de racionalidade utilizado pelos economistas Con sidera que a teoria est equivocada em supor que os agentes escolhem o melhor curso de a o Argumenta que a Economia deve se aproximar mais da realidade prop e assim a substitui o do crit rio de otimiza o pelo crit rio de sufici ncia De acordo com Simon os atores agem 46 Cf STIGLITZ 2003 p 22 47 Cf ELSTER 1994 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL suficientemente porque possuem racionalidade limitada N o ficam calculando minuciosamente todas as op es Os agentes t m capacidade intelectual limitada e nas decis es mais complexas realizam um recorte da realidade simplificando suas vidas sem deixar de ser racionais A racionalidade limitada decorrente dos pr prios limites impos tos pelos tr s fatores determinantes da a o racional Em rela o aos recursos nem sempre os agentes disp em de capacidade para mobilizar os meios mais adequados consecu o dos fins O contexto ou seja o cen rio em que o agente atua limita suas possibilidades de escolha o que significa que nem sempre poss vel adotar o melhor c
195. ma obra sem jogo de planilha Gr fico 3 1 Obra sem jogo de planilha gt percentual financeiro simples 10 11 12 tempo meses PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Gr fico 3 2 Obra com jogo de planilha nm N gt N 2 o E N o E 8 S 8 c E T gt 3 c o o 11 12 tempo meses Na an lise do gr fico 3 2 que representa o desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha constata se que o comportamento financeiro dos desembolsos est em desacordo com a distribui o beta o que indica que os servi os iniciais podem estar superfaturados e os finais subfaturados Outra forma de se representar a distribui o de recursos de uma obra ao longo do tempo por meio da correla o entre os recursos de mandados acumulados versus tempo denominada de curva S O ritmo de andamento previsto para a implementa o de um projeto definido pelo coeficiente angular da curva S que segundo LIMMER 1997 usual na pr tica a ado o das op es abaixo cujas curvas lembram a pr pria letra S e 40 do projeto previsto a ser completado em 50 do tempo e 50 do projeto previsto a ser completado em 50 do tempo e 60 do projeto previsto a ser completado em 50 do temp
196. n dente de se compreender que a efici ncia est localizada na esfera da legalidade ou do m rito a conclus o de acordo com a deriva o l gica do argumento doutrin rio ser necessariamente pela possibilidade de controle pelo Poder Judici rio Contudo a quest o que deve preceder o debate sobre a possibilida de de controle da efici ncia pelo Judici rio refere se s condi es neces s rias aprecia o da efici ncia considerando se os diversos fatores que complexificam sua avalia o no mbito do setor p blico Independente de o Judici rio ter ou n o compet ncia para avaliar o atingimento da efici ncia imprescind vel que se questione a respeito das quest es substantivas que permeiam a realiza o de tal exame Para que se exija via controle o alcance da efici ncia essencial que o administrador tenha condi es de de antem o determinar qual a alternativa eficiente Nesse sentido a primeira pergunta que deve ser feita o que deve guiar o agente p blico na determina o da op o eficiente e consequentemente que considera es devem ser feitas por quem executar o controle administrativo e judicial sobre seus atos il gico supor que o agente n o tenha capacidade de detectar a efici ncia PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL no caso concreto mas o Judici rio esteja apto a fazer tal julgamento Se assim fosse n o deveria ser exigida do administrador a atua o efi ciente
197. n o deve ser rejeitada O racioc nio constru do previa que quanto mais instru dos fossem os indiv duos mais eles saberiam aproveitar se de situa es onde podem conseguir maiores quantidades de bens com menos esfor o ou econo micamente falando tornar se o mais eficientes ainda que n o estejam exercendo atividades eficientes para a sociedade como um todo Destarte aquela id ia de que pessoas mais educadas possuem mais valores ticos e morais puro folclore As pessoas agem visando maximizar o bem estar dada suas restri es Com mais educa o suas restri es diminuem e en t o tornam se mais eficientes e assim maximizar o sua renda nem que isto signifique pagar propina para receber algum tipo de privil gio Deste modo n o a educa o que ir combater a corrup o o problema est nas institui es O resultado obtido na Tabela 4 consolida esta afirma o Quanto mais demorado for o processo burocr tico tanto administrativo quanto jur dico maior ser a margem para a corrup o Com um povo mais instru do mantido constante a burocracia nas insti tui es mais as pessoas saber o tirar vantagem deste sistema Para p r um ponto final a qualquer d vida que ainda reste apresen ta se a seguir a mesma regress o realizada na Tabela 4 mas adicionada a vari vel Expectativa de Vida Escolar 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Tabela 5 Estima o dos efeitos da expectativa de vida esco
198. nde parte dos munic pios brasileiros tem recursos humanos pouco qualificados e pr ticas ruins de gest o que n o primam pela compet ncia e pelo con trole interno da administra o Desta feita o aumento do poder discricion rio sem a devida assis t ncia quanto a melhor forma de sua aplica o e sem o controle necess rio tende a gerar corrup o e inefici ncias crescentes no governo local PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 2 3 1 2 Aumento de press o de rent seekers O aumento de recursos municipais est associado a uma maior quan tidade de bens e servi os a serem adquiridos para repasse popula o tais como a constru o de uma escola ou a compra de equipamentos hospitalares A administra o municipal passa ent o a ser pressionada pelo mercado ofertante destes bens e servi os principalmente quando se trata de grandes organiza es ofertantes tais como grandes empresas empreiteiras poss vel que estas sabendo da exist ncia do repasse extraordin rio de recursos busquem cooptar a administra o local para extrair renda il cita isto o recebimento de emendas pode engendrar um comportamento rent seeker por parte de agentes econ micos em determinada localidade Por exemplo uma das formas de press o o oferecimento de vantagens indevidas aos gestores locais para que a uma determinada empresa ven a a competi o pelo fornecimento de determi nado bem ou para que o pre o do servi o
199. ndensam grande parte da problem tica dos cidad os Com efeito emenda parlamentar LOA um instrumento 2 Ver Pires J nior 2005 sobre o uso de emendas parlamentares individuais como moeda de troca entre os Poderes Executivo e Legislativo federais 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU constitucional que visa a inserir o Congresso Nacional nas discuss es cerca do planejamento do or amento federal Visto que uma das princi pais atribui es dos parlamentares a representa o dos anseios de seu eleitorado defende se como leg tima a prerrogativa destes de propor a inclus o de a es e projetos LOA que objetivem melhorias da qualidade de vida nas regi es que representam Por outro lado sabida a exist ncia de in meras formas de irre gularidades e corrup o atreladas a emendas parlamentares Embora o esc ndalo envolvendo os an es do or amento possa ser considerado o primeiro desde a abertura democr tica de uma s rie de outras descober tas de esquemas de corrup o envolvendo recursos de emendas ao or a mento federal estas pr ticas de corrup o n o parecem ser recentes Um exemplo disso a pesquisa realizada por Fleischer e Manzeti e Blake que sup em que durante o mandato do presidente Collor de Mello as comiss es il citas derivadas de contratos p blicos cresceram de 10 a 15 para 30 a 50 no pa s ROSE ACKERMAN 2002 Muito provavel mente boa parte destes contratos p blicos foram deri
200. no que envolve necessariamen te um representante do setor p blico natural que o tamanho do Estado possa influenciar na oferta de servi os p blicos cor ruptos Tanzi 1994 e Buchanan 1980 j alertaram para a rela o positiva entre o tamanho do Estado e corrup o ou rent seeking De uma forma geral quanto maior for a quantia a ser redistribu da pelo governo maior ser a oportunidade para a exist ncia de aloca es corruptas Quanto ao PIB per capita a justificativa que o fen meno da corrup o pode ser um problema t pico de pa ses em desenvolvimento de tal forma que segundo Myrdal 1968 a corrup o seria um t pico problema de pa ses com menor renda per capita atrasados no processo de desenvolvimento econ mico que manteriam em sua estrutura social caracter s ticas t picas de sociedades pr capitalistas como o costume de presentear quem est em uma posi o p blica Ao mesmo tempo o desenvolvimento econ mico possibilitaria o surgimento de novas normas sociais regras e at mesmo institui es que 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU poderiam restringir a pr tica de corrup o no setor p blico CARRARO 2003 Da mesma maneira ocorre com a abertura comercial Sua rela o negativa com a corrup o resumindo as palavras constantes na referida obra se deve pelo desaparecimento da demanda dos produtores locais por algum tipo de pol tica protecionista quando existe a livre
201. nsegiuentemente facilitar seu estudo A doutrina jur dica ainda n o chegou a um consenso a respeito dos elementos do ato administrativo H discord ncia em rela o terminologia empregada para se fazer re fer ncia aos componentes do ato e tamb m no que tange identifica o e quantidade deles A diverg ncia n o raro decorre de discord ncia terminol gica s vezes os autores utilizam o mesmo termo para sig nificar coisas distintas em outros momentos fazem uso de voc bulos diferentes e atribuem mesmo sentido Bandeira de Mello separa os elementos dos pressupostos do ato administrativo Considera que h somente dois elementos do ato admi nistrativo conte do e forma Consoante sua explana o o ato adminis trativo composto por essas duas realidades intr nsecas O conte do denominado objeto por outros doutrinadores aquilo que o ato disp e o pr prio ato em sua ess ncia A forma a seu ver o modo pelo qual o ato aparece seu revestimento exterior que n o deve ser confundida com formaliza o que se refere soleniza o requerida para o ato Bandeira de Mello divide os pressupostos do ato administrativo em de exist ncia e de validade S o pressupostos de exist ncia o objeto e a pertin ncia do ato ao exerc cio da fun o administrativa Dentre os pressupostos de validade encontram se pressuposto subjetivo sujeito pressupostos objetivos motivo e requisitos proced
202. nte o alcance de determinados resultados a utiliza o de recursos certos e as consegii ncias jur dicas da derivadas Caso contr rio inexistir a rela o definidora a efici ncia Por sua fluidez e dificuldade de mensura o na situa o f tica n o faltam cr ticas aos que defendem a import ncia de sua constitucionali za o No setor p blico os interesses em jogo s o n o raro at contra dit rios Al m disso as metas s o et reas e poliss micas Nas ocasi es em que n o for poss vel emitir um ju zo a respeito da efici ncia consi dera Bandeira de Mello que agir de maneira razo vel j suficiente S o variadas embora em pequeno n mero as opini es acerca das consegi ncias pr ticas da constitucionaliza o da efici ncia A doutrina 39 CARDOZO apud BATISTA JUNIOR 2004 p 148 40 SOUZA apud GABARDO Emerson 2002 p 24 41 ALFONSO apud GABARDO 2002 p 99 42 MOREIRA apud GABARDO 2002 p 142 43 BANDEIRA DE MELLO 1993 p 23 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL limita se a emitir um ju zo a respeito da necessidade da consagra o e dos poss veis impactos dela No entanto pouco ou nada se diz a respei to das reais possibilidades de sua observ ncia na situa o concreta dif cil primeira vista concordar com os que alegam a inutilidade de a efici ncia ter sido inserida no caput do artigo 37 em decorr ncia de sua fluidez e dif cil controle Bonavi
203. ntrole de entrada do canteiro constru o do escrit rio t cnico e administrativo da obra placas da obra dentre outros 6 Para maiores detalhes sobre distor o do pre o da obra decorrente do item Administra o Local previsto percentualmente ver MENDES amp BASTOS 2001 e DNIT 2003 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU O escrit rio t cnico e administrativo do canteiro dependendo do tipo e porte da obra pode ser constitu do por sala do engenheiro res pons vel sala de reuni o sala do assistente administrativo sala dos engenheiros sala de pessoal e recrutamento sala da fiscaliza o sala de enfermaria almoxarifado carpintaria oficina de ferragem vesti rios sanit rios cozinha e refeit rio oficina de manuten o de ve culos e equipamentos alojamento para os empregados etc N o existem padr es fixos para esse tipo de instala es Elas decor rem do porte e das peculiaridades do empreendimento das circunst n cias locais em que ocorrer a constru o e das alternativas tecnol gicas e estrat gicas para sua realiza o Da mesma forma como no c lculo da despesa de Administra o Local dever constar num item independente da composi o de custos unit rios lan ados na planilha compostos analiticamente 2 1 5 Mobiliza o e Desmobiliza o A mobiliza o e desmobiliza o s o constitu das pelo conjunto de provid ncias e opera es que a contratada dos servi os tem que efetivar
204. o e 50 do projeto previsto a ser completado em 40 do tempo e 50 do projeto previsto a ser completado em 60 do tempo 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Os gr ficos 3 3 e 3 4 a seguir tamb m apresentam hipoteticamente o comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de uma obra sem jogo de planilha Gr fico 3 3 Obra sem jogo de planilha curva S Percentuais Acumulados X Tempo percentual financeiro acumulado 11 12 tempo meses Gr fico 3 4 Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha Percentuais Acumulados X Tempo percentual financeiro acumulado PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Essas curvas representadas nos gr ficos 3 3 e 3 4 permitem a vi sualiza o do ritmo de desembolso financeiro da obra Quanto maior a inclina o da curva mais acelerado est o ritmo do desembolso da obra o que deveria corresponder ao ritmo do seu real custo de execu o No gr fico 3 3 constata se que o ritmo de trabalho da obra apre senta um comportamento de acordo com os ritmos usuais apresentados por LIMMER 1997 crescendo na etapa inicial at atingir um patamar est vel entre os meses 8 e 9 ponto de inflex o para desacelerar na etapa final O alto risco para a Administra o desse tipo de contrato com jogo de planilha se justifica tendo em vista que se a empresa c
205. o Assim os resultados por eles apresentados correm o risco de ser mero acaso estat stico 2 2 Corrup o e Outros Indicadores Econ micos De acordo com o que foi visto no in cio deste cap tulo diversos indicadores econ micos j foram objeto de testes emp ricos que visavam encontrar alguma rela o destes com corrup o Sendo assim ser feito uma revis o dos trabalhos que abordam indicadores teis argumenta o e aos testes realizados no pr ximo cap tulo O come o ser com o tamanho do Estado medido atrav s da partici pa o dos gastos governamentais no PIB Este fator foi objeto de estudo tanto por Tanzi e Davoodi 1997 quanto por Carraro 2003 Tanzi e Davoodi 1997 buscaram encontrar ind cios de que a cor rup o aumentaria a quantidade de gastos p blicos por m piorando a qualidade dos investimentos realizados Segundo os autores quando grandes obras s o realizadas e consequentemente maiores quantias de 10 Tradu o N s achamos que 1 no n vel de corrup o reduz a taxa de crescimento por volta de 0 72 O principal meio pelo qual a corrup o afeta o crescimento econ mico a instabilidade pol tica que respons vel por cerca de 53 do efeito total 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU dinheiro s o movimentadas os burocratas tem maiores chances de de mandar propina em troca de benef cios a um ou outro concorrente Em um primeiro momento os autores encontram evid
