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Federalismo fiscale, dossier n.5 - Consiglio regionale delle Marche

1. che proprio a partire dalla finanza regionale e locale ha costantemente ispirato l attuazione del Titolo V22 Per altro verso l art 119 Cost appare come una delle rare disposizioni della seconda parte della Costituzione tutt ora ampiamente condivisa dalle forze politiche mai messa tra l altro in discussione dai numerosi progetti di revisione che si sono susseguiti dal 2001 ad oggi ma che delineando un modello aperto di finanza territoriale suscettibile di necessaria attuazione da parte del legislatore Da questo punto di vista la legge n 42 del 2009 rappresenta indubbiamente un significativo tentativo di restituzione a Governo e Parlamento della funzione di attuazione del Titolo V della Costituzione lasciata dal 2001 ad oggi in via quasi esclusiva alla Corte costituzionale Permangono tuttavia ancora dei nodi critici rispetto alla necessit di assicurare quella generale funzione di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario che dovrebbe necessariamente includere le autonomie speciali Soltanto in questa prospettiva infatti a partire dalle questioni finanziarie che misurano il concreto spessore di ogni disegno autonomistico e la relativa tenuta di sistema le regioni speciali potranno essere considerate un modello di autonomia responsabile frutto di una visione espansiva dell autonomia che potrebbe anche alla luce delle potenzialit offerte dall art 116 terzo comma Cost e dal c
2. 21 In termini sostanzialmente analoghi G BIZIOLI op cit 24 secondo cui il legislatore regionale pu assumere a presupposto dei propri tributi situazioni collegate alle funzioni esercitate dall nte tributi paracommutativi nonch quelle ordinariamente connesse allGmposizione immobiliare ed ambientale alle attivit produttive ed a consumi specifici 22 Cfr M BASILA VECCHIA La fiscalit di sostegno nella prospettiva federalista in Corr trib 2009 985 il quale nel commentare una versione del disegno di legge delega rileva che Nin linea di principio dunque l nte locale avr possibilit di diversificazione delle aliquote e di applicazione di agevolazioni ma entro una griglia di possibilit predefinite dalla legge regionale Questa impostazione appare corretta anche se in parte restrittiva rispetto all utonomia massima che I nte locale potrebbe esprimere poich individua comunque nella legislazione regionale IG elemento unificante della tipologia di agevolazioni che ciascun ente locale potr poi applicare con scelte autonome sul proprio territorio 23 Sul test di autonomia elaborato dalla Corte di Giustizia con riferimento al modello di federalismo fiscale c d asimmetrico al fine di verificare se vi sia o meno violazione del divieto di aiuti di Stato v A CARINCI I vincoli comunitari all utonomia tributaria degli enti territoriali sub statali in V FICARI a cura di L utonomia tributaria delle regioni e degli ent
3. 4 3 L armonizzazione dei bilanci 4 4 La fiscalit municipale un incidente interpretativo e gli emendamenti dell Intesa in sede di Conferenza Unificata 5 Concludendo 1 L attuazione dell articolo 119 della Costituzione L attuazione del precetto contenuto nel novellato articolo 119 della Costituzione inconcepibilmente procrastinatasi per circa otto anni ha tenuto per lungo tempo in stand by il sistema di finanziamento pubblico e con esso il funzionamento ordinario della Pubblica Amministrazione in senso lato Il protrarsi dei vecchi meccanismi di godimento dei finanziamenti da parte degli enti autonomi che costituiscono la Repubblica nel loro insieme unitario a mente dell articolo 114 della Carta per lo pi di natura derivata ha svuotato della sua essenza il cosiddetto federalismo fiscale voluto dal legislatore di revisione del 2001 Ad oggi non si sono ancora prodotti i risultati sperati primo tra tutti una maggiore e diretta corrispondenza tra le funzioni esercitate dalle autonomie territoriali le risorse destinate a finanziarle e le responsabilit relative Un risultato che se fosse gi stato realizzato avrebbe portato gli enti medesimi a rendersi maggiormente responsabili principalmente di fronte al proprio elettorato del corretto svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali con conseguente miglioramento delle prestazioni e dei servizi erogati in favore della collettivit amministrata Gli anni su
4. Ancora precisano le Sezioni Riunite ai fini della sussistenza della responsabilit amministrativa di tipo sanzionatorio non occorre da parte del giudice verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile non essendo appunto una forma di responsabilit per danno ma necessario che si accerti la mera violazione del precetto previsto dalla legge oltre ovviamente l elemento psicologico Puntualizza ancora il Collegio delle Sezioni Riunite Il fatto che la sanzione prevista dall art 30 comma 15 della legge n 289 2002 configuri una particolare fattispecie di responsabilit sanzionatoria devoluta alla giurisdizione della Corte dei Conti non deve indurre peraltro a ritenere sul piano teorico ricostruttivo che la responsabilit amministrativa abbia in via generale una connotazione sanzionatoria piuttosto che risarcitoria D altronde la Corte Costituzionale gi circa un trentennio fa ha escluso la legittimit costituzionale di una responsabilit senza colpa e danno per cui siamo su un terreno per cosi dire minato Credo che nel nuovo sistema che si vuole introdurre con il federalismo fiscale pieno di novit di una organizzazione nuova di un trasferimento sostenuto di funzioni amministrative di una maggiore e pi potenziata gestione di servizi pubblici appare pi opportuna la normale azione di responsabilit amministrativa di tipo tradizionale risarcitorio considerato che detto giudizio consente un i
5. La suprema centralit dello Stato nel modello che tiene insieme Stato societ e libert viene teorizzata e preparata per l attuazione politica dalla scienza del diritto pubblico rinnovata in Italia dal giurista siciliano Vittorio Emanuele Orlando Nel clima di diffusa fiducia nelle scienze che pervade l Europa ottocentesca e nel processo di generale riorganizzazione epistemologica delle scienze sociali che dar luogo ai differenziati specialismi delle scienze pure dell economia del diritto della politica Orlando ridefinisce sul finire dell Ottocento lo statuto scientifico della giuspubblicistica sulla base del metodo giuridico del formalismo positivistico fondato sui criteri dell astrattezza della separatezza del tecnicismo Con questi strumenti produce una teoria della crisi della forma di governo parlamentare liberale e un progetto di superamento di questa crisi attraverso l edificazione dello Stato di diritto italiano basato sui principi di legalit dei diritti pubblici soggettivi della giustizia amministrativa 14 Per Orlando lo Stato di diritto si configura come una persona giuridica distinta dal governo e dalla societ I problemi della monarchia costituzionale si trasformano nella moderna dottrina dello Stato di diritto che si configura come supremazia giuridica dello Stato rispetto agli emarginati principi politici sia del re che del popolo La forma di governo specifica dello Stato di diritto e dell evol
6. comunque fare riferimento agli elementi informativi capitalizzati dal NSIS che fonda le sue radici negli indicatori della programmazione nazionale per l attuazione del federalismo fiscale che il legislatore delegato sostanzializza in tre livelli percentuali di finanziamento della spesa sanitaria 5 per l assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro 51 per l assistenza distrettuale e 44 per l assistenza ospedaliera Dossier 5 2 pag 338 Dunque un procedimento complesso e differito che offre credibilit alle ragioni delle critiche mosse verso l ipotesi provvedimentale in esame sotto il profilo della sua estrema teoricit e per certi versi di esclusivo rinvio a metodologie esistenti sottoposte ad un restyling nominalistico All indirizzo del medesimo schema di decreto legislativo appare largamente motivata una eccezione di peso costituzionale attesa la intervenuta moltiplicazione dei fondi perequativi In buona sostanza il legislatore di attuazione dell art 119 della Costituzione ha ritenuto di scomporre e raddoppiare artt 9 e 13 della 42 09 nonch artt 11 e 19 del richiamato schema di d lgs il fondo perequativo statale individuato dalla novellata Costituzione e finalizzarne le risorse quasi a volerle vincolare per materia e destinatari istituzionali Non solo ha anche istituito altri due fondi perequativi di secondo livello art 13 della 42 09 e art 19 dello schema di d lgs da insedia
7. di Luca Antonini Ordinario di Diritto Costituzionale Universit degli Studi di Padova Vice Presidente della Fondazione per la Sussidiariet MEA Dossier 5 2 pag 26 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET Indice 5 Una riforma che segna una svolta storica 7 L anomalia italiana un federalismo senza responsabilit fiscale ll Il rimedio un federalismo fiscale bipartisan 13 I contenuti della nuova legge sul federalismo fiscale 13 L abbandono del criterio della spesa storica La perequazione in base al costo standard 15 La soppressione dei trasferimenti statali e l inizio di una stagione dell autonomia impositiva regionale e locale 16 Una nuova autonomia finanziaria regionale che valorizza imprese sussidiariet e famiglia 18 Una nuova stagione dell autonomia finanziaria provinciale e comunale 19 Uncircolo virtuoso nella lotta all evasione fiscale 22 Ulteriori nuovi principi rivoluzionari a favore della responsabilit 24 Legenda Dossier 5 2 pag 27 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET Una riforma che segna una svolta storica L approvazione della riforma del federalismo fiscale legge 5 maggio 2009 n 42 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione del l articolo 119 della Costituzione segna un passaggio storico per il sistema italiano infatti una riforma destinata ad attivare il circuito della responsa bilit favorendo la trasparenza delle decisioni di spesa e la loro imputabilit
8. inanziamento delle Regioni Servizi essenziali Regioni finanziati col metodo dei fabbisogni standard tramite tributi propri derivati dallo Stato addizionale Ire compartecipazione in via prioritaria allva e fondo perequativo a carattere verticale approvvigionato da compartecipazione Iva Servizi non essenziali Regioni finanziati col metodo della capacit fiscale tramite tributi propri addizionale Ire e fondo perequativo approvvigionato dall addizionale Ire e9 Bed z g Jeissog S ervizi essenziali m Metodo dei fabbisogni standard basato su l e p obiettivi di servizio e costi standard Garanzia del finanziamento integrale dei servizi essenziali basata su a gettito dei tributi propri derivati valutati ad aliquota e base imponibile uniformi ABU b aliquota base di compartecipazione Iva stabilita per portare in equilibrio una Regione Lombardia mentre il resto della compartecipazione approvvigiona il fondo perequativo Il gettito dei tributi propri derivati eccedente ABU pu finanziare servizi essenziali al di sopra dei fabbisogni standard oppure servizi non essenziali Lo stesso vale per gli altri tributi propri istituiti da legge regionale y9 Bed z g Jeissog S ervizi non essenziali 1 Metodo della capacit fiscale la cui misurazione affidata all addizionale Ire o Si calcola l aliquota media di equilibrio AME che applicata all imponibile a livello nazionale garantisce risor
9. ma ooo Savon Q Pescara imposte immobiliari sommata alla cedolare rispetto ai trasferimenti 2010 per Ab La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i maggiori vantaggi dalla riforma sarebbe Olbia con 302 Euro seguito da Parma con 274 a sua volta seguito da Imperia che rispetto al 2010 perderebbe 236 euro ab Comuni che viceversa verrebbero maggiormente danneggiati dalla riforma sono Napoli che perderebbe 408 Euro ab precedutoda L Aquila con 360 e da Messina con 285 Euro ab e cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero dell Interno continua Tabella 3 icenza Piacenza enezia Reggio Emilia ercelli Lucca Macerata Prato erona iterbo Biella Sondrio Ravenna Pesaro Grosseto Belluno Frosinone Alessandria Arezzo Lecce Rovigo La Spezia Ancona Asti Isernia Campobasso Cagliari UNovara Perugia Oristano Teramo diatina Pistoia Tabella 3 Evidenziata in giallo la differenza fra la devoluzione del gettito delle imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti rispetto ai trasferimenti 2010 per Ab La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i maggiori vantaggi dalla riforma sarebbe Olbia con 302 Euro seguito da Parma con 274 a sua volta seguito da Imperia che rispetto al 2010 perderebbe 236 euro ab Comuni che viceversa verrebbero maggiormente danneggiati dalla riforma sono Napoli che perderebbe 408 Euro ab precedutoda L Aquila con 3
10. risparmiare se non nei limiti dei vincoli del patto di stabilit interno che per altro per le regioni particolarmente iniquo Logica vorrebbe invece che il risparmio dovesse diventare un obiettivo strategico finalizzato alla riduzione delle imposte cos da rappresentare una fonte di vantaggio competitivo del territorio come accade in Spagna Ma a questo non si pensato restando appunto irretiti dalle vecchie logiche quelle per le quali servono sempre pi soldi per avvantaggiare il territorio e non conviene averne meno in totale antitesi con l aria che tira in Eurolandia Sarebbe stato molto meglio invece pensare ad una solidariet verticale e non orizzontale In altre parole se alla Campania oggi serve il 50 delle sue entrate e non il 25 come alla Lombardia gli si diano pure ma quando un sistema regionale cresce aumentando cos il prelievo in valore assoluto o riesce a fare economia di spesa dovrebbe avere il diritto di ridurre la pressione fiscale sui suoi cittadini decidendo di incidere sull imposta che ritiene meglio ridurre In sostanza la 1 42 2009 si affida solo ad un obiettivo di convergenza verso una spesa standard Ma questo un film che abbiamo gi visto perch di fatto ripete il meccanismo applicato al sistema sanitario con i risultati a tutti noti Servir in teoria a stimolare i peggiori a migliorarsi un po ma non costituisce certo uno stimolo sufficiente a rendere pi efficienti le re
11. Dossier 5 2 pag 247 concernenti l ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale art 27 comma 6 quanto l istituzione presso la Conferenza Stato regioni di un tavolo di confronto tra il Governo e ciascuna regione speciale volto ad individuare linee guida indirizzi e strumenti per assicurare il loro concorso agli obiettivi di perequazione e di solidariet e per valutare la congruit delle attribuzioni finanziarie ulteriori intervenute successivamente all entrata in vigore degli statuti art 27 comma 7 La modifica delle norme di attuazione rimane comunque l unico strumento previsto dalla legge per garantire l eventuale adeguamento degli ordinamenti delle regioni a statuto speciale ai principi di coordinamento e ai nuovi assetti della finanza pubblica Ora anche a prescindere dal mancato rispetto del termine ordinatorio dei trenta giorni previsto dalla legge stessa per l organizzazione del suddetto tavolo e da alcune lacune che sotto questo profilo si sono gi palesate nella fase attuativa della riforma non vi dubbio che il legislatore finisca per rimettere in via esclusiva alle Commissioni statutarie la scelta dell eventuale adeguamento 3 Finanza delle autonomie speciali e principi costituzionali la difficile quadratura del cerchio La conclusione cos adottata per quanto non ancora suscettibile di una valutazione definitiva a fronte del processo di riforma appena avviato riflette
12. Federalismo fiscale redditometro per gli enti locali Corriere della Sera 24 giugno 2010 3 Bronzetti G Mosconi M Palmieri F federalismo fiscale principi ed attuazione Trento 2010 14 Jorio E Conti regionali verifiche pre elettorali IlSole24Ore Sanita n 24 2010 Dossier 3 2 pag 131 certezza di quanto ereditato s da sottrarre loro ogni possibilit di scaricare strumentalmente altrove arrivando persino a retroagire anche di qualche anno le responsabilit gestionali proprie ad inoltrata loro gestione cos come avvenuto nel pi recente passato specie nelle regioni del Mezzogiorno Dunque una buona occasione attuativa della legge di delegazione n 42 09 che ha introdotto nell ordinamento il cosiddetto federalismo fiscale in coerente attuazione del novellato articolo 119 della Costituzione Dall emersione delle consistenze reali a ben vedere non solo civilistiche e fiscali ma anche riferite all operato complessivo potr dipendere anche la candidabilit del governatore risultato attento nella gestione ovvero alternativamente la sua non candidabilit nell ipotesi di una sua conclamata inadeguatezza Il tutto ovviamente da sancire nel limite di una cornice del relativo principio fondamentale dettato dallo Stato tale da costituire elemento necessariamente presupposto sul quale le Regioni dovrebbero poi disciplinare nel dettaglio Un tale adempimento posto a carico dei Presidenti delle
13. caratterizzato da forti differenziazioni sia nella distribuzione delle strutture di cura che di risorse umane e tecnologiche Secondo Bancalntesa CERM questa differenziazione genera ampie differenze nelle performances regionali in termini di efficienza e qualit delle prestazioni La sperequazione infrastrutturale sia di tipologie di asset che della loro qualit incide sui rendimenti delle funzioni di produzione e sulla qualit del servizio sanitario pu essere causa di sovra costi infrastrutture insufficienti e obsolete aumentano i costi di produzione Se nella determinazione dei costi standard non si tiene conto di queste differenze e dei loro effetti si rischia di definire standard non realistici e poco credibili e stringenti N ozz Bed z g Jeissog di In generale La minore qualit dei servizi nelle regioni meridionali dovuta a complesso mix di pi difficili condizioni sociali assistenza e sanit carenza di dotazioni strutturali e infrastrutturali istruzione e sanit risorse disponibili in alcuni casi insufficienti assistenza e spese per istruzione diverse da stipendi insegnanti minore efficienza nell organizzazione dei servizi tutti sinteressi particolaristici e corruzione sanit zz Bed z g Jeissog di In questa situazione Il nodo fondamentale tenere insieme costi standard livelli essenziali delle prestazioni obiettivi d
14. esso viziato in quanto ha fatto assumere agli eletti per esempio nei consessi legislativi l abitudine di definire il loro prodotto normativo indipendentemente dai bisogni espressi dalla collettivit da soddisfare e dalle riforme indispensabili al maggiore e migliore godimento dei diritti fondamentali Un problema questo che ha determinato il vezzo in capo agli anzidetti rappresentanti politici di agire troppo liberamente e a prescindere da tutto e da tutti come se fossero titolari di una delega rilasciata in loro favore dai rappresentati con promessa di rato e valido quindi da non rendicontare Insomma con il tempo e con il continuo perpetrarsi delle assoluzioni spesso inconsapevoli dei cittadini rispetto alle manchevolezze legislative degli eletti si venuto a realizzare l esatto contrario di quello che il mandato elettorale sottintende costituzionalmente e quindi ad evidenziarsi il problema nei confronti del quale il federalismo fiscale si propone come soluzione in termini di diretta responsabilit dei rappresentanti Una tale situazione di irresponsabile disinteresse ha reso preminente la spettacolarizzazione dell intera vicenda sino a farla sembrare e dunque divenire una battaglia tra il nord e il sud tra sensibili e insensibili alle tematiche del mezzogiorno tra paladini celtici e invasori piuttosto che il modo per riformare al meglio la finanza pubblica e il sistema tributario in linea con il vigente dettato cost
15. impegno della politica nella sua interezza che i maggiori contributi scientifici registratisi nel percorso extra parlamentare Tutto questo ha contribuito ad evitare il protrarsi di quelle vecchie e nuove abitudini messe da parte appena dopo la rubricazione al Senato del Ddl delega d iniziativa governativa avvenuta il 15 ottobre 2008 Invero sin dalla formulazione del primitivo schema di Ddl Calderoli del 24 luglio 2008 si sono spesi fiumi di parole quasi tutte celebrative fatta salva qualche infrequente deroga perlopi motivata sotto il profilo squisitamente tecnico Infatti esso sembrato apprezzabile ai pi anche perch ha recepito i fondamentali principi e criteri contenuti nel Ddl approvato da Prodi nel 2007 e in quanto tale apparso come assorbente delle diverse istanze nonch presentato e promosso da subito dal medesimo firmatario come testo aperto a qualsivoglia modifica migliorativa compatibile con la filosofia istituzionale alla base del testo Su tale ipotesi normativa la dottrina forse perch allora in attesa che fosse definitivamente condivisa dal Consiglio dei Ministri ha evitato di esprimersi anche in ragione delle sue ricorrenti riscritture parziali ma significative sul piano dei contenuti tanto da essere stata poco presente nel confronto instauratosi tranne che negli spazi messi a disposizione da alcuni importanti quotidiani nazionali e riviste on line Un percorso pertanto
16. ordinamento della p a delle attivit trasfusionali del lavoro e della previdenza sociale del diritto di accesso agli atti amministrativi dell energia A parte sta la materia assistenza sociale oggi prevalentemente da ascriversi alla competenza legislativa residuale regionale la cui normativa statale vigente risale al 2000 legge 328 ed identifica tutta una serie di interventi che costituiscono espressione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi Spetter all interprete oltre che al legislatore delegato verificare se i livelli qualificati come essenziali dal legislatore prima del 2001 siano assimilabili completamente agli omologhi livelli richiamati dalle leggi successivamente al 2001 in linea con il nuovo Titolo V La complessa opera che attende il legislatore delegato dunque la riconduzione dei livelli essenziali oggi previsti dalla legislazione statale a specifici contenuti finanziari standardizzabili La legge 42 nel momento in cui definisce una disciplina di carattere transitorio impone un intervento legislativo che determini tutti i livelli essenziali delle prestazioni a regime Per i LEA della sanit l esperienza maturata significativa Pi complessa la questione per le altre materie La legge produrr due tipi di effetti con riguardo ai livelli essenziali ed alla loro determinazione secondo quanto previsto dall art 117 secondo comma lettera m Cost uno
17. www crusoe it 2010 Pizzetti F federalismo demaniale un buon segnale verso un federalismo fiscale ben temperato www astrid cu 2010 Scuto F I federalismo patrimoniale come primo atto del legislatore delegato nell attuazione della legge n 42 2009 sul federalismo fiscale www astrid eu 2010 Zanardi A Federalismo demaniale la carte www la voce info 2010 Stumpo A R federalismo demaniale tra economia e diritto www centroriformastato org 2010 Dossier 5 2 pag 335 l autonomia finanziaria delle regioni e delle province il sistema perequativo e i costi fabbisogni standard nel settore della sanit le risorse aggiuntive e gli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali di cui all art 16 della legge 42 09 attuativo del quinto comma del novellato art 119 della Costituzione assunto dal Governo il 26 novembre 2010 Tale ipotesi legislativa delegata stata accompagnata dall adozione coeva di un decreto ministeriale sulla perequazione infrastrutturale di cui all art 22 della legge di delegazione 42 09 disciplinante il percorso ricognitivo degli interventi relativi da effettuarsi attraverso il confronto della consistenza del capitale pubblico alla data del 31 dicembre 2010 con il livello richiesto per conseguire in un orizzonte di medio periodo livelli di sviluppo economico e di benessere omogenei fra i territori del Paese le sanzioni e le premialit rispe
18. 1 bis un modo questo per ribadire la indispensabilit della coerenza delle politiche regionali con gli impegni assunti da quella nazionale in sede UE in termini di controllo del deficit corrente e di rientro del debito pubblico tanto da costituire vincoli inderogabili derivanti dall ordinamento comunitario sar collaborata dal riversamento diretto dell intero gettito derivante dall attivit di recupero fiscale riferita ai tributi propri derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali individuati nello stesso schema di decreto legislativo art 7 bis Una opzione che consentirebbe alle regioni di godere integralmente del prodotto accertato e recuperato a discapito degli evasori in relazione alle imposte ad esse devolute per la compartecipazione iva la determinazione dell entit rinviata ad una specifica convenzione da sottoscriversi tra regione e agenzia delle entrate e quindi allo Stato di assicurarsi una partecipazione diretta delle medesime autonomie regionali al processo di lotta concreta all evasione fiscale Nella contemporaneit stato condivisa tra Governo e Autonomie la rappresentativit delle tre macroaree nazionali nord centro e sud nella individuazione delle regioni utili alla determinazione dei previsti benchmark art 22 aggiunta al comma 5 nonch ribadita la esclusione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano dall applicazione de
19. 296 2003 37 2004 162 2007 102 2008 289 2008 6 Tale orientamento restrittivo della Corte si spiega per proprio alla luce della necessit di compensare il vuoto normativo determinato dalla mancanza della legge generale di coordinamento sulla base del riconoscimento di inderogabili istanze unitarie di coordinamento valevoli per tutti gli enti territoriali pur nella compiuta affermazione del principio autonomistico Da questo punto di vista la giurisprudenza costituzionale pur continuando a distinguere tra principi fondamentali della materia coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario da un lato e principi generali dell ordinamento dall altro rendendo opponibili al legislatore speciale soltanto questi ultimi da ultimo sent n 102 del 2008 ha comunque sostanzialmente riconosciuto a partire dall art 119 Cost delle istanze di coordinamento finanziario sostanzialmente inderogabili anche da parte delle autonomie speciali sent n 179 2007 8 Questo approccio appare tra l altro perfettamente in linea con il necessario processo di adeguamento dell ordinamento ai vincoli europei al Non richiesta e non gradita come ebbe a definirla l allora Presidente della Corte costituzionale Gustavo Zagrebelsky nella Conferenza stampa annuale per il 2003 Sul punto si vedano le osservazioni critiche di A Brancasi Continua l inarrestabile cammino verso una concezione statalista del coordinamento
20. Autonomie a proposito del quale sono molte le variabili allo studio cui dovere fare necessariamente riferimento per ridisegnare le funzioni fondamentali dei Comuni delle Province delle Citt metropolitane e delle Regioni Tali compiti istituzionali sono infatti propedeutici alla corretta predisposizione della mappa della finanza pubblica e del sistema tributario entrambi indispensabili per ottimizzare il funzionamento del sistema autonomistico territoriale In buona sostanza quelle da assumere sono scelte non facili tant che stanno impegnando la politica bipartisan com naturale che sia garante di quella maggioranza aggregata che ha prodotto una legge delega da doversi condividere perch coerente con i principi costituzionali e verosimilmente idonea a migliorare la produttivit delle istituzioni pubbliche territoriali La previsione normativa anticipata alla Camera giorni orsono dal prof Luca Antonini presidente della Copaff Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale di cui all art 4 della legge n 42 09 che istituirebbe la emersione delle consistenze 7 Trovati G Bilanci con timbro doc per dare credibilit a entrate e uscite I1Sole240re 28 giugno 2010 8 Bassanini F federalismo fiscale e la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche relazione al Seminario CISL Funzione pubblica svoltosi a Roma il 23 aprile 2009 in www astrid eu Adriano F Un federalismo c
21. Cosenza Catania Roma Messina Salerno Firenze Genova Taranto Torino Bologna Potenza Milano Foggia enezia Bari Pisa Ferrara erona Brindisi Catanzaro Benevento Reggio di Calabria Terni Cagliari per abitante meccanismo attuale ab ab Differenze tra meccanismo attuale e proposta devoluzione registro ipotecaria irpef fabbricati cedolare per Ab Tabella 2 Devoluzione di Imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia Evidenziato in giallo i trasferimenti 2010 per abitante Il Comune Capoluogo che nel 2010 ha ricevuto i maggiori trasferimenti per abitante stato Napoli con 669 Euro ab seguito da L Aquila con 548 da Palermo con 516 da Cosenza con 501 Euro ab II Comune Capoluogo di provincia che nel 2010 ha ottenuto il traserimento statale inferiore rispetto agli altri capoluoghi Olbia con 167 Euro Ab preceduto da Imperia con 194 e da Campobasso con 208 Euro per abitante e cos via elaborazione dati spettanze del Ministero dell Interno continua Tabella 2 Tabella 2 Devoluzione di Imposte immobiliari Sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia Evidenziato in giallo i trasferimenti 2010 per abitante Il Comune Capoluogo che nel 2010 ha ricevuto i maggiori trasferimenti per abitante stato Napoli con 669 Euro ab segui
22. F Piemonte I 149 Tirol A 103 Madrid E Liguria I 142 Provenza F 93 Atene GR Cantabria E 119 Canarie E 91 Stoccolma SW Asturie E 118 Creta GR 85 Londra UK N R Westfalia D 117 Isole loniche GR 62 78 Baviera D Midland UK 109 Nord F 103 Alsazia F 103 Vallonia B 94 Fonte Williamson 1965 Eurostat Iuzzolino 2009 Capron 2005 per la Vallonia Dossier 5 2 pag 65 Alcune regioni spagnole nel lungo periodo Declino e sviluppo industriale terziarizzazione turismo Pil pro capite Spagna 100 1955 2005 Paesi Baschi 207 127 Cantabria 119 98 Catalogna 140 119 Madrid 159 130 Baleari 107 110 Canaria 80 91 Andalusia 74 78 Estremadura 56 68 Fonte elaborazioni su dati Williamson 1965 per il 1955 e Eurostat per il 2005 Alcune regioni portoghesi nel lungo periodo Declino industriale terziarizzazione turismo Pil pro capite Portogallo 100 1980 2006 Nord 86 79 Lisbona 137 139 Algarve 76 106 Fonte elaborazioni su dati Crenos e Eurostat Dossier 5 2 pag 66 Alcune regioni italiane nel lungo periodo Declino e sviluppo industriale terziarizzazione Pil pro capite Italia 100 1955 2005 Piemonte 149 109 Liguria 142 103 Veneto 93 118 Marche 81 100 Campania 69 64 Sicilia 64 64 Abruzzo 63 80 Basilicata 54 71 Fonte elaborazioni su dati Williamson 1965 per il 1955 e Eurostat per il 2005 Il caso della Germania Est 1989 95 crollo immediato del reddito
23. Grecia 0 17 0 39 0 22 Svezia 0 17 0 26 0 09 USA 0 15 1997 0 20 0 05 Canada 0 14 0 21 0 07 Olanda 0 13 0 16 0 03 Australia 0 07 0 10 0 03 Fonte OECD Regions at a glance 2009 tab 15 8 Dossier 5 2 pag 70 Conclusioni Tendenze non univoche Fenomeno complesso ed interessante Pluralit di cause in azione in diversi periodi storici non necessariamente gli stessi in tutti i paesi la storia e la geografia contano Ambiguit degli effetti di alcuni grandi fenomeni ad esempio le migrazioni Italia eccezione per intensit dei divari ma non per dinamica Coefficiente di variazione del PIL pro capite Spagna Grecia Svezia 1950 solo Germania Ovest Fonte Williamson 1965 e elaborazioni degli autori su dati Eurostat Dossier 5 2 pag 71 18 05 2010 Il c d federalismo fiscale nell ttica del tributarista nihil sub sole novi Eugenio Della Valle Sommario 1 Premessa 2 La natura fi programmatica del nuovo assetto costituzionale della finanza pubblica 3 I c d tributi fpropri degli Enti locali come tributi derivati 4 L ffettiva estensione dell utonomia tributaria degli Enti locali 5 La legge ACalderoli considerazioni introduttive 5 1 Segue la fiscalit locale 6 Conclusioni 1 Premessa Ebopinione diffusa che il sistema dei rapporti tra le diverse autonomie tributarie di Stato e minori enti territoriali quale risulter dai decreti delegati attuativi della legge delega fC
24. Insediamento territoriale della popolazione Storie civiche Sistemi regionali O O DO Casi emblematici di sperequazione Veneto 541 procapite contro 606 in Lombardia 641 in Emilia 998 nel Trentino e Puglia 490 procapite contro 577 nelle RSO del sud oq Lo Bed z g Jeiss L a riforma costituzionale del 2001 Q Q Il nuovo Titolo V della Costituzione Nuove competenze legislative alle Regioni Equiparazione Stato Regioni Province Citt metropolitane Comuni Scenario per la riforma amministrativa principio di adeguatezza ulteriori trasferimenti anche differenziati Scenario per la riforma della finanza pubblica multilivello art 119 za Bed z g Jeissog Articolo 119 Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione per i territori con minore capacit fiscale per abitante es Bed z g Jsissog Articolo 119 Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni alle Pro
25. La prima che la struttura dell addizionale prevista dal decreto altera comunque la progressivit del prelievo sui redditi accrescendola a discrezione delle amministrazioni regionali Contribuiscono a questo risultato sia l esenzione dei primi due scaglioni di reddito dalle maggiorazioni di aliquote superiori allo 0 5 sia la possibilit di applicare sugli altri scaglioni maggiorazioni di aliquote via via crescenti fino al limite del 2 1 una maggiorazione piuttosto pesante Il decreto elimina alcune evidenti storture dell attuale addizionale regionale ma non assicura la neutralit dell addizionale rispetto alla progressivit del prelievo Sembra anzi incoraggiare l aggravio del prelievo su quella ristretta categoria di contribuenti che per senso civico o per l impossibilit di evadere dichiara redditi elevati Antecedentemente all approvazione della legge 42 2009 era stata proposta una ipotesi di Irpef regionale che attribuiva alle regioni ampia facolt di modificare le aliquote mantenendo inalterata la progressivit del prelievo Sostanzialmente si trattava di applicare alle aliquote erariali dei moltiplicatori regionali entro limiti fissati dalla legge dello Stato La proposta non trov buona accoglienza a livello politico e non fu pi presa in considerazione nonostante presenti chiari vantaggi rispetto ad altre ipotesi compresa quella formulata dall art 5 del decreto in esame La seconda osservazione c
26. La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i vantaggi maggiori sarebbe Firenze con 585 Euro per abitante seguito da Bologna con 555 seguita da Pisa e Parma con 535 Il Comune Capoluogo di Provincia che avrebbe il gettito inferiore sarebbe Brindisi con 166 Euro per abitante preceduto da Potenza con 170 da Benevento con 176 e da Reggio Calabria con 179 Euro per abitante E cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero Interno continua Tabella 1 Agrigento Ascoli Piceno Caltanissetta w O D 2 Matera g N Catanzaro Reggio di Calabria N Benevento Foggia Tabella 1 Devoluzione di imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia La colonna evidenziata in giallo mostra quale potrebbe essere l entrata pro capite se il gettito delle imposte devolute sommate alla cedolare sugli affitti restasse interamente ai singoli Enti La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i vantaggi maggiori sarebbe Firenze con 585 Euro per abitante seguito da Bologna con 555 seguita da Pisa e Parma con 535 Il Comune Capoluogo di Provincia che avrebbe il gettito inferiore sarebbe Brindisi con 166 Euro per abitante preceduto da Potenza con 170 da Benevento con 176 e da Reggio Calabria con 179 Euro per abitante E cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero Interno Tabella 2 Napoli L Aquila Palermo
27. Si O jaa Rimini 27 331 510 36 961 612 64 293 122 140 137 459 N O O O w N W O A ha Co 00 4 P N N 00 N 293 273 242 251 355 281 388 274 247 260 327 257 248 263 484 238 455 248 260 280 239 D O Dv 5 3 I pes Oj amp ONE ZIN Li S o 4 N o N p 9 A o o R N N N j NIO N amp N DA cvo o N N won Irpef su reddito icati i Differenza i i Gettito per i i Somma ini abitante i i registro f delle tasse per abitante p i Comuni Do LE Abitanti P devoluzione ipotecaria e sostituiscono le imposte meccanismo gt registro i trasferimenti devolute Jattuale ab ME f ipotecaria irpef i ab fabbricati della cedolare lanno 2010 i cedolare per Ab stima j Ti oroas 18725870 si 1061 20142449 12367470 si 6 isossa 4002573 ___ 12321983850 3645706981 5967690831 16 587 322 e 27 641314587 44545804 ____ __ Loz Bed z g Jelssog Tabella 1 Comuni enezia Mantova Padova Rimini Roma Imperia erona Modena reviso Bergamo Como Lecco Lucca Brescia Savona dyarese Rionza rasferimento per abitante meccanismo Gettito per abitante delle tasse le imposte devolute O N OoO N TOoOL N Differenze tra meccanismo attuale e proposta devoluzione registro ipotecaria irpef fabbricati
28. allo stato la proliferazione degli organi di governo Non a caso prevede che la provincia su cui insiste la citt metropolitana cessi di esistere e siano soppressi tutti i relativi organi a decorrere dalla data di insediamento degli organi della citt metropolitana individuati in futuro dalla legge che provveder altres a disciplinare il trasferimento delle funzioni e delle risorse umane strumentali e finanziarie inerenti alle funzioni trasferite e a dare attuazione ai nuovi ritagli territoriali stabiliti ai sensi della legge 42 Lo statuto definitivo della citt metropolitana che sar adottato dai competenti organi entro sei mesi dalla data del loro insediamento ancora una volta in base alla futura legge dovr stabilire anche la disciplina per l esercizio dell iniziativa da parte dei comuni della provincia non inclusi nell area metropolitana in modo da assicurare la scelta da parte di ciascuno di tali comuni circa l inclusione nel territorio della citt metropolitana ovvero in altra provincia gi esistente nel rispetto della continuit territoriale Merita sottolineare nuovamente come la continuit territoriale costituisca un parametro la cui praticabilit dovr essere verificata caso per caso Potrebbe infatti rivelarsi necessario stabilire un criterio di prevalenza tra autonoma scelta degli enti e continuit territoriale La nuova disciplina precostituisce la cornice per giungere alla citt metropolitana arre
29. anche se sembra una antinomia un proprio personale standard In sostanza tutto questo processo sembra destinato a produrre ben poco in termini di impatto sugli enti neppure una maggiore consapevolezza nei cittadini sulle capacit della propria amministrazione locale Del tutto in affrontato pertanto quanto richiesto all art 2 c 2 lettera f che come abbiamo detto chiedeva proprio di utilizzare i fabbisogni standard al fine di comparare e valutare l azione pubblica nonch di definire gli obiettivi di servizio cui devono tendere le pubbliche amministrazioni locali nell espletamento delle proprie funzioni Un avvio che lascia poco sperare sulla consistenza e sulla equit di un futuro Federalismo bene ricordare per altro che il Federalismo della 1 42 2009 nasce come antidoto alle proteste di quella parte del Paese che vive ormai l unit nazionale quale fardello ed ostacolo allo sviluppo alla quale risponde con una idea di Federalismo solidale e moderato e rappresenta quindi un punto di equilibrio ragionevole www astrid eu 5 Il presente documento non riproducibile su altri siti senza la previa autorizzazione scritta della Direzione in assenza della quale sono esclusivamente consentiti i link Dossier 5 2 pag 349 Dossier 5 2 pag 350 Dossier 5 2 pag 352 BIBLIOGRAFIA Il Catalogo della Biblioteca disponibile anche online al banner Biblioteca nel sito dell Assemblea Legislativa delle Marche www
30. cedolare per Ab 146 160 180 274 214 131 162 302 95 177 199 196 48 236 71 124 149 120 115 158 79 172 129 112 123 111 Tabella 1 Devoluzione di imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia La colonna evidenziata in giallo mostra quale potrebbe essere l entrata pro capite se il gettito delle imposte devolute sommate alla cedolare sugli affitti restasse interamente ai singoli Enti La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i vantaggi maggiori sarebbe Firenze con 585 Euro per abitante seguito da Bologna con 555 seguita da Pisa e Parma con 535 Il Comune Capoluogo di Provincia che avrebbe il gettito inferiore sarebbe Brindisi con 166 Euro per abitante preceduto da Potenza con 170 da Benevento con 176 e da Reggio Calabria con 179 Euro per abitante E cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero Interno continua Tabella 1 G G n in m e n nd u z re c e ro a l Asti Fer SSS a eo o ona nza seto liari rno rio Tabella 1 Devoluzione di imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia La colonna evidenziata in giallo mostra quale potrebbe essere l entrata pro capite se il gettito delle imposte devolute sommate alla cedolare sugli affitti restasse interamente ai singoli Enti
31. con i Fondi perequaltivi previsti per i Comuni Dimenticate le Province Altri elementi critici perch la perequazione solo a partire dal 2014 per i Comuni addirittura dal 2016 Come costruire i fabbisogni standard dei servizi essenziali diversi dalla sanit oq LLL Bed z g Jelss Fabbisogni standard in sanit Nessuna rilevante novit rispetto ai contenuti del Patto per la salute 2010 2012 O O Ammontare di finanziamento stabilito esogenamente La formula di calcolo dei fabbisogni standard serve solo per il riparto La formula viene legata alla spesa procapite per i tre grandi LEA In tre Regioni benchmark da scegliere fra le cinque che hanno performato al meglio sulla base dei meccanismi di monitoraggio e di autovalutazione stabiliti nel Patto per la salute In ultima analisi per il riparto dipende unicamente dalla ripertizione della popolazione per classi di et e dalle corrispondenti pesature a Z4 Bed z g JeIsso Fabbisogni standard in Sanit si pu fare di pi Si rinunciato ad ottenere risparmi tramite la fissazione di livelli di spesa pro capite obiettivo inferiori a quelli oggi vigenti nelle Regioni migliori forse per non dare dispiaceri alla Lombardia Si mantenuto il carattere nazionale del sistema il finanziamento pro capite uniforme al netto dei pesi per la composizione demografica della popolazione Ma si rinunciato anche a o Raffinare i crit
32. et dell oro Lo sviluppo economico si diffonde nello spazio a partire dai centri lungo direttrici di contiguit geografica in Germania Ovest dal Nordovest al Sudest in Spagna dal Nordest verso Ovest e Sud in Italia dal Nordovest verso Est e Sudest Crescita del reddito sviluppo del settore pubblico aumento delle migrazioni interne e internazionali e politiche regionali influenzano le disparit Vediamo come Dossier 5 2 pag 60 Crescita del reddito e della domanda Ha effetti ambigui sulle disparit Le economie di scala interne ed esterne e la riduzione dei costi di trasporto favoriscono i centri le cui imprese pi competitive conquistano i mercati delle periferie Ma lo sviluppo di sufficienti bacini di domanda locale favorisce le periferie Qui l industrializzazione anche limitata assorbe manodopera agricola causando una trasformazione strutturale dell economia e forti guadagni di produttivit Impianti ad elevate economie di scala interne localizzati nelle periferie possono servire mercati dei centri Sviluppo del settore pubblico Ha forti effetti di riduzione delle disparit La crescita dell occupazione dei servizi e dei trasferimenti pubblici tendenzialmente proporzionale a popolazione e non ad occupati e quindi omogenea sul territorio Fa crescere pi che proporzionalmente occupazione nelle periferie Effetto citt capitale cresce ulteriormente il peso delle citt cap
33. impedendo di continuare a contrabbandare come solidariet quello che inve ce rendita clientela politica o peggio ancora circuito d illegalit stato limpidamente evidenziato A memoria questa la prima volta che un testo normativo di attuazione in via diretta della legge fondamentale pone al centro del suo articolato in modo cos netto il principio di responsabilit il quale tutt altro che vago nelle sue premesse e nelle sue implicazioni di siste ma una novit priva di precedenti che pu consentire l avvio di ci che nella storia della Repubblica sempre mancato della riforma dello Stato ipotizzata al tempo della Costituzione riproposta negli anni Settanta del seco lo scorso sistematicamente fallita per aver disgiunto appunto la responsabili t nel reperimento delle risorse dal potere di spesa il profilo dello Stato sociale degradato a Stato assistenziale dipeso da una lettura monca e par ziale della Costituzione In effetti la riforma appena approvata dal Parlamento italiano destinata a scrivere la parola fine alle prassi assistenzialistiche basate sulla spesa sto rica e ai ripiani a pi di lista alle logiche premianti per quegli amministrato ri che perseguono politiche devastanti per i bilanci pubblici facendole poi ricadere sulla fiscalit generale Essa introduce invece elementi diretti a con sentire miglioramenti dei servizi e o una riduzione della pressione fiscale
34. innestando fattori di competitivit tra i sistemi locali senza determinare inac cettabili lesioni del principio di eguaglianza delle opportunit rid effettivit alla possibilit del controllo democratico degli elettori Il Presidente della Repubblica nel discorso pronunciato a Palazzo Ducale a Venezia il 18 settembre 2008 ha giustamente ricordato che in Italia deve porsi in particolare un forte accento sul rapporto tra un pi coerente disegno evolutivo in senso autonomistico e federalistico dell ordinamento della Repubblica e il superamento di quel persistente e perfino aggravato divario tra Nord e Sud che denuncia la storica incompiutezza dell unificazione nazio Dossier 5 2 pag 28 6 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE nale Ci richiede la pi chiara manifestazione di volont nel combattere chiusure ed egoismi nelle Regioni pi sviluppate nel tener fede concreta mente al principio di solidariet e nel chiamare al tempo stesso le Regioni del Mezzogiorno alla pari di tutte le altre alla prova della responsabilit per l uso economico e il rendimento qualitativo delle risorse pubbliche naziona li ed europee 1 M Bertolissi Commissioni riunite affari costituzionali bilancio e finanze e tesoro del Senato Indagine conoscitiva sul disegno di legge n 1117 riguardante il federalismo fisca le Novembre 2008 Dossier 5 2 pag 29 I QUADERNI DEL
35. l originaria prospettiva della specialit che anche negli ultimi anni ha condotto a conclusioni univoche tanto il dialogo tra Governo e Parlamento da ultimo appunto con la legge n 42 del 2009 quanto l attivit degli organi di raccordo tra i diversi livelli di governo sia verticali Conferenza Stato regioni che orizzontali Conferenza delle regioni laddove si costantemente registrata la tendenza ad adottare forme di disciplina pattizia in qualche modo separata per le autonomie speciali consolidando una sorta di duplice binario anche per gli accordi di riparto delle risorse finanziarie Basti pensare al c d Accordo di Santa Trada del 21 luglio 2005 con il quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome ha sostanzialmente determinato le modalit di applicazione del decreto legislativo n 56 del 2000 e le concrete modalit di riparto delle risorse finanziarie su un arco temporale pluriennale o ancor pi rilevante per gli enti dotati di autonomia particolare alla c d Dichiarazione di Aosta firmata il 2 dicembre 2006 dai Presidenti delle giunte e dei consigli ad autonomia speciale e successivamente fatta propria dalla Conferenza delle regioni Quest ultima suggerisce la costituzionalizzazione del principio dell intesa ai fini dell adozione delle modifiche statutarie mentre la legge costituzionale n 2 del 2001 richiede soltanto il parere del consiglio regionale sul progetto di modificazione dello
36. la legge n 42 del 2009 in www federalismi it n 10 2010 Introduzione a libro a cura di Ferrara A Salerno G M Federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 Napoli 2010 Jorio E Gambino S D Ignazio G federalismo fiscale Rimini 2009 Serrentino R federalismo fiscale in Italia Napoli 2009 1 Bartoloni M Le regioni migliori danno la linea ai fondi Il Sole240re 25 giugno 2010 18 Buglione E Commento all art 17 della legge n 42 09 in a cura di Ferrara A Salerno G M op cit Napoli 2010 19 Mancini A a cura di Manuale per la redazione del Bilancio di Mandato Cittaducale 2010 Dossier 5 2 pag 132 Concludendo la pi attuale proposta di insediare nell ordinamento la ripetuta emersione delle consistenze sottolinea quindi la motivata esigenza del legislatore di pretendere contezza del debito pregresso formatosi e monitorare il disavanzo reale valutare obiettivamente la ri candidabilit dei governatori tracciare un confine tra quanto prodotto da chi ha governato e il suo subentrante ovverosia separare gli eventuali disastri di chi termina il suo governo dalle responsabilit di chi lo inizia Aspettative queste responsabili e concrete che si spera vengano tradotte in regolazione sostanziale da applicare tempestivamente magari attraverso una apposita norma che disciplini la transitoriet per insediarne l obbligo immediato per i Governatori gi in caric
37. nella versione anticipata a Montecitorio lo scorso 8 giugno a margine della presentazione di un interessante libro sul federalismo fiscale quantomeno il debito sanitario regionale consolidato e quindi a valutare l operato di ogni governatore uscente Quest ultimo in quanto tale sarebbe cos obbligato a fornire al riguardo il risultato obiettivo del suo governo Con l introduzione di un siffatto obbligo si pertanto prevista l istituzione di una sorta di rendicontazione d uscita non solo dei conti regionali ma anche del prodotto legislativo e amministrativo della maggioranza che ha governato In sintesi il bilancio di quanto si fatto da rendere noto ai cittadini previo rilascio di una certificazione formale da parte degli organi di controllo pubblico regionale Un documento questo da sottoporre anche all esame dell autorit statale primi fra tutti i ministeri dell Economia e Finanze della Salute e degli Affari Regionali e Autonomie Locali Tutto questo costituirebbe l occasione per rendere edotti gli elettori sulle condizioni debitorie della loro Regione per fa s che venga a concretizzarsi un consenso pi consapevole nelle elezioni successive Un modo anche utile ai Presidenti di Regione che subentreranno per assumere la certezza di quanto ereditato s da sottrarre loro ogni possibilit di scaricare strumentalmente altrove arrivando a retroagire anche di qualche anno le responsabilit gestionali
38. tra modelli anche estremamente divergenti con riguardo alla definizione del sistema perequativo e del coordinamento finanziario dipende il reale impatto innovativo conseguente all attuazione del cd federalismo fiscale rispetto al sistema vigente in larga parte ancora fondato sul principio della finanza derivata 6 La Corte osserva ulteriormente rimettendo l attuazione dell art 119 cost ad una normativa statale la necessit di una disciplina transitoria che consenta l ordinato passaggio dall attuale sistema caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale ancora in non piccola parte derivata cio dipendente dal bilancio statale e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi con limitate possibilit riconosciute a Regioni ed enti locali di effettuare autonome scelte ad un nuovo sistema Cos che oggi non si danno ancora se non in limiti ristrettissimi tributi che possano definirsi a pieno titolo propri delle Regioni o degli enti locali cfr sentenze n 296 del 2003 e 297 del 2003 nel senso che essi siano frutto di una loro autonoma potest impositiva e quindi possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai regolamenti locali nel rispetto solo di principi di coordinamento oggi assenti perch incorporati per cos dire in un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato Anche i tributi di cui gi oggi la legge dello Stato destina il gettito in tutto o in parte agli
39. valorizzando l autonomia tributaria attribuisca all ente la facolt di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi istituzionali a da notare che il riferimento al fabbisogno standard delle funzioni piuttosto che al solo costo standard come previsto per le funzioni essenziali delle regioni Anche per il fabbisogno standard sono indicati criteri di calcolo diretti al tendenziale superamento del criterio della spesa storica Si prevede in tema che la ripartizione del fondo perequativo Dossier 5 2 pag 278 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche a CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 Le spese di cui alla lettera a numero 2 ovvero quelle non legate alle funzioni fondamentali sono finanziate con il gettito dei tributi propri con compartecipazioni al gettito di tributi e con il fondo perequativo basato sulla capacit fiscale per abitante e non gi sul fabbisogno 4 Il modello perequativo ed il finanziamento delle funzioni degli enti territoriali Profili problematici delle distinzioni tra funzioni amministrative Delineato per sommi capi il sistema finanziario degli enti territoriali che dar attuazione all art 119 cost e nell attesa dell emanazione dei decreti delegati dai quali scaturir la precisa defi
40. 175 ss 20 R Ruffilli Santi Romano e la crisi dello Stato agli inizi dell et contemporanea 1977 in Id Istituzioni societ Stato vol II a c di M S Piretti il Mulino Bologna 1990 pp 163 ss 21 S Cassese Giolittismo e burocrazia nella cultura delle riviste in Storia d Italia Annali 4 Intellettuali e potere a c di C Vivanti Einaudi Torino 1981 pp 475 ss 22 C S Maier Vincoli fittizi della ricchezza e del diritto teoria e pratica della rappresentanza degli interessi in L organizzazione degli interessi nell Europa occidentale a c di S Berger il Mulino Bologna 1983 pp 47 ss M Fioravanti Stato di diritto e stato amministrativo nell opera giuridica di Santi Romano in I giuristi e la crisi dello Stato liberale cit pp 318 ss 23 C Mortati L ordinamento del governo nel nuovo diritto pubblico italiano Anonima editoriale Roma 1931 24 G Leibholz La rappresentazione nella democrazia 1929 a c di S Forti Giuffr Milano 1989 25 S Neri Serneri Classe partito nazione Alle origini della democrazia italiana 1918 1948 Lacaita Manduria 1995 pp 87 ss Dossier 5 2 pag 350 A S POZZUOLI IL DECRETO DI DETERMINAZIONE DEI FABBISOGNI STANDARD IL ASTRID FEDERALISMO NON INIZIA CON IL PIEDE GIUSTO Il decreto di determinazione dei fabbisogni standard il federalismo non inizia col piede giusto di Stefano POZZOLI 1 Legge 42 2009 e processo Federale Lo schema d
41. 1987 La Corte Costituzionale con la sentenza n 641 del 30 dicembre 1987 ha precisato che Il secondo comma dell art 103 Cost stato pi volte interpretato sentt nn 17 85 189 84 241 84 102 77 nel senso che alla Corte dei conti riservata la giurisdizione nelle materie di contabilit pubblica la quale va intesa nel senso tradizionalmente accolto dalla giurisprudenza e dalla legislazione cio come Dossier 5 2 pag 300 comprensiva sia dei giudizi di conto che di responsabilit a carico degli impiegati e degli agenti contabili dello Stato e degli enti pubblici che hanno il maneggio del pubblico denaro che la materia di contabilit pubblica non definibile oggettivamente ma occorrono apposite qualificazioni legislative e puntuali specificazioni non solo rispetto all oggetto ma anche rispetto ai soggetti che comunque essa appare sufficientemente individuata nell elemento soggettivo che attiene alla natura pubblica dell ente Stato Regioni altri enti locali e amministrazione pubblica in genere e nell elemento oggettivo che riguarda la qualificazione pubblica del denaro e del bene oggetto della gestione Il giudice delle leggi in detta sentenza pur confermando la necessit di un intervento del legislatore per definire le singole materie rientranti in quelle di contabilit pubblica delinea comunque gli elementi in base ai quali possibile pervenire a detto risultato precisando che la materia sufficientemente i
42. 2009 www astrid online it p l Guido Rivosecchi La legge delega in materia di federalismo fiscale e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario un occasione mancata in Amministrazione in cammino maggio 2009 www amministrazioneincammino luiss it p 7 Luca Antonini La rivincita della responsabilit A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale QS I quaderni della sussidiariet n 7 Lecco maggio2009 www sussidiarieta net p 18 Stefano Ceccanti Sussidiariet Istruzioni per l uso di un principio a doppio taglio Riunione del Gruppo Lisbona del PD 26 febbraio 2010 Senato p www federalismi it p 39 Gianfranco Viesti Francesco Prota Nicola Coniglio Sviluppo e disparit regionali I principali paesi europei nel XX secolo L Italia nella competizione internazionale Incontro di studio in onore di Fabrizio Onida Milano Universit Bocconi 15 marzo 2010 www astrid online it p 42 Eugenio Della Valle Il c d federalismo fiscale nell ottica del tributarista nihil sub sole novi in Costituzionalismi del 18 05 2010 www costituzionalismi it p 64 Claudio Tucciarelli Federalismo fiscale ma non solo la legge n 42 del 2009 in Federalismi del 19 maggio 2010 www federalismi it p 14 Enrico Buglione La nuova autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti Locali in Federalismi del 19 5 2010 www federalismi it p 101 Antonio Ferrara Giulio M Salerno Il federalismo fiscale Commento alla legge 42
43. Dossier 5 2 pag 23 zAMMINISTRAZIONE IN CAMMINO vista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare una compiuta armonizzazione delle procedure contabili tra i vari livelli di governo in maniera tale da disporre di dati certi sulla finanza regionale e locale nel quadro dei vincoli europei al governo dei conti pubblici e delle norme comunitarie di contabilit Tutto ci costituirebbe il presupposto per giungere a quella legge di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e all effettiva realizzazione di un disegno di federalismo fiscale In secondo luogo verrebbe in tal modo introdotto uno strumento per garantire una maggiore responsabilizzazione finanziaria dei diversi livelli di governo coerente con quanto previsto dall art 119 Cost e dalle linee guida del Patto di stabilit interno recentemente valorizzate anche sul piano sanzionatorio dalla c d procedura di rivalsa art 1 commi 1216 e 1217 della legge 27 dicembre 2006 n 296 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007 che consente allo Stato di rivalersi sui soggetti responsabili in prima battuta le autonomie territoriali degli oneri finanziari determinati da inadempimenti degli obblighi comunitari La prospetti
44. Jeissog di maggiori tassi di ospedalizzazione registrati al Sud sono in parte spiegati dall analisi dell appropriatezza Maggiore frequenza di ricoveri per accertamenti diagnostici Incidenza dei ricoveri brevi nelle regioni del Sud maggiore rispetto alla media nazionale dati sulla mobilit ospedaliera sembrano confermare la percezione che la qualit dei servizi sanitari al Sud sia minore anche cittadini percepiscono la minore qualit dei servizi sanitari al Sud Gz Bed z g Jeissog di Le regioni meridionali insieme al Lazio sono caratterizzate da sovra spesa e offrono prestazioni di minore qualit ai loro cittadini Questo rende necessario secondo Bancalntesa CERM 1 avviare un percorso di convergenza da portare a compimento senza interruzioni 2 fare riferimento a regole di perequazione interregionale delle risorse per i LEP semplici e trasparenti Effetti sulle regioni sresponsabilizzazione sul fronte della spesa e della qualit degli outcome rispetto di vincoli di bilancio non negoziati La frontiera efficiente della spesa sanitaria pubblica pro capite D ROS ogue PAES pe ono ki oq biical anii La siii Tonte alaborgrioni CERN 917 Bed z g JeIss ZL Bed z g Jeissog di Ma sempre secondo Bancalntesa CERM ci rende indispensabile anche definire programmi d investimento per le infrastrutture e il m
45. L Irap inoltre soggetta a un progressivo dimagrimento a causa delle sentenze della magistratura che sottraggono all imposizione quote crescenti di soggetti passivi 5 Con il secondo periodo del comma 2 6 La sottolineatura dell autore Dossier 5 2 pag 284 unificata propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica fra cui per ciascun livello di governo territoriale l obiettivo programmato della pressione fiscale complessiva nel rispetto dell autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali Ma si tratta di un obiettivo aggregato per il complesso delle regioni e di valenza puramente programmatica mentre nel decreto il divieto di aumentare la pressione tributaria si applica a ciascun ente apparentemente in modo vincolante Si noti che il primo periodo del comma 2 dell art 26 coerente con il dettato della legge 42 2009 in quanto dispone che in coerenza con quanto stabilito con la decisione di finanza pubblica in materia di limite massimo della pressione fiscale complessiva la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica avvalendosi della Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale monitora gli effetti finanziari del presente decreto legislativo al fine di garantire il rispetto del predetto limite e propone al Governo le eventuali misure correttive Il secondo periodo del comma 2 dell art 26 introdotto all ultimo momento nel
46. M C e Zanardi A a cura di La finanza pubblica italiana Rapporto 2008 Bologna 2008 Jorio E Federalismo fiscale lo schema del decreto attuativo sull autonomia di entrata delle regioni e delle province sulla perequazione e sulla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario www astrid eu n 18 2010 2 Gli obiettivi di servizio sono stati definiti in un documento redatto a cura del Partito Democratico subito dopo l approvazione alla Camera del Ddl del 24 marzo 2009 come la variabile ponte tra la situazione attuale e l e p tanto da costituire il processo di avvicinamento finalizzato a realizzare la convergenza verso standard uniformi di costo e di copertura dei servizi su tutto il territorio nazionale 12 Dossier 5 2 pag 316 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID limite pi obiettivo della legge 42 09 atteso che essa non ha posto alcuna indicazione utile ad offrire le necessarie garanzie qualitative di soddisfazione dei bisogni socio sanitari di istruzione e di trasporto pubblico locale nonch di funzionamento ottimale dei livelli di governo massimamente decentrati ovverosia degli enti locali per i quali non vi ancora traccia di alcun provvedimento la cd Carta delle Autonomie che ne determini in modo coordinato e definitivo le competenze e le funzioni fondamentali Insomma quei bisogni diffusi che a causa dell
47. Nord e Sud 4 A differenza dei paesi europei di pi antica tradizione unitaria dove la formazione di una comunit nazionale segue lentamente la costituzione degli organismi statali in Italia i processi di statalizzazione e di nazionalizzazione procedono insieme in forme necessariamente contratte e non secondo tempi distanti e fasi diverse Non risulter semplice colmare le tante profonde fratture che dividono le aree regionali e provinciali che oppongono ceti organici alla semplice societ liberale governata dalle ites aristocratiche e borghesi e classi tendenti alla formazione di una pi articolata societ di massa che separano nettamente il diffuso e Dossier 5 2 pag 346 rappresentativo mondo cattolico stretto intorno all isolamento pontificio dalle istituzioni e dai progetti del Regno d Italia e della societ liberale 5 Il rapporto tra Stato e societ nell Italia liberale si sviluppa anzitutto nella ricerca di un equilibrio tra la concentrazione della politica nello Stato e il riconoscimento di un autonomia della societ che si caratterizza proprio per la sua depoliticizzazione Il processo di politicizzazione della societ si svilupper sia con l accentuarsi dei contrasti sociali sia col superamento dei conflitti localistici e personalistici La nazionalizzazione della politica proceder col diffondersi del voto e quindi dello scambio tra centro e periferia attraverso l incanalamento e la contrattazione degli inte
48. Persino le proprie ad inoltrata loro gestione cos come avvenuto nel pi recente passato specie nelle regioni del Mezzogiorno Dunque una buona occasione attuativa per la legge delega che ha introdotto nell ordinamento il cosiddetto federalismo fiscale in coerente attuazione del novellato articolo 119 della Costituzione 4 Jorio E primi adempimenti dei Governatori funzionali al rispetto del Patto di Stabilit interno www federalismi it 21 aprile 2010 Bronzetti G Mosconi M Palmieri F federalismo fiscale principi ed attuazione Trento 2010 Falasca P Lottieri C Come il federalismo fiscale pu salvare il Mezzogiorno Soveria Mannelli 2008 7 Tucciarelli C Federalismo fiscale ma non solo la legge n 42 del 2009 in www federalismi it n 10 2010 Introduzione a libro a cura di Ferrara A Salerno G M Federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 Napoli 2010 Jorio E Gambino S D Ignazio G federalismo fiscale Rimini 2009 Serrentino R federalismo fiscale in Italia Napoli 2009 Dossier 5 2 pag 227 Dall emersione delle consistenze a ben vedere non solo civilistiche e fiscali potr dipendere anche la candidabilit del governatore risultato attento nella gestione ovvero alternativamente la sua non candidabilit nell ipotesi di una sua conclamata inadeguatezza Un tale adempimento posto a carico dei Presidenti delle Regioni rappresenta l estensione del
49. Regioni rappresenta l estensione del loro dovere politico sino a farlo diventare un preciso obbligo giuridico dal quale far dipendere la prosecuzione o meno della carriera politica di chi ha governato fino a dichiararne l ineleggibilit nell ipotesi di mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico finanziari assegnati L anzidetto strumento trova una certa ancorch sfumata similitudine ideologica con il cosiddetto bilancio sociale di mandato direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche del 17 febbraio 2006 G U n 63 del 16 marzo 2006 inteso come dichiarazione di responsabilit da parte di chi ha esercitato il governo soprattutto locale nei confronti della collettivit amministrata In buona sostanza la prevista emersione delle consistenze rectius l inventario delle consistenze appare una evoluzione concreta del detto strumento che di fatto rappresenta un in formale appuntamento a consuntivo del mandato ove si fa la conta tra ci che si era promesso in campagna elettorale e ci che si realizzato Principalmente su come lo si fatto I Jorio E I federalismo fiscale una risorsa anche per il Mezzogiorno a condizione che www federalismi it n 10 2010 Falasca P Lottieri C Come il federalismo fiscale pu salvare il Mezzogiorno Soveria Mannelli 2008 16 Tucciarelli C Federalismo fiscale ma non solo
50. Sala della Regina di Montecitorio mentre iniziavano i lavori in Parlamento si era svolto il convegno organizzato dall Intergruppo parlamenta re per la Sussidiariet sul tema Federalismo fiscale la sfida del Paese stato un momento di discussione e di lavoro di altissimo livello in un sincero clima bipartisan Si potrebbe obiettare che in un momento di crisi globale come quello che stia mo attraversando non sia il momento del federalismo fiscale In realt proprio in un momento come questo non possibile continuare a giustificare un asset to istituzionale che favorisce la rendita e la deresponsabilizzazione Inoltre proprio la scommessa su sistemi locali efficienti nei contesti globalizzati pu rappresentare una leva importante per la ripresa Una crescente letteratura infatti evidenzia oggi l importanza delle istituzioni informali valori e cultu ra e dei legami di fiducia a livello locale sia come reti di sostegno aspetto difensivo sia come fattori di innovazione aspetto dinamico per individuare vie di uscita dalla crisi quando i meccanismi sono grippati Dossier 5 2 pag 34 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET I contenuti della nuova legge sul federalismo fiscale La nuova legge sul federalismo fiscale non quindi un testo improvvisato perch recupera grazie alla lungimiranza di alcuni Ministri in particolare Tremonti Bossi e Calderoli in modo bipartisan molti degli importanti lavo r
51. Titolo V offre alcuni spunti proprio per l assetto complessivo della pubblica amministrazione L art 8 comma 1 lettera i stabilisce un criterio direttivo che assicura forme di copertura finanziaria delle funzioni amministrative eventualmente trasferite dallo Stato alle Regioni in attuazione dell art 118 Cost coerenti con i principi della stessa legge 42 e secondo le modalit gi previste dall art 7 della legge 131 del 2003 La disposizione non prende quindi posizione netta circa la necessit di ulteriori trasferimenti di funzioni amministrative dallo Stato alle autonomie secondo i principi dell art 118 Cost tutte le funzioni spettano ai Comuni salvo che non vengano attribuite agli altri enti territoriali in base ai principi di sussidiariet differenziazione e adeguatezza Si riferisce infatti alle funzioni eventualmente trasferite Sar il legislatore di settore oppure una legge sul tipo delle leggi Bassanini a disporre i trasferimenti Eppure il comma 2 dell art 8 richiama subito dopo un intesa Stato Regioni in materia di istruzione al cui finanziamento si provvede secondo le disposizioni della legge 42 per le spese riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni art 8 comma 3 con una garanzia invero limitata allo svolgimento delle funzioni amministrative in materia di istruzione attribuite alle Regioni dalle norme vigenti Per l istruzione la legge 42 presuppone quindi una disciplina
52. accordo preventivamente raggiunto in sede di Conferenza unificata Dossier 5 2 pag 17 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare In secondo luogo gli artt 4 e 5 della legge attribuiscono rilevanti funzioni di coordinamento della finanza pubblica ad apposite commissioni di monitoraggio in via temporanea alla Commissione paritetica per l attuazione del federalismo fiscale e in via definitiva alla Commissione permanente per il coordinamento della finanza pubblica che sulla scorta di pur condivisibili ma diversamente radicate suggestioni comparatistiche sembrano alludere pi a forme di autorit pi o meno indipendenti di controllo sui conti pubblici a cui recentemente si fa spesso riferimento nel dibattito politico istituzionale con il rischio di una sostanziale marginalizzazione del Parlamento dei Consigli regionali e per centri versi della Corte dei Conti specie per come sono state recentemente valorizzate anche nella giurisprudenza costituzionale taluni funzioni di controllo rispetto alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica cfr sent C cost n 179 2007 Vero che su richiesta dell opposizione stata istituita la Commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale che co
53. ad esse devolute per la compartecipazione Iva la determinazione dell entit rinviata ad una specifica convenzione da sottoscriversi tra regione e agenzia delle entrate e quindi allo Stato di assicurarsi una partecipazione diretta delle medesime autonomie regionali al processo di lotta concreta all evasione fiscale Nella contemporaneit stato condivisa tra Governo e Autonomie la rappresentativit delle tre macroaree nazionali nord centro e sud nella individuazione delle regioni utili alla determinazione dei previsti benchmark art 22 aggiunta al comma 5 nonch ribadita la esclusione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano dall applicazione dei costi standard e dall anzidetto benchmark per i quali avranno facolt di trattare direttamente con lo Stato tenendo conto di quanto sancito nei loro rispettivi statuti La fiscalit municipale un incidente interpretativo e gli emendamenti dell Intesa in sede di Conferenza Unificata In relazione infine allo schema di decreto legislativo che intenderebbe disciplinare l autonomia fiscale dei comuni con l introduzione della cosiddetta IMU distinta nell art 3 in imposta comunale propria e secondaria facoltativa che dovrebbero rispettivamente comprendere tra l altro l Ici l addizionale Irpef l imposta di registro eccetera nonch per quanto riguarda la seconda la Tosap la Cosap la tassa di pubblicit eccetera s
54. advisor contabili originariamente previsti sotto l egida del ministro Tommaso Padoa Schioppa per esempio per Lazio Sicilia e Campania nel 2007 e Calabria nell aprile 2008 dei quali ancora non si comprendono neppure i compiti caratteristici considerata pure la loro dichiarata indisponibilit a validare certificare l entit dei debiti reali nonostante i corrispettivi milionari messi a loro disposizione dalle Regioni sotto tutela Una collaborazione professionale privata e oltremodo onerosa sulla quale forse dover fare un qualche ripensamento anche sulla scorta della invece fattiva opera di progettazione svolta dall Agenas che da qualificato organismo pubblico interviene positivamente ad ogni interpello Il risultato fino ad oggi conseguito quello di aver determinato un malessere istituzionale complessivo caratterizzato da Regioni in panne costrette cos come sono ad inventarsi qualcosa pur di sopravvivere rectius di consentire la sopravvivenza della sua classe dirigente e garantire alla bene meglio la gestione dei servizi di interesse pubblico A fronte di tutto questo i cittadini sono alla ricerca della corretta esigibilit dei Lea e con questo di riscuotere le prestazioni afferenti il loro diritto alla salute costituzionalmente sancito Tutto questo accade in un momento storico che pretende la traduzione del cosiddetto federalismo fiscale teorizzato dalla novellata Costituzione e disciplinato dalla le
55. alle Province alle Citt metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Da quanto premesso consegue che le risorse proprie devono in linea di massima essere da sole sufficienti a coprire i costi delle funzioni e che solo ove vi siano obiettivi squilibri conseguenti ad una minore capacit fiscale si determinino i presupposti per un intervento perequativo statale Occorre da subito notare che il ruolo dello Stato non si esaurisce nella determinazione del modello di perequazione ad esso rimesso in via esclusiva ma incide limitandola sull autonomia di entrata e sotto diverso profilo di spesa delle regioni ed in maniera ancor pi incisiva su quella degli enti locali Ai sensi della citata previsione costituzionale dell art 119 cost c 2 infatti l autonomia di entrata consiste nella possibilit per i Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni posti solo formalmente sullo stesso piano di stabilire ed applicare tributi in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario I principi di coordinamento dettati dalla disciplina statale unitamente ai principi costituzionali in materia tributaria contenuti nella prima parte della Costituzione costituiscono pertanto l alveo ed il limite entro il quale pu essere esercitata l autonomia tributaria riconosciuta agli enti territoriali sub statali Un primo
56. alquanto anomalo atteso che il relativo dibattito residuato ad esclusivo appannaggio dei rappresentanti della politica impegnati in tale circostanza in compiti meramente promozionali ad esclusione delle rare partecipazioni ad alcune interessanti iniziative accademiche programmate appena a seguito della presentazione della originaria bozza Calderoli 3 La legge delega di attuazione del federalismo fiscale Indubbiamente la legge di delegazione ha fatto passi avanti e pure considerevoli rispetto anche al Ddl delega condiviso dal governo Prodi nell agosto 2007 quantomeno sotto il profilo della maggiore chiarezza espositiva pur suscitando alcuni degli stessi dubbi di incostituzionalit che esso sollevava Ha registrato un sensibile miglioramento anche rispetto all originario schema elaborato dal ministro Calderoli Il suo articolato definitivo originariamente composto nell iniziale schema del 24 luglio 2008 da diciannove articoli divenuti ventidue nella seconda versione del 3 settembre successivo Rivosecchi G I disegno di legge sul federalismo fiscale in 1 Quaderni Italianieuropei Roma n 1 2009 16 Tra tutti IlSole240re www federalismi it e www astrid online it U Di particolare interesse quella relativa al convegno sul tema Il punto sul federalismo fiscale svoltosi il 22 settembre 2008 presso l Universit di Padova con pregevoli relazioni tenute dai professori L Antonini M Bertolisi M Bor
57. amministrazione sono date in gran parte dal gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni valutate per secondo un tasso uniforme di fedelta fiscale Il riparto del fondo perequativo potr e dovr Dossier 5 2 pag 12 compensare le disparit dei livelli di reddito ma non i diversi livelli di evasione In questo modo l attuazione del federalismo fiscale concorrer alla realizzazione di un progetto complessivo di riforma e ammodernamento del sistema amministrativo nel quale si inquadra anche la riforma dell amministrazione proposta dal ministro Brunetta Il ddl Brunetta contiene pi di un aspetto discutibile e personalmente condivido la posizione della Cisl in favore della valorizzazione della contrattazione aziendale ma ritengo che due soli comparti di contrattazione siano comunque troppo pochi ma esso prosegue sia pur con qualche deviazione e contraddizione le linee della riforma degli anni 90 della legge delega 59 che gi muoveva dall idea di incentivare le amministrazioni a competere sul terreno della qualit dei servizi e delle prestazioni creando meccanismi di incentivazione al miglioramento dei risultati In concreto l attuazione della riforma ha lasciato spesso a desiderare soprattutto sul terreno or ora ricordato Dunque bene che si mettano in moto meccanismi pi stringenti per perseguire lo stesso obiettivo Almeno per quanto concerne il comparto delle amministrazioni regionali e locali la legge
58. approfondimento Non si fa cenno per neppure a meccanismi di controllo chi verificher l attendibilit dei dati degli enti locali Che valore avranno i questionari che i comuni e le province si vedranno a dovere compilare in tempi brevissimi Ma la debacle del sistema pubblico viene certificata all articolo successivo dove si affida alla Societ per gli studi di settore Sose S p A che notoriamente si sempre occupata di altro di predisporre le metodologie occorrenti alla individuazione dei fabbisogni standard e di determinarne i valori con tecniche statistiche che danno rilievo alle caratteristiche individuali dei singoli comuni e province Lo standard mi era stato insegnato appunto uno standard e questo dare rilievo alle caratteristiche individuali dei singoli comuni suona assai strano siamo di fronte alla costruzione di un ossimoro pi che al rispetto della delega Nonostante l autorevole supervisione dell Ifel e della Commissione per l attuazione del Federalismo inoltre ci pare improbabile che il contributo della Sose la cui attivit ai fini del presente decreto ha carattere esclusivamente tecnico art 5 c 1 lettera a possa condurre ad un qualcosa di credibile e soprattutto di condivisibile Si parlato infatti di circa 2 mila variabili prese in considerazione in questa esoterica metodologia Basta questo numero per capire l assurdit della procedura non tanto dal punto di vista tecnico quan
59. autonome di Trento e Bolzano nel febbraio 2007 ha reso pubblico appunto in data 24 luglio 2008 uno schema di Ddl delega attuativo della vigente lettera dell articolo 119 della Costituzione A tale iniziativa progettuale hanno fatto immediatamente seguito alcune rivisitazioni dell originario testo produttive di significativi aggiustamenti di cui l ultima formalmente condivisa dal Governo il 3 ottobre 2008 caratterizzata da ulteriori e sostanziali modifiche e integrazioni Un elaborato pervenuto all esame dell Esecutivo gi in una forma mediata e da quest ultimo licenziato facendo quindi proprie le maggiori istanze provenienti dalla politica e dalle sedi istituzionali massimamente concertative Dunque un testo partecipato che in attesa che iniziasse la discussione di aula ha ulteriormente e sensibilmente migliorato il proprio contenuto condividendo le proposte che sono via via pervenute in tale senso in termini di emendamenti presentati dai gruppi parlamentari e dalle audizioni istituzionali disposte in sede di completamento istruttorio 50 per nulla garante della esigibilit delle prestazioni essenziali afferenti i diritti civili e sociali sancita dalla Costituzione 2 Jorio E Attuazione del federalismo fiscale per Regioni Enti locali Sanit Rimini 2007 Antonini L Il federalismo fiscale ad una svolta il nuovo disegno di legge e Jorio E op cit entrambi in www federalismi it n 16 08 14 Una ipotesi le
60. ben precisa per certi versi radicale Una opzione quella sancita nella Carta che rintraccia del resto la sua ragione di essere nel soddisfare il maggior bisogno economico quello riscontrabile in termini assoluti indipendentemente dal grado di gerarchia istituzionale posseduta dall ente destinatario Con questo il legislatore costituzionale ha ritenuto rilevante la circostanza dell obiettivo bisogno riferito direttamente al territorio beneficiario da ritenersi prevalente rispetto al genus dell istituzione destinataria della materiale ridistribuzione perequativa Un risultato al quale il legislatore ordinario sembrato comunque di voler pervenire attraverso l intervento combinato dei tre quattro fondi perequativi istituiti Dalla loro sinergia dinamica dovrebbe essere infatti sostanzialmente garantito lo scopo costituzionale quello d intervenire in ogni modo sui singoli territori bisognosi di perequazione ritenuti con minori capacit fiscali per abitante a cura della perequazione di secondo livello Una perequazione quella sancita dalla legge delega comunque garante del soddisfacimento dei bisogni al 100 riferiti alla sanit all assistenza sociale e all istruzione oltre che in modo seppur limitato in favore del trasporto pubblico locale nonch alle funzioni fondamentali attribuite alla Pubblica Amministrazione decentrata locale Un bisogno Covino F Il criterio della standardizzazione dei costi e i mec
61. catastale dell immobile totale esenzione dell abitazione principale per la componente possesso come oggi per l Ici e per l Irpef aliquote base per le componenti possesso e trasferimento fissate dallo Stato per la prima rinvio a novembre ma ai Comuni possibilit di manovrarle in aumento o in diminuzione entro limiti prefissati fino al 3 o sulla componente possesso fissazione dell aliquota base della componente possesso rinviata a novembre Coerenza con il vincolo della neutralit finanziaria forti agevolazioni 50 della componente possesso per o immobili locati o immobili utilizzati nell esercizio dell attivit di impresa arti e professioni ovvero posseduti da enti non commerciali a yg Bed z g Jeisso Continua fase 2 Sempre dal 2014 i Comuni possono inoltre istituire una nuova Imposta municipale secondaria facoltativa solo abbozzata sostituisce uno o pi prelievi municipali attualmente in vigore collegati con l occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni Tosap canone di occupazione di spazi e aree pubbliche imposta comunale sulla pubblicit e diritti sulle pubbliche affissioni canone per l autorizzazione all installazione dei mezzi pubblicitari ecc tariffe differenziate in relazione alla durata all entit alla tipologia e alle finalit dell occupazione oq gg Bed z g Je1ss Schema di decreto su autono
62. che portano a far ritenere gi un successo il mantenimento da parteD ssidi ag 116 territoriali del ruolo attuale di comparse sulla scena della politica fiscale nazionale Ci nonostante il previsto ampliamento delle compartecipazioni geografiche in sostituzione di preesistenti trasferimenti comporter comunque dei vantaggi se non altro perch far aumentare il peso delle entrate certe e programmabili nel tempo Inoltre come si sottolineato prospettive interessanti potrebbero aprirsi sul fronte delle entrate derivanti dallo sfruttamento economico del patrimonio immobiliare quando si sar data attuazione al cosiddetto federalismo demaniale Per l autonomia di spesa le prospettive di miglioramento sono ancora meno rosee Nonostante la prevista riduzione del ricorso a trasferimenti vincolati resta il fatto e che soprattutto nel caso delle regioni circa 1 80 del totale delle spese correnti dovr essere necessariamente destinato a garantire i livelli essenziali di prestazioni previsti per ciascuna delle materie che rientrano in tale tipologia cio la sanit l assistenza l istruzione e il trasporto pubblico locale In parte del resto una questione analoga vale anche per gli enti locali in relazione alle loro funzioni fondamentali e soprattutto se anche per essi come previsto nella legge verranno individuati servizi con Lep e che ulteriori ostacoli ad una autonoma gestione del bilancio continueranno a deriv
63. chiave di lettura tradizionale i pi recenti sviluppi della specialit regionale tale approccio rischia anzitutto di avallare in deroga alle istanze unitarie di coordinamento sopra richiamate una sorta di separatezza della finanza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome rispetto agli obiettivi di perequazione e di solidariet affermati dal Titolo V e per lo meno formalmente ribaditi dalla legge n 42 del 2009 In secondo luogo la costituzionalizzazione del principio dell intesa finirebbe per blindare la possibilit di revisionare gli statuti dotati di autonomia particolare imponendo un percorso di convergenza sulle questioni finanziarie distinto e separato per le autonomie speciali Di questo clima in qualche modo figlia anche la legge delega in commento che rischia di confermare la discutibile tendenza da ultimo richiamata sia sul piano dell assetto delle fonti e dei procedimenti riconducendo in via esclusiva alle norme di attuazione degli Statuti speciali l eventuale concorso delle autonomie differenziate agli obiettivi della riforma sia sul piano sostanziale rimettendo alle determinazioni dell istituendo tavolo di concertazione e alle Commissioni statutarie il loro eventuale contributo Se invece si effettua una valutazione quantitativa dell incidenza della finanza delle autonomie speciali sull andamento dei conti pubblici si scorge un andamento dei flussi finanziari che mostra chiaramente il manca
64. come per l istruzione un altra disposizione attuativa seppure allo stato tardiva tenuto conto della scadenza di maggio 2011 per l esercizio della delega A ben vedere una trasformazione della metodologia di finanziamento del sistema salutare che si preannuncia radicale anche se da realizzarsi in modo graduale e progressivo nell assoluto e ovvio rispetto della programmazione nazionale e dei vincoli imposti dalla finanza pubblica Per la determinazione annuale dei costi e dei fabbisogni standard regionali il testo del decreto legislativo in itinere rinvia art 22 come sottolineato ad un provvedimento amministrativo del ministro della Salute ampiamente concertato da adottarsi sentita la neointrodotta Struttura tecnica di cui all art 3 del vigente Patto della salute 2010 2012 Individua all uopo un processo formativo del calcolo alquanto complesso che dovr comunque fare riferimento agli elementi informativi capitalizzati dal NSIS che fonda le sue radici negli indicatori della programmazione nazionale per l attuazione del federalismo fiscale che il legislatore delegato sostanzializza in tre livelli percentuali di finanziamento della spesa sanitaria 5 per l assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro 51 per l assistenza distrettuale e 44 per l assistenza ospedaliera Dunque un procedimento complesso e differito che offre credibilit alle ragioni delle critiche mosse verso l ipotesi provvediment
65. coni i N ipotecaria irpef ab ni fabbricati Gano 2010 cedolare per Ab 46 27 44 64 24 47 42 53 11 451 473 19 885 800 31 337 273 102 047 28 538 215 2 799 058 10 442 145 19 586 864 30 029 009 98 788 Co 25 712 001 4 317 007 9 965 070 18 914 937 28 880 007 93 676 24 532 950 4 347 058 8 762 200 14 172 316 22 934 516 75 298 2 2 2 2 2 2 W 3 939 822 6 029 789 9 969 611 51 540 193 3 2 8 166 276 1 933 466 3 152 20 487 603 9 515 265 46Benevento 15 i A w Go a O 6 E 103107 A 4 eoor 250908 t Pvelimo sd zl sd 2 69 176 21 532 071 25 892 158 47 424 229 116 677 5 787 375 8 011 883 13 799 258 45 842 73 113 048 135 086 256 208 199 304 374 944 10 949 227 2 850 031 27 404 369 45 194 976 72 599 345 190 844 429 95 516 33 166 7 11 162 282 16 733 178 30 899 074 S 46 Catanzaro i 368 191 274 218 208 2 2 308 307 304 305 249 TI 406 301 555 380 327 57 75 7 597 625 12 711 208 20 308 833 55 201 234 134 12 937 265 7 371 568 16 440 010 22 992 285 39 432 295 134 464 350 57 47 075 674 7 643 379 16Ferara N Ce Irpef su reddito i i Gettito per Somma abitante i a registro delle tasse per abitante j Comuni se se Abitanti P devoluzione ipotecaria e sostituiscono le imposte meccanismo gt registro i trasferimenti devolute fattuale ab uu A ipotecaria i
66. d regionalismo differenziato esercitare una funzione di stimolo anche nei confronti delle altre regioni Cfr C Pinelli Del culto per l uniformit in Italia Il caso della finanza regionale in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso vol II Padova Cedam 1995 pp 391 ss Dossier 5 2 pag 253 FEDERALISMO MUNICIPALE DECRETO LEGISLATIVO 292 STIME E PROIEZIONI SULLA BASE DEL TESTO DEPOSITATO IN COMMISSIONE BICAMERALE PER IL FEDERALISMO Proiezione degli effetti sui singoli Comuni Capoluoghi di Provincia chi ci perde e chi ci guadagna yoz Bed z g Jeissog ELABORAZIONE DATI COPAFF Ricerca del Senatore Marco Stradiotto coz Bed z g JeIssog Lo schema di decreto legislativo n 292 che titola disposizioni in materie di federalismo fiscale municipale at tualmente in discussione presso la Commissione bicamerale per il federalismo fiscale Il decreto 292 determiner un radicale cambiamento di quelli che sono i meccanismi che regolano le entrate di ogni singolo Comune italiano Il D Lgs 292 prevede la devoluzione a favore dei Comuni della fiscalit immobi liare e del gettito derivante dalla nuova cedolare secca sugli affitti A partire dal 2011 i tradizionali trasferimenti ai Comuni non arriveranno pi dai capitoli di spesa fino ad oggi allo cati al Ministero dell Interno con il titolo Trasferimenti agli Enti Locali ma arriveranno da un fondo denominato sperimentale di riequilibrio che dovrebbe d
67. da compiere e le guerre dovevano farsi al Nord Come non provvedere la Lombardia il Piemonte la Liguria il Veneto di strade ferrovie di porti Dinanzi alla necessit suprema della difesa non possibile discutere Una visione alquanto diversa esprime pochi anni dopo Giustino Fortunato secondo era una naturale povert a segnare la situazione del Mezzogiorno un paese che dalla geografia e dalla storia fu per secoli condannato alla miseria miseria economica e miseria morale 1 Del resto non mancano economisti che considerano come determinante nella vicenda del rapporto Nord Sud la Prima guerra mondiale che favorisce il riorientamento della spesa pubblica sul teatro di guerra nel Nord Est e verso le aree industrializzate del Nord Ovest anzitutto per esigenze belliche ma poi per sostenere i salvataggi industriali e bancari successivi al conflitto 9 Cos con vari riferimenti J Cohen e G Federico op cit pp 15 e 23 24 Secondo i dati riportati da questi autori il Sud stabilito a 100 il PIL medio in Italia registra 87 nel 1871 scendendo di decennio in decennio negli anni successivi sino a 53 nel 1951 dato destinato a migliorare nel ventennio successivo 69 nel 1971 10 Cohen G Federico Lo sviluppo cit p 36 ss 11 V su queste posizioni E Felice Divari regionali e intervento pubblico Per una rilettura dello sviluppo in Italia Bologna Mulino 2007 pp 27 ss ove si riportano riferimenti alla
68. da questa vicenda emerso un grave e colpevole deficit estimativo la sottovalutazione della previsione legislativa complessiva che ha introdotto nell ordinamento il sistema perequativo Antonini L Il PD sbaglia vi spiego perch non penalizziamo le citt www sussisdiario net 28 dicembre 2010 5 Altre e pi apprezzabili considerazioni specie quella di ritenere sovrastimata nelle tabelle previsionali fornite dal MEF e dalla Copaff sul gettito dei tributi l entit degli introiti comunali derivanti dal recupero dell evasione sono quelle rappresentate nell apposita analisi appena effettuata dall Ifel apprezzata fondazione per la finanza locale costituita nel 2006 in seno all ANCI al riguardo Trovati G Il fisco sul mattone non salva le citt IlSole240Ore 3 gennaio 2011 s4 Bordignon M Numeri in libert sul federalismo www lavoce info 31 dicembre 2010 dello stesso Autore Con questo federalismo comuni troppo legati IlSole24Ore 7 gennaio 2011 27 Dossier 5 2 pag 331 A g E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Uno strumento di redistribuzione solidale senza vincoli di destinazione insediato nel dettato costituzionale art 119 comma terzo e quarto a tutela dei territori con minore capacit fiscale e quindi dei comuni che incassano meno indispensabile per finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Con la decisa abolizione d
69. degli enti Dossier 5 2 pag 111 territoriali cos da non disincentivare l adozione di aliquote diverse da quelle standard previste dallo Stato e il fatto che per i tributi propri derivati lo Stato possa modificarne la disciplina solo previa contestuale adozione di misure di compensazione del gettito modifica delle aliquote standard o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione degli effetti finanziari delle predette misure in sede di Conferenza per il coordinamento della finanza pubblica art 2 2 t Accanto a questi aspetti positivi nella 1 42 vi sono tuttavia anche una serie elementi che contribuiscono a rendere molto incerto un effettivo potenziamento del ruolo dei tributi propri nei bilanci degli enti territoriali Di particolare interesse sono i seguenti e lassenza assoluta di previsioni su quale dovr essere nell ambito delle entrate tributarie il peso rispettivo dei tributi propri e delle compartecipazioni Essendo queste ultime molto meno problematiche sia per lo Stato in termini di efficienza del sistema fiscale e di controllo della pressione tributaria nazionale sia per gli enti territoriali assicurando un gettito prevedibile nel tempo senza i costi politici connessi al prelievo diretto di risorse dalle tasche dei cittadini probabile che alla fine proprio le compartecipazioni finiscano per risultare la principale entrata tributaria e la difficolt oggettiva da parte degli enti territoriali d
70. del compito di assicurare la progressivit del sistema 16 Nel senso che anche le Regioni nell sercizio del loro autonomo potere di imposizione possono legittimamente improntare il prelievo a criteri di progressivit in funzione delle politiche economiche e fiscali da esse perseguite v 1 rdinanza della Corte costituzionale n 148 del 2006 17 Sul punto cfr G BIZIOLI op cit 23 18 Cfr A FANTOZZI Il diritto tributario Torino 2003 177 19 Nel senso tuttavia del coinvolgimento nel divieto anche della doppia imposizione economica vi la circostanza che in una precedente versione della previsione in oggetto il divieto riguardava IGmposizione che ricade fsullo stesso presupposto statale al riguardo v F GALLO op cit 223 20 Si legge infatti nella sentenza n 102 del 2008 al par 5 3 che fimentre la normativa risultante dalla riforma del titolo V della Parte II della Costituzione come interpretata dalle richiamate sentenze di questa Corte vieta alle Regioni a statuto ordinario in difetto di una legislazione statale sui principi fondamentali di coordinamento di disciplinare tributi gi istituiti da legge statale o di istituirne altri aventi lo stesso presupposto dei preesistenti tributi statali un simile divieto non invece desumibile dalla statuto speciale della regione Sardegna il quale si limita ad esigere che i tributi propri regionali siano in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato
71. dell esenzione dall Ipt quale incentivo alla rottamazione di autoveicoli vecchi e inquinanti e alla loro sostituzione con veicoli nuovi pi ecologici ha contribuito ad accentuare le fluttuazioni di gettito Se in futuro lo Stato rinunciasse in ossequio ai principi cardine del federalismo all impiego dell esenzione dall Ipt quale strumento di incentivazione del mercato automobilistico l instabilit del gettito si ridurrebbe ma non si pu fare affidamento sulla maturazione dell amministrazione centrale che nell ultimo lustro ha tenuto costantemente un atteggiamento contraddittorio in materia di federalismo fiscale Il mancato gettito peraltro sempre stato compensato da trasferimenti erariali una prassi di dubbia legittimit alla luce del disposto costituzionale che legittima soltanto i trasferimenti perequativi e quelli a favore di specifici enti ai sensi dell art 119 comma 5 41 Art 12 comma 1 lettera e 42 Pi volte la legge dello Stato ha previsto l esenzione dall Ipt per l acquisto di veicoli nuovi e la contemporanea radiazione dal PRA di veicoli vecchi inquinanti e poco sicuri La finalit della manovra apprezzabile visto che l Italia ha un parco circolante con una et media elevata Ma l uso dell Ipt come strumento di incentivazione certamente improprio perch contrasta palesemente con l autonomia tributaria delle province e con i principi del federalismo fiscale Alle province sono
72. delle Dossier 5 2 pag 85 Assemblee legislative regionali La collaborazione tra Stato e autonomie viene pertanto ad incrociarsi con la collaborazione interistituzionale Governo Parlamento e in parte almeno Giunte Consigli regionali Alcuni elementi meritano di essere per lo meno richiamati per sottolineare gli elementi che distinguono pi nettamente la Commissione rispetto ad altri organi similari a il carattere tecnico della rappresentanza occorre evidentemente approfondire la natura propria di una rappresentanza tecnica che pare pi agevolmente sintetizzabile in termini negativi potrebbero essere esclusi dalla Commissione i titolari di cariche elettive e la sua differenziazione dalla rappresentanza pura o non tecnica b l estensione della rappresentanza i tecnici regionali e locali non rappresentano esclusivamente le proprie Regioni o i propri enti locali bens gli interessi collettivi dell insieme dei comuni delle province delle Regioni c la compresenza di plurimi livelli di governo riconducibili sia all esecutivo sia al legislativo occorre considerare infatti quali siano gli effetti sull ulteriore corso della delega e se possa stabilirsi un legame tra la rappresentanza tecnica nella Commissione e la fase di esame da parte della Conferenza Unificata prima e delle Camere poi sugli schemi di decreto legislativo appare francamente un po ardito sostenere l ipotesi di un effetto in certa misura preclusivo delle
73. delle regioni orientali per collasso immediato strutture produttive seguito da rimbalzo dovuto principalmente alla diffusione del sistema di welfare occidentale con forte aumento del reddito medio nonostante la riduzione dell occupazione 1995 2007 sostanziale stazionariet disparit Fortissime migrazioni est ovest con flussi di investimento pubblico e privato con forti incentivi ovest est Dossier 5 2 pag 67 La Germania Est un caso di successo Pil pro capite in sul valore della Germania occidentale 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 PIL pro capite Fonte Statistisches Bundesamt Arbeitskreis VGL der L nder Erwerbstitigenrechnung der L nder Bundesagentur f r Arbeit tavola 1 in Burda 2008 Il caso dei paesi dell Europa orientale Come avvenuto per UE 15 in passato convergenza dei paesi dell Est si sta accompagnando a forte divergenza nei paesi dell Est Essa pare dovuta agli stessi fattori visti all opera nell UE 15 ma in una diversa fase temporale fortissimi shock settoriali con crollo delle vecchie aree industriali sviluppo capitali e regioni di confine con UE 15 in cui si concentrano investimenti esteri sensibili migrazioni internazionali Fenomeno nuovo mutamento della geografia gravitazione del mercato si sposta dall Est all Ovest Dossier 5 2 pag 68 D
74. delle seconde La soluzione adottata dall art 21 ricalca il percorso gi seguito per i livelli essenziali delle prestazioni ma mentre per questi ultimi gi vi sono come abbiamo visto alcune disposizioni legislative che ne costituiscono espressione per le funzioni fondamentali manca qualsiasi disposizione di riferimento nella perdurante in attuazione del dettato costituzionale Allora la legge 42 ha stabilito alcune regole che consentano in via transitoria di considerare come fondamentali alcune funzioni degli enti locali Dopo avere stabilito che il fabbisogno delle funzioni di comuni e province finanziato considerando 1 80 per cento delle spese come fondamentali dunque con perequazione integrale al fabbisogno standard ed il 20 per cento di esse come non fondamentali con perequazione volta a ridurre le differenze tra le capacit fiscali per abitante l art 21 precisa le modalit di finanziamento per comuni e province 1 80 per cento delle spese quindi le spese per le funzioni fondamentali finanziato dalle entrate derivanti dall autonomia finanziaria comprese le compartecipazioni a tributi erariali e dal fondo perequativo il 20 per cento delle spese quindi le spese per le funzioni non fondamentali finanziato dalle entrate derivanti dall autonomia finanziaria ivi comprese le compartecipazioni a tributi regionali e dal fondo perequativo A tali fini si prende a riferimento l ultimo bilancio certificato a rendico
75. di partenza di Governo e Parlamento nel processo di attuazione del Titolo V intrapreso nella XVI legislatura Tuttavia per altro verso l approccio seguito potrebbe forse essere considerato discutibile in quanto non volto ad un organica attuazione del Titolo V bens alla puntuale attuazione dell art 119 Cost salvo poi rendersi conto del nesso intercorrente a tacer d altro con gli artt 117 e 118 Cost Si pensi soltanto al tema dell individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali di cui all art 117 secondo comma lett p Cost o alla disciplina delle Citt metropolitane questioni rimaste per cos dire in sospeso sotto diversi profili nella legge n 42 nonostante una corposa normativa transitoria su cui il Consiglio dei ministri recentemente tornato deliberando il gi citato disegno di legge sulla c d Carta delle autonomie locali O per rimanere alla materia finanziaria al disegno di legge di riforma della legge di contabilit A C 2555 attualmente all esame della Camera che presenta diversi nodi critici anche e soprattutto nell intreccio con la riforma sul c d federalismo fiscale2 Gli stessi precedenti nell attuazione del Titolo V sembrerebbero indicare un percorso in qualche modo inverso rispetto a quello privilegiato dal quarto Governo Berlusconi soprattutto sotto il profilo della necessaria 2 Che prevede l applicazione anche alle province autonome di Trento e Bolz
76. e al d lgs attuativo 216 2010 nonch al quasi coevo schema di decreto attuativo recante tra l altro la proposta di disciplina della perequazione Da qui una ingenerosa disinformazione nei confronti delle ipotesi legislative dell Esecutivo che ove mai in altre direzioni di merito andavano e andrebbero criticate per esempio nei confronti dell eccessivo ricorso ad ulteriori provvedimenti per definire le valorizzazioni dei fabbisogni standard quali elementi di garanzia del funzionamento degli enti locali e dei costi standard costituenti il quantum da rendere disponibile alle regioni per garantire i Lep riferiti a sanit assistenza sociale scuola e trasporti L accaduto va stigmatizzato con fermezza dal momento che ha prodotto preoccupazioni e disagi nei confronti di un percorso che invece trova nelle disposizioni costituzionali e poi in quelle ordinarie di delegazione e attuative le necessarie garanzie al disagio asserito dal sen Stradiotto delle entrate tributarie discriminate e in peius rispetto agli aboliti trasferimenti statali da tempo in godimento ai comuni A questi ultimi saranno infatti garantiti attraverso la perequazione solidale verticale indipendentemente dalle risorse drenate mediante la loro fiscalit tutte le differenze economiche tra queste ultime e i fabbisogni standard valorizzati in modo tale da rendersi garanti del loro funzionamento istituzionale in condizione di buona amministrazione Ebbene
77. e periodi di stabilit dei divari Paesi europei dagli anni 80 ad oggi Con la fine degli anni 70 mutano molte condizioni del periodo precedente rallenta lo sviluppo delle economie si assesta la dimensione dello stato sociale si riducono flussi migratori Le due determinanti principali delle dinamiche regionali sembrano essere la crescita dell integrazione internazionale e l esistenza di shock settoriali e discontinuit tecnologiche Ma entrambe sembrano avere effetti ambigui sulle disparit e differenti nel tempo e nello spazio Dossier 5 2 pag 63 L integrazione internazionale Cresce molto anche per mercato comune prima e mercato unico europeo poi in CEE 9 gi da decennio precedente il commercio internazionale di beni Pu portare ad aumento di produzione esportazioni per centri industriali con circoli virtuosi di sviluppo pu portare a crisi di centri industriali per effetto di concorrenza internazionale raramente determina sviluppo industriale di periferie Cresce molto il commercio internazionale di servizi Pu portare ad aumento di produzione esportazioni per centri industriali che si terziarizzano servizi reali e finanziari alle imprese trasporti ma anche a sviluppo periferie non industriali turismo Crescono molto investimenti diretti Rafforzano centri industriali che attraggono IDE market oriented per effetti densit non rafforzano periferie dato che IDE cost o resource ori
78. enti autonomi e per i quali la stessa legge riconosce gi spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina e che perci la stessa legislazione definiva talora come tributi propri delle Regioni nel senso invalso nella applicazione del previgente art 119 della Costituzione sono istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all autonomia degli enti territoriali Da ultimo vds Corte cost 13 febbraio 2008 n 102 G FRANSONI G DELLA CANANFA Art 119 in Commentario alla Costituzione R Bifulco A Celotto M Olivetti a cura di III Torino 2006 p 2362 Cos R BIFULCO Osservazioni sulla legge n 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale in Astrid 2009 p 1 il quale osserva che se vero che il nuovo art 119 Cost dal punto di vista del contenuto si pone come un testo neutro cio aperto a molteplici possibilit applicative altrettanto vero che ogni opzione in materia ha dirette e indirette ricadute sullo statuto della cittadinanza 2 Nonostante i principi dettati dalla Costituzione la mancanza di una disciplina attuativa anche in merito alla definizione dei principi di coordinamento ha determinato che l assetto finanziario delle regioni e delle autonomie locali sia rimasto quasi integralmente fondato su un sistema di finanza derivata caratterizzato dal criterio distributivo della spesa storica Il legislator
79. fanno parte rappresentanti dei diversi livelli di governo La natura della Conferenza sar ulteriormente precisata dai decreti legislativi ma la sua espressa collocazione nell ambito della Conferenza Unificata non lascia molti dubbi in ordine alla riconducibilit dell organo alle manifestazioni del dialogo intergovernativo che necessita evidentemente di sedi specializzate e permanenti La Conferenza avr funzioni essenzialmente di verifica e controllo circa il funzionamento del nuovo sistema di federalismo fiscale oltre che di promozione e proposta dei correttivi che l esperienza dimostrasse essere necessari Peraltro la Conferenza avr anche funzioni di concorso rispetto ad alcune fondamentali variabili del sistema Nel primo gruppo verifica e controllo rientrano la verifica dell attuazione degli interventi per il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica la vigilanza sui meccanismi premiali e sanzionatori la verifica dell applicazione dei criteri per la distribuzione dei fondi perequativi dell utilizzo dei fondi per gli interventi speciali pi in generale la Conferenza verifica periodicamente il funzionamento del nuovo ordinamento finanziario di enti locali e Regioni e le relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo oltre alla congruit dei dati e delle basi informative In fine verifica periodicamente la realizzazione della convergenza ai costi e ai fabbisogni standard nonch agli obiettivi di servizio
80. finanziamento delle funzioni decentrate anche attraverso trasferimenti di scopo destinati a garantire il raggiungimento di obiettivi di interesse generale o comunque non esclusivamente locale Il ricorso a tale strategia che si riscontra in tutti i modelli di federalismo fiscale compresi ad esempio quello canadese e statunitense in Italia risulta tuttavia fortemente limitato La 1 42 coerentemente con i principi di cui all art 119 Cost e confermando un indirizzo di policy gi avviato in anni precedenti prevede che il finanziamento ordinario delle funzioni delle regioni e degli enti locali quelle gi trasferite e quelle ancora da trasferire sia assicurato da entrate tributarie integrate ove necessario da assegnazioni del fondo perequativo cio da fonti di finanziamento per le quali non potranno essere previsti vincoli di destinazione art 7 1 e e art 9 1 h Inoltre pur ammettendo l uso di trasferimenti speciali a favore degli enti territoriali nelle ipotesi previste al comma 5 dell art 119 Cost la 1 42 stabilisce che su obiettivi e criteri di utilizzazione di tali fondi il governo debba raggiungere apposite intese in Conferenza unificata Infine i finanziamenti speciali dovranno essere raggruppati per livello di governo in appositi capitoli del bilancio dello Stato in modo da garantire la trasparenza sul ricorso a questa forma di finanziamento eccezionale Ma limitare l uso dei trasfe
81. fiscale approvata dal Parlamento in un triennio caratterizzato da numerose riforme solo per fare un nutrito esempio le Bassanini del 97 e 98 la riforma ter della sanit del 1999 meglio conosciuta come decreto Bindi la riforma del pubblico impiego del 2000 la legge 328 00 sull assistenza sociale che precedettero di poco la conferma referendaria della revisione del Titolo V parte II della Carta legge costituzionale n 3 del 18 ottobre 2001 Una legge delega la 133 del 1999 che attuata con il successivo decreto legislativo 56 del 18 febbraio 2000 fu antesignana dei principi accolti nella Costituzione revisionata nel 2001 atteso che produsse tra l altro l abrogazione dei trasferimenti dello Stato alle regioni in materia sanitaria articolo 1 e con questo sembr sopprimere il Fondo sanitario nazionale l introduzione delle compartecipazioni regionali all Iva articolo 2 l istituzione del fondo perequativo articolo 7 A tutto ci fecero seguito numerosi rinvii molti dei quali per certi versi incomprensibilmente sopportati la relazione dell Acoff presieduta dal prof Giuseppe Vitaletti il documento approvato dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome il 7 febbraio 2007 il Ddl delega licenziato da Prodi il 3 agosto 2007 incentrato sull elaborato finale definito da una commissione di studio presieduta dal prof Piero Giarda la proposta legislativa infine della regione Lombar
82. fratellevole benevolenza ma di dovere di equit Cos dunque Minghetti rileva le grande diversit del Paese diversit che condizionano tutta l azione del suo Governo N detto che alluda necessariamente ed esclusivamente alle differenze tra Nord e Sud Certamente nelle aree settentrionali vanno affermandosi forme di incipiente sviluppo industriale e capitalistico assai distanti dalle realt quasi feudali che caratterizzano territori meridionali dove peraltro si svolge una dura lotta al brigantaggio Eppure sulle reali condizioni economiche delle varie aree del Paese e sulla loro evoluzione nelle varie fasi non sembra sussistano opinioni univoche e il dibattito tra gli storici economici si presenta in termini ben pi variegati e complessi di quanto spesso non si immagini Le stesse conseguenze economiche dell unificazione nel Sud risultano ancora tutt altro che chiare8 7G De Cesare Decentramento cit p 126 8 Cfr J Cohen G Federico Lo sviluppo economico italiano 1820 1960 Bologna Mulino 2001 pp 10 e 23 ove si rileva che l entit del divario ben documentata a partire dal 1950 mentre risulta del tutto controversa per i periodi precedenti 5 Dossier 5 2 pag 233 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Precisamente nell occasione del centocinquantesimo dell Unit d Italia in effetti sta riemergendo una serie di letture diverse sui livelli di sviluppo esi
83. funzioni fondamentali fermo restando quanto previsto per il tributo cosiddetto di SCOpo Tributi quelli cosiddetti propri derivati la cui individuazione stata specificamente rimessa ai successivi decreti legislativi per come effettuato attraverso gli schemi di provvedimenti delegati gi licenziati dal Governo in via preliminare e oggi sottoposti allo scrutinio parlamentare che dispongono la devoluzione fiscale in favore di regioni province e comuni 3 Lovecchio L I principi di coordinamento tributario nel disegno di legge delega sul federalismo fiscale in Comuni d Italia Rimini n 2 2009 11 Dossier 5 2 pag 315 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID c I costi standard dei quali si fa un gran parlare da tempo rappresentano ordinariamente l esito del processo di corretta predeterminazione del costo di riferimento della produzione di un servizio ma anche di un bene nella condizione di migliore efficienza utilit Una metodologia di monetizzazione del prodotto industriale che costituisce da sempre un pilastro dell economia aziendale meglio dell economia politica Un concetto che rintraccia la sua esistenza consolidata nel conseguimento di due fondamentali scopi quello di omogeneizzare i valori produttivi e attraverso essi contenere i prezzi l altro di valutare gli scostamenti dei costi reali e con essi lo stato di efficienza del sistema produttivo nel
84. funzioni fondamentali siano oggettivamente ed efficacemente espletate proprio in quanto fondamentali per i cittadini e non per gli enti indipendentemente da quale possa essere il livello di governo interessato provincia comune o citt metropolitana Inoltre le Regioni potrebbero cos allocare diversamente le funzioni proprio sulla base dei parametri costituzionali magari ancora una volta con metodi procedurali di raccordo con gli enti locali interessati Un altra soluzione ancora potrebbe essere quella di consentire al legislatore regionale di definire gli ambiti o i bacini di riferimento pi idonei ad esempio consentendo o richiedendo che certe funzioni siano esercitate da unioni di comuni sulla base di parametri demografici o altro ma non di allocare le funzioni ad un diverso livello di governo la provincia in luogo del comune o viceversa Il criterio delle funzioni storicamente svolte non sembra assicurare sufficiente certezza ermeneutica dal momento che l allocazione delle funzioni stata modificata nel corso del tempo e nelle diverse Regioni Ad esempio il decreto legislativo n 112 del 1998 attuativo della legge Bassanini n 59 del 1997 prevedeva due ipotesi sulla base degli allora vigenti artt 117 e 118 Cost a allocazione diretta di alcune funzioni amministrative da parte dello Stato b attribuzione alle singole Regioni del potere di allocare altre funzioni amministrative tra province e comuni Per le funzioni ri
85. generale emerge dal successivo art 26 della legge delega che anche sulla scia di quanto oggi previsto dall rt 1 del d l n 203 05 prevede da un lato fadeguate forme di reciproca integrazione delle basi informative di cui dispongono le regioni gli enti locali e lo Stato per le attivit di contrasto dell vasione dei tributi erariali regionali e degli enti locali nonch di diretta collaborazione volta a fornire dati ed Dossier 5 2 pag 78 elementi utili ai fini dellGaccertamento dei predetti tributi dall ltro lato fadeguate forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall zione di contrasto dell vasione e dell lusione fiscale 1 Come rileva R LUPI Fiscalit e tributi nel disegno di legge sul federalismo fiscale in Corr trib 3081 ss con l spressione fifederalismo fiscale si fa comunemente riferimento a temi che solo in parte riguardano il diritto tributario quest iltimo infatti non coinvolge le questioni dellGillocazione della spesa pubblica e dell erogazione dei servizi in relazione ai vari livelli di governo 2 Secondo E DE MITA Le basi costituzionali del federalismo fiscale Milano 2009 85 la legge fiCalderoli fhon costituisce una svolta storica ma solo un contenitore ricco di principi pi ampi della portata della delega e pi avaro nella precisazione dei criteri direttivi che dovrebbero lasciare prevedere le forme di im
86. il meccanismo di perequazione parziale previsto per le funzioni non relative ai LEP che potrebbe non garantire il finanziamento integrale delle funzioni Per questo principio si dovrebbero invece estendere meccanismi di perequazione integrale alle spese per tutte le funzioni anche non LEP Dossier 5 2 pag 21 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare 5 La perdurante mancanza di coordinamento della finanza pubblica delle regioni a statuto speciale Tra gli ulteriori nodi critici del progetto rispetto alle finalit di coordinamento della finanza pubblica sembra necessario sottolineare la questione relativa alla finanza delle regioni a statuto speciale Sul punto l art 27 della legge si limita a prevedere che le regioni a statuto speciale e le province autonome concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidariet nonch al patto di stabilit interno passaggio introdotto nel dibattito alla Camera secondo criteri e modalit stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti Non molto a fronte di un andamento dei flussi finanziari delle regioni a statuto speciale che mostra chiaramente il mancato rispetto del principio della correlazione tra le funzioni svolte e le risor
87. il territorio di una provincia o di una sua parte e comprenda il comune capoluogo Il progetto di istituzione deve recare anche una proposta di statuto provvisorio della citt metropolitana con cui saranno definite le forme di coordinamento dell azione complessiva di governo all interno del territorio metropolitano e disciplinate le modalit per l elezione o l individuazione del presidente del consiglio provvisorio Nell ambito del procedimento istitutivo riveste un ruolo significativo lo svolgimento di un referendum che sar regolato da un regolamento governativo tra tutti i cittadini della provincia Il referendum senza quorum di validit se il parere della regione favorevole o in mancanza di parere In caso di parere regionale negativo previsto un aggravio procedurale il quorum di validit del 30 per cento degli aventi diritto Spetter ad uno o pi decreti legislativi entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della legge istituire la citt metropolitana in conformit con la proposta approvata nel referendum istituire in ciascuna citt metropolitana fino alla data di insediamento dei rispettivi organi secondo la disciplina della relativa legge un assemblea rappresentativa denominata consiglio provvisorio della citt metropolitana composta dai sindaci dei comuni che fanno parte della citt metropolitana e dal presidente della provincia Lo strumento della delega intende dunque soddisfare
88. in Amministrazione civile 2008 luglio ottobre pp 161 162 23 Il capitolo del volume di Okey e King relativo all amministrazione locale ora reperibile in Amministrazione civile 2008 p 140 ss 9 Dossier 5 2 pag 237 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA E una descrizione che rende bene quanto siamo lontani da concezioni e impostazioni consolidate che caratterizzano altre tradizioni europee per le quali il dominio di principi e regole uniformi risulta ancor prima che irragionevole difficilmente comprensibile Del resto questa uniformit giuridica copre una rilevantissima eterogeneit sostanziale lo sottolinea ancora ad un secolo di distanza dall unificazione Massimo Severo Giannini con particolare riferimento alle realt comunali sta di fatto che l eterogeneit dei comuni non solo un oggetto di constatazione sociologica ma investe il funzionamento stesso degli apparati comunali perch se si esamina in modo non libresco l effettiva vita dei comuni ci si avvede che ve ne sono alcuni nei quali il consiglio comunale non conta nulla e conta solo il sindaco con il segretario comunale altri nei quali invece il consiglio comunale tutto altri ancora nei quali le istanze decisionali si distribuiscono tra gli assessori e i capi delle ripartizioni e cos via Vi quindi da supporre che avessero ragione coloro che ritenevano preferibile in un paese come l Italia il sistema
89. in materia di contabilit della salute artt 19 34 se da una parte intesa a sancire precisi obblighi rectius principi fondamentali posti a carico degli enti coinvolti a vario titolo nella gestione della spesa finanziata con le risorse destinate al Servizio Sanitario Nazionale dall altra modifica poco rispetto all esistente molto precario in termini di risultati Il sistema dei conti della salute andava perfezionato a tal punto da impedire le disattenzioni ministeriali e regionali che hanno prodotto fino ad oggi l ingigantirsi del relativo debito pregresso venuto fuori senza che nessuno se ne fosse accorto per anni Il suo limite ideologico rappresentato dal supporre di disciplinare il cambiamento lasciando pressoch le cose cos come sono Rispetto all attuale emerge una sola novit E rappresentata 0 Zanardi A Il nuovo fisco regionale Quello di prima www lavoce info 2010 25 Dossier 5 2 pag 329 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID dall obbligo delle regioni di individuare per la gestione delle spese cosiddette accentrate rectius riservate alla propria esclusiva competenza uno specifico centro di responsabilit deputato alla tenuta di una contabilit di tipo economico patrimoniale atta a rilevare quanto serve a rappresentare i rapporti che stanno alla base dei numeri prodotti In buona sostanza si lasciano quasi le stesse regole
90. interesse generale di tutti i cittadini della Comunit nazionale Ovviamente necessario dotare il giudice contabile dei necessari strumenti normativi e operativi nella consapevolezza che esso agisce nell interesse dell ordinamento evitando con la sua azione per quanto possibile che i mezzi finanziari disponibili siano spesi in modo non corretto Questa esigenza tra l altro molto sentita soprattutto in un momento di grave crisi finanziaria e di limitate risorse disponibili Detta limitazione di risorse sta procurando tra l altro un aumento della disoccupazione soprattutto giovanile sempre pi preoccupante e allarmante pubblicato il 5 1 2011 Dossier 5 2 pag 304 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE di Ettore Jorio Sommario 1 L attuazione dell articolo 119 della Costituzione 2 L iniziativa legislativa ordinaria successiva 3 La legge delega di attuazione del federalismo fiscale 4 Il prodotto legislativo attuativo del 2010 4 1 Quello ancora in itinere la determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali 4 2 L ipotesi di decreto attuativo sulla autonomia regione e provinciale sulla perequazione e sui costi fabbisogni standard nella sanit 4 2 1 Le entrate tributarie regionali 4 2 2 Le entrate tributarie delle province 4 2 3 La perequazione 4 2 4 Costi fabbisogni standard nella sanit
91. la partecipazione dei comuni all accertamento fiscale attraverso il riconoscimento di una quota pari al 30 per cento delle maggiori somme relative a tributi statali riscosse a titolo definitivo a seguito dell intervento del comune che abbia contribuito all accertamento stesso Il metodo della cooperazione si manifesta anche nell art 26 nella formula della reciproca integrazione e della diretta collaborazione Ampio lo spazio per il legislatore delegato nello stabilire le ricadute e soprattutto i modelli organizzativi dei principi indicati per definire l integrazione tra le basi informative scegliendo tra due estremi l interoperabilit e l unificazione Un parametro sicuro dato in ogni caso dalla garanzia dell accesso diretto per ciascun soggetto titolare del tributo alle anagrafi e ad ogni altra banca dati utile alle attivit di gestione tributaria nel rispetto della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali art 2 comma 2 lettera v 3 2 Il trasferimento delle funzioni amministrative Dossier 5 2 pag 94 Alcune ridotte indicazioni sono contenute nella legge in ordine al trasferimento di funzioni Una precisazione si impone la legge non predispone una disciplina diretta sul trasferimento di funzioni n di carattere sostanziale n di carattere procedurale Tuttavia nel richiamare le modalit di finanziamento delle funzioni da trasferire in base alla legislazione ordinaria attuativa del
92. limite massimo di cinque anni entro il quale deve concludersi il processo art 20 comma 1 lett b In secondo luogo specie ai fini della determinazione delle funzioni effettivamente esercitate dalle autonomie speciali e dei relativi oneri la legge consente di tenere conto di un raffronto tra la finanza delle predette autonomie e la finanza pubblica complessiva art 27 comma 2 ma sulla base di aggregati non puntualmente definiti e in ogni caso non suscettibili di interpretazione univoca es totale delle entrate totale delle spese rapporto tra entrate e spese che renderanno presumibilmente agevole un interpretazione non sempre in linea con gli obiettivi di perequazione e di solidariet In terzo luogo pur avendo avuto un andamento carsico nel corso dell iter parlamentare del disegno di legge vengono di nuovo introdotte clausole derogatorie rispetto ai generali obiettivi di coordinamento della finanza pubblica insite in parametri assai labili e quindi suscettibili di interpretazione estensiva quali gli svantaggi strutturali permanenti i livelli di reddito pro capite che caratterizzano i rispettivi territori o parte di essi rispetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le medesime funzioni dallo Stato art 27 comma 2 nonch inserito nell ultimo passaggio parlamentare il riferimento ai costi dell insularit nonostante quest ultimo sia stato per altro verso recentemente ridimensionato d
93. loro dovere politico sino a farlo diventare un preciso obbligo giuridico dal quale far dipendere la prosecuzione o meno della carriera politica di chi ha governato fino a dichiararne l ineleggibilit nell ipotesi di mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico finanziari assegnati L anzidetto strumento trova una certa ancorch sfumata similitudine ideologica con il cosiddetto bilancio sociale di mandato direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche del 17 febbraio 2006 G U n 63 del 16 marzo 2006 inteso come dichiarazione di responsabilit da parte di chi ha esercitato il governo soprattutto locale nei confronti della collettivit amministrata In buona sostanza la prevista emersione delle consistenze appare una evoluzione concreta del detto strumento che di fatto rappresenta un formale appuntamento a consuntivo del mandato ove si fa la conta tra ci che si era promesso in campagna elettorale e ci che si realizzato Principalmente su come lo si fatto Concludendo la pi attuale proposta di insediare nell ordinamento la ripetuta emersione delle consistenze sottolinea quindi la motivata esigenza del legislatore di a pretendere contezza del debito pregresso formatosi e monitorare il disavanzo reale b valutare obiettivamente la ri candidabilit dei governatori c tracciare un confine tra quanto prodotto da ch
94. ministro Calderoli il 24 luglio 2008 la maggior parte delle quali intervenute durante l iter parlamentare Un percorso costruttivo atteso che ha prodotto modificazioni di rilievo alcune garanti di una maggiore partecipazione istituzionale nella elaborazione dei numerosi decreti legislativi cui stata rimessa la pi concreta attuazione dell articolo 119 della Costituzione da realizzarsi in 24 mesi 36 mesi per l emanazione di quelli di istituzione delle citt metropolitane Le pi significative novit insinuate nel testo riscritto e approvato alla Camera dei deputati il 24 marzo 2009 e conseguentemente condivise definitivamente dal Senato della Repubblica il 29 aprile successivo hanno riguardato 1 sul piano istituzionale a la sottoposizione delle regioni a statuto speciale ai vincoli individuati nei Patti di stabilit interni in luogo di quelli di convergenza e la individuazione di appositi tavoli concertativi Governo regioni speciali ai quali affidare la definizione delle modalit di partecipazione delle medesime alla perequazione statale b l attribuzione di significativi poteri alla Commissione bicamerale competente ad esaminare preventivamente i successivi decreti delegati attuativi del federalismo fiscale 2 sotto il profilo delle garanzie di funzionamento a l individuazione dei cosiddetti obiettivi di servizio che in stretta simbiosi con i costi standard costituiranno gli elementi di base sui quali calc
95. nel sistema del finanziamento pubblico caratterizzato dalla novellata Costituzione perch da essa dipender la corretta erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni afferenti i cosiddetti diritti di cittadinanza unitaria e sociale da assicurare ovunque comunque e a chiunque nonch il regolare esercizio delle funzioni fondamentali dei livelli di governo locale Nei suoi confronti andava e va dedicata pertanto la maggiore attenzione possibile in sede di adozione dei provvedimenti applicativi e non gi riservato cos come avvenuto con l ipotesi legislativa omnibus licenziata dal Governo in via preliminare il 5 ottobre 2010 inconcepibilmente condivisa dalla Conferenza Unificata il 16 dicembre successivo un mero disciplinare enunciativo Ci in considerazione della sua diretta ricaduta sulle condizioni di vita reale della collettivit nazionale soprattutto di quella fiscalmente pi povera D altronde la perequazione ha rappresentato dai suoi primi accenni normativi l argomento principale di confronto instauratosi nel Paese tra costituzionalisti e studiosi della materia a cominciare dal suo esordio normativo d lgs 56 00 continuando per il Ddl licenziato dal governo Prodi per finire alla proposta Calderoli antesignana dell attuale legge delega Jorio E La perequazione nel ddl delega di attuazione del federalismo fiscale licenziato dal Governo il 3 agosto 2007 in www federalismi it n 18 2007 Liberat
96. omogenee Losch Christaller sviluppo dell industria ordinato Ma nel mondo reale non cos Dossier 5 2 pag 58 Alcune regioni si industrializzano altre no Alcune diventano centri altre periferie La progressiva riduzione dei costi di trasporto favorisce commercio interregionale Il commercio interregionale di beni industriali favorisce lo sviluppo dei centri e le periferie diventano mercati di consumo Diversa geografia di risorse naturali reti di trasporto e mercati di consumo provocano diverse intensit nelle disparit fine XIX secolo met XX secolo a seconda dei paesi maggiori Italia Spagna Finlandia Grecia Yugoslavia minori Francia Regno Unito Svezia Germania Livelli di industrializzazione circa 1950 attivi nell industria in della popolazione 15 64 Italia meridionale 130 Italia settentrionale 248 Galizia E 73 Catalogna E 305 Sud Ovest F 139 Nord Est F 268 Schleswig Holstein D 212 Baden Wuttemberg D 337 Scozia UK 317 Midland UK 442 Fonte Fonte UN ECE 1954 tab 73 Dossier 5 2 pag 59 EVOLUZIONE DEI DIVARI REGIONALI IN ITALIA 1891 2004 0 08 Williamson Theil 0 07 0 06 0 05 0 04 Williamson 0 03 0 02 0 01 o Fonte Daniele amp Malanima 2007 Una storia stilizzata Periodo 3 Significativa riduzione delle disparit Regno Unito fino a anni 770 Italia 1955 75 Spagna 1960 80 L
97. per il ruolo che possono avere nella realizzazione delle politiche pubbliche Sfortunatamente il decreto non contiene alcuna disposizione in proposito Peraltro nemmeno lo schema di decreto sulle entrate dei comuni attualmente all esame della Commissione bicamerale sull attuazione del federalismo fiscale fornisce lumi circa i tributi di scopo di competenza comunale Non chiaro se il Governo si riservi di intervenire sull argomento con un successivo decreto o se consideri inopportuno dare attuazione alla puntuale indicazione della legge delega Nella Relazione illustrativa di entrambi gli schemi di decreto non si fa cenno alla questione Quale giudizio complessivo si pu esprimere sulla nuova finanza provinciale Il nuovo assetto tributario presenta certamente un aspetto positivo legato alla maggiore flessibilit di gettito acquisita con la manovrabilit dell aliquota dell imposta sulle assicurazioni Rca che giova ricordarlo la principale fonte di gettito per le amministrazioni provinciali Qualche perplessit sorge invece riguardo alla stabilit e alla dinamica delle entrate Mentre l imposta sulle assicurazioni Rca dovrebbe dare anche in futuro un gettito leggermente crescente nel tempo a causa della costante lievitazione dei premi assicurativi l Ipt manterr probabilmente un andamento piuttosto instabile dovuto all andamento del mercato automobilistico a sua volta legato all evolversi della congiuntura L uso
98. problematici delle distinzioni tra funzioni amministrative 1 I principi costituzionali in tema di finanza locale L effettivit del principio autonomistico non soltanto legata alla corretta distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo alla stregua di quanto previsto dall art 118 cost ma subordinata alla sostenibilit finanziaria del loro esercizio In particolare l adeguatezza delle risorse finanziarie che gli enti possono autonomamente reperire e spendere condiziona la qualit e la quantit delle funzioni prestate dall ente a favore della comunit di riferimento Ci sia con riguardo alle funzioni conferite che in forza di una previsione legislativa devono essere doverosamente svolte sia e soprattutto di quelle assunte per autonoma determinazione dell ente territoriale in relazione ai bisogni della comunit La capacit e l autonomia nel reperimento di sufficienti risorse proprie e nella determinazione della spesa trovano al riguardo pieno riconoscimento nel c 1 dell art 119 cost alla stregua del quale si stabilisce che I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa In forza del suddetto principio al successivo c 2 si prevede che gli enti territoriali hanno risorse autonome sia in ragione di tributi ed entrate proprie sia di compartecipazioni a tributi erariali A i Vds M L BASSI Problemi di f
99. prodotte e versate aspirano a raggiungere siffatto traguardo Sul piano della responsabilit amministrativa da segnalare un intervento di Pasquale Fava al seminario sul tema finanza pubblica regionale e locale organizzato dall Universit Federico Il di Napoli il 12 dicembre 2009 concernente Risorse spese controlli e responsabilit dopo la legge delega sul federalismo fiscale Afferma l autore che il c d fallimento politico ovverosia l ineleggibilit degli amministratori che hanno determinato stati di dissesto e cio situazioni che si collocano patologicamente ad un livello estremamente pi deleterio di una complessiva gestione gravemente inefficiente pone la delicata questione di identificare l Autorit competente ad accertare il nesso di causalit tra l intervenuto dissesto e la condotta o l omissione di una o pi persone fisiche determinate In proposito precisa l autore potrebbe introdursi una disposizione specifica che riconosca in materia la giurisdizione della Corte dei conti Istituzione magistratuale dotata dell indipendenza e delle competenze tecniche necessarie per esprimere un siffatto giudizio Al riguardo ritengo che non sia necessaria alcuna disposizione in materia perch come gi evidenziato prima l attuale disciplina statale prevede la giurisdizione della Corte dei Conti su tutte le fattispecie dannose che si potrebbero realizzare nelle strutture pubbliche prese in consid
100. psicologico colpa grave e del danno permangono le difficolt legate a queste figure di responsabilit In sostanza con le figure sanzionatorie si introduce una forma di responsabilit di tipo oggettivo da applicare indipendentemente dalla presenza del danno La colpa grave invece viene accertata in una visione diversa da quella tipica perch potrebbe essere sufficiente la mancata osservanza della disposizione di legge Una fattispecie di tipo sanzionatorio stata esaminata dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con Q M n 12 del 27 12 2007 concernente l art 30 comma 15 della legge n 289 del 2002 In tale occasione le Sezioni Riunite hanno statuito tra l altro che mentre infatti la responsabilit amministrativa di tipo risarcitorio di cui solitamente conosce la Corte finalizzata al risarcimento del danno patrimoniale sub to dall Amministrazione pubblica in relazione alla violazione di obblighi di servizio nella fattispecie in parola la violazione del vincolo costituzionale di cui all art 119 sesto comma della Costituzione viene sanzionata a prescindere dalla produzione di un danno avendo il legislatore ritenuto meritevole di particolare protezione la regola dell equilibrio di bilancio anche quando la sua violazione non comporti un danno attuale e concreto valutabile economicamente ma soltanto il pericolo di disequilibri che incidano negativamente sulla stabilit della finanza pubblica nel suo complesso