206. o H que se falar portanto em elementos discricion rios afinal conforme exposto a discri o pode ser resultante da liberdade em rela o a apenas um elemento Nesse sentido deve se sublinhar que a discricionariedade n o consiste em liberdade plena para o agente Se assim fosse falar se ia em arbitrariedade A conduta do administrador n o pode contrariar a finalidade do ato o fim maior do agir administrativo interesse p blico e o ordenamento jur dico A prop sito um ato somente ter atingido a finalidade legal se estiver em conson ncia com os princ pios reitores da atividade administrativa Di Pietro entende que a partir do momento em que a lei deixa certa margem de liberdade de decis o o administrador poder optar por uma dentre as v rias solu es poss veis Considera assim que qualquer al ternativa escolhida pelo agente ser v lida perante o Direito 2 Bandeira de Mello em sentido contr rio compreende que a discri cionariedade n o pode sob o argumento de conferir liberdade ao agente ser pretexto para decis es ineficientes Pelo contr rio a discriciona riedade administrativa justifica se medida que torna vi vel obter a solu o mais oportuna conveniente e eficiente nas margens abertas pela lei Bandeira de Mello afirma que a discricionariedade existe exclusivamente para proporcionar em cada caso a escolha da melhor 81 GABARDO 2002 p 132 82 DI PIETRO 1991 p 40 83 MORE
207. o Mauro 1995 abriu um novo caminho no estudo da economia da corrup o Foi o primeiro estudo emp rico utilizando an lise cross section de pa ses Principalmente pela escassez de dados antes disso as discuss es nunca sa am do campo te rico De Mauro 1995 para c surgiram diversos estudos emp ricos tes tando o efeito de v rios indicadores econ micos na corrup o entre eles pode se destacar taxa de crescimento KEEFER e KNACK 1995 BRUNET TI KISUNKO WEDER 1997 PALDAM 1999 MO 2001 investimento 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU p blico TANZI e DAVOODI 1997 e infla o AL MARHUBI 2000 Em an lise cross section e de dados de painel Carraro 2003 testou tamb m gastos do governo abertura comercial subs dio cr dito dom stico para o setor privado impostos no com rcio externo entre outras No entanto como se pode ver apenas vari veis econ micas ganha ram relev ncia nesta s rie de pesquisas Sabe se que n o s o apenas elas que podem afetar o n vel de corrup o de um pa s Os indicadores sociais tamb m podem ter uma grande import ncia neste tema Recentemente Ak ay 2006 realizou estudo emp rico a fim de encontrar o efeito da corrup o no IDH ndice de Desenvolvimento Humano Pesquisas deste gabarito s o de essencial import ncia ao desenvolvimento do tema Ser feita ent o uma r pida revis o nos resultados obtidos nos mais relevantes trabalhos emp ricos 2 1 Corrup
208. o ato administrativo que determinasse a eleva o de pessoas com not vel saber a determinado cargo com vistas pro fissionaliza o do servi o p blico e incentivo capacita o O agente p blico para imprimir objetividade finalidade do ato poderia dizer que esta consistiria na concess o do cargo s pessoas aprovadas em de terminada prova ou indicadas pelo chefe Transpondo a proposta para o modelo de cadeia de meios e fins seria como se fosse buscado um meio objetivo para se atingir ao fim conceitualmente indeterminado Este meio a partir de ent o seria PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL transformado na pr pria finalidade do ato administrativo Deste ponto em diante a atua o do administrador estaria vinculada finalidade objetiva por ele mesmo estabelecida j que a norma facultou lhe a interpreta o de acordo com as circunst ncias concretas Para fins de avalia o da efici ncia imprescind vel que o fim seja preestabelecido objetivamente Somente a partir da objetividade deste ser poss vel examinar se os meios utilizados foram os mais adequa dos No entanto n o se pode abrir m o da motiva o da interpreta o objetiva conferida finalidade ponto que ser tratado em momento seguinte 5 3 Os meios para se atingir a finalidade fim do ato administrativo Viu se que os atos administrativos podem ser decompostos em elementos ou como prefere
209. o ato diante de determinada situa o conferindo lhe compet ncia para decidir sobre o momento adequado para faz lo permitindo lhe optar quanto forma de que revestir o ato ou o autorizando a decidir sobre a alternativa a ser tomada entre pelo menos duas op es abertas pela norma O que ocorre muitas vezes que a presen a de conceitos fluidos poliss micos vagos e indeterminados no texto normativo acaba tamb m ensejando a express o da discricionariedade na medida em que abre margem para diversas interpreta es Estar a cargo do agente destarte tanto a avalia o da conveni ncia e oportunidade do ato como a ponde ra o dos diversos meios e interesses em jogo Havendo vincula o a lei preestabelece a conduta a ser praticada pelo agente Tratando se de elemento discricion rio do ato administra tivo a pr pria norma faculta ao administrador a liberdade para escolher entre pelo menos duas alternativas poss veis de a o Delega se ao gestor portanto a possibilidade de atuar consoante sua avalia o acerca da conveni ncia e oportunidade Embora se reconhe a a premente necessidade de repensar a atua o da Administra o P blica por meio da inser o de novos instrumentos que venham a nortear a conduta de seus agentes o questionamento emergente diante da bula reformista prescrita por autores como Bresser Pereira e Abruccio refere se s condi es de operacionaliza o dos preceitos Cabe
210. o b sico para que se tenha um n vel de confiabilidade aceit vel no or amento de determinada obra de constru o civil O art 7 da Lei 8 666 93 no seu 8 2 inciso II diz 2 As obras e os servi os somente poder o ser licitados quan do fa II existir or amento detalhado em planilhas que expressem a composi o de todos os seus custos unit rios Da verifica se o grau de detalhamento exigido pela lei para os or amentos de obras p blicas Se n o houver as composi es de todos os custos unit rios as obras e servi os n o poder o ser licitados 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU A exist ncia das composi es dos custos unit rios n o s importa para o cumprimento da lei mas permite que se saiba o que se levou em conta para a obten o dos pre os a serem contratados Cabe ressaltar que a elabora o dessas composi es requer um projeto detalhado com todas as informa es poss veis a respeito da obra a ser executada importante que tais composi es integrem o edital para que se promova a isonomia na licita o Com isso um eventual interessado poder saber o que est sendo considerado na formula o dos servi os da mesma forma que os demais pr requisito para o Princ pio da Transpar ncia pois torna poss vel ao cidad o e aos respons veis pelo controle do gasto p blico a an lise dos pre os a serem contratados pela Administra o pois elas se apresentam como memorial de
211. o deixando margem a julgamentos subjetivos Ao agente p blico cabe a verifica o da hip tese que est descrita obje tivamente pela norma a partir de ent o a lei dita as regras da a o a ser adotada A atua o do administrador deve ocorrer pois com estrita observ ncia prescri o legal A discricionariedade a seu turno decorre do fato de ser imposs vel prever todas as hip teses e as respectivas melhores solu es Garc a de Enterr a afirma que o poder discricion rio um imperativo das li mita es intelectivas humanas visto que o legislador n o capaz de predizer todas as situa es de incid ncia da norma a pr pria lei que deixa Administra o P blica determinadas mar gens de liberdade para decidir sobre o meio modo momento adequado e conveni ncia da decis o A legalidade portanto o pr prio funda mento da discricionariedade De acordo com Bandeira de Mello exatamente porque a norma legal s quer a solu o tima perfeita adequada s circunst ncias concretas que ante o ca r ter polifac tico multif rio dos fatos da vida se v compelida a outorgar ao administrador que quem se confronta com a realidade dos fatos segundo seu colorido pr prio certa margem de liberdade pra que este sopesando as circunst ncias possa dar verdadeira satisfa o finalidade legal Ent o a discri o nasce precisamente do prop sito normativo de que s se tome a provi d
212. o do ato administrativo constitui exerc cio para que o pr prio agente seja mais cauteloso e diligente na pr tica do ato O administrador antes de praticar o ato ter a oportunidade de focar suas aten es na an lise dos fatores que ensejar o a pr tica do ato X ou Y da maneira Z ou W Ver se assim diante de atividade reflexiva e anal tica o que criar a oportunidade de rever seu posicionamento anterior ao processo de motiva o Resta claro pois que a motiva o do ato administrativo para fins de avalia o da efici ncia na sua pr tica representa forte instrumento para controle da corrup o O exerc cio de fundamenta o da aloca o dos diversos recursos em jogo tende a obrigar o agente a adotar postu ra mais cautelosa inclusive para se resguardar em rela o a eventuais questionamentos que surgirem Haver certamente quem ir alegar os altos custos burocr ticos de se recorrer motiva o do ato para fins de avalia o de efici ncia 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU De acordo com essa l gica correr se ia o risco de se gastar mais tem po com o controle do ato do que com sua pr tica Existe portanto um dilema de um lado o objetivo de se verificar a operacionaliza o do preceito da efici ncia de outro a possibilidade de que tal intento acabe implicando inefici ncia H de se observar todavia que se as diretrizes reformistas s o desenhadas com vistas a tornar a Admi nistra o P bl
213. o observar condi es necess rias aprecia o da efici ncia nos atos administrativos os quais foram apresentados neste trabalho falaciosa portanto a presun o de que a busca pela efici ncia torna os atos mais perme veis corrup o Isso ocorrer se o controle estiver voltado exclusivamente para os resultados Como efici ncia signi fica melhor adequa o dos meios ao fim a escolha devida e o posterior exame dos procedimentos adotados s o condi es para garantir o seu alcance Por meio da motiva o do ato administrativo sendo o agente compelido a fundamentar as op es realizadas implantado estar o controle da efici ncia e o controle da corrup o na medida em que o administrador dever dar publicidade s raz es que balizaram a sua con duta O controle da efici ncia portanto medida altamente eficiente para o controle da corrup o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Uma m quina corrupta necessariamente uma m quina ineficiente pois se distancia completamente do princ pio da melhor adequa o dos meios recursos ao fim interesse p blico ou seja do princ pio da efici ncia administrativa Tendo em vista o interesse coletivo como a finalidade ltima a ser perseguida e alcan ada pela Administra o P bli ca pretende se que a discuss o ora colocada sirva de ponto de partida e n o ponto de chegada para o debate sobre as reais possibilidades de se verificar a efici nci
214. o pre os mais baixos para to dos os itens por m por n o ter tido acesso informa o privilegiada das caracter sticas do subsolo devido defici ncia do projeto cotou o item funda o pelo seu custo real de produ o e por isso n o conse guiu ofertar o menor pre o global Neste caso ao elaborar o projeto executivo constata a necessidade de substitui o da funda o superficial por profunda Ap s a altera o contratual o valor global da proposta da segunda colocada passaria a ter um desconto percentual em rela o ao valor global de mercado maior que o da contratada conforme a Tabela 6 5 a seguir Tabela 6 5 Proposta da segunda colocada com pre os cotados de boa f Or amento Base Contratada Qtd Pre o Pre o Dita o viit rigo 1a gt mi 50 00 25 000 00 50 00 25 000 00 m 100 300 00 30 000 00 290 00 29 000 00 105 774 00 E O Ot Ts Item Escava o Aterro Funda o em concreto cicl pico Estacas pr moldadas Superestrutura em concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobili rio Total Desconto Original DO c 5 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Portanto constata se que ela teria sido mais vantajosa para o er rio caso a comiss o de licita o fosse capaz de perceber a real inten o da primeira colocada ao cotar um pre o nfimo para o item relativo fun da o por m a tarefa de desclassific la b
215. o projeto b sico ou executivo cujo atendimento depende para o caso de obras de constru o civil de projetos elaborados de acordo com as normas t cnicas da ABNT Ademais o fornecimento de projetos com o grau de detalhamento suficiente para o completo entendimento da obra a ser contratada requisito b sico para a garantia da isonomia entre os concorrentes A outra medida pr via de ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios subsidiariamente ao de pre o global nada mais do que a aplica o da norma contida no inciso X do art 40 da Lei 8 666 93 mas que em grande parte das licita es de obras p blicas n o adotado A sua obrigatoriedade decorre da possibilidade de ocorr ncia dos jogos de planilha nas propostas or ament rias que distorcem o seu valor PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL global vari vel dependente dos custos unit rios causando dano ao er rio Os pre os unit rios utilizados como par metro para os crit rios de sele o devem ter como limite m ximo os pre os m dios do mercado haja vista que em tese os pre os buscados pela Administra o s o os de mercado concorrencial resultantes de cota o e portanto tendem a ser abaixo da m dia do contr rio n o h porque se realizar licita o O uso dos jogos de planilha al m de burlar a sadia competi o entre diversas empresas interessadas prejudicando os interessados de boa f que tentam prevalecer inv
216. oc bulo foi transposto das Ci ncias Econ micas e da Administra o que o utilizam como conceito essencial formula o de suas teorias As Ci ncias So ciais a seu turno tamb m o utiliza para a avalia o e monitoramento de pol ticas p blicas A efici ncia n o goza pois de unicidade sem nti ca sendo necess rio que se trate de voc bulos correlatos para que seja poss vel interpreta o acerca de seu significado Para Antonio Francisco de Souza trata se de conceito jur dico indeterminado considerando se os problemas para sua correta apreens o e aplica o no caso concreto O primeiro conceito que merece tratamento especial o de efic cia por apresentar alta correla o com efici ncia e ser n o raro compre endida como sin nimo desta O dicion rio Houaiss define a como a qualidade daquilo que produz o efeito que se espera A Ci ncia da Ad ministra o ao analisar os conceitos no mbito das organiza es apre senta a efic cia como a medida de alcance de resultados O voc bulo refere se portanto consecu o dos fins Para se verificar se as coisas 5 BRASIL 1988 6 BATISTA JUNIOR 2004 p 110 7 Interessante apresentar observa es de Gabardo De acordo com o autor a pr pria op o por uma nfase de natureza axiol gica do termo com destaque para o elemento meio ou na sua ess ncia teleol gica com destaque para o elemento fim traz distintas conota es
217. ocs tabelas de pre os estaduais etc Os pre os desses sistemas referenciais s o obtidos por meio de siste ma de coleta junto aos fornecedores de materiais equipamentos e m o de obra nos locais representativos das diversas regi es brasileiras e pelas 8 Maiores informa es sobre o Sinapi podem ser obtidas no s tio da internet www ibge gov br e sobre o Sicro2 no s tio www dnit gov br PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL apropria es resultantes do registro das produtividades observadas em diferentes obras representativas dos respectivos setores Assim torna se poss vel compor o pre o m dio de mercado das obras da constru o civil de nosso pa s Intuitivamente os custos unit rios dos sistemas referenciais ten dem a ser superiores aos buscados pela Administra o nas suas contra ta es pois os custos unit rios praticados pelas contratadas s o obtidos por cota o dos menores pre os no mercado e pela economia de escala enquanto que os custos referenciais se aproximam da mediana de pre os e produtividades coletados em amostras representativas 2 No mbito federal o Sinapi a refer ncia para delimita o dos custos de execu o de obras custeadas com os seus recursos conforme consta na Lei de Diretrizes Or ament rias LDO aprovada pela Comis s o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o do Congresso Nacional desde 2003 Na LDO de 2006 Lei 11 439 de 29 de dezembro de
218. ocus da atividade administrativa tais como procedimentos licitat rios contratos de gest o presta o direta de ser vi os p blicos ou por concess o 6 por se tratar de conceito pouco familiar Ci ncia Jur dica ainda s o t midas as manifesta es da doutrina em rala o ao princ pio Os autores dividem se entre os que ressaltam a import ncia da consagra o constitucional por expressar o maior intento da reforma gerencial e os que a consideram in til alegando o dif cil controle da efici ncia 7 no que tange defini o da efici ncia os juristas consideram majo ritariamente que se trata de melhor utiliza o dos meios em rela o aos fins que se deseja atingir 8 a partir da principal defini o de efici ncia utilizada tanto pela doutrina jur dica quanto pelas demais reas constatou se a remiss o direta ao conceito de a o racional melhor adequa o dos meios em rela o aos fins 9 os agentes possuem na verdade racionalidade limitada pois suas escolhas s o condicionadas pelas informa es a que t m acesso os re cursos sobre os quais t m controle e o contexto em que atuam Ademais optam por n o fazer c lculos detalhados a respeito das op es que t m o que faz com que realizem a segunda melhor escolha ou aquela que boa o bastante 10 definiu se efici ncia como a melhor adequa o entre meios e fim considerando se o contexto em que atua e os recursos e informa
219. odo a evitar futuras altera es e consequentemente aditivos ao contrato Projeto executivo bem elaborado auxilia a Admi nistra o no perfeito conhecimento da obra a ser realizada e permite lhe obter o valor do custo real do empreendimento com grande precis o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 4 2 Or amento base O or amento base pe a fundamental da licita o por subsidiar na demonstra o dos detalhes do objeto pretendido associando os diferentes itens que o comp em aos quantitativos levantados a partir dos projetos presentes no edital contribuindo para a isonomia entre os proponentes Outra importante fun o do or amento base o de apresentar o levantamento do pre o do objeto pelo contratante servindo como refe rencial para an lise das propostas ofertadas e como limite para contra ta o A obrigatoriedade exigida no inciso II 8 2 do art 7 da Lei n 8 666 93 praticamente obriga o or amentista a analisar os detalhes de cada servi o que comp em o todo diminuindo os riscos de falha na avalia o dos pre os unit rios Fator que aumenta a responsabilidade na elabora o do or amento base o cumprimento segundo TISAKA 2006 pp 21 e 22 dos arts 7 8 13 14 e 15 da Lei Federal n 5 194 66 8 1 do art 2 e art 3 da Lei n 6 496 77 e art 6 da Resolu o n 425 do Confea por parte do contratante referente obrigatoriedade da ART dos projetos or amen tos e dem
220. oi a defici ncia no Projeto B sico Constata se que mesmo tendo havido frustra o da competi o com a aplica o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios n o foi poss vel a ocorr ncia de superfaturamento decorrente de jogo de planilha gra as impossibilidade de atribui o de pre os unit rios acima do mercado Mesmo ap s a altera o contratual o valor global se manteve no limite aceit vel do valor de mercado apesar de ter sido retirada a vantagem obtida pela Administra o devido ao certame que foi a oferta de pre o global com desconto original de 7 36 que passou a um desconto final de 2 14 apenas Mesmo assim pode se considerar 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU que houve dano pois verificou se que se a mesma altera o tivesse ocorrido na proposta da segunda colocada o seu valor final teria ficado com desconto de 7 57 em rela o mediana de mercado 7 Conclus es 7 1 Atendimento aos objetivos propostos Foi apresentado um estudo de caso hipot tico de contrata o de obra p blica representativo da realidade onde se adotou um projeto b sico falho crit rio de julgamento unicamente pelo menor valor global e previs o de elabora o de projeto executivo como encargo da contra tada Uma das licitantes que detinha conhecimento privilegiado formulou sua proposta com jogo de planilha que lhe garantiu vit ria na competi o com um desconto relativo de 5 63 do seu valor global em
221. oi utilizada a t cnica de M nimo Quadrado de dois est gios MQ2E com a utiliza o de vari veis instru mentais em substitui o as vari veis explicativas potencialmen te end genas Em termos gerais a l gica do modelo MQ2E est em encontrar se vari veis ex genas que possuam rela o com a vari vel explicativa end gena mas n o devem ter uma rela o direta com a vari vel dependente CARRARO 2003 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Carraro 2003 estimou os efeitos das vari veis na corrup o atrav s da an lise cross section e com dados de painel para os anos de 1995 a 1999 usando 70 pa ses na amostra O ndice de corrup o usado como vari vel dependente foi o Corruption Perceptions Index publicado pela Transpar ncia Internacional Utilizando o m todo dos M nimos Quadra dos Ordin rios de Dois Est gios para as vari veis end genas e o m todo dos M nimos Quadrados Ordin rios simples para as vari veis ex genas foi encontrada rela o positiva entre a corrup o e os gastos gover namentais e rela o negativa da corrup o com a abertura comercial PIB per capita e cr dito dom stico para o setor privado nas regress es estimadas Al m do modelo matem tico apresentado ao longo do trabalho o autor procura embasar na teoria econ mica os resultados encontrados Para a associa o positiva entre o tamanho do Estado e corrup o ar gumenta que sendo corrup o um fen me
222. ois ele o par metro necess rio para a identifica o do jogo de planilha e do su perfaturamento PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Com o estabelecimento do padr o da planilha or ament ria e da defini o do par metro de mercado relativo aos pre os atribu dos aos itens e ao valor global das obras p blicas torna se poss vel entender e demonstrar o que e como funciona o jogo de planilha O pr ximo passo o estudo de como s o feitas as contrata es das obras p blicas no Brasil Para isso estudam se a legisla o e a jurispru d ncia que rege o assunto e a sua interpreta o A partir do estudo supracitado prop em se as medidas que atendam aos objetivos propostos Por fim feito um estudo de caso hipot tico simulando se uma con trata o de obra p blica onde a proposta or ament ria selecionada est com jogo de planilha demonstrando se o seu potencial oneroso Aplica se ent o o conjunto de procedimentos propostos analisam se os resultados e testa se a sua efic cia quanto ao atendimento dos objetivos pretendidos 2 Or amenta o na constru o civil Os projetos de engenharia civil s o materializados por meio de ativi dades que consomem diversos recursos tais como os insumos e servi os de apoio que costumam ser representados pelos custos monet rios ne cess rios para a sua obten o LIMMER 1997 Logo para se obter o or amento de determinada obra se faz ne cess r
223. ole parlamentar De acordo com o artigo 49 inciso X da Constitui o Federal s o compet ncias exclusivas do Congresso Nacional a fiscaliza o e controle dos atos do poder Executivo inclu dos os da Administra o Indireta Essa modalidade de controle exercida diretamente pelas Casas Legislativas em contraposi o ao controle desempenhado pelo Tribunal de Contas rg o que atua em aux lio ao Legislativo do qual se tratar em seguida Di Pietro considera que esse controle parlamentar direto possui natureza pol tica por abranger tanto aspectos de legalidade quanto de m rito Para a autora oito s o as hip teses de controle 1 aprecia o a priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo artigos 49 incisos I II HI IV XII XIV XVI XII e 52 incisos III IV Ve XI 2 e 3 convo ca o de Ministros para prestar informa es pessoalmente e por escrito art 50 4 apura o de irregularidades pelas Comiss es Parlamentares de Inqu rito que t m poderes de investiga o art 58 par grafo 3 5 compet ncia do Senado para processar e julgar nos crimes de res ponsabilidade o Presidente da Rep blica Vice Presidente Ministros de Estado Comandantes da Marinha do Ex rcito e da Aeron utica Minis tros do STF Procurador Geral da Rep blica e Advogado Geral da Uni o art 52 par grafo nico e incisos I e II 6 compet ncia do Senado para fixar por proposta do Presidente da Rep blica limite
224. ompilado pela Transpar ncia Internacional o ndice da Inter PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL national Country Risk Guide compilado pela Political Risk Services e o ndice elaborado por Kaufmann Kray e Mastruzzi 2003 O teste emp rico foi realizado usando se o m todo dos M nimos Quadrados Ordin rios em dados em corte temporal de 1998 O autor usou ainda as seguintes vari veis de controle Taxa de Urbaniza o TU Liberdade Econ mica LE Democracia DEM e dummies para o continente onde est localizado o pa s CONT Em suma a equa o que Ak ay desejava estimar era IDH a p Corrup o BTU P LE B DEM CONT u Ap s rodar as regress es com as vari veis combinadas em sete mo delos distintos o autor mostrou que todos os ndices de corrup o usa dos como vari veis independentes foram estatisticamente significativos Os resultados obtidos demonstram uma influ ncia negativa da corrup o no ndice de Desenvolvimento Humano Os modelos estavam separados em dois grandes grupos com e sem as dummies para as regi es Todavia a varia o nos coeficientes dos ndices de corrup o foram praticamente zero entre estes grupos Contudo a mesma cr tica feita por Carraro 2003 aos trabalhos de Brunetti Kisunko e Weder 1997 e de Paldam 1999 tamb m se aplica aqui Ak ay 2006 n o enfatiza os fundamentos econ micos que fariam com que as vari veis usadas no trabalho influenciasse
225. onduta dever ser adotada caso por exemplo a lei determine a eleva o de certos cargos a pessoas com not vel saber Outra fonte o tom o grau de imperatividade do mandamento da lei ser o as situa es em que a norma facultar um comportamento para o agente ao inv s de exigi lo ou lhe conferir a liberdade para decidir entre duas ou mais alternativas Nessas hip teses ao agente caber a considera o da conveni ncia de se praticar o ato em determinado mo mento ou a elei o da alternativa que considerar a melhor Haver discricionariedade tamb m quando houver liberdade para que o administrador eleja a forma do ato Dever o agente p blico decidir por exemplo se vi vel que o ato seja praticado oralmente poupando tempo e custos burocr ticos ou por escrito conferindo lhe maior seguran a A discricionariedade poder decorrer da liberdade para eleger o momento da pr tica do ato Nessas ocasi es o agente decidir acerca do momento oportuno para a edi o do ato Pode ocorrer conforme j se pontuou de a espera por maiores informa es para que se tenha a certeza do momento ideal implicar a perda da oportunidade de pr tica do ato ou mesmo trazer consegii ncias irrevers veis como a total impossibilidade de se pratic lo s vezes a busca por maior n mero 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU de informa es e a espera para se ter a certeza do melhor momento acaba sendo c
226. onduta ineficiente Por fim a ltima fonte de discricionariedade ser o conte do do ato Ocorrer esta hip tese quando a lei n o determinar qual ato dever ser praticado para que se atinja determinada finalidade Caber ao agen te pois a elei o do pr prio conte do objeto do ato Em todas essas hip teses observe se que o agente dever sempre ser guiado pela finalidade do ato administrativo O estabelecimento de crit rios para o enquadramento ou n o da situa o real de acordo com a descri o legal dos motivos a decis o sobre agir ou n o agir a escolha da melhor alternativa a elei o da melhor forma para exterioriza o do ato a decis o do momento mais oportuno e a escolha do conte do do ato dever o ter em vista a finalidade descrita pela lei Caso contr rio conforme j se discutiu falar se em arb trio e n o em discriciona riedade A avalia o da efici ncia consiste na an lise da adequa o entre meios e fim essencial como j se viu que a finalidade seja descrita de forma objetiva Em rela o aos meios o primeiro passo que sejam detectados os elementos discricion rios fontes da discricionariedade do ato pois ser em rela o a eles que haver margem de liberdade para a atua o do agente No que diz respeito descri o imprecisa dos motivos do ato o agente dever descrever a situa o f tica com a qual se deparou e expla nar as raz es que o conduziram a enq
227. onstitucional n 19 1998 a efici ncia foi consagrada como princ pio reitor da Administra o P blica A constitucionaliza o do preceito deu se no contexto de dissemina o do discurso de reforma gerencial do Estado que preconiza o alcance da efici ncia por meio da delega o de autonomia decis ria conjugada ao controle dos resultados Estas medidas tendem a tornar a Administra o P blica mais perme vel s pr ticas de corrup o por se traduzirem em liberdade de a o sem foco nos meios recursos utilizados para o alcance dos fins Al m disso por se tratar de conceito pouco familiar Ci ncia Jur dica a doutrina limitou se a exaltar ou desmerecer a constitucionaliza o da efici ncia sem analisar as reais possibilidades de se verificar o seu alcance Os juristas que defendem o feito ressaltam a import ncia de o texto legal ter recepcionado uma das maiores diretrizes reforma do Estado Os que por outro lado alegam sua inutilidade utilizam o argumento da dificuldade de se efetuar o controle O trabalho tem como objetivo analisar a possibilidade de julgamento da efici ncia nos atos administrativos e apresentar condi es necess rias para tal exame A partir de revis o da literatura e an lise de conte do esta monografia conceitua efici ncia problematiza e discricionariedade administrativa apresenta fatores que devem ser considerados para a avalia o da efici ncia nos atos administrativos e define o papel deste
228. ontratada desistir da execu o da obra ap s ter recebido as medi es iniciais superfatura das o valor remanescente pode n o ser suficiente para a finaliza o da obra que poder passar a ser mais uma obra a preencher o rol de obras inacabadas de nosso pa s 4 Contrata o de obras p blicas no Brasil A contrata o de obras p blicas no Brasil n o ocorre de maneira livre mas por meio de procedimento formal que a licita o conforme previ s o contida no inciso XXI do art 37 da Constitui o Federal que diz Art 37 A administra o p blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni o dos Estados do Distrito Federal e dos Mu nic pios obedecer aos princ pios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e efici ncia e tamb m ao seguinte Reda o dada pela Emenda Constitucional n 19 de 1998 ua XXI ressalvados os casos especificados na legisla o as obras servi os compras e aliena es ser o contratados mediante pro cesso de licita o p blica que assegure igualdade de condi es a todos os concorrentes com cl usulas que estabele am obriga 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU es de pagamento mantidas as condi es efetivas da proposta nos termos da lei o qual somente permitir as exig ncias de qualifica o t cnica e econ mica indispens veis garantia do cumprimento das obriga es O processo de licita o p blica regulado pela Lei
229. or as Constitui es Estaduais de forma geral j contemplavam no seu texto original a observ ncia da efici n cia pela Administra o P blica A Constitui o de S o Paulo de 1989 determina no artigo 35 a institui o do controle interno de efic cia e efici ncia da gest o or ament ria financeira e patrimonial dos rg os e entidades de cada Poder O artigo 122 desta Constitui o assim como o artigo 19 da Constitui o do Estado de Rond nia de 1989 estabelecem a exig ncia de qualidade e efici ncia dos servi os p blicos prestados A Constitui o do Estado de Tocantins por sua vez j recepcionava a efi ci ncia como um dos princ pios reitores da Administra o P blica Mas foi com a Emenda Constitucional n 19 de 1998 que a efici n cia foi expressamente consagrada na Constitui o Federal como princ pio 2 Cf BRASIL 1988 3 Cf MINAS GERAIS 1989 4 BATISTA JUNIOR 2004 p 135 137 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU reitor da Administra o P blica O artigo 37 caput passou a vigorar com a seguinte reda o A administra o p blica direta e indireta de qualquer dos Pode res da Uni o dos Estados do Distrito Federal e dos Munic pios obedecer aos princ pios de legalidade impessoalidade morali dade publicidade e efici ncia grifo nosso 2 2 Efici ncia e conceitos afins efic cia e efetividade O princ pio da efici ncia tem ra zes n o jur dicas O v