101. pu per essere considerata minimamente plausibile Il gettito dell Irpef nazionale infatti ammonta a pi di 150 miliardi euro Lasciarne il 20 ai Comuni vorrebbe dire assegnare loro circa 30 miliardi di euro quando il mancato gettito dell Ici sulla prima casa di circa 3 miliardi di euro il gettito intero dell Ici di 10 miliardi e i trasferimenti statali ai Comuni sono pari ad altri 13 miliardi Nel complesso se si assegnasse il 20 dell Irpef ai Comuni si trasferirebbe loro una massa di risorse altamente supe riore a quella attuale anche prima della soppressione dell Ici Verrebbe richiesta una perequazione enorme a favore del Sud Inoltre esaurire l autonomia impositiva locale in una compartecipazione di questa dimensio ne vorrebbe dire contraddire lo spirito stesso del federalismo fiscale la com partecipazione infatti di fatto un trasferimento a carico dello Stato per cui lo Stato paga cio il contribuente statale e il Comune spende senza nessuna tracciabilit del tributo In altre parole sarebbe uno stimolo a quella spesa irresponsabile e a quella dissociazione tra responsabilit impositiva e di spesa che proprio ci che il federalismo fiscale destinato invece a combattere Dossier 5 2 pag 43 22 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE Ulteriori nuovi principi rivoluzionari a favore della responsabilit Un altra fondamentale coor
102. recente storiografia che censura la tradizionale sottovalutazione delle forti differenze all interno del Mezzogiorno p 29 2 Cfr con riferimenti a ricerche di V Zamagni E Felice Divari regionali cit pp 164 165 che tra l altro colloca tra il 1911 e il 1951 la maggiore divaricazione tra Nord e Sud Cfr peraltro J Cohen e G Federico che in Lo sviluppo economico cit considerano certo che gi nel 1914 il nord fosse ben pi avanzato da tutti i punti di vista rilevando un ulteriore peggioramento delle condizioni del sud negli anni tra le due guerre Dossier 5 2 pag 234 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Eppure complessivamente in Italia gli squilibri regionali e soprattutto il dualismo Nord Sud costituiscono una caratteristica strutturale o uno degli elementi distintivi della crescita di lungo periodo con diseguaglianze che in nessun altro Stato hanno caratterizzato lo sviluppo economico tanto profondamente quanto nel nostro Paese o come altri osservano il divario di reddito per abitante tra Settentrione e Mezzogiorno presenta caratteri quantitativamente eccezionali sia per ampiezza sia per durata In sintesi l opinione tradizionale considera che il divario tra le aree del Paese fosse gi ampio all epoca dell unificazione e che sia aumentato nei successivi cinquant anni altre stime ritengono che il differenziale sia rimasto costante secondo a
103. regolamentare della capitale e la complessit del trapasso alla citt metropolitana 4 Una breve conclusione Con la legge 42 si aperta una fase tanto delicata quanto essenziale per il nostro ordinamento costituzionale L inattuazione del Titolo V perpetua infatti tutti gli inconvenienti del precedente sistema privandolo degli apporti potenzialmente positivi del nuovo L attuazione dell art 119 Cost ne la pietra angolare per l affermazione del principio di responsabilizzazione corrispondenza tendenziale tra potere di entrata e di spesa che dovrebbe caratterizzare ogni ordinamento federale o comunque fortemente autonomistico Peraltro la stessa attuazione dell art 119 Cost rischia di rivelarsi ancora insufficiente a porre fine alla lunga transizione se non verr integrata dalle disposizioni che completino il quadro delle funzioni e dei poteri dei diversi livelli di governo La legge 42 accelera quindi oltre al primo questo secondo fattore Lo fa con disposizioni che si autoqualificano come transitorie ma che non a caso non stabiliscono il termine ad quem entro il quale la transizione dovrebbe esaurirsi Che sia una transizione destinata a durare a lungo Il legame tra responsabilit per le funzioni e per le risorse ineludibile ed la spinta che diversamente dal suo titolo porta a connotare la legge 42 ben oltre l ambito del federalismo fiscale Si scrive federalismo fiscale ma si legge attuazione del Tito
104. responsabilit precisamente imputabili pu quindi diventare veicolo di politiche regressive 2 Diritto europeo l articolo 3 ter di Lisbona e le sue novit il protocollo il riconoscimento dei livelli regionali e locali Il principio di sussidiariet riconosciuto oggi dall art 3 ter gi art 5 del Trattato di Lisbona insieme al principio di proporzionalit per l esercizio delle competenze dell Unione comma 1 nei settori non di competenza esclusiva della stessa comma 3 www federalismi it 2 Dossier 5 2 pag 48 In essi in partenza competenti sono gli Stati e o il livello regionale o locale tuttavia se e nella misura in cui gli obiettivi dell azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti a quei livelli l Unione interviene Il protocollo apposito serve a regolare il traffico normativo ovvero regola i casi in cui le istituzioni dell Unione in nome della sussidiariet e della proporzionalit sono portati ad aspirare verso di s i poteri dando la possibilit ai Parlamenti di azionare il semaforo rosso Lisbona innova sia per l introduzione di tale protocollo sia perch cita esplicitamente non pi solo gli Stati nazionali ma anche i livelli regionali e locali La regolazione del traffico normativo applicato anche alle altre fasi istituzionali postula l organicit e la previsione dei rapporti infra intra istituzionali e dunque la necessit politica del federalismo unitivo europeo Il
105. senza produrne un sostanziale incremento Peraltro essa testimonia ancora il legame tra l attuazione dell art 119 Cost l assetto e il funzionamento della pubblica amministrazione locale e il coordinamento tra i diversi livelli di governo Ma ancor pi conferma l aspirazione del Parlamento ad affermare un ruolo permanente di controllo sull attuazione della riforma La gestione dei dati fiscali rappresenta infatti uno degli snodi principali 2 5 Il procedimento per l esercizio della delega verso un potere diffuso Nel complesso la legge 42 tende ad integrare tra di loro le varie fasi di esercizio della delega Le autonomie sono presenti fin dalla fase istruttoria negli organi di confronto interistituzionale ma gi dalla prima fase viene riconosciuto un ruolo sebbene simbolico anche alle Camere ed ai Consigli regionali Successivamente dopo la fase relativa alla conclusione dell intesa in Conferenza Unificata sugli schemi dei decreti legislativi la funzione di controllo parlamentare integrata ancora una volta dal Comitato consultivo che accompagna l attivit della Commissione parlamentare Come gi ricordato la complessit del procedimento e delle sue diverse fasi deriva almeno in parte dalle difficolt di portare a compimento la riforma del nostro bicameralismo e di porre fine alla transizione dichiarata dall art 11 della legge costituzionale 3 2001 Altra faccia della stessa medaglia poi costituita dalla p
106. sottoposto alla duplice pressione del moltiplicarsi delle figure e degli interessi sociali e del crescere delle funzioni amministrative I processi di industrializzazione e di socializzazione spingeranno verso un riassetto di tipo organicistico della societ aldil dell individualismo borghese dell et liberale 20 La separazione tradizionale tra Stato e societ sar superata dalla compenetrazione nello Stato di una rappresentanza degli interessi delle diverse forze sociali in movimento operai contadini ceti medi urbani e agrari Economia e societ premono sulle forme di un assetto istituzionale e politico sempre meno capace di fornire risposte a domande sempre pi complesse 21 Sul versante della teoria e del riassetto dei poteri costituzionali avanza il modello dello Stato amministrativo La riaffermazione della sovranit dello Stato come amministrazione persegue due obbiettivi E una risposta aggiornata alla crisi di autorit dello Stato liberale rispetto al dilagare dei conflitti sociali e politici e agli effetti disgreganti prodotti dal diffondersi degli interessi di parti gruppi individui Serve quindi sia ad evitare la prevalenza delle pressioni e delle logiche dei gruppi economici sia a limitare i poteri delle assemblee rappresentative e dei gruppi politici espressi dall espansione della democrazia 22 Le trasformazioni sociali ed economiche accelerate dalla guerra mondiale e il processo di democratizzazione allargato dal
107. suffragio universale maschile dall introduzione del sistema proporzionale e dall espansione dei partiti di massa col nuovo partito popolare anch esso antistituzionale accentueranno la crisi del sistema politico liberale La prospettiva individuata per primo da Costantino Mortati sarebbe stata la ristrutturazione del modello costituzionale con l attribuzione del potere di indirizzo politico al Parlamento riorganizzato sulla base dei partiti politici 23 Del resto in diversi paesi europei nel primo dopoguerra si affermer la tendenza verso la costituzione della nuova forma di Stato dei partiti Parteienstaat segnando il passaggio dal parlamentarismo liberale alla democrazia basata sui partiti di massa in una visione pluralistica dello Stato fondata sull equilibrio dei poteri 24 L introduzione del sistema proporzionale nel 1919 e la costituzione dei gruppi parlamentari alla Camera nel 1920 ponevano per la prima volta in Italia i partiti di massa al centro dell attivit parlamentare e nei confronti del governo Gli aspri conflitti sociali e politici e la costitutiva estraneit tra istituzioni liberali e partiti impediranno il passaggio dal parlamentarismo liberale alla democrazia dei partiti Lo Stato liberale non cadeva per la disgregazione indotta dai partiti ma perch incapace di ristrutturare il modello costituzionale sulla base dei partiti politici Sul terreno pi propriamente politico e sociale le furiose lotte sca
108. sul federalismo fiscale abbia assunto il carattere bipartisan di riforma condivisa sia dal comparto Regioni ed Enti locali sia da una larga parte del Parlamento nazionale utile ripercorrere il cammino che ha portato a questo importante risultato Nella sua base iniziale il testo aveva gi recuperato molti degli importanti lavori svolti nell ultimo periodo e anche parti del d d 1 Prodi di cui riprende va le soluzioni in tema di perequazione ma nello stesso semplificava il qua dro dagli eccessi di statalismo valorizzando invece i principi di responsabili t di autonomia e di sussidiariet Nei passi successivi stato decisivo il con fronto con Regioni ed Enti locali che ha portato al risultato dell approvazione unanime del testo da parte della Conferenza Unificata ottobre 2008 Si trat tato di un risultato inedito rispetto a tutti i precedenti tentativi sul federalismo fiscale che ha anche condotto a un accordo ai fini del finanziamento sulla definizione delle funzioni fondamentali superando quell atavica diatriba tra Regioni ed Enti locali che ha sempre portato al fallimento chi in passato ha tentato di misurarsi nell impresa Nel complesso si realizzata una conver genza decisiva per il successo della riforma perch i soggetti regionali e loca li che sono stati coinvolti avendo assentito sono ora corresponsabili del pro cesso di attuazione Quando le riforme sul federalismo fiscale non raggiungo no questi a
109. sul federalismo fiscale viene oggi a fornire alle amministrazioni un incentivo essenziale per ammodernarsi attraverso operazioni di riorganizzazione razionalizzazione riqualificazione innovazione tecnologica formazione e aggiornamento del personale in modo da migliorare efficienza efficacia e capacit di produrre a costi contenuti servizi e prestazioni di buona qualit per tutti Se infatti non saranno in grado di mettere in moto questi meccanismi rischiano di trovarsi in difficolt di dover inasprire la pressione fiscale a livello regionale e locale per poter garantire i livelli essenziali delle prestazioni o altrimenti di subire sanzioni e di essere l oggetto di interventi sostitutivi Condivido totalmente le critiche di Macciotta sui molti punti rimasti ancora incerti nel testo della legge delega Ma l asse portante della delega quello che vi ho rapidamente sintetizzato ed esso va per le ragioni che vi ho sinteticamente esposto nella direzione giusta pu contribuire a quel processo di riforma e rinnovamento del nostro sistema amministrativo che un fattore decisivo per la crescita sostenibile la coesione sociale e la competitivit del Paese L attuazione della delega sar tuttavia difficile e incontrer resistenze di natura politica di natura burocratica incontrer l opposizione di poteri forti interessi costituiti e vecchie posizioni di rendita Si tratta peraltro di una partita decisiva per mettere il nos
110. sul punto la soluzione quella per cui ove il tributo locale sia il risultato dell esercizio di una potest normativa esclusiva regionale I utonomia regolamentare locale deve svolgersi nello spazio normativo riconosciuto dalla fonte regionale senza la necessit di una previa norma statale ugualmente non necessaria 1Gntermediazione della legge regionale con riguardo ai tributi Niocalid o devoluti all Ente locale quando istituiti dalla fonte statale Risultando comunque possibile I sistenza di tributi locali ideati da leggi quadro dello Stato seguite da leggi regionali e da regolamenti comunali 6 Ci si deve inoltre interrogare circa IG estensione dell utonomia che l ttuale versione del secondo comma dell rt 119 Cost riconosce agli Enti locali in materia di imposizione e quindi in ordine al tema dei rapporti tra legge regionale e potest normativa impositiva locale Edevidente come questo problema sia connesso a quello concernente 1Gndividuazione degli elementi della fattispecie impositiva locale per i quali richiesta ai sensi dell rt 23 Cost la necessaria copertura legislativa regionale e di quelli che per converso possono essere rimessi alla disciplina regolamentare locale Ferma la necessit della copertura legislativa di quegli aspetti della disciplina della prestazione imposta he la caratterizzano distinguendola da ogni altra 7 secondo una opinione diffusa in dottrina per rispettare il principio di autonomia l
111. traduce in un vero aiuto alle realt produttive e sociali ma ali menta inefficienza sprechi e rendite di vario tipo questo soprattutto che rende poco sopportabile l assetto attuale sotto la giustificazione della solidariet si cela spesso tutt altro Un altro esempio in Campania arrivano pro capite per la sanit pi risorse che in Lombardia ma la sanit lombarda ha un indice di qualit di 0 9 e quella della Campania di 1 4 Le migrazioni sanitarie al Nord sono in forte aumento Intanto emergono casi come quello della sanit della Calabria totalmente dissestata dove l ospedale di Taurianova aveva 18 posti letto e 174 dipendenti In un momento cos grave di crisi finanziaria a livello internazionale non ci si pu permettere questo disordine interno a livello nazionale Un sistema che rovescia la storica formula no taxation without representation nessuna imposizione senza rappresentanza e crea il monstrum giuridico di una representation without taxation una rappresentanza senza potere impositivo non offre un buon servizio n alla democrazia n al federalismo Dossier 5 2 pag 32 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET Il rimedio un federalismo fiscale bipartisan Le possibilit di rimediare a questa situazione e riportare l Italia sulla strada ineludibile della trasparenza e dell efficienza non sono n semplici n imme diate dunque un elemento di grande rilievo che il nuovo disegno di legge delega
112. tratta dello storico fenomeno del dualismo l area geografica pi avanzata sostiene i consumi dell area pi arretrata e in cambio esporta l i suoi prodotti le importazioni nette del sud dal centro nord valgono quasi 80 miliardi di euro pi del residuo fiscale oq 871 Bed z g Je1ss R edistribuzione fra territori E sbagliato per interpretare questi flussi come redistribuzione territoriale Essi dipendono da a obiettivi di redistribuzione generale fra individui che hanno redditi diversi a obiettivi allocativi disponibilit di beni pubblici a Inefficienze allocative collegate alla spesa storica oq 6p Bed z g Jess S pesa regionale e provinciale Passando alla sola spesa degli enti regionali o La variabilit non molto alta fra le regioni a statuto ordinario minimo Puglia con 1517 procapite massimo Liguria con 1979 seguita da Lazio con 1812 a Uno squilibrio molto forte c a vantaggio delle Regioni a statuto speciale soprattutto nel nord Pi accentuata la variabilit della spesa delle province si passa da un massimo di 209 in Basilicata 193 in Umbria e 190 in Piemonte e Toscana a un minimo di 95 in Puglia Lazio Lombardia e Veneto sono intorno a 110 oq og Bed z g Je1ss S pesa comunale Ancora pi accentuati gli squilibri della finanza comunale che molto frastagliata ed eterogenea e dipende da o Dimensioni demografiche
113. un duro contenzioso o pi probabilmente ad un niente di fatto www astrid eu Dossier 5 2 agt354 Il presente documento non riproducibile su altri siti senza la previa autorizzazione scritta della Direzione in assenza della quale sono esclusivamente consentiti i link A S POZZUOLI IL DECRETO DI DETERMINAZIONE DEI FABBISOGNI STANDARD IL ASTRID FEDERALISMO NON INIZIA CON IL PIEDE GIUSTO La cosa preoccupa e delude tanto pi che il Governo ha avuto un mandato pressoch unanime da parte del Parlamento per quanto riguarda la legge 42 2009 Per altro i risultati di questo lavoro non verranno neppure con ogni probabilit resi noti in modo trasparente almeno a giudicare dall articolo 6 del decreto che pure titolato pubblicazione dei fabbisogni standard Infatti la norma prevede che con decreto del Presidente del Consiglio vengono adottati la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo ed il fabbisogno standard di ciascun comune e provincia art 6 c 1 Ma l ente locale obbligato soltanto a dare adeguata pubblicit sul proprio sito istituzionale del decreto di cui al comma 1 nonch attraverso le ulteriori forme di comunicazione del proprio bilancio Non viene richiesto in altre parole di fare un commento del proprio fabbisogno standard mettendolo a confronto con la spesa storica e corrente n di confrontarsi con altri enti locali cosa che pure sarebbe interessante visto che ognuno avr
114. un provvedimento del Ministro Tremonti che consente agli Enti locali di trattenere il 30 del maggior gettito derivan te da loro segnalazioni di dati che hanno permesso di contrastare l evasione fiscale questa la prospettiva che viene ribadita e valorizzata all interno del nuovo federalismo fiscale Difficilmente infatti un Sindaco sar propenso a fornire dati idonei a com battere l evasione se come avveniva fino a pochi mesi fa non ne ha alcun ritorno sul territorio se non quello di essersi fatto dei nemici Se invece si lascia al Comune una parte del gettito recuperato tramite le indi cazioni fornite e il Sindaco pu mostrare ai suoi cittadini che con quei pro venti ha costruito una nuova scuola o un nuovo asilo si creato un circuito virtuoso che favorisce un evoluzione nella lotta all evasione Per questo motivo il nuovo federalismo fiscale prevede una disposizione espressamente diretta a questo scopo All art 26 titolato Contrasto all eva sione fiscale si dispone b previsione di adeguate forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall azione di contrasto dell evasione e dell elusio ne fiscale All art 2 si stabilisce inoltre il coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell attivit di contrasto all evasione e all elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale Ma non tutto An
115. una rimodulazione del sistema di finanziamento ed un collegamento con la fonte tributaria territoriale Tutto ci determina la necessit di ampliare e coordinare il sistema dei controlli e della responsabilit sulla spesa pubblica con la nuova realt che si verr a delineare Una maggiore autonomia di entrata e spesa determina inevitabilmente un aumento dell area dell attivit da controllare dalla quale pu derivare seppur sul piano potenziale una responsabilit degli amministratori e impiegati pubblici Il nuovo sistema tende a valorizzare le Regioni virtuose e costringere gli enti meno efficienti ad allinearsi alle prime e non il contrario Bisogner vedere se questo obiettivo sar facilmente raggiungibile con quali cadenze temporali e con quali costi In questo quadro sar importante l ambito e la dimensione delle funzioni fondamentali perch evidente che detto ambito determina una pi o meno disponibilit finanziaria per le spese non fondamentali e quindi anche per il c d fondo perequativo previsto per i territori con minore capacit fiscale per abitante Non vi dubbio che le regioni che allo stato presentano un alto residuo fiscale cio le regioni che subiscono un forte prelievo fiscale e quindi pur potendo beneficiare di un alto tasso di risorse pubbliche non recuperano totalmente le entrate tributarie versate perch le stesse sono utilizzate per i territori di altre regioni che non le hanno per cos dire
116. 0 317 1 295 705 516 74 662 942 181 807 411 44 867 811 121 280 252 054 150 1963 661 30 435 491 103 602 6 917 280 136 443 190 25 212 739 53 702 4 7 523 561 32 378 97 578 143 211 936 4 154 485 090 659 433 97 552 925 182 389 4 708 298 224 755 o 28 021 369 2 622 008 188 30 307 013 1 537 735 j N N DS N N R amp N O S N 210 4 PS e eo w SN 4 A N N di w N D A w lo 900 o7 994 D X es N Miano o N N O N A O N w P a eo D aS N U w N D N a PS N N D 9 2 0 pre O N N A C 172 9 160 833 i 25 840 743 6 615 359 268 335 329 30 226 321 246 308 391 265 382 386 309 61 370 262 294 69 232 60 234 A gt A DN ui Na NIO W Wa gt D 375 27 274 216 294 548 259 268 233 307 234 283 252 81 385 286 259 294 300 238 262 261 O W DS Co Co Co T A w Irpef su reddito Differenza Gettito per abitante a delle tasse per abitante prop 1 devoluzione j e imposte meccanismo devolute coni devolute devolute fattuale ab i ef con i ab P P fabbricati cedolare per Ab Pavia 11 247 620 21 881 543 33 129 163 70 514 470 308 1462 21 722 030 11 407 13 Perugia 19 801 622 27 867 571 47 669 193 165 207 289 48 456 0
117. 009 Antonini L Il primo decreto legislativo di attuazione della legge n 42 2009 il federalismo demaniale www federalismi it n 25 2009 Buglione E Federalismo demaniale Una scelta opportuna www crusoe it 2010 Pizzetti F I federalismo demaniale un buon segnale verso un federalismo fiscale ben temperato www astrid eu 2010 Nicotra V Pizzetti F Federalismo demaniale il primo passo nell attuazione del federalismo fiscale www astrid eu 2010 Scuto F Il federalismo patrimoniale come primo atto del legislatore delegato nell attuazione della legge n 42 2009 sul federalismo fiscale www astrid eu 2010 Zanardi A Federalismo demaniale la carte www lavoce info 2010 Stumpo A R Il federalismo demaniale tra economia e diritto www centroriformastato org 2010 Pozzoli S Il decreto di determinazione dei fabbisogni standard il federalismo non inizia con il piede giusto www astrid eu n 1 2011 Causi M Lo schema di decreto sui fabbisogni standard osservazioni critiche www astrid eu 2010 18 Dossier 5 2 pag 322 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID In una diversa scansione del previsto procedimento legislativo risultano essere invece gli schemi degli altri provvedimenti attuativi licenziati preliminarmente dal Governo Invero gli stessi vengono oggi a trovarsi in posizione procedurale asimmetrica in quanto attualmente sottoposti ai diversi esami
118. 0Ore 28 giugno 2010 Dossier 3 2 pag 196 costituzionale del Governo di tutelare l unit economica e in particolare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali altrimenti ampiamente minacciati Dossier 5 2 pag 137 ge Bed z g Jeissog o L attuazione della legge delega sul federalismo fiscale Seminario Facolt di Economia Federico Caff Universit Roma Tre Roma 15 Ottobre 2010 Marco Causi Universit degli Studi Roma Tre a 6g Bed z g Jaisso D ecentramento delle funzioni pubbliche Benefici politici del decentramento prossimit responsabilit comunit Sturzo Salvemini Nitti e la discussione in Costituente Benefici economici del decentramento Le previsioni della teoria economica eterogeneit dei bisogni economie e diseconomie di scala nella produzione di servizi a Op Bed z g 1 1SsS0 A che punto il decentramento in Italia Ad un punto abbastanza avanzato fin dagli anni 80 quasi un terzo della spesa pubblica di competenza degli enti decentrati La quota di spesa pubblica locale si ridotta durante gli anni 80 mentre il debito pubblico aumentava ed aumentata negli ultimi venti anni Spesa pubblica complessiva mld 1980 1990 2000 2008 Amministrazioni locali 25 5 102 4 164 245 1 Totale A P 84 1 373 5 550 4 774 9 amm locali su totale 30 3 21 4 29 8 31 6 Lp Bed z g Jaissog D
119. 1 Dossier 5 2 pag 54 Che cosa ci aspettiamo che succeda 2 DIVERGENZA Le forze economiche possono produrre attraverso un imperfetto funzionamento dei mercati e l azione di economie di scala di diversa natura divergenza nella crescita regionale secondo le previsioni dei modelli di crescita endogena e new economic geography Krugman 1991 Fujita et al 1999 e successivi Tali modelli superano le ipotesi neoclassiche dei rendimenti decrescenti e del progresso tecnologico esogeno centrale invece l esistenza di esternalit positive che generano rendimenti crescenti ed economie di agglomerazione Che cosa ci aspettiamo che succeda 3 DIVERGENZA E POI CONVERGENZA Le due ipotesi possono essere sequenziali nel tempo Con lo sviluppo economico di lungo periodo si pu avere prima una fase di divergenza collegata al take off dei paesi e poi una fase di convergenza Williamson 1965 Dossier 5 2 pag 55 I risultati in sintesi Che cosa successo in Europa nella seconda met del XX secolo 1 a persistenza nel lungo periodo delle distanze di sviluppo fra le regioni all interno dei paesi ma non fra paesi distanze fra regioni pi tenaci di distanze fra nazioni b rigidit nei ranking regionali pochi casi in positivo e in negativo di regioni che mutano la propria posizione relativa rispetto alle altre nessuna regione relativamente debole negli anni 50 supera a distanza di mezzo se
120. 22 786 830 2Peruga Pesaro 12 517 065 18 504 581 31 021 646 94 197 329 25 724 753 Somma registro ipotecaria e i i sostituiscono i trasferimenti Comuni lanno 2010 0 I N Ce O 00 Co W W Il Pescara 15 050 637 28 391 185 43 441 822 123 022 353 111 29 730 638 Piacenza 13 346 321 23 067 443 36 413 763 101 778 358 106 25 578 813 Pisa 16 917 837 29 877 771 46 795 607 87 398 53 A a Q3 DON Q Sla W o gt I NI OJN NI WIN AJo N N S 5 6 7 5 Pistoia 8 365 226 14 422 591 22 787 847 89 982 253 2 72 3 58 40 578 081 3 3 Potenza 4 167 785 7 512 798 11 680 583 68 594 170 Prato 23 159 116 40 941 896 64 101 012 185 091 346 i s Co as i Co Co 45Reggio di Calabria sam Ww W Ww I Oni I N Ragusa 6 434 870 8 841 713 15 276 582 72 755 210 IO N ha w tea 318 Co o A w o N le 179 149 60 739 492 8 42 574 792 N N 0 D N s 34 zl A A O Ko N Oni 91 Li Zj 2 lo N or 12 359 513 N N A N w D 9 de N o wa O DS 0 w AJO SNLN 720 sara O roino Teki S2s2477 osr21A 14924309 ros ad d sd 2130898 6384 278 3 Reggio di Calabria 185 621 Il lt lt ss 785 708 IS N d 9 A Roma 479 243 582 709 609 276 1 188 852 858 2 724 347 436 da N
121. 3 Fabbisogni standard La metodologia del calcolo dei fabbisogni standard che l elemento pi rilevante nel determinare ammontare risorse disponibili vaga e rischia di essere ricondotta ad una mera analisi di tipo statistico sulle spese storiche esistenti senza che siano chiari e stringenti i riferimenti Arachi Zanardi Nel decreto sui fabbisogni standard degli enti locali si segue seppure in termini ancora molto abbozzati un percorso dal basso verso l alto in cui si dovrebbero identificare delle prestazioni ad esempio per i comuni quanta polizia locali quanti asili e poi valorizzarle senza per una chiara chiusura in termini di compatibilit finanziarie generali Arachi Zanardi decreto sugli standard sanitari segue chiaramente un approccio top down risolve un problema di perequazione finanziaria fra Regioni a partire da un fondo oz Bed z g Jsissog Pal La principale criticit attuativa finora emersa 4 Una visione statica e redistributiva del processo Sembra prevalere nell attuazione una visione statica del federalismo fiscale i cui obiettivi sono riduzione della spesa complessiva e modifica del riparto fra territori senza attenzione e meccanismi per accrescere la qualit dei servizi e rendere l operazione sostenibile per tutto il paese E forte l enfasi sulla riduzione dei costi complessivi per la finanza pubblica senza nessuna attenzione per agli effetti in termini
122. 42 09 ne ha individuato un altro nel successivo art 13 anch esso nazionale Quest ultimo da rendersi operativo attraverso due ulteriori fondi sub statali da istituire nel bilancio delle regioni ovviamente con apposite leggi di cui uno per i comuni e l altro per le province e citt metropolitane ricadenti nei loro territori E di tutta evidenza che le previsioni attuative dell art 119 della Carta sconvolgono il dettato costituzionale che affida ad un unico fondo perequativo senza alcun vincolo di destinazione la redistribuzione solidale verticale da attribuire ai territori con minore capacit fiscale per abitante La prescrizione normativa di attuazione analizzata nella sua interezza quindi ivi compreso lo schema di decreto delegato ancora all esame parlamentare sovrascrive dunque la portata del dettato costituzionale arricchendola oltre ogni ragionevole misura di numerosi fondi perequativi Invero tale previsione aggiunge un fondo statale in pi rispetto a quello previsto dalla Costituzione e istituisce nel bilancio delle regioni gli anzidetti altri due fondi perequativi destinati agli enti locali di loro competenza Ne insedia quindi quattro a fronte dell unico previsto dalla Carta fondamentale Di primo acchito tale opzione legislativa di prevedere una pluralit di fondi perequativi nell ordinamento piuttosto che limitare l esistenza a quello unico costituzionalmente previsto appare s
123. 6 Gianpaolo Fontana iiiiii 96 Capo II RAPPORTI FINANZIARI STATO REGIONI Articolo 7 Enrico Buglione iii 98 Articolo 8 Enrico Buglione iiiiii 102 Articolo 9 Enrico Buglione iiiiii 109 Articolo 10 Enrico Buglione iiiiiii 118 Dossier 5 2 pag 121 VI INDICE Caro III FINANZA DEGLI ENTI LOCALI Articolo 11 Paolo Liberati p 122 Articolo 12 Paolo Liberati iii 126 Articolo 13 Pa0 0 E berat rimane 130 Articolo 14 Alessandro Sterpa iiiiiii 135 Capo IV FINANZIAMENTO DELLE CITT METROPOLITANE Articolo 15 Antonio Ferrara iii 139 Capo V INTERVENTI SPECIALI Articolo 16 Giulio M Salerno 141 Capo VI COORDINAMENTO DEI DIVERSI LIVELLI DI GOVERNO Articolo 17 Enrico Buglione iiiiii 146 Articolo 18 Enrico Buglione iii 151 Capo VII PATRIMONIO DI REGIONI ED ENTI LOCALI Articolo 19 Giulio M Salerno 155 Capo VIII NORME TRANSITORIE E FINALI Articolo 20 Enrico Buglione iiiiii 158 Articolo 21 Paolo Liberati 163 Articolo 22 Giulio M Salerno 167 Articolo 23 Antonio Ferrara msan r E A 170 Articolo 24 Beniamino Caravita morresi d i EEA OTON 184 Articolo 25 Pietro Selicato neee r EAA EA 193 Articolo 26 Pietro Selicato nennen Neesi a ee i 202 Dossier 5 2 pag 122 INDICE VII Capo
124. 60 e da Messina con 285 Euro ab e cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero dell Interno continua Tabella 3 Tabella 3 Evidenziata in giallo la differenza fra la devoluzione del gettito delle imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti rispetto ai trasferimenti 2010 per Ab La tabella evidenzia che il Comune che otterrebbe i maggiori vantaggi dalla riforma sarebbe Olbia con 302 Euro seguito da Parma con 274 a sua volta seguito da Imperia che rispetto al 2010 perderebbe 236 euro ab Comuni che viceversa verrebbero maggiormente danneggiati dalla riforma sono Napoli che perderebbe 408 Euro ab Preceduto da L Aquila con 360 e da Messina con 285 Euro ab E cos via elaborazione dati COPAFF e Ministero dell Interno AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche A CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 Il federalismo fiscale nella l n 42 del 2009 La complessa definizione di un modello di Walter Giulietti Sommario 1 I principi costituzionali in tema di finanza locale 2 L autosufficienza finanziaria delle regioni nella l n 42 del 2009 3 L autosufficienza finanziaria degli enti locali 4 Il modello perequativo ed il finanziamento delle funzioni degli enti territoriali Profili
125. 86 N pare condivisibile l ipotesi in base a cui la Commissione sarebbe l organo chiamato a redigere gli schemi di decreto legislativo dato il vincolo costituito dall art 76 Cost che riserva al Governo l esercizio della delega evidente che il Governo rimane l unico soggetto titolato ad adottare le decisioni ultime sui contenuti dei decreti legislativi e sulla loro adozione L attivit della Commissione tecnica ha una funzione di carattere preliminare all esercizio delle delega e si caratterizza per la natura meramente istruttoria La Commissione si trover inoltre a partire dal 2010 ad agire in stretto raccordo con il Comitato per i principi contabili di cui all art 2 della legge 196 2010 legge di contabilit e finanza pubblica attraverso lo scambio di tutte le risultanze relative all amministrazione dei bilanci pubblici La natura della Commissione senz altro anomala e sconta la perdurante assenza di un unica sede stabile di raccordo tra centro e autonomie quale ad esempio potrebbe scaturire da una riforma del bicameralismo 2 2 La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica disciplinata dall art 5 della legge 42 che individua alcuni principi e criteri direttivi per l adozione del decreto legislativo istitutivo La Conferenza definita organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica di cui
126. Bed z g JeIsso Segue valutazione riferimento a un insieme di imposte sperequate nello spazio e caratterizzate da una certa volatilit nel tempo insieme alla compartecipazione dello Stato che reintroduce quell elemento di discrezionalit che la devoluzione vorrebbe eliminare sollevano seri dubbi sul fatto che la riforma proposta possa effettivamente garantire certezza di risorse agli enti decentrati La certezza verrebbe dall attuazione piena della legge 42 tramite adeguare compartecipazioni a Iva o Irpef a gg Bed z g Jaisso Segue valutazione Istituzione di un fondo perequativo provvisorio sulle imposte devolute e sull iImup soluzione in contrasto con il meccanismo perequativo prefigurato dalla legge delega Nella legge delega fondo perequativo in grado di garantire trasferimenti verticali per portare ciascun Comune data la propria capacit fiscale standard al pieno finanziamento dei fabbisogni standard Nel decreto i tributi devoluti e poi l iImup determinano la dimensione del fondo perequativo che alimenta trasferimenti Seni orizzontali cio da Comuni ricchi a favore di Comuni poveri L incertezza non sciolta dalle norme sulla perequazione comunale contenute nel decretone Regioni Sanit dove viene semplicemente scritta in Modo quasi uguale la previsione della legge delega e dove non viene chiarita la fonte di approvvigionamento del fondo a 68g Bed z g Jaisso A
127. CONTENUTI DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE 17 della pressione fiscale su imprese e famiglie Si potr cos superare la logica dei trasferimenti vincolati ad alto tasso di burocrazia e a basso tasso di incidenza sullo sviluppo reale aprendo la stagione di una forma nuova ed efficace di so stegno alle specifiche realt produttive e sociali della Regione In altre parole alle Regioni sar possibile sviluppare proprie politiche dirette a riportare dentro la fiscalit molti dei trasferimenti mirati alle imprese che oggi si traducono in spesa pubblica ad alto impiego di burocrazia L imposta can didata alla ricezione di tali incentivi potrebbe essere ancora l Irap la cui ri modulazione regionale potrebbe cos avvenire nel contesto di forti semplifi cazioni e di trasparente rilancio della produzione Si aprirebbe cos la possibilit di introdurre leggi Tremonti regionali di detassazione degli investimenti produttivi riducendo la burocrazia implicata negli incentivi una forma di at tuazione del federalismo fiscale che non aumenta la pressione fiscale com plessiva riduce l opprimente burocrazia che ancora oggi grava sulle imprese favorisce lo sviluppo produttivo non spacca il Paese ma responsabilizza la classe politica locale L ampliamento dei poteri regionali di manovra su deduzioni e detrazioni riguardo ai tributi propri potr consentire anche lo sviluppo di ulteriori politiche fiscali orientate alla sussidiariet
128. DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE 19 ritorio specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli Enti locali sem pre senza insistere su basi imponibili gi coperte dall imposizione statale un ambito di azione necessariamente limitato all interno del quale potrebbero prendere corpo forme di imposizione ambientale Si stabilisce infine la previsione di forme premiali in termini di autonomia fi scale per quei Comuni che si uniscono o si fondono in modo da realizzare ri sparmi per mezzo di economie di scala Viene cos replicata una soluzione che avuto un notevole successo in altri ordinamenti come quello francese nel fa vorire gli accorpamenti tra Comuni di minori dimensioni Si supera quindi quella politica degli incentivi mediante trasferimento che ha avuto uno scar sissimo esito in Italia perch non d mai ai sindaci certezza in ordine alle risorse aggiuntive di cui disporranno se si associano che viene sostituita con quella di una maggiore autonomia fiscale che invece fornisce certezza sulle risorse Nel complesso la struttura del nuovo sistema tributario locale senza eccessive complicazioni potr garantire agli Enti locali un adeguato livello di flessibilit consentendo di utilizzare la leva fiscale come un efficace strumento di policy Valgono al riguardo gli stessi principi di favore per la sussidiariet orizzontale e le famiglie illustrati rispetto alla nuova autonomia regionale gli Enti locali i
129. DI N 9 ASSEMBLEA LEGISLATIVA DELLE MARCHE Area Processi Normativi Biblioteca e Documentazione Assemblea Legislativa delle Marche Area Processi Normativi Biblioteca e Documentazione Dossier a cura di Tamara Ferretti Ideazione grafica di Giovanna Maria Tiani Dossier destinato alle esigenze di documentazione interna per l attivit degli organi dell Assemblea Legislativa delle Marche e dei suoi Consiglieri Regionali L Assemblea Legislativa delle Marche declina ogni responsabilit per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge I contenuti originali possono essere riprodotti nel rispetto della legge a condizione che sia citata la fonte art 119 articolo cos sostituito dalla legge costituzionale n 3 del 2001 I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione per i territori con minore capacit fiscale per abitante Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consento
130. Dossier 5 2 pag 87 Nel secondo gruppo sono ricomprese le attivit di promozione e proposta della Conferenza In particolare la Conferenza pu avanzare proposte per la determinazione degli indici di virtuosit e dei relativi incentivi propone criteri per il corretto utilizzo dei fondi perequativi secondo principi di efficacia efficienza e trasparenza e ne verifica l adeguamento al funzionamento del nuovo ordinamento finanziario di Regioni ed enti locali promuove la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli di governo oggetto di valutazione congiunta in Conferenza Unificata Il terzo gruppo di funzioni costituito dal concorso della Conferenza alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per comparto oltre che alla definizione delle procedure per accertare gli scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica Spetter ai decreti legislativi distinguere tra le diverse funzioni della Conferenza e precisarne i contorni e le modalit operative Ad una prima lettura la Conferenza si caratterizza senz altro per una connotazione politica maggiore rispetto alla Commissione tecnica paritetica che non a caso ne diventer segreteria tecnica a decorrere dall istituzione Considerate le funzioni specifiche della Commissione tecnica l istituzione della Conferenza dovr quindi avere luogo in prossimit della scadenza della delega Le funzioni di concorso alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica tendono invece a po
131. EDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID All indirizzo del medesimo schema di decreto legislativo appare largamente motivata una eccezione di peso costituzionale attesa la intervenuta moltiplicazione dei fondi perequativi In buona sostanza il legislatore di attuazione dell art 119 della Costituzione ha ritenuto scomporre e raddoppiare artt 9 e 13 della 42 09 nonch artt 11 e 19 del richiamato schema di d lgs il fondo perequativo statale individuato dalla novellata Costituzione e finalizzarne le risorse quasi a volerle vincolare per materia e destinatari istituzionali Non solo ha anche istituito altri due fondi perequativi di secondo livello art 13 della 42 09 e art 19 dell anzidetto schema di d lgs da insediare nei bilanci regionali uno per i comuni e l altro per le province e citt metropolitane accentuando in questo modo la sua volont di perseguire la separatezza piuttosto che l unit della rete assistenziale indispensabile per rendere monolitico il Paese Con tutto questo si sostanzialmente mantenuto diviso ci che occorreva invece unire sino a fonderlo ponendo tra l altro le basi per una sorta di corto circuito del sistema redistributivo solidale sia in termini di procacciamento delle fonti finanziarie fiscali che di destinazione finale delle risorse perequative A fronte infatti del fondo perequativo statale di cui all art 9 destinato alla sanit regionale la legge
132. Esecutivo soltanto in via preliminare Jorio E Gambino S D Ignazio G federalismo fiscale Rimini 2009 Ferrara A e Salerno G M a cura di J federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 SVIMEZ Quaderni Il federalismo fiscale Roma 2009 Serrentino R federalismo fiscale in Italia Napoli 2009 Cerri A Galetto G Stancati P a cura di Federalismo fiscale tra diritto ed economia Roma 2009 Jorio E La legge delega di attuazione del federalismo fiscale www federalismi it n 8 2009 Puzzo F Prime considerazioni intorno alla legge delega di attuazione dell art 119 della Costituzione www astrid eu n 9 2009 Dossier 5 2 pag 334 Per una migliore rappresentazione di quanto accaduto appena il caso di sottolineare gli esiti di un siffatto iter legislativo I decreti delegati divenuti gi norme cogenti e in quanto tali resisi ordinariamente operativi sono tre 1 il primo quello riguardante il cosiddetto federalismo demaniale che stato pubblicato sulla G U serie generale n 134 dell 11 giugno 2010 con il n 85 del 28 maggio 20107 2 il secondo quello recante l ordinamento di Roma Capitale che stato rubricato al n 156 del 17 settembre 2010 G U serie generale n 219 del 18 settembre 2010 3 il terzo afferente la definizione dei criteri per la individuazione dei fabbisogni standard dei comuni e delle province identificato
133. Gaspare ISSN 2038 3711 dunque da ritenere che tra la nozione di funzione fondamentale dell art 117 e quella della legge n 42 cit in tema di attuazione dell art 119 Cost non vi sia identit avendo la nozione nei due contesti una valenza profondamente diversa Gi ad oggi dovrebbe essere dunque chiaro che ammettendo la compatibilit costituzionale dell operata distinzione tra funzioni ai fini della misura del finanziamento alle formule livelli essenziali delle prestazioni e funzioni fondamentali deve essere riconosciuta una diversa ampiezza a seconda che tali formule siano riferite al finanziamento delle funzioni ovvero al riparto delle competenza legislativa In attesa della piena attuazione della delega dunque evidente che le questioni inerenti la costruzione di un modello improntato al federalismo fiscale introducono nuovi elementi di riflessione in tema di sussidiariet ponendo l ulteriore variabile della sostenibilit finanziaria delle funzioni degli enti territoriali aspetto che il sistema fondato prevalentemente sulla finanza derivata aveva sinora coperto a Del tutto insufficiente sarebbe ai fini della garanzia del finanziamento integrale l identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni con istruzione sanit ed assistenza In dottrina si osservato che non sappiamo come si estender la nozione dei livelli essenziali delle prestazioni nel testo del Governo si parla di istruzion
134. IX OBIETTIVI DI PEREQUAZIONE E DI SOLIDARIET PER LE REGIONI A STATUTO SPECIALE E PER LE PROVINCE AUTONOME DI TRENTO E DI BOLZANO Articolo 27 Alessandro Stea ienien aR p 209 Capo X SALVAGUARDIA FINANZIARIA ED ABROGAZIONI Articolo 28 Giulio M Salerno 214 Articolo 29 Gianpaolo Fontana iii 219 Notiziesupli Autotik kinnimsnion an a a R A Lila 223 Dossier 5 2 pag 123 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato FEDERALISMO FISCALE LA VERITA PRIMA DI TUTTO E POI GLI STRUMENTI PER IL CAMBIAMENTO di Ettore Jorio Professore di Diritto Amministrativo sanitario Universit della Calabria 30 giugno2010 Sommario Le pi recenti considerazioni della Corte dei Conti 2 I piani di rientro e gli errori di ipotesi 3 Due soluzioni al dilagare del debito l inventario delle consistenze e la previsione di un reato specifico 3 1 L inventario delle consistenze 3 2 La previsione di un reato specifico 4 Tanta cultura di governo e qualche commissariamento in pi 1 Le pi recenti considerazioni della Corte dei Conti La relazione della Corte dei Conti Sezioni riunite in sede di controllo sul rendiconto generale dello Stato per l esercizio finanziario trascorso formalmente comunicata ai Presidenti di Camera e Senato il 24 giugno appena trascorso ha messo il dito tra l altro sulla piaga dei piani di rientro per il disavanzo sanit
135. Itri aspetti sistema vale anche per eventuali ulteriori funzioni trasferite alle Regioni in attuazione art 116 terzo comma Salvaguardia contributi erariali su rate di ammortamento mutui Finanziamento integrale trasferimenti soppressi per il complesso degli enti Possibilit di intervento regionale sui sistemi di perequazione previa intesa con gli enti locali Regioni a Statuto Speciale 061 Bed z g Jaissog La perequazione della spesa in conto capitale Quadro generale piuttosto confuso Regioni apparentemente nessuna distinzione nel finanziamento perequazione tra spesa corrente e spesa in conto capitale sia per spese Lep sia per spese autonome Quindi a Saranno definiti dei fabbisogni standard anche per la spesa in conto capitale relativa alla spesa Lep a i trasferimenti in conto capitale per la spesa autonoma verranno sostituiti da trasferimenti basati sulla capacit fiscale eccezione trasporto pubblico locale Enti locali ripartizione del fondo perequativo relativo alle prestazioni fondamentali per la parte relativa alla spesa in conto capitale in base a indicatori di fabbisogno di infrastrutture senza indicazione sulle specifiche modalit di calcolo oq 161 Bed z g Jelss Perequazione infrastrutturale n aggiunta perequazione infrastrutturale specificazione indicatori di fabbisogno infrastrutturale estensione territoriale densit popolazione e unit produttive montu
136. Jorio E op cit Milano 2006 35 Per una esaustiva rimodulazione delle competenze della R G S e della Corte dei conti si rinvia a Lanzillotta L a cura di Gli strumenti di governo e coordinamento dei conti pubblici in www astrid online it 2005 Jorio E Attuazione del federalismo fiscale per Regioni Enti locali Sanit Rimini 2007 Jorio E Uno strumento per i costi standard a tutela dell estinzione del debito pregresso delle regioni www astrid eu n 14 2010 37 Jorio E Federalismo fiscale la verit prima di tutto e poi gli strumenti del cambiamento www federalismi it n 13 2010 Bassanini F Una riforma difficile ma necessaria il federalismo fiscale alla prova della sua attuazione www astrid eu 2010 Jorio E I federalismo fiscale i contenuti della relazione Tremonti www federalismi it n 14 2010 Causi M L attuazione della legge delega sul federalismo fiscale Seminario Facolt di Economia Federico Caff Universit Roma Tre 15 ottobre 2010 in www astrid eu n 1 2011 YPelanda C L Italia abbandonata dall Ue Ecco come si pu salvare www sussidiario net 21 dicembre 2010 17 Dossier 5 2 pag 321 Ar i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Sono stati dodici mesi massimamente spesi all insegna della conflittualit politica esasperata a tal punto da dissipare in termini di riforma applicata la positivit derivante dalle astensioni
137. LA SUSSIDIARIET L anomalia italiana un federalismo senza responsabilit fiscale L approvazione della legge delega sul federalismo fiscale segna dunque una tappa fondamentale nella vita istituzionale e politica dell Italia L avvio del federalismo fiscale costituisce infatti una riforma indilazionabi le come ha recentemente ribadito il presidente della Corte costituzionale per il nostro Paese la posta in gioco la vera riforma dello Stato in base al principio di responsabilit Il motivo merita di essere chiarito In Italia si realizzata un anomalia struttu rale il cantiere federalista stato avviato solo a met sul lato delle funzioni amministrative riforma Bassanini e di quelle legislative riforma costituzio nale del Titolo V rimanendo invece fermo sul fronte del finanziamento affos sato in un modello di sostanziale finanza derivata Per effetto di questa asim metria la spesa pubblica escluse pensioni e interessi si riparte ormai a met tra il comparto Stato e quello Regioni Enti locali ma quest ultimo ha una responsabilit impositiva inferiore al 18 Si realizzata quindi una forte dissociazione della responsabilit impositiva da quella di spesa Si interrotto il centralismo ma non si creato il federalismo Da questo punto di vista la situazione italiana assimilabile a quella della Spagna negli anni Ottanta quando con la nuova Costituzione si affidarono maggiori poteri l
138. Minghetti e quindi sostenuto da Luigi Carlo Farini In base alle idee che ispiravano il progetto il nuovo Stato avrebbe dovuto essere contrassegnato da una unit che stringe ma non aggioga per usare le parole del discorso della Corona del 2 aprile 1860 ripreso da Minghetti nel 61 conciliando il consolidamento della nazione con le massime franchigie possibili In questa prospettiva la regionalizzazione allora prevista era una forma di decentramento dell amministrazione statale incentrata su Governatori regionali cui venivano delegate attribuzioni dell Esecutivo nazionale quale ruota novella della macchina amministrativa 2 In realt nel corso del dibattito sul progetto emersero altre prospettive e ipotesi da quella delineata dallo stesso Minghetti di regioni costruite come consorzi di province sino all idea di configurarle come corpi morali dotati di una propria rappresentanza elettiva Certamente la proposta di creare assemblee elette direttamente dagli abitanti di territori che avevano costituito gli Stati ora soppressi era in grado di sollevare le maggiori preoccupazioni dato che siffatte assemblee si osservava avrebbero potuto costituirsi come altrettanti piccoli Parlamenti in grado di inalberarsi a fronte del Parlamento nazionale 1 Il presente lavoro costituisce una rielaborazione dei contenuti della relazione svolta al Convegno L unificazione istituzionale e amministr
139. Napoleone III sostenne questo progetto per espandere la potenza della Francia e provare a realizzare una ripresa della politica bonapartista con l insediamento di sovrani francesi sia a Firenze con Girolamo Bonaparte che a Napoli con Luciano Murat Ma il movimento nazionale italiano nelle due correnti liberale e democratica dimostr una forza superiore alle previsioni e mand all aria le pretese egemoniche sulla penisola di Napoleone III A contrastare questo disegno neo napoleonico pens anche la Gran Bretagna che rifiut di associarsi alla Francia per impedire lo sbarco di Garibaldi in Sicilia e poi nel Mezzogiorno continentale e contribu cos al pi largo processo di unificazione italiana 2 La gran massa del popolo italiano contadini e cattolici era rimasta ai margini di questo processo Quindi si presentava immediatamente il problema delle deboli basi sociali del nuovo Stato aggravato dalla accelerazione estrema del processo di costruzione della nazione e di uno spirito nazionale unitario I problemi fondamentali del nuovo Stato italiano riguarderanno perci il consolidamento delle strutture istituzionali e della compagine nazionale Cavour intendeva procedere all unificazione amministrativa del paese con un programma di decentramento e di autonomia secondo un modello liberale di ascendenza inglese fondato sull autogoverno locale condiviso dai moderati lombardi emiliani e toscani e dagli autonomisti liguri e sardi Questi prog
140. Sezione Autonomie della Corte dei Conti con la deliberazione n 16 del 2010 concernente la gestione finanziaria degli enti locali con riferimento agli esercizi 2008 e 2009 La Carta delle autonomie approvata dal Consiglio dei Ministri definitivamente nel novembre 2009 come si legge anche nella deliberazione della Sezione delle Autonomie richiamata prevede una riforma significativa dell ordinamento che tocca aspetti determinanti come la definizione delle funzioni fondamentali le modalit di finanziamento correlate alle funzioni esercitate la semplificazione degli enti operanti nella sfera di rilievo territoriale sub regionale il ricorso obbligatorio alla gestione associata per gli enti di minori dimensioni La nuova Carta regola l insieme delle funzioni amministrative fondamentali e non quelle che spettano a comuni province e citt metropolitane Nel disegno di legge le funzioni fondamentali vengono direttamente individuate assegnando le relative competenze anche al fine di eliminare la sovrapposizione di funzioni e determinando le fonti di finanziamento che vi si correlano assegnata alle Regioni la facolt di stabilire le dimensioni ottimali territoriali per l esercizio delle funzioni al fine di assicurare l efficienza dell azione amministrativa e la riduzione delle spese comuni pi piccoli dovranno comunque esercitare le funzioni fondamentali di settore in forma associata sono previste inoltre misure organizzati
141. U secondaria l entrata in vigore prevista per il 2014 Nello studio che segue sono stati sommati e stimati i gettiti derivanti dalle imposte immobiliari devolute sommate alla cedolare secca sugli affitti per ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia esclusi i capoluoghi delle regioni Friuli V G Trentino Alto Adige e Val D Aosta ed il dato ricavato stato confrontato con i trasferimenti che ogni Comune si visto assegnato per il 2010 dati estratti da spettanze Enti Locali del Ministero dell Interno ocz Bed z g Jeissog Per ogni singolo Comune stata calcolata la differenza fra il presunto gettito e l attuale trasferimento l incidenza per abitante dell attuale trasferimento e il calcolo presunto sempre per abitante del gettito dei tributi devoluti Sono stati evidenziati in rosa i Comuni che verrebbero penalizzati dalla devoluzione dei tributi immobiliari rispetto al sistema attuale Lo studio dimostra che i cespiti immobiliari considerati producono un entrata molto disomogenea da Comune a Comune e di conseguenza sar assolutamente necessario un consistente fondo perequativo di ridistribuzione La necessit di dover ricorrere ad un fondo perequativo molto capiente per riequilibrare quella parte di entrata che in pratica sostituisce i trasferimenti rischia di annacquare il federalismo municipale forse va valutato un mix di cespiti di entrata diversi in modo da garantire un gettito pi equilibrato L elaborazione e la dete
142. Unico integrato per tenere conto della normativa regionale Compartecipazione all Iva A partire dal 2013 la compartecipazione Iva verr attribuita alle regioni in conformit al principio di territorialit Finora la quota del gettito Iva di spettanza delle singole regioni ordinarie stata determinata in proporzione ai consumi delle famiglie rilevati annualmente dall Istat sulla base della considerazione che l Iva una imposta il cui onere viene trasferito in avanti e finisce per gravare sui consumatori La metodologia non tiene per conto dell evasione che non uniformemente distribuita sul territorio Per tale ragione gi negli ultimi mesi del 2003 1 Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale ACoFF aveva proposto di distribuire il gettito in proporzione all imposta effettivamente pagata dai consumatori nelle diverse regioni A tal fine fu inserito nella dichiarazione Iva il quadro VT che rileva l imposta a debito relativa alle operazioni effettuate nei confronti dei consumatori finali identificati come soggetti privi di partita Iva Il quadro VT non rivela comunque tutta l Iva che resta a carico del territorio perch non tiene conto dell imposta pagata da soggetti Iva come le Universit la pubblica amministrazione le scuole gli enti di ricerca ecc che non possono scalare l Iva se non marginalmente perch non producono salvo trascurabili eccezioni servizi
143. a 3 2 La previsione di un reato specifico Quanto al sistema autonomistico regionale quasi tutti i Governatori eletti avranno dunque l oneroso compito di risanare i conti regionali e di riorganizzare i loro servizi sanitari improduttivi sotto il profilo delle garanzie dei diritti sociali Un dovere ineludibile perch fondamentale per il ripiano del debito pubblico nazionale oramai fuori controllo che se non prontamente risanato attraverso un efficace programma di riqualificazione della spesa metter in crisi come detto il nostro Paese a livello comunitario Il rischio enorme a cominciare dalla sottoposizione a misure economiche emergenziali del tipo quelle comminate di recente alla Grecia fino ad arrivare alle massime sanzioni previste L entit e la ricorrenza dell emersione del debito pregresso sanitario evidenziatosi a seguito degli accertamenti tardivi imposti direttamente dallo Stato ovvero stimolati dalla ricorrente concessione da parte del Governo di contributi e mutui agevolati destinati alle Regioni pentite ha messo in risalto un impellente esigenza di interesse generale Essa riguarda la necessit di prevedere neo formulazioni giuridiche che impediscano il ripetersi di siffatti eventi e o il perpetrarsi di comportamenti della politica che arrechino irrimediabilmente ulteriori pregiudizi al Tesoro pubblico con tutto ci di negativo che ne conseguirebbe Occorre pertanto evitare il perdurare di tutti que
144. a ai principi cooperativi solidaristici e di perequazione E dunque da quanto previsto dalla norma costituzionale che occorre partire per l attuazione del federalismo fiscale nel processo pi ampio di attuazione del Titolo V Ciascun ente territoriale chiamato all autosufficienza con tre canali tributi propri compartecipazione al gettito di tributi erariali riscontrabili sul territorio secondo il principio della territorialit dell imposta e perequazione Le tre componenti devono coprire integralmente le spese che ciascun ente territoriale chiamato a sostenere secondo il fondamentale e innovativo principio del finanziamento integrale delle funzioni Non vi quindi la talvolta lamentata contraddizione tra il terzo perequazione per capacit fiscale e il quarto comma perequazione dei fabbisogni dell art 119 Cost Si tratta quindi di una norma condivisa nei suoi tratti essenziali mai messa in discussione dai progetti di revisione che si sono susseguiti dal 2001 ad oggi e che stata preservata dalla giurisprudenza costituzionale In estrema sintesi si pu dire che cos come accaduto in altri settori anche rispetto all art 119 Cost la Corte ha esercitato una delicata funzione di supplenza preservando quelle imprescindibili istanze di unit e garantendo quella fondamentale funzione di coordinamento del sistema finanziario e tributario anche al prezzo di comprimere l autonomia finanziaria degli
145. a delle metodologie utili a calcolarli Cos facendo non solo si sono sollecitate tante libere definizioni specie nella sanit molte delle quali rese dai pi in forme e valori fantasiosi ma si evitato di rendere comprensibile il processo di valorizzazione ovverosia non si fatta alcuna chiarezza sul come si arriver alla definizione del ripetuto prezzo giusto equivalente al costo efficiente attraverso il quale le regioni pi virtuose prese convenzionalmente a campione erogano ai propri cittadini le prestazioni servizi relativi Quelle regioni in favore delle quali proprio perch produttive del riferimento assoluto benchmark non sar garantita ovviamente alcuna risorsa perequativa Concludendo i parametri per determinare i costi standard sono ancora tutti da costruire salvo quelli generalmente individuati per relationem in materia sanitaria pedissequamente assunti dal Patto per la Salute 2010 2012 e quando ci avverr si dovrebbe tenere conto di tutte le variabili possibili per esempio della dimensione dei territori degli enti destinatari delle loro condizioni fisiche e socio economiche e delle caratteristiche delle popolazioni interessate che si renderanno destinatarie beneficiarie della eventuale perequazione compensativa garante dell esigibilit dei diritti di cittadinanza su tutto il territorio nazionale d La perequazione ha rappresentato e rappresenter uno dei problemi forse il primo da risolvere
146. a Costituzione repubblicana Esposito Berti E appena il caso di ricordare che all autonomia finanziaria predicata per tutti i livelli di governo dall art 119 primo comma Cost corrisponde una differenziata potest normativa potest legislativa esclusiva dello Stato art 117 secondo comma lett e Cost sul sistema tributario e contabile dello Stato e sulla perequazione delle risorse finanziarie potest concorrente regionale art 117 terzo comma Cost sull armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e potest regolamentare degli enti locali sia pure con tutti i limiti indicati dalla giurisprudenza costituzionale che ha negato che la disciplina del sistema tributario degli enti locali spetti alla potest legislativa residuale delle regioni cfr ad esempio sent n 296 2003 Viene di conseguenza posta un esigenza indefettibile di coordinamento da parte del legislatore in quanto in ragione incompiuta Relazione al Convegno Verso il federalismo Autonomie locali e regioni speciali Sassari 10 ottobre 2008 in www astrid online it 6 ss 4 In proposito cfr G M Salerno Alcune riflessioni sulla nuova costituzione finanziaria della Repubblica in Federalismo fiscale n 1 2007 119 ss Dossier 5 2 pag 243 della riserva di legge ex art 23 Cost che comporta la necessit di disciplinare a livello legislativo quanto meno
147. a a cui si ispira profondamente innovativa Per questo saranno necessari grande vigilanza e sostegno da parte di quelle forze che hanno deciso di scommettere sull innovazione Come ha affermato all inizio Faverin la Cisl FP si pone tra queste e dunque chiamata ad un ruolo da protagonista Dossier 5 2 pag 11 Quanto al merito la legge delega stabilisce in primis che le risorse siano distribuite in misura commisurata ai servizi ed alle prestazioni da fornire ai cittadini valutando i fabbisogni standard e le risorse necessarie in modo assicurare i livelli essenziali delle prestazioni stabiliti dalla legge o nei comparti dove ci non previsto livelli di prestazione almeno accettabili questi livelli dovranno essere ovviamente stabiliti ove gi non lo siano settore per settore servizio per servizio e prestazione per prestazione Su questa base si tende dunque a costruire una distribuzione delle risorse razionale logica equa ed efficiente che abbia come riferimento le persone destinatarie dei servizi e delle prestazioni e i loro diritti Se non fosse cos se le risorse venissero distribuite secondo criteri che non tengono conto delle effettive responsabilit e spese di gestione dei servizi e delle prestazioni ai cittadini finirebbe con l esserci chi avrebbe pi del necessario e quindi sarebbe incentivato allo spreco e chi invece avrebbe meno del necessario e quindi non potrebbe garantire i livelli essenziali delle p
148. a adottarsi a cura del Presidente del Consiglio dei Ministri Dallo stesso 2012 sar di esclusiva spettanza dello Stato l addizionale provinciale all accisa sull energia elettrica a tutt oggi in godimento delle amministrazioni provinciali Dall anno successivo 2013 ogni regione provveder sua sponte a sopprimere tutti i trasferimenti di parte corrente comunque disposti in favore delle province per il finanziamento delle loro spese ordinarie A fronte di una tale soppressione le regioni ovviamente a statuto ordinario avranno l obbligo di individuare con un proprio atto amministrativo ampiamente concertato con le province del loro rispettivo territorio una loro compartecipazione alla tassa automobilistica sugli autoveicoli da determinare in una misura almeno corrispondente ai soppressi trasferimenti Le province saranno finanziariamente collaborate sino all attivazione di quello ordinario individuato dall art 13 della legge 42 09 da un Fondo sperimentale di riequilibrio finalizzato a contribuire progressivamente all assunzione a regime della loro autonomia di entrata alimentato dalla suddetta compartecipazione all accisa sulla benzina Quanto all individuazione dei fabbisogni standard definitivi fatto esplicito e ovvio rinvio all approvazione da parte del Parlamento del Codice dell Autonomie ad oggi in corso di rallentato esame 4 2 3 La perequazione 22 Dossier 5 2 pag 326 A i E JORIO IL F
149. a dell art 118 invero si parla delle funzioni amministrative al plurale con ci mostrando di confondere il significato tecnico del termine funzione con quello atecnico di materia di competenza poich a questa che con ogni evidenza si fa riferimento i Rispetto alla precedente disciplina due sono gli elementi di novit in tema di compartecipazione da un lato che ad essa sono ammesse non solo le regioni ma anche gli enti locali dall altro l affermazione del principio della territorialit del gettito Dubbio il criterio in base al quale debba essere dato seguito al principio della territorialit ovvero secondo quello della riscossione o della produzione del gettito Vds L ANTONINI La vicenda e la prospettiva Dossier 5 2 pag 271 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche a CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 tali risorse si aggiungono inoltre quelle derivanti dal fondo perequativo istituito dallo Stato e diretto a soccorrere senza vincolo di destinazione i territori con minore capacit fiscale per abitante c 3 Principio di chiusura del sistema l autosufficienza finanziaria contenuto nella previsione del c 4 ove si dispone che le suddette fonti di finanziamento consentono ai Comuni
150. a estensione applicata in fretta e furia che tra l altro trascura il fatto che questa legislazione del Piemonte era come annota criticamente Cattaneo in vari ambiti meno avanzata delle leggi che andava a sostituire il Piemonte anche addensando in sei mesi i progressi di un secolo si trov inferiore in diritto penale alla Toscana in diritto civile a Parma in ordini comunali alla Lombardia ebbe la disgrazia di apportare ai popoli come un beneficio nuove leggi ch essi accolsero come un disturbo e un danno Li assennati riputarono un vituperio che il popolo preferisse le leggi austriache alle italiane e non si avvidero che il vituperio era che le leggi italiane potessero apparire peggiori delle austriache N crediamo che fosse lecito il togliere ad alcuno di codesti Stati quel massimo grado di progresso che gi in alcuna cosa avesse raggiunto pel mero pretesto di rendere uniforme per tutti una legge meno ragionevole e meno civile Ma la vita legislativa dei vari regni non pu rimanere violentemente soppressa Coordinare i due ordini legislativi dell intera unione e dei singoli Stati problema che grazie a Dio non cos nuovo nel mondo vivente delle nazioni come alcuni piuttosto mon mani che unitari vanno immaginando E non opera di dissoluzione e di discordia ma necessaria e impreteribile condizione di concordia e d amist 22 In realt per chi provenga da diverse tradizioni amministrative un
151. a legge regionale che ha per oggetto IGmposizione locale non dovrebbe spingersi troppo in dettaglio alla determinazione analitica del tributo locale Questa conclusione si vuole confermata sul piano normativo dall splicita attribuzione agli enti locali di una espressa fautonomia finanziaria di entrata e di spesa comma 1 e del conseguente potere di stabilire e applicare tributi propri in armonia con la Costituzione comma 2 dalla quale non pu che conseguire un margine di fdiscrezionalit de di autonomia pi ampio di quello riconosciuto dal previgente regime costituzionale privo di un espresso riconoscimento dell utonomia tributaria degli Enti locali Dossier 5 2 pag 74 In altri termini secondo siffatta lettura dell ttuale framework costituzionale il carattere relativo della riserva di legge regionale e I splicito riconoscimento costituzionale in favore delldEnte locale dell utonomia tributaria fdovrebbero precludere alla regione di stabilire in modo dettagliato gli elementi del prelievo locale sottraendoli del tutto al potere normativo dell ente locale e a maggior ragione di imporne la stessa applicazione 8 Tuttavia a conclusioni diverse sembrerebbe pervenire la Corte costituzionale nella sentenza n 102 del 2008 nella parte in cui v il par 9 1 1 relativo allGmposta di soggiorno risolve la questione delle relazioni tra legislazione regionale e potest normativa locale in materia tributaria escludendo che dal vigente quadro