230. or m que os autores dividiam em dois os casos de corrup o com e sem roubo A solu o para o segundo de f cil com preens o pois com concorr ncia os burocratas ter o que baixar o pre o 7 Tradu o Se diferentes ag ncias competem na presta o do mesmo servi o a corrup o ser reduzida desde que esses agentes n o roubem Semelhantemente a competi o pol tica torna o governo mais aberto reduz a obscuridade e pode consequentemente reduzir a corrup o desde que a descentraliza o do poder n o leve ao feudalismo e anarquia 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU do bem at eliminar a propina tal como acontece no modelo microeco n mico de concorr ncia perfeita lucro extraordin rio igual a zero En tretanto no caso com roubo a concorr ncia pode agravar a corrup o Novamente citando Schleifer e Vishny 1993 p 8 Corruption with theft aligns the interests of the buyers and sellers it will be more persistent than corruption without theft which pits buyers against sellers This result suggest that the first step to reduce corruption should be create an accounting system that prevents theft from the government Os adeptos do modelo de Escolha P blica acreditam que a solu o mais eficaz a diminui o da participa o estatal nas rela es de mer cado Como o modelo prev que os agentes econ micos buscar o ajuda dos burocratas para obterem vantagens no mercado a redu o d
231. ores Esse controle de acordo com o autor refere se legalidade dos atos praticados pelos subordinados bem como aos seus aspectos discricion rios modificando os consoante a conveni ncia da Adminis tra o Se a Administra o deve agir com estrita observ ncia da lei e com vistas consecu o do interesse p blico razo vel admitir que possa haver mecanismos internos de controle dos seus atos que permitem sua revis o revoga o anula o ou at mesmo convalida o A possibilidade que facultada pr pria Administra o para rever seus atos seja de of cio ou mediante provoca o visa muitas vezes substitui o de uma medida adotada por outra melhor ou seja efi ciente Nesses casos a Administra o P blica revisar seus atos e poder reedit los caso constate a conveni ncia e oportunidade de tal a o Como assevera Batista Junior no controle administrativo independente da exist ncia de v cios o agente administrativo pode em decorr ncia da necessidade de prossecu o do melhor interesse p blico poss vel ter de substi tuir um ato conveniente por outro mais eficiente originalmente ou em decorr ncia de varia es contextuais sucessivas Da mes 96 MEDAUAR 2000 p 414 417 97 ARA JO 1992 p 136 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU ma forma pode mesmo n o revogar o ato se o resultado for mais danoso para o bem comum 4 2 Controle externo 4 2 1 Contr
232. os crimes de responsabilidade 25 o controle exercido pelo Tribunal de Contas tende a se limitar aos aspectos de legalidade e economicidade A previs o constitucional de fiscaliza o operacional abre margens para a aprecia o da efici ncia Tal controle no entanto ainda se encontra em fase de matura o 26 o controle exercido pelos administrados fr gil Por meio do voto os cidad os t m uma nica oportunidade de sinalizar suas prefer ncias bem como suas aprova es e reprova es em rela o aos atos do gover no No tocante aos mecanismos de democracia direta ainda s o subu tilizados no contexto brasileiro visto que se trata de uma democracia incipiente 27 a motiva o do ato administrativo instrumento essencial ao con trole do ato administrativo pois nela o agente exp e a fundamenta o de fato e de direito que ensejou a pr tica do ato 28 a motiva o faz com que o agente tenha maior cautela no que diz respeito ao exame da legalidade oportunidade e conveni ncia do ato administrativo Ademais a motiva o aproxima o int rprete das ponde ra es realizadas pelo administrador no momento da edi o do ato bem como das raz es que o conduziram a agir de determinada maneira O po der p blico assim confere maior transpar ncia s suas condutas o que viabiliza a procedimentaliza o do controle preventivo da corrup o 29 o Poder Judici rio tem compet ncia para examinar a legalidade dos a
233. os para deline la de forma objetiva tamb m consistem em meios para atingir 128 ARA JO 1992 p 96 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL a finalidade legal abstrata e genericamente estabelecida pela norma O agente dever assim tamb m apresentar as raz es que o conduziram a delimitar a finalidade de determinada maneira s vezes n o haver motivos para justificar a ado o de determinados par metros o agente poder ter recorrido a tais crit rios pelo simples fato de ter que impri mir objetividade ao fim a ser alcan ado Ainda assim ser essencial que estabele a os par metros e ao justific los exponha que o fez apenas para garantir a objetividade da finalidade Independente de se considerar a obrigatoriedade ou n o da motiva o do ato administrativo bem como a invalidade decorrente da inexis t ncia de motiva o fato que esta essencial para fins de controle verdade que ainda que se aspire ao delineamento objetivo da motiva o h doses de subjetividade N o poderia ser diferente pois a pondera o das circunst ncias e custos ser efetuada pelo agente p blico que ser quem estar frente a frente com o caso concreto Apesar disso os pres supostos elencados constituem condi es que viabilizar o a avalia o da efici ncia do ato administrativo dando lhe contornos mais pass veis de serem verificados por quem quer que realize sua aprecia o Al m disso a motiva
234. os po deres destes burocratas para tais manobras implicaria na diminui o da corrup o Segundo Mbaku 1992 p 263 a interven o do governo no mer cado cria oportunidade para o rent seeking Burocratas encarregados de implementar ou formular pol ticas econ micas podem demandar propina de empres rios interessados nos favores que o governo pode oferecer A regula o por parte do governo na aloca o dos recursos atrai o rent seeking e com isso surge a maior parte da corrup o no setor p blico Any attempt to eliminate bureaucratic corruption must start with economic deregulation If resource allocation is depolitici zed and markets allowed to function freely levels of bureaucratic corruption should be minimized MBAKU 1992 p 263 Finalmente a vertente econ mica que considera a corrup o como um problema do tipo agente principal aconselha o aumento do monito 8 Tradu o corrup o com roubo coincide os interesses de compradores e vendedores e ser mais duradouro do que a corrup o sem roubo pois esta joga compradores e vendedores um contra o outro Este resultado sugere que o primeiro passo para reduzir a corrup o seria criar um sistema que previna o roubo do governo 9 Tradu o Qualquer tentativa de eliminar a corrup o burocr tica deve come ar com a desburo cratiza o da economia Se a aloca o de recursos despolitizada e os mercados ficarem livres para funcionar os n veis
235. para o or amento base mas da diminui o significativa da possibilidade de se realizar altera es contratuais por alega o de surgimento de in forma es desconhecidas na poca da licita o N o havendo altera es de quantitativos significativas torna se praticamente in cuo o efeito do jogo de planilha decorrente de altera es contratuais ESTRELA 1995 destaca a import ncia do or amento base para evi tar o superfaturamento N o s do ponto de vista de previs o or ament ria mas como do controle e da an lise das planilhas or ament rias das licitantes as planilhas elaboradas pelo rg o contratante t m um papel fundamental para impedir a contrata o de obras p blicas por pre os alvitantes ou superfaturados O or amento base deve ser detalhado em todos os itens constituti vos do objeto representar a mediana de mercado e servir de refer ncia para o julgamento das propostas or ament rias dos licitantes Para FERRAZ 2002 no Or amento Base do rg o contratante os custos devem ser estimados de acordo com o que a Administra o apura no mercado este o referencial permanente e obrigat rio das aquisi es administrativas Nada mais revelam portanto do que os dados que todas as empresas do ramo j conhecem que s o os pre os praticados no mercado 4 3 Julgamento e sele o Pela Lei 8 666 93 tr s s o os tipos de licita o mais utilizados para o julgamento das propostas menor p
236. plica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU que assegurem os melhores resultados para o empreendimento sem frustrar o car ter competitivo para a sua execu o d informa es que possibilitem o estudo e a dedu o de m to dos construtivos instala es provis rias e condi es organiza cionais para a obra sem frustrar o car ter competitivo para a sua execu o e subs dios para montagem do plano de licita o e gest o da obra compreendendo a sua programa o a estrat gia de supri mentos as normas de fiscaliza o e outros dados necess rios em cada caso f or amento detalhado do custo global da obra fundamenta do em quantitativos de servi os e fornecimentos propriamente avaliados Da defini o acima constata se que v rias s o as exig ncias a serem obrigatoriamente cumpridas O descumprimento de algum desses itens pode frustrar a competi o A previs o contida na al nea a de que o Projeto B sico deve conter todos os elementos constitutivos com clareza tamb m de ex trema relev ncia para a garantia da competitividade em igualdade de condi es pois a omiss o de elementos tamb m abre brecha para burlas na competi o Na mesma situa o insere se a al nea d ao exigir a disponibilidade de informa es que permitam o estudo e a dedu o de m todos construtivos planejamento das
237. por imprecis o ou por falta de detalhamento ou por omis s es Tal ocorr ncia torna se minimizada se os projetos b sicos forem completos de acordo com o inciso IX do art 6 da Lei 8 666 93 e se os projetos executivos al m de elaborados de acordo com as normas da ABNT forem pr vios licita o para o levantamento fidedigno dos quan titativos e coeficientes de consumo das composi es de custo unit rio do or amento base Para que se cumpra a exig ncia do inciso II 8 2 do art 7 da Lei de Licita es em que deve haver o or amento detalhado com a compo si o de todos os seus custos unit rios combinado com as al neas b e d do inciso IX do art 6 em que as solu es t cnicas devem estar suficientemente detalhadas de forma a minimizar as reformula es e que seja poss vel a previs o dos m todos construtivos para o caso de obras de constru o civil se faz necess rio que o n vel de detalhamento do Projeto B sico alcance o do Projeto Executivo no caso concreto de obras p blicas Ao se seguir estritamente tais normas t cnicas obrigat rias difi cilmente haver necessidade de reformula o ao longo da execu o da obra por imprecis es pois elas s o o suficientemente detalhadas para que se possa executar a obra e bastante conservadoras quanto previ s o seguran a e uso 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Logo com a previs o precisa do que vai ser executado fica mais dif cil
238. que se baseou para a pr tica do ato os fatos que o conduziram pr tica a rela o entre os fatos ocorridos e o ato praticado Ser por meio da motiva o do ato administrativo que ser o ex postas as raz es que levaram o agente a praticar o ato Em rela o aos elementos vinculados do ato bastar que seja verificada sua adequa o com o dispositivo legal No que tange aos elementos discricion rios o agente dever demonstrar que havendo margem de liberdade deixada pela lei em quais fatores foi baseada sua decis o Conforme j se apontou no tocante aos meios a discricionarie dade pode decorrer da imprecis o conceitual dos motivos do ato do fato de a norma facultar determinado comportamento para o agente ao inv s de exigi lo e da liberdade conferida pela norma para que o agente opte entre alternativas eleja a forma ou o momento da pr tica do ato Consoante discuss o j realizada a justificativa da ado o de qualquer conduta em que haja liberdade deve estar pautada na descri o do cen rio no qual o agente agiu das informa es de que dispunha poca da pr tica do ato e da pondera o dos recursos a que tinha acesso Esses fatores nada mais refletem do que a motiva o do ato administrativo pois consistem na exposi o das raz es que ensejaram a pr tica do ato Em que pese a objetividade conferida finalidade pelo pr prio agente h que se convir que os crit rios par metros utilizad
239. r poss vel afirmar com mais certeza qualquer que seja o resultado visto que se todos os testes apontarem para o mesmo lado a coincid ncia estat stica n o poder ser alegada Na tabela 2 utilizou se apenas as vari veis de controle a fim de conferir se realmente s o estatisticamente significativas Tabela 2 Estima o das vari veis de controle Vari vel Coeficiente 5 Prob de insignific ncia do coef 1 605935 14 0092 0 213016 18 48504 C PIB CREDOM 0 090385 5 420053 IMPEXP 0 073602 4 757869 GASTGOV 0 242611 6 48295 0 758056 N Obs 670 Teste F 520 8923 14 Cada vari vel foi regredida em um modelo diferente para afastar se a multicolinearidade PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Como se viu todos os resultados foram estatisticamente significa tivos As vari veis pib credom e impexp apresentaram sinal espe rado No entanto como j tinha sido previsto por se estar trabalhando com vari veis end genas haveria a possibilidade de deparar se com algum resultado diferente do desejado A vari vel gastgov segundo trabalhos emp ricos deveria apresentar rela o inversa com a corrup o ou seja quanto mais o governo aumentar seus gastos mais margem ele d aos burocratas para corromper Por m n o o que se v no resultado da regress o De acordo com o j explicado anteriormente esta falha poderia ser corrigida com o uso do MMO de do
240. r ruptos t m menores chances de se reelegerem Weber 2006 e Zambioni Filho e Litschig 2006 documentam uma correla o negativa entre corrup o municipal e presen a de associa es comunit rias e Poder Ju dici rio respectivamente Nenhum destes estudos todavia aponta para uma poss vel causa da corrup o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Neste trabalho especula se que uma das causas que contribuem para o aumento da corrup o a exist ncia de transfer ncias de recur sos financeiros federais na forma de emendas parlamentares Por m ao contr rio do que possa transparecer relacionar a quest o da cor rup o s emendas parlamentares para al m da especula o n o um assunto trivial Corrup o e esc ndalo s o coisas totalmente diferentes e ambas podem ocorrer uma na aus ncia da outra muitas vezes com intuito politizado controverso JOHNSTON 2002 No que se refere a governos locais ou seja aqueles que recebem as emendas a lacuna no estudo da rela o entre gest o corrupta e emendas or ament rias ainda maior Conceito correlato corrup o por m n o id ntico o de irre gularidades administrativas isto as n o observa es das legisla es pertinentes e das boas pr ticas administrativas coadunam e acober tam sen o incitam a corrup o A exist ncia de grande quantidade de irregularidades na gest o p blica indica para a falta de controle da gest o p blica sobre os recu
241. ral o jogo de planilha caracteriza se pela atribui o de diminutos pre os unit rios a servi os que de antem o a empresa sabe que n o ser o executados ou que ter o os quantitativos diminu dos e de elevados pre os a servi os que ter o os seus quantitativos aumentados por meio de altera es contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse Mestre em Estruturas e Constru o Civil pela Universidade de Bras lia e Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Uni o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL p blico Outra forma de sua ocorr ncia e pela atribui o de sobrepre os s etapas iniciais do cronograma financeiro e de subpre os s etapas finais Com isso os licitantes vencem a competi o propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes devido aos subpre os artificialmente atribu dos o qual pode se tornar o mais desvantajoso em rela o s demais propostas ao longo da vig ncia contratual Duas cautelas previstas na legisla o brasileira s o capazes de evitar danos de magnitude proporcional aos valores das obras p blicas contratadas decorrentes dos jogos de planilha a previs o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios m ximos no edital adotando como limite os pre os unit rios medianos de mercado e pela ado o dos projetos executivos detalhados integrantes do edital e que sirvam de base para o levantamento dos quantitativos e das composi es
242. ram os estudiosos do Direito P blico que a satisfa o do bem comum por constituir a finalidade ltima da atividade administrativa deve ser per seguida e atingida sempre Destarte s o a discricionariedade e a vincula o dois ingredien tes de qualquer decis o administrativa que os t m em propor es vari veis 2 Para melhor compreens o do tema apresenta se uma breve explana o sobre o tratamento doutrin rio conferido ao conceito e ele mentos do ato administrativo essencial compreens o da etapa seguin te Em seguida penetra se na seara da teoria dos atos administrativos vinculados e discricion rios 3 1 Defini o de ato administrativo Ao conceituar ato administrativo a diverg ncia doutrin ria reside basicamente na abrang ncia de maior ou menor quantidade de atos emanados da Administra o ou de qualquer outro poder que venha a exercer atividades administrativas H uma rea de coincid ncia entre os conceitos A id ia nuclear de manifesta o que produz efeito jur di co oriunda do Estado ou de quem esteja investido de prerrogativas no exerc cio da fun o administrativa sob a reg ncia do Direito P blico constatada em todas as conceitua es Para o objetivo deste trabalho n o interessa discutir os pormenores da diverg ncia doutrin ria em rela o ao conceito de ato administrativo Como j se disse o conflito decorre da sele o de elementos que ir o compor a defini
243. rcado inabilitando se propostas vantajosas ou estabelecendo se crit rios no edital que afas tem eventuais interessados competitivos ou mais eficientes Segundo NUNES 2004 o crit rio adotado como par metro para a forma o de um ju zo acerca dos pre os praticados pela Administra o P blica o pre o de mercado como afirmam em un ssono os estudiosos do tema Dificilmente na rea da constru o civil a Administra o neces sitar de objeto em que n o haja empresas suficientes para atend lo e com isso ficar ref m de pre os cartelizados H situa es em que o volume de servi os considerados num s contrato atingem magnitude tal em que poucas empresas s o capazes de atender mas isso pode ser resolvido pelo gestor por meio do parcelamento ou do cons rcio Com rela o a este ltimo deve se cautela quanto diminui o da competi tividade devido ao cons rcio entre potenciais competidores Para tanto conv m limit los s empresas que sozinhas n o teriam capacidade de PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL assumir os encargos licitados e evitar cons rcios que ultrapassem de masiadamente os requisitos necess rios Outro aspecto a ser considerado com rela o aos pre os de mercado praticados em obras p blicas a economia de escala obtida nas com pras de grandes quantidades e dos descontos auferidos nas cota es As empresas eficientes buscam os menores pre os poss veis Logo um
244. re o melhor t cnica e t cnica e pre o Para a maior parte das obras licitadas utiliza se o tipo menor pre o a qual utiliza crit rio de julgamento que considera a proposta mais van tajosa para a Administra o a que apresentar o menor pre o global PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 203 BORGES 2000 critica a utiliza o do crit rio do menor pre o como nica forma de sele o A privilegia o do menor pre o como praticamente nico crit rio de julgamento das propostas das licita es vem acarretando consegii ncias danosas Os contratados entram nas licita es oferecendo pre os irreais subfaturados para ganhar o certame de qualquer maneira Mas fregientemente n o saem perdendo efetuando servi os malfeitos e empregando material de qualidade inferior Ou j no dia seguinte contrata o recorrem ind s tria dos aditivos na maioria das vezes em nome do equil brio econ mico financeiro para obterem um pre o que lhes permita algum lucro Ou o que pior praticamente s o abandonados de parte a parte os contratos no meio da execu o por simplesmen te esgotarem se os recursos financeiros para seu pagamento O art 43 da Lei de Licita es determina que se verifique a compa tibilidade das propostas com os pre os correntes do mercado conforme a seguir Art 43 A licita o ser processada e julgada com observ ncia dos seguintes procedimentos IV verifica o da
245. rece aumentar linearmente com o n mero de emendas Como reconciliar estes resultados com as hip teses explicativas sobre a rela o entre corrup o e transfer ncias intergovernamentais volunt rias delineadas no item 2 3 Caso o aumento da corrup o fosse gerado pelo aumento no ganho potencial do ato corrupto ou pelo au mento do poder discricion rio local seria esperado que n o somente o recebimento mas o volume da transfer ncia fosse correlacionado com o n mero de irregularidades Desta forma os resultados emp ricos deste estudo d o maior suporte as outras duas hip teses levantadas conluio com a corrup o federal e a o de grupos privados rent seekers PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Tabela 6 Modelo de Regress o Linear Quantidade de recursos transferidos via emenda parlamentar DO Vari vel Dependente Constatac es Problemas Problemas S Graves Administrativos Quantidade de Emendas 0 0009 0 0011 0 0011 Recebidas R mil 0 0033 0 0010 0 0010 0 14 IDH Educa o 53 41 16 37 30 06 37 10 17 40 IDH Longevidade 45 56 12 90 24 22 Indice de Gini 65 01 17 96 30 24 DO o6 om ox Intensidade de Pobreza 0 25 0 08 0 14 Percentual de Pobreza na 0 18 0 04 Popula o Pas 0 56 0 15 0 28 Renda per Capita 0 12 0 03 0 063 Dos om og Percentual de Votos 0 18 0 05 0 10 Dummies para Partido do Sim Prefeito Coment rios signif
246. rela o ao valor global de mercado Ap s a concretiza o dos efeitos do jogo de planilha por meio de altera es quantitativas o valor global do con trato passou a um sobrepre o de 19 17 em rela o ao valor global de mercado do objeto alterado Com a ado o de projeto executivo pr vio contrata o como par te integrante do edital e tendo servido de base para a elabora o do or amento base n o haveriam as altera es quantitativas devido a fatos desconhecidos poca da licita o e com isso n o haveria superfatura mento devido ao jogo de planilha Demonstrou se que com a ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios mesmo com a ado o de projeto b sico falho n o foi poss vel a ocorr ncia de superfaturamento decorrente do jogo de pla nilha devido impossibilidade de atribui o de sobrepre os unit rios apesar de ter sido poss vel a frustra o da competi o por meio da atri bui o de subpre o no item em que se tinha conhecimento privilegiado PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL que seria substitu do Com isso o desconto original de 7 36 caiu para 2 14 mas n o houve superfaturamento Portanto as medidas propostas mostraram se suficientes para o atendimento do objetivo espec fico de evitar a ocorr ncia de superfatu ramento decorrente dos jogos de planilha Tendo em vista que essas medidas resultam de aplica o da inter preta o da Lei de Li
247. ropina Com esta mudan a a probabilidade de ser pego aumenta e destarte o corrupto tem que diminuir a oferta para tentar alcan ar o equil brio anterior esta diminui o da oferta que gera o aumento do pre o da propina O argumento para a inefic cia de tal medida que ela n o afeta a disponibilidade das pessoas a pagarem propina A Teoria da Organiza o Industrial SCHLEIFER VISHNY 1993 diz tamb m que quanto maior for a concorr ncia para a obten o de cargo p blico maior ser a corrup o A explica o est no fato de que os contemplados ser o aqueles que estiverem dispostos a pagar mais por ele mesmo que seja com estudo como no caso de concursos e conse quentemente exigir o mais rendimentos ap s o in cio das atividades Resumindo ser o os mais dispostos a corromper que se esfor ar o com maior intensidade para obter cargo cuja pr tica seja poss vel Deste modo o modelo de OI conclui que a melhor solu o para o fim da corrup o ou pelo menos para sua diminui o a cria o de rg os p blicos concorrentes If different agencies compete in the provision of the same servi ces corruption will be driven down provided that agents cannot simply steal Similarly political competition opens up the gover nment reduces secrecy and so can reduce corruption provided that decentralization of power does not lead to agency fiefdom and anarchy SCHLEIFER VISHNY 1993 p 21 Vale lembrar p
248. rson Princ pio constitucional da efici ncia administrativa S o Paulo Dial tica 2002 STIGLITZ Joseph WALSH Carl Introdu o microeconomia Rio de Janeiro Campus 2003 WEBER Max Economia e sociedade fundamentos de sociologia compreensiva v 1 3 ed Tradu o de Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa Bras lia Editora da Unb 1994 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL CATEGORIA PROFISSIONAIS Transfer ncias intergovernamentais volunt rias rela o entre emendas parlamentares e corrup o municipal no Brasil Maria Fernanda Cola o Alves Ant nio Carlos de Azevedo Sodr Resumo A corrup o no Brasil decorrente principalmente de s rias falhas institucionais que n o inibem eficazmente os atos impr prios Este estudo aponta que uma destas fragilidades a insufici ncia de controle sobre a aprova o e execu o de transfer ncias intergovernamentais volunt rias via emendas parlamentares Diversos esc ndalos recentes indicam que h liga o estreita entre emendas parlamentares ao or amento e corrup o no Brasil A mensura o da rela o entre estes dois fen menos entretanto n o tem ultrapassado a barreira da especula o e da investiga o de casos espor dicos em nada contribuindo para a defini o de pol ticas anticorrup o mais eficientes Com base em amostra do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos da CGU este estudo tem por o
249. rsos recebidos e despendidos Em termos gerais significa que a administra o n o cumpre os requisitos neces s rios para compra de bens ou servi os n o avalia se estes foram en tregues antes de efetuar pagamentos a fornecedores n o acompanha nem avalia a efici ncia da gest o dos recursos e n o presta contas popula o Portanto irregularidades tais como a falta de controle adequado sobre a administra o dos recursos municipais e descaso com boas pr ti cas de gest o facilitam a a o de agentes corruptores Assim embora se compreenda que nem todas as irregularidades possam ser denominadas corrup o propriamente dita este estudo por considerar a disponibi lidade de dados e o fato de ambos os conceitos serem intrinsecamente relacionados d o mesmo tratamento emp rico a irregularidades e cor rup o Isto significa que o termo corrup o usado ao longo do estudo como uma generaliza o para descrever desde pr ticas inadequadas e ineficientes de gest o at atos il citos e fraudulentos PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 2 2 Emendas parlamentares ao or amento federal No que se refere discuss o da rela o entre emendas e corrup o h posi es dissonantes que v o desde a defesa irrestrita da exist ncia de emendas parlamentares ao or amento como parte leg tima de um sistema de representa o democr tica at a proposi o de sua extin o justificada pela dificuldade de fis
250. rup o com outros indicadores econ micos Tanzi e Davoodi 1997 estudaram o comportamento do investimento p blico frente corrup o enquanto Al Marhubi 2000 escolheu a infla o como objeto de an lise Antes disso os pesquisadores em economia fizeram esfor o n o menos importante Come ando com Susan Rose Ackerman 1975 foram criados modelos que visavam explicar a corrup o pelo ponto de vista econ mico que a partir de Mauro 1995 puderam ser testados empi ricamente Logo ap s Rose Ackermann 1975 vieram Mbaku 1992 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Schleifer e Vishny 1993 e muitos outros dando sua contribui o para a constru o da teoria econ mica da corrup o Na realidade o que viabilizou os estudos emp ricos iniciados na metade da d cada de 90 foi a apari o de dados confi veis que quan tificavam a corrup o nos diferentes pa ses e permitiam compar los O mais conhecido o CPI Corruption Perceptions Index compilado pela Transpar ncia Internacional que inclusive ser usado neste estudo Entretanto com o n mero significativo de trabalhos emp ricos realizados sobre o tema em quest o at hoje ainda escasso os que incluem vari veis sociais Uma r pida pesquisa nos leva apenas ao es tudo de Ak ay 2006 que mede o impacto da corrup o no ndice de Desenvolvimento Humano dos pa ses Desta forma o presente trabalho tem como meta auxiliar o preenchimento desta lacuna
251. rvalos de cinco anos Deste modo se t m valo res apenas para o ano 2000 e assim a pouca quantidade de observa es inviabilizaram seu uso Baixos graus de liberdade podem p r prova a robustez dos resultados obtidos Al m do mais a vari vel Expectativa de Vida Escolar pode substitu la sem maiores perdas As vari veis bussin e contr tamb m apresentavam poucas ob serva es apenas os anos de 2003 2004 e 2005 para a primeira e 2004 e 2005 para a segunda Entretanto como elas n o possu am varia es 13 Para mais informa es sobre as rela es destas vari veis com a corrup o ver Carraro 2003 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU significativas no per odo disponibilizado e o seu atributo medir o tamanho da burocracia institucional caracter stica que n o muda repentinamente decidiu se expandir sua s rie nos anos que n o con tinham dados Assim ser poss vel calcular seus efeitos na corrup o juntamente com as vari veis de controle Na verdade considera se que mudan as institucionais somente logram xito no longo prazo o que n o de todo absurdo Apresentadas as vari veis os resultados das regress es ser o mos trados e explicados na pr xima se o 3 3 Resultados Com o objetivo de esclarecer as rela es entre corrup o e o n vel de educa o geral dos pa ses optou se por selecionar mais de uma vari vel que pudesse captar este efeito Desta maneira se
252. s recursos em quest o para justificar a escolha de uma op o em detri mento de outra s Na se o 4 tratou se da racionalidade limitada Na ocasi o foram apresentados os tr s fatores que limitam a plena racionalidade dos agentes e fazem com que suas escolhas nem sempre possam ser as melhores Esses elementos s o informa o contexto e recurso O ad ministrador toma a decis o portanto de acordo com as informa es de que disp e o contexto em que est inserido e os recursos sobre os quais tem controle Assim em rela o aos meios para que seja avaliada da efici ncia em qualquer que seja a margem ou compet ncia discricion ria deve estar descrito o cen rio no qual o agente agiu as informa es de que dispunha poca da pr tica do ato e a pondera o de recursos custos insumos que realizou 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 5 4 Motiva o do ato administrativo e avalia o controle da efici ncia Esses pressupostos ou condi es necess rias para avalia o da efi ci ncia relativos ao fim e aos meios remetem diretamente motiva o do ato administrativo Ara jo ensina que esta consiste na exposi o dos motivos da finalidade do ato e da rela o de causalidade entre os mo tivos e o ato em vista da sua finalidade pr pria bem como dos demais fatores que possam ter influ do em sua legalidade e oportunidade a oportunidade para que o agente apresente a lei em
253. s isto mostra com a linguagem matem tica o que j havia sido dito alguns par grafos antes mantendo se as mesmas institui es e aumentando a educa o a corrup o se desenvolve Conclus o A corrup o um grave problema que afeta todos os pa ses do mundo Em n veis elevados pode prejudicar seriamente o crescimento econ mico e impedir o desenvolvimento das sociedades Devido a tudo isto diversas s o as id ias para combat la inclusive a de que o aumen 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU to da educa o poderia aumentar a fiscaliza o e reduzi la No entanto este trabalho mostrou que esta liga o entre corrup o e educa o n o acontece desta forma Os resultados obtidos nos testes deixam claro que a educa o afeta a corrup o por m em sentido contr rio ao esperado pelo senso comum O aumento da educa o se reflete no crescimento de atos corruptos Por mais surpreendente que possa parecer quanto mais instru das s o as pessoas a tend ncia que elas se aproveitem das falhas e n o as combatam Nas duas ltimas regress es apresentadas nas Tabelas 5 e 6 se achou uma rela o onde aumentando 1 da expectativa de vida esco lar o ndice de corrup o percebida piora 0 306 e a mesma varia o de 1 na taxa bruta de inscritos no ensino superior tamb m piora o ndice em 0 128 claro que estes resultados s o gen ricos Como foi expli cado na se o 3 2 1 os pa ses s o diferentes e