152. a particolare composizione geografica e demografica del nostro territorio nazionale necessitano di una particolare cura legislativa e di finanziamenti adeguati differenziati ma indispensabili specie nella fase di transizione dalla spesa storica in qualche modo per decenni garante tra innumerevoli sprechi dei livelli qualitativi di assistenza e di servizio fino qui prodotti In buona sostanza i costi standard equivalgono al prezzo ritenuto mediamente congruo sul quale dovranno essere parametrate e rese disponibili tenuto conto del ripetuto fabbisogno standard le risorse finanziarie necessarie per soddisfarlo allo scopo di riequilibrare e contenere il costo di produzione delle prestazioni servizi Proprio per questo la legge delega ha sancito in perfetta continuit con il Ddl licenziato da Prodi nell agosto 2007 un tale principio Uno strumento metodologico valutativo vecchio per l economia politica ma nuovo per il funzionamento dinamico del sistema pubblico posto a garanzia dell esigibilit dei diritti sociali soprattutto salute assistenza e istruzione attraverso il quale concretare e assicurare l autonomia di entrata e uscita soprattutto delle regioni Una prerogativa quella pi generale del funzionamento della burocrazia nel suo complesso fino ad oggi riconosciuta esclusivamente in capo alla cosiddetta spesa storica della quale la legge delega appena approvata ne codifica la sostituzione graduale da effettuar
153. a per circa 8 mld annui a zoz Bed z g 1 SsSs0 di Un insieme di disposizioni di legge ha portato ad una riduzione delle complessive disponibilit per politiche socio assistenziali che nel 2013 saranno di circa il 90 inferiori rispetto al 2008 cfr tab seguente fondi FAS deputati a finanziare la perequazione infrastrutturale in presenza di fortissime disparit nelle dotazioni sono stati e sono sistematicamente dirottati verso altre finalit prevalentemente di spesa corrente per un ammontare totale che ormai sfiora i 30 miliardi non vi sono pi risorse nazionali per la perequazione infrastrutturale g b 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fondo per le 346 5 186 6 185 3 525 52 31 4 politiche della famiglia Fondo pari 64 4 30 0 3 3 DI DI 2 2 opportunit Fondo politiche 137 4 79 8 94 1 32 9 32 9 26 1 giovanili Fondo infanziae 43 9 43 9 40 0 40 0 40 0 40 0 adolescenza Fondo per le 929 3 583 9 435 3 75 3 70 0 44 6 politiche sociali Fondo non 300 0 400 0 400 0 0 0 0 0 0 0 autosufficienza Fondo affitto 205 6 161 8 143 8 33 5 33 9 14 3 Fondo 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 inclusione immigrati Fondo servizi 100 0 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 infanzia o Fondo servizio 299 6 171 4 170 3 113 0 113 0 113 0 6 civile S TOTALE 2520 0 1750 6 1472 0 349 4 344 5 271 6 vari anno 30 5 15 9 76 3 1 4 21 2 S precedente Fonte A Misiani Finanziaria 2011 fine delle politiche sociali w
154. a sentenza n 102 del 208 la pi recente e definitiva manifestazione l ttuazione del nuovo disegno costituzionale della Dossier 5 2 pag 72 finanza pubblica quale emergente dal citato art 119 Cost richiede come necessaria premessa IGntervento del legislatore statale il quale al fine di coordinare IGnsieme della finanza pubblica deve non solo fissare 1 principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi ma anche determinare le grandi linee dellGntero sistema tributario e definire gli spazi e i limiti entro i quali potr esplicarsi la potest impositiva rispettivamente di Stato Regioni ed Enti locali In definitiva secondo i Giudici di Palazzo della Consulta non ammissibile in materia tributaria a diversa conclusione perviene la Corte in relazione all utonomia di spesa sostenendosi al riguardo 1 mmediata applicabilit della nuova normativa costituzionale una fpiena esplicazione di potest regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento Fa eccezione il caso dei tributi prevalentemente di scopo o ftorrispettivi aventi presupposti diversi da quelli degli esistenti tributi statali per la cui istituzione non necessaria la previa legge statale di coordinamento purch i predetti tributi oltre a risultare in armonia con la Costituzione rispettino anche i principi dell rdinamento tributario fancorch solo incorporati per cos dire in un sistema di tributi sostan
155. a serie di soluzioni di carattere transitorio che avvicinano il completamento dell attuazione del Titolo V 3 4 1 I livelli essenziali delle prestazioni Quando parliamo di livelli essenziali delle prestazioni il riferimento va subito all art 117 secondo comma lettera m Cost che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale una tipica competenza legislativa di carattere trasversale volta a garantire il carattere unitario dell ordinamento non importa quale sia l ambito materiale di competenza legislativa spetta comunque allo Stato l eventuale disciplina sulla determinazione dei livelli essenziali La legge 42 stabilisce in particolare il finanziamento integrale al fabbisogno standard delle spese delle Regioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni art 8 nonch delle spese degli enti locali riconducibili alle funzioni fondamentali ed ai livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicate art 11 La determinazione dei livelli essenziali pertanto pretesa dalla legge perch dai livelli essenziali che occorre prendere le mosse per la determinazione del fabbisogno standard La legge 42 costituisce quindi la molla per portare a compimento la determinazione dei livelli essenziali Inoltre l art 20 c
156. a tal punto da dissolvere in termini di riforma applicata quelle positive astensioni e quei voti favorevoli delle opposizioni che avevano assicurato nel 2009 l approvazione in Parlamento della legge 42 introduttiva del federalismo fiscale Di conseguenza al di l delle quasi ordinarie misure individuate nella cosiddetta manovra estiva D L 78 2010 convertito nella L 112 2010 e nella legge di stabilit per il 2011 L 220 2010 il 2010 sar ricordato per due eventi legislativi quello finalizzato a garantire attraverso la digitalizzazione dell azione amministrativa complessiva l obiettivit del suo operato e la certezza dei suoi risultati in termini di effettivit e risparmio da conseguire riconoscendo ai cittadini e alle imprese dei veri e propri diritti in materia di corretto e spedito uso delle tecnologie digitali messe al servizio esclusivo del processo di comunicazione verso e dalla pubblica amministrazione quello che ha caratterizzato il percorso attuativo del novellato art 119 della Costituzione ovverosia quell attivit legislativa esercitata da parte del Governo in forza delle deleghe rilasciate in suo favore dal Parlamento a mente dell art 76 della Carta per l applicazione della legge 42 09 Quanto a quest ultimo adempimento legislativo dettato dall anzidetta legge di delegazione alcuni dei provvedimenti attuativi sono stati perfezionati mentre altri sono stati adottati dall
157. a tendenza a non gravare eccessivamente sui cittadini elettori innata in ogni amministratore Addizionale Irpef L addizionale Irpef viene potenziata in quanto dovr compensare a partire dal 2012 a il mancato gettito della compartecipazione all accisa sulla benzina 1 7 miliardi che viene soppressa con restituzione del relativo gettito allo Stato b i trasferimenti di parte corrente aventi carattere di generalit e permanenza che vengono anch essi soppressi con decorrenza 1 gennaio 2012 L aliquota base pari oggi allo 0 9 sar rideterminata nel rispetto delle succitate esigenze La relazione tecnica al decreto non fornisce una stima del gettito dell addizionale Irpef con applicazione dell aliquota base rideterminata come sopra indicato Poich per la Relazione presentata al Parlamento il 30 giugno stima con riguardo alle sole RSO in circa 6 4 miliardi i trasferimenti erariali da sopprimere si pu prevedere un gettito post riforma pari ad almeno 8 1 miliardi ovvero una cifra ben superiore ai 5 3 miliardi di gettito dell addizionale attuale al netto delle manovre regionali La cifra ovviamente 16 Per l anno 2011 viene confermata la normativa attuale quindi aliquota base 0 9 ed eventuale maggiorazione fino all 1 4 a discrezione delle amministrazioni regionali 17 Ai sensi dell art 8 del decreto sono per esclusi dalla soppressione i trasferimenti relativi al fondo perequativ
158. aese Flessibilit si prevede la possibilit per le Regioni e gli Enti locali di svi luppare una propria politica fiscale sancendo la garanzia del manteni mento di un adeguato livello di flessibilit fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni da attribuire alle regioni e agli enti locali la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili con determinazione per ciascun livello di governo di un ade guato grado di autonomia di entrata derivante da tali tributi Sussidiariet orizzontale viene espressamente indicata la sussidiariet orizzontale come principio fondamentale di coordinamento La lettera dd dell art 2 dispone definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una pi piena valorizzazione della sussidiariet oriz zontale Dossier 5 2 pag 44 F G I CONTENUTI DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE 23 Favor Familiae un federalismo fiscale amico della famiglia la lettera gg dell art 2 prevede individuazione di strumenti idonei a favorire la piena attuazione degli articoli 29 30 e 31 della Costituzione con riguardo ai di ritti e alla formazione della famiglia e all adempimento dei relativi compiti Fiscalit di vantaggio come rimedio ai mali del Sud la legge delega sul federalismo fiscale prevede anche la possibilit di misure di fiscalit di van taggio a livello statale per le aree meno sviluppate d
159. al maggiore e migliore godimento dei diritti fondamentali Un problema questo che ha determinato il vezzo in capo agli anzidetti rappresentanti politici di agire troppo liberamente e a prescindere da tutto e da tutti come se fossero titolari di una delega rilasciata in loro favore dai rappresentati con promessa di rato e valido quindi da non rendicontare Insomma con il tempo e con il continuo perpetrarsi delle assoluzioni spesso inconsapevoli dei cittadini rispetto alle manchevolezze legislative degli eletti si venuto a realizzare l esatto contrario di quello che il mandato elettorale sottintende costituzionalmente e quindi ad evidenziarsi il problema nei l Zanardi A La riforma della fiscalit comunale nota presentata alla Commissione bicamerale sull attuazione del federalismo fiscale nel dicembre 2010 www astrid eu 2010 26 Dossier 5 2 pag 330 A g E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID confronti del quale il federalismo fiscale si propone come soluzione in termini di diretta responsabilit dei rappresentanti Una tale situazione di irresponsabile disinteresse ha reso preminente la spettacolarizzazione dell intera vicenda sino a farla sembrare e dunque divenire una battaglia tra il nord e il sud tra sensibili e insensibili alle tematiche del mezzogiorno tra paladini celtici e invasori piuttosto che il modo per riformare al meglio la finanza pubblica e
160. alderoli la n 42 del 2009 non dovrebbe essere molto distante dalla configurazione attuale e ci pur considerata la genericit dei principi e criteri direttivi di cui alla predetta legge delega Trattasi di opinione non priva di fondamento se vero come vero che quanto all utonomia tributaria dei minori Enti territoriali 1 la 1 n 42 del 2009 non rappresenta certo una rivoluzione copernicana 2 Ed invero nonostante la riforma del 2001 abbia introdotto nel titolo V della parte II della Costituzione la previsione espressa di tributi propri dei minori Enti territoriali i quali li stabiliscono e li applicano cos l rt 119 secondo comma Cost e dunque un esplicito riconoscimento dell utonomia tributaria dei predetti Enti mi pare che la fiscalit di tali Enti conservi ancora oggi il carattere di un sistema nel complesso per cos dire derivato nel quale la struttura del tributo intendendo per tale 1Gndicazione del presupposto dei soggetti passivi e dei criteri direttivi di determinazione dell6mponibile e dellGliquota delineata in atti legislativi Il che a scanso di equivoci non deve affatto sorprendere stante da un lato la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte di cui all rt 23 Cost che di ostacolo allo sviluppo di potest tributarie locali realmente autonome dall ltro il principio di capacit contributiva di cui al primo comma dell rt 53 Cost il quale nella sua accezione garantista
161. ale in esame sotto il profilo della sua estrema teoricit e per certi versi di esclusivo rinvio a metodologie esistenti sottoposte ad un restyling semplicemente nominalistico 4 3 L armonizzazione dei bilanci Lo schema di decreto legislativo sull armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali nel loro complesso licenziato dal Governo il 17 dicembre scorso costituisce un tassello importante per il federalismo fiscale L ultimo Esso insedia il criterio legale di omogeneizzazione dei conti degli enti territoriali nel rispetto dei principi comunitari del Sec 95 s da renderli uniformi e comparabili Fa per di tutta l erba un fascio Comprende infatti al Titolo II anche i principi contabili e generali e applicati per il settore sanitario che per la loro peculiarit avrebbero avuto bisogno di una maggiore cura Meglio di un provvedimento ad hoc L opzione governativa di fare tutto e insieme ha dimostrato la necessit di proteggersi dalla scadenza decadenziale del 21 maggio 2011 entro cui potere esercitare salvo proroga legislativa la delega concessa dal Parlamento legge 42 09 per l attuazione del federalismo fiscale Un risultato perseguito con l intervenuto licenziamento degli schemi dei provvedimenti delegati prima del Natale 2010 attesa quasi per tutti la compatibilit dei termini a disposizione per l acquisizione dei previsti pareri parlamentari peraltro non vincolanti La scelta effettuata dal Governo
162. ali Una tale opzione fatta propria nelle proposte legislative allo studio dell anzidetta commissione inorgoglisce chi scrive perch essa prende atto di quanto prospettato dal medesimo in un articolo di 1 Bassanini F Il federalismo fiscale e la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche relazione al Seminario CISL Funzione pubblica svoltosi a Roma il 23 aprile 2009 in www astrid eu Adriano F Un federalismo cos non si era mai visto ItaliaOggi 9 giugno 2010 Sensini M Sanit conti certificati prima delle elezioni Il Corriere della Sera 12 giugno 2010 Dossier 5 2 pag 226 qualche mese addietro nel quale era stato individuato l inventario delle consistenze quale primo suggerimento adempimento a carico dei governatori subentranti a seguito delle ultime elezioni regionali Un modo quello appena accennato per dedicare l iniziale operato dei Presidenti delle Regioni alla conoscenza dello status quo delle medesime sia da parte dei neoeletti che di quelli riconfermati per individuare correttamente i loro bisogni istituzionali e per meglio programmare il da farsi sotto il profilo legislativo regolamentare amministrativo economico finanziario formativo della classe dirigente eccetera Insomma l emersione delle consistenze se definitivamente sancito costituirebbe un importante appuntamento strumento istituzionale delle Regioni funzionale a far venir fuori sei mesi prima delle relative elezioni
163. ali Non stata infatti creata una Giserva di disciplina regolamentare dei tributi locali Le leggi che disciplinano i tributi locali potranno quindi avere anche discipline di dettaglio facendo con ci prevalere le esigenze di omogeneit dei tributi locali rispetto a quelle esigenze dell utonomia 9 Per un commento della legge e o del disegno di legge dal quale trae origine v tra gli altri L ANTONINI Jl nuovo federalismo fiscale in Tributi locali e regionali 2009 9 ss G GALLO I capisaldi del federalismo fiscale in Dir prat trib 2009 I 219 ss A URICCHIO Federalismo fiscale la cornice costituzionale e il modello delineato dalla riforma ACalderoli ivi 277 ss G BIZIOLI Profili ricostruttivi dell uutonomia tributaria delle regioni e degli enti locali derivante dalla legge delega in materia di federalismo fiscale in Fin loc 2009 13 ss M DI SIENA Le entrate tributarie degli enti sub statali nella recente legge delega sul federalismo fiscale Brevi riflessioni problematiche di un tributarista vera gloria in Riv dir trib 2009 I 949 ss 10 V L DEL FEDERICO Il rapporto tra principi del sistema tributario statale e principi fondamentali di coordinamento in V FICARI a cura di L utonomia tributaria delle regioni e degli enti locali tra Corte costituzionale sentenza n 102 2008 e ordinanza n 103 2008 e disegno di legge delega cit 11 V ancora L DEL FEDERICO op e loc cit 12 Nel se
164. alla giurisprudenza della Corte di giustizia sent 6 settembre 2006 Repubblica portoghese c Commissione in causa C 88 03 e della Corte costituzionale sent n 102 2008 Diritto n 8 2 8 4 In quarto luogo viene introdotto un meccanismo finalizzato ad assicurare il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidariet soltanto per le regioni a statuto speciale i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale senza nulla disporre riguardo alla partecipazione delle autonomie speciali con un reddito pro capite superiore alla media nazionale art 27 comma 2 E forse alla luce di queste contraddizioni che si spiegano anche i tentativi della stessa legge n 42 di ricomporre alcuni degli squilibri finanziari tra regioni ordinarie e regioni speciali E il caso ad esempio all art 16 comma 1 lett c che nel delineare i principi e i criteri direttivi per l adozione dei decreti legislativi relativi agli interventi speciali di cui all art 119 quinto comma Cost prevede di tenere in considerazione le specifiche realt territoriali con particolare riguardo tra l altro alla collocazione geografica degli enti alla loro prossimit al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale ai territori montani e alle isole minori La disposizione appare anzitutto discutibile nella misura in cui individua parametri particolarmente ampli rispetto al carattere st
165. amente che queste ultime possono considerarsi ad esempio al di fuori del sistema di perequazione o del processo di transizione ai costi standard 8 Non si intende comunque mettere in discussione le ragioni fondative della specialit peraltro confermate dal legislatore costituzionale del 2001 avendo ben presenti i rischi centralistici a cui si esporrebbe il principio autonomistico riconducendo un minimo o un massimo nel caso delle autonomie speciali di differenziazione alla violazione dei principi supremi dell ordinamento costituzionale anche alla luce della difficolt di praticare uno scrutinio di costituzionalit assumendo parametri di ampia valenza generale come lo stesso principio unitario art 5 Cost o quello solidaristico art 2 Cost o il principio di eguaglianza art 3 Cost Appare tuttavia ragionevole ritenere che proprio un costituzionalmente corretto inquadramento normativo delle autonomie anche di carattere speciale possa comportare significative ricadute di carattere logico sistematico e avvalorare il conseguente sindacato di costituzionalit sugli statuti dotati di autonomia particolare sulla base di parametri di ragionevolezza entro cui rispetto ai principi generali di tenuta del sistema dovrebbe mantenersi la differenziazione degli ordinamenti speciali D Atena Questa linea ricostruttiva sembrerebbe peraltro confermata anche nell ultima tappa del processo di attuazione del Titolo V rappresentata dal dis
166. ano dell art 119 terzo comma Cost previgente alla legge costituzionale n 3 del 2001 il quale si ricorda prevedeva l assegnazione di contributi speciali alle regioni 2 Sul punto cfr G Rivosecchi La riforma della legge di contabilit tra riaffermazione del diritto al bilancio del Parlamento e concezioni statocentriche del coordinamento della finanza pubblica 8 giugno 2009 in Forum dei Quaderni costituzionali in www forumcostituzionale it Dossier 5 2 pag 252 correlazione tra funzioni e risorse Si pensi alla XITI legislatura allorquando nel processo di attuazione del previgente Titolo V si partiti dal conferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle regioni e agli enti locali messo in moto dalla legge n 59 del 1997 al quale soltanto in una seconda fase hanno fatto seguito la legge delega n 133 del 1999 e il decreto legislativo n 56 del 2000 recante disposizioni in materia di federalismo fiscale O ancora nella pur breve esperienza della XV legislatura al tentativo di posporre il disegno di legge Padoa Schioppa sul federalismo fiscale al disegno di legge Amato Lanzillotta che interveniva tra l altro sulla riallocazione delle funzioni amministrative Va tuttavia ricordato che l art 119 Cost sia pure in un interpretazione strettamente connessa agli artt 117 e 118 Cost costituisce il terreno privilegiato per misurare l effettivo superamento di quel culto per l uniformit
167. anti nei confronti delle regioni In base alla 1 42P9fffarb 2 leag 115 funzioni di questo livello di governo soggette a Lep sono la sanit l assistenza l istruzione e per certi aspetti il trasporto pubblico locale cio materie che assorbono mediamente 80 del totale delle spese correnti E va ricordato che si tratta di un vincolo estremamente rigido soprattutto per le regioni che come il Lazio finora hanno avuto per la sanit spese superiori al costo stimato Infatti da un lato impossibile sospendere l erogazione dei Lep e dall altro ora anche impossibile in base a recenti intese Stato regioni assicurarli effettuando spese in deficit oltre un certo livello prestabilito attualmente il 5 pena il commissariamento della regione ai sensi dell art 120 Cost c 2 come avvenuto e una serie di altre sanzioni molto gravi fino allo scioglimento del Consiglio regionale e alla rimozione del Presidente della Giunta ai sensi dell art 126 Cost come interpretato dalla 1 42 art 17 1 e e che la 1 42 molto opportunamente rinforza l operativit del Patto di stabilit interno attraverso un decisivo miglioramento della trasparenza dei conti il rafforzamento dei controlli e un ampio impianto di premi discrezionali per gli enti virtuosi ma soprattutto di sanzioni automatiche a carico di quelli inadempienti Secondo la legge le regole del Patto dovrebbero riguardare solo i saldi di bilancio ma l e
168. are dal patto di stabilit interno uno strumento per altro indispensabile per garantire il concorso delle autonomie al risanamento della finanza pubblica In conclusione l autonomia finanziaria intesa come ampia discrezionalit di scelta nell attuazione di politiche fiscali e di spesa nella 1 42 incontra sicuramente limiti molto forti Tuttavia essa pu consentire di attuare un altra forma di autonomia quella che si sostanzia nel far ricadere le conseguenze buone e cattive della gestione sugli amministrati e quindi sugli amministratori Forse questo un concetto di autonomia meno appariscente ma non meno importante e in definitiva l unico sostenibile per il paese se si tengono presenti una serie di elementi come il perdurante svantaggio economico del meridione la situazione precaria della finanza pubblica e last but not least lo sbilanciamento del decentramento realizzato in Italia soprattutto nel caso delle regioni verso servizi per i quali largamente condivisa l esigenza di prestazioni essenziali uniformi sul territorio e non un caso che l ipotesi del commissariamento quando l erogazione di tali prestazioni sia in pericolo sia stata inserita nell art 120 Cost con la riforma del 2001 Per questo tipo di autonomia che in definitiva coincide con l accountability tuttavia indispensabile Dossier 5 2 pag 117 e una assoluta trasparenza comparabilit e accessibilit dei dati sul
169. are dall attuazione della riforma alla effettiva definizione dei costi e dei fabbisogni standard alla precisa determinazione delle funzioni fondamentali attribuite agli enti locali alla flessibilit dei parametri posti dal patto di stabilit europeo alla consistenza del fondo perequativo previsto per gli interventi in favore dei territori con minore capacit fiscale per abitante E necessario che vi sia un attuazione rigorosa della riforma improntata al massimo rispetto dei vincoli previsti dalla legge ed a evitare che vi sia una accentuazione della divaricazione tra le diverse Regioni del paese tutelando tra l altro le zone depresse dell Italia Bisogna assicurarsi che la riforma resista per quanto possibile ai mutamenti successivi tenuto conto che come affermava Carl Joachim Friedrich gi molti anni or sono il federalismo un processo dinamico che tende a ripartire il Potere tra diversi livelli di governo nonch all organizzazione della comunit politica Il federalismo non attiene al concetto di sovranit Ancora il federalismo non pu prescindere dalla materia fiscale Qualsiasi riforma deve tendere al benessere di tutti i cittadini e di tutte le aree del paese senza danni per alcuno In questo quadro penso che la magistratura contabile soggetto terzo e indipendente possa svolgere un ruolo importante di garanzie per tutte le componenti del sistema e a tutela del corretto utilizzo delle risorse pubbliche nell
170. are del debito l inventario delle consistenze e la previsione di un reato specifico Questo quanto accaduto fino ad oggi nella gestione di un debito pregresso complessivo del Servizio sanitario nazionale che va ben oltre i 20 22 Mld accertati e di un ricorrente disavanzo annuo che pochissime Regioni sono riuscite ad arrestare o a contenere ovvero molto raramente a non pr odurre Jorio E Un ripiano dei debiti vittima degli errori di ipotesi 1Sole24Ore Sanit n 23 2010 Dossier 5 2 pag 128 Si quindi venuta a determinare una situazione grave che ha comportato la sottoposizione a piani di rientro del debito consolidato a tutto il 31 dicembre 2006 di circa tutte le Regioni del Mezzogiorno oltre che del Lazio dell Abruzzo e del Molise e del disavanzo corrente nella quasi loro totalit fatto salve due Regioni la Basilicata e la Puglia ove ancora non stata accertata una situazione debitoria che tuttavia non dovrebbe essere molto dissimile dalle altre Quanto ai piani di rientro e pi esattamente alla loro efficacia per come verificato dalla Corte dei Conti non sembrano essere adeguati a soddisfare le aspettative fatta eccezione sembra per la Sicilia perch pensati ed elaborati dalle Regioni unicamente allo scopo di renderli esclusivamente strumentali al superamento dell esame dei Tavoli ministeriali di verifica Allo stato delle cose da considerarsi pressoch inefficace anche la presenza degli
171. aria occorre disporre non solo dei dati definitivi di gettito ma anche del Pil regionale stimato dall Istat con notevole ritardo rispetto all anno di riferimento Dossier 5 2 pag 285 Irap L Irap costituisce oggi una delle principali entrate delle regioni fornendo un gettito di circa 35 miliardi di euro La manovrabilit delle aliquote e la possibilit di introdurre limitate forme di agevolazione ne fanno inoltre un prezioso strumento di policy che pu essere utilizzato per esempio come fa la Regione Toscana per premiare le imprese che mostrano maggiore attenzione al rispetto dell ambiente considerato un asset fondamentale per lo sviluppo del turismo Tuttavia il tributo assolutamente impopolare e accreditato di gravi guasti al sistema produttivo Il Governo ha pi volte manifestato l intenzione di sopprimerlo e tale orientamento stato ribadito durante la gestazione della legge 42 2009 e del decreto oggetto di questa nota Ma sopprimere una imposta che fornisce un gettito di 35 miliardi non facile bisognerebbe aumentare in misura drastica le aliquote di altri tributi oppure reintrodurre i contributi sanitari o adottare altre misure egualmente impopolari E molto probabile che l Irap continuer ad esistere ancora per molti anni seppure con qualche modifica che ne attenui il peso sul sistema produttivo un esito tutto sommato positivo se si considera l importanza del tributo per il bilancio regionale e la sua fun
172. ario 2009 delle Regioni Nel fare ci ha evidenziato la crescita di quelle resesi inadempienti a contenere i propri costi entro i finanziamenti assegnati in sede di riparto del redivivo Fondo sanitario nazionale Tra queste anche il Piemonte l Emilia Romagna il Veneto e la Puglia Queste ultime a differenza delle altre due che sembrano esserci riuscite dimostratesi ancora incapaci di soddisfare il loro deficit corrente con risorse proprie da rinvenire nel loro bilancio generale La Corte dei Conti ha di fatto ribadito il suo giudizio negativo sui piani di rientro in corso in stretta coerenza con quanto gi rappresentato nella sua deliberazione n 22 2009 G depositata il 28 dicembre 2009 Sull argomento Turno R Un flop i piani di rientro per la sanit IlSole240Ore Sanit n 2 2010 Jorio E I Piani di rientro dei debiti sanitari regionali Le cause le proposte e le eccezioni www federalismi iPRSSS RAPA 124 Un disavanzo complessivo quello rinvenuto dalla Magistratura contabile nell anno 2009 che ammonterebbe a 4 6 Mld di euro al lordo di quello calabrese il quale nei suoi 1 125 2 mln di euro comprenderebbe una gran parte dei componenti straordinari di reddito negativi di competenza degli anni precedenti soprattutto 2001 2006 in quanto tali da trattarsi diversamente dal momento che rientrerebbero a pieno titolo nel debito pregresso e non gi nel risultato operativo corrente La Corte dei Conti nel con
173. asporti gestione del territorio tutela ambientale sviluppo economico servizi per il mercato del lavoro a gG Bed z g 1 SSO n ivelli essenziali delle prestazioni E il concetto cardine per garantire la tendenziale uniformit dei servizi essenziali e delle funzioni fondamentali e quindi dell intervento basilare di tutela dello Stato in tutto il territorio nazionale livelli essenziali delle prestazioni I e p andranno stabiliti da leggi nazionali sia per servizi essenziali sia per le funzioni fondamentali riconducibili a tale concetto Ritardi o incertezze nella definizione dei l e p saranno la vera cartina di tornasole per valutare chi questa riforma la vuole davvero fare e chi non la vuole fare o la cavalca solo per motivi propagandistici Nella Relazione sul federalismo fiscale i e p non vengono mai nominati 69 Bed z g Jeissog osti e fabbisogni standard Dai l e p derivano i costi e i fabbisogni standard per i quali il nuovo sistema di finanziamento dovr garantire la copertura integrale Resta per una grande confusione sul rapporto che deve esistere fra meccanismi di riparto top down e cruscotti di gestione per la valutazione di efficienza efficacia e appropriatezza Obiettivi di servizio nuovo concetto per definire una programmazione a medio termine che fissi il percorso graduale di approssimazione ai l e p Patto di convergenza nuova procedura per valutare il perc
174. ati con i provvedimenti annuali che determinano la manovra finanziaria L entit delle risorse determinata dai medesimi provvedimenti Vds in tema A TONETTI Le risorse straordinarie dello stato in Giorn dir amm 2009 8 p 818 ss Dossier 5 2 pag 277 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche a CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 poi la conseguenza necessitata del sistema di cd federalismo fiscale senza intaccare i livelli di godimento dei diritti civili e sociali delle relative popolazione e senza ulteriormente pregiudicarne le possibilit di sviluppo 3 L autosufficienza finanziaria degli enti locali La disciplina prevista per la finanza degli enti locali segue un modello per grandi linee simile nella struttura a quello dedicato ai rapporti finanziari tra Stato Regioni sebbene presenti rilevanti differenze con riguardo al pi ristretto grado di autonomia riconosciuto ai medesimi enti locali L art 12 disciplina le entrate tributarie dei comuni e delle province distinguendo tra tributi propri comunali e provinciali e tributi propri di cui lente ha facolt di applicazione in relazione a determinati scopi Dei primi in aderenza all art 23 cost si stabilisce che la legge statale definisca i presupposti i soggetti pa
175. ativa dell Italia Prefettura di Bologna 6 dicembre 2010 2 Sul progetto Cavour Minghetti Farini cfr anche per le citazioni qui riportate G De Cesare Decentramento e autonomie regionali nell indirizzo politico di governo 1860 1923 in G Maranini a cura di La regione il governo locale Milano Ed Comunit 1965 pp 115 ss 1 Dossier 5 2 pag 229 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Cos tra il 60 e il 61 la Commissione speciale istituita per le questioni che riguardano gli assetti territoriali oscilla tra ipotesi di regioni come corpo morale regioni come consorzi di province regioni come elemento di decentramento statale Queste diverse prospettive vengono discusse in maniera animata a partire dall aprile del 61 in un dibattito sempre pi caratterizzato da diffidenze e ostilit Gi nella met di aprile l ipotesi di una regione dotata di assemblea viene respinta ricevendo 2 voti a favore su 27 quando si chiuderanno i lavori il 17 maggio la regione come ente morale o amministrativo non riceve nessun voto la regione come decentramento governativo ne riceve 6 a fronte di 18 contrari Questo il primo episodio che segna lo sviluppo dei rapporti centro periferia in Italia Minghetti dichiara ormai che la questione non tra quelle principali E una questione ministeriale dice non questione che impegni la maggioranza di governo In sostanza questione pol
176. ative a materie di competenza esclusiva statale in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative La previsione ribadisce il principio di autosufficienza finanziaria rispetto alle funzioni di spettanza regionale che in aderenza al dettato dell art 118 cost non sono soltanto quelle riconducibili alle materie riservate alla legislazione concorrente e residuale regionale ma anche quelle relative a materie di competenza esclusiva statale in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative Il legislatore ha cos correttamente preso atto anche sul piano finanziario del superamento del parallelismo tra competenza legislativa e funzioni amministrative conseguente alla riscrittura dell art 118 cost I tributi regionali sono poi distinti in tre categorie 1 tributi propri derivati istituiti e regolati da leggi statali il cui gettito attribuito alle regioni 2 addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali 3 tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non gi 2007 n 105 In tema A DE SIANO Configurazione dell interesse pubblico e determinante finanziaria Gli effetti della introduzione dei primi tratti di federalismo fiscale sul sistema autonomistico territoriale nella legislazione finanziaria 1999 2008 Torino 2008 p 64 e p 108 ss In controtendenza rispetto all attuazione di un sistema fondato sull autonomia di ent
177. ativi ma superando al tempo stesso le tare centralistiche 28 E una sfida di fondo che non sempre in passato abbiamo affrontato con convinzioni e strumenti all altezza delle esigenze Speriamo di essere in grado di farlo oggi ritrovando nonostante tutto e al di l di ogni particolarismo e di ogni segnale di criticit sociale politica istituzionale i valori profondi e i significati sostanziali dell unit del Paese 28 per riprendere espressioni utilizzate in occasione dell avvio delle celebrazioni del Centocinquantenario dell Unit dal Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano a Reggio Emilia 7 gennaio 2011 13 Dossier 5 2 pag 241 Finanza territoriale e autonomie speciali alla luce della legge n 42 del 2009 di Gian Candido De Martin e Guido Rivosecchi di prossima pubblicazione nel Commentario ANCI alla legge 42 sul federalismo fiscale Sommario 1 Premessa autonomie speciali e istanze inderogabili di coordinamento della finanza pubblica 2 La specialit malintesa le carenti disposizioni della legge n 42 del 2009 sul coordinamento della finanza pubblica delle regioni a statuto speciale 3 Finanza delle autonomie speciali e principi costituzionali la difficile quadratura del cerchio 4 Ulteriori argomenti in favore della sottoposizione delle regioni a statuto speciale ai principi di coordinamento della finanza pubblica 5 Considerazioni conclusive nella pi ampia prospettiva di attuaz
178. attivit dei vari rappresentanti tecnici rispetto alle successive decisioni degli organi di provenienza nel procedimento di delega al tempo stesso risulta per lo meno problematico negare qualsiasi rilievo successivo alla partecipazione dei rappresentanti tecnici ai lavori della Commissione paritetica d la titolarit di specifiche funzioni e poteri individuati dalla legge che sottraggono la Commissione al tradizionale rapporto organico con le amministrazioni di riferimento e che le garantiscono autonomi poteri condivisione delle basi informative promozione delle rilevazioni necessarie obbligo di trasmissione diretta alla Commissione per le diverse amministrazioni statali regionali e locali trasmissione alle Camere e ai Consigli regionali di informazioni e dati L attivit della Commissione ha dunque rilevanza esterna diretta per una serie di atti e il carattere transitorio e la trasformazione ope legis della Commissione tecnica paritetica in segreteria tecnica della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica Ogni classificazione tradizionale rischia quindi di naufragare davanti alla Commissione tecnica paritetica L assimilazione alla Conferenza Unificata limitata al profilo intergovernativo Per il resto la Commissione costituisce un organismo di cooperazione che interessa sia la forma di Stato rapporto Stato autonomie territoriali sia la forma di governo rapporto esecutivo legislativo Dossier 5 2 pag
179. austriaco della differenziazione dei comuni al sistema franco piemontese dell uniformit 24 In realt la legislazione uniforme gi realisticamente emersa sin dai discorsi di Minghetti ignora o finge di ignorare le diversit sostanziali del Paese e questo sar un altro dei problemi portanti di tutta la nostra storia amministrativa il tentativo di risolvere i problemi di ineguaglianza sostanziale attraverso la adozione delle medesime regole La questione riveste un valore fondamentale ed uno dei temi davanti ai quali ancora oggi ci troviamo a proposito delle prospettive federalistiche in questi anni al centro del dibattito istituzionale E solleva una domanda di base conciliabile una differenziazione delle regole con una unitariet dei diritti o per usare l espressione della costituzione tedesca delle condizioni di vita delle popolazioni L uniformit non ha dato sinora risposte adeguate imporre il medesimo vestito a nani e giganti a grassi e magri vuol dire rendere infelici gli uni e gli altri La sfida davanti alla quale ci troviamo che la sfida di tutta la storia italiana capire come dare risposte adeguate alle differenze sostanziali che esistono nelle varie parti del territorio nazionale tenendo insieme l unit giuridica ed economica del Paese e l unit dei diritti delle persone Del resto se il nostro Paese nella realt dei fatti non mai riuscito a garantire l eguaglianza sostanziale tramit
180. automobilistica che oggi una delle principali entrate regionali Il gettito sar per eroso dalla compartecipazione provinciale che il decreto prevede come compensazione per la soppressione dei trasferimenti regionali alle province Come si detto sopra il decreto prevede anche una compartecipazione comunale all addizionale regionale Irpef Sia per la compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica sia per la compartecipazione comunale all addizionale Irpef previsto un fondo sperimentale di riequilibrio da ripartire secondo criteri concordati con le autonomie del territorio Vengono dunque cancellati dei trasferimenti regionali per reintrodurre di soppiatto altri trasferimenti perch chiaro che le compartecipazioni perequate assumeranno in definitiva la natura di trasferimenti Si tratta di una complicazione apparentemente inutile ma inevitabile a causa dell impostazione assai drastica dell art 119 Cost che non prevede alcuna forma di trasferimento n statale n regionale a parte i contributi perequativi della capacit fiscale e i contributi specifici erogabili a determinati enti qualora ricorrano le particolari condizioni previste dal comma 5 dell art 119 Le novit fiscali per le province Il nuovo fisco provinciale appare imperniato in modo netto sulla motorizzazione Le province mantengono l imposta sulle assicurazioni Rca acquisendo la possibilit di variare l aliquota del 2 5 in pi e in meno ri
181. autonoma specie normativa all interno del medesimo ambito di competenza esclusiva dello Stato in cui fisiologica l interferenza con altre materie e quindi tra diversi livelli di governo a cui le relative discipline sono affidate In materia di tutela dell ambiente vds Corte cost 26 luglio 2002 n 407 in Giur cost 2002 p 2940 con successiva nota di F S MARINI La Corte costituzionale nel labirinto delle materie trasversali dalla sent n 282 alla n 407 del 2002 R FERRARA La tutela dell ambiente fra Stato e regioni una storia infinita e N OLIVETTI RASON giudice delle leggi rimane fedele a s stesso in Foro it 2003 I col 688 La legge n 131 del 2003 all art 2 c 4 lett b come criterio direttivo della delega non attuata al governo per individuare le funzioni fondamentali dei Comuni delle Province e delle Citt metropolitane disponeva di prevedere anche al fine della tenuta e della coesione dell ordinamento della Repubblica per ciascun livello di governo locale la titolarit di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunit di riferimento tenuto conto in via prioritaria per Comuni e Province delle funzioni storicamente svolte di E FOLLIERI Le funzioni amministrative nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione e sistema amm
182. azione della progressivit del prelievo sui redditi che se di per s pu essere considerata positiva nel contesto italiano caratterizzato da una diffusa evasione comporter gettito dei noleggiatori in www motori24 ilsole24ore com norme fisco Verbale della riunione del tavolo tecnico per la fiscalit locale 4 febbraio 2009 in www upinet it upinet 47 Come gi ricordato la maggiorazione dell IPT pu arrivare al 30 della tariffa base Dossier 5 2 pag 298 una accentuazione del divario di trattamento fiscale tra contribuenti onesti per scelta o per necessit ed evasori La struttura delle entrate non consentir comunque una vera concorrenza fiscale fra le regioni un risultato positivo perch eviter l accentuarsi del divario tra regioni pi e meno sviluppate Per quanto riguarda la fiscalit delle province il prelievo risulta eccessivamente centrato sull auto con qualche rischio di instabilit e o insufficiente dinamica delle entrate La compartecipazione all accisa sulla benzina in particolare non favorisce le province visto che il gettito dell imposta erariale presenta da vari anni un trend decrescente tendenza che probabilmente proseguir negli anni futuri Desta qualche preoccupazione anche la possibilit di concorrenza fiscale per attrarre le flotte degli autonoleggi e di altre aziende Si tratta di difetti che almeno in parte possono essere agevolmente risolti prima della definitiva approvazio
183. azioni della stessa Conferenza In questa cornice si colloca anche la previsione della banca dati relativa agli indicatori di costo di copertura e di qualit dei servizi utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio oltre che per valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi di servizio Il pi recente art 13 della legge 196 2009 richiede un ulteriore chiarimento interpretativo e operativo circa i rapporti tra questa banca dati e la banca dati delle amministrazioni pubbliche espressamente concepita per dare attuazione e stabilit al federalismo fiscale comma 1 Anche per la Conferenza permanente similmente a quanto rilevato per la Commissione tecnica paritetica deve essere sottolineata la novit delle nuove forme di confronto e dialogo tra i diversi livelli di governo e tra le diverse istituzioni coinvolte dialogo e cooperazione Stato Regioni Enti locali dialogo Governo Parlamento e Giunte Consigli regionali Probabilmente possiamo considerare la Conferenza un laboratorio sperimentale anche con riguardo alla componente governativa chiamata al suo interno a dialogare e interagire sistematicamente Ne dovranno infatti conseguire forme e procedure di raccordo stretto tra le diverse amministrazioni statali La novit da ricondurre merita ribadirlo non solo alla peculiare complessit della materia trattata ma anche alla perdurante incertezza per lo meno al livello costituzionale
184. bbisogni standard da disciplinare con un apposito decreto delegato Funzioni che dovranno essere discriminate in fondamentali e non per le quali saranno garantite rispettivamente la copertura integrale attraverso la perequazione e parziale sulla base delle risorse parametrate sulla capacit fiscale per abitante Di conseguenza gli enti territoriali modificheranno l esercizio delle loro funzioni e le modalit di erogazione delle prestazioni ad essi affidate dall ordinamento in rapporto agli obiettivi di servizio che dovranno essere dagli stessi conseguiti relazionati ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali pretesi dalla Costituzione articolo 117 comma secondo lettere m e p Con l ingresso del federalismo fiscale a regime cambieranno pertanto molte cose alcune pi visibili nell immediato di quanto lo saranno tante altre Non esisteranno pi i trasferimenti di risorse statali verso le regioni le citt metropolitane le province e i comuni a meno che non riguardino gli impegni precedentemente assunti in favore di mutui contratti dagli anzidetti enti territoriali molti dei quali destinati a realizzazioni particolari ovvero ad estinguere passivit pubbliche arretrate A questi ultimi viene difatti riconosciuta un autonomia finanziaria reale strumentale a garantire lo svolgimento di tutte le funzioni attribuite loro in stretta sinergia ove ne ricorreranno le condizioni costituzio
185. be sostituire il DPEF e ai mutevoli Dossier 5 2 pag 24 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare obiettivi delle manovre annuali di bilancio in definitiva allo Stato come pagatore di ultima istanza Il processo di coordinamento della finanza pubblica dovrebbe necessariamente partire dalla preventiva costruzione di strumenti di misurazione e di informazione dei dati finanziari e tributari che siano effettivamente omogenei tra i diversi livelli territoriali in grado di garantire un adeguato livello di trasparenza in merito ai processi di prelievo e di trasferimento di risorse finanziarie e che veda soprattutto una qualche forma di raccordo anche con il Parlamento e con i Consigli regionali senza rimanere soltanto appannaggio del Ministero dell economia e degli organi di raccordo degli Esecutivi In conclusione se pure la legge n 42 del 2009 rappresenta indubbiamente un significativo tentativo di attuazione dell art 119 Cost permangono ancora dei nodi critici che forse tra l altro avrebbero potuto essere sciolti in maniera pi coerente con il principio autonomistico Dossier 5 2 pag 25 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET La rivincita della responsabilit A proposito della nuova Legge sul federalismo fiscale
186. benzina trasferita alle province art 7 terzo comma e introducendo quella al gettito territoriale dell iva Quanto all addizionale irpef il provvedimento incide sull aliquota base art 2 Essa sar inizialmente quella attuale 0 9 Dal 2012 dovr essere maggiorata s da compensare il difetto di entrata derivante dai trasferimenti dello Stato alle regioni aventi carattere di generalit soppressi in base all art 6 e del gettito della compartecipazione regionale all accisa sulla benzina trasferita alle province In relazione alla sua manovrabilit art 5 le regioni potranno elevare l aliquota di base fino all 2 1 dal 2015 in poi intervallata da due incrementi annuali progressivi 0 5 fino al 2013 e 1 1 per il 2014 anche in termini differenziati scanditi per qualit e livelli di reddito imponibile Per tali incrementi sono state previste alcune condizioni di ammissibilit L incremento del relativo tributo non potr esuberare lo 0 5 qualora sia stata disposta la riduzione dell irap ovvero per 1 primi due scaglioni di reddito a carico dei titolari di redditi da lavoro dipendente e da pensione In relazione alla potestas regionale di introdurre aliquote differenziate esse potranno prevedere detrazioni in favore delle famiglie maggiorando quelle statali nonch detrazioni in sostituzione di sussidi voucher buoni servizio e altre misure di sostegno sociale accollando la perdita di gettito al bilancio r
187. bis ter e quater 20 bis In merito alle novit convenute che il Governo potrebbe quantomeno formalmente fare a meno di tenerle nel dovuto conto dal momento 8 Turno R Regioni coinvolte nel contrasto all evasione fiscale IlSole240re 4 gennaio 2011 Dossier 9 2 pag 340 che la legge di delegazione che ha regolato liter parlamentare non gli impedirebbe di farlo nel perfezionare l approvazione definitiva del provvedimento relativo esse riguardano principalmente l esercizio dell autonomia fiscale delle regioni Pi precisamente sanciscono tra l altro che l anzidetta autonomia deve essere compatibile con gli impegni assunti con il patto di stabilit e crescita art 1 bis un modo questo per ribadire la indispensabilit della coerenza delle politiche regionali con gli impegni assunti da quella nazionale in sede UE in termini di controllo del deficit corrente e di rientro del debito pubblico tanto da costituire vincoli inderogabili derivanti dall ordinamento comunitario sar collaborata dal riversamento diretto dell intero gettito derivante dall attivit di recupero fiscale riferita ai tributi propri derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali individuati nello stesso schema di decreto legislativo art 7 bis Una opzione che consentirebbe alle regioni di godere integralmente del prodotto accertato e recuperato a discapito degli evasori in relazione alle imposte
188. ca sostenuta e l effettiva efficacia delle 2 Jorio E Occorre un reato specifico a garanzia dei conti della sanit titolo provvisorio I1Sole24Ore Sanit n 25 2010 2 Panebianco A La questione non padana Il tema vero un sud arretrato Corriere della Sera 24 giugno 2010 Dossier 5 2 pag 134 prestazioni servizi resi da ritenersi alquanto modesti per l inefficienza del relativo apparato produttivo istituzionale Da tutto questo emerge la necessit di predisporre le basi perch la riforma federalista in atto trovi il terreno favorevole nelle Regioni che saranno unitamente agli enti locali le autentiche protagoniste del nuovo sistema di finanza pubblica sub statale e in quanto tali destinatarie beneficiarie delle risorse perequative Queste ultime indispensabili per garantire nei territori con minore capacit fiscale per abitante la corretta erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni riferite principalmente alla sanit e all assistenza sociale ma anche all istruzione quanto ai costi cosiddetti amministrativi e ai trasporti locali nonch all esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali da assistere mediante appositi fondi perequativi da istituire nei bilanci delle Regioni con proprie leggi Un tale cambiamento del modo di essere Istituzioni territoriali comporter ovviamente la riorganizzazione strutturale dell universo regionale tale da renderlo pronto a recepir
189. canismi perequativi nel disegno di legge di delega per l attuazione dell art 119 Cost in www federalismi it n 7 2009 15 Dossier 5 2 pag 319 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID quest ultimo collaborato con gli altri due fondi da istituire ai sensi della previsione contenuta nell articolo 13 nel bilancio delle regioni e Dalla lettera della legge delega si evince la previsione di un sistema unitario di contabilit della Repubblica e di controllo entrambi garantiti dalla correttezza dei numeri dell insieme istituzionale Invero da tempo che si avvertiva e si avverte l esigenza di armonizzare e definire un modello unico di bilancio del sistema pubblico allo scopo di prevedere verosimilmente monitorare e rendicontare correttamente la spesa ad esso relativa anche in relazione ai prescritti obblighi comunitari Dunque a giustificazione di un tale fondato bisogno generale due improrogabili necessit la prima di carattere conoscitivo utile a favorire attraverso l applicazione metodologica dei principi della trasparenza e della coerenza delle manifestazioni contabili la tempestiva riconoscibilit delle incongruenze gestionali e con questo una programmazione pi accorta e cosciente e un controllo pi efficace l altra di tipo tecnico contabile garante del corretto consolidamento dei relativi conti economico patrimoniali della Repubblica e quindi di u
190. capacit fiscale per abitante le loro esigenze di spesa si rende necessaria una loro comprensibile schematizzazione Un modo per rappresentare e distinguere per ogni singolo livello di governo territoriale le entrate fiscali che saranno nel suo esclusivo godimento istituzionale 2 Petretto A La legge delega sul federalismo fiscale problematiche e opportunit per gli enti locali 2009 Molto interessante la distinzione che fa l Autore in tema di territorialit e di autonomia tributaria Lo stesso ritiene infatti che la territorialit venga tendenzialmente garantita con compartecipazioni al gettito di tributi erariali con quote fissate a livello statale mentre l autonomia si concretizza attraverso la effettiva manovrabilit di tributi propri in termini di aliquote e di basi imponibili Dello stesso Autore Analisi dei costi dei servizi degli enti locali e stima dei fabbisogni standard di spesa per l attuazione del federalismo fiscale contributo in antologia di scritti in memoria di Giuliano Bianchi Gorla G e Casini Benvenuti S a cura di Associazione Italiana di Scienze Regionale Milano 2009 2 D Ayala Valva F I principi in materia di tributi regionali e locali Cosentini M L autonomia tributaria degli enti locali lo stato di attuazione dell art 119 Cost Fava C L autonomia tributaria degli enti locali alla luce del federalismo fiscale Mauro M Il sistema impositivo delle Regioni nella legge del
191. caricati Una sorta insomma di scarica barile una elusione degli adempimenti relativi che ha fatto s che i controlli sistematici divenissero strutturalmente improduttivi Una situazione resasi possibile anche grazie ad un esagerato proliferare di procedure perlopi insignificanti e o di organismi di controllo i quali si sono il pi delle volte sovrapposti e ancora si sovrappongono nell esercizio delle loro competenze fornendo plausibili alibi alla mancata applicazione delle regole finanche pi elementari in tema di formazione dei conti Nel concludere non si pu prescindere dall accennare ad un rilevante limite della legge di delegazione Esso da individuarsi nella grave sottostima tanto da non accennarne affatto del debito consolidato delle regioni soprattutto di quello rendicontato ex post in materia sanitaria 6 Un problema questo che determiner non poche difficolt gestionali attesa l esigenza improrogabile di dovere fare fronte ai pagamenti del debito arretrato Un handicap economico rilevante considerati i valori miliardari in gioco nei confronti del quale sono state peraltro individuate misure di ripianamento di lunghissimo periodo esempio mutui trentennali incidenti sull ordinario futuro funzionamento del federalismo fiscale specie per le regioni invase dal debito relativo 4 Il prodotto legislativo attuativo del 201 o Il migliore auspicio per il 2011 che si possano realizzare e o comp
192. cc Siccome sono continuati i ripiani a pi di lista per le amministrazioni inefficienti gli elettori l hanno punito Il sistema cio premia chi spende in modo irresponsa bile scaricando il conto sullo Stato appunto pagatore di ultima istanza Finch potranno esistere casi come questo dove un amministratore virtuoso viene sanzionato dal sistema perch ha tenuto un comportamento efficiente in Italia il federalismo rimarr solo una grottesca parodia Un sistema di finanza derivata con ripiani a pi di lista alle amministrazioni inef ficienti o con criteri basati sulla spesa storica finisce quindi per premiare chi ha pi creato disavanzi favorisce una politica dell inefficienza consacrando il prin cipio per cui chi pi ha speso in passato pu continuare a farlo mentre chi ha speso meno perch stato pi efficiente deve continuare a spendere di meno Inoltre ha diffuso il costume dello scaricabarile delle responsabilit il Sindaco scarica sulla Regione le responsabilit del suo dissesto accusandola di non avergli trasferito i soldi per gli asili o per i trasporti la Regione accusa Dossier 5 2 pag 31 L ANOMALIA ITALIANA UN FEDERALISMO SENZA RESPONSABILIT FISCALE 9 lo Stato di non avergli dato i soldi per la sanit e cos via in una chiara confu sione di responsabilit che pu portare a fatti come i rifiuti di Napoli di cui la colpa non sembra essere di nessuno Senza rovesciare questa dinamica
193. ccessivi all entrata in vigore del decreto legislativo 56 00 attuativo della legge delega 133 99 e della legge costituzionale n 3 del 18 ottobre 2001 non hanno fatto registrare alcun progresso al percorso attuativo del federalismo fiscale frenato da una colpevole trascuratezza della politica nella sua interezza Insomma vi stata per tutto questo periodo una sorta di sottovalutazione del problema specifico che ha impedito la concreta applicazione dei neointrodotti principi costituzionali individuati in tema di finanza pubblica e di sistema tributario In tutti questi anni hanno cos dominato l incertezza e il disordine nei conti pubblici storicamente determinati dalle soluzioni estemporanee recate dalle norme varate dalle diverse leggi finanziarie statali nel frattempo intervenute dal 2001 in poi Un problema anche questo incentivato dai ricorrenti riconoscimenti di virtuosit gestionali erroneamente concessi in favore di alcune regioni a causa di regole inadeguate e dell inefficacia della relativa rete dei controlli nelle leggi per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato e di guisa nelle previsioni contenute nei Patti di stabilit interni Ci si riferisce a quegli immeritati riconoscimenti di buona amministrazione che hanno consentito alle stesse regioni di procedere indisturbate nella gestione delle loro politiche di spesa spesso fonti di generazione progressiva del debito e nel contempo di non fare
194. che dai LEP porta agli obiettivi di servizio ai costi e ai fabbisogni standard di a ooz Bed z g 1 sso a si procede con pezzi di un puzzle di cui non nota la configurazione finale Il quadro d insieme si compone di molteplici atti attuativi la scelta della sequenza e delle priorit condiziona il processo Ad oggi sono ad un diverso stadio di definizione decreti relativi a federalismo demaniale Roma capitale finanziamento delle funzioni dei comuni Sanit Ma non chiaro Quando saranno disponibili altri elementi fondamentali del quadro che devono essere considerati insieme ai precedenti ad esempio definizione dei LEP in istruzione assistenza perequazione infrastrutturale finanziamento delle funzioni non essenziali eLa logica che presiede alla sequenza delle decisioni N a Loz Bed z g 1 1SsSs0 a Intanto vengono meno le risorse disponibili per i servizi L insieme delle risorse pubbliche che finanziano fondamentali aspetti connessi alle legge oggetto di fortissime riduzioni che mettono in dubbio la sostenibilit futura del finanziamento e Legge 196 del 31 12 09 riduzioni dei trasferimenti per le regioni di 4 mld di euro per il 2011 e 4 5 a decorrere dal 2012 La stessa legge ha operato riduzioni per gli enti locali di 1 8 mld per il 2011 e 3 mld a decorrere dal 2012 e Legge 133 2008 riduzioni nel finanziamento dell istruzione pubblic
195. che il sistema delle compartecipazioni viene strutturato in chiave responsabilizzante superando l attuale configurazione Viene infatti applicato il principio innovativo della territorialit dei gettiti per cui alla Regione andr il gettito effettivamente percepito sul territorio e pi quello virtuale calcolato secondo i consumi Istat come oggi avviene per l Iva Il sistema attuale premia di fatto quelle realt dove maggiore l evasione di questa imposta che si vedono assegnato un gettito che prescinde da quanto effettivamente riscosso sul territorio L assegnazione tramite il dato dei con sumi infatti assegna un gettito fittizio che prescinde da quanto effettivamen te viene versato all erario nel dato Istat rientrano infatti anche i consumi in nero rispetto ai quali viene evasa l imposta Per assurdo se oggi una Regione avesse un evasione dell Iva pari al 100 si vedrebbe comunque assegnata la sua parte dell Iva perch questa appunto calcolata sui consu mi Istat che prescindono dall evasione e da quanto effettivamente riscos so una forma di deresponsabilizzazione che deve essere superata nella nuova direzione seguita dalla riforma In questo modo il gettito assegnato a una Regione o a un Comune sar quello effettivamente riscosso sul territorio Dossier 5 2 pag 42 I CONTENUTI DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE 21 e la compartecipazione per cos dire diventa intelligente p
196. che per la pi generale condivisione politica assicurata dall astensione dell opposizione con cui le medesime sono state approvate in sede istituzionale Quanto ai contenuti dell istanza relativa essi non hanno invero raccolto vasti consensi al di fuori del territorio regionale Troppo radicale il modello proposto fondato sul trattenimento dell 80 dell Iva e il 15 dell Irpef prodotte sul proprio territorio oltre all intero gettito delle accise sulla benzina e all imposta sui tabacchi e sui giochi nonch su una perequazione pari al 4 Dossier 5 2 pag 308 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Quanto al riferito disegno di legge delega licenziato nell agosto 2007 bisogna sottolineare che alla sua condivisione da parte dell Esecutivo di allora ha fatto seguito un innaturale silenzio istituzionale quasi a voler dimostrare un disinteresse diffuso nei confronti del tema del federalismo fiscale malgrado fosse stato invocato e preteso da pi parti Una disattenzione quasi strumentale della politica alla quale ha fatto da sponda anche quella scientifica eccetto qualche rara eccezione tenuto conto che una gran parte degli studiosi della materia hanno evitato all epoca il loro costruttivo intervento utile a sollecitarne il confronto dottrinale e quindi l esame parlamentare Insomma un insuccesso scontato e quasi annunciato quello registrato dalla suddetta iniziati
197. chi di tipo rivoluzionario Attraverso questa via di interventi sociali si avviava l inserimento delle masse popolari dentro i nuovi ordinamenti statali nazionali Era il processo di nazionalizzazione delle masse 12 Una fondamentale contraddizione interna all ordinamento liberale era quella che si poneva tra l autoritarismo e il vero e proprio imperialismo del comando statale massimo nelle concezioni e nelle realizzazioni dello Stato etico e dello Stato di diritto di ascndenze germaniche e i limiti teorici e pratici di espressione dello Stato minimo fondato sulla prevalenza delle libert individuali e soprattutto dell individualismo proprietario nelle forme adottate specialmente nella teoria e nella pratica sociale e politica dell esperienza britannica Il liberalismo italiano affronta questa contraddizione scegliendo un modello statocentrico All enfasi sul ruolo dello Stato inteso come motore e principale referente della costruzione dell ordinamento liberale in Italia si accompagnano la subordinazione dei diritti e delle libert dei cittadini e la sottovalutazione dell autonomia e dell iniziativa della societ civile rispetto alla centralit dello Stato Ne risulter uno Stato sostanzialmente debole ben diverso dallo Stato forte costruito in Germania intorno al nucleo della tradizione burocratica e lontano anche dal pi equilibrato rapporto tra Stato libert e societ conseguito nel modello inglese 13 Dossier 5 2 pag 347
198. circa l integrazione delle forme della rappresentanza e delle relazioni intergovernative Probabilmente questa la ragione della originalit di alcune soluzioni offerte dal legislatore 2 3 La Commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale Questa situazione si riverbera anche sulle soluzioni individuate dal legislatore con riferimento all organizzazione e al funzionamento del Parlamento nel controllo sull esercizio della delega La Commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale disciplinata dall art 3 della legge 42 configura la ormai classica Commissione parlamentare di controllo sull esercizio di una delega legislativa Tuttavia la Commissione presenta alcuni caratteri distintivi diretti ad amplificarne i poteri ma anche a delineare un avanzamento nel cammino dell integrazione della rappresentanza parlamentare Sul piano dei poteri la Commissione parlamentare non chiamata solamente ad esprimere il parere sugli schemi dei decreti legislativi ma anche a svolgere un attivit istruttoria e di verifica che almeno in parte potrebbe costituire il corrispondente parlamentare dell attivit di verifica propria della Conferenza permanente Infatti la Commissione verifica lo stato di attuazione della Dossier 5 2 pag 89 legge 42 e ne riferisce alle Camere ogni sei mesi fino alla conclusione della fase transitoria di cinque anni il cui termine a quo sar individuato dai decreti
199. cludere l argomento spesa sanitaria pag 41 ha preso atto che con il 2009 si chiuso il primo triennio di gestione dei cosiddetti piani di rientro di cui al comma 180 dell art 1 della Finanziaria 2005 legge n 311 04 e successive In proposito ha tracciato un consuntivo su quanto accaduto giudicato decisamente negativo specie per le solite e bene individuate aree territoriali del centro sud del Paese Ha stigmatizzato comunque la non incidenza dell intervento di risanamento dei conti sul contenimento dei costi ovunque spropositati rispetto alla portata qualitativa dei Lea garantiti ai cittadini fatte salve quelle Regioni ove si registrata e si registra ancora una consistente mobilit attiva portatrice di sensibili ricavi aggiunti che di contro ha affossato sensibilmente i conti delle Regioni di provenienza Queste ultime infatti incapaci di riorganizzare funzionalmente il loro sistema sanitario sono state e sono costrette a sopportare i costi fissi e generali di mantenimento del loro Ssr maggiorati dei pagamenti afferenti la loro ingente mobilitazione passiva pesantemente sopportata negli anni sia in termini di economia diretta che di disagio per gli assistiti A ben vedere la Corte dei Conti ha evitato in siffatto appuntamento istituzionale cos come invece aveva avuto modo di fare nel dicembre 20097 di soffermarsi sul debito pregresso della sanit che per la sua entit plurimiliardaria sta rendendo improba
200. co Corali Milano Giuffr 2010 VI 271 p 24 cm e Federalismo regionalismo e sussidiariet forme di limitazione al potere centrale Luca P Vanoni Torino Giappichelli 2009 VII 94 p 21 cm e Il federalismo fiscale in Italia genesi prospettive di attuazione ed esigenze di tutela Roberto Serrentino Napoli Roma Edizioni scientifiche italiane 2009 379 p 24 cm e Guida al federalismo fiscale Benito Fuoco Stefano Palumbo prefazione di Vincenzo Carbone Matelica Nuova Giuridica stampa 2009 172 p 24 cm e Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale Beniamino Caravita 2 ed Torino Giappichelli 2009 301 p 24 cm Dossier 5 2 pag 353 e Partecipazione regionale e norme di procedura profili di diritto costituzionale italiano ed europeo Matteo Nicolini Napoli Roma Edizioni scientifiche italiane 2009 IX 277 p 24 cm e Patto di stabilit e federalismo fiscale regole per il 2010 e proposte per il futuro Luca Bisio Marco Nicolai prefazione di Attilio Fontana Santarcangelo di Romagna Maggioli 2010 210 p 24 cm e Verso quale federalismo la fiscalit nei nuovi assetti istituzionali analisi e prospettive a cura di Alessandra Magliaro Trento Universit degli studi di Trento 2010 VI 255 p 24 cm Convegno tenuto a Trento nel 2008 Per informazioni per il prestito bibliotecario o per ricevere copia de