254. s de distribui o de probabilidades Portanto esse estudo confirma a hip tese de que os pre os referenciais divulgados pelos rg os oficiais tendem a ser maiores que os reais custos auferidos pelas empresas que prestam servi o Administra o Segundo FERRAZ 1997 tratando se de uma obra a ser entregue Administra o P blica a empreiteira buscar sempre o menor pre o desde que o produto satisfa a as especifica es m nimas do projeto Essas duas pesquisas tanto do PEREIRA 2002 quanto do FERRAZ 1997 demonstram que em ambientes competitivos os pre os obtidos s o inferiores mediana do mercado 2 3 Sistemas de refer ncia de pre os Os sistemas de refer ncia de pre os s o constitu dos por tabelas compostas por composi es de pre os de insumos e servi os de cons tru o civil definidos para diferentes locais e com datas base definidas com base em dados coletados junto a fornecedores dos mercados locais publicados por rg os ou entidades p blicas ou privadas Geralmente esses sistemas se referem a setores espec ficos da constru o civil Existem diversas tabelas de refer ncias de pre os tais como o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Constru o Civil Sinapi o Sistema de Custos Rodovi rios Sicro2 os Boletins de pre os dos Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem as tabelas de composi es das entidades do setor el trico Sisorh o boletim de pre os do Dn
255. s e outras empresas automotivas durante os anos 80 que pressionando o governo americano conseguiram diminuir a importa o de carros japoneses garantindo sua fatia no mercado A corrup o se d quando os agentes econ micos procuram os go vernantes com o intuito de obter alguma vantagem que este possa con ceder oferecendo algum tipo de benef cio Assim os burocratas tentam maximizar seus ganhos atrav s de sua influ ncia no mercado a partir destas negocia es entre eles e os agente econ micos Os rent seekers agentes econ micos que praticam o rent seeking utilizam de v rias maneiras para influenciarem os servidores p blicos a tomarem medidas que os beneficiem Mbaku 1992 p 249 lembra que em governos democr ticos os meios mais usados s o o pagamento de propina a pr tica de lobby e contribui es para campanhas pol ticas Ensina tamb m o mesmo autor que o montante investido pelo rent seeker estar diretamente relacionado ao quanto ele espera ganhar caso o governante aja de acordo com suas expectativas O modelo conclui ent o que quanto mais liberdade o burocrata tiver ao realizar escolhas p blicas mais existir o agentes econ micos interessados em tirar vantagens desta discricionariedade e consequen temente mais corrup o haver No entanto talvez a mais popular vis o sobre corrup o seja a do Agente Principal Ela explica a corrup o como uma falha de fiscaliza o do governo principal p
256. s globais para o montante da d vida consolidada de todos os entes da Federa o impor lhes limites globais e condi es para opera es de cr dito externo e interno e dispor sobre limites e condi es para a concess o de garantia 98 BATISTA JUNIOR 2004 p 583 99 Cf BRASIL 1988 PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL da Uni o em opera es de cr dito externo e interno art 52 incisos VI VII e VIII 7 susta o de atos normativos do Poder Legislativo que venham a exorbitar o poder regulamentar art 49 inciso V 8 controle financeiro exercido com o aux lio do Tribunal de Contas Bandeira de Mello acrescenta como hip teses do controle parlamen tar direto 1 susta o de contratos padecentes de ilegalidade a pedido do Tribunal de Contas 2 recebimento de peti es queixas e represen ta o dos administrados e convoca o de qualquer pessoa ou autoridade para depor art 58 par 2 IV e V 3 autoriza o ou aprova o de atos concretos do Executivo art 49 I XII XIII XVI XVII 4 suspens o ou destitui o impeachment do Presidente e Ministros O Poder Legislativo possui como uma de suas fun es a fiscali za o da atua o do Poder Executivo Destarte estar a cargo daquele controlar n o apenas a conson ncia dos atos com a lei em seu sentido estrito mas avaliar a conformidade desses atos com o atendimento ao interesse p blico Assim o controle parlamentar
257. s na licita o pr requisito para que o contratante se acautele de se esgotar os recursos dispon veis antes do t rmino do objeto O TCU j determinou em diversos julgados que obrigat ria a ado o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios m ximos no edital A LDO 2006 Lei 11 178 de 20 de setembro de 2005 que disp e so bre as diretrizes para a elabora o da Lei Or ament ria de 2006 refor a a aplica o do crit rio de aceitabilidade de pre os unit rios utilizando como par metro os custos unit rios medianos do Sinapi Por m at o presente momento o Sinapi n o abrange todos os tipos de servi os necess rios para a execu o das obras p blicas limitando se a obras de edifica o saneamento b sico e infra estrutura Mesmo as sim o rol de insumos desse sistema ainda n o alcan a todos os servi os previstos para a execu o das obras p blicas de nosso pa s 5 Medidas para evitar o superfaturamento devido aos jogos de planilha Consoante o exposto verifica se que a ocorr ncia dos jogos de pla nilha decorre da manipula o dos pre os unit rios dos servi os e nas altera es de quantitativos executados em rela o aos propostos seja por meio de aditivos ou por execu o divergente da proposta original Logo para evitar ou minimizar o potencial de dano decorrente do artif cio dos jogos de planilha ou jogos de pre o deve se adotar crit rio no edital que limite os pre os unit
258. s que n o tenham como serem discriminados analiticamente Isto porque nos casos de altera es quantitativas e qualitativas podem ocorrer distor es no pre o a ser pago pela Administra o devido al tera o do valor absoluto de itens que incidem percentualmente sobre os demais custos No Manual de Custos Rodovi rios DNIT 2003 alerta se sobre o risco de distor o do valor da obra devido a itens inclu dos no BDI LDI Toda vez que a norma adotada para o pagamento de deter minado item se desvincula da lei de forma o de seus custos geram se possibilidades de distor es que podem conduzir a valores finais pagos por esse item inteiramente inadequados ou seja inferiores ou superiores ao que corresponderia sua justa remunera o Assim sempre que se adotam formas de remunera o atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cres am com os prazos de execu o da obra est se criando a possibilidade de uma ina dequa o no valor pago em rela o a seu custo o que ocorre por exemplo quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades realizadas os custos de mobiliza o e desmobiliza o de equipamento ou de constru o de instala es de canteiros de obra que s o itens que t m custos fixos O mesmo 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU acontece com os custos da administra o local do executor que s o proporcionais ao tempo de dura o
259. s que receberam emendas em 2004 05 Munic pios que n o receberam emendas em 2004 05 Munic pios que receberam emendas em 2004 05 Munic pios que n o receberam emendas em 2004 05 Munic pios que receberam emendas em 2004 05 Munic pios que n o receberam emendas em 2004 05 Diferen a de M dias w D v 2 5 E E v T 5 2 w A Munic pios com menos de 20 E w ma mw q q ut Munic pios com mais de 20 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Dado que munic pios que receberam emendas mostraram se em m dia mais corruptos na amostra a an lise foi estendida para verificar se a quantidade de recursos recebidos afeta a propens o corrup o Ressalta se que algumas explica es para a exist ncia de rela o entre recebimento de emendas e corrup o discutidos no item 2 3 especialmente o aumento do poder discricion rio local e aumento da press o de rent seekers caso relevantes n o s o discrepantes com uma rela o positiva entre valor pago das emendas e corrup o Ser que munic pios que receberam uma maior quantidade de emendas s o mais corruptos Ao se definir o Grupo 1 como munic pios que receberam mais de uma emenda e Grupo 2 aqueles que receberam uma ou nenhuma emen da e efetuar o teste de hip tese para diferen a de m dias a diferen a de m dias se mant m com pelo menos 5 de signific ncia Todavia dividindo a amostra entre munic pios que recebem mais de R 210
260. s regras criadas pelo governo e burocratas empresas e receber al m da sua remunera o o suborno desobedecer s regras e oferece suborno criar novas normas e regulamenta es para negociar com as denunciar a demanda de suborno para governo empresas a flexibiliza o da sua aplica o em troca de suborno Restri es Restri es normas e regulamenta es criadas pelos burocratas monitoramento por parte do governo monitoramento por parte do governo incentivos formais e informais especificadas pelo governo estrutura de mercado onde atua a empresa estrutura de mercado no qual operam os burocratas estrutura de mercado onde atuam os burocratas Fonte Carraro 2001 Neste modelo se considera a exist ncia de assimetria de informa es Como o principal n o pode monitorar todas as a es incumbidas ao agente este ltimo aproveitando se da situa o usa sua fun o em benef cio pr prio um problema de moral hazard situa o em que o causador do problema n o sofre todas suas consegii ncias mal ficas ou obt m apenas benef cios Entretanto vale ressaltar que embora todas essas teorias sejam distintas elas n o s o totalmente excludentes Mesmo tendo diferentes premissas e explica es para os fen menos sociais e econ micos admi tem que se utilizem partes de v rias delas conjuntamente Passa se a seguir a discutir as consegii ncias econ micas da cor rup o do
261. scava o remo o do solo e aterro compactado cujos quantitativos previstos est o significativamente menores do que ser realmente neces s rio devido s caracter sticas do solo caracterizando assim o artif cio do jogo de planilha conforme Tabela 6 1 a seguir Tabela 6 1 Jogo de Planilha elaborado pela licitante em fun o de Projeto B sico deficiente Or amento Base Contratada Item Qtd Pre o Total reco Total Unit rio Unit rio Remo o de solo m 6o 3 00 180 00 15 00 900 00 Funda o em concreto 40 250 00 10 000 00 125 00 5 000 00 cicl pico Superestrutura em concreto m 100 300 00 30 000 00 300 00 30 000 00 armado Alvenaria 2 12 500 00 Acabamentos m 22 500 00 Telhado m 9 000 00 Mobili rio unid 15 000 00 Total 101 940 00 96 200 00 Desconto 0 Original DO sah PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Devido ao subpre o da funda o o valor global da proposta dessa empresa se apresenta como o menor dentre as demais licitantes e ela sagra se vencedora da competi o Por m seus custos unit rios n o cor respondem aos seus custos de produ o nos itens relativos funda o e nos demais os pre os atribu dos est o maiores que os seus de pro du o e compensados pelo subpre o do concreto cicl pico Ao iniciar o contrato o primeiro servi o previsto a execu o do projeto executivo A empresa subcontrata as sondagens geot cnicas que confirmam
262. seja superfaturado etc H ainda outras raz es para o pagamento de suborno incluir deter minada empresa no rol de habilitados a licitar organizar especifica es de produtos e servi os que favore am um fornecedor espec fico na licita o autorizar cobran a de pre os inflacionados dos usu rios de servi os diminuir os requisitos de qualidade e seguran a do produto ou servi o prestado dentre outras ROSE ACKERMAN 2002 2 3 1 3 Conluio com corrup o federal Os recursos das emendas podem ser fruto de corrup o em mbito federal e neste caso os parlamentares corruptos tender o a escolher os munic pios que receber o emendas a partir da an lise da gest o que tem maior propens o a participar do conluio isto aceitar participar de esque ma il cito seja porque a gest o local sabidamente corrupta ou porque despreparada a ponto de n o atentar para as pr ticas n o eficientes Exemplificativamente quando um parlamentar coopta com determi nada empresa corruptora para executar uma obra em determinada locali 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU dade com recursos de emendas destinadas a um munic pio fact vel que esta administra o local deva coadunar com o ato corrupto praticado Somente desta forma ser poss vel garantir que a dada empresa vencer uma poss vel licita o Al m disso a tal empresa poder cobrar pre os superfaturados economizar em itens de qualidade dentre outras possi
263. spera por maiores informa es e pelo momento mais oportuno implicar altos custos ou correr o risco de inviabilizar a pr tica do ato Por fim a partir da defini o de efici ncia como a melhor adequa o entre meios e fim consideram se estabelecidas condi es neces s rias avalia o da efici ncia do ato administrativo Sinteticamente tem se que 1 o ato n o pode ser totalmente vinculado Deve haver portanto pelo menos um elemento discricion rio pois a a o racional pressup e pos sibilidade de escolha e autonomia decis ria 2 havendo uma cadeia de meios e fins deve ser realizado um recor te para que se analise a adequa o de determinados meios a um dado fim 3 a finalidade deve ser previamente estabelecida de forma objetiva 4 sendo os elementos discricion rios os meios para que se atinja a finalidade do ato administrativo o agente dever justificar sua atua o em rela o a cada um desses elementos descrevendo o contexto cen rio no qual agiu as informa es de que dispunha poca da pr tica do ato e a pondera o de recursos custos insumos que realizou 5 a motiva o do ato administrativo tanto em rela o escolha dos meios quanto ao estabelecimento da finalidade condi o sine qua non aprecia o da efici ncia e ao controle preventivo e repressivo da corrup o pois por meio dela o agente realiza a exposi o dos motivos da
264. sta Lei poder o ser alterados com as devidas justificativas nos seguintes casos AR 8 1 O contratado fica obrigado a aceitar nas mesmas condi es contratuais os acr scimos ou su press es que se fizerem nas obras servi os ou compras at 25 vinte e cinco por cento do valor inicial atualizado do contrato e no caso particular de reforma de edif cio ou de equipamento at o limite de 50 cinquenta por cento para os seus acr scimos 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU final fique dentro do limite legal 23 48 acima do valor global inicial conforme se demonstra na Tabela 6 2 Assim antes mesmo de iniciar a obra a empresa j conseguiu reti rar o desconto em rela o ao valor global m dio de mercado que a fez vencedora do certame e passa a auferir lucros exorbitantes em preju zo do er rio e do interesse p blico al m de retirar da contratante a mar gem de 25 prevista na lei para sanar poss veis imprevistos Tabela 6 2 Contrato ap s altera es quantitativas e qualitativas Pre o de Mercado Contratada Item Pre o Pre o O pego p otal tio it rio Total escava o 450 2 2 00 900 00 00 10 00 00 4 500 00 500 00 EI o e EE RR Funda o em concreto m 250 00 125 00 cicl pico Estacas pre 500 50 00 25 000 00 50 00 25 000 00 moldadas Superestrutura em concreto m 100 300 00 30 000 00 300 00 30 000 00 armado Averara m soo 2000 125000 2000 1250050
265. sta rela o n o excludentes entre si s o discutidas O recebimento de recursos extras pode ao aumentar a receita local aumentar o poder discricion rio da gest o local e ou o benef cio marginal de um ato corrupto Recursos extras podem ainda exacerbar a press o sob gestores locais por parte de grupos empresariais para que estes sejam favorecidos nos neg cios municipais Finalmente a rela o documentada pode ser racionalizada tamb m por poss veis acordos corruptos entre os autores das emendas e os gestores municipais em forma de conluio Os resultados emp ricos no entanto sugerem que as hip teses conluio com a corrup o federal e a o de grupos privados rent seekers mostram se mais plaus veis Uma an lise mais aprofundada do destino dos recursos federais repassados via emenda que foge ao escopo deste trabalho ajudaria a entender melhor os principais mecanismos pelos quais a rela o entre emendas e corrup o municipal gerada 1 Introdu o O tema corrup o tem justificadamente permeado cada vez mais as discuss es sobre pol ticas p blicas no Brasil Entretanto essencial destacar que a corrup o n o privativa de pa ses em desenvolvimento e que n o decorre diretamente das fragilidades de car ter de cidad os ou dirigentes Mais do que isso o alastramento da corrup o no Brasil decorre de fragilidades institucionais que precisam ser cuidadosamente estudadas e discutidas para que possam ser sanadas