201. colo 117 comma secondo lettere m e p della Costituzione adozione e lo sviluppo da parte delle autonomie territoriali delle loro politiche di bilancio in stretta coerenza con le indicazioni recate dai Patti di stabilit la definizione dei principi fondamentali per armonizzare la contabilit della Repubblica attraverso l individuazione di regole uniformi per la redazione e la comunicazione dei bilanci di regioni citt metropolitane province e comuni nonch di sanzioni a carico degli inadempienti la previsione di un sistema di premialit oggettiva dei comportamenti corretti e sanzionatorio rispettivamente in favore e a carico degli enti destinatari dei finanziamenti tenuti a rispettare gli equilibri economico finanziari a garantire i livelli essenziali delle prestazioni e il loro ordinario funzionamento burocratico la concretizzazione dell autonomia tributaria anche attraverso previsioni normative funzionali da attribuire alle regioni nelle materie non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato da esercitarsi con l istituzione di tributi regionali e locali nonch con la determinazione di variazioni di aliquote ovvero di agevolazioni rimesse alla discrezionalit degli enti locali destinatari finali degli anzidetti tributi locali A ben vedere sono state molte le novit introdotte nella versione legislativa finale rispetto a quelle che l hanno preceduta a cominciare dall iniziale testo elaborato dal
202. colo regioni relativamente forti I risultati in sintesi Che cosa successo in Europa nella seconda met del XX secolo 2 c si alternano periodi di convergenza stazionariet divergenza senza un chiaro pattern temporale fenomeno definibile accordion effect d il primo ventennio fino agli shocks petroliferi mostra maggiore convergenza il trentennio successivo lieve divergenza o stazionariet e nel periodo pi recente 1995 2010 stazionariet o aumento delle disparit Dossier 5 2 pag 56 I risultati in sintesi Che cosa successo in Europa nella seconda met del XX secolo 3 Non pare esservi una sola causa dei fenomeni di convergenza divergenza ma nel tempo e nello spazio essi sembrano determinati da cause diverse e di diversa intensit v fenomeni di industrializzazione localizzata v integrazione internazionale v movimenti della popolazione v estensione dello stato sociale v shock di natura settoriale Alcune hanno effetti univoci altre ambigui Una storia stilizzata Periodo 1 Limitate disparit prima dell industrializzazione Regno Unito inizio XIX secolo Italia e Spagna fine XIX secolo C era una volta una nazione agricola e artigiana la localizzazione delle produzioni e quindi il reddito delle regioni era influenzata dalle diverse dotazioni regionali di fattori produttivi suolo acqua clima lavoro e dalle limitate possibilit di commercio porti prime ferr
203. consiglio marche it contiene un ampia raccolta di volumi monografie e periodici sul tema Recenti acquisizioni e L autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali tra Corte costituzionale Sentenza n 102 2008 e Ordinanza n 103 2008 e disegno di Legge delega un contributo giuridico al dibattito sul federalismo fiscale a cura di Valerio Ficari Milano Giuffr 2009 VIII 221 p 24 cm e Le basi costituzionali del federalismo fiscale Enrico De Mita Milano Giuffre c2009 VIII 87 p 21 cm e Da Stato unitario a Stato federale territorializzazione della politica devoluzione e adattamento istituzionale in Europa a cura di Sofia Ventura Bologna Il Mulino 2008 232 p 22 cm e Gli effetti della introduzione dei primi tratti di federalismo fiscale sul sistema autonomistico territoriale nella legislazione finanziaria 1999 2008 di Ambrogio De Siano Torino G Giappichelli 2008 270 p 24 cm e Il federalismo fiscale Donato Pennetta Assago CEDAM 2010 XVI 257 p 24 cm e Il federalismo fiscale Gianluigi Bizioli Soveria Mannelli Rubbettino 2010 XII 100 p 17 cm e federalismo fiscale a cura di Veronica Nicotra Franco Pizzetti Silvia Scozzese Roma Donzelli ANCI comuni care 2009 XI 402 p 22 cm e Federalismo fiscale e costituzione essere e dover essere in tema di autonomia di entrata e di spesa di regioni ed enti locali Enri
204. controllo parlamentare Indeterminatezza del processo va bene analisi della variabilit ma resta confuso l obiettivo formula di riparto e indicatori gestionali micro o meso Assenza di collegamenti con il processo decisionale di finanza pubblica Assenza di coordinamento con la Carta delle autonomie oq 08 Bed z g JeIss Schema di decreto su autonomia impositiva Comuni Fase 1 m Devoluzione a favore dei Comuni del gettito di una serie di imposte attualmente statali che a vario titolo gravano sugli immobili a l imposta di registro e di bollo sugli atti di trasferimenti di immobili b l imposta di registro e di bollo sui contratti di locazione di immobili cy l imposta ipotecaria e catastale d l Irpef per la parte relativa ai redditi fondiari al netto della nuova imposta di cui g e i tributi speciali catastali le tasse ipotecarie 9 l imposta sostitutiva sui canoni di locazione immobiliari prevista nello stesso decreto art 2 a 181 Bed z g 1 1SsS0 Continua Fase 1 Con gettiti devoluti fiscalizzazione degli o pi degli attuali trasferimenti erariali a favore dei Comuni Data la forte sperequazione territoriale di alcune delle imposte devolute registro bollo e ipo catastale i gettiti alimentano un fondo perequativo provvisorio Fondo sperimentale di riequilibrio poi ripartito tra i singoli Comuni secondo criteri ancora da specificare Per garantir
205. cost AI riguardo l art 117 cost assegna alla legge dello Stato la competenza legislativa concorrente in merito all armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario dell autonomia finanziaria regionale dal vecchio al nuovo art 119 cost in Le Regioni 2003 p 33 La nuova formulazione dell art 119 cost consente tuttavia che la disciplina normativa possa essere posta sia a tre livelli legislativa statale legislativa regionale e regolamentare locale sia a due livelli statale e locale ovvero regionale e locale Cos Corte cost 26 gennaio 2004 n 37 Vds in tema A DE SIANO Le funzioni amministrative degli enti locali Attuazione del principio di sussidiariet e adeguatezza delle risorse finanziarie allo svolgimento dei compiti in Comuni e funzione amministrativa a cura di G Clemente di San Luca Torino 2007 p 250 Vds Corte cost 22 settembre 2003 n 297 Dossier 5 2 pag 272 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 Il sistema tributario regionale quindi oggetto della competenza legislativa della regione ancorch esercitata nell ambito dei suddetti principi di coordinamento dettati dalla leg
206. costituzionale possa ricavarsi l esistenza di una friserva di competenza regolamentare locale sugli aspetti della disciplina del prelievo non coperti dalla riserva di legge Secondo la Corte infatti nell mbito della propria potest legislativa in materia tributaria e quindi senza insistere su tributi erariali gi esistenti per le Regioni a statuto ordinario e in armonia con i principi del sistema tributario per quelle a Statuto speciale le Regioni possono istituire tributi comunali e provinciali nel proprio territorio e discrezionalmente modulare 1 utonomia tributaria degli Enti sub regionali potendo anche limitarsi a rimettere ad essi la sola decisione di istituire o no i suddetti tributi senza attribuire loro l ilteriore potere di intervenire in via regolamentare su altri aspetti della disciplina ad esempio sulla fissazione dell liquota del tributo entro i limiti minimo e massimo fissati dalla legge regionale 5 La legge AiCalderoli considerazioni introduttive Andando al contenuto della legge fiCalderoli 9 la prima considerazione che la stessa sembra muoversi in linea con l rientamento fatto proprio dalla giurisprudenza costituzionale c d dell utonomia temperata incentrata sul principio dell iniformit per il quale 1 rt 119 Cost avrebbe natura programmatica ammettendosi cos I esercizio da parte delle Regioni della potest legislativa tributaria soltanto previa emanazione dell pposita legge contenente i p
207. d relativi all esercizio delle loro funzioni fondamentali Rimane tuttavia un pericolo da sventare sollevato da molti attenti studiosi del sistema autonomistico Occorrer opporre un serio controllo sulla eventuale irresponsabilit di quelle amministrazioni comunali che tenteranno di incrementare il loro prelievo aprendo i rubinetti dei loro piani regolatori per consentire una maggiore edificazione del loro territorio finalizzato a conseguire maggiori introiti tributari derivanti direttamente dall incremento del patrimonio immobiliare privato e dai suoi relativi trasferimenti anche in termini di disponibilit locativa e o altro 5 Concludendo Un rammarico Considerata la mancata rilevazione delle debolezze delle conclusioni cui pervenuta la ripetuta ricerca studio che nonostante non abbia tenuto doverosamente conto della ridistribuzione solidale in favore dei comuni im poveri ti ha goduto di una spropositata eco mediatica da constatare una pi generale e diffusa debolezza delle conoscenze in tema di federalismo fiscale ma soprattutto dell introdotto sistema perequativo insinuato dal revisore costituzionale del 2001 Un accaduto di inaudita gravit e non solo per non avere opposto l esistenza della perequazione nei confronti degli anzidetti risultati ma per non averla fatta diventare il reale cavallo di battaglia sul quale doversi tutti misurare politicamente sul tema delle garanzie costituzionali Quell
208. dagli assetti organizzativi del Governo al funzionamento del Parlamento con talune duplicazioni di funzioni che nel complesso tendono a configurare un potere delegato diffuso tra una pluralit di organi e soggetti 3 Legge 42 e pubblica amministrazione Non meno significativo l insieme delle innovazioni introdotte dalla legge 42 al sistema della pubblica amministrazione uno dei capitoli pi intricati e complessi dell attuazione del Titolo V Alle forme organizzative che esprimono il proseguimento della leale cooperazione tra i diversi livelli di governo e di amministrazione si aggiungono nella legge 42 alcune disposizioni che investono direttamente l attuazione di alcuni articoli della Costituzione essenziali per l assetto dell apparato pubblico 3 1 Gestione dei tributi e lotta all evasione Proseguimento della lealt istituzionale fra tutti i livelli di governo prevista quale criterio direttivo generale di delega dall art 2 comma 2 lettera b l art 25 della legge 42 reca principi e criteri direttivi relativi alla gestione dei tributi e delle compartecipazioni Dopo avere richiamato l obiettivo della salvaguardia dell autonomia organizzativa di Regioni ed enti locali nella scelta delle forme di organizzazione delle attivit di gestione e di riscossione dei tributi l articolo sia pure in forma sintetica impone ai decreti legislativi di individuare adeguate forme di collaborazione delle Regioni e degli enti
209. dazioneifel it p 263 Legautonomie Documento della Legautonomie Locali del 3 gennaio 2011 su L iniziativa di Legautonomie contro la politica economica del Governo e il federalismo delle scatole vuote Per un vero federalismo fiscale www legautonomie it p 266 Ministero delle Finanze Audizione del Direttore Legislazione Tributaria del Dipartimento delle Finanze Dott Paolo Puglisi presso la Commissione Parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale 17 giugno 2010 www camera it p 270 FonfazioneIFEL Il nuovo assetto delle entrate comunali e l attuazione del federalismo fiscale IFEL dicembre 2010 www fondazioneifel it p 285 Censis La sfida del federalismo Un mese di sociale n 3 del 30 giugno 2009 www censis it p 308 Universita Luigi Bocconi Prime simulazioni del sistema di finanziamento e di perequazione di Regioni e Comuni previsto dalla legge delega sul federalismo fiscale Short note n 4 di Giampaolo Arachi Vittorio Mapelli Alberto Zanardi luglio 2009 www econpubblica unibocconi it p 310 Censis Federalismo fiscale la sfida delle responsabilit diffuse in 44 Rapporto Censis 2010 www censis it p 332 ISAE Finanza pubblica e istituzioni Rapporto giugno 2009 indice e sintesi www isae it p 339 Dossier 5 2 pag 3 3 Approfondimenti Dossier 5 2 Franco Bassanini Il federalismo fiscale e la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche relazione al seminario di CISL PP Roma 23 aprile
210. degli interventi relativi da effettuarsi attraverso il confronto della consistenza del capitale pubblico alla data del 31 dicembre 2010 con il livello richiesto per conseguire in un orizzonte di medio periodo livelli di sviluppo economico e di benessere omogenei fra i territori del Paese le sanzioni e le premialit rispettivamente sancite a carico e in favore dei governatori e degli amministratori locali inadempienti sindaci e presidenti di province ivi compreso il fallimento politico e la previsione dell inventario di fine legislatura o mandato insediati nell ipotesi legislativa dell Esecutivo approvata il 30 novembre 2010 armonizzazione dei bilanci di regioni enti locali e sanit licenziato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 17 dicembre 2010 A ben vedere un proficuo lavoro ampiamente supportato dalla Copaff presieduta dal prof Luca Antonini che soddisfa in termini quantitativi sono stati dodici compreso l anzidetto DM i temi argomentativi definiti tenuto conto del provvedimento omnibus che ne ha disciplinato quattro le aspettative temporali legislative insite nella legge delega individuate in armonia con il dettato costituzionale che pretendono la conclusione del percorso attuativo delegato entro il 21 di maggio 2011 4 Zanardi A E ancora lunga la strada dell Italia federale www lavoce info 2011 Buglione E Jorio E Schema di Decreto legislativo in materia di autonomia
211. del 2009 Jovine Editore Napoli 2010 INDICE p 111 Ettore Jorio Federalismo fiscale la verit prima di tutto e poi gli strumenti per il cambiamento in Federalismi del 30 giugno 2010 www federalismi it p 116 Dossier 5 2 pag 4 Marco Causi L attuazione della legge delega sul federalismo fiscale Seminario Facolt di Economia Federico Caff Universit Roma Tre Roma 15 10 2010 www atrid online it p 130 Ettore Jorio Federalismo fiscale l emersione delle consistenze per un voto che premi le capacit di governo www astrid online it p 218 Luciano Vandelli L unificazione italiana e il rapporto centro periferia rielaborazione della relazione svolta al Convegno L unificazione istituzionale e amministrativa dell Italia Prefettura di Bologna 6 dicembre 2010 www astrid online it p 234 Gian Candido De Martin Guido Rivosecchi Finanza territoriale e autonomie speciali alla luce della legge n 42 del 2009 in Commentario ANCI alla legge 42 sul federalismo fiscale www astrid online it p 245 Marco Stradiotto Federalismo municipale Proiezione degli effetti sui singoli Comuni Capoluoghi di provincia Chi ci perde e chi ci guadagna www astrid online it p 263 Walter Giulietti Il federalismo fiscale nella 1 n 42 del 2009 La complessa definizione di un modello in Amministrazione in cammino 2011 ww amministrazioneincammino luiss it p 275 Carlo Buratti Autonomia e centralismo Un commento allo sch
212. del PD e dai voti favorevoli di IDV delle opposizioni che avevano assicurato nel 2009 l approvazione in Parlamento della legge 42 introduttiva del federalismo fiscale Di conseguenza al di l delle quasi ordinarie misure individuate nella cosiddetta manovra estiva D L 78 2010 convertito nella L 112 2010 e nella legge di stabilit per il 2011 L 220 2010 il 2010 sar ricordato per due eventi legislativi quello finalizzato a garantire attraverso la digitalizzazione dell azione amministrativa complessiva l obiettivit del suo operato e la certezza dei suoi risultati in termini di effettivit e risparmio da conseguire riconoscendo ai cittadini e alle imprese dei veri e propri diritti in materia di corretto e spedito uso delle tecnologie digitali messe al servizio esclusivo del processo di comunicazione verso e dalla pubblica amministrazione quello che ha caratterizzato il percorso attuativo del novellato art 119 della Costituzione ovverosia quell attivit legislativa esercitata da parte del Governo in forza delle deleghe rilasciate in suo favore dal Parlamento a mente dell art 76 della Carta per l applicazione della legge 42 09 Quanto a quest ultimo adempimento legislativo dettato dall anzidetta legge di delegazione alcuni dei provvedimenti attuativi sono stati perfezionati mentre altri sono stati adottati dall Esecutivo soltanto in via preliminare Per una migliore rappresentazione di
213. del servizio su tutto il territorio nazionale nonch dei costi standard Dossier 5 2 pag 275 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche a CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 associati ai livelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge statale in piena collaborazione con le regioni e gli enti locali da erogare in condizioni di efficienza e di appropriatezza su tutto il territorio nazionale infatti sulla determinazione dei costi standard che calcolata la spesa per i livelli essenziali sulla quale interviene la perequazione La legge delega pone inoltre il principio che alle spese cos calcolate sia garantito un finanziamento integrale con il gettito valutato ad aliquota e base imponibile uniformi di tributi propri derivati di cui all articolo 7 comma 1 lettera b numero 1 dell addizionale regionale all imposta sul reddito delle persone fisiche e della compartecipazione regionale all IVA nonch con quote specifiche del fondo perequativo in modo tale da garantire nelle predette condizioni il finanziamento integrale in ciascuna regione in via transitoria le spese di cui al primo periodo sono finanziate anche con il gettito dell imposta regionale sulle attivit produttive IRAP fino alla data de
214. del solo 119 E la riforma amministrativa 116 117 118 120 ovvero la Carta delle autonomie e il federalismo differenziato La nuova Carta delle autonomie ha appena finito la seconda lettura alla Camera ampiamente al di sotto del tasso riformista che sarebbe necessario e per di pi si deciso di tenerla separata dalla 42 in termini di effetti finanziari legati alla descrizione delle funzioni fondamentali Riforma del Parlamento Altre riforme che intervengano sul testo della seconda parte della Costituzione Dopo aver perso dieci anni sembra perduta anche la legislatura in corso Le politiche di restrizione della finanza pubblica decise a livello europeo e non abbastanza contrastate dal Governo italiano sono state applicate in Italia attuando durissimi tagli proprio alla finanza locale gli effetti sul attuazione della legge 42 sono molto rilevanti 99 Bed z g Jeissog Legge 42 una valutazione politica In ogni caso il testo iniziale Calderoli molto lontano da modello Lombardia e viene varato con accordo di Regioni Province e Comuni Viene fortemente modificato in Parlamento con pi di 100 cambiamenti apportati fra Camera e Senato e con l accoglimento di decine di proposte emendative delle opposizioni Soprattutto scompare il concetto di territorialit delle imposte sostituito da ci che effettivamente dice la Costituzione riferibilit al territorio delle compartecipazioni al ge
215. della Conferenza Unificata e delle Commissioni parlamentari rispettivamente propedeutici alla formalizzazione della prescritta intesa e al rilascio dei previsti pareri Tali provvedimenti in itinere riguardano nel rigoroso rispetto cronologico l autonomia impositiva dei comuni e delle province disciplinata nel testo pre legislativo noto come federalismo fiscale municipale licenziato dal Consiglio dei Ministri in via preliminare il 3 agosto 2010 nei confronti del quale la Conferenza Unificata ha preso atto nella seduta del 28 ottobre successivo della mancata intesa non essendosi realizzate le condizioni di assenso per il perfezionamento della stessa quello omnibus condiviso dal Governo il 5 ottobre 2010 al quale ha dato recentemente l ok la Conferenza Unificata 16 dicembre 2010 riguardante l autonomia finanziaria delle regioni e delle province il sistema perequativo e i costi fabbisogni standard nel settore della sanit le risorse aggiuntive e gli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali di cui all art 16 della legge 42 09 attuativo del quinto comma del novellato art 119 della Costituzione assunto dal Governo il 26 novembre 2010 Tale ipotesi legislativa delegata stata accompagnata dall adozione coeva di un decreto interministeriale sulla perequazione infrastrutturale di cui all art 22 della legge di delegazione 42 09 disciplinante il percorso ricognitivo
216. della norma ma non certo una disapplicazione della delega In verit si ha la sensazione da una parte di grande fretta il che comporta che si faccia per prima cosa non quanto sia necessario ma semplicemente quello che sembra pi facile e dall altra della scarsa voglia di fare quei passi radicali che occorrono per cambiare gli assetti istituzionali di un Paese ci si accontenta di dare una riverniciatina all esistente lasciando pi o meno tutto cos come adesso 3 il decreto I suoi contenuti e le sue lacune La finalit del decreto viene dichiarato quello di disciplinare la determinazione del fabbisogno standard per Comuni e Province al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento nei loro riguardi del criterio della spesa storica art 1 c 1 L articolo successivo poi propone una tempistica di realizzazione del superamento della spesa storica a nel 2011 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2012 riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali b nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2013 riguardo ad almeno due terzi delle funzioni fondamentali c nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2014 riguardo a tutte le funzioni fondamentali interessante notare che le funzioni fondamentali qui definite in via provvisoria sono 6 tra cui quella che corrisponde alla funzion
217. della relazione presentata al Convegno dal titolo Il sistema delle autonomie territoriali dopo la legge sul federalismo fiscale Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Lazio Roma 1 marzo 2010 Dossier 5 2 pag 109 della legge deriverebbe dalla creazione di un collegamento forte tra spese ed entrate tributarie geografiche cio prodotte nel territorio di ciascun ente dall ampliamento dell autonomia impositiva e dal definitivo abbandono dei trasferimenti vincolati come forma di finanziamento ordinario delle funzioni decentrate La situazione tuttavia pi complessa Limitandosi a considerare la questione dell autonomia finanziaria del resto strettamente connessa a quella della perequazione e certamente non meno importante sia per rendere significativo il decentramento istituzionale e amministrativo sia per l incentivazione dell accountability ci si accorge infatti da un lato che la genericit dei contenuti della delega pu consentirne un attuazione molto al di sotto delle aspettative per quanto riguarda i cambiamenti rispetto alla situazione attuale dall altro che in vista della tutela di interessi nazionali come il coordinamento e il risanamento della finanza pubblica ma anche la garanzia di livelli essenziali di prestazioni la stessa 1 42 prevede come del resto era inevitabile svariati limiti all autonomia finanziaria degli enti territoriali Quanto appena affermato risulta pi chiaramente
218. di funzioni non accompagnato da corrispondenti risorse Infine l art 28 stabilisce che i decreti legislativi di cui all art 2 individuano meccanismi idonei ad assicurare che vi sia coerenza tra il riordino e la riallocazione delle funzioni e la dotazione delle risorse umane e finanziarie con il vincolo che al trasferimento delle funzioni corrisponda un trasferimento di personale tale da evitare ogni duplicazione di funzioni La legge 42 non attiva quindi specifici trasferimenti di funzioni ma costruisce una cornice garantita per il loro finanziamento e un procedimento differenziato per i trasferimenti in materia di istruzione Con evidenti cautele anche in questo sensibilissimo settore la legge 42 promuove l attuazione non solo finanziaria del Titolo V 3 3 Unioni e fusioni di comuni Per lo svolgimento delle funzioni degli enti locali merita poi un semplice richiamo la disposizione recata dall art 12 sul coordinamento e l autonomia di entrata e di spesa degli enti locali Il criterio direttivo sulle forme premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni anche attraverso l incremento dell autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali apre uno spiraglio verso la semplificazione dell attivit degli enti locali e la riduzione del loro numero complessivo Le possibili forme premiali si muovono in due direzioni diverse la maggiore autonomia impositiva corrisponde ad una dimensio
219. di presuntivamente ritenuta sufficiente per non determinare sprechi ovvero disavanzi di gestione a carico nel caso di specie delle regioni Insomma nell ipotesi in considerazione le autonomie territoriali regionali che spenderanno di pi rispetto ai costi giusti riconosciuti in loro favore dovranno procurarsi le risorse aggiuntive anche attraverso il ricorso all esercizio della propria autonoma potestas di imposizione fiscale 28 Jorio E Federalismo fiscale costi standard in cerca di autore www astrid eu n 10 2010 dello stesso autore federalismo fiscale verso i costi standard www federalismi it n 12 2010 13 Dossier 5 2 pag 317 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID A monte di una tale prospettiva appena il caso di precisare che i suddetti costi standard pesati risultano ad oggi solo enunciati e dunque non minimamente presumibili dal momento che essi sono destinati a venire fuori esclusivamente a seguito di pi o meno difficoltosi procedimenti matematici fondati sulle diverse teorie economiche adattabili al riguardo per determinare con verosimile precisione i cosiddetti valori medio convenzionali basati sugli individuati benchmark Il problema che sorge al riguardo quello di capire preliminarmente come individuare i riferimenti valoriali rapportati alle tipologie delle medie da assumere a paradigma anche qualitativo Non vi traccia nella deleg
220. di entrata delle regioni e statuto ordinario e delle province nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario in Ferrara A e Salerno G M a cura di I federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 Jorio E Federalismo fiscale lo schema del decreto attuativo sull autonomia di entrata delle regioni e delle province sulla perequazione e sulla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario www astrid eu n 18 2010 Bin R I governi locali saranno responsabili per la gestione finanziaria e quello centrale www astrid eu 2010 Jorio E Federalismo fiscale lo schema di decreto delegato sanzioni e premialit www federalismi it n 23 2010 Jorio E La nuova contabilit della salute I1Sole24Ore Sanit n 2 2011 19 Dossier 5 2 pag 323 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Per altri versi invece il prodotto legislativo e quello ad esso preparatorio lasciano un po a desiderare arrivando finanche a rendere verosimilmente lesi alcuni precetti costituzionali Le perplessit di merito afferiscono i contenuti della gran parte dei provvedimenti dal momento che sono apparsi semplicemente enunciativi e in quanto tali introduttivi di soli principi e criteri pertanto bisognosi di ulteriori e numerosi provvedimenti applicativi indispensabili per disciplinar
221. di qualit del servizi per i cittadini e quindi alla sostenibilit sociale dell operazione Ad esempio i risparmi dei tagli sugli orari e sugli insegnanti nella scuola NON sono stati reinvestiti nel potenziamento dell istruzione Fondazione Agnelli Rapporto sulla scuola E altrettanto forte l enfasi redistributiva testimoniata dalla pervicace assenza di dati e simulazioni anche se sinora mascherata dallo spostamento in sedi decentrate degli effettivi calcoli riducendo i livelli essenziali delle prestazioni si riduce la necessit perequativa z Bed z g Jaissog Pai La principale criticit attuativa finora emersa 4 Una visione statica e redistributiva del processo cont Sembra assente una visione dinamica del federalismo fiscale l unica che pu conciliare vincoli finanziari aumento dell efficienza e qualit dei servizi per i cittadini La legge se attuata compiutamente permette di collegare la definizione puntuale dei livelli essenziali delle prestazioni dei relativi costi standard e quindi dei fabbisogni standard ad un percorso di miglioramento dell efficienza e dell efficacia dei servizi nel tempo Ci legato al percorso finora totalmente trascurato da tutti gli atti attuativi che dai livelli essenziali delle prestazioni porta agli obiettivi di servizio Attraverso appositi stanziamenti il Patto di convergenza degli Obiettivi di servizio deve consentire ai territori con dota
222. dia approvata dal Consiglio regionale il 19 giugno 2007 alla quasi unanimit considerata l astensione negoziata dell opposizione consiliare di centro sinistra 7 Jorio E Il federalismo fiscale e l assistenza socio sanitaria ai soggetti deboli Una eccezione di incostituzionalit che costituisce una anticipazione degli Atti del Convegno nazionale organizzato a Napoli dal Centro Interuniversitario di Ricerca Bioetica C LR B il 18 e 19 novembre 2010 www astrid eu n 21 2010 8 La Finanziaria per l anno 2003 approvata con la legge n 289 02 ebbe ad istituire 1 Alta Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale Un organismo tecnico di riconosciuta valenza scientifica che provvide a depositare i suoi lavori conclusivi il 30 settembre 2005 in forza delle proroghe concesse dalla Finanziaria del 2004 in combinata lettura dell art 1 quinquies della legge n 257 del 19 ottobre 2004 Nelle conclusioni dell Acoff sono rinvenibili la maggior parte dei principi e dei criteri fatti propri dal Ddl licenziato dal governo Prodi il 3 agosto 2007 e quindi recepiti nello schema di Ddl oggetto dell odierna riflessione in proposito Antonini L Vitaletti G L urgenza del federalismo fiscale e la proposta dell Alta Commissione in Federalismo fiscale Napoli n 1 2007 Tale documento ha costituito un importante strumento nel percorso di attuazione del novellato articolo 119 della Co
223. dignon F Gallo P Giarda F Osculati e L Tosi cos come quella della Tavola rotonda sul tema Federalismo fiscale tra autonomia e solidariet tenutasi presso la Facolt di Giurisprudenza dell Universit di Brescia il 30 gennaio 2009 8 Jorio E Gambino S D Ignazio G Il federalismo fiscale Rimini 2009 Ferrara A e Salerno G M a cura di JI federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 SVIMEZ Quaderni Il federalismo fiscale Roma 2009 Serrentino R Il federalismo fiscale in Italia Napoli 2009 Cerri A Galeotti G Stancati P a cura di Federalismo fiscale tra diritto ed economia Roma 2009 Jorio E La legge delega di attuazione del federalismo fiscale www federalismi it n 8 2009 Puzzo F Prime considerazioni intorno alla legge delega di attuazione dell art 119 della Costituzione www astrid eu n 9 2009 6 Dossier 5 2 pag 310 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID confermati nella terza dell 11 settembre 2008 ha meritato e ancora merita credito quantomeno teorico sia sotto il profilo giuridico che economico in tema di tutela dei livelli essenziali delle prestazioni riferite a sanit assistenza e istruzione e quindi di corretta erogazione ovunque dei diritti di cittadinanza La sua celere approvazione e il dibattito parlamentare che l ha preceduta nonch le istanze istituzionali r
224. dinata della legge data da una numerosa serie di principi innovativi che sono introdotti per la prima volta nel nostro sistema istituzionale Se ne ricordano qui i principali A B C D E Fallimento politico s introduce il fallimento politico per quegli ammi nistratori che portano un Ente al dissesto finanziario a questi viene inter detta l eleggibilit a ogni livello dell ordinamento Come un imprenditore fallito non pu rimettersi subito a fare l imprenditore cos un Sindaco fal lito non potr subito riciclarsi come invece oggi purtroppo avviene in parlamentare o eurodeputato Premialit degli enti virtuosi viene stabilito il principio di premiare gli Enti virtuosi e punire gli inefficienti riducendone l autonomia senza pi fare di tutta un erba un fascio come spesso avvenuto bloccando l autonomia in modo indiscriminato anche per quegli Enti che hanno avuto gestioni efficienti Rispetto delle graduatorie di capacit fiscale per effetto della perequa zione non potr essere rovesciata la graduatoria delle capacit fiscali col locando dopo la perequazione la Regione pi ricca a un livello pi basso di quella pi povera Si tratta di un principio mutuato dall esperienza tede sca dove stato elaborato dalla Corte costituzionale tedesca nella senten za dell 11 novembre 1999 BVerfGE 101 158 che alla base della rifor ma del federalismo fiscale in questo P
225. diretto la determinazione dei contenuti finanziari dei livelli essenziali esistenti e uno indiretto il superamento della fase transitoria aperta dall art 20 comma 2 L effetto indiretto richieder uno o pi specifici interventi legislativi successivi ma costituir comunque una condizione indefettibile per completare l attuazione della stessa legge 42 oltre che del Titolo V 3 4 2 Le funzioni fondamentali degli enti locali Non meno complessa risulta la questione delle funzioni fondamentali alla cui individuazione in via transitoria provvede l art 21 della legge 42 Sulla questione occorre svolgere alcune considerazioni preliminari Crocevia del modello autonomistico italiano le funzioni fondamentali di Comuni Province e Citt metropolitane costituisce una materia di competenza legislativa esclusiva statale art 117 secondo comma lettera p Cost il cui carattere trasversale la rende assimilabile ai livelli essenziali delle Dossier 5 2 pag 98 prestazioni Esse infatti possono interessare anche qualsiasi ambito materiale di legislazione regionale Nel corso degli anni i diversi tentativi di attuazione della lettera p non sono stati coronati dal successo non essendovi condivisione circa le diverse letture della disposizione costituzionale rispetto alla allocazione delle funzioni amministrative dettata dall art 118 Cost Da un lato si registrata la tendenza ad estendere l area delle funzioni fondamentali i
226. duale in sostanza occorre non fare violenza scrive Luigi Carlo Farini ad un processo di integrazione unitaria che solo pu essere frutto del tempo delle funzioni che il governo non pu delegare ad alcuno tale la difesa della patria la rappresentanza esterna il mantenimento del diritto privato e pubblico l osservanza generale delle leggi la giustizia e la finanza Ma altre funzioni potrebbero essere delegate e in certi paesi lo sono come dal ministero dell interno la polizia preventiva le carceri di custodia la sanit pubblica da quello dei lavori pubblici le strade le acque i porti minori da quello dell agricoltura industria e commercio la navigazione interna le foreste la caccia la pesca infine tutto o parte del pubblico insegnamento delle biblioteche degli archivi 4 E Santarelli Il regionalismo cit 3 Dossier 5 2 pag 231 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Nessuna trasformazione radicale dunque occorre piuttosto muoversi con misura moderazione gradualit una legge deve annota ancora lo statista estendere maggiormente i principii del self government alle provincie e ai comuni Anche in questa materia noi cerchiamo di ottenere con mezzi diversi i risultati medesimi ottenuti in Inghilterra la terra classica della libert Dunque si tratta di perseguire un livello di autogoverno avanzato come quello inglese pur con mezzi diversi che rispo
227. e neutralit finanziaria dell intervento riconosciuta allo Stato una compartecipazione sul gettito dei tributi devoluti dallo Stato stesso aliquota di compartecipazione da fissare entro novembre 2010 in relazione ai trasferimenti erariali effettivamente aboliti oq zg Bed z g Jeiss Cedolare secca Introduzione di un imposta sostitutiva sui canoni di locazione sugli immobili a uso abitativo il proprietario in alternativa al regime ordinario dell inclusione del canone nella tassazione progressiva Irpef pu optare per una tassazione proporzionale nella forma di cedolare secca con aliquota del 20 Il nuovo regime non si applica nel caso di locazioni effettuate nell esercizio di un attivit di impresa o di arti e professioni oppure effettuate da enti commerciali Finalit incentivare offerta di abitazioni in locazione emersione evasione eg Bed z g Jeissog Schema di decreto su autonomia impositiva Comuni Fase 2 A partire dal 2014 i Comuni possono istituire una nuova Imposta municipale propria Imup cancella le imposte statali immobiliari devolute nella fase 1 con l eccezione della cedolare secca sui canoni di locazione e l Ici ha due differenti componenti riferite a due differenti presupposti o componente possesso come l Ici attuale o componente trasferimento come le attuali imposta di registro e imposta ipo catastale un imposta patrimoniale base imponibile data dal valore
228. e superare gli spropositati divari tra Nord e Sud E si collegano alla ancora incerta e ondivaga definizione dei ruoli di ciascun livello puntando a inserire in un sistema coerente e ben funzionante la vitalit dei comuni nel dare risposte dirette alle esigenze delle collettivit locali la flessibilit di regole connessa ai poteri ed al necessario ruolo di coordinamento delle regioni l imprescindibile funzione unificante dello Stato 27 Cfr Ch Arnsperger Ph Van Parijs Quanta disuguaglianza possiamo accettare Etica economica e sociale Bologna Mulino 2003 12 Dossier 5 2 pag 240 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Su questioni di questo tipo si giocheranno in larga misura a mio avviso le prospettive della Repubblica in una ricerca di dinamiche e nuovi equilibri che sappiano essere adeguati alle necessit dei tempi La storia di questi centocinquant anni in questa ricerca pu insegnarci molto se non altro per conoscere meglio le nostre peculiarit condizioni capacit di elaborazione difficolt di realizzazione E per ricordarci come se s intende evitare come invita a fare il Presidente della Repubblica ogni celebrazione idilliaca retorica o acritica quel lontano moto unitario con tutte le sue asprezze e contraddizioni sconfitte e successi abbia lasciato un patrimonio che occorre ora recuperare in chiave nuova respingendo tutti gli impulsi disgreg
229. e compiutamente le materie di specifico riferimento 4 1 Quello ancora in itinere la determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali Invero molte sono state le critiche mosse nei confronti degli schemi adottati ma anche dei provvedimenti legislativi divenuti tali con l approvazione definitiva del Governo specie nei confronti di quello che ha determinato il processo di determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali d lgs 85 2010 Esso infatti sembrato ricco di enunciazioni esclusivamente teoriche considerato che non ha fissato nulla di concreto in termini di fattivo funzionamento dei comuni e delle province ovverosia in relazione al loro adempimento pubblico di rendere esigibili ai cittadini le prestazioni servizi derivanti dall esercizio delle loro funzioni fondamentali di cui all art 117 comma primo lettera p limitandosi in proposito a stabilire i compiti istituzionali provvisori degli stessi fino a quando entrer in vigore il cosiddetto Codice delle autonomie incomprensibilmente messo da parte dall agenda politico parlamentare Ha rinviato il tutto all esito di un percorso elaborativo delegato alla SOSE la societ che si occupa dei ben noti studi di settore per conto del MEF di propriet di quest ultimo per 188 e per il restante 12 della Banca d Italia per la costruzione dei fabbisogni standard da ritenersi il risultato valoriale ottimale garante del corretto funzionamento a regi
230. e delega nella sua interezza punta infatti ad incentivare l assunzione di un nuovo ruolo attivo della Pubblica Amministrazione decentrata inteso a percepire un maggiore introito fiscale con l adozione di politiche di bilancio che favoriscano la produttivit nel proprio territorio puntando sulle sue peculiarit reddituali A tal proposito riesce difficile comprendere sul piano della costituzionalit come le anzidette autonomie territoriali possano esercitare liberamente e al meglio una tale facultas dal momento che alle stesse in quanto non titolari del potere legislativo non dato modo di stabilire tributi propri ovvero incidere sensibilmente su quelli regionali tanto da comprimerne integralmente la portata Ai medesimi enti infatti legislativamente riconosciuto il potere di istituire tributi allorquando vengono loro attribuiti dalle leggi dello Stato Dunque un ulteriore differimento di compiti rinviati ai previsti successivi decreti legislativi ovverosia di intervenire nello specifico s da istituire quantomeno i presupposti dei prelievi che si dovessero rendere all uopo necessari nonch di disciplinare le competenze e le funzioni relative di comuni province e citt metropolitane b In tema di assegnazione devoluzione dei tributi intesi come strumenti attraverso i quali le regioni e gli enti locali provvederanno a soddisfare in stretta sinergia con le quote perequative spettanti ai territori con minore
231. e garanzie ineludibili pretese dal costituente per rendere esigibili a chiunque su tutto il territorio le prestazioni servizi derivanti dall esercizio delle funzioni fondamentali delle autonomie locali e quelle essenziali afferenti i diritti civili e sociali Ci rispettivamente a mente dell art 117 comma secondo lettere p ed m della Costituzione in combinata lettura con l art 119 terzo e quarto comma della Carta Petretto A Prime prove di federalismo fiscale Corriere della Sera 3 dicembre 2010 28 Dossier 5 2 pag 332 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato L ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE QUALCHE INCIDENTE INTERPRETATIVO E GLI EMENDAMENTI DELLA CONFERENZA UNIFICATA di Ettore Jorio Professore di Diritto sanitario all Unical 12 gennaio 2011 Sommario X prodotto legislativo 2010 La determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali L ipotesi di decreto attuativo sulla perequazione e sui costi standard nella sanit La fiscalit municipale un incidente interpretativo e gli emendamenti dell Intesa in sede di Conferenza Unificata Il prodotto legislativo 2010 Il migliore auspicio per il 2011 che si possano realizzare e o completare quelle riforme strutturali indispensabili per conseguire la qualit delle prestazioni della pubblica amministrazione a tutti 1 suoi livelli per rilanciare concretamente l economia e mettere dunque a
232. e locali nelle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali Anche la lettera m parla di fabbisogni standard Per richiedere il superamento graduale della spesa storica appunto a favore del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all art 117 della Costituzione e delle funzioni fondamentali della perequazione fiscale per le altre funzioni Si noti che si prevede gi a livello normativo la perequazione per le altre funzioni Non si comprende per per quale motivo si dovrebbe ritenere necessaria una perequazione anche sulle funzioni non fondamentali Il tema del finanziamento della spesa per altro quello che viene affrontato nella maniera pi debole da parte della normativa Un conto perequare sul necessario un altro sul superfluo Si decida con chiarezza piuttosto cosa fa parte dei diritti essenziali del cittadino Ancora si prevedono per ora in maniera non molto ben definita alcuni tributi propri di incerta consistenza ed una giusta compartecipazione a tributi nazionali ai sensi dell art 9 per le Regioni e dell art 13 per gli enti locali anche all IVA il principale tributo nazionale dettata dal fatto che circa un terzo della spesa pubblica ormai gestita da Regioni ed enti locali Viene precisato per che art 2 lettera t che sono esclusi interventi sulle basi imponibili o sulle aliquote che non
233. e nelle regioni in cui si riusciranno a raggiungere i necessari accordi con gli enti locali il limite nazionale all accensione di debiti per la realizzazione di investimenti potrebbe essere reso flessibile in modo da favorire gli enti dove le esigenze al riguardo sono pi urgenti Tale indirizzo del resto risulta confermato dalla 1 196 2009 in base alla quale art 8 4 la Decisione di finanza pubblica e la legge di stabilit individuano la quota di indebitamento per il complesso delle province e dei comuni articolata per regioni Per quanto riguarda le possibilit di sfruttamento economico del patrimonio immobiliare l attuazione della 1 42 potrebbe pure assicurare un miglioramento rispetto alla situazione attuale a causa del previsto trasferimento di beni dello Stato alle regioni e agli enti locali in base all art 19 Essendo stato gi approvato dal Governo il 17 12 2009 una schema di decreto legislativo in materia il cosiddetto federalismo demaniale potrebbe risultare il primo ad essere concretamente avviato Non qui possibile entrare nei dettagli del testo ma almeno due osservazioni vanno fatte La prima che si rinvia ad una serie di ulteriori provvedimenti applicativi per cui i tempi di attuazione potrebbero non essere cos brevi La seconda concerne gli effetti finanziari connessi al trasferimento dei beni In base all art 1 ma il concetto viene ribadito pi volte anche in altri articoli questo trasferimen
234. e sanit e assistenza e in posizione un po nascosta di trasporto pubblico locale e tutto il resto La viabilit non una funzione essenziale La raccolta dei rifiuti che sta mettendo in ginocchio l Italia non una prestazione essenziale La Provincia non ha come prestazione essenziale quella di assicurare che i cittadini possano circolare in strade che non siano piene di buche e che i bambini al mattino vengano trasportati da un pulmino che li porti a scuola una nozione che probabilmente sar assai estesa in uno Stato che vorrebbe essere sociale una nozione che deve essere assai estesa perch serve a garantire che tutti i cittadini possano usufruire delle prestazioni essenziali in condizioni di uguaglianza Cos V CERULLI IRELLI Poteri e risorse autonomia e responsabilit l attuazione dell art 119 della Costituzione cit Dossier 5 2 pag 282 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato AUTONOMIA E CENTRALISMO UN COMMENTO ALLO SCHEMA DI D LGS IN MATERIA DI AUTONOMIA DELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO E DELLE PROVINCE di Carlo Buratti Professore di Scienza delle finanze nell Universit di Padova 5 gennaio 2011 Uno sguardo d assieme alla finanza delle regioni Lo schema di decreto legislativo approvato in prima lettura dal Consiglio dei ministri 111 ottobre 2010 in seguito citato per brevit come decreto disegna un sistema di entrate regionali compless
235. e 1 del bilancio attuale degli enti locali funzioni generali di amministrazione di gestione e di controllo che mai ci saremmo aspettati fosse definita funzione fondamentale semmai strumentale sono i servizi ai cittadini funzioni fondamentali anche se per essa viene precisata pudicamente una copertura del 70 delle spese come certificate dall ultimo conto del bilancio disponibile alla date di entrata in vigore della legge 42 2009 La scelta del 70 sia chiaro non un obiettivo di risparmi ma solo la presa d atto che la quantificazione della funzione 1 nei certificati di bilancio inviati dagli enti al ministero dell Interno ha un importo abnorme mediamente intorno al 40 della spesa corrente complessiva Resta chiaro per che quei pochi che avventatamente avevano fatto un lavoro accurato allocando nella funzione 1 solo quello che doveva davvero andarci si troveranno fortemente penalizzati Ma questa l Italia Lascia ancora pi perplessi per la metodologia art 4 ed il procedimento art 5 immaginati per la determinazione dei fabbisogni standard In quanto alla metodologia viene semplicemente detto salvo corollari che determinato attraverso a l identificazione delle informazioni e dei dati di natura strutturale e contabile necessari acquisiti sia da banche dati ufficiali esistenti sia tramite rilevazione diretta con appositi questionari da inviare ai Comuni e alle Province anche ai fini di una riclassificazio
236. e I0Ente impositore la cui autonoma potest normativa tributaria viene volta a volta in considerazione e si pensi ancora all ventuale previsione di misure dirette a compensare in omaggio ad un principio di certezza delle risorse finanziarie la riduzione del gettito conseguente ad interventi sulla disciplina del tributo disposti in via sovraordinata o alla operativit al riguardo di meccanismi di concertazione ispirati alla leale collaborazione tra i diversi livelli di governo interessati 5 4 L ffettiva estensione dell utonomia tributaria degli Enti locali Si sopra visto che l utonomia tributaria dell nte locale pur esplicitamente garantita dal secondo comma del novellato art 119 Cost alla stessa stregua di quella regionale non pu che avere una dimensione diversa da quest iltima di fatto presupponendola o comunque presupponendo IGntervento di una legge statale o regionale Il che pone IGnterrogativo in ordine alle modalit di esercizio del potere delle Regioni di istituire tributi locali ed al rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali Possono infatti in astratto concepirsi v la citata sentenza della Corte costituzionale n 37 del 2004 situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli legislativa statale legislativa regionale e regolamentare locale sia a due soli livelli statale e locale ovvero regionale e locale Ebbene
237. e concernenti la forma di governo esprimono due diverse concezioni Da un lato viene valorizzato il ruolo di controllo del Parlamento nei confronti del Governo in specie nell esercizio della delega dall altro sono create nuove formule organizzative all interno dello stesso Governo nella fase di attuazione che ne rafforzano in certa misura 1 poteri Sembra prematuro giungere a conclusioni preventive sull individuazione del nuovo punto di equilibrio tra i due organi siano esse di un segno la conferma del sempre maggiore ampliamento dei poteri del Governo oppure di segno opposto l inversione di tendenza in favore del Parlamento Le soluzioni per alcuni versi innovative adottate dal legislatore richiedono infatti per consentire di esprimere un giudizio fondato una verifica sulla fase attuativa Come vedremo tali soluzioni vengono ad intersecarsi anche con la forma di Stato ovvero con il rapporto Stato autonomie territoriali Le forme di organizzazione del Governo sono affrontate in primo luogo dagli artt 4 e 5 della legge Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale e Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica 2 1 La Commissione tecnica paritetica La Commissione tecnica costituisce la sede istruttoria per l acquisizione e l elaborazione degli elementi conoscitivi necessari per la predisposizione dei decreti legislativi Fuoriuscendo dallo schema tradizionale della delega leg
238. e dello Stato Ci finiva per innescare un circolo vizioso che faceva della finanza regionale una finanza di carattere quasi integralmente derivato I trasferimenti statali per giunta erano vincolati rispetto ai fini quindi in gran parte slegati dall effettiva dimensione quantitativa e qualitativa delle funzioni allocate ai diversi livelli di governo Dossier 5 2 pag 15 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare Tutto questo stato faticosamente superato nel corso degli anni soprattutto con il d lgs n 56 del 2000 Con questo provvedimento sono stati soppressi gran parte dei trasferimenti dello Stato alle regioni sostituiti da un aumento dell addizionale sulla benzina dell addizionale Irpef e da una compartecipazione al gettito dell Iva attraverso l innesco di meccanismi di fiscalit regionale 2 Il legislatore tra art 119 Cost e giurisprudenza costituzionale Tenendo presente questo imprescindibile quadro storico evolutivo il dato di partenza della riflessione odierna indubbiamente costituito dal vigente art 119 Cost che viene a costituzionalizzare innovativi principi dalla responsabilit finanziaria degli enti territoriali al riconoscimento della loro autonomia sul lato dell entrata e su quello della spes
239. e gli stessi moduletti informatici per definire annualmente il bilancio da considerarsi pi aggregato che consolidato della sanit delle regioni Quello strumento che ha prodotto alle stesse tanti problemi nella rendicontazione nei trascorsi esercizi dei loro disavanzi correnti che sono stati causa degli ingenti debiti pregressi accumulati pi o meno consapevolmente Una novit positiva tuttavia rappresentata dall importanza che lo schema di decreto delegato attribuisce al netto patrimoniale consolidato Un modo per avere costante contezza a scapito di ogni sorpresa del tesoro capitalizzato da ogni regione 4 4 La fiscalit municipale un incidente interpretativo e gli emendamenti dell Intesa in sede di Conferenza Unificata In relazione infine allo schema di decreto legislativo che intenderebbe disciplinare l autonomia fiscale dei comuni con l introduzione della cosiddetta IMU distinta nell art 3 in imposta comunale propria e secondaria facoltativa che dovrebbero rispettivamente comprendere tra l altro l ici l addizionale irpef l imposta di registro eccetera nonch per quanto riguarda la seconda la tosap la cosap la tassa di pubblicit eccetera si recentemente formato un animato confronto politico istituzionale incentratosi soprattutto sulla ventilata inidoneit e insufficienza di devolvere in favore delle amministrazioni comunali il prodotto della fiscalit immobiliare Un con
240. e i finanziamenti per i Lea quanto alla tutela della salute e i Liveas quanto all assistenza sociale non pi basati sulla spesa storica bens calibrati sui costi standard Su una tale previsione normativa sar pertanto compito delle Regioni assumere da subito l onere della conoscenza del loro rispettivo sistema produttivo quantomeno afferente i livelli di prestazione riferibili alla tutela della salute e all assistenza sociale ma anche relazionati alla istruzione e al trasporto pubblico locale Un adempimento non trascurabile questo atteso che i valori ri determinati correttamente dalle Regioni della loro produzione storica costituiranno da una parte i naturali presupposti di calcolo del costo standard da assumere a comparazione nazionale da elaborarsi con l impiego della pi sofisticata statistica al fine di determinare e correggere a valore ottimale da estendere ovunque a riferimento per bene monetizzare l intervento perequativo quello prodotto da una o pi Regioni cosiddette performanti Una modalit di calcolo della novellata quota capitaria pesata che dovr essere sempre garante delle prestazioni essenziali da rendere disponibili ai cittadini e non solo su tutto il territorio nazionale a mente del dettato costituzionale dall altra gli elementi obiettivi esemplificativi del rinnovato modo di essere Pubblica Amministrazione propedeutici ad assicurare una pi attenta congruit dei valo
241. e l applicazione del criterio di uniformit dall altro lato ha sempre guardato con sospetto alle forme di differenziazione In questo senso significativo il modo in cui i mezzi di comunicazione percepiscono e trasmettono ogni fenomeno di variet di regole derivante da poteri autonomistici con esplicite diffidenze preoccupazioni contrariet manifestate da espressioni come federalismo fai da te di 24 M S Giannini I comuni cit pp 32 33 10 Dossier 5 2 pag 238 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Arlecchino in ordine sparso di Babele a macchia di leopardo il mosaico la giungla o ancora le cento Italie o l Italia spaccata 25 Eppure la possibilit di differenziazione di trattamento da regione a regione osservava Mortati non pu essere disconosciuta in via generale dato che la ratio dell autonomia discende proprio dall opportunit di adeguare il trattamento giuridico delle stesse materie alle peculiarit delle situazioni in quanto risultino diverse da una zona all altra del territorio nazionale 26 Dunque ogni scelta adottata da un ordinamento in senso autonomistico implica ovviamente e necessariamente una differenziazione di discipline e posizioni giuridiche In certo senso potremmo anzi dire che l autonomia comporta un diritto alla differenza da riferire alle comunit territoriali in termini non troppo distan
242. e libro sul federalismo fiscale quantomeno il debito sanitario regionale consolidato e quindi a valutare l operato di ogni governatore uscente Quest ultimo in quanto tale sarebbe cos obbligato a fornire al riguardo il risultato obiettivo del suo governo Con l introduzione di un tale obbligo si pertanto prevista l istituzione di una sorta di rendicontazione d uscita non solo dei conti regionali ma anche del prodotto legislativo e amministrativo della maggioranza che ha governato In sintesi il bilancio di quanto si fatto da rendere noto ai cittadini previo rilascio di una certificazione formale da parte degli organi di controllo pubblico regionale Un documento questo da sottoporre eventualmente anche all esame dell autorit statale primi fra tutti i ministeri dell Economia e Finanze della Salute e degli Affari Regionali e Autonomie Locali Tutto questo costituirebbe l occasione per rendere edotti gli elettori sulle condizioni debitorie della loro Regione per far s che venga a concretizzarsi un consenso pi consapevole nelle elezioni successive Un modo anche utile ai Presidenti delle Regioni che subentreranno e quindi anche ai manager delle Aziende salutari che si avvicenderanno per assumere la 10 Sensini M Sanit conti certificati prima delle elezioni Corriere della Sera 12 giugno 2010 Jorio E I fallimento della programmazione IlSole240re Sanit n 5 2010 1 Sensini M
243. e per la Lega Entrate tributarie delle amministrazioni locali 1980 1990 2000 2008 in su entrate tributarie A P 4 7 8 2 20 6 22 5 yy Bed z g Jsissog La spesa locale per funzioni In base alle norme esistenti le funzioni locali si concentrano soprattutto sulla sanit Regioni su territorio e ambiente Comuni e Province e sugli investimenti le amministrazioni locali sono responsabili del 62 2 degli investimenti pubblici complessivi Spesa delle amministrazioni locali per funzione sul totale A P 2000 2008 Servizi generali 20 5 24 8 Difesa 0 0 0 0 Ordine pubblico e sicurezza 11 4 13 1 Affari economici 68 1 56 3 Protezione dell ambiente 85 8 77 2 Casa e assetto del territorio 90 3 89 4 Sanit 97 6 98 6 Attivit ricreative culturali e di culto 61 9 63 6 Istruzione 24 8 27 5 Protezione sociale 3 3 3 6 a Gy Bed z g JeIsso S pesa pubblica nord sud o La spesa pubblica complessiva esclusi gli interessi sul debito pubblico pi alta nel nord e nel centro pensioni welfare locale o In procapite 10 459 nelle RSO del nord 13 643 nelle RSS del nord 10 925 nelle RSO del centro 9 578 nelle RSO del sud 10 388 nelle RSS del sud fonte Bankitalia medie 2004 2006 o Esempio contrario nel settore istruzione dove la spesa per alunno 688 nelle RSO del nord 789 in quelle del centro 1020 in quelle del sud o Due grandi questioni da affrontare m Omogeneit territoria
244. e sanitario in Ferrara A e Salerno G M a cura di I federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 Jorio E Federalismo fiscale lo schema del decreto attuativo sull autonomia di entrata delle regioni e delle province sulla perequazione e sulla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario www astrid eu n 18 2010 Jorio E Federalismo fiscale lo schema di decreto delegato sanzioni e premialit www federalismi it n 23 2010 Jorio E La nuova contabilit della salute IlSole240Ore Sanit n 1 2011 Dossier 5 2 pag 336 pertanto bisognosi di ulteriori e numerosi provvedimenti applicativi indispensabili per disciplinare compiutamente le materie di specifico riferimento La determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali Invero molte sono state le critiche mosse nei confronti degli schemi adottati ma anche dei provvedimenti legislativi divenuti tali con l approvazione definitiva del Governo specie nei confronti di quello che ha determinato il processo di determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali d lgs 85 2010 Esso infatti sembrato ricco di enunciazioni esclusivamente teoriche considerato che non ha fissato nulla di concreto in termini di fattivo funzionamento dei comuni e delle province ovverosia in relazione al loro adempimento pubblico di rendere esigibili ai cittadini le prestazioni servi
245. e se ne continua ancora oggi a discutere poco nella scuola ad ogni livello e grado e allorquando accade lo si fa confusamente e in modo disorganico stato scarno il confronto nelle associazioni categoriali siano esse rappresentative dei lavoratori che degli imprenditori se ne sono interessati poco l associazionismo delle istituzioni territoriali il terzo settore e pi in generale il mondo del volontariato nonostante esso stia divenendo sempre di pi protagonista attivo nella societ produttiva lo ha trascurato e lo trascura quasi completamente l associazionismo rappresentativo dei consumatori i quali costituiscono l utenza sostanziale dei diritti di cittadinanza in gioco Anche l informazione al di l di quella squisitamente economico finanziaria ha destinato poco spazio all analisi tecnico scientifica limitandosi a fornire via via la notizia politica del giorno Vi stato insomma una pi generale sottovalutazione del tema che costato tantissimo in termini di generale consapevolezza sull argomento federalismo fiscale e di quella discussione allargata utile a far s che i cittadini reali destinatari dei suoi effetti economici e quindi usufruttuari costituzionalmente titolati delle relative prestazioni essenziali e degli altrettanti servizi pubblici fossero messi in grado di valutare i percorsi frequentati dagli attori istituzionali e 1 rischi reali e latenti di inesigibilit dei loro dirit
246. e senza reali incentivi all efficienza non si po tranno creare sufficienti motivazioni per una razionalizzazione della spesa pub blica L esperienza della sanit molto significativa al riguardo i costi per l erario sono quasi raddoppiati in 10 anni passando dai 55 1 miliardi del 1998 ai 101 4 miliardi del 2008 e questo nonostante le misure di contenimento pre viste nelle leggi finanziarie di quegli anni In Italia ci sono differenze ingiustificate basta leggere le relazioni regionali della Corte dei Conti non concepibile che una sacca per le trasfusioni costi in Ca labria quattro volte di pi di quanto costa in Emilia Romagna o che una TAC co sti in un alcune parti del Paese 800 euro e in altre 500 o ancora che la spesa pro capite per bambino negli asili nido a Roma sia di 16 000 euro e 7 000 a Modena che pure un modello premiato a livello internazionale Non si tratta in questi casi di gap strutturali o altro sono solo differenze in giustificate che poi ricadono sulla fiscalit generale cio sui contribuenti e in particolare su quelli del Nord Un recente studio di Unioncamere Veneto ha di mostrato come negli ultimi anni il residuo fiscale del Nord la differenza tra quanto si paga in imposte e quanto ritorna in forma di spesa pubblica sia au mentato mentre la produttivit del Sud nonostante il maggiore trasferimento sia diminuita I conti non tornano se non ipotizzando un enorme spreco di ri sorse che non si
247. e statale ha tuttavia provveduto a smantellare in gran parte il sistema dei trasferimenti statali a destinazione vincolata a fronte di compartecipazioni a tributi erariali sulla scorta della ritenuta immediata precettivit sul punto della previsione costituzionale dell art 119 Vds Corte cost 16 gennaio 2004 n 16 in cui la Consulta ha sancito alla stregua delle previsioni del riformato art 119 cost l inammissibilit dei trasferimenti con vincolo di specifica destinazione nell ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale facendo salva la possibilit che ci possa avvenire attraverso il filtro dei programmi regionali coinvolgendo dunque le Regioni interessate nei processi decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei fondi Vds altres Corte cost 23 marzo Dossier 5 2 pag 273 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 Sotto quest ultimo profilo la legge n 42 del 2009 recante la Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell articolo 119 della Costituzione provvedendo alla definizione dei principi e dei criteri direttivi alla stregua dei quali dovr essere esercitata la delega offre un quadro s
248. e territoriali dall unificazione alla Costituente dalla regionalizzazione alla riforma del titolo V ha un andamento profondamente diverso da quello che caratterizza altre realt europee Cos il nostro preteso ventilato auspicato federalismo non sar mai in questo senso paragonabile a quello di altri stati europei la Germania costituita dai suoi L nder e dalla loro storia l Italia parte dalla storia dei suoi comuni con la quale ogni forma potere di livello regionale sar sempre tenuto a confrontarsi 6 L uniformit Terzo elemento portante della nostra tradizione l uniformit Scelta fondante all epoca dell unificazione ed scelta anch essa assai duratura L opzione a favore dell uniformismo stabilita dalla Commissione speciale per la elaborazione delle leggi sull ordinamento dello Stato nell estate del 1861 nella convinzione che la soppressione di questi Stati felicemente compita s suggelli meglio e se ne consolidi l azione con lo stabilimento di una legislazione uniforme di un ordinamento amministrativo compatto 21 20 Cos G Guarino L Italia Ora fondata sui comuni in Corriere della Sera 16 gennaio 2002 21 G De Cesare Decentramento cit p 113 8 Dossier 5 2 pag 236 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA In effetti l unificazione fu attuata come si accennato semplicemente estendendo ai nuovi territori la legislazione piemontese Un
249. ecepite hanno costituito per certi versi la prova dell archiviazione di quelle logiche intese ad ingigantire sempre di pi le differenze e le diversit etnico territoriali in perenne e costante violazione dell unit nazionale pretesa dalle disposizioni costituzionali L articolato legislativo si sviluppa in dieci Capi organicamente individuati afferenti 1 il primo i Contenuti e regole di coordinamento finanziario che raccoglie i primi sei articoli 2 il secondo i Rapporti finanziari Stato regioni che riassume gli articoli 7 8 9 e 10 3 il terzo la Finanza degli enti locali che raccoglie quattro articoli pi esattamente l 11 il 12 il 13 eil 14 4 il quarto il Finanziamento delle citt metropolitane che si compone dell articolo 15 5 il quinto gli Interventi speciali al quale fa unico riferimento l articolo 16 6 il sesto il Coordinamento dei diversi livelli di governo limitato a due articoli il 17 e il 18 7 il settimo il Patrimonio di regioni ed enti locali disciplinato nel solo articolo 19 8 l ottavo le Norme transitorie e finali esplicitate negli articoli 20 21 22 23 24 25 e 26 9 il nono gli Obiettivi di perequazione e di solidariet per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano costituito dall articolo 27 10 l ultimo la Salvaguardia finanziaria ed abrogazioni composto dagl
250. ederalismo fiscale in Il federalismo Cenni storici ed implicazioni politiche A Danese a cura di Roma 1995 p 131 ss L A osserva come tra tutte le connotazioni peculiari dei sistemi federali variabili nel tempo nello spazio e nei dosaggi una in particolare si presenta oggi pi che mai come una costante come strumento indispensabile perch gli altri tratti del federalismo prendano consistenza e valore Si tratta del cosiddetto federalismo fiscale cio di quel sistema di relazioni finanziarie ed economiche che in tutti gli stati federali sono sempre ripartite tra i diversi livelli di governo evidenziando inoltre che il governo federale presuppone necessariamente l autosufficienza finanziaria i La nozione di funzione in questo senso suscettibile di un interpretazione estensiva in termini di compito Vds G CLEMENTE DI SAN LUCA Appunti di diritto amministrativo Napoli 2005 p 163 il quale osserva che il termine funzione si pu intendere sia nel significato tecnico di svolgimento del potere amministrativo per come suona nel co 1 ad indicare in qualche modo il corrispondente di potest adoperato per la funzione legislativa all art 117 sia nel significato atecnico di compito oppure materia di competenza per come espresso nel co 2 come a voler segnare i campi nei quali dovr esplicarsi l azione amministrativa degli enti locali Tanto nel primo quanto nel secondo comm
251. ega sul federalismo fiscale tutti in Cerri A Galeotti G Stancati P a cura di Federalismo fiscale tra diritto ed economia Roma 2010 10 Dossier 5 2 pag 314 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Alle regioni competeranno oltre alla quota perequativa che spetter loro in modo differenziato e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali gli introiti derivanti dai tributi elencati nell articolo 7 della legge 42 09 Pi esattamente saranno di loro stretta competenza lettera b punto 1 i tributi propri derivati istituiti e regolati da leggi statali il cui gettito attribuito per l appunto alle regioni Un valore economico da ritenersi disponibile per tale livello di governo al netto delle modificazioni ovvero delle esenzioni delle detrazioni e deduzioni che le medesime regioni andranno a decidere nell ovvio rispetto dei criteri fissati dalle leggi dello Stato e dalla normativa comunitaria lettera b punto 2 le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali al netto delle variazioni percentuali e delle detrazioni che le stesse regioni disporranno eventualmente con proprie leggi lettera b punto 3 i tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non gi assoggettati ad imposizione erariale Agli enti locali spetteranno al netto della quota di perequazione di loro competenza e al lordo dei
252. egionale In riferimento al gettito l ipotesi governativa prevede che quello derivante dall aliquota base calcolato a base imponibile uniforme da definire andr destinato alle spese afferenti i livelli essenziali delle prestazioni riguardanti la sanit l assistenza sociale le spese amministrative dell istruzione scolastica e il trasporto pubblico locale per la spesa in conto capitale art 11 primo e secondo comma Quello restante alle cosiddette altre spese ovverosia a quelle residuali rispetto alla protezione di copertura finanziaria assicurata ai Lep art 11 quarto comma Quanto all irap l aliquota di base rester quella attualmente in vigore 3 90 aumentabile o riducibile nell aliquota di base dell 1 Le regioni potranno anche azzerare l imposta ovviamente con oneri esclusivi al loro carico In tale ipotesi verr interdetta ogni manovra intesa ad incrementare l addizionale irpef oltre lo 0 5 rispetto all aliquota di base art 4 Il gettito derivante dall aliquota base o quello derivante dalle aliquote maggiorate per far fronte ai deficit sanitari destinato a sostenere i Lep art 11 primo e secondo comma mentre la parte restante alle altre spese art 11 quarto comma La tassa automobilistica rimane invariata Verrebbe invece introdotta la compartecipazione geografica all iva Quest ultima intendendo per tale la compartecipazione al gettito dell iva di antica concezi
253. egislativi e amministrativi alle Comunit Autonome ma non si diede loro responsabilit impositiva questa dissociazione tra il potere di spesa e quello impositivo fece esplodere i conti pubblici chiaro il processo federalista avviato con la costituzione post franchista del 1978 aveva generato una situazione dove le Comunit Autonome spendevano ma poi pagava lo Stato Il rimedio stato il federalismo fiscale che da l a breve venne avviato con decisione In Italia invece lo Stato continua a rimanere il pagatore di ultima istanza Non un caso che negli ultimi anni la Corte costituzionale abbia sottolineato in numerose occasioni l urgenza di dare attuazione legislativa all art 119 della Costituzione indubbio che il processo federale o fiscale o non ha alcuna valenza efficace Mantenere un modello di sostanziale finanza derivata in un Paese che con la riforma costituzionale del 2001 ha decentrato forti compe tenze legislative crea infatti gravi confusioni dissocia la responsabilit impo Dossier 5 2 pag 30 8 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE sitiva da quella di spesa genera una situazione istituzionale che rende ingo vernabili i conti pubblici e dove si favoriscono la duplicazione di strutture l inefficienza e la deresponsabilizzazione Il difetto danneggia come un virus il sistema lo dimostrano numerosi dati della spesa pubblica degli ultimi anni sia
254. egno di legge recante Disposizioni in materia di organi e funzioni degli enti locali semplificazione e razionalizzazione dell ordinamento e Carta delle autonomie locali deliberato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 20099 In esso infatti si avvertita la necessit di porre una norma coordinamento per le regioni statuto speciale e le province autonome riaffermando il limite dei principi generali dell ordinamento giuridico della Repubblica art 12 nell intento di salvaguardare le esigenze di unit e di coesione sociale del sistema Da questo punto di vista l art 27 della legge n 42 del 2009 non sembra invece fornire adeguate garanzie quanto meno nelle disposizioni sopra prese in esame che potrebbero contribuire a sganciare ulteriormente le autonomie 18 La gi citata Dichiarazione di Aosta dispone tra l altro che la compartecipazione alla perequazione deve tenere conto ove ricorrano delle situazioni di svantaggio strutturale ed economico che connotano i territori delle autonomie speciali superabili proprio in virt del particolare ordinamento finanziario loro riconosciuto Reperibile al sito www astrid online it Dossier 5 2 pag 251 speciali dagli obiettivi di perequazione e di coordinamento sostanziale della finanza pubblica D altro canto le stesse disposizioni degli Statuti speciali concernenti l autonomia finanziaria pur non richiamando e forse non un caso espressamente il limite dell a
255. ei suddetti aspetti fornendo soltanto parziali indicazioni tuttavia univoco che il costo standard come indicato anche nella relazione al d d l deve riflettere il fabbisogno senza incorporare a differenza della spesa storica livelli di inefficienza Occorre aggiungere al riguardo che nel testo definitivamente approvato demandata alla decretazione delegata la determinazione dei criteri di calcolo dei costi standard dei suddetti servizi che unitamente al fabbisogno standard costituiscono non solo parametro per l entit del finanziamento ma anche parametro rispetto al quale comparare e valutare l azione pubblica art 2 c 2 lett f i AI c 3 del medesimo articolo si prevede da ritenersi in via non esclusiva che 3 Nelle spese di cui al comma 1 lettera a numero 1 sono comprese quelle per la sanit l assistenza e per quanto riguarda l istruzione le spese per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalle norme vigenti In tema vds E JORIO La legge delega di attuazione del federalismo fiscale in www federalismi it aprile 2009 il quale osserva che I costi standard dei quali si fa un gran parlare da tempo in tema di attuazione del federalismo fiscale rappresentano ordinariamente l esito del processo di corretta predeterminazione del costo di riferimento della produzione di un servizio ma anche di un bene nella condizione di migliore efficienza utilit Una metodolog
256. el Paese nell art 2 alla lettera mm si dispone individuazione in conformit con il diritto comu nitario di forme di fiscalit di sviluppo con particolare riguardo alla crea zione di nuove attivit di impresa Si tratta di possibilit di aiuto specifico che potrebbe offrire alle realt meridionali un importante chance di attra zione delle risorse Si offrirebbe al Sud una possibilit analoga a quella del l Irlanda che proprio grazie alla riduzione della pressione fiscale sulle im prese negli ultimi dieci anni ha avuto un tasso di sviluppo pari a tre volte quello della media europea Con una simile soluzione si eviterebbe il cir colo dell illegalit e delle altre clientele perch una riduzione della pressione fiscale impedisce in modo automatico che le risorse vadano a finire in bandi eventualmente gestiti dal politico o dal burocrate colluso di turno Con una riduzione della pressione fiscale l effetto sicuro solo chi effettivamente produce premiato non chi costruisce cattedrali nel deserto o altre strutture parassitarie Se non si produce invece non si beneficia dell effetto fiscale Inoltre una misura come la fiscalit di vantaggio favorirebbe l emersione del sommerso lo sviluppo del Pil eviterebbe la delocalizzazione che molte imprese anche italiane fanno nei paesi dell Est dove l imposta sulle societ la met di quella italiana un interesse dell intero Paese che le imprese si localizz
257. ell Ici sulla prima casa e le metodologie neo introdotte sulla fiscalit immobiliare esclusivamente destinata a finanziare le casse comunali ovvio che ci saranno comuni che introiteranno meno e altri di contro che incasseranno di pi rispetto alle loro tradizionali entrate Ci sar determinato soprattutto dalla alta differenzazione di ricchezza prodotta e di patrimonio privato che caratterizza la municipalit italiana Perderanno per esempio i comuni ad alta intensit abitativa pieni zeppi di prima casa non imponibile guadagneranno quelli invece a vocazione turistica e quelli con consistenti presenze immobiliari ad uso commerciale professionale Un maggiore introito che nella fase di transitoriet sar reso disponibile per compensazione ai comuni penalizzati dal neo introdotto sistema attraverso il fondo sperimentale di riequilibrio nel quale confluir indiscriminatamente tutto il prodotto della fiscalit regionale del quale per non si conosce il funzionamento allo stesso modo di come accade per quello i definitivo i di perequazione A proposito di quest ultimo ovverosia dell apposito fondo perequativo costituito ad hoc per i comuni destinato a mettere riparo a tutta questa diversit fiscale atteso che colmer le differenze di introito tributario delle amministrazioni comunali povere per assicurare alle medesime sempre e comunque le risorse necessarie per garantire i fabbisogni standar
258. ema di D lgs p 292 Agostino Chiappiniello Federalismo fiscale in Italia nel contesto europeo Relazione del Procuratore Regionale della Corte dei conti per la Regione Umbria Convegno internazionale Todi il 4 5 novembre 2010 in Giustizia Amministrativa n 1 2011 www giustamm it p 297 Ettore Jorio Il federalismo fiscale e la sua attuazione ancora in itinere in Astrid dell 11 gennaio 2011 p 299 Ettore Jorio L attuazione del federalismo fiscale Qualche incidente interpretativo e gli emendamenti della Conferenza Unificata in Federalismi n 1 2011 www federalismi it p 325 Dossier 5 2 pag 5 e Francesco Barbagallo La difficile costuzione dello Stato nazionale in Italia in Costituzionalismo it 13 gennaio 2011 www costituzionalismo it p 338 e Stefano Pozzoli il decreto di determinazione dei fabbisogni standard il federalismo non inizia con il piede giusto in Astrid del 13 gennaio 2011 www astrid online it p 343 4 Bibliografia e Bibliografia Dossier 5 1 p 363 e Bibliografia Dossier 5 2 p 353 Dossier 5 2 pag 6 Il federalismo fiscale e la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche di Franco Bassanini Mentre ascoltavo il segretario Faverin mi tornato alla mente un convegno organizzato dalla Funzione pubblica Cisl 13 anni fa era l autunno del 1996 in questo stesso Auditorium C erano Rino Tarelli e l allora segretario generale Sergio D Antoni e c ero io da poco nominato Ministro della Funzio
259. emergere il debito Bassanini F Macciotta G a cura di L attuazione del federalismo fiscale Una proposta Bologna 2003 Bertolissi M Federalismo fiscale una nozione giuridica in Federalismo fiscale Napoli n 1 2007 Barca F Cappiello F Ravoni L Volpe M a cura di Federalismo equit sviluppo I risultati delle politiche pubbliche analizzati e misurati dai Conti Pubblici Territoriali Bologna 2006 In tale interessante monografia vengono analizzati in modo scientifico gli esiti di una serie di ricerche effettuate a richiesta del Ministero dello sviluppo economico allo scopo di promuovere l utilizzo della banca dati Conti Pubblici Territoriali 1 Dossier 5 2 pag 305 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID pubblico nella sua interezza se non dopo accurati percorsi accertativi in alcuni casi eseguiti da appositi nominati commissari ad acta Un tale immobilismo legislativo produttivo di un sistema di finanziamento certamente aleatorio ha determinato il protrarsi di una specie di bancarotta della impresa istituzionale da sempre fattualmente insidiata e fin troppo tollerata nella nostra economia pubblica via via sussidiata attraverso interventi di risanamento a pi di lista dei disavanzi correnti spesso appositamente sottostimati dalle regioni per far propri i finanziamenti premiali altrimenti non godibili alla luce delle previsioni contenute nei risp
260. ented vanno in paesi in ritardo pi che in regioni in ritardo Shock e trasformazioni settoriali Trasformazioni strutturali determinano declino relativo di alcuni centri industriali regioni minerarie carbonifere cantieristiche siderurgiche tessili Sviluppo settori industriali e terziari basati sulla conoscenza favorisce regioni con maggiore dotazione capitale umano qualificato e attivit di ricerca spesso ma non sempre gi centri industriali capitali grandi citt Aumento dei trasporti e soprattutto del turismo determinano forte crescita regioni con specifici vantaggi comparati accessibilit geografia risorse storico culturali montagna mare clima si tratta sia di centri industriali che di periferie specie mediterranee che cos hanno sviluppo accelerato Dossier 5 2 pag 64 L ultimo trentennio 1977 1995 2006 Italia 0 262 0 271 0 243 Germania Ovest 0 201 Germania 0 235 0 234 Portogallo 0 209 0 209 0 220 Spagna 0 194 0 196 0 185 Grecia 0 187 0 202 0 233 Francia 0 156 0 224 0 224 Regno Unito 0 093 0 303 0 373 Finlandia nd nd 0 205 0 225 Svezia nd nd 0 129 0 177 Fonte elaborazioni su dati Crenos per 1977 e 1993 Eurostat per 1995 e 2006 Alcune traiettorie regionali Pil pro capite rispetto alla media nazionale 100 Regioni di 1955 2005 Regioni a 2005 Regioni con 1955 2005 antica vocazione grandi citt tradizione turistica industriale P Baschi E 207 Baleari E 110 Parigi
261. enti territoriali e di avvalorare in talune circostanze una concezione statalista del coordinamento finanziario cfr sotto diversi profili sentt nn 296 2003 37 2004 162 2007 102 2008 289 2008 La Consulta infatti si trova tutt ora a dover compensare il vuoto determinato dalla Dossier 5 2 pag 16 zAMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare mancanza di una legge generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario da essa stessa tanto richiesta sin dalla sent 370 2003 Sotto questo profilo la legge 5 maggio 2009 n 42 ha il merito di tentare di colmare il vuoto normativo ponendosi come legge generale di coordinamento della finanza pubblica in espressa attuazione dell art 119 Cost Tuttavia per altro verso l approccio seguito da Governo e Parlamento potrebbe forse essere considerato discutibile in quanto non volto ad un organica attuazione del Titolo V ma alla puntuale attuazione dell art 119 Cost salvo poi rendersi conto del nesso intercorrente a tacer d altro con gli artt 117 e 118 Cost Si pensi soltanto al tema dell individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali di cui all art 117 secondo comma lett p Cost o alla disciplina delle Citt metropoli
262. entranti in questa seconda categoria era pertanto gi stato riconosciuto il potere regionale di decidere in ordine all attribuzione delle funzioni amministrative e dunque appare problematico parlare di funzioni fondamentali storicamente consolidate in un certo livello di governo I tentativi effettuati finora a partire dall esercizio della delega contenuta nella legge n 131 del 2003 non hanno sortito effetto I criteri di delega si sono rivelati generici si veda ad esempio l art 2 comma 4 lettera b della legge 131 che reca il seguente principio e criterio direttivo titolarit di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunit di riferimento tenuto conto in via prioritaria per Comuni e Province delle funzioni storicamente svolte Il passaggio alle disposizioni regolatrici delle funzioni fondamentali si rivelato arduo Dossier 5 2 pag 100 Tornando adesso alla legge 42 la scelta di distinguere il tipo di finanziamento degli enti locali con riferimento alle funzioni fondamentali ed alle altre funzioni ha imposto di dare un contenuto finanziario sostanziale alla individuazione delle prime Anche per questo motivo stata pertanto scartata la strada della distinzione tipologica tra funzioni fondamentali e funzioni amministrative Secondo il legislatore le prime sono un sottoinsieme
263. er 5 2 pag 327 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID il crearsi dell unicit della filiera delle prestazioni servizi afferenti i diritti civili e sociali da rendere ai cittadini in stretto regime di collaborazione istituzionale Quanto al percorso parlamentare sostanzialmente confermativo di quello conclusosi con il licenziamento in via preliminare da parte del Governo perfezionatosi il 5 ottobre 2010 appena il caso di precisare che la predetta Intesa favorevolmente conseguita il trascorso 16 dicembre in sede di Conferenza Unificata ha prodotto un testo ivi concordato sub condicione tra l Esecutivo e la rappresentanza del sistema autonomistico sensibilmente emendato Sono stati infatti condivisi 44 emendamenti alcuni introduttivi di nuovi precetti per l esattezza cinque articoli 1 bis 7 bis ter e quater 20 bisY In merito alle novit convenute che il Governo potrebbe quantomeno formalmente fare a meno di tenerle nel dovuto conto dal momento che la legge di delegazione che ha regolato liter parlamentare non gli impedirebbe di farlo nel perfezionare l approvazione definitiva del provvedimento relativo esse riguardano principalmente l esercizio dell autonomia fiscale delle regioni Pi precisamente sanciscono tra l altro che l anzidetta autonomia deve essere compatibile con gli impegni assunti con il patto di stabilit e crescita art
264. erazione dalla legge Dossier 5 2 pag 301 Una diversa articolazione dell organizzazione amministrativa non fa venir meno la predetta giurisdizione che salvo limitazioni specifiche ha carattere generale e non necessita di specifiche attribuzioni di giurisdizione salvo quanto precisato con riferimento alla giurisprudenza costituzionale in materia E ovvio che qualora il legislatore volesse prevedere ipotesi di responsabilit sanzionatorie necessaria una disposizione ad hoc atteso che l attuale disciplina l orientamento giurisprudenziale prevalente compreso quello della Corte Costituzionale propendono per una responsabilit di tipo risarcitorio salve apposite eccezioni A tale proposito il relatore rappresenta anche la necessit di prevedere apposite figure di responsabilit sanzionatorie al fine di perseguire lo sviamento di risorse e gli obiettivi previsti Bisogna dire che in materia non esiste la necessit di prevedere apposite figure di responsabilit cos come gi evidenziato nella parte precedente del mio intervento In ogni caso si deve evidenziata che nella tipologia segnalata gi esiste la figura della responsabilit amministrativa c d da disservizio nella cui categoria rientra quella da dissesto art 244 del t u 267 2000 sugli enti locali e comunque le figure sanzionatorie sono un eccezione al sistema in quanto seppur la giurisprudenza ha risolto in qualche caso il problema dell elemento
265. erazioni specie quella di ritenere sovrastimata nelle tabelle previsionali fornite dal MEF e dalla Copaff sul gettito dei tributi l entit degli introiti comunali derivanti dal recupero dell evasione sono quelle rappresentate nell apposita analisi appena effettuata dall Ifel apprezzata fondazione per la finanza locale costituita nel 2006 in seno all ANCI al riguardo Trovati G I fisco sul mattone non salva le citt IlSole240Ore 3 gennaio 2011 Dossier 5 2 p g 343 in modo tale da rendersi garanti del loro funzionamento istituzionale in condizione di buona amministrazione Ebbene da questa vicenda emerso un grave e colpevole deficit estimativo la sottovalutazione della previsione legislativa complessiva che ha introdotto nell ordinamento il sistema perequativo Uno strumento di redistribuzione solidale senza vincoli di destinazione insediato nel dettato costituzionale art 119 comma terzo e quarto a tutela dei territori con minore capacit fiscale e quindi dei comuni che incassano meno indispensabile per finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Con la decisa abolizione dell Ici sulla prima casa e le metodologie neo introdotte sulla fiscalit immobiliare esclusivamente destinata a finanziare le casse comunali ovvio che ci saranno comuni che introiteranno meno e altri di contro che incasseranno di pi rispetto alle loro tradizionali entrate Ci sar determinato so
266. erch ha un effetto di responsabilizzazione che premia il concorso al recupero dell eva sione Per quanto riguarda il livello locale inoltre in sede dei decreti legislativi potr prendere corpo l ipotesi di assegnare in via complementare anche a Comuni e Province una quota dell Iva secondo una soluzione sperimentata gi in altri ordinamenti L ipotesi potrebbe essere sviluppata considerando l Iva relativa al commercio al dettaglio della piccola distribuzione se una quota del gettito dell Iva delle vendite al dettaglio rimane nel Comune non solo gli Enti locali ma anche la stessa popolazione verrebbero sollecitati a un ruolo attivo nella lotta all evasione Anche il consumatore avrebbe infatti interesse a richiedere lo scontrino fiscale perch una parte dell imposta sareb be destinata a finanziare i servizi del suo Comune I Comuni dal canto loro avrebbero interesse anche a creare servizi idonei a sviluppare la rete com merciale Si tratta di una soluzione decisamente preferibile a quella della comparteci pazione all Irpef che non produrrebbe gli effetti appena considerati La pro posta avanzata negli ultimi tempi da alcuni Comuni diretta a rivendicare una compartecipazione all Irpef del 20 pu quindi essere considerata solo nei termini in cui evidenzia le difficolt dei Comuni derivanti dalla soppressione dell Ici sulla prima casa Oltre i termini di una provocatoria rivendicazione di maggiore risorse non
267. eri di ponderazione per classi di et sulla base di una vera analisi della distribuzione della spesa sanitaria per classi di et oggi i criteri sono quelli storici e derivano da contrattazioni geo politiche per riconoscere un po di pi al Nord o Valutare l introduzione di nuovi criteri indici di deprivazione sociale 24 Bed z g Jeissog F inanziamento Comuni e Province Funzioni fondamentali Comuni finanziate col metodo dei fabbisogni standard tramite o Prioritariamente tributi propri legati all imposizione immobiliare compartecipazioni all Iva e all Ire e fondo perequativo approvvigionato da fiscalit generale o In generale anche con compartecipazioni e addizionali al gettito di tributi erariali e regionali Funzioni fondamentali Province finanziate col metodo dei fabbisogni standard tramite o Prioritariamente tributi propri legati al trasporto su gomma compartecipazione ad un tributo erariale Iva o Ire e fondo perequativo approvvigionato da fiscalit generale o In generale anche con compartecipazioni e addizionali al gettito di tributi erariali e regionali vL Bed z g Jeissog ET Questioni aperte Quali sono le funzioni fondamentali Il caso delle infrastrutture culturali Quale rapporto va stabilito fra funzioni fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicati La Relazione sul federalismo fiscale silenziosa Il concetto di co
268. ese di cui al p 1 sono determinate nel rispetto dei costi standard Lia In questo senso R PEREZ I tributi delle regioni in Giorn dir amm 2009 8 p 811 evidenziando che solo i tributi stabiliti in toto dalla regione su materie non coperte da tributi statali possono essere definiti in senso pieno tributi propri dell ente di La perequazione espressamente prevista dalla 1 n 42 del 2009 in senso verticale ovvero operata dallo Stato mediante il prelievo e la redistribuzione delle risorse tra le diverse aree del Paese In mancanza di una definizione costituzionale all art 119 c 3 dei caratteri della perequazione in termini verticali orizzontali o misti si obbiettato che anche alla stregua della legge n 42 del 2009 non sembra univoca la scelta in merito al suo carattere verticale pur espressamente richiamato all art 9 c 1 In questo senso vds R BIFULCO op cit p 9 secondo il quale la legge pur affermando in via generale il carattere verticale del fondo per le Regioni art 9 c 1 per il o meglio forse la quota di fondo relativo alle spese libere il carattere verticale non del tutto scontato visto che si afferma che esso alimentato da una quota del gettito prodotto nelle altre regioni art 9 c 1 lett g n 2 14 Per la spesa per il trasporto pubblico locale il criterio direttivo che nella determinazione dell ammontare del finanziamento si tiene conto della fornitura di un livello adeguato
269. esse alle rappresentanze interprovinciali carattere e procedimento di piccoli parlamenti Siamo nel 1881 e Minghetti scrive queste frasi nel contesto de I partiti politici e l ingerenza loro nella giustizia e nell amministrazione ove il decentramento regionale diviene un elemento della sua critica al regime dei partiti in una attenta ricerca di nuovi assetti pi conformi agli ideali democratici liberalis 3 Cfr anche per citazioni E Santarelli Il regionalismo nell Italia unita Storia dell idea regionalistica fino alla Repubblica Firenze 1973 pp 22 ss Certo scrive Minghetti ci sono 2 Dossier 5 2 pag 230 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Il clima sembra ora mutato nei confronti del regionalismo oltre a moderati come Minghetti si presentano favorevoli uomini della destra storica sostenitori nella fase dell unificazione di un rigoroso accentramento in contrapposizione al federalismo dei repubblicani e non manca molto al diffondersi presso i partiti popolari e verso la fine del secolo nell estrema sinistra della prospettiva regionalista come riforma democratica 2 Tra l aspirazione all autogoverno inglese e l applicazione di un accentramento francese Cos l obbiettivo di un consolidamento dell Unit nazionale che tuttavia si conciliasse con forme di decentramento era ben presente ai pi elevati livelli alle origini dello Stato italiano In quell ep
270. etropolitane e Provincie fonte De Agostini p Al b Atti di Governo e Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale fonte Governo p 51 e Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a Statuto Ordinario e delle Provincie nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario fonte Governo p 64 e Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni Provincie e Comuni nonch istituzione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 2 5 17 e 26 della legge 5 maggio 2009 n 42 fonte Governo p 81 Dossier 5 2 pag 1 2 Documentazione Dossier n 5 1 Presidenza del Consiglio dei Ministri L attuazione del federalismo fiscale Note informative maggio 2009 www governo it p 104 Presidenza del Consiglio dei Ministri Relazione del Governo alle Camere in ottemperanza alla disposizione dell art 2 comma 6 della legge 5 maggio 2009 n 42 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell articolo 119 della Costituzione 30 6 2010 www governo it p 192 Senato Nota di lettura Senato n 87 del settembre 2010 sull atto del Governo n 240 Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di comuni citt met
271. etti furono bloccati subito dall esplodere di una questione delle province meridionali rivolte contadine e brigantaggio Il disegno di organizzazione dello Stato secondo i principi del decentramento amministrativo fu accantonato Si definirono invece istituzioni accentrate di derivazione giacobino napoleonica con i larghi poteri di governo provinciale affidati ai prefetti e di carattere oligarchico sul terreno dei rapporti politici 3 Un ordinamento regionale del nuovo Stato era impedito proprio dal forte radicamento degli Stati preunitari e dalla coincidenza delle regioni con gli antichi Stati Il forte carattere statuale dei territori regionali avrebbe finito per trasferire nel nuovo Stato i poteri degli antichi regimi e delle loro classi dirigenti L accantonamento della dimensione regionale che pure rest forte nell identit collettiva fu cos preliminare alla definizione di un sistema amministrativo uniforme e centralizzato Eppure la realt corrispondeva a una Italia regionale non a una Italia nazionale Gli italiani vivevano separati da regione a regione per diversi fattori concorrenti alla disomogeneit e alle divisioni interne del paese C erano l isolamento geografico e la mancanza di vie di comunicazione la lingua italiana parlata da poco pi del 2 della popolazione ch era pure la percentuale degli elettori abbienti ammessi al voto e alla vita politica le profonde differenze di clima ma soprattutto economiche e sociali tra
272. ettivi Patti di stabilit interni Una situazione che ha minato ogni credibilit a livello UE e ha mostrato i suoi elementi di malessere economico finanziario nell incapacit a garantire uniformemente ai cittadini i livelli essenziali delle prestazioni e tra questi principalmente quelli riguardanti l assistenza socio sanitaria L esperienza vissuta in tutti questi anni di empasse normativa ha fatto comunque emergere l esistenza di alcuni dubbi sulle conseguenze derivanti da una non corretta attuazione di un tale meccanismo costituzionale attesa la particolare composizione della geografia produttiva che caratterizza il Paese Del resto anche il metodo concertativo esercitato in sede di Conferenza Stato regioni ha dimostrato un certo appesantimento rispetto al passato tanto da mettere in evidenza una eccessiva concorrenza politico amministrativa all interno delle stesse sedi inter istituzionali tra le diverse istanze territoriali interessate e finanche tra le istituzioni dello stesso grado Tutto ci avvenuto e avverr sempre di pi a causa di un mercato politico che ha visto modificare la composizione delle tradizionali famiglie contrattuali Ai vecchi partiti che rappresentavano il collante strumentale per mediare nelle diversit ideologiche ma nell interesse nazionale tra i differenti interessi emergenti di cui ciascuno era portatore asimmetrico sono venuti a sostituirsi i naturali e dove
273. fficienti e punite quelle virtuose Molti dei problemi attuali ad esempio il blocco dell autonomia dei Comuni anche virtuosi per effetto della necessit di rispettare il Patto di Stabilit inter no nascono da questo criterio della spesa storica Finch questo non viene Dossier 5 2 pag 35 14 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE radicalmente superato qualsiasi soluzione sar come mettere una pezza nuova su un vestito vecchio Non questione di pezze occorre cambiare il vestito a questo provvede la riforma attraverso la soluzione del costo standard La definizione dei costi standard per i settori della sanit dell istruzione del l assistenza sociale dei trasporti avverr attraverso un procedimento concertato con le Regioni e gli Enti locali in modo da raggiungere una soluzione equili brata destinata a essere recepita dai decreti legislativi di attuazione della delega La definizione dei costi standard interesser oltre il 90 del bilancio di ogni Regione e 1 80 del bilancio di ogni Comune Una volta definiti i costi stan dard sar possibile stimare l impatto finanziario della riforma a tutte le Regioni e a tutti iComuni dovr essere riconosciuto un ammontare di risorse autonome e di perequazione cio trasferimenti di risorse da parte dello Stato in grado di finanziare integralmente i costi standard Il dato sicuro che la sostituzione del criterio della spesa s
274. finanziario in Le Regioni 2008 pp 1235 ss 7 Su tali istanze di coordinamento in connessione al principio autonomistico cfr L Antonini I federalismo fiscale ad una svolta il nuovo disegno di legge 6 agosto 2008 in www federalismi it fasc n 16 2008 spec 4 8 Su questa ampia nozione di coordinamento della finanza pubblica avvalorata dalla Corte si veda anche C Chiappinelli La Corte costituzionale fa il punto sui rapporti tra dimensione del controllo affidato alla Corte dei conti ed esigenze di coordinamento della finanza pubblica in Giustizia civile fasc 7 8 2008 1617 ss nonch G Rivosecchi Autonomia finanziaria e coordinamento della finanza pubblica nella legge delega sul federalismo fiscale poche luci e molte ombre in Astrid Rassegna n 94 2009 in www astrid online it 4 ss Dossier 5 2 pag 244 governo dei conti pubblici posti dal Patto di stabilit espressamente costituzionalizzati nel Titolo V dall art 117 primo comma Cost e con le relative regole sul riparto di responsabilit finanziaria tra i diversi livelli di governo faticosamente introdotte dal patto di stabilit interno e successivamente valorizzate anche sul piano sanzionatorio dalla c d procedura di rivalsa 9 che consente tra l altro allo Stato di riaversi sulle autonomie territoriali responsabili di oneri finanziari determinati da inadempimenti degli obblighi comunitari 2 La specialit malintesa le carenti disposizioni del
275. fronto invero deludente perch dimostrativo di una sottovalutazione di fondo della politica e delle istituzioni coinvolte a diverso titolo nei confronti del federalismo fiscale ma soprattutto del contenuto dei suoi riferimenti normativi dei quali molti sembrano essere addirittura all oscuro salvo a conoscerli quasi per sentito dire Un siffatto problema in una all ingiustificato distacco verso la problematica relativa che si innaturalmente consolidato a tutti i livelli sia a quelli ordinariamente critici della lite culturale che a quello rappresentativo delle diverse collettivit regionali reali destinatarie finali dei provvedimenti ha determinato un clima di sostanziale disinformazione sul tema specifico estesa anche alla quasi totalit delle istituzioni Ci avvenuto per l indisturbato formarsi di quel fenomeno che potrebbe essere denominato di delega eccessiva ove il rapporto tra rappresentante e rappresentato si cos male stabilizzato negli anni da generare pericolosi vizi comportamentali tali da incidere sul corretto esercizio da parte dei cittadini delle loro prerogative costituzionali A tutto questo anomalo percorso corrisposto un processo legislativo anch esso viziato in quanto ha fatto assumere agli eletti per esempio nei consessi legislativi l abitudine di definire il loro prodotto normativo indipendentemente dai bisogni espressi dalla collettivit da soddisfare e dalle riforme indispensabili
276. ge statale mentre quello locale soggetto alla disciplina statale unitamente a quella regionale posta nell ambito dei principi di coordinamento dettati dallo Stato L evidenziata stretta dipendenza sul piano delle entrate del sistema finanziario degli enti territoriali rispetto alla disciplina statale ha cos determinato che l assenza di quest ultima abbia impedito l attuazione del disposto costituzionale riformato nel 2001 La Corte costituzionale in diverse pronunce e soprattutto nella sentenza n 37 del 2004 ha affermato al riguardo che i principi di coordinamento devono essere espressamente contenuti in una disciplina statale allo scopo emanata e non possono essere ricavati in via interpretativa dall ordinamento vigente chiarendo che al fine di coordinare l insieme della finanza pubblica l intervento del legislatore statale dovr non solo fissare i principi a cui i legislatori regionali dovranno attenersi ma anche determinare le grandi linee dell intero sistema tributario e definire gli spazi e i limiti entro i quali potr esplicarsi la potest impositiva rispettivamente di Stato Regioni ed enti locali Le disposizioni dell art 119 cost delineano pertanto l architettura finanziaria del sistema degli enti territoriali di cui all art 114 cost e rimettono al legislatore statale nell ambito di siffatta cornice costituzionale la scelta del modello attuativo tra quelli astrattamente possibili Da tale scelta
277. generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario E discutibile che un analoga lettura venga riproposta nella legge che dovrebbe colmare il vuoto normativo tanto lamentato dalla Corte costituzionale Da questo punto di vista la legge per lo meno parte sembra palesare una certa diffidenza nei confronti dei comuni nell amministrazione dei tributi soprattutto nel momento in cui si discute della possibilit di istituire una grande tributo immobiliare in sostituzione dell ICI Sotto questo profilo proprio nella legge delega sul federalismo fiscale avrebbe probabilmente avuto senso inserire qualche riferimento a possibili cespiti da attribuire ai comuni che specie quelli di piccole dimensioni possono garantire un controllo del territorio pi capillare rispetto a quello dello Stato Pur tenendo fermo il principio dell invarianza complessiva della pressione fiscale si riscontrano settori in cui la legge sarebbe potuta intervenire favorendo forme di potest impositiva comunale si pensi ai settori del piccolo commercio dell artigianato delle locazioni immobiliari tra privati Il legislatore ha invece avuto un atteggiamento decisamente prudente 7 Coordinamento della finanza pubblica e armonizzazione delle procedure contabili C infine un aspetto centrale che riguarda il coordinamento della finanza pubblica la legge di delega avrebbe potuto costituire una straordinaria occasione per giungere ad
278. gge delega n 42 del 5 maggio 2009 in quello realizzato secondo quanto indicato dai numerosi decreti delegati dei quali qualcuno oramai in approvazione se ne prevedono cinque per il prossimo Dossier 5 2 pag 129 mese di luglio per come certamente riferir il ministro Giulio Tremonti al Consiglio dei Ministri fissato per il prossimo 30 giugno nel corpo della sua nutrita relazione 3 1 L inventario delle consistenze Si fa un gran parlare a proposito dei siffatti provvedimenti applicativi del federalismo fiscale da parte soprattutto della stampa che cerca com suo dovere di scovare qualche anticipazione dei decreti legislativi attuativi dell anzidetta legge di delegazione n 42 09 Provvedimenti questi promessi dal Governo in tempi brevi da quello sull autonomia impositiva a quello sui costi standard C stata e c ancora molta attesa sull argomento prioritariamente su quanto graver sui conti pubblici l introduzione a regime del federalismo fiscale e di quanto esso peser sulle Regioni in termini di risorse godibili da destinare a prestazioni essenziali e servizi in particolare modo a quelli che riguardano 1 diritti sociali Due argomenti questi ultimi sui quali si misurano sui media i tanti giornalisti specializzati gli appassionati della materia e gli opinionisti declinando spesso valorizzazioni inverosimili Un altro argomento di naturale confronto ovviamente rappresentato dal Codice delle
279. ghi comunitari il Patto di stabilit con l irrimediabile pericolo di incorrere in decisioni estreme da parte dell Unione Europea Una soluzione non pi differibile unitamente alla dichiarazione di fallimento politico per i responsabili da interdire da ogni attivit rappresentativa e da dichiarare ineleggibili a qualsivoglia carica pubblica dal momento che costituirebbe l unico deterrente a che si possano ripetere quegli incomprensibili comportamenti che hanno consentito la continuazione indisturbata di funzioni istituzionali a chi si reso protagonista di un dissennato governo della spesa 4 Tanta cultura di governo e qualche commissariamento in pi Ogni misura da assumere per quanto valida dovr essere comunque accompagnata da una sostanziale modifica del modo di fare pubblica amministrazione soprattutto nell area del centro sud Un percorso necessario per far s che il federalismo fiscale costituisca un occasione favorevole per consolidare l unit sostanziale della Repubblica all insegna dell unit culturale del saper fare ovverosia di quel buon governo che latita soprattutto in una consistente e ben individuabile area geografica del Paese Un problema quello appena accennato che induce a collocare l Italia all ultimo dei dieci paesi europei analizzati nello studio World Economic Forum Wef ripreso nella pi recente analisi della Cgia di Mestre quanto al rapporto tra la spesa pubbli
280. gionali dai loro compiti di pianificazione ordinaria ovverosia dalla redazione dei loro Piani sanitari regionali attraverso i quali esprimere e realizzare le migliori politiche salutari Ebbene s le anzidette Regioni verosimilmente destinate ad incrementarsi come numero nonostante impegnate nella elaborazione del loro programma operativo di riorganizzazione di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale cos la Finanziaria 2005 definisce il piano di rientro anch esso triennale non si preoccupano dei loro Piani sanitari Cos facendo disattendono la loro programmazione triennale ordinaria attraverso la quale prevedere il miglioramento del rapporto assistenza assistito fondato sul bisogno di salute reale da soddisfare nella sua continua evoluzione Esse sono infatti esclusivamente impegnate peraltro con risultati di non assoluto rilievo per come considerato anche dalla Corte dei Conti nella copertura dei loro disavanzi correnti che oramai non risparmiano neppure le Regioni tradizionalmente ritenute virtuose e nel ripianamento dell enorme patrimonio netto negativo accumulato in tanti anni di incuria gestionale Un compito arduo dunque non facilmente assolvibile dal momento che una tale difficolt economica comporta l ineludibile utilizzazione delle risorse per modo di dire libere rinvenibili nelle pieghe dei loro bilanci ordinari gi a secco di finanziamenti Una situazione que
281. gioni e gli enti locali che si trovano gi in fascia alta e che saranno quindi tentate di sedersi Per altro una grave lacuna della legge sul federalismo dal lato delle sanzioni non tanto e non soltanto a chi spende troppo quanto a chi non rispetta le regole Si potr opporre a questa affermazione che gi ci sono delle norme di carattere generale per facile rispondere che l esistente sotto gli occhi di tutti e che fare delle norme di riassetto del sistema che ignorano del tutto la Corte dei Conti non certo un bel segnale 2 Il decreto legislativo approvato in via definitiva il mancato rispetto della delega di cui all art 2 c 2 lettera f Il fatto che si possa sperare in una convergenza dei peggiori verso i migliori viene subito frustrato leggendo i decreto di attuazione Gi il titolo decreto legislativo recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di comuni citt metropolitane e province palesa un mancato rispetto della delega che richiedeva e per finalit ben specifiche non solo l individuazione dei fabbisogni ma anche quella dei costi standard Il motivo ovvio e scontato che le nostre pubbliche amministrazioni locali ad oggi non hanno una contabilit analitica a competenza economica senza la quale semplicemente impossibile immaginarsi una conoscenza minimamente attendibile dei costi standard o meno che essi siano Eppure la legge aveva fatto una richiesta asso
282. gislativa ulteriormente modificata 111 e il 19 del mese di settembre 2008 pressoch identica a quella ufficializzata il 24 luglio assistita da una relazione incrementata di 44 righi e di tre articoli nel testo su un totale di 22 Fatte salve alcune integrazioni sostanziali del tipo l individuazione articolo 3 della Commissione paritetica per l attuazione del federalismo e la modifica in tema di valutazione delle medie se da calcolare su una ovvero su sei piuttosto che su tre Regioni cos come previsto nella versione originaria cui fare riferimento per determinare la giusta erogazione della perequazione in favore delle Regioni pi povere la seconda ipotesi normativa lasciava inalterato l impianto di base di quella precedente 5 Dossier 5 2 pag 309 Ar i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID deciso dalle Commissioni parlamentari riunite nonch dalle analisi critiche elaborate dalla dottrina e dall associazionismo maggiormente rappresentativo Proprio per questo genere di percorso il testo legislativo definitivo divenuto tale a seguito degli ulteriori emendamenti approvati nel dibattito parlamentare concretizzatosi prima al Senato e poi alla Camera dei Deputati e dunque definito a palazzo Madama in terza e definitiva lettura da considerarsi un apprezzabile prodotto di ingegneria normativa Ad ottenere un simile positivo risultato hanno concorso sia l accelerazione dell
283. gli articoli nei limiti previsti dalla normativa vigente in materia di diritto d autore inviare una e mail o fax al seguente indirizzo Biblioteca dell Assemblea Legislativa delle Marche P zza Cavour 23 60121 Ancona e mail biblioteca assemblea marche it tel 071 2298200 fax 071 2298201 Dossier 5 2 pag 354 Finito di stampare nel mese di gennaio 2011 presso il Centro Stampa Digitale dell Assemblea Legislativa delle Marche
284. gli espedienti facilmente rinvenibili nei comportamenti tenuti dalle Regioni intesi a celare le patologie croniche dei loro bilanci ricorrendo persino a veri e propri artifici contabili Ci per nascondere l assoluta precariet del loro stato patrimoniale tale da rasentare il dissesto Una brutta abitudine questa assunta e reiterata da numerosi amministratori pubblici perch sempre impuniti da sanzionare severamente e non solo politicamente per le gravi colpe Dossier 5 2 pag 133 commesse con il fattivo contributo dei dirigenti spesso accondiscendenti se non addirittura sistematicamente complici Di conseguenza necessiterebbe in considerazione che i detti comportamenti configurerebbero ipotesi delittuose vere e proprie l elevazione degli stessi a reato specifico atteso che realizzano un chiaro attentato alla stabilit economica del Paese Quella stabilit garante di quella unit economica che l art 120 della Costituzione c 2 ritiene cos fondamentale da prevedere in difetto il commissariamento degli organi regionali incapaci di assicurarla pro quota Un ipotesi raccomandata quella di prevedere una siffatta previsione penale specifica atteso che gli anzidetti escamotage espongono a pericolo grave non solo i cittadini quanto alla esigibilit dei diritti civili e sociali bens il benessere collettivo Il verosimile rischio quindi di determinare il crollo dell economia nazionale in rapporto agli obbli
285. golazione transitoria che assicuri l efficacia dell automatismo e raccordi comunque la prima istituzione delle citt metropolitane con quella della capitale La legge chiarisce tuttavia che per la citt metropolitana di Roma capitale si applicher la disciplina istitutiva prevista dall art 23 ma con una importante restrizione la proposta di istituzione potr essere avanzata esclusivamente dal comune congiuntamente con la provincia La citt metropolitana di Roma capitale oltre alle funzioni proprie della citt metropolitana continuer a svolgere comunque le funzioni gi attribuite dalla legge 42 al Comune di Roma capitale Nel dettare le norme transitorie sull ordinamento anche finanziario di Roma capitale che definita ente territoriale i cui attuali confini sono quelli del comune di Roma l art 24 prevede poi che Roma capitale disponga di speciale autonomia statutaria amministrativa e finanziaria Inoltre le norme speciali si giustappongono in ogni caso a quelle relative al comune di Roma in base alla disciplina generale del TUEL comma 8 Le specifiche funzioni amministrative attribuite a Roma capitale si sommano dunque a quelle attualmente gi spettanti al comune di Roma come a qualsiasi altro comune sulla base della vigente normativa nazionale e regionale L art 24 ha dato corpo alla specialit dell ordinamento di Roma capitale individuando specifiche funzioni ad essa spettanti che interferiscono con q
286. hitrave della costituzione finanziaria delineata dal Titolo V4 Si pensi ad esempio al limite dell armonia con la Costituzione e dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario espressamente richiamati dall art 119 secondo comma Cost in riferimento all autonomia tributaria degli enti territoriali ai principi di coesione e di solidariet sociale di cui all art 119 quinto comma Cost al principio della necessaria correlazione tra funzioni e risorse attribuite a ciascun ente territoriale di cui all art 119 quarto comma Cost al carattere integrativo e complementare rispetto ai tributi propri e alle compartecipazioni al gettito di tributi erariali del fondo perequativo di cui all art 119 terzo comma Cost volto ad assicurare il finanziamento integrale delle funzioni attribuite ai diversi livelli di governo al carattere sussidiario delle risorse aggiuntive e degli interventi speciali di cui all art 119 quinto comma Cost finalizzati a costituire ulteriore anche se straordinaria garanzia rispetto alla rimozione degli squilibri territoriali Tali disposizioni costituzionali disegnano un assetto delle relazioni intergovernative finanziarie pienamente coerente con i principi dell art 5 Cost segnato cio da una forte implementazione del principio autonomistico ma nel quadro di inderogabili istanze unitarie riconducibili ai principi fondamentali e alla prima parte dell
287. i recentemente formato un animato confronto politico istituzionale incentratosi soprattutto sulla ventilata inidoneit e insufficienza di devolvere in favore delle ammifostirZ arag 341 comunali il prodotto della fiscalit immobiliare Un confronto invero deludente perch dimostrativo di una sottovalutazione di fondo della politica e delle istituzioni coinvolte a diverso titolo nei confronti del federalismo fiscale ma soprattutto del contenuto dei suoi riferimenti normativi dei quali molti sembrano essere addirittura all oscuro salvo a conoscerli quasi per sentito dire Un siffatto problema in una all ingiustificato distacco verso la problematica relativa che si innaturalmente consolidato a tutti i livelli sia a quelli ordinariamente critici della lite culturale che a quello rappresentativo delle diverse collettivit regionali reali destinatarie finali dei provvedimenti ha determinato un clima di sostanziale disinformazione sul tema specifico estesa anche alla quasi totalit delle istituzioni Ci avvenuto per l indisturbato formarsi di quel fenomeno che potrebbe essere denominato di delega eccessiva ove il rapporto tra rappresentante e rappresentato si cos male stabilizzato negli anni da generare pericolosi vizi comportamentali tali da incidere sul corretto esercizio da parte dei cittadini delle loro prerogative costituzionali A tutto questo anomalo percorso corrisposto un processo legislativo anch
288. i volte affermato da diverse forze politiche un aumento dell efficienza della Pubblica Amministrazione senza alcun aumento del carico fiscale complessivamente considerato Non vi dubbio che per l applicazione dell istituto della responsabilit amministrativo contabile non necessario alcun intervento legislativo essendo una materia riservata alla legislazione statale allo stato disciplinata in modo da comprendere tutte le materie prese in considerazione dalla legge e i soggetti pubblici coinvolti ed esistendo una copertura costituzionale della predetta responsabilit amministrativo contabile In materia bisogna dire che seppur la Corte Costituzionale ha in linea di massima affermato che la Corte dei Conti non il giudice naturale nelle materie di contabilit pubblica in via automatica in qualche caso ha affermato anche il contrario In particolare la Corte Costituzionale con la sentenza n 46 del 25 febbraio 2008 ha statuito che l attribuzione della giurisdizione in relazione alle diverse fattispecie di responsabilit amministrativa non opera automaticamente in base all art 103 della Costituzione ma rimessa alla discrezionalit del legislatore ordinario fra le molte si vedano le sentenze n 24 del 1993 n 773 del 1988 n 641 e n 230 del 1987 n 241 e n 189 del 1984 e che la Corte dei conti non il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici sentenza n 641 del
289. i 1967 G Candeloro Storia dell Italia moderna vol V La costruzione dello Stato unitario Feltrinelli Milano 1968 4 T De Mauro Storia linguistica dell Italia unita Laterza Roma Bari 1979 R Romanelli I comando impossibile Stato e societ nell Italia liberale il Mulino Bologna 1988 G Pescosolido Dal sottosviluppo alla questione meridionale in Storia del Mezzogiorno vol XII Edizioni del Sole Napoli 1991 pp 19 90 F Barbagallo La modernit squilibrata del Mezzogiorno d Italia Einaudi Torino 1994 pp 3 34 5 P Costa Lo Stato immaginario Metafore e paradigmi nella cultura giuridica italiana fra Ottocento e Novecento Giuffr Milano 1986 6 S Rokkan Cittadini elezioni partiti il Mulino Bologna 1982 Z W J Mommsen Societ e politica nell et liberale Europa 1870 1890 in La trasformazione politica dell Europa liberale 1870 1890 a c di P Pombeni il Mulino Bologna 1986 pp 15 ss 8 8 E J Hobsbawm Nazioni e nazionalismi dal 1870 Programma mito realt Einaudi Torino 1991 9 K W Deutsch Nationalism and Social Communication The MIT Press cambridge MA 1962 E Gellner Nazioni e nazionalismo Editori Riuniti Roma 1985 Id II mito della nazione e quello delle classi in Storia d Europa vol I L Europa oggi a c di P Anderson M Aymard P Bairoch W Barberis C Ginzburg Einaudi Torino 1993 pp 637 ss 10 A D Smith Le origini etniche delle nazioni il Mulin
290. i P Il sistema perequativo in Cerri A Galeotti G Stancati P a cura di Federalismo fiscale tra diritto ed economia Roma 2010 2 Covino F La perequazione finanziaria nella Costituzione Napoli 2008 3l Arachi G Liberati P Responsabilizzazione dei governi regionali e perequazione fiscale in I Quaderni Italianieuropei Roma n 1 2009 14 Dossier 5 2 pag 318 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Il definitivo testo di quest ultima ha mitigato alcuni dubbi di costituzionalit mossi all indirizzo del Ddl condiviso dal trascorso Governo ma ne ha confermato altri e ne ha suscitato di nuovi Esso ha insediato due diverse tipologie di perequazione La prima destinata a tutti i livelli di governo sub statale per garantire l integrale copertura dei loro rispettivi fabbisogni standard valorizzati attraverso i cosiddetti costi fabbisogni standard rispettivamente riferibili alle prestazioni essenziali e alle funzioni fondamentali degli enti locali riconducibili all articolo 117 comma secondo lettere m e p della Costituzione La seconda finalizzata ad assicurare le residuali altre funzioni ovverosia le spese diverse da quelle riferite ai suddetti compiti fondamentali della Pubblica Amministrazione locale ma comunque necessarie al suo ordinario funzionamento attraverso il potenziale livellamento ovvero l omogeneizzazione delle differenti capacit fiscali dei diver
291. i Stato regola una societ semplice qual quella liberale ottocentesca dove sono da eliminare i conflitti ritenuti distruttivi della superiore unit statale Questo progetto unitario di governo non pu essere diviso n dai contrasti politici tra i partiti n dagli scontri d interesse tra i gruppi sociali e tra le grandi concentrazioni economiche La societ civile in questo modello statocentrico risulta quindi assorbita nello Stato Si osservato che avanza una forma di socializzazione dello Stato che 16 Nel modello liberale italiano le istituzioni sociali che hanno una rilevanza collettiva sono immediatamente trasformate in enti pubblici Camere di Commercio Ordini professionali Comuni e province non hanno carattere originario e indipendente rispetto allo Stato com ad esempio in Gran Bretagna Gli enti locali in Italia sono considerati organi dello stato si configurano come articolazioni del potere centrale e si distinguono poco dagli uffici periferici dello Stato 17 Questa centralit dello Stato riduce lo spazio e il peso dei principi di libert e dei diritti dei cittadini Lo Stato con la sua autorit viene prima degli individui con i loro diritti che non sono concepiti come una limitazione ma solo come una concessione dello Stato L assenza di un processo costituente dello Stato italiano si accompagna alla mancanza di grandi battaglie e di impegnative affermazioni intorno alle libert fondamentali e ai diritti dell uom
292. i a statuto speciale 6 Un altro nodo critico la potest impositiva degli enti locali 7 Coordinamento della finanza pubblica e armonizzazione delle procedure contabili 1 Premessa Appare indubbia la centralit del federalismo fiscale nelle forme di Stato composto misurando le relazioni intergovernative finanziarie il concreto spessore di ogni disegno autonomistico La prospettiva comparatistica sembra ampiamente corroborare questo assunto sia in riferimento agli Stati federali sia agli Stati ad ampia autonomia regionale L incremento dell autonomia finanziaria degli enti territoriali appare quindi un dato comune al governo delle societ complesse che non impedisce comunque anche grazie al prezioso ruolo delle Corti costituzionali la tutela delle ragioni dell unit e il conseguimento di garanzie di omogeneit nella fruizione dei diritti costituzionali di cittadinanza Nel processo di riconoscimento dell autonomia finanziaria degli enti territoriali infrastatuali l Italia registra un po di ritardo per responsabilit non tanto imputabili alla versione originaria dell art 119 Cost quanto all interpretazione che ne stata fornita in quanto gi nel previgente Titolo V tale articolo riconosceva seppur in forme diverse da quelle attuali l autonomia finanziaria delle regioni Tuttavia la norma costituzionale commisurava tale autonomia alle funzioni normali ordinarie che erano determinate dalla legg
293. i all attivit di recupero dell evasione La misura dell efficacia delle nuove disposizioni sar data anche dalla determinazione specifica della gestione organica e dalle modalit organizzative che la accompagneranno Occorrer verificare se la gestione organica potr portare ad inedite forme di gestione in comune dei tributi capace almeno in teoria di superare il modello della titolarit unica delle funzioni amministrative Il rapporto tra autonomia e coordinamento emerge anche nell art 26 sul contrasto dell evasione fiscale Introdotta da una clausola di salvaguardia analoga alla precedente dell autonomia organizzativa di Regioni ed enti locali nella scelta delle forme di organizzazione delle attivit di gestione e riscossione la disposizione prevede forme di reciproca integrazione delle basi informative di cui dispongono Regioni ed enti locali oltre allo Stato per l attivit di contrasto dell evasione fiscale Si aggiunge poi la previsione della diretta collaborazione volta a fornire dati ed elementi utili per l accertamento dei tributi I decreti legislativi dovranno poi introdurre forme premiali per le Regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dal contrasto all evasione e all elusione fiscale L art 1 del decreto legge 203 del 2005 cos come convertito in legge con modificazioni dalla legge 248 dello stesso anno ha gi incentivato ad esempio
294. i articoli 28 e 29 I problemi che il legislatore ha ritenuto catalogare con la legge delega e risolvere in stretto e necessario coordinamento con i successivi e numerosi decreti legislativi attuativi sono quelli che hanno da sempre costituito le difficolt maggiori dell applicazione del federalismo fiscale Essi riguardano il coordinamento del sistema tributario l autonomia finanziaria del sistema autonomistico l assetto della finanza degli enti locali e dunque il ruolo di coordinamento che deve essere svolto in proposito dallo Stato e dalle regioni infine il criterio di finanziamento delle prestazioni essenziali e dei servizi pubblici fondamentali nonch il sistema perequativo La legge di delegazione dunque principalmente intesa a dare corretta attuazione al novellato articolo 119 della Costituzione Tra le numerosissime indicazioni contenute nell articolo che ha definito l oggetto e le sue finalit finalizzato a limitare l esercizio della delega attribuita al Governo di cui all articolo 76 della Carta appena il caso di sottolineare quelle che ineriscono la costruzione di un assetto stabile della finanza di regioni citt metropolitane province e comuni fondato sulla solidariet e ispirato alla coesione sociale che vada a sostituire gradualmente e per ogni livello di governo coinvolto il criterio della spesa storica allo scopo di responsabilizzarne la gestione e favorirne il controllo democratic
295. i costi standard e dall anzidetto benchmark per i quali avranno facolt di trattare direttamente con lo Stato tenendo conto di quanto sancito nei loro rispettivi statuti 4 2 4 Costi fabbisogni standard nella sanit Un rilievo di merito su quanto disciplinato dall ipotesi normativa in esame va dedicato alla parte in cui la stessa non definisce in alcun modo gli strumenti conoscitivi attraverso i quali dovr essere definito il cosiddetto costo standard e con esso garantito il diritto alla salute su tutto il territorio nazionale preferendo rinviare il tutto a futuri provvedimenti amministrativi Il testo governativo chiude la partita dei costi e fabbisogni standard nel settore sanitario in soli cinque precetti artt 20 24 L articolato sancisce a partire dal 2013 il progressivo superamento dell attuale criterio di riparto del Fondo sanitario nazionale fondato sulla quota capitaria valorizzata secondo i correttivi introdotti dalla Finanziaria per il 1996 art 1 comma 34 mediante la predeterminazione dei costi standard e dei fabbisogni standard per le regioni e le province autonome obbligate a rendere 4 Turno R Regioni coinvolte nel contrasto all evasione fiscale IlSole24Ore 4 gennaio 2011 24 Dossier 5 2 pag 328 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID esigibili ai cittadini 1 Lep riferiti alla sanit ma anche all assistenza sociale per la quale si attende
296. i decreto legislativo approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri in tema di determinazione dei fabbisogni standard di comuni citt metropolitane e province il primo decreto di attuazione della legge sul federalismo l 42 2009 e rappresenta quindi il punto di partenza di quello che potr essere il federalismo in Italia Come premessa pertanto opportuno fare alcune riflessioni sulla legge 42 2009 Anzitutto deve essere chiaro che la 1 42 2009 solo una norma di indirizzo e che la sostanza del cambiamento dovrebbe ritrovarsi nel processo di delega attivato che dovr quindi costituire il cuore della futura architettura istituzionale italiana una volta che e se entrer a regime Quanto affidato ai futuri decreti legislativi perci assai pi importante sul piano sostanziale perfino del testo di legge perch noto a tutti che alcune affermazioni di principio di per s in astratto condivisibili andranno giudicate una volta che trovino una effettiva e concreta declinazione Guardando il primo decreto di attuazione per difficile non rimanere delusi La legge 42 nell ambito dell art 2 al comma 2 lettera f anzitutto non parlava solo di fabbisogni ma di costi e fabbisogni E questi avrebbero dovuto anzitutto costituire l indicatore rispetto al quale comparare e valutare l azione pubblica definire gli obiettivi di servizio cui devono tendere le pubbliche amministrazioni regionali
297. i funzionalit rispetto alle speciali attribuzioni di Roma capitale L autonomia regolamentare della capitale rispetto al principio di legalit sostanziale ne uscir verosimilmente rafforzata Il legislatore ha dunque prospettato nuove funzioni in capo a Roma capitale anche in deroga rispetto alla attuale attribuzione di funzioni agli altri comuni cercando peraltro di salvaguardare insieme con l autonomia dell ente in base all art 117 sesto comma Cost il rispetto della normativa comunitaria ed internazionale come pure di quella statale e regionale vigente Il richiamo esplicito all art 117 sesto comma fa s che Roma capitale sia ricompresa per legge tra gli enti locali la capitale non pu dunque disporre di autonomia in misura inferiore rispetto agli altri enti una sorta di salvaguardia della specialit di Roma capitale tra gli enti locali assimilabile al rapporto tra Regioni speciali e Regioni ordinarie all indomani del Titolo V in base all art 10 della legge cost 3 2001 Il contemperamento tra i diversi fattori potenzialmente confliggenti rimesso ad uno specifico decreto legislativo da adottarsi sentiti la regione Lazio la provincia di Roma e il comune di Roma il decreto discipliner l ordinamento transitorio anche finanziario di Roma capitale secondo una serie di principi e criteri direttivi tra cui la specificazione delle funzioni e la definizione delle modalit per il trasferimento a Roma ca
298. i ha governato e il suo subentrante ovverosia separare gli eventuali disastri di chi termina il suo governo dalle responsabilit di chi lo inizia Aspettative responsabili e concrete che si spera vengano tradotte in regolazione concreta da applicare tempestivamente magari attraverso una apposita norma che disciplini la transitoriet Buglione E Commento all art 17 della legge n 42 09 in a cura di Ferrara A Salerno G M op cit Napoli 2010 Dossier 5 2 pag 228 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA L unificazione italiana e il rapporto centro periferia di Luciano Vandelli 1 Il dibattito all epoca dell unificazione e la regionalizzazione mancata I caratteri del rapporto tra centro e periferia sono stati modellati in Italia da vicende e concezioni peculiari che si radicano in tradizioni antiche e in scelte effettuate all indomani dell unificazione scelte che riverberano i loro effetti sulle fasi successive sino a mio avviso alla fase attuale influenzando tuttora gli incerti tratti dei nostri modelli amministrativi Si pensi anzitutto al fattore determinante della regionalizzazione attuata soltanto nel 1970 dopo pi di un secolo di accentramento Eppure le proposte volte alla istituzione delle regioni e i relativi dibattiti risalgono al 1861 da quel primo sfortunato progetto di regionalizzazione presentato dal ministro dell Interno del Governo Cavour Marco
299. i introdurre nuove fattispecie impositive A prescindere dalla problematicit di inventare ulteriori forme di prelievo rispetto alle numerosissime gi esistenti resta il fatto che la stessa 1 42 prevede e giustamente almeno dal punto di vista del contribuente vincoli molto stringenti per l esercizio di tale potere visto che i nuovi tributi propri non dovranno incidere su presupposti gi assoggettati a imposizione erariale art 7 1 b 3 e saranno comunque soggetti al principi in materia di coordinamento tributario alla definizione dei quali si dovr provvedere con alcuni dei decreti legislativi di cui all art 2 della legge richiamata Una conferma di quanto appena detto si pu avere considerando l esperienza in materia della regione Sardegna I nuovi tributi propri della regione istituiti nel 2006 e nel 2007 con le sue leggi finanziarie nel giro di poco tempo sono stati tutti soppressi perch risultati incompatibili con i principi nazionali o comunitari in materia fiscale e assoluta mancanza di indicazioni su quali dovranno essere i futuri tributi propri derivati degli enti territoriali Per le regioni si menzionano con riferimento alle modalit di finanziamento delle specifiche tipologie di spesa di questo livello di governo funzioni Lep trasporto locale e altre funzioni solo due tra quelle ora esistenti l addizionale Irpef Dossier 5 2 pag 112 e l Irap e della seconda cio di gran lunga la pi imp
300. i locali tra Corte costituzionale sentenza n 102 2008 e ordinanza n 103 2008 e disegno di legge delega cit 24 Per queste ultime si prevedono anche ftributi il cui presupposto connesso al trasporto su gomma i quali in una alla compartecipazione ad un tributo erariale devono finanziare fprioritariamente le spese delle Province relative alle funzioni fondamentali di cui all rt 117 secondo comma lett p Cost Dossier 5 2 pag 80 25 Sul punto tra gli altri v L DEL FEDERICO Imposta di scopo compartecipazioni e poteri regolamentari in Tributi locali e regionali 2008 211 V FICARI L utonomia normativa tributaria degli enti locali e la legge Finanziaria 2007 cit 904 G PETRILLO Tributi nuove entrate locali e loro controversa natura giuridica in F AMATUCCI a cura di Il nuovo sistema fiscale degli enti locali Torino 2008 84 ss Dossier 5 2 pag 81 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato Federalismo fiscale ma non solo la legge n 42 del 2009 di Claudio Tucciarelli Capo del Dipartimento riforme istituzionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri e componente della Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale 19 maggio 2010 SOMMARIO 1 Introduzione 2 Attuazione del federalismo fiscale e forma di governo 2 1 La Commissione tecnica paritetica 2 2 La Conferenza permanente per il coordinamento della f
301. i partenza la legge 42 estremamente complessa e per taluni aspetti contraddittoria basata su 32 principi generali ispiratori e pu essere attuata in maniera molto diversa e il quadro politico culturale del paese dominato da gruppi politici che esplicitamente rivendicano che l attuazione della legge 42 determini una redistribuzione territoriale delle risorse pubbliche la legge 42 pu avere obiettivi finali assai differenti contenimento della spesa aumento dell efficienza redistribuzione territoriale delle risorse aumento della qualit dei servizi disponibili per i cittadini e in parte in conflitto Il processo attuativo quindi di fondamentale importanza perch pu determinare esiti molto diversi in termini di equit e di efficienza nel paese 66 Bed z g Jsissog a Manca il quadro d insieme dell attuazione La relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali presentata dal Ministro Tremonti il 30 6 2010 avrebbe dovuto rappresentare uno strumento conoscitivo propedeutico ad un approfondita e consapevole discussione pubblica definire ipotesi quantitative e possibili ipotesi di distribuzione delle risorse E invece esi presenta come un documento fortemente ideologico apodittico pieno di polemica politica di basso profilo la cialtroneria che non fornisce un quadro d insieme del percorso enon fa alcun riferimento al percorso
302. i saranno costituite da tributi propri manovrabili da parte delle medesime regioni e da compartecipazioni geografiche a tributi erariali attribuite in rapporto a quanto prodotto nel loro territorio a loro volta distinti in derivati perch istituiti e in parte disciplinati con legge dello Stato e in autonomi in quanto istituiti e regolati con legge regionale Questi ultimi potranno essere imposti dalle regioni art 25 in relazione a presupposti Buglione E Jorio E Schema di Decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle regioni e statuto ordinario e delle province nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore 20 Dossier 5 2 pag 324 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato e destinati a concorrere al finanziamento delle spese extra Lep ovverosia potranno finanziare prestazioni e servizi non essenziali compensando le perdite degli introiti tributari riferibili a tributi cancellati a seguito dell intervenuta ridistribuzione delle destinazioni fiscali L ipotesi legislativa oltre che a sopprimere alcuni degli attuali tributi propri derivati introduce alcune importanti novit in tema di addizionale irpef di irap e di tassa automobilistica Allo stesso modo interviene in materia di compartecipazioni sopprimendo dal 2012 quella al gettito dell accisa sulla
303. i servizio perequazione infrastrutturale 1 convergenza dei costi standard verso livelli pi bassi maggiore efficienza ma tenendo conto di gap di partenza da ridurre progressivamente diversit di condizioni oggettive comuni di montagna regioni piccole dotazione di strutture ospedali grandi con attrezzature avanzate 2 non abbassare asticella dei LEP diritti di cittadinanza nazionali apprendimento salute devono essere incrementati o almeno mantenuti nell interesse nazionale ma vi un evidente incentivo perverso se LEP bassi bassa perequazione necessaria fra regioni pi risorse residue per regioni ad alto reddito 3 difficili e complessi meccanismi di obiettivi di servizio con assistenza tecnica premialit per assicurare miglioramento e non peggioramento della qualit di servizi in tutte le regioni anche con costi standard in riduzione 4 forte convergenza nelle dotazioni scuole aule laboratori trasporto studenti centri servizi socio sanitari territoriali asili nido e centri per anziani per ottenere costi standard in riduzione livelli essenziali delleprestazioni alti qualit dei servizi in aumento a zzz Bed z g 1 1SS0 a Due scenari per il federalismo fiscale in Italia 1 Scenario catastrofico circolo vizioso e Costi standard definiti ai livelli pi bassi Livelli essenziali delle prestazioni intesi come minimi Bassa perequazione interregionale Le regio
304. i svolti nell ultimo periodo La legge delega si sviluppa su alcune coordinate fondamentali alcune ripren dono soluzioni gi proposte dall opposizione altre hanno un carattere decisa mente innovativo L abbandono del criterio della spesa storica La perequazione in base al costo standard La prima coordinata data dal superamento della spesa storica a favore del finanziamento al costo standard dei livelli essenziali relativi a sanit assisten za istruzione trasporti La scelta quanto mai opportuna e la convergenza sul punto stata molto forte anche perch si rivalutata una soluzione gi prefigurata dal preceden te governo La spesa storica riflette sia 1 fabbisogni reali quelli standard sia vere e pro prie inefficienze solo il primo elemento ha una valenza sociale significativa l altro rappresenta un elemento negativo che non pu essere avallato Il costo standard si riferisce invece al servizio erogato in condizioni di efficienza In altre parole mentre la spesa storica finanzia servizi e inefficienza il costo standard finanzia solo i servizi Il finanziamento in base alla spesa storica stato il male che da sempre ha afflitto il sistema della finanza regionale e locale a partire dai decreti Stammati degli anni Settanta si finanziato il comparto regionale e locale sulla base di quanto si era speso in passato appunto il criterio della spesa storica e cos si sono sistematicamente premiate le gestioni ine
305. i tributi o parti di tributi gi erariali ne definisce presupposti soggetti passivi e basi imponibili stabilisce garantendo una adeguata flessibilit le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale lett d disciplina di uno o pi tributi propri comunali che valorizzando l utonomia tributaria attribuisca all ente la facolt di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento di oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilit urbana lett e fdisciplina di uno o pi tributi propri provinciali che valorizzando l utonomia tributaria attribuisca all nte la facolt di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi istituzionali lett g previsione che le regioni nell mbito dei propri poteri legislativi in materia tributaria possano istituire nuovi tributi dei comuni delle province e delle citt metropolitane nel proprio territorio specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali lett h fprevisione che gli enti locali entro i limiti fissati dalle leggi possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni Quanto alle Citt metropolitane l rt 15 contiene previsioni analoghe In particolare ivi si prevede Nattribuzione ad esse dellutonomia impositiva co
306. i uno dei punti pi rilevanti e condivisi del progetto con la finalit di introdurre un criterio di misurazione omogenea del costo delle funzioni per l erogazione delle prestazioni al netto dei costi aggiuntivi e delle inefficienze che si manifestano nei vari contesti territoriali Il passaggio determiner presumibilmente l assegnazione di minori risorse al Mezzogiorno anche se nelle norme transitorie per gli enti locali di cui all art 21 della legge nel passaggio alla Camera si tentato di introdurre qualche clausola di garanzia sulle esigenze di riequilibrio nel passaggio ai costi standard Si pongono comunque rilevanti problemi soprattutto rispetto alla gestione della fase transitoria che stata pi sufficientemente determinata nel passaggio alla Camera del testo rispetto alla versione originaria ma nella quale specie per la disciplina delle funzioni degli enti locali non sono poste sufficienti garanzie fissando tra l altro in modo arbitrario la percentuale delle funzioni fondamentali all 80 per cento del complesso delle funzioni Infine per quanto riguarda fondamentale principio di perequazione la legge prevede due meccanismi uno nei confronti delle regioni l altro nei riguardi degli enti locali Il meccanismo perequativo nei confronti delle regioni non sembra riconducibile n a sistemi verticali basati esclusivamente su trasferimenti dallo Stato alle regioni n a sistemi orizzontali che viceversa consentono tra
307. ia di monetizzazione del prodotto industriale che costituisce da sempre un pilastro dell economia aziendale meglio dell economia politica Un concetto che rintraccia la sua esistenza consolidata nel conseguimento di due fondamentali scopi quello di omogeneizzare i valori produttivi e attraverso essi contenere i prezzi l altro di valutare gli scostamenti dei costi reali e con essi lo stato di efficienza del sistema produttivo nella sua interezza l individuazione degli obiettivi di servizio che rappresentano unitamente ai costi standard gli elementi imprescindibili sulla base dei quali dovranno essere determinate le risorse occorrenti per garantire la corretta Dossier 5 2 pag 276 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 In ogni caso stante la valutazione standardizzata sia del costo che del fabbisogno ne consegue che un fabbisogno effettivo superiore a tale parametro non potr che essere finanziato con risorse derivanti dalle entrate proprie della regione anche in riferimento a spese riconducibili al vincolo dei livelli essenziali delle prestazioni mentre si gi detto che al di fuori delle funzioni associate ai livelli essenziali delle prestazioni l entit della pere
308. iario calcolato come differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valore standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie di applicazione generale 2 indicatori di fabbisogno di infrastrutture in coerenza con la programmazione regionale di settore per il finanziamento della spesa in conto capitale tali indicatori tengono conto dell entit dei finanziamenti dell Unione europea di carattere infrastrutturale ricevuti dagli enti locali e del vincolo di addizionalit cui questi sono soggetti Tra i criteri sono indicate anche le caratteristiche demografiche e territoriali degli enti con interventi premiali per le concentrazioni tra comuni e Vds M L BASSI Problemi di federalismo fiscale cit p 138 al Cos V CERULLI IRELLI Poteri e risorse autonomia e responsabilit l attuazione dell art 119 della Costituzione relazione al convegno Il sistema delle autonomie la sfida della semplificazione Roma 20 ottobre Dossier 5 2 pag 279 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche A Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 distinzione posta dalla 1 n 42 del 2009 contrasterebbe con le previsioni costituzionali in tema di autosufficienza finanziaria In senso contrario tuttavia
309. ibile risolvere la questione Ci si pu consolare notando che migliorare questi dati oggi possibile e che la ricerca promette risultati scientifici importanti 7 V Zamagni in Dalla periferia al centro cit p 54 sottolinea come un gruppo di lavoro organizzato dall ex presidente dell ISTAT G Rey abbia avviato una radicale revisione delle statistiche storiche curate dallo stesso ISTAT cfr i due volumi curati da G Rey I conti economici dell Ttalia Bari Laterza 1991 1992 Cfr anche sugli effetti assai diversi che si ottengono applicando i nuovi calcoli alle vecchie statistiche ISTAT J Cohen G Federico op cit pp 19 20 18 Cfr i riferimenti a varie posizioni del dibattito ancora in J Cohen G Federico Lo sviluppo economico cit pp 35 ss 19 Su questi temi la letteratura ormai assai abbondante Ma qui ci si pu limitare per sottolineare i termini essenziali della questione a richiamare ora la franca ed incisiva analisi di A Panebianco Nord Sud troppi luoghi comuni in Corriere della Sera 6 gennaio 2011 7 Dossier 5 2 pag 235 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA Un secondo elemento di caratterizzazione non prescindibile dell assetto della nostra periferia costituito dal radicamento storico dei comuni Lo rilevano tutte le testimonianze gi all inizio dell epoca dell unificazione Ove il ruolo del comune come punto di riferimento imprescindibile nella tradiz
310. ibutario Dossier 5 2 pag 82 federalismo fiscale si imposto nella terminologia legislativa bench il confronto con i sistemi federali classici evidenzi forti differenze presenti nella strutturazione dell ordinamento italiano Nell adeguarsi per maggiore semplicit al lessico del legislatore occorre pertanto avere ben presente il grado di approssimazione che si accompagna ad una scelta del genere Il punto di partenza dell analisi della legge non pu che essere la funzione rivestita dall attuazione dell autonomia di entrata e di spesa di Regioni ed enti locali nel quadro del pi ampio disegno di attuazione del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione entrato in vigore nel 2001 Il nuovo sistema delle autonomie territoriali ha effettivamente inizio solo se vi una disciplina sulla loro autonomia di entrata La stessa proposizione pu essere considerata peraltro secondo una diversa prospettiva il discorso sull autonomia nel reperimento delle risorse da parte degli enti territoriali costituisce la molla per la completa attuazione del Titolo V anche con riguardo al piano istituzionale ed alle funzioni Non certo questa la sede per dirimere il dubbio sistematico e in ultima analisi sterile relativo alla sequenza pi idonea per la costruzione di un sistema istituzionale policentrico e in particolare alla priorit della determinazione delle risorse rispetto all allocazione delle funzioni Pur sen
311. icuramente varie disposizioni che in teoria potrebbero potenziarla Rientra in questo ambito in primo luogo il potere di istituire nuovi tributi riconosciuto per la prima volta sia alle regioni che agli enti locali anche se questi ultimi potranno solo introdurre e regolare fattispecie impositive gi previste da leggi dello Stato e delle regioni Ma sono importanti anche altre disposizioni dai contenuti meno eclatanti e per questo spesso non evidenziate in modo adeguato Ad esempio e il fatto che per i tributi propri derivati dalla legislazione statale come sono nell attuale ordinamento l Irap l addizionale regionale e comunale allIrpef la tassa automobilistica l Ici vengano precisati gli spazi di manovra da riconoscere ad ogni livello di governo In particolare le regioni potranno intervenire su aliquote e detrazioni nel caso delle addizionali a tributi erariali e per tutti gli altri tributi propri anche su esenzioni e deduzioni ma sempre secondo i criteri fissati dalla legislazione statale e nel rispetto della normativa comunitaria art 7 1 c Per gli enti locali invece gli spazi di autonomia decisionale potranno riguardare solo la manovra delle aliquote sempre entro gli spazi individuati dalla legislazione statale art 12 1 a e il fatto che il sistema di perequazione sia strutturato in modo da risultare neutro rispetto alle variazioni di gettito dei tributi propri derivati connesse a politiche fiscali
312. ie di danno ed alla stessa ratio storica dell istituto del potere riduttivo come ad es i precedenti di carriera ed altri simili Sulla base anche di una sentenza della Corte Costituzionale si cerca di rapportare la condanna alle possibilit economiche del responsabile essendo ben evidente che quest ultime non attengono all addebito ma all esecuzione del giudicato In ogni caso l attuale assetto ordinamentale della Corte dei Conti e l orientamento giurisprudenziale prevalente consentono in linea di massima di affrontare i problemi connessi alla nuova realt che si verr a delineare con il federalismo fiscale ovviamente con un potenziamento delle strutture e dei mezzi finanziari necessari allo scopo Piuttosto pi che nuove azioni e nuovi modelli di responsabilit sarebbe ario potenziare i poteri requirenti del p m contabile che le ultime riforme hanno fortemente limitato ponendo moltissimi problemi operativi all azione di accertamento di fattispecie dannose Se l obiettivo quello di assicurare il corretto uso delle risorse pubbliche allora imprescindibile dare al requirente contabile che esercita l azione di responsabilit ci di cui necessita ricordandosi che il nemico da abbattere non il p m contabile ma chi utilizza in maniera negligente le tasse pagate dai cittadini o addirittura le svia dalle finalit a cui le stesse sono destinate Un analisi compiuta sul federalismo fiscale viene effettuata dalla
313. iglioramento delle dotazioni strumentali da gestire a livello centrale con risorse che ricadono sul bilancio dello Stato Il gap Nord Sud nelle dotazioni infrastrutturali molto ampio nonostante nello scorso decennio la spesa pubblica in conto capitale pro capite sia stata identica fondi aggiuntivi sono stati sostitutivi Il divario rischia ora di ampliarsi un mero taglio di risorse non pu che tradursi in una minore quantit dei servizi con effetti inverti sulla qualit d e Indicatore sintetico di divario infrastrutturale 2006 fegiona indicatore sintattico fonirtione Bali so 100 0 1 iebria T79 z Valle d acata Fiat E Emilla Acmagna TLa Lario TO 5 5 Trentino AA 69 2 E Vaernalto bT 5 T Bia cche bTa d 5 TaEscana ba B J Ferioli Y g CEFF 10 Liguria EPF 11 Piemonte 42 12 Lombardia bi 4 13 Ainrcuzzioa 62 0 14 Gicilia bl E 15 Calabria S I LE Basilicata LE 6 17 Puglia Sal 19 sardea H E 19 Canpania SI O 2I zzz a _____ ____________ _ _________ _ _ _ _ _ _ _F_F_ _ _ _ _ _ _ _ __ e ezezememe22p 1 1 1K EN lt R lt SPP PI I NWNNNWMHMH E SfA YAYY OIPRPDITYHYTZ _ E _WNlSOb Forte slaSscrarinni CESN su dat Nogl h fer All g z Bed z g Jaissog di a 6z Bed z g Jeisso Differenze nelle performances regionali influenzate dal divario infrastrutturale II SSN
314. il requisito della riserva di legge previsto espressamente dall art 133 Cost per il mutamento delle circoscrizioni provinciali Si tratta peraltro di un decreto legislativo a contenuto parzialmente vincolato dalle fasi procedurali che necessariamente lo procedono La legge tuttavia si arresta sulla soglia delle articolazioni organizzative della citt metropolitana Per questo motivo prevede che fino alla data di insediamento dei rispettivi organi cos come saranno disciplinati in futuro dalla legge il finanziamento degli enti che compongono la citt metropolitana assicuri loro una pi ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessit delle funzioni da esercitare in forma associata o congiunta nel limite degli stanziamenti previsti a legislazione vigente Sul piano delle funzioni la legge 42 procede con un metodo analogo Infatti le funzioni fondamentali della provincia sono considerate in via provvisoria funzioni fondamentali della citt metropolitana con efficacia dalla data di insediamento dei suoi organi definitivi Ad esse si aggiungono ulteriori funzioni fondamentali individuate dall art 23 con riguardo alla popolazione ed al territorio metropolitano Ma queste previsioni valgono lo evidenzia la stessa legge ai soli fini delle disposizioni concernenti le spese e l attribuzione delle risorse finanziarie alle citt metropolitane Dossier 5 2 pag 104 La legge 42 intende chiaramente evitare
315. il sistema tributario in linea con il vigente dettato costituzionale Tutto questo ha comportato l assenza di un dialogo conoscitivo di buon livello funzionale a fare assumere ai cittadini la contezza del fenomeno e a comprendere le corrette ragioni di un tale irrinviabile cambiamento che altro non che la naturale attuazione di quanto deciso bipartisan con l approvazione della legge 42 09 Una legge che costituisce peraltro la versione migliorata di quanto omologamente gi licenziato dal governo Prodi il 3 agosto 2007 In questi giorni la prova di quanto appena detto L accertamento del mancato approfondimento sulla materia si infatti formalizzato a pi livelli a seguito della pubblicazione della ricerca effettuata dal senatore Marco Stradiotto sulla Proiezione degli effetti sui singoli comuni capoluoghi di provincia chi ci perde e chi ci guadagna I risultati prodotti hanno difatti occupato tutti 1 media e sollevato una generale preoccupazione dei cittadini ingenerando una avversit nei confronti del federalismo fiscale peraltro del tutto ingiustificata E dire che per evitare tutto questo sarebbe bastato analizzare bene l esito dell anzidetto studio per evidenziarne la provvisoriet e quindi opporgli la lettera della norma ordinaria vigente da oltre ventuno mesi Ci in quanto l anzidetta ricerca nelle sue conclusioni non tiene affatto conto del combinato disposto di cui alla legge di delegazione n 42 09
316. ilegiate purtroppo anche recentemente avallate dalla Corte costituzionale che continua a distinguere tra principi fondamentali della materia coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario da un lato e principi Dossier 5 2 pag 22 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare generali dall altro rendendo opponibili al legislatore speciale soltanto questi ultimi sent n 102 del 2008 6 Un altro nodo critico la potest impositiva degli enti locali Guardando alla potest impositiva degli enti locali oltre ai nodi irrisolti concernenti le Citt metropolitane la legge configura una posizione sostanzialmente subordinata di comuni e province rispetto all esercizio della potest tributaria Ci riflette in parte un consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale che ha bocciato quelle letture regionaliste finalizzate alla riconduzione del sistema tributario degli enti locali alla potest legislativa regionale residuale cfr ad esempio sentt 296 297 e 311 del 2003 ed ha previsto tra l altro il c d divieto di doppia imposizione che l art 2 comma 2 lett o della legge n 42 2009 viene a confermare Tutto questo era per giustificato dalla mancanza della legge
317. ili interventi regionali stabilendo che le regioni possano disporre con propria legge detrazioni a favore delle famiglie e ulteriori detrazioni per la realizzazione della cosiddetta sussidiariet orizzontale in quest ultimo caso le detrazioni si sostituisono ad altri strumenti che operano sul lato della spesa voucher sussidi buoni servizio e cos via La Relazione illustrativa spiega che in tal modo si semplificano i rapporti tra amministrazione e cittadino perch si evita il prelievo e la successiva erogazione di contributi monetari voucher o altro in capo agli stessi soggetti E indubbiamente vero che le agevolazioni tributarie fra cui si collocano le detrazioni in oggetto semplificano il rapporto cittadino amministrazione e riducono sia i costi amministrativi che i costi di adempimento da parte dei cittadini Tuttavia la detrazione non pu essere l unico strumento di intervento per le politiche sociali perch per la sua stessa natura inefficace nei confronti dei cittadini meno abbienti ovvero proprio di quei soggetti che sono maggiormente bisognosi di tutela La detrazione infatti inefficace per i soggetti che non sono tenuti al versamento dell Irpef circa 10 milioni di contribuenti a basso reddito su un complesso di 41 milioni e per quelli che pur versando l Irpef presentano il problema dell incapienza dell addizionale rispetto alle detrazioni regionali E evidente che la 21 La sostituzione dei tra
318. in discussione l unitariet del Paese e dei diritti di cittadinanza Se dunque sembra affermata e diffusa da qualche decennio su un piano europeo cos come nel dibattito italiano l idea che le rigidit connesse all uniformit non corrispondono alle reali esigenze delle collettivit e non garantiscono una equit sostanziale tra le popolazioni e che dunque siano da ammettersi e valorizzare margini di differenziazione diviene essenziale 25 Espressioni di questo tipo sono usate con una certa frequenza in titoli quali le tasse di Arlecchino servizi sociali in ordine sparso la giungla dei ticket la Babele dei farmaci urbanistica fai da te ecc ecc 26 C Mortati Istituzioni di Diritto pubblico Padova Cedam 1976 p 932 11 Dossier 5 2 pag 239 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA domandarsi quali siano i limiti a questa differenziazione o per riprendere il titolo di uno stimolante libro di studiosi di Lovanio quanta disuguaglianza possiamo accettare 27 7 Qualche considerazione conclusiva Cos la ricerca e la determinazione di soglie di unit dei diritti di equivalenti condizioni di vita di livelli essenziali delle prestazioni si presenta come questione di rilievo primario particolarmente nella fase attuale Ma questa ricerca non pu tradursi in una semplice riproduzione di obsolete forme di uniformismo e di accentramento comprime
319. inanza pubblica 2 3 La Commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale 2 4 La Commissione parlamentare di vigilanza sull anagrafe tributaria 2 5 Il procedimento per l esercizio della delega verso un potere diffuso 3 Legge 42 e pubblica amministrazione 3 1 Gestione dei tributi e lotta all evasione 3 2 Il trasferimento delle funzioni amministrative 3 3 Unioni e fusioni di comuni 3 4 Le nuove categorie del Titolo V 3 4 1 I livelli essenziali delle prestazioni 3 4 2 Le funzioni fondamentali degli enti locali 3 4 3 Le citt metropolitane 3 4 4 Roma capitale 4 Una breve conclusione 1 Introduzione Con l entrata in vigore della legge 5 maggio 2009 n 42 recante Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell articolo 119 della Costituzione il riferimento al federalismo entrato a fare parte del lessico non solo giornalistico ma anche legislativo Pur assente nel testo costituzionale il termine federalismo e specialmente la sua declinazione Questo testo costituisce l introduzione al volume A Ferrara e G M Salerno a cura di federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 Jovene editore 2010 di imminente pubblicazione nella collana Studi di federalismi it Qui disponibile l indice dell opera Il presente scritto rielabora un precedente contributo per la Rivista di diritto tr
320. incipio di capacit contributiva viene tradizionalmente contrapposto quale criterio di riparto della spesa pubblica al principio del beneficio Il primo rivolto alle imposte ed il secondo ai tributi c d paracommutativi In realt nessuna contraddizione sol che si pensi che la logica del beneficio per cui il chiamato alla contribuzione tendenzialmente il destinatario del servizio pubblico cui correlato il prelievo entra in gioco nella dimensione qualitativa della capacit contributiva ossia serve a giustificare imposizioni quantitativamente diverse di fricchezze quantitativamente uguali ci che si avverte maggiormente nella fiscalit locale laddove il profilo territoriale del presupposto consente una generale visione paracommutativa del prelievo tributario finanche di quello avente natura di imposta Il discorso coinvolge anche la progressivit evocata dal secondo comma dell rt 53 Cost giacch se vero che una fiscalit come quella locale ove strutturata in termini di paracommutativit potrebbe non garantire alcuna progressivit pur vero che se ad essa si accostano imposte progressive erariali o regionali il rispetto dell nzidetta disposizione costituzionale sarebbe ugualmente garantito la stessa richiede infatti la progressivit del complessivo sistema tributario ossia del sistema tributario risultante dallGntrecciarsi del sistema erariale e di quelli territoriali 15 Si consideri al riguardo che in una precede
321. inibisce prelievi risultanti dalla combinazione di tributi facenti capo ad enti impositori diversi che assumano natura confiscatoria Ma andiamo con ordine e soffermiamoci preliminarmente sulla giurisprudenza costituzionale sul nuovo assetto costituzionale delineato dalla legge n 3 del 2001 nel cui quadro si inserisce la legge fCalderoli Ebbene un ruolo centrale in tema di federalismo fiscale indubbiamente spetta alle sentenze n 37 del 2004 e n 102 del 2008 Quest iltima peraltro nell ffrontare alcuni dei principali aspetti problematici che emergono in materia di finanza regionale e locale dalla novellata disciplina costituzionale fornisce le direttrici lungo le quali mi sembra si muova la legge n 42 del 2009 di attuazione dellGart 119 Cost 2 La natura fiprogrammatica del nuovo assetto costituzionale della finanza pubblica Com noto nel delineare il nuovo assetto delle autonomie sotto il profilo delle entrate 1 rt 119 della Costituzione nell dierna formulazione considera in linea di principio sullo stesso piano Comuni Province Citt metropolitane e Regioni stabilendo che tutti tali Enti fhhanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa dispongono di frisorse autonome e stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri n armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Secondo l rientamento della Corte costituzionale che vede nella dianzi citat
322. inistrativo cit p 450 i Una lettura estensiva determina un invadenza della disciplina statale sull autonomia degli enti locali in contrasto con la previsione dell art 114 Cost che pone come evidenziato su un piano di formale equiordinazione lo Stato con le regioni le province i comuni e le citt metropolitane esaltandone l autonomia organizzativa e funzionale stato tuttavia perspicuamente osservato che le funzioni fondamentali incidendo sull assetto delle fonti in materia di amministrazione locale e riservando allo Stato l individuazione di quel nucleo di compiti essenziali e necessari degli enti locali svolgono un ruolo di tutela dell autonomia locale rispetto alla normazione regionale che incontra in detta nozione un limite invalicabile ma anche di garanzia nei confronti delle collettivit locali dovendosi ritenere che le funzioni fondamentali siano ad esercizio necessario Cos V CERULLI IRELLI Lineamenti cit p 56 gt G RIVOSECCHI La legge delega in materia di federalismo fiscale e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario un occasione mancata in www amministrazioneincammino it 2009 p 6 Dossier 5 2 pag 281 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche S a ES Ai Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di
323. ino al Sud piuttosto che nell Est Europa perch il reddito prodotto rimane in Italia Ci sarebbe quindi anche un ritorno per il Nord che potrebbe trovare motivi eccellenti per accettare questa soluzione che andrebbe a vantaggio di tutto il Paese Dossier 5 2 pag 45 I QUADERNI DELLA SUSSIDIARIET Legenda Compartecipazioni sono quote di grandi tributi statali Iva e Irpef che vengono assegnate alle Regioni e agli Enti locali La novit della legge sul federalismo fiscale che i gettiti saranno assegnati in base al principio di territorialit cio in base a quanto viene effettivamente riscos so sul territorio della Regione o dell Ente locale Costo standard l antidoto al criterio di finanziamento in base alla spesa storica Vi sono vari modi di calcolarsi in genere coincide con la media dei costi applicati nelle realt regionali e locali pi virtuose Livelli essenziali si tratta dei livelli dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti in modo uniforme su tutto il territorio nazionale Perequazione si tratta del meccanismo che consente alle Regioni pi povere cio quelle con minore capacit fiscale di ricevere risorse dallo Stato da un fondo detto appunto fondo pere quativo per poter finanziare i livelli essenziali dei diritti a tutti i cittadini Con il nuovo fede ralismo fiscale garantita la trasparenza riguardo alle Regioni che prendono e a quelle che danno risorse al fondo perequati
324. intomatica di un comprensibile disagio nell individuare una formula dinamica alternativa idonea a individuare e circoscrivere altrimenti il territorio con minore capacit fiscale per abitante cui fare pervenire concretamente le risorse perequative Ci in rigida e doverosa armonia con quanto sancito dalla Costituzione che al comma terzo dell art 119 individua come detto l esistenza di un unico fondo perequativo in quanto tale senza alcun vincolo di destinazione attraverso il quale soddisfare l esigenza di incrementare le risorse proprie delle regioni di quanto necessario per finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Pertanto la scelta effettuata del legislatore di attuazione violenta letteralmente il dettato della Carta legittimando ragionevoli eccezioni di incostituzionalit in relazione ai commi terzo e quarto del novellato art 119 della Costituzione Una opzione questa che peraltro non concorre a fornire quella immagine unitaria della finanza pubblica individuata nella ratio del revisore costituzionale del 2001 tanto da rendere difficile il conseguimento del principale obiettivo della legge attuativa del federalismo fiscale Invero essa contribuir a segmentarla quanto di pi non si potrebbe e con questo impedir 48 Jorio E Il federalismo fiscale e l assistenza socio sanitaria ai soggetti deboli Una eccezione di incostituzionalit www astrid eu n 21 2010 23 Dossi
325. io specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali 13 In buona sostanza il tributo dell nte locale pu venire individuato direttamente dalla legge statale la quale a sua volta pu individuare il tributo regionale si pensi ad esempio ai tributi propri derivati della Regione di cui alla lett b 1 dell rt 7 ovvero da quella regionale e dunque quanto alla fiscalit dei minori Enti territoriali si pu avere un duplice livello di normazione tributaria Del generale coordinamento delle diverse fiscalit facenti capo a Stato Regioni ed Enti locali 14 si occupa l rt 2 della legge delega il quale prevede tra l ltro la falvaguardia dell biettivo di non alterare il criterio della progressivit del sistema tributario e il rispetto del principio della capacit contributiva ai fini del concorso alle spese pubblicheXlett 1 la ftendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la Dossier 5 2 pag 75 corrispondenza tra responsabilit finanziaria e amministrativa nonch la frontinenza e responsabilit nellGmposizione di tributi propri lett p la fterritorialit dei tributi regionali e locali e riferibilit al territorio delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali in conformit a quanto previsto dall rticolo 119 della Costituzione lett zhh Potrebbero apparentemente leggersi come previsioni contraddittorie laddove il pr
326. ione del Titolo V 1 Premessa autonomie speciali e istanze inderogabili di coordinamento della finanza pubblica Tra gli elementi maggiormente qualificanti del Titolo V della parte seconda della Costituzione e in particolare dell art 119 Cost si riscontrano innovativi e pregnanti principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario riferibili al sistema complessivo delle autonomie territoriali che dovrebbero indurre a tenere conto anche della realt rappresentata dalle regioni a statuto speciale in ragione di vincoli costituzionali e dell incidenza della finanza di tali enti territoriali sul governo dei conti pubblici Si prescinde comunque in questa sede da qualsiasi considerazione o approfondimento sul futuro della specialit regionale ossia sul senso e le prospettive di un regionalismo costituzionalmente differenziato che dopo sessant anni di esperienza repubblicana si presenta comunque in una nuova luce sia per il processo di adeguamento degli statuti speciali prefigurato dall art 10 della legge costituzionale n 3 2001 rimasto comunque ancora al palo sia per le previsioni relative al regionalismo asimmetrico di cui all art 116 terzo comma Cost 3 In questo senso cfr Astrid L attuazione del federalismo fiscale Una proposta a cura di F Bassanini e G Macciotta Il Mulino Bologna 2003 6 ss Cfr G Macciotta Regioni speciali e federalismo fiscale Relazione al Seminario organizza
327. ione e nella realt dei territori italiani si presenta come un dato ben presente a tutti i protagonisti dell epoca Che non mancano mai di richiamare il municipio romano e il comune medioevale precedenti autorevoli che vengono considerati in un flusso di robusta continuit con il comune contemporaneo Un comune che dunque in Italia si erge a vero propugnacolo della nostra civilt secondo le parole di Farini prima base dei liberi ordini in cui si manifesta pi vivacemente il nativo genio delle popolazioni E nell evoluzione del sistema italiano in questi centocinquanta anni il ruolo primario del comune rimane una costante Che attraversa le varie oscillazioni dell ordinamento regionale e del dibattito sul livello provinciale sino alla riforma costituzionale del 2001 ove il comune figura al primo posto tra gli enti che costituisono la Repubblica N una collocazione casuale ma coerente con il sistema generale ora introdotto che attribuisce le funzioni amministrative in via di massima ai comuni mentre alle province alle citt metropolitane alle regioni allo Stato esse possono essere assegnate in sostituzione dei comuni solo se e in quanto la sostituzione sia giustificata dai principi di sussidiariet differenziazione e adeguatezza con un vincolo di attribuzione prioritaria ai comuni che vale tanto per le leggi delle regioni quanto per quelle dello Stato 20 In questi termini tutto il dibattito sulle autonomi
328. iscale al centro del nostro seminario di oggi A ben vedere gi la riforma dell amministrazione del 199 7 pur in un contesto costituzionale diverso non c era ancora il nuovo Titolo V si trattava di una riforma a Costituzione invariata affermava chiaramente il principio fondamentale che a Regioni Province e Comuni devono essere attribuite tutte le risorse necessarie per l esercizio delle funzioni e compiti altrimenti non potrebbero garantire ai cittadini i servizi essenziali di loro competenza che dunque in caso di trasferimento a 1 Testo della relazione tenuta al Seminario organizzato dalla CISL Funzione pubblica sulla attuazione del federalismo fiscale Roma 23 Aprile 2009 Dossier 5 2 pag 7 Regioni Province e Comuni di compiti e servizi prima attribuiti alle amministrazioni dello Stato ad essi vanno parimenti trasferite tutte le risorse fino a quel momento impiegate dalle medesime amministrazioni dello Stato per il finanziamento delle funzioni e dei servizi da trasferire Alle funzioni e ai servizi devono accompagnarsi le risorse Era uno dei punti chiave della riforma E anche uno dei punti chiave della successiva disapplicazione della riforma perch poi al trasferimento delle funzioni e dei servizi non ha fatto seguito un trasferimento adeguato delle relative risorse Oggi siamo in un contesto diverso perch il Titolo V prevede strumenti nuovi vero che intorno al Titolo V ci sono state divergenze di opini
329. islativa che affida al solo Governo la predisposizione dei decreti legislativi il legislatore ha espressamente individuato un organo che senz altro inquadrato nell ambito governativo la Commissione istituita presso il Ministero dell economia e delle finanze in base al comma 1 dell art 4 e tuttavia non pu considerarsi alla stregua di un ufficio o organo governativo in base al comma 4 la Commissione opera nell ambito della Conferenza Unificata La legificazione dell organo ne determina il carattere necessario e riduce la discrezionalit del Governo nella scelta delle modalit organizzative per l esercizio della delega Il carattere innovativo della Commissione trova conferma sul piano organizzativo nella sua composizione Ne fanno infatti parte trenta componenti di cui quindici sono rappresentanti tecnici dello Stato e quindici rappresentanti tecnici delle autonomie L evidente vocazione intergovernativa da ricondurre ai principi generali di delega della legge contenuti nell art 2 comma 2 lettere b lealt istituzionale tra tutti i livelli di governo e 7 certezza delle risorse e comma 5 il Governo assicura nella predisposizione dei decreti legislativi piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali La peculiarit della Commissione ulteriormente accentuata dalla presenza ai suoi lavori di rappresentanti tecnici della Camera e del Senato nonch da un rappresentante tecnico
330. isogno standard e deve essere assicurato dai tributi propri da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali da addizionali a tali tributi la cui manovrabilit stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei comuni per fasce e dal fondo perequativo L art 13 prevede al riguardo la creazione nel bilancio regionale di due fondi perequativi alimentati dal fondo perequativo dello Stato rispettivamente a favore dei comuni e delle Province stabilendo che la dimensione del fondo determinata per ciascun livello di governo con riguardo all esercizio delle funzioni fondamentali in misura uguale alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le medesime funzioni e il totale delle entrate standardizzate di applicazione generale spettanti ai comuni e alle province ai sensi dell articolo 12 Laddove le risorse proprie non siano in grado di coprire il fabbisogno standard per le funzioni fondamentali previsto l intervento perequativo di Art 12 c 1 d disciplina di uno o pi tributi propri comunali che valorizzando l autonomia tributaria attribuisca all ente la facolt di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilit urbana e disciplina di uno o pi tributi propri provinciali che
331. it Se il fenomeno dovesse dilagare l unica soluzione per contenere la concorrenza fiscale nociva mantenendo al tempo stesso una certa elasticit di gettito per le province consisterebbe probabilmente nell inibire la facolt di variare la tariffa Ipt per i veicoli delle flotte mantenendola per gli altri Conclusioni In conclusione la struttura del nuovo sistema tributario regionale ragionevole e sostanzialmente coerente con le indicazioni della letteratura Tuttavia presenta qualche complicazione inutile riguardo alla compartecipazione Iva in Germania ripartita in base al pro capite e una evidente contraddizione con i principi del federalismo il blocco della pressione tributaria Riguardo alla struttura dell addizionale Irpef la facolt attribuita alle regioni di disporre detrazioni di imposta oltre che maggiorazioni di aliquota un sicuro e valido riconoscimento di autonomia largamente condivisibile ma andrebbe chiarito che le detrazioni sono una forma di agevolazione che si aggiunge a quelle operanti sul lato della spesa e che le regioni debbono stabilire quando le prime possono sostituirsi alle seconde senza ledere i diritti dei meno abbienti al godimento dei livelli essenziali delle prestazioni La facolt di discriminare le aliquote dell addizionale per scaglioni di reddito salvaguardando in ogni caso i primi due scaglioni da inasprimenti eccedenti lo 0 5 dell imponibile comporter quasi sicuramente una accentu
332. itali non industriali Londra Roma Madrid Lisbona Dossier 5 2 pag 61 Migrazioni interne e internazionali Hanno effetti nel breve periodo di riduzione delle disparit L emigrazione dei disoccupati e in parte delle loro famiglie riduce popolazione nelle periferie per dato reddito aumenta reddito pro capite rimesse emigrati aumentano il reddito Allo stesso tempo aumentano per densit occupati e domanda nelle regioni paesi centrali di destinazione Nel medio lungo periodo effetti pi ambigui Politiche regionali Hanno effetti di moderata riduzione delle disparit Sono interventi che riducono le diseconomie delle periferie costo disponibilit energia e trasporti favoriscono attraverso l azione di imprese pubbliche a partecipazione statale o tramite incentivi alle imprese private la localizzazione diretta di nuovi impianti industriali favorita da minori costi di capitale o lavoro Nel medio lungo periodo effetti pi positivi se politiche riescono ad incidere sul capitale umano Dossier 5 2 pag 62 Gli anni della convergenza coefficiente di variazione del Pil pro capite Inizio anni 50 Italia 0 367 Spagna 0 356 Grecia 0 295 Francia 0 215 Germania Ovest 0 205 Regno Unito 0 156 Fonte elaborazioni degli autori su Williamson 1965 per inizio anni 50 e su Crenos per il 1977 Una storia stilizzata 4 Termina il periodo di convergenza Si alternano periodi di moderata divergenza
333. iticamente secondaria e pu essere ormai accantonata per puntare invece sulla legge comunale e provinciale E con i decreti dell ottobre il subentrato Governo Ricasoli sancir un modello di Stato forte strutturato su un rigido accentramento destinato a condizionare a lungo la storia del Paese Ricostruendo a molti anni di distanza la vicenda del progetto sulle regioni Marco Minghetti spiega la opportunit del disegno per quel tempo traevasi da questo motivo principale che la unificazione amministrativa non doveva a mio avviso farsi affrettatamente imperocch essa avrebbe ferito come fer molti interessi offese molte abitudini suscit molte animaversioni E perci la regione era principalmente un organo transitorio affinch si operasse lentamente il trapasso da sette legislazioni e ordini diversi secondo i diversi Stati a coordinamento e unit Oggi quella unificazione fu compiuta con molti spostamenti e molti dolori ma fu compiuta n potrebbe pi la regione avere quel medesimo fine Per potrebbe averne un altro se si volessero dare ad Enti locali e a corpi elettivi funzioni togliendole al Governo centrale converrebbe di necessit che questi enti fossero pi potenti delle province Pure tornerebbe opportuno formare dei consorzi dei quali io non temeva allora la tendenza troppo autonomica e politicamente separativa n la temerei ora purch i diritti e i doveri loro fossero ben definiti e non si d
334. ituzionale Tutto questo ha comportato l assenza di un dialogo conoscitivo di buon livello funzionale a fare assumere ai cittadini la contezza del fenomeno e a comprendere le corrette ragioni di un tale irrinviabile cambiamento che altro non che la naturale attuazione di quantesidevtspag 342 bipartisan con l approvazione della legge 42 09 Una legge che costituisce peraltro la versione migliorata di quanto omologamente gi licenziato dal governo Prodi il 3 agosto 2007 In questi giorni la prova di quanto appena detto L accertamento del mancato approfondimento sulla materia si infatti formalizzato a pi livelli a seguito della pubblicazione della ricerca effettuata dal senatore Marco Stradiotto sulla Proiezione degli effetti sui singoli comuni capoluoghi di provincia chi ci perde e chi ci guadagna I risultati prodotti hanno difatti occupato tutti i media e sollevato una generale preoccupazione dei cittadini ingenerando una avversit nei confronti del federalismo fiscale peraltro del tutto ingiustificata E dire che per evitare tutto questo sarebbe bastato analizzare bene l esito dell anzidetto studio per evidenziarne la provvisoriet e quindi opporgli la lettera della norma ordinaria vigente da oltre ventuno mesi Ci in quanto l anzidetta ricerca nelle sue conclusioni non tiene affatto conto del combinato disposto di cui alla legge di delegazione n 42 09 e al d lgs attuativo 216 2010 nonch al
335. ivamente soddisfacente ma presenta una serie di problemi riguardo a specifici aspetti dei singoli tributi e alla generale limitazione della pressione tributaria A differenza di quanto previsto per le province in questo stesso decreto e per i comuni nello schema di decreto legislativo approvato dal Governo in prima lettura il 4 agosto 2010 alle regioni viene assegnato un mix di entrate tributarie sufficientemente differenziate e che prevedono un buon grado di manovrabilit Spettano alle regioni l Irap fino alla sua eventuale soppressione l addizionale regionale all Irpef ampiamente modulabile la compartecipazione all Iva e una serie di tributi minori che le regioni potranno introdurre in 1 In questa nota si trascura la parte dello schema di decreto che riguarda i costi e i fabbisogni standard della sanit 2 La nuova fiscalit delle province legata in misura nettamente prevalente alla motorizzazione e quella dei Comuni agli immobili cosicch le entrate degli enti locali saranno fortemente condizionate dall andamento dei rispettivi mercati Sia l Imu sui trasferimenti immobiliari che l Ipt rappresentano infatti una quota rilavssi e sielleag 283 entrate dei comuni e rispettivamente delle province 01001800 lt lt lt 1 52N11 sostituzione delle fonti di entrata soppresse dall art 7 del decreto nonch l imposta sul possesso degli autoveicoli e motoveicoli e gli altri tributi minori non esplicitamente sop
336. ivari a Est un film gi visto Coefficient variation GOP per head NUTS 2 reglons EU 12 countries ast 1990 1997 1598 1953 27000 2001 2002 207013 2008 2005 Source EUROSTAT dotabose DG REGIO Il periodo pi recente dal 1995 Aumentano le disparit regionali all interno di tutti i paesi europei e di tutti i paesi OCSE salvo alcuni casi di stazionariet Paesi convergono ma regioni nei paesi non convergono Dossier 5 2 pag 69 L Europa contemporanea prima della crisi Convergenza fra paesi non fra regioni nei paesi Divari nel PIL pro capite tra regioni e tra paesi europei coefficiente di variazione del PIL pro capite a PPA 1995 2006 DIFF UE 15 tra regioni 28 5 28 8 UE 15 tra Paesi _ UE 15 entro i Paesi UE 27 tra regioni UE 27 tra Paesi Fonte DPS 2009 su dati Eurostat Le disparit regionali nei paesi OCSE 1995 2005 coefficiente di variazione ponderato del Pil pro capite fra regioni TL3 1995 2005 differenza Messico 0 58 0 60 2004 0 02 Polonia 0 50 2000 0 53 0 03 Ungheria 0 48 0 67 0 19 Turchia n d 0 58 2001 n d Francia 0 48 0 51 0 03 Regno Unito 0 47 0 58 0 11 Portogallo 0 44 0 45 0 01 Slovacchia 0 42 0 51 0 09 Austria 0 39 0 36 0 03 Belgio 0 38 0 38 Norvegia 0 35 0 40 0 05 Giappone 0 31 0 35 0 04 Italia 0 30 0 31 0 01 Germania 0 29 0 29 R Ceca 0 27 0 43 0 16 Danimarca 0 24 0 27 0 03 Irlanda 0 24 0 32 0 08 Spagna 0 23 0 23 Corea 0 20 0 26 0 06
337. l corretto funzionamento del principio di autosufficienza finanziaria irreale immaginare che in un Paese estremamente diviso sotto il profilo economico e sociale possa essere operata una drastica riduzione delle risorse in favore delle regioni meno sviluppate che erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni e l esercizio delle funzioni fondamentali attribuite alle Citt metropolitane alle Province e ai Comuni A siffatta tipologia di concreta aspettativa di servizio da perseguire viene quindi assegnata una importante funzione nel processo estimativo del fabbisogno standard per il corretto finanziamento dei Lep e delle funzioni fondamentali degli enti locali ti Lo scopo di ridurre le differenze dovrebbe essere assolto invero dagli interventi speciali destinati allo sviluppo di cui all art 16 della legge delega alla stregua del quale 1 I decreti legislativi di cui all articolo 2 con riferimento all attuazione dell articolo 119 quinto comma della Costituzione sono adottati secondo i seguenti princ pi e criteri direttivi a definizione delle modalit in base alle quali gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui al quinto comma dell articolo 119 della Costituzione sono finanziati con contributi speciali dal bilancio dello Stato con i finanziamenti dell Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali secondo il metodo della programmazione pluriennale I finanziamenti dell Unione europea
338. l riparo il Paese dai disastri prodotti sino ad oggi sia in termini di mancato contenimento dei deficit correnti che di determinazione del debito pubblico Due obiettivi questi ultimi pretesi dall Unione Europea che ha peraltro respinto ogni ipotesi di europeizzazione ancorch parziale dei debiti pubblici rinviando il compito ai singoli Stati membri di ricercare soluzioni economiche esclusivamente nell ambito delle politiche interne Si profilano pertanto all orizzonte sacrifici consistenti a carico della collettivit nazionale Pelanda C L Italia abbandonata dall Ue Ecco come si pu salvare www sussidiario net 21 dice ANEP Pag 333 che si pretende siano controbilanciati dal necessario processo di moralizzazione della politica e del governo delle spesa pubblica entrambi penalizzanti per l economia anche privata e per lo spessore quali quantitativo delle prestazioni servizi da rendere ai cittadini fino ad oggi mortificati in tal senso L anno appena finito non stato affatto positivo al riguardo seppure si caratterizzato per l approvazione sul filo di lana 22 dicembre del decreto legislativo che reca il nuovo Codice dell amministrazione digitale che supera quello varato nel 2005 n 82 05 e per la doverosa accelerazione del processo di definizione della riforma della finanza pubblica e del sistema tributario Sono stati dodici mesi massimamente spesi all insegna della conflittualit politica esasperata
339. la gestione dei bilanci degli enti territoriali e sul livello di performance di ciascuno cosa che attualmente manca del tutto e un elevato grado di programmabilit delle risorse dalle quali dipende il finanziamento ordinario delle funzioni che pu sicuramente essere migliorato e la possibilit di far fronte ad eventuali scostamenti marginali tra spese previste e spese effettive manovrando la leva tributaria cosa ora in parte gi possibile e permettendo agli enti di beneficiare immediatamente del maggior gettito connesso a tali manovre cosa ora del tutto inesistente e un sistema di perequazione che non finanzi i costi imputabili a inefficienze di gestione cosa anche questa in gran parte assente soprattutto nei confronti degli enti locali e un ampia condivisione tra Stato ed autonomie territoriali degli obiettivi di contenimento della finanza pubblica della dinamica della spesa in determinati settori a partire ovviamente dalla sanit e delle sanzioni da applicare a carico degli enti che non rispettino gli obiettivi concordati cosa anni addietro quasi impensabile ma sulla quale si stanno facendo gi notevoli progressi come ad esempio dimostra da ultimo l intesa Stato regioni del dicembre 2009 sul contenimento della spesa sanitaria e l introduzione di margini di flessibilit nelle regole di finanza pubblica a carico degli enti locali attraverso il potenziamento delle interrelazioni finanziarie tra questi e la
340. la legge n 42 del 2009 sul coordinamento della finanza pubblica delle regioni a statuto speciale Alla luce di questo imprescindibile quadro di riferimento sembrerebbe ragionevole riflettere sull effettiva estensione dei principi di coordinamento della finanza pubblica anche agli enti territoriali dotati di autonomia particolare Sotto questo profilo tuttavia la legge n 42 del 2009 non sembra aver condotto a compiuta maturazione le potenzialit offerte dal Titolo V L art 27 comma 1 si limita infatti a prevedere che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano nel rispetto degli statuti speciali concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidariet ed all esercizio dei diritti e dei doveri da essi derivanti nonch al patto di stabilit interno e all assolvimento degli obblighi posti dall ordinamento comunitario secondo criteri e modalit stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti La disposizione assume indubbiamente una portata considerevole specie rispetto alla pi scarne formulazioni contenute tanto nella versione originaria del disegno di legge presentato da Governo quanto in quella approvata dal Senato in prima lettura anche se quest ultima faceva riferimento al patto di convergenza di cui all art 18 della stessa legge n 42 rendendo forse maggiormente vincolato il concorso delle autonomie speciali al processo di coordinamento dinamico della fi
341. la legislazione esclusiva dello Stato ma un tipo di competenza distinto dai due espressamente accolti e battezzati dalla novella costituzionale la competenza detta esclusiva e la competenza detta concorrente Si tratta di materie come la tutela della concorrenza la determinazione Dossier 5 2 pag 280 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche e Vittorio Bachelet Direttore Professor Giuseppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 compiti che non solo devono essere doverosamente svolti dagli enti locali ma che devono essere svolti sulla base di una disciplina dettata dalla legge statale omogenea almeno nei principi su tutto il territorio nazionale Muovendo dall analisi dalla nozione di funzione fondamentale e parimenti quella di livelli essenziali delle prestazioni occorre considerare che essa individuando una potest legislativa della Stato suscettibile di incidere sulle competenze legislative concorrenti e residuali delle regioni e pi in generale di limitare l autonomia degli enti locali deve ritenersi soggetta a stringenti limiti interpretativi ed in particolare diretta a fornire indicazioni affinch il legislatore statale individui alla stregua dei principi di proporzionalit e ragionevolezza i limiti della sua stessa competenza Tuttavia
342. la provincia di residenza dell acquirente o alla provincia dove ha sede l attivit dell acquirente se invece viene ceduto un veicolo usato l Ipt viene incassata dalla provincia in cui si trova il commerciante d auto sempre che questi si fosse intestato il veicolo se infine la compravendita fra privati l Ipt viene versata alla provincia di residenza del venditore Quindi anche per l Ipt la provincia cui affluisce il gettito pu non essere quella di residenza del proprietario Di fatto per le conseguenze sulle entrate provinciali della non coincidenza della residenza del proprietario con il luogo di versamento dell imposta dovrebbero essere trascurabili sia per l Ipt che per l imposta sulle assicurazioni Rca salvo quanto si dir in seguito sulle flotte Altre due entrate legate alla motorizzazione alimenteranno il bilancio delle province la compartecipazione all accisa sulla benzina la cui aliquota sar determinata in modo che il gettito corrisponda all ammontare dei trasferimenti statali soppressi ai sensi dell art 14 del decreto in esame e la compartecipazione alla tassa automobilistica regionale di cui si gi detto trattando delle finanza regionale Il decreto cancella invece con decorrenza dal 1 gennaio 2012 la compartecipazione all Irpef e l addizionale all accisa sull energia elettrica due tributi considerati non omogenei con le competenze provinciali A tale riguardo opportuno n
343. la sua interezza I costi standard introdotti nel sistema finanziario retributivo delle prestazioni e dei servizi essenziali in relazione ai fabbisogni altrettanto standard da soddisfare individuati per garantirne l erogazione su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e appropriatezza fondano dunque il nuovo modello economico di riferimento sul quale imperniare il finanziamento integrale dell attivit pubblica afferente l erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali sanit assistenza sociale e istruzione Sostanzialmente riguardano la rideterminazione del quantum ideale necessario per assicurare i livelli essenziali delle prestazioni ovverosia quanto questi dovranno costare nei diversi territori regionali in favore dei quali andranno rispettivamente attribuite le risorse relative da doversi definire in rapporto al proprio fabbisogno standard Quest ultimo inteso come un obiettivo indicatore di bisogno finanziario funzionale a rendere esigibili i livelli essenziali delle prestazioni ad un livello quali quantitativo altrettanto standard e non gi minimo cio garante di un apprezzabile ed efficiente livello di erogazione Una definizione questa dei costi standard ancora imprigionata nella sua definizione nozionistica destinata a riempirsi di contenuti economici solo a seguito dell adozione dei decreti delegati caratteristici e dei provvedimenti amministrativi ad essi conseguenti A
344. la vita istituzionale di molte Regioni italiane indebitate per miliardi di euro dalla quasi impossibile copertura con l esclusivo ricorso alle loro autonome disponibilit economiche Un dramma questo che potrebbe mettere a rischio l esordio del cosiddetto federalismo fiscale che diverr operativo dal 2013 ancorch in un regime di transitoriet quinquennale 2 I piani di rientro e gli errori di ipotesi Da tali considerazioni emerge un dato significativo ovverosia che lo stato di eccessivo disagio economico finanziario vissuto da qualche Regione del Centro Lazio in primis e dalla quasi totalit delle Regioni del Mezzogiorno sta modificando le regole delle loro Jorio E La Corte dei Conti boccia i piani di rientro regionali del debito pregresso della sanit www federalismi it n 2 2010 Dossier 5 2 pag 125 politiche sanitarie In alcune di pi che in altre sono tutte alla spasmodica ricerca di come riformare strutturalmente il loro sistema sanitario e la relativa spesa Sono in cinque Abruzzo Calabria Campania Molise e Sicilia oltre al Lazio le Regioni interessate dai cosiddetti piani di rientro dei debiti pregressi Strumenti questi finalizzati a rimediare oltre che agli abituali disavanzi correnti a ripianare passivit verso fornitori di beni e servizi oramai di dimensioni enormi Un evento straordinario per tipologia progettuale e dimensione economica dell adempimento che distrae le istituzioni re
345. le della copertura dei servizi essenziali m Efficienza dei costi di erogazione dei servizi essenziali a 9p Bed z g JeIsso FD ressione fiscale nord sud In termini procapite le entrate fiscali complessive sono superiori al nord rispetto al sud ma questo ovvio viste le differenze di reddito s Per valutare il contributo fiscale apportato dai diversi territori pi importante guardare alla pressione fiscale entrate totali su Pil Le differenze restano ma sono meno accentuate 45 1 nel nord 45 3 nel centro 42 6 nel sud Si spiegano in gran parte con l effetto progressivit Nelle regioni del nord a struttura produttiva pi frammentata tuttavia la pressione fiscale pi bassa in Veneto il 41 1 contro il 43 in Campania Zy Bed z g Je1ssog Residui fiscali In conseguenza dei forti divari di reddito procapite se si guarda al dare avere di ciascuna collettivit regionale con le pubbliche amministrazioni emergono residui fiscali negativi per tutte le regioni del nord e del centro esclusa l Umbria e residui fiscali positivi per tutte quelle del sud Il residuo fiscale negativo pi alto quello della Lombardia seguita dal Lazio Questa redistribuzione vale per il sud circa 4 punti di Pil Il centro nord perde pi di sei punti di Pil La differenza serve a finanziare gli interessi sul debito che peraltro detenuto da operatori e famiglie residenti pi al centro nord che al sud Si
346. le di questi ultimi anni Il federalismo fiscale invece si basa su una disposizione costituzionale largamente condivisa Tanto vero che tanto il ministro Tremonti quanto Michele Salvati la rivendicano come frutto della propria penna una buona cosa perch bene che le norme costituzionali abbiano molti padri quando molti ne rivendicano la paternit vi la certezza che non sono il prodotto della imposizione di una parte sulle altre La controprova per quanto concerne l articolo 119 sta nel fatto che la riforma costituzionale del 2005 votata dal centrodestra e poi respinta dal referendum non modificava l articolo 119 dimostrando anche cos che esso era e restava il prodotto di una larga convergenza L articolo 119 quindi rappresenta una base comune E rappresenta un passo avanti fondamentale nella direzione dei principi e dei valori che Faverin illustrava all inizio nel senso cio di affermare nel sistema istituzionale italiano la cultura della responsabilit della valutazione e della valorizzazione del lavoro pubblico se ed in quanto capace di contribuire agli interessi generali del paese di dare risultati efficaci in termini di qualit dei servizi e delle prestazioni ai cittadini Dopo l entrata in vigore del Titolo V anzi prima ancora dopo l entrata in vigore del federalismo amministrativo previsto dalle ricordate riforme degli anni 90 noi disponiamo gi di un sistema sostanzialmente federale pe
347. le e comunale Per il sistema della finanza locale valgono gli stessi principi Dipender molto dalle scelte che saranno prese all interno dei decreti legislativi di attuazione ma gi nei principi della legge delega si prefigura uno scenario possibile Alle imposte locali attuali come l Ici si dovr aggiungere una nuova autonomia impositiva fondata sulla cessione di tributi o parti di tributi gi erariali Ad esem pio un ipotesi potr essere quella di trasferire a livello locale l imposta di re gistro semplificandola e modernizzandola oppure di assegnare ai Comuni quella parte dell imposta sui redditi che grava sugli affitti e che attualmente viene pagata allo Stato nell Irpef L insieme della nuova autonomia comunale dovr compensare la soppressione degli attuali trasferimenti statali che superano i 10 miliardi di euro Potr inoltre prendere corpo l ipotesi di un addizionale comunale all Irpef mentre un ruolo senz altro importante lo avr la compartecipazione all Iva Si prevede inoltre la possibilit per Comuni e Province di istituire tributi di scopo diretti a finanziare la costruzione di opere pubbliche o strutture sociali o gli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilit urbana Alle Regioni nell ambito dei loro poteri legislativi in materia tributaria si ri conosce la potest di istituire nuovi tributi comunali e provinciali nel proprio ter Dossier 5 2 pag 40 I CONTENUTI
348. le norme di base della prestazione l effettivo spazio normativo a disposizione della potest regolamentare degli enti locali sar fissato dalla legislazione statale e da quella regionale nelle materie di rispettiva competenza Di fronte a questa scissione tra potest impositiva propria di ciascun livello di governo e differenziata potest legislativa la Corte costituzionale esercitando in questo come in altri settori del Titolo V una delicata funzione di supplenza ha individuato nella legge generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario la precondizione per poter procedere all attuazione del disegno autonomistico sent n 37 2004 sottolineando la necessit di estendere i principi di coordinamento all intero sistema delle autonomie territoriali anche sia pure sotto taluni profili in espresso riferimento alle autonomie speciali al fine di conseguire l equilibrio unitario della finanza pubblica sentt nn 267 2006 179 2007 In altre parole nell inerzia del legislatore la giurisprudenza costituzionale ha preservato quelle imprescindibili istanze di unit e garantito quella fondamentale funzione di coordinamento anche al prezzo di comprimere l autonomia finanziaria degli enti territoriali e di avvalorare in talune circostanze una concezione statalista del coordinamento finanziario sia sul lato dei poteri tributari che sul lato dei poteri di spesa cfr sotto diversi profili sentt nn
349. legislative statali o regionali nei diversi ambiti materiali che sarebbe rimesso al legislatore volta a volta competente in grado di decidere quale debba essere il livello di governo pi appropriato a svolgere determinate funzioni amministrative secondo quanto previsto dall art 118 Cost Questa soluzione sarebbe inoltre pienamente rispettosa delle diverse realt territoriali e amministrative favorendo l affermazione dei principi costituzionali di differenziazione ed adeguatezza Dal punto di vista sistematico questa soluzione distinguerebbe nettamente tra funzioni fondamentali art 117 Cost e funzioni amministrative art 118 Cost non consentendo la parziale coincidenza tra le prime e le seconde Ulteriore profilo riguarda poi la rigidit delle scelte di allocazione delle funzioni fondamentali e la possibilit di distinzioni sulla base delle dimensioni dell ente e delle aree di riferimento Dossier 5 2 pag 99 Occorrerebbe considerare se la rigida e uniforme determinazione delle funzioni fondamentali degli enti locali da parte del legislatore statale debba tenere conto dei criteri di differenziazione ed adeguatezza che costituiscono parametro esplicito nell allocazione delle funzioni amministrative art 118 primo comma Cost e consentire l allocazione ad enti diversi se del caso con una serie di garanzie procedurali da parte del legislatore regionale In questa ipotesi le Regioni potrebbero assicurare comunque che le
350. legislativi Per svolgere efficacemente i propri poteri di verifica la Commissione pu ottenere tutte le informazioni necessarie dalla Commissione tecnica paritetica o dalla Conferenza permanente Perci si deve concludere che in base alla legge la Conferenza permanente potr operare fin dalla fase transitoria in parallelo con la Commissione parlamentare Quest ultima ancora pu formulare osservazioni al Governo e fornire elementi di valutazione utili per l esercizio della delega L insieme delle disposizioni sui poteri della Commissione parlamentare introdotte nel corso dell esame parlamentare del disegno di legge evidenzia un pi efficace ruolo del Parlamento successivo all entrata in vigore della legge che non limitato alla sola funzione consultiva e di controllo sugli schemi dei decreti legislativi ma assicura un pi incisivo intervento fin dalla prima fase di predisposizione dei decreti legislativi attraverso il controllo sull attuazione della riforma attraverso poteri istruttori e conoscitivi diretti nei confronti del Governo infine attraverso la generica funzione di indirizzo che si realizza con la trasmissione di osservazioni ed elementi di valutazione Sarebbe probabilmente eccessivo parlare di esercizio della delega condiviso tra Governo e Parlamento ma l estensione dei poteri parlamentari rispetto ai procedimenti di mero controllo senz altro significativa ed inusitata Non meno rilevante ed innovati
351. legislativi in relazione ad un paniere di tributi e compartecipazioni 9 Dossier 5 2 pag 313 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID sul quale potere esercitare la loro autonomia impositiva Viene insomma offerta la possibilit ai medesimi enti territoriali di utilizzare una siffatta metodologia discriminativa per finanziare la copertura delle spese indispensabili per il corretto funzionamento del loro sistema burocratico non riconducibili tuttavia a quelle relative ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali Un modo questo per incentivare le loro vocazioni naturali e sfruttare i loro punti di forza Tutto ci anche al fine di concorrere istituzionalmente ad agevolare l iniziativa privata e dunque a concretizzare la sussidiariet orizzontale di cui al novellato articolo 118 ultimo comma della Costituzione Una scelta responsabile che tende a favorire l introduzione del concetto di Imprenditorialit fiscale da esercitarsi altrettanto responsabilmente a cura delle autonomie locali Ci nel senso di consentire alle medesime di esercitare simili opzioni comunque agevolative finalizzate ad incassare il consequenziale profitto pubblico consistente in tutte quelle utilit economiche da considerarsi tali sotto altro profilo non ultimo quello dell incremento della produttivit del proprio territorio lato sensu La legg
352. letare quelle riforme strutturali indispensabili per conseguire la qualit delle prestazioni della Pubblica Amministrazione a tutti 1 suoi livelli per rilanciare concretamente l economia e mettere dunque al riparo il Paese dai disastri prodotti sino ad oggi sia in termini di mancato contenimento dei deficit correnti che di determinazione del debito pubblico Due obiettivi questi ultimi pretesi dall Unione Europea che ha peraltro respinto ogni ipotesi di europeizzazione ancorch parziale dei debiti pubblici rinviando il compito ai singoli Stati membri di ricercare soluzioni economiche esclusivamente nell ambito delle politiche interne Si profilano pertanto all orizzonte sacrifici consistenti a carico della collettivit nazionale che si pretende siano controbilanciati dal necessario processo di moralizzazione della politica e del governo delle spesa pubblica entrambi penalizzanti per l economia anche privata e per lo spessore quali quantitativo delle prestazioni servizi da rendere ai cittadini fino ad oggi mortificati in tal senso L anno appena finito non stato affatto positivo al riguardo seppure si caratterizzato per l approvazione sul filo di lana 22 dicembre del decreto legislativo che reca il nuovo Codice dell amministrazione digitale che supera quello varato nel 2005 n 82 05 e per la doverosa accelerazione del processo di definizione della riforma della finanza pubblica e del sistema tributario 24
353. limite che incide sull autonomia finanziaria con riguardo alle entrate di comuni e province consegue alla riserva relativa di legge dettata anche in materia tributaria dall art 23 cost secondo cui Nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta se non in base alla legge La citata norma costituzionale esclude in nuce agli enti locali l autonomia tributaria in senso tecnico ovvero la capacit di prevedere nuovi tributi al di fuori di una disposizione legislativa statale o regionale che ci preveda Dal combinato disposto degli artt 23 e dell art 119 c 2 cost agli enti locali invero garantita una pi limitata autonomia impositiva esercitata nell ambito della cornice legislativa e dunque nei limiti della riserva relativa di legge Gli enti locali pertanto solo sulla base di una specifica previsione di fonte primaria possono esercitare la loro potest impositiva regolamentare per la quale deve comunque essere riservato ai sensi dell autonomia riconosciuta dall art 119 un ambito discrezionale nella determinazione di alcuni elementi della struttura dei tributi aliquote esenzioni ecc Al di fuori dei vincoli costituzionali derivanti dall art 23 cost che rendono l autonomia di entrata degli enti locali estremamente limitata anche l autonomia regionale non piena in quanto come osservato sottoposta ai principi di coordinamento del sistema tributario ai sensi del c 2 dell art 119
354. lla finanza locale se funzioner Sar il costo standard infatti e non il costo storico a determinare quanto dare alla periferia Un costo ancora da definire vero ma basato su un concetto chiaro il con cetto che la spesa necessaria all adempimento dei compiti affidati a Regioni Province e Comuni va valutata in base a un ragionevole standard di efficien Dossier 5 2 pag 36 I CONTENUTI DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE 15 za senza pi accettare l inefficienza insita in molti casi nella spesa storica In particolare per essere chiari senza pi accettare il costo del sovrabbondante impiego pubblico che caratterizza gran parte della finanza locale al Sud A parit di funzioni quindi il federalismo fiscale non pu che comportare un risparmio in teoria Ne consegue che un eventuale maggiore costo del federa lismo fiscale concettualmente associabile non alla riforma ma al suo falli mento G Muraro Federalismo s del Senato in Il Mattino 23 gennaio 2009 p 1 Per altre funzioni ad esempio il turismo che non hanno un carattere essenzia le perch non sono riconducili a veri e propri diritti sociali la legge sul fede ralismo fiscale opta invece per la perequazione non integrale delle capacit fiscali Non esistono per queste funzioni le preoccupazioni di ordine politico e sociale che possono suggerire la scelta della perequazione integrale Rispetto a queste funzioni quindi attuata una perequa
355. lla sua sostituzione con altri tributi Per il finanziamento delle spese di cui al pt 2 non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni si prevede che l intervento perequativo statale sia determinato in ragione della capacit fiscale e non gi in riferimento al costo standard delle funzioni come avviene per le prime Il finanziamento delle suddette spese dovr pertanto avvenire attraverso i tributi regionali di cui all art 7 c 1 lett b e solo in ragione di una minore capacit fiscale anche mediante quote del fondo perequativo Per entrambe le tipologie di spese il presupposto della perequazione una capacit fiscale e quindi una disponibilit di risorse inferiore ad una media standardizzata mentre ci che diverge l entit dell integrazione perequativa trasferita dallo Stato Prescindendo dalle obiezioni sollevate sulla fondatezza costituzionale della suddetta distinzione infra che peraltro possono essere estese alla simile distinzione operata in merito alle funzioni degli enti locali funzioni fondamentali evidente che nella legge delega manca l esatta definizione delle materie comprese tra i livelli essenziali delle prestazioni al fine di garantirne il finanziamento integrale ai sensi dell art 8 Manca altres l indicazione dei criteri per la definizione del sistema di calcolo dei costi standard La legge rinvia al riguardo con una delega piuttosto ampia al Governo la determinazione d
356. lle spese regionali sono state ottenute due garanzie importanti a La perequazione deve comunque garantire la continuit del gettito dei trasferimenti attuali a Perle RSO del sud garantita la continuit del fondo perequativo ex 549 1995 oggi equivalente ad una quota di Irap a 19 Bed z g Jeisso L impatto della manovra 2011 2013 tagli alle Regioni si concentrano sulle spese diverse da quella sanitaria Ma ci non significa che non siano colpiti servizi essenziali ex lettera m ad esempio assistenza istruzione ovvero altri servizi pubblici basilari come il trasporto pubblico locale e regionale o l edilizia sociale La manovra contiene una clausola di salvaguardia la quale per implica per il futuro qualche nuova copertura finanziaria per ci che oggi viene definanziato Da ci emerge chiaramente il rischio di n blocco nel processo di attuazione della legge a g9 Bed z g Jeisso Cosa dice la Relazione Silenzio assoluto su l e p obiettivi di servizio e patto di convergenza Nessun accenno al processo di coordinamento dinamico della finanza pubblica e al rapporto fra questo e le decisioni sulla finanza pubblica locale e regionale Applicazione gretta delle tradizionali clausole di salvaguardia finanziaria al decreti di attuazione La relazione Nannicini a 69 Bed z g Jaisso Finanziamento Regioni le previsioni del decreto Si conferma il menu dei tributi oggi dis
357. lo V Dossier 5 2 pag 108 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato LA NUOVA AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI di Enrico Buglione Dirigente di ricerca dell ISSiRFA CNR Istituto di studi sui sistemi regionali federali e sulle autonomie Massimo Severo Giannini per gli aspetti economici e finanziari del regionalismo e del federalismo 19 maggio 2010 1 Premessa In merito alla legge n 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale l attenzione dei media si soprattutto concentrata su alcune parti del provvedimento capaci di suscitare l interesse dell opinione pubblica nonostante l oggettiva difficolt del tema Il sistema di perequazione rientra sicuramente tra questi soprattutto per il conclamato abbandono del criterio della spesa storica a favore dei costi standard Su questo versante sono state anche effettuate numerose stime dei risparmi e quindi dei guadagni di efficienza ottenibili con il nuovo approccio in particolare nell ambito della sanit pubblica risparmi tra l altro in gran parte a carico del Lazio e delle regioni del sud L autonomia finanziaria anzi il riconoscimento per la prima volta di una piena autonomia finanziaria alle regioni e agli enti locali stato un altro dei temi pi spesso richiamati all attenzione del grande pubblico Sotto questo profilo il contenuto innovativo Testo
358. lo schema di decreto legislativo risulta quindi incoerente persino con quanto dispone la prima parte del medesimo comma Bisogna aggiungere che la disposizione del secondo periodo del comma 2 dell art 26 non chiarisce con riferimento a quale anno base dovrebbe essere calcolata la crescita della pressione tributaria Potrebbe trattarsi dell anno in cui entra in vigore la riforma oppure dell ultimo anno per il quale si dispone dei dati utili per calcolare la pressione tributaria in quest ultimo caso se l amministrazione regionale decidesse di ridurre le aliquote in un determinato anno nel quadro di una certa politica di rilancio dell economia dopo una fase di stagnazione non potrebbe pi aumentarle E addirittura se il mutamento della struttura economica della regione dovesse portare nel tempo alla contrazione di certe basi imponibili e questo si dovesse riflettere in una riduzione in quel anno della pressione tributaria la regione non potrebbe l anno dopo aumentare le aliquote per compensare la contrazione della base imponibile La norma talmente irrazionale e contraria allo spirito della riforma oltre che ai principi della legge delega che sar probabilmente cassata durante l iter parlamentare e in Conferenza unificata Nelle pagine seguenti si assumer che ci sia avvenuto e si affronteranno i punti critici riguardanti i singoli tributi 7 La sottolineatura dell autore 8 Per calcolare la pressione tribut
359. locali con il Ministero dell economia e delle finanze e con l Agenzia delle entrate al fine di utilizzare le direzioni regionali delle entrate per la gestione organica dei tributi erariali regionali e degli enti locali Ancora i decreti legislativi dovranno prevedere modalit gestionali operative di ripartizione degli oneri degli introiti di attivit di recupero dell evasione La finalit del primo principio e criterio direttivo appare evidente concentrare l attivit relativa ai tributi in una sola struttura amministrativa in maniera da evitare duplicazioni e da contenere i costi La soluzione prospettata dalla legge sconta quindi un attrazione in sussidiariet dell azione amministrativa in favore del livello statale secondo metodi concordati I decreti legislativi potranno meglio stabilire la forma giuridica da conferire alla utilizzazione delle direzioni regionali delle entrate in modo da garantire una gestione organica dei tributi dei diversi livelli di governo Dossier 5 2 pag 93 La disposizione di salvaguardia dell autonomia organizzativa di Regioni ed enti locali fa s che il metodo dell utilizzazione delle direzioni regionali non possa che scaturire da una determinazione convergente degli enti territoriali Ne conferma il rinvio alla convenzione fra il Ministero e le singole Regioni e gli enti locali circa le modalit gestionali operative di ripartizione degli oneri oltre che degli introiti conseguent
360. loro prelievo aprendo i rubinetti dei loro piani regolatori per consentire una maggiore edificazione del loro territorio finalizzato a conseguire maggiori introiti tributari derivanti direttamente dall incremento del u Bordignon M Numeri in libert sul federalismo www lavoce info 31 dicembre 2010 1 Petretto A Prime prove di federalismo fiscale Corsera 3 dicembre 2010 Dossier 3 2 pag 344 patrimonio immobiliare privato e dai suoi relativi trasferimenti anche in termini di disponibilit locativa e o altro Concludendo un rammarico Considerata la mancata rilevazione delle debolezze delle conclusioni cui pervenuta la ripetuta ricerca studio che nonostante non abbia tenuto doverosamente conto della ridistribuzione solidale in favore dei comuni im poveri ti ha goduto di una spropositata eco mediatica da constatare una pi generale e diffusa debolezza delle conoscenze in tema di federalismo fiscale ma soprattutto dell introdotto sistema perequativo insinuato dal revisore costituzionale del 2001 Un accaduto di inaudita gravit e non solo per non avere opposto l esistenza della perequazione nei confronti degli anzidetti risultati ma per non averla fatta diventare il reale cavallo di battaglia sul quale doversi tutti misurare politicamente sul tema delle garanzie costituzionali Quelle garanzie ineludibili pretese dal costituente per rendere esigibili a chiunque su tutto il territorio le presta
361. lti livelli di consenso il rischio rectius la certezza d incidenti o blocchi in fase di attuazione inevitabile La storia italiana insegna che quan do in tema di finanza locale le riforme sono state invece in un certo senso calate dell alto bypassando il consenso delle autonomie l insuccesso stato evidente come nel caso dell ultima legge il d 1 56 2000 sulla finanza regio nale che pur innovativa nei principi stata di fatto bloccata dall accordo di Santa Trada del 2006 costringendo a ritornare alla logica della finanza deri vata e dei ripiani statali a pi di lista Nel caso di questa riforma sul federalismo fiscale invece anche nella succes siva fase parlamentare si sviluppato un dialogo costruttivo con l opposizione Dossier 5 2 pag 33 12 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE e il risultato finale dell approvazione sia alla Camera che al Senato con un ampia maggioranza stata una prova di grande maturit del sistema politi co italiano che ha dimostrato su questa riforma di essere in grado di supera re quel bipolarismo rusticano sempre basato sulla delegittimazione dell av versario che ha inquinato gli ultimi decenni della nostra vita repubblicana fino a portare a due riforme costituzionali 2001 e 2005 approvate a colpi di mag gioranza I segnali peraltro sulla possibilit di questo dialogo bipartisan non mancava no Nella
362. ltri ancora esso minimo all origine sarebbe cresciuto moltissimo negli anni successivi 6 Cos ancora oggi sembrano mancare chiavi di interpretazione e persino dati univoci sulle origini sulle situazioni delle singole aree sull evoluzione nel periodo successivo all unificazione sui trend dei singoli settori dall agricoltura all industria sino alle infrastrutture e persino le cause stesse del fenomeno ancora al centro di una ampia gamma di spiegazioni economiche sociologiche culturali storiche geografiche 8 Certo che gli squilibri regionali si presentano tuttora come uno dei punto caldi e condizionanti il nostro dibattito centro periferia Al proposito sufficiente considerare ovviamente il dibattito attuale sul federalismo fiscale per renderci conto di quale sia la peculiarit del nostro Paese nell intero contesto europeo 9 5 Radicamento storico e ruolo primario del comune 13 V Zamagni Dalla periferia al centro La seconda rinascita economica dell Italia 1861 1990 Bologna Mulino 1990 p 59 14 Cohen G Federico Lo sviluppo economico italiano cit pp 10 e 35 5 G Toniolo Storia economica dell Ttalia liberale 1850 1918 Bologna Mulino 1988 p 233 16 Cfr i riferimenti riportati da J Cohen e G Federico op cit pp 38 39 che peraltro concludono osservando come considerata la mediocre qualit dei dati nei primi decenni dall unificazione senza un loro miglioramento appare imposs
363. luralit delle rappresentanze istituzionali presenti nelle varie fasi Giunte Consigli Il procedimento di delega esprime in parallelo le stesse istanze intesa tra Governo Regioni ed enti locali in Conferenza Unificata sugli schemi dei decreti legislativi doppio esame parlamentare prima nella Commissione parlamentare bicamerale poi eventualmente nelle due Assemblee oneri di motivazione a carico del Governo per indicare le ragioni della mancata intesa o del mancato recepimento dei pareri parlamentari Si potranno determinare quindi alcuni assestamenti della forma di governo nazionale Il Parlamento si trover al crocevia tra interessi generali vincoli di maggioranza e rapporto con le autonomie La stessa organizzazione del Parlamento dovr esporsi ad alcune innovazioni per coordinare i propri lavori con il Comitato esterno Quest ultimo segner il primo ingresso anche se in sordina ed in forma anomala delle autonomie in Parlamento quasi un prodromo della riforma del sistema bicamerale sempre pi invocata dal 2001 Dossier 5 2 pag 92 Dopo l inattuazione dell art 11 si fa strada una scelta pi mediata e meno dirompente nel funzionamento degli organi parlamentari e nell assetto dei rapporti tra Governo e propria maggioranza parlamentare Ancora una volta un primo passo verso la riforma del bicameralismo In sintesi la sequenza delle diverse fasi della delega incide in vario modo su organizzazione e funzioni spaziando
364. lutamente razionale Anzi il legislatore si era anche reso conto che per non accontentarsi dell esistente era necessario intervenire sul sistema informativo e contabile degli enti locali ed ha dato delega di attuare all art 2 c 2 lettera h la riforma del sistema contabile certo nel senso dell armonizzazione tra contabilit dei diversi livelli di governo ma anche di un sistema di contabilit economica www astrid eu Dossier 5 2 ag2352 Il presente documento non riproducibile su altri siti senza la previa autorizzazione scritta della Direzione in assenza della quale sono esclusivamente consentiti i link A S POZZUOLI IL DECRETO DI DETERMINAZIONE DEI FABBISOGNI STANDARD IL ASTRID FEDERALISMO NON INIZIA CON IL PIEDE GIUSTO Ci si deve domandare pertanto se non sarebbe stato pi razionale attendere il perfezionamento del decreto legislativo sulla armonizzazione contabile piuttosto che forzare la mano contraddicendo la legge sul federalismo fin dal primo decreto emanato vero che sembra improbabile che in Italia si riesca a implementare in tempi brevi una contabilit analitica attendibile negli oltre 8 mila enti interessati dalla legge per il federalismo soprattutto dal momento che si parte da uno stato di fatto assai povero di competenze di risorse e di interesse per un sistema di rilevazione sofisticato Questo per avrebbe giustificato una riflessione sui tempi del processo federalista al limite una revisione
365. me dei comuni e delle province che emerger a conclusione di un sofisticato processo metodologico sostanzialmente quello gi in uso da decenni per la determinazione per l appunto degli studi di settore 4 2 L ipotesi di decreto attuativo sulla autonomia regione e provinciale sulla perequazione e sui costi fabbisogni standard nella sanit Una contestazione quella generalmente mossa nei confronti delle diverse proposte legislative di essere caratterizzati da mere dichiarazioni di principi e criteri generali senza disporre alcunch di definitivamente risolutivo nella materia dai pi riferita anche nei confronti dello schema di decreto legislativo riguardante l autonomia finanziaria delle regioni e delle province la perequazione e la determinazione dei costi fabbisogni standard inerenti la sanit recentemente condiviso come detto in sede di Conferenza Unificata e attualmente all esame delle previste Commissioni parlamentari per l espressione dei relativi pareri Una eccezione critica condivisibile per la parte dedicata ai costi e fabbisogni standard nel settore della sanit meno per quella che riguarda invece la parte dello schema di decreto legislativo che si occupa della fiscalit delle regioni e delle province Proprio per questo motivo attesa la sua pi diffusa condivisione occorrerebbe rappresentarne meglio i contenuti quantomeno di massima 4 2 1 Le entrate tributarie regionali Le entrate tributarie regional
366. mentre ai sensi dell art 117 Cost l ambito delle funzioni fondamentali consente ed allo stesso tempo limita la disciplina statale di settori di attivit degli enti locali ai sensi della normativa sul federalismo fiscale la delimitazione della stessa nozione funzionale alla determinazione di quella porzione della spesa oggetto di finanziamento integrale mediante interventi perequativi e presuppone un elencazione delle relative funzioni che deriva da una scelta politica selettiva del legislatore statale evidente pertanto che si tratta di valutazioni che il legislatore statale svolge su piani non omogenei dovendo tener conto delle diverse finalit e dei diversi effetti sul sistema delle autonomie Al riguardo stato evidenziato il paradosso della prevedibile forte spinta degli enti territoriali per il riconoscimento di gran parte delle loro funzioni come riconducibili ai LEP in quanto soltanto per questi ultimi sembrerebbe effettivamente garantita la copertura finanziaria invocando proprio l ampliamento di quegli ambiti che consentono allo Stato sotto un diverso profilo un intensa ingerenza normativa rispetto alla loro stessa autonomia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali le norme generali sull istruzione le funzioni fondamentali di Comuni Province e Citt metropolitane la tutela dell ambiente dell ecosistema e dei beni culturali che sembrano costituire una
367. mi di decreto legislativo prevedendo qualora si tema l aggravamento procedurale che comporterebbe il parere negativo della Commissione nel procedimento legislativo che in Dossier 5 2 pag 18 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare caso di accordo in Conferenza potrebbe essere superato l eventuale parere negativo della Commissione stessa 4 Profili di costituzionalit della delega legislativa Per quanto riguarda le caratteristiche della delega legislativa il provvedimento pu essere preso in esame sotto due distinti profili di legittimit costituzionale da un lato la compatibilit della delega con l art 76 Cost dall altro la compatibilit con Part 119 Cost per quanto riguarda la specifica disciplina sul federalismo fiscale Si gi detto che dal primo punto di vista non sembrano porsi particolari questioni di legittimit costituzionale specie se si guarda all uso che stato fatto della delega legislativa nelle riforme amministrative a Costituzione vigente con particolare riferimento a quelle degli anni Novanta e al sindacato della Corte costituzionale sui principi e i criteri direttivi in parte risalente ancor pi indietro nel tempo che non si mai rivelato particolarmente stringe
368. mia impositiva Comuni Valutazione Positiva l attribuzione in via esclusiva ai Comuni di pressoch tutta la materia imponibile immobiliare Tuttavia la conferma dell esenzione della prima casa da ogni forma di imposizione patrimoniale e reddituale sulla prima casa che solleva dal finanziamento dei servizi comunali una larga fetta dei residenti continua a costituire una chiara violazione di uno dei principi cardine del federalismo fiscale quello della coincidenza tra contribuenti e beneficiari 98 Bed z g Jeissog Segue valutazione La devoluzione dei tributi erariali della fase 1 non conferisce ai Comuni alcuna autonomia in termini di manovrabilit delle imposte In termini aggregati l unico cambiamento che la fonte di finanziamento del fondo che alimenta i trasferimenti dello Stato ai Comuni non pi la fiscalit generale ma un insieme di specifiche imposte quelle immobiliari appunto In particolare nella relazione tecnica si valuta per il 2011 o 12 9 miliardi di trasferimenti da fiscalizzare che include il taglio di 1 5 miliardi previsto dalla manovra finanziaria 2010 13 o 15 6 miliardi di gettiti dei tributi devoluti senza alcuna modifica dei loro parametri Bisogna pertanto restituire allo Stato 2 7 miliardi attraverso una compartecipazione statale sui tributi appena devoluti gt applicazione Ml per compartimenti stagni del vincolo della neutralit inanziaria a 48
369. modifica radicale della propria organizzazione funzionale consolidatasi nel tempo Il secondo riferito alla diffusa trascuratezza di garantire la certezza dei conti di cui la Pubblica Amministrazione istituzionalmente artefice e depositaria Quel requisito essenziale strumentale ad assicurare alle comunit amministrate la corretta continuit dei conti pubblici funzionali a consentire ovunque una obiettiva riallocazione dei saldi contabili ereditati dalle generazioni che si sono via via succedute nei diversi livelli di governo pubblico Un difetto sostanziale che ha reso non poche difficolt operative sotto il profilo della irrinunciabile continuit amministrativa in tema di principi contabili e di criteri estimativi da applicare in fase di elaborazione e redazione dei bilanci di esercizio A tutto questo andata ad aggiungersi l inadeguatezza e l insufficienza dei controlli venutasi a determinare a causa di previsioni normative che hanno confezionato un sistema dei controlli caratterizzato da un groviglio di competenze stratificata a pi livelli ove le une si sono sovrapposte alle altre dimostrandosi cos inefficaci tanto da deresponsabilizzare 33 Borgonovi E Principi contabili anche nell amministrazione pubblica Milano 2004 16 Dossier 5 2 pag 320 Ar i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID ovvero affievolire le responsabilit degli organi interni all uopo in
370. mpatto della manovra 2011 2013 A regime i 2 5 miliardi di tagli ai Comuni si sommano ai precedenti 1 8 per un totale di 4 3 su un totale attuale di 18 5 miliardi di trasferimenti statali Anche per Comuni e Province stata inserita in Senato una clausola di salvaguardia che alla stessa stregua di quella per le Regioni fa emergere il rischio di un vero e proprio blocco nell attuazione della legge 42 84 Bed z g Jeissog Cosa dice la Relazione m Una cosa molto sbagliata e un altra molto confusa o Si pone l obiettivo di assorbire gli attuali trasferimenti statali solo attraverso autonomia impositiva dimenticando che la legge parla anche di compartecipazioni e che le compartecipazioni saranno assolutamente necessarie alla luce dei divari esistenti fra le basi imponibili locali o Sull autonomia tributaria propone di girare ai Comuni alcune imposte statali oggi gravanti sulla base imponibile immobiliare registro ipotecarie e catastali forse anche Ire ma non si tratta di vera autonomia tributaria La natura di questi gettiti infatti tale che essi saranno comunque gestiti centralmente e affluiranno ai Comuni solo tramite un fondo di riequilibrio a 62 Bed z g JaIsso Schema di decreto sui fabbisogni standard m Contenuti del decreto molto modesti e insufficienti Mancata attuazione di ag fondamentali della delega obiettivi di servizio Conferenza permanente Elusione del
371. mplice circoscrizione di decentramento dell amministrazione statale segnano il confine di un dibattito che avr una storia molto lunga nell Assemblea costituente il problema verr di nuovo sollevato con varie alternative ma qui prevarranno ormai ben distinte prospettive Come osserva con acutezza Feliciano Benvenuti ricostruendo negli anni Sessanta il dibattito costituente il problema delle regioni non si pone pi come un problema di efficienza dell apparato amministrativo ma bens di efficienza democratica E una prospettiva alquanto diversa che porter ad un evoluzione determinante nel nostro sistema 9 Cfr ancora G De Cesare Dentramento e indirizzo di governo cit p 157 cui si rinvia anche peri richiami alle frasi di Cavour 6 M S Giannini I comuni Atti del Congresso celebrativo del Centenario delle leggi amministrative di unificazione Milano Neri Pozza 1967 p 24 ove si osserva anche che il tanto evocato sistema inglese dell autogoverno conservava pur sempre agli occhi degli affascinati politici e giuristi italiani un qualche cosa di misterioso e inesplicabile cfr pp 28 30 4 Dossier 5 2 pag 232 L VANDELLI L UNIFICAZIONE ITALIANA E IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA In cui precisamente una preoccupazione di efficienza democratica porta a prevedere in Costituzione autonomie regionali dotate di propri organi eletti direttamente e di poteri significativi anche sul piano legislativo In
372. n pu gravare solo sulle Regioni di confine o le funzioni di ordine pubblico connesse all immigrazione che non possono gravare solo su regioni come la Sicilia la Puglia e la Calabria Le funzioni federali debbono invece finanziate con il prelievo fiscale a livello federale o nazionale e cos le funzioni di coordinamento e di perequazione in modo da garantire l universalit dei diritti L articolo 119 lo afferma molto chiaramente Ciononostante molti dei disegni di Dossier 5 2 pag 10 legge presentati negli anni scorsi da sinistra e da destra sembravano accogliere l ispirazione confederale pi che quella federalista Per esempio il progetto lombardo ricordato da Macciotta pur approvato a larghissima maggioranza dal Consiglio regionale della Lombardia esso prevedeva che un importante pacchetto di tributi fosse trasferito integralmente alle Regioni indipendentemente da una valutazione dei costi delle funzioni ad esse attribuite cosicch le Regioni pi ricche avrebbero avuto pi risorse mentre per le altre valeva un meccanismo di perequazione parziale gestito e controllato dalle Regioni ricche Con un progetto del genere lo Stato come dimostr il prof Osculati in uno studio per Astrid non sarebbe stato in grado di finanziare le sue funzioni essenziali le risorse che gli restavano non bastavano neppure a coprire le spese di tre settori il servizio del debito pubblico le Forze armate e le Forze dell ordine L esem
373. na compartecipazione geografica al gettito Iva e Dossier 5 2 pag 110 l attribuzione alle regioni e agli enti locali di una compartecipazione all Irpef uno dei pochi punti fermi della delega Spesso viene osservato che il semplice ampliamento delle compartecipazioni al gettito di tributi introdotti e completamente gestiti dallo Stato in sostituzione di preesistenti trasferimenti rappresenterebbe di per s un incentivo nei confronti degli amministratori locali a gestire meglio le risorse sia per il radicamento delle spese sul territorio sia perch gli enti potrebbero comunque manovrare il gettito collaborando con lo Stato nella lotta all evasione Se per si tiene conto dell esperienza delle regioni a statuto speciale dove le compartecipazioni coprono pi dell 80 delle spese correnti deve concludersi che tale strategia di promozione dell accountabilty ha in definitiva una portata modesta Molto pi importate che agli enti territoriali siano riconosciuti margini significativi di autonomia tributaria per consentire loro l attuazione in prima persona di politiche fiscali Premesso che gi ora l autonomia tributaria degli enti territoriali non del tutto trascurabile visto che i tributi propri assicurano in media il 44 delle entrate correnti delle regioni a statuto ordinario e il 57 nel caso degli enti locali ovviamente prima della cancellazione dell Ici sulla prima casa la 1 42 contiene s
374. na di Reggio Calabria a quelle gi conosciute dal legislatore ordinario ma non richiamando Roma per la fase transitoria per non produrre sovrapposizioni con la prima normativa concernente l ordinamento della capitale la legge 42 definisce il procedimento istitutivo attribuendo il potere di iniziativa in alternativa al comune capoluogo congiuntamente alla provincia al medesimo comune capoluogo congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei comuni della provincia interessata che rappresentino unitamente al comune capoluogo almeno il 60 per cento della popolazione alla provincia congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei comuni della provincia medesima che rappresentino almeno il 60 per cento della popolazione Il legislatore non sceglie un unica tipologia di iniziativa ma favorisce la pluralit dei procedimenti pur riconoscendo sempre il ruolo chiave del comune capoluogo suffragato dai dati relativi alla distribuzione demografica nelle diverse realt territoriali Anche nel procedimento istitutivo delle citt metropolitane viene per alcuni versi valorizzato il principio costituzionale di differenziazione Dossier 5 2 pag 103 L art 23 indica poi i requisiti che debbono essere soddisfatti dalla proposta di istituzione il pi complesso dei quali potrebbe risultare nei singoli contesti locali il requisito della continuit territoriale della citt metropolitana richiesto comunque che il territorio metropolitano coincida con
375. na maggiore cura del tesoro dell intero sistema pubblico Il tutto destinato ad ottimizzare la gestione della spesa e con essa l erogazione dei servizi fondamentali e delle prestazioni essenziali in favore dei cittadini ma anche di quelli ad essi non riconducibili Insomma l insediamento di un sistema contabile garante delle sue rappresentazioni che recuperi il requisito della terziet reale rispetto sia alla politica che ai vertici burocratici resesi spesso responsabili di colpevoli distrazioni e trascuratezze redazionali A tutto questo non ha tuttavia fatto seguito alcun instaurarsi a regime di un sistema di ragioneria pubblica caratteristica che privilegiasse la costante conoscenza e la corretta tutela del netto patrimoniale cui fondamentalmente ispirata la contabilit economica Un deficit organizzativo strutturale venutosi a determinare che continua a persistere tenuto conto dell opzione esplicitata nello schema di d lgs condiviso preliminarmente dal Governo in data 17 dicembre 2010 per una serie di motivi che per economia esplicativa bene riassumere in due distinte tipologie concomitanti e vicendevolmente condizionanti Il primo di tipo culturale ovverosia causato dalle difficolt ideologico comportamentali del sistema nella sua interezza ad accettare un impianto di contabilit diverso da quello finanziario tradizionalmente in uso nella Pubblica Amministrazione di per s poco avvezza ad ogni
376. nali con le risorse di provenienza perequativa In relazione a quanto appena precisato si reso indispensabile individuare a cura del legislatore della delega le funzioni pubbliche e tra queste quali debbano essere integralmente coperte con il massiccio contributo della perequazione solidale e quali invece dovranno essere diversamente garantite magari attraverso la diretta partecipazione finanziaria dei cittadini stessi da assicurare attraverso la fiscalit decentrata ovvero per il tramite di corrispettivi parziali sopportati dai medesimi determinati sulla base dei servizi goduti I punti che hanno meglio caratterizzato il provvedimento legislativo approvato anche sotto il profilo delle novit sostanziali dal medesimo recate sono stati a l insinuato principio della sussidiariet fiscale b la titolarit dei tributi c i costi standard d la perequazione e la previsione di un sistema di contabilit pubblica unitario e di controllo a La sussidiariet fiscale viene intesa come lo strumento di emersione delle caratteristiche territoriali produttive e in quanto tale insedia a regime la cosiddetta manovrabilit fiscale quale elemento di flessibilit del relativo prelievo tributario correlato al programma complessivo di sviluppo economico dell istituzione interessata Un opzione che consente agli enti territoriali attivando ciascuno le proprie potenzialit di adattare l imponibile entro ben individuati limiti
377. nanza pubblica espressamente orientato a garantire per tutti i livelli di governo il passaggio ai costi e ai fabbisogni standard nonch gli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all art 117 secondo comma rispettivamente lett m e p Cost nel quadro di un sistema di vincoli finanziari determinato nella manovra annuale art 18 In ogni caso il citato art 27 comma 1 viene ad includere le autonomie speciali nel perseguimento degli obiettivi pi rilevanti della legge delega dichiaratamente rivolta all attuazione del Titolo V e dell art 119 Cost La disciplina presenta tuttavia una serie di nodi critici Anzitutto quanto al superamento del criterio della spesa storica uno degli aspetti pi qualificanti e condivisi della riforma vengono delineate soltanto modalit graduali che dovrebbero orientare il passaggio al criterio dei costi standard senza l indicazione di alcun termine temporale art 27 comma 1 mentre per Introdotta dall art 1 commi 1216 e 1217 della legge 27 dicembre 2006 n 296 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007 10 Sul punto cfr R Bifulco Osservazioni sulla legge n 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale in Astrid Rassegna n 93 2009 in www astrid online it 8 ss Dossier 5 2 pag 245 le regioni a statuto ordinario la legge individua un
378. ndagine estesa approfondita capace di accertare le inefficienze e le condotte illecite ad esse collegate e salvaguardare gli amministratori e gli impiegati pubblici diligenti e virtuosi Il tutto in una visione che copre complessivamente il quadro organizzativo istituzionale preso in considerazione dalla legge delega e non solo singoli episodi e fattispecie di danno Per ottenere un simile traguardo credo che il giudizio di tipo sanzionatorio mal si adatta allo scopo poich detto giudizio da per accertati alcuni elementi danno con il semplice verificarsi di determinati presupposti Tra l altro nello stesso procedimento di cui all art 30 comma 15 della legge n 289 del 2002 nel caso in cui il collegio dichiari la nullit degli atti emanati in dispregio della norma richiamata si applica e si segue il procedimento ordinario nel quale il p m contabile deve dimostrare tutti gli elementi costitutivi dell azione di responsabilit amministrativo contabile compreso quello del danno Ovviamente la responsabilit amministrativo contabile dovrebbe essere esercitata in maniera credibile in ordine alla effettivit delle sue sentenze Le sentenze della Corte dei Conti in molti casi contengono condanne irrisorie rispetto alle richieste del Dossier 5 2 pag 302 requirente pur riconoscendo la fondatezza della domanda In molti casi si fa un uso eccessivo del potere riduttivo giustificato da elementi che forse sono estranei alla fattispec
379. ndano alle caratteristiche peculiari e alle tradizioni presenti in Italia Eppure la volont di ispirarsi anche semplicemente in relazione agli obbiettivi ed ai risultati e non nelle formule e nei modelli giuridici all autogoverno inglese rester circoscritta alle buone intenzioni di qualche mente illuminata nella realt prevarr invece una impostazione ben diversa e ad un Paese recalcitrante che per riprendere parole di Costantino Nigra rifugge dall idea di diventare una provincia e soprattutto una provincia di Torino viene imposto un unico modello di amministrazione In questi termini le leggi di unificazione del 1865 si limitano sostanzialmente ad estendere all Italia intera la legislazione comunale e provinciale piemontese vale a dire la legge Rattazzi del 59 legge basata sul contenimento di ogni spazio di autogoverno nel quadro di una vigorosa centralizzazione E sar una estensione destinata a svolgere effetti duraturi nell ordinamento italiano al punto che in occasione del centenario delle leggi amministrative di unificazione Massimo Severo Giannini considerava la legge Rattazzi sostanzialmente la legge che ancora oggi vige nel nostro paese 6 3 Tratti peculiari del rapporto centro periferia in Italia il divario Nord Sud il radicamento dei comuni il criterio di uniformit Le varie ipotesi sul modello di regione da adottare tra ente territoriale dotato di una propria rappresentativit e se
380. ndere la sussidiariet verticale anche in ambito legislativo a tutela delle esigenze di carattere unitario dello Stato a cominciare dalla sentenza 303 2003 per proseguire tra le altre con la 6 2004 e la 383 2005 Lo spostamento di competenze al centro deve comunque rispettare i principi di ragionevolezza esistenza di motivazioni dimostrate proporzionalit la legge statale deve essere strumento necessario e leale collaborazione necessit di intese pi o meno forti ovvero a seconda dei casi con un potere di veto pi o meno marcato delle Regioni Un concetto quest ultimo di importanza significativa anche per lo sviluppo del disegno europeo 4 Qualche provvisoria conclusione per ora fino a sentenze della Corte di Giustizia saranno decisioni eminentemente politiche Il richiamo alla sussidiariet si colloca in un contesto in cui in pressoch tutti i principali Paesi dell Unione si segnalato un ruolo attivo di Regioni ed enti locali che andato insieme alla crescita del ruolo dell Unione e in cui obiettivamente impossibile stabilire razionalmente a priori il ruolo di ciascuno Rispetto al ruolo dell Unione va rilevato come gi accennato che il richiamo alla sussidiariet presenta anche significative diversit politiche alcuni Stati nazionali di recente indipendenza tendono a usare retoricamente la sussidiariet per opporsi a limitazioni del loro potere e alcuni gruppi di cultura pi tradizionalistica tend
381. ndividuando come tali tutte le funzioni storicamente esercitate da comuni e province senza alcuna selezione e senza alcuna distinzione tra ci che veramente fondamentale e ci che non lo tra funzioni fondamentali e per risulta funzioni non fondamentali n tra funzioni afferenti a materie di competenza legislativa statale o regionale Alla individuazione delle funzioni fondamentali si poi accompagnata anche la riserva in favore del legislatore statale della disciplina dell esercizio di tali funzioni A seguito di una lettura del genere il legislatore regionale si troverebbe con poteri limitatissimi nelle materie legislative di propria competenza una volta che lo Stato abbia gi individuato o addirittura disciplinato in maniera evidentemente inderogabile le funzioni fondamentali in modo ampio e tendenzialmente onnicomprensivo Questa posizione si confronta con letture pi restrittive della lettera p Ad esempio potrebbero essere considerate funzioni fondamentali gli insiemi di attivit aggregate per obiettivi connaturate all ente stesso ad esempio le funzioni di carattere istituzionale quali la funzione normativa quella di programmazione quella di gestione finanziaria e contabile e non le singole funzioni amministrative invece riservate alla disciplina del legislatore statale o regionale competente per materia Questa soluzione avrebbe il pregio di lasciare impregiudicato l esercizio delle competenze
382. ndividuata in presenza dell elemento soggettivo natura pubblica dell ente e in quello oggettivo qualificazione pubblica del denaro o oggetto della gestione Detta interpretazione confermativa in qualche modo di una precedente sentenza della stessa Corte Cost n 201 del 1976 che statuisce la naturale attribuzione alla Corte dei conti delle materie di contabilit pubblica In ogni caso su quest ultimo aspetto la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che la sottrazione alla Corte dei conti della responsabilit contabile necessita di un intervento limitativo del legislatore mentre per la responsabilit amministrativa necessario un intervento positivo di attribuzione delle singole materie di contabilit pubblica In tal senso si esprime la Corte Costituzionale anche in una recente sentenza la n 577 del 22 2 2010 che seppur sul versante del controllo statuisce che La finalit di coordinamento finanziario pu essere in concreto realizzata soltanto consentendo alla Corte dei conti organo posto al servizio dello Stato comunit sentenze n 285 e n 170 del 2007 n 267 del 2006 n 470 del 1997 e n 29 del 1995 di disporre delle necessarie informazioni In sostanza nel caso del federalismo fiscale come gi evidenziato esiste la normativa generale di rango statale che attribuisce alla Corte dei Conti la giurisdizione nelle materie oggetto della riforma La riforma prevede un consistente trasferimento di funzioni
383. ndo parrebbe in realt rimettere al legislatore ordinario ogni determinazione in ordine all estensione del concetto Dossier 5 2 pag 105 di ordinamento della capitale spetterebbe interamente al legislatore inoltre definire la linea di confine con l assetto ordinario delle competenze legislative e con la normativa sulla titolarit delle funzioni amministrative In fine sarebbe rimessa ancora al legislatore la determinazione del rapporto alternativa o integrazione tra Roma capitale e la citt metropolitana istituti tra loro distinti dalla Costituzione Purtuttavia l estensione semantica dell ordinamento della capitale non pu essere illimitata e non pu che trovare un limite per quanto elastico nelle altre disposizioni costituzionali La legge 42 opta nella prima fase per la distinzione e per il futuro per l integrazione tra l ordinamento di Roma capitale e la citt metropolitana di Roma e prevede che a seguito dell attuazione della disciplina delle citt metropolitane e a decorrere dall istituzione della citt metropolitana di Roma capitale le disposizioni su Roma capitale i cui confini coincidono inizialmente con quelli del comune di Roma debbano intendersi riferite all intera citt metropolitana di Roma capitale Presuppone quindi una specie di automatismo nell integrazione e componibilit della disciplina di Roma capitale e di quella delle citt metropolitane Per lo meno sar richiesta un attenta re
384. ndo le istanze le esigenze le aspirazioni ad una differenziazione che corrisponde ormai ad un diritto all autonomia riconosciuto alle collettivit locali dalla gran parte degli ordinamenti europei D altronde tema che ci occuper nel prossimi anni quanta differenziazione possiamo accettare nella graduazione della pressione fiscale Se davvero verr attuato un federalismo fiscale e se davvero non sar un mero contenitore formale ma riveler una responsabilizzazione ai livelli di governo nel determinare le soglie di pressione in relazione ai servizi il punto diventer ben pi incisivo di quanto non sia la stessa formale previsione di questo o quel diritto coinvolgendo pienamente una eguaglianza sostanziale di rilievo primario E ancora realistico ed in che termini leggere il rapporto tra uguaglianza ed autonomie sulla base di criteri di equivalenza in modo tale che ogni collettivit possa differenziare modi e strumenti per contrastare una ineguaglianza sostanziale esistente Del resto pu essere pertinente anche negli ordinamenti interni il richiamo alle logiche europee secondo lo schema per cui le autorit nazionali e locali non sono obbligate a comportamenti uniformi ma devono perseguire anche con strumenti differenziati effetti e risultati sostanzialmente equivalenti Del resto in Italia queste tematiche si legano indissolubilmente alle questioni sopra accennate delle primarie esigenze di ridimensionare contrastar
385. ne federale e dai relativi emendamenti e quindi non fossero uguali per tutti bens fossero fissati dalle Costituzioni dei singoli Stati e quindi potessero essere diversi dall uno all altro con la conseguenza di riconoscere la facolt degli Stati del Sud di negare alla popolazione di colore molti dei diritti costituzionali riconosciuti ai bianchi dall altro che il potere tributario fosse anch esso attribuito esclusivamente ai singoli Stati federati che sarebbero stati perci i soli legittimati a riscuotere tributi e imposte e che avrebbero successivamente versato il proprio contributo alla Confederazione per finanziare i servizi e le attivit comuni Questi due tratti caratterizzavano un modello diverso da quello federale Infatti nel modello federale confermato dalla vittoria dei federali nella guerra di Secessione e dagli esempi di Stati federali successivi come la Germania avviene invece che diritti e libert fondamentali sono stabiliti dalla Costituzione federale e sono uguali per tutti i cittadini universalit dei diritti e che il potere tributario si articola in modo che gli Stati federati raccolgono le imposte per finanziare le spese di loro competenza ma lo Stato federale legittimato anch esso a raccogliere le imposte necessarie a finanziare le funzioni che gli sono proprie Tra queste funzioni vi sono la perequazione il coordinamento e la solidariet E ovviamente la difesa del Paese e le Forze armate che no
386. ne Pubblica e degli Affari regionali Avevo appena presentato in Parlamento i due disegni di legge che poi sarebbero diventati la cosiddetta Bassanini 1 legge 59 1997 e la cosiddetta Bassanini 2 legge 127 1997 e quello fu il primo incontro pubblico con quadri sindacali della funzione pubblica dedicato a un confronto sulle linee generali di un operazione di modernizzazione delle Pubbliche Amministrazioni che bench ancora oggi largamente inattuata e per qualche verso anche travisata pur sempre stata come Tarelli usava sempre ricordare la pi rilevante e organica dall Unit d Italia ad oggi In quell occasione D Antoni aveva fatto ripubblicare e fece distribuire un libretto che riportava gli atti di un convegno della Cisl del 1968 relatori Giulio Pastore Giancarlo Mazzocchi e il sottoscritto ero allora un ventottenne professore fresco di cattedra molto vicino alle Acli di Livio Labor nell introdurre i lavori della giornata spieg la ragione di quella iniziativa aveva riletto gli atti del convegno e aveva scoperto che in quella relazione di trent anni prima erano gi preannunciati tutti i principi della riforma che trent anni dopo vedeva finalmente la luce Sono le idee della Cisl che alla fine trionfano proclam D Antoni e cos di fatto tapp la bocca a ogni possibile oppositore C una relazione fra la strategia generale di riforma dell amministrazione e l attuazione del federalismo f
387. ne dei decreti delegati non dovrebbe implicare rilevanti novit Sono confermati i ristretti ambiti di operativit della potest normativa dei suddetti Enti tradizionalmente circoscritti alla fissazione dell liquota e di fattispecie agevolative entro i limiti segnati dalla normativa primaria nonch alle fasi di accertamento e di riscossione Sotto quest iltimo profilo interessante notare come l art 25 della legge delega preveda fadeguate forme di collaborazione delle regioni e degli enti locali con il Ministero dell conomia e delle finanze e con 10Agenzia delle entrate al fine di utilizzare le direzioni regionali delle entrate per la gestione organica dei tributi erariali regionali e degli enti localide ci pur fhel rispetto della autonomia organizzativa di regioni ed enti locali nella scelta delle forme di organizzazione delle attivit di gestione e di riscossione Ebevidente che una tale previsione non pu che essere intesa nel senso che ferma restando la titolarit dei poteri di gestione inclusa la fase di riscossione del tributo locale in capo al minore Ente territoriale per ragioni di efficienza ed efficacia dellgire amministrativo auspicabile un coordinamento centralizzato della suddetta attivit da incardinare presso le Direzioni regionali delle entrate Del resto che un siffatto coordinamento sia necessario anche nell ttica del coinvolgimento degli Enti locali nell ttivit di contrasto all evasione e dell Isuione fiscale in
388. ne del decreto da parte del Consiglio dei ministri In ogni caso il presente decreto presenta un grado di elaborazione decisamente superiore all analogo decreto sulla fiscalit comunale approvato in prima lettura dal Consiglio dei ministri il 4 agosto 2010 che lascia indefiniti molti aspetti importanti 48 Cfr C Buratti Prime valutazioni sulla nuova fiscalit dei Comuni Rassegna tributaria n 5 2010 Dossier 5 2 pag 299 AGOSTINO CHIAPPINIELLO Relazione del Procuratore Regionale della Corte dei conti per la Regione Umbria Consigliere Agostino Chiappiniello presentata in occasione del convegno internazionale tenutosi a Todi il 4 e 5 novembre 2010 sul federalismo fiscale in Italia nel contesto europeo Il federalismo fiscale una riforma molto travagliata e densa di preoccupazioni come risulta dalle dichiarazioni di alcune parti politiche Non vi dubbio che dal federalismo potrebbe scaturire un innalzamento della pressione fiscale anche se molti sostengono che la riforma produrr una diminuzione della stessa L esperienza storica di altre riforme di un certo spessore dimostra il contrario Nella legge n 42 del 5 maggio 2009 si ravvisa un contrasto tra l affermato principio di solidariet e coesione sociale e l obiettivo dello sviluppo delle aree sottoutilizzate nella previsione del superamento del dualismo economico del Paese Infatti con la legge delega si promuove un interpretazione riduttiva del quar
389. ne o integrazione delle informazioni contenute nei certificati contabili b l individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi Servizi www astrid eu Dossier 5 2 ag3353 Il presente documento non riproducibile su altri siti senza la previa autorizzazione scritta della Direzione in assenza della quale sono esclusivamente consentiti i link A S POZZUOLI IL DECRETO DI DETERMINAZIONE DEI FABBISOGNI STANDARD IL ASTRID FEDERALISMO NON INIZIA CON IL PIEDE GIUSTO c l analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli pi significativi e alla determinazione degli intervalli di normalit d l individuazione di un modello di stima dei fabbisogni standard sulla base di criteri di rappresentativit attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche e la definizione di un sistema di indicatori anche in riferimento ai diversi modelli organizzativi ed agli obiettivi definiti significativi per valutare l adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli In sostanza non viene individuata una vera e propria metodologia ma viene detto idati verranno richiesti o presi dove si trovano verranno rielaborati attraverso criteri statistici In pratica si rinuncia a creare un sistema contabile veritiero scelta pi seria ma che avrebbe richiesto ben altro
390. ne pi appropriata dell ente locale nella diversa misura dell unione o della fusione e porta in prospettiva ad una riduzione della pressione fiscale la maggiore aliquota di compartecipazione assicura maggiori risorse all unione o all ente derivante dalla fusione ma non chiarisce se ad essa debba corrispondere una riduzione della spesa statale e quindi delle entrate erariali La legge in ogni caso pare lasciare aperta la prospettiva dell attribuzione di proprie risorse alle unioni di comuni Ma la questione del numero eccessivo degli enti locali nel nostro ordinamento e delle loro forme associative esige un intervento normativo a vasto raggio che adegui il testo unico al nuovo impianto costituzionale Il disegno di legge presentato dal Governo alla Camera C 3118 costituisce il proseguimento della riforma delle autonomie locali avviata dalla legge 42 attraverso una generale semplificazione e Dossier 5 2 pag 96 razionalizzazione del loro ordinamento e un rafforzamento del ruolo delle unioni dei comuni rese obbligatorie per l esercizio di funzioni fondamentali da parte degli enti pi piccoli 3 4 Le nuove categorie del Titolo V La legge 42 reca poi una corposa disciplina che riguarda alcune delle nuove categorie giuridiche introdotte dalla riforma del 2001 i livelli essenziali delle prestazioni le funzioni fondamentali degli enti locali le citt metropolitane Roma Capitale Per ciascuna di esse la legge dispone una prim
391. ne verr a stabilizzarsi riducendo i margini politici solo dopo alcune decisioni della Corte di Giustizia ma anche dopo tali decisioni il margine di politicit nelle interpretazioni della sussidiariet rimarr elevato Quando una parola diventata un passepartout sia pure positivo perde in giuridicit e acquista in politicit www federalismi it 5 Dossier 5 2 pag 51 Sviluppo e disparit regionali I principali paesi europei nel XX secolo Gianfranco Viesti Francesco Prota Nicola Coniglio Universit di Bari L Italia nella competizione internazionale Incontro di studio in onore di Fabrizio Onida Milano Universit Bocconi 15 marzo 2010 Oggetto dell analisi Entit delle differenze di sviluppo fra le regioni all interno dei paesi nel lungo periodo attraverso una comparazione fra paesi europei Nel XX secolo e in particolare nella seconda met lo sviluppo dei paesi europei pi o meno equilibrato fra le regioni che li compongono Dossier 5 2 pag 52 Limiti dell analisi 1 Unico indicatore disponibile in serie lunga e in comparazione seppure parzialmente il reddito pro capite che non coglie tutti gli aspetti dello sviluppo Sen Stiglitz Fitoussi 2009 Fonti dei dati sono diverse anche se simili nel lunghissimo periodo Unico indicatore qui utilizzato per semplicit per misurare differenze convergenza o coefficiente di variazione del Pil pro capite per quant
392. neato dalla delega fCalderoli si caratterizza in termini di derivazione da altro sistema anche per quanto riguarda i tributi di scopo previsti sia per i Comuni che per le Province 24 giacch non sono ipotizzabili tributi siffatti la cui disciplina essenziale non sia comunque individuata dalla legge L sperienza dell mposta di scopo di cui all rt 1 commi 145 151 della 1 n 296 06 al riguardo significativa posto che IGmposta medesima stata disciplinata dal legislatore statale sembrerebbe in termini di addizionale ICI 25 sulla base di un rinvio alla disciplina di quest iltimo tributo contenuta com amp noto in un decreto legislativo per quanto riguarda soggetti passivi presupposto base e base imponibile Quanto infine all mposizione immobiliare citata nella lett b della prima parte dell rt 12 che non deve coinvolgere 1Ginit immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo serve a prioritariamente finanziarie le spese dei Comuni relative alle funzioni fondamentali di cui allrt 117 secondo comma lett p della Costituzione Non ne chiara peraltro la configurazione se si tratti cio di tributo patrimoniale del tipo ICI ovvero di tributo avente altre caratteristiche 6 Conclusioni Dall esame della legge MCalderoli trova dunque conferma la valutazione iniziale per cui in tema di autonomia tributaria dei minori enti territoriali il federalismo fiscale che vedr la luce con l ipprovazio
393. nel decreto legislativo n 216 del 26 novembre 2010 G U serie generale n 294 del 17 dicembre 2010 In una diversa scansione del previsto procedimento legislativo risultano essere invece gli schemi degli altri provvedimenti attuativi licenziati preliminarmente dal Governo Invero gli stessi vengono oggi a trovarsi in posizione procedurale asimmetrica in quanto attualmente sottoposti ai diversi esami della Conferenza Unificata e delle Commissioni parlamentari rispettivamente propedeutici alla formalizzazione della prescritta intesa e al rilascio dei previsti pareri Essi riguardano nel rigoroso rispetto cronologico l autonomia impositiva dei comuni e delle province noto come federalismo fiscale municipale licenziato dal Consiglio dei Ministri in via preliminare il 3 agosto 2010 nei confronti del quale la Conferenza Unificata ha preso atto nella seduta del 28 ottobre successivo della mancata intesa non essendosi realizzate le condizioni di assenso per il perfezionamento della stessa quello omnibus condiviso dal Governo il 5 ottobre 2010 al quale ha dato recentemente lok la Conferenza Unificata 16 dicembre 2010 riguardante Antonini L primo decreto legislativo di attuazione della legge n 42 2009 il federalismo demaniale www federalismi it n 25 2009 Jorio E federalismo fiscale verso i costi standard www federalismi it n 12 2010 Buglione E Federalismo demaniale Una scelta opportuna
394. nfatti nei limiti stabiliti dalla legislazione statale potranno manovrare le aliquote e introdurre agevolazioni una nuova stagione che si apre permettendo anche in questo caso attuazioni organiche del principio di sussidiariet Un circolo virtuoso nella lotta all evasione fiscale L occasione del federalismo fiscale costituisce una grande occasione per cercare di rimediare a uno dei principali problemi del nostro sistema quello dell eva sione fiscale che stata stimata intorno ai 200 miliardi di euro La valorizzazione del ruolo delle Regioni e degli Enti locali rappresenta a que sto riguardo un elemento fondamentale data la conoscenza del territorio e della capacit fiscale che questi Enti possono avere Spesso tuttavia si incontrata una certa resistenza al riguardo soprattutto a li vello comunale difficilmente un Sindaco fornisce dati che permettono di recu perare l evasione perch sino a poco tempo fa il sistema normativo non gli as sicurava nessun ritorno di quest azione che lo facesse o meno i trasferimenti statali erano comunque garantiti il criterio della spesa storica faceva il resto e il sistema disincentivava il coinvolgimento delle realt locali nella lotta all e vasione Dossier 5 2 pag 41 20 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE Dal disincentivo alla responsabilizzazione questa la prospettiva che ha preso corpo durante quest anno con
395. ni deboli aumentano pressione fiscale e riducono quantit dei servizi aumenta la mobilita in uscita di persone per servizi insufficienti e imprese per pressione fiscale si riduce gettito fiscale si riducono servizi N oq ezz Bed z g JeIss a Due scenari per il federalismo fiscale in ltalia cont 2 Scenario di miglioramento progressivo circolo virtuoso Costi standard fissati in chiave dinamica verso livelli pi bassi compatibilmente con dotazioni Livelli essenziali delle prestazioni degni di un paese europeo Obiettivi di servizio come meccanismi di monitoraggio e valutazione dei risultati Perequazione infrastrutturale come condizione per riduzione costi standard e miglioramento servizi Circolo virtuoso migliori servizi aumentano competitivit regioni deboli e conseguente gettito fiscale diminuiscono necessita perequative pzz Bed z g Jeissog Pal Conclusioni Il quadro che si intravede dalla logica dei decreti attuativi sembra corrispondere pi al primo che al secondo scenario Il patto collettivo di risparmio ed efficienza che richiede opportunamente soprattutto alle regioni del Sud sforzi molto intensi di razionalizzazione e ridisegno dei servizi ha senso se sostenibile e Per questo occorrono certamente vincoli di bilancio molto rigidi e non modificabili ma servono parallelamente tempi di attuazione del ridisegno risorse temporanee per aumen
396. nizione del modello abbozzato dalla legge delega possono gi essere svolte alcune considerazioni soprattutto in merito alla questione centrale del finanziamento delle funzioni ed in particolare dei servizi da parte degli enti territoriali In primo luogo con riguardo agli enti locali la perequazione non integrale del fabbisogno standard per le spese non riconducibili alle funzioni fondamentali incide specificamente sul finanziamento delle funzioni proprie ovvero quelle che detti enti si autodeterminano ad erogare in ragione delle esigenze delle proprie comunit e che costituiscono la maggiore espressione di autonomia Occorre tener conto inoltre che anche le funzioni fondamentali sebbene perequate secondo la standardizzazione della spesa possono richiedere un surplus di risorse per garantire la copertura del fabbisogno effettivo e ci pu ancor pi contribuire a drenare risorse destinate alle funzioni proprie in cui maggiormente si estrinseca l autonomia dell ente locale Sotto questo profilo si consideri che mentre ai sensi dell art 118 Cost c 1 prevista la primazia comunale nell attribuzione delle funzioni amministrative sul piano fiscale non si prevede un equivalente considerazione del ruolo degli enti locali Il finanziamento delle funzioni sar infatti in larga parte determinato dallo Stato soprattutto nelle aree pi depresse mediante l intervento perequativo con la concreta possibilit che esso sia integralmente a
397. no ai Comuni alle Province alle Citt metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Per promuovere lo sviluppo economico la coesione e la solidariet sociale per rimuovere gli squilibri economici e sociali per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni Province Citt metropolitane e Regioni I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti lt a MOLOZAnZMZA INDICE 1 Normativa Dossier n 5 1 a legislazione nazionale e L 5 maggio 2009 n 42 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell art 119 della Costituzione fonte De Agostini p l e D Lgs 28 maggio 2010 n 85 Attribuzione a Comuni Provincie Citt Metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio in attuazione dell art 19 della legge 5 maggio 2009 n 42 fonte De Agostini p 30 e D Lgs 26 novembre 2010 n 216 Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni Citt M
398. no l interesse a registrare i propri veicoli nelle province che applicano tariffe minori per l imposta di trascrizione e o per l imposta sulle assicurazioni Rca I veicoli possono infatti essere registrati al Pra di qualunque provincia nella quale la societ abbia una sede principale o secondaria al limite anche costituita ad hoc Una provincia potrebbe allora deliberare tariffe minori allo scopo di attrarre le flotte e nel gioco potrebbe inserirsi la regione con uno sgravio della tassa automobilistica Differenze dell ordine del 20 o pi fra un ente e l altro sia per l Ipt che per l imposta sulle assicurazioni Rca e per la tassa automobilistica regionale possono provocare facilmente la migrazione a puri fini fiscali e amministrativi delle flotte aziendali e delle aziende di autonoleggio Qualcosa del genere si gi verificato nel 2005 09 con la riduzione in alcune province dell Ipt al di sotto del minimo previsto dal D m 27 novembre 1998 n 4354allo scopo precipuo di attirare o mantenere in loco le flotte degli autonoleggi La 43 Dal 2003 al 2009 i consumi di benzina sono diminuiti del 31 4 e la flessione continuata nei primi dieci mesi del 2010 con una perdita del 6 3 rispetto al corrispondente periodo dell anno precedente Cfr Ministero dello sviluppo economico Statistiche dell energia in http dgerm sviulppoeconomico gov it dgerm consumi petroliferi asp 44 L Ipt pu essere aumentata entro il limi
399. no si diffonde maggiormente pur facendo salva la competenza per ambiti materiali del legislatore le funzioni fondamentali sono infatti disciplinate dalla legge statale o dalla legge regionale secondo il riparto della competenza per materia di cui all articolo 117 commi secondo terzo e quarto Cost art 6 del disegno di legge La disciplina delle loro modalit di esercizio dunque riservata al legislatore titolare della competenza per materia La questione delle funzioni fondamentali costituisce uno dei punti maggiormente qualificanti della legge 42 perch offre una prima transitoria e per questo limitata risposta ai numerosi interrogativi posti dall art 117 secondo comma lettera p Cost e dalla sua inattuazione 3 4 3 Le citt metropolitane Un ulteriore passo della legge 42 verso la completa attuazione del Titolo V dato dall art 23 che introduce una disciplina transitoria per le citt metropolitane ente territoriale necessario in quanto costitutivo della Repubblica ai sensi dell art 114 Cost e al tempo stesso virtuale dal Dossier 5 2 pag 102 momento che non si mai proceduto alla sua istituzione Non solo il carattere virtuale dell ente conduce ad un ulteriore elemento di riflessione l assenza di una disciplina costituzionale per la sua istituzione Peraltro proprio perch ente territoriale necessario anche le citt metropolitane sono saranno titolari di funzioni e disporranno di a
400. non possono essere sostitutivi dei contributi speciali dello Stato b confluenza dei contributi speciali dal bilancio dello Stato mantenendo le proprie finalizzazioni in appositi fondi a destinazione vincolata attribuiti ai comuni alle province alle citt metropolitane e alle regioni c considerazione delle specifiche realt territoriali con particolare riguardo alla realt socio economica al deficit infrastrutturale ai diritti della persona alla collocazione geografica degli enti alla loro prossimit al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale ai territori montani e alle isole minori all esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico ai fini della promozione dello sviluppo economico e sociale d individuazione di interventi diretti a promuovere lo sviluppo economico la coesione delle aree sottoutilizzate del Paese e la solidariet sociale a rimuovere gli squilibri economici e sociali e a favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona l azione per la rimozione degli squilibri strutturali di natura economica e sociale a sostegno delle aree sottoutilizzate si attua attraverso interventi speciali organizzati in piani organici finanziati con risorse pluriennali vincolate nella destinazione e definizione delle modalit per cui gli obiettivi e i criteri di utilizzazione delle risorse stanziate dallo Stato ai sensi del presente articolo sono oggetto di intesa in sede di Conferenza unificata e disciplin
401. nso che la riserva di legge ex art 23 Cost consente una duplice possibile combinazione di modelli di livelli normativi ossia quello a tre livelli Stato legge statale Regione legge regionale ed infine ente locale regolamento locale oppure a due soli livelli n ragione del fatto che il Dossier 5 2 pag 79 regolamento locale sia preceduto sia da una legge statale che da una legge regionale o invece solo dalla seconda v V FICARI L utonomia normativa tributaria degli enti locali e la legge finanziaria 2007 in Rass trib 2007 885 quanto alla giurisprudenza costituzionale v la sentenza n 37 del 2004 13 La legge delega non coinvolge la potest tributaria delle Regioni ad autonomia differenziata la quale resta pertanto affidata ai singoli statuti 14 Il quale occorre notare coinvolge anche il tema della deducibilit del tributo regionale proprio o derivato e o locale dal tributo erariale sul reddito 15 Cfr ASSONIME Elementi di riflessione sull ttuazione del federalismo fiscale Dicembre 2008 laddove si legge che iLa teoria del federalismo fiscale insegna tuttavia che il compito di assicurare la progressivit del sistema tipicamente dovrebbe essere affidato al livello centrale Per evitare discutibili soluzioni di progressivit differenziata tra territori sarebbe auspicabile che tra i principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario fissati nel disegno di legge venisse inserita anche la riserva allo Stato
402. nte Venendo invece all esame della legge n 42 sotto