266. stata es de problemas administrativos Figura 2 e mais de 90 receberam entre 0 e 20 constata es de problemas graves Figura3 Logo a distribui o das vari veis problemas graves e problemas administrativos na amostra muito mais concentrada em valores abaixo de 20 do que a vari vel quantidade de constata es Nota se que 44 37 dos munic pios n o tiveram nenhum problema grave observado e 7 6 n o apresentaram nenhum problema administrativo Todavia nenhum dos munic pios n o apresentou nenhuma constata o 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Fig 2 Histograma Vari vel Qtd de Problemas Administrativos 20 40 Problemas Administrativos Fonte Relat rios n 742 a 933 do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos CGU Fig 3 Histograma Vari vel Quantidade de Problemas Graves 20 40 Problemas Graves PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 3 3 Dados sobre emendas parlamentares Os dados sobre a formula o e execu o das emendas or ament rias foram extra dos do Sistema Siga Brasil disponibilizado pelo Senado Federal que re ne informa es de diversas bases de dados sobre planos e or amentos p blicos inclusive Sistema Integrado de Administra o Financeira do Governo Federal SIAFI S o consideradas emendas parlamentares a munic pios todas as emendas LOA propostas por comiss o bancada ou parlamentares individuais aplica das como transfer nc
267. stitucionais que n o permitem inibir eficazmente os atos impr prios O trabalho aponta que uma dessas fragilidades a insufici ncia de controle sobre a aprova o e execu o de transfer ncias intergovernamentais volunt rias via emendas parlamentares Com base em amostra do Programa de Fiscaliza o a partir de Sorteios P blicos da CGU os autores fazem um estudo sobre as rela es existentes entre emendas parlamentares e o alastramento da corrup o principalmente em mbito municipal discutindo ainda as poss veis causas desse problema Por fim a segunda colocada na categoria profissionais foi a monografia Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras p blicas O trabalho trata de um artif cio recorrentemente detectado e julgado pelo Tribunal de Contas da Uni o TCU utilizado para fraudar licita es e superfaturar contratos de obras p blicas o jogo de planilha ou de pre os O autor Marcus Vin cios Campiteli descreve duas medidas que poderiam ser utilizadas para evitar os danos decorrentes dos jogos de planilha Ele demonstra a efici ncia da ado o das medidas propostas concluindo que com a sua ado o poss vel evitar o superfaturamento causado por tais jogos 6 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU CATEGORIA UNIVERSIT RIA Educa o e corrup o a busca de uma evid ncia emp rica Ot vio Menezes Dam Resumo Talvez o Brasil nunca tenha vivenciado em sua
268. sto no 8 2 do art 7 da Lei n 8 666 1993 12 Art 7 As licita es para a execu o de obras e para a presta o de servi os obedecer o ao disposto neste artigo e em particular seguinte segii ncia on 4 vedada ainda a inclus o no objeto da licita o de fornecimento de materiais e servi os sem previs o de quantidades ou cujos quantitativos n o correspondam s previs es reais do projeto b sico ou executivo 8 8 Qualquer cidad o poder requerer Administra o P blica os quantitativos das obras e pre os unit rios de determinada obra executada PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Para demonstrar a necessidade dos projetos executivos para a elabora o do or amento detalhado de uma obra de constru o civil suponha se que seja necess rio elaborar um Projeto B sico de um pr dio de dez andares desde a sua funda o O primeiro documento necess rio ser o relat rio de sondagens geot cnicas do terreno sob essa edifica o Esse documento fornecer as informa es m nimas necess rias para que se estime a capacidade de carga das diferentes camadas do subsolo desse terreno o que possibi litar a escolha da melhor solu o t cnica para a funda o a qual ter que ser dimensionada Se a solu o escolhida for de concreto armado por exemplo s ser poss vel dimensionar os seus elementos com a uti liza o das normas t cnicas da Associa o Brasile
269. sultados dos modelos econom tricos para a vari vel categ rica de emenda O coeficiente da vari vel de emendas na regress o com n mero de constata es como vari vel dependente da ordem de 14 28 significativo a 1 De fato o tamanho do coeficiente bastante pr ximo daquele achado no exerc cio de diferen as de m dia 15 44 ver Tabela 3 Isto indica que mesmo controlando para uma s rie de caracter sti cas municipais relevantes munic pios que recebem emendas s o cerca de 33 mais corruptos do que aqueles que n o recebem recursos desta maneira O coeficiente tamb m significativo estatisticamente para problemas graves e seu tamanho tamb m consider vel O mesmo n o ocorre somente com problemas administrativos PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Tabela 5 Modelo de Regress o Linear Vari vel Categ rica de Emenda Vari vel Dependente Constatac es Problemas Problemas e Graves Administrativos recebimento de emendas 4 59 1 44 2 30 os Popula o milhares 0 10 0 02 0 04 IDH Educa o 45 24 15 65 30 06 14 57 11 34 IDH Longevidade 62 86 13 87 25 01 Indice de Gini 0 27 17 73 30 09 Intensidade de Pobreza 0 55 0 08 0 14 Percentual de Pobres na Popula o 0 12 0 15 0 30 Renda per Capita 0 12 0 03 0 07 do Prefeito Eleito no 1o turno 0 19 0 06 0 10 Dummies para Partido do sim Prefeito Coment rios sign
270. superfaturamento no TRT 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Uma per cia requisitada pela Justi a Federal aponta que a obra do TRT Tribunal Regional do Trabalho em S o Paulo que con sumiu R 234 5 milh es dos cofres p blicos entre 1992 e 1998 quando foi paralisada poderia ter custado R 66 milh es ia 0 resultado do laudo anexado ao processo c vel confirma R 169 5 milh es como o total de dinheiro que teria sido desviado segundo den ncia do Minist rio P blico Federal Caso mais recente foi o deflagrado pela Pol cia Federal conforme noticiado abaixo A Opera o Navalha deflagrada em 17 de maio lan ou suspei tas sobre a atua o da empresa ao desmontar um esquema de superfaturamento de obras p blicas e fraude em licita es Em informa o dada em 25 de maio de 2006 na Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o do Congresso Nacional pelo presidente do TCU do bi nio 2005 e 2006 ministro Adylson Motta a fiscaliza o de obras pelo TCU proporcionou em 2005 a economia aos cofres p blicos da ordem de R 1 bilh o o que indica a magnitude dos recursos gastos al m do necess rio para a obten o das obras p blicas em nosso pa s O item 60 do AC 1731 2006 TCU P destaca a predomin ncia do sobrepre o e superfaturamento entre as irregularidades detectadas nas auditorias de obras p blicas o item pre o tem sido destaque em todos os anos e 2006 n o constituiu exce
271. t 65 no sentido de que a nica exig ncia que ap s as altera es quantitativas ou qualitativas do objeto o valor final se mantenha no limite de 25 acima ou abaixo do valor inicial para obras novas e 50 para reformas Essa interpreta o possibilitaria a troca de todo o objeto licitado por outro desde que o valor final se mantivesse dentro dos limites do normativo em comento Por m tal fato infringiria os princ pios da isonomia da vincula o ao instrumento convocat rio o inciso IX do art 6 o 4 do art 7 al m de outros Para PACHECO FILHO 2004 somente por interm dio de projetos b sicos de boa qualidade e portanto adequados s necessidades de cada obra estudados exaust o com cautela dentro de padr es t cnicos e em conformidade com as normas da ABNT poderemos almejar um dia 10 S tio www senado gov br acessado em 15 09 2007 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU um posto junto elite das na es que realizam grandes obras p blicas com in cio meio e fim TAVARES DE JESUS 2003 enumera as vantagens advindas de um projeto b sico que descreva o objeto com clareza do direito dos eventuais interessados que o projeto b sico des creva com clareza o objeto que ser licitado Primeiro porque se o licitante conhece o com precis o ele ter melhores condi es para elaborar a sua proposta segundo porque a Administra o P blica ter condi es de fiscalizar fielmente a
272. ta por m neste caso a diferen a do pre o fica integralmente com os burocratas Esta abordagem pode ser considerada como a Organiza o Industrial OI de corrup o Na verdade Schleifer e Vishny 1993 definem dois casos de corrup o sem roubo e com roubo No primeiro caso o funcion rio repassa o pre o do bem para o Estado e fica com o excedente criado pela restri o da oferta No segundo o servidor esconde a exist ncia da transa o e n o repassa nada para o Estado ficando com todo o pre o pago pelo demandante Assim diferente do caso sem roubo no caso com roubo o comprador beneficiado com a exist ncia da corrup o pois ao inv s do burocrata cobrar o pre o devido ele pede um montante menor de dinheiro como propina Deste modo os agentes econ micos que preci sam destes bens s o levados a n o denunciar e ent o a probabilidade da corrup o ser detectada quase nula A empresa que n o se sujeitar a pagar o suborno nesta situa o ser exclu da do mercado pois pagar taxas mais altas que suas concorrentes Abaixo figuras que ilustram estes dois casos PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL FIGURA 1 Corrup o sem roubo Fonte Schleifer e Vishny 1993 Pode se observar na Figura 1 corrup o sem roubo que o pre o com corrup o Pc mais alto que o pre o do bem sem corrup o P A quantidade ofertada do bem Qc determinada onde ensina a teoria microecon mic
273. tados A id ia subjacente a esta l gica que a efici ncia alcan ada por meio da delega o de autonomia decis ria ao agente e a verifica o deste alcance realizada pelo controle de re sultados a posteriori 2 o controle de resultados ou controle a posteriori um dos principais instrumentos da reforma administrativa n o se coaduna com o prop si to maior do ideal gerencial que consiste em imprimir efici ncia gest o p blica Tal instrumento n o capaz de aferir a efici ncia da atua o administrativa por se voltar por defini o exclusivamente para os re sultados correndo se s rio risco de a busca pela efici ncia resultar em maior permeabilidade s pr ticas de corrup o 3 a aus ncia de pacifismo conceitual do termo efici ncia deve se ao fato de o verbete ter suas ra zes em reas diversas Ci ncias Econ micas So ciais e da Administra o que o utilizam com significados distintos 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU 4 n o raro o conceito de efici ncia confunde se com efic cia e efe tividade O que h na verdade uma dicotomia entre meios e fins o que faz com que os termos sejam utilizados ora para fazer refer ncia exclusivamente ao alcance dos resultados melhor utiliza o dos meios ou a ambos 5 al m de ter sido elevada ao status de princ pio constitucional o or denamento jur dico contempla expressamente a incid ncia da efici ncia administrativa em alguns l
274. te das hip teses apresentadas nesta mesma parte Fechando o trabalho a conclus o sobre os resulta dos obtidos 1 Corrup o Uma vis o econ mica Corrup o definida usualmente como o abuso do poder p blico com o objetivo de ganhos privados Citando alguns trabalhos tem se the misuse of public office for private gain TREISMAN 2000 We define government corruption as the sale by government officials of government property for personal gain SCHLEIFER VISHNY 1993 Corruption defined as the misuse of public power office for private benefit is most likely to occur where public and private sectors meet AK AY 2006 Muitos economistas e estudiosos da teoria econ mica no in cio dos anos 90 trouxeram tona diversas abordagens tentando esclarecer o que corrup o e quais s o suas causas e consegii ncias A seguir alguns destes estudos ser o abordados identificando se suas principais caracter sticas e limita es 1 1 Apanhado Geral nos Modelos Econ micos O trabalho de Susan Rose Ackerman 1975 baseado no modelo de economia do crime de Gary Becker 1968 considerado pionei ro no estudo da corrup o Este modelo explicava que o corrupto decidia suas a es baseadas nos custos e nos ganhos ou seja s corrompia se o benef cio de seus atos fosse maior que o valor espe rado de ser pego e consegientemente de ser punido Assim como 1 Tradu o o abuso do poder p
275. te em rela o ao planejamen to comum no mbito da administra o p blica a exist ncia de projetos b sicos de m qualidade ou at mesmo a sua aus ncia Por consegii ncia na execu o da obra constata se a necessida de de ajustes em rela o ao inicialmente previsto o que ocasio na a assinatura de termos aditivos referentes readequa o de prazos e acr scimos de valores contratuais A import ncia do projeto b sico e do seu anexo o or amento de talhado decorre n o somente pela sua necessidade para a execu o de uma obra p blica mas pela sua obrigatoriedade na Lei 8 666 93 con forme os incisos I e II do 8 2 do seu art 7 a seguir 2 As obras e os servi os somente poder o ser licitados quan do I houver projeto b sico aprovado pela autoridade competente e dispon vel para exame dos interessados em participar do pro cesso licitat rio II existir or amento detalhado em planilhas que expressem a composi o de todos os seus custos unit rios PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL E caso n o seja seguida alguma das exig ncias do art 7 os atos e contratos decorrentes desse processo incompleto ser o declarados nulos conforme 8 6 do mesmo artigo O termo B sico adotado pela Lei 8 666 93 para designar o projeto exigido no art 7 como pr requisito para a licita o acaba por indu zir alguns gestores a pensarem que basta o projeto de arquitetura para que
276. testadas para se corroborar a hip tese proposta durante o texto o problema de corrup o n o est na educa o e sim nas institui es PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 5 O pr mio para o segundo classificado na categoria universit ria foi para a monografia Discricionariedade efici ncia e controle dos atos administrativos de Celina Pereira Este trabalho tem como objetivo analisar a possibilidade de julgamento da efici ncia nos atos administrativos e apresentar as condi es necess rias para tal exame A partir de revis o da literatura e an lise de conte do a autora conceitua efici ncia e discricionariedade administrativa apresenta fatores que devem ser considerados para a avalia o da efici ncia nos atos administrativos e define o papel desse controle no enfrentamento da corrup o As conclus es a que ela chega sinalizam para a real possibilidade de se efetuar o controle da efici ncia por meio da motiva o do ato administrativo exerc cio e instrumento imprescind veis tamb m ao controle da corrup o J na categoria profissionais o trabalho vencedor foi a monografia Transfer ncias intergovernamentais volunt rias rela o entre emendas parlamentares e corrup o municipal no Brasil A monografia faz uma an lise da corrup o no Brasil que de acordo com os autores Maria Fernanda Cola o Alves e Ant nio Carlos de Azevedo Sodr decorrente principalmente de s rias falhas in
277. tilha de obras p blicas 2002 Lista de abrevia es nomenclaturas e simbologias AC Ac rd o ART Anota o de Responsabilidade T cnica ASBRACO Associa o Brasiliense de Construtores BDI Bonifica es e Despesas Indiretas COFINS Contribui o para o Financiamento da Seguridade Social CPMF Contribui o Provis ria sobre a Movimenta o Financeira CSLL Contribui o Social sobre o Lucro L quido CUB Custo Unit rio B sico DNIT Departamento Nacional de Infra Estrutura Terrestre DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estat stica IG P Irregularidade Grave com indicativo de Paralisa o IRPJ Imposto de Renda de Pessoa Jur dica ISS Imposto sobre Servi os LDI Lucro e Despesas Indiretas LDO Lei de Diretrizes Or ament rias 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU P Plen rio PIS Programa de Integra o Social Secob Secretaria de Fiscaliza o de Obras e Patrim nio da Uni o Sicro2 Sistema de Custos Rodovi rios Sinaop Simp sio Nacional de Auditoria de Obras P blicas Sinapi Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Constru o Civil Sisorh Sistema para elabora o de Or amento de obras civis de Usinas Hidrel tricas TCPO Tabelas de Composi es de Pre os para Or amentos TCU Tribunal de Contas da Uni o PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL
278. tilizados no contexto brasileiro visto que se trata de uma de mocracia em fase embrion ria A este fato conjuga se a total descren a nas institui es e o baixo grau de capital social fatores que inibem a participa o e fiscaliza o pelos administrados da gest o p blica No que tange ao controle judicial da atividade administrativa quest es de outra natureza surgem no debate poss vel perceber que n o h discuss es em rela o possibilidade de o Judici rio apreciar a legalidade do ato A diverg ncia reside no que se refere ao exame do m rito Ent o de um lado a legalidade do outro o m rito A discuss o localiza se no controle judicial do m rito do ato administrativo Se se considera que o ordenamento jur dico composto por regras e princ pios todos com for a normativa pode se inferir que o conceito de legalidade n o se restringe lei em seu sentido estrito mas ordem jur dica como um todo inclusive os princ pios constitucionais Nessa tica admitindo a eleva o da efici ncia condi o de princ pio cons titucional e entendendo a legalidade em sua acep o ampla conclui se que facultado ao Judici rio o exame do alcance do princ pio da efi ci ncia Ademais poss vel compreender a efici ncia como express o da legalidade Partindo desse pressuposto a conclus o ser a mesma poss vel o controle da efici ncia pelo Judici rio Nota se que parte da doutrina conferiu um
279. tir do percurso anal tico realizado nas se es 2 3 4 e 5 do presente trabalho tem se os seguintes pontos como subs dio para o estabelecimento de condi es necess rias avalia o da efici ncia nos atos administrativos 1 a verifica o da efici ncia nos atos administrativos importante para a avalia o da efici ncia da atua o global da Administra o P blica 2 no setor p blico as metas s o subjetivas pois convergem para a supremacia do interesse p blico conceito carregado de fluidez e po lissemia e os meios variados recursos financeiros humanos f sicos interesses pol ticos informa o custos burocr ticos e outros 3 n o h meios e fim visivelmente definidos mas uma cadeia deles 4 os agentes possuem racionalidade limitada o que faz com que pos sam n o conhecer todas as informa es a atuar apenas de acordo com aquelas das que disp em PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL 5 a atua o dos agentes condicionada ao contexto em que est o inse ridos bem como ao seu poder de mobilizar recursos 6 sujeito forma objeto motivo do ato administrativo s o meios para que seja alcan ada sua finalidade Haver discricionariedade portanto em rela o a algum s desses elementos 7 a observ ncia do pr prio preceito da efici ncia faz com que os agen tes muitas vezes tenham que abrir m o da melhor escolha pois o tempo recurso escasso al m de a e
280. titu dos por outros com maior pre o 6 Aplica o das medidas preventivas Para a demonstra o da efici ncia da ado o das medidas pr vias propostas no cap tulo anterior ser feito um estudo de caso hipot tico de contrata o de obra p blica representativo da realidade com e sem a ado o das medidas para que seja poss vel a compara o dos resultados alcan ados 6 1 Estudo de caso Objeto uma edifica o t rrea a ser constru da em terreno aparentemen te resistente Projeto B sico constitu do apenas pelas plantas de arquitetura sem que sejam feitas sondagens geot cnicas para previs o da capacidade de suporte do subsolo Projeto Executivo a cargo da contratada 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Or amento Base os pre os unit rios de acordo com a mediana de mercado Os quantitativos foram levantados a partir de estimativas das dimens es das pe as estruturais e o tipo de funda o do tipo superficial concreto cicl pico com base apenas nas plantas de arquitetura Crit rio de Julgamento unicamente pelo menor pre o global Jogo de Planilha uma das empresas licitantes de antem o j tinha conhecimento de que o subsolo constitu do por argila deform vel A partir dessa informa o a empresa elabora a sua proposta atribuindo pre os unit rios nfimos aos itens que comp em a funda o do or amen to base e pre os unit rios cinco vezes maiores para os itens relacionados e
281. to mais f cil captar propina em investimentos de alta tecnologia ou obras com grandes infra estruturas do que em gastos com livros ou rem dios por exemplo MAURO 1997 O modelo da Escolha P blica Public Choice tamb m prev a mesma coisa Os rent seekers ser o ajudados com decis es pol ticas e burocr ticas e ent o ter o vantagens competitivas em rela o aos outros Assim n o ser o necessariamente os mais eficientes que sobreviver o no mercado pois os escolhidos ser o aqueles que estiverem dispostos a pagar o maior pre o pela ajuda de burocratas 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Na maioria dos casos no entanto a presen a da corrup o funciona como um imposto que encarece o investimento desejado Desta forma quanto mais corrup o existir mais inibidos ser o os investimentos da iniciativa privada pois maiores ser o os seus custos De outra forma olhando pelo lado do governo todas estas manobras produzem inefici ncia na m quina p blica A quantia paga ao servidor corrupto tamb m constitui recurso com aloca o ineficiente pois ao inv s de estar produzindo bem sociedade age em interesse pr prio A teoria do Agente Principal refor a a id ia de desperd cio no setor p blico Al m do fato citado no par grafo anterior o principal despende recursos para fiscalizar o agente o que poderia ser evitado caso n o existisse a corrup o Esta quantia gasta n o produz nenhum bem estar soc
282. tos praticados pelo Executivo em decorr ncia do sistema de unicidade de jurisdi o 30 em rela o aprecia o do m rito o princ pio da inafastabilidade da tutela jurisdicional sinaliza para a possibilidade de que o Judici rio a realize Tem se por outro lado o princ pio da separa o dos poderes pode se entender que o Judici rio invadiria a compet ncia da Admi 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU nistra o P blica a quem o legislador conferiu liberdade para diante do caso concreto atuar consoante a oportunidade e conveni ncia 31 nova corrente doutrin ria defende que compete ao Judici rio o exa me da juridicidade dos atos administrativos o que significa a aprecia o da conson ncia do ato com a lei e princ pios jur dicos 32 a efici ncia encontra se na seara do m rito e da legalidade no seu sentido amplo juridicidade A infer ncia imediata seria portanto a possibilidade de o Judici rio realizar seu exame 33 o debate sobre a possibilidade de julgamento da efici ncia pelo Po der Judici rio n o pode caminhar sem que se discutam as condi es ne cess rias a tal aprecia o considerando se os diversos fatores que com plexificam sua avalia o no mbito do setor p blico Independente de o Judici rio ter ou n o compet ncia para avaliar o alcance da efici ncia imprescind vel que se questione a respeito das quest es substantivas que permeiam a realiza o de tal exame A par
283. uadrar aquela realidade hip tese descrita subjetivamente pela norma Recorrer em ltima inst ncia ao s crit rio s que utilizou para preencher a imprecis o legal Quando a norma facultar um comportamento ao inv s de exigi lo dever o agente expor as raz es que o conduziram pr tica ou in rcia Significa pintar o cen rio apresentar o contexto que ensejou ou afas tou a pr tica do ato pontuando as circunst ncias e condi es presentes no momento PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL Em rela o liberdade para decidir sobre a forma do ato dever da mesma maneira pontuar o que ensejou o revestimento escolhido Pode ter sido a escassez de tempo ou o corte de procedimentos burocr ticos quando optar pela forma oral Por outro lado poder o agente ter esco lhido a forma escrita por se tratar de meio mais seguro No tocante escolha do momento oportuno para a pr tica caber ao agente a apresenta o das informa es dispon veis que o levaram edi o do ato naquele momento s vezes como j se levantou o agen te atua com as informa es de que disp e por considerar a urg ncia da pr tica do ato At mesmo a aus ncia de informa es portanto poder ser motivo suficiente para justificar a pr tica do ato em determinado momento Havendo duas ou mais alternativas para que uma delas seja esco lhida caber ao agente explicitar a pondera o realizada dos diverso
284. ulados ou discricion rios puros H sim elementos vinculados e discricion rios compondo os atos S o aspectos vinculados do ato administrativo aqueles descritos taxativamente pela lei N o h margem de liberdade para o agente p blico pois o ordenamento jur dico j determina a conduta que dever ser adotada Em rela o aos elementos discricion rios do ato adminis trativo a pr pria lei faculta ao administrador a possibilidade de eleger o que como fazer E exatamente para que seja atingida a finalidade do ato que a lei em alguns casos descreve aspectos de forma vinculada e outras vezes confere liberdade ao agente em rela o a determinados elementos Estes consistem portanto em meios para que o fim finali dade seja alcan ado Sendo a efici ncia definida como a melhor adequa o entre meios e fim observa se que deve haver necessariamente pluralidade de meios pois o pr prio conceito de racionalidade utilizado no trabalho como base para o conceito de efici ncia pressup e possibilidade de escolha e autonomia decis ria Devem existir portanto pelo menos duas alter nativas poss veis Se n o for assim n o h como debater o alcance da efici ncia pois o meio j ter sido predeterminado Pode se at ques tionar se o meio estabelecido pela lei seria o melhor considerando se o fim a que se aspirava mas se estaria discutindo a produ o legislativa e n o a conduta do agente Portanto o prime
285. urso de Direito Administrativo S o Paulo Malheiros 2006 BATISTA JUNIOR Onofre Alves Princ pio constitucional da efici ncia administrativa Belo Horizonte Mandamentos 2004 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 7 ed S o Paulo Malheiros 1998 BRASIL Constitui o da Rep blica Federativa do Brasil 1988 Dispon vel em lt www senado gov br gt Emenda constitucional n 19 de 4 de junho de 1998 Modifica o regime e disp e sobre princ pios e normas da Administra o P blica servidores e agentes pol ticos controle de despesas e finan as p blicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal e d outras provid ncias BRASIL Lei 4 717 de 29 de junho de 1965 Regula a a o popular Di rio Oficial da Uni o Bras lia 30 jun 1965 BRASIL Lei 8 666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constitui o Federal institui normas para licita es e contratos da Administra o P blica e d outras provid ncias Di rio Oficial da Uni o Bras lia 22 jun 1993 BRASIL Lei 8 987 de 13 de fevereiro de 1995 Disp e sobre o regime de concess o e permiss o da presta o de servi os p blicos previsto no art 175 da Constitui o Federal e d outras provid ncias Di rio Oficial da Uni o 14 fev 1995 BRASIL Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Bras lia Presid ncia da Rep blica C mara da Reforma do Estado 1995 BRASIL Lei 9 784 de 29
286. urso de a o Por fim no que tange s informa es o agente nem sempre tem acesso a todos os dados dispon veis para a tomada de decis o ou pode ocorrer de os custos referentes obten o e processamento de informa es ser muito alto o que faz com que n o se adote a melhor alternativa Do exposto considerando se demonstrada a intr nseca rela o entre efici ncia a o racional e racionalidade limitada apresenta se o concei to de efici ncia que ser adotado neste trabalho efici ncia consiste na melhor adequa o entre meios e o fim considerando se o contexto em que atua e os recursos e informa es de que disp e o agente Tem se portanto que efici ncia n o escolha razo vel ou satis fat ria mas sim a melhor a que se pode chegar a partir dos fatores discriminados Ademais h que se assinalar que a partir do conceito adotado jamais se falar em decis o mais eficiente e sim em decis o eficiente pois o conceito j contempla a id ia de melhor adequa o 3 O agir administrativo vincula o e discricionariedade Sabe se que os particulares em suas rela es podem fazer tudo o que a lei n o pro be A Administra o P blica no entanto deve agir com estrita observ ncia lei sendo lhe facultado fazer somente o que expressamente permitido 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Nos atos vinculados a lei n o abre qualquer espa o de liberdade ao administrador n
287. vados de emendas or ament rias 2 3 Rela o entre emendas parlamentares e corrup o municipal Quando a corrup o surge em decorr ncia de debilidades das insti tui es p blicas indica que h problemas mais profundos nas rela es entre Estado e setor privado Isto significa que os incentivos dados por meio de normativos fiscaliza o etc n o desestimulam eficazmente a pr tica de atos corruptos promotores de inefici ncias e injusti as Este o caso brasileiro MATIAS PEREIRA 2005 Discutir a fundo ao menos algumas das causas que pontencialmente levam ao aumento da corrup o no Brasil fator fundamental para am pliar sua fiscaliza o e estabelecer pol ticas anticorrup o mais eficazes 3 Ver Artigo 166 par grafos 2 a 4 da Constitui o da Rep blica Federativa do Brasil sobre as possibilidades de emenda LOA e forma de tramita o no Congresso Nacional PREVEN O E COMBATE CORRUP O NO BRASIL A interface entre os setores p blico e privado sucinta diversas opor tunidades de ganhos econ micos advindos de atos corruptos por m a incid ncia e o n vel de corrup o dependem basicamente de tr s pontos principais benef cio potencial do ato para o transgressor o risco de ser descoberto e punido e o poder relativo entre corruptores e corrompidos ROSE ACKERMAN 2002 Klitgaard 1988 resumiu bem o que considera aspectos chave da corrup o i monop lio ou seja baixa competi
288. vamente tiveram os seus quantitativos acrescidos aumentando o sobrepre o total de 1 500 00 3 000 00 1 500 00 para 6 000 00 12 000 00 6 000 00 e de 4 000 00 6 000 00 2 000 00 para 6 000 00 9 000 00 3 000 00 respectivamente O item 4 que se apresenta com subpre o unit rio de 15 00 25 00 10 00 respons vel por colocar o valor global contratual abai xo do valor global de mercado pois compensa o sobrepre o original de 5 500 00 1 500 00 4 000 00 dos itens 1 e 2 com um subpre o de 6 000 00 10 000 00 4 000 00 ao ser eliminado faz com que o efeito dos sobrepre os prevale a tornando a proposta que era de 500 00 abaixo do valor de mercado 12 000 00 acima do referencial frustrando se o objetivo da licita o Por bvio o aumento de itens com sobrepre o conduz a um aumento no sobrepre o global automaticamente Por m ao haver somente supres s es de itens com subpre o a onerosidade do contrato n o fica muito clara de se ver pois o valor global do contrato diminui por m o seu valor de mercado diminui ainda mais conforme a tabela 3 2 a seguir Tabela 3 2 Condi es originais x condi es ap s altera es contratuais de um contrato hipot tico com supress o de item com subpre o Condi es originais Ap s altera es contratuais A Diferen a itens Qtde Mediana de Mercado Contrato Qtde Or amento Contrato apos pa de Mercado altera es
289. volvem ind cios de pre ju zos e fraudes decorrentes de atos impr prios tais como licita es forjadas superfaturamento de despesas objetos inexistentes etc Dos munic pios da amostra 81 1 apresentaram problemas graves em 31 7 deles foram indicados preju zos ao er rio p blico e em 32 8 deles foram indicadas fraudes CGU 2007a Conforme debatido no item 2 1 embora nem todas as irregulari dades possam ser classificadas como corrup o propriamente dita as demonstra es de falta de controle e descaso com as legisla es perti nentes incitam ou acobertam a ocorr ncia de corrup o e foram tratados conjuntamente neste estudo emp rico Como mostra a Tabela 1 em m dia o n mero de constata es foi de 51 18 por munic pio mediana 44 o n mero de problemas graves foi de 5 91 mediana 2 e o n mero de problemas administrativos foi de 14 33 mediana 8 A Figura 1 demonstra que 66 dos munic pios fiscalizados t m entre 20 e 50 constata es de corrup o enquanto que aqueles que receberam menos de 20 ou mais de 80 constata es n o ultrapassam 15 dos casos 2 CONCURSO DE MONOGRAFIAS DA CGU Tabela 1 Estat sticas Descritivas corrup o emendas parlamentares e ndices socio demogr ficos Tor Spam pum rum Poemas 5m sm 2 ol Problemas Administrativos R mil em sej of of mo Recursos Federais 6 916 56 15 700 00 2 787 29 Auditados R mil Emendas Parlamentares 818 26 3 705 99 62 00

Trabalhos premiados do 2° Concurso de Monografias da CGU (2007)

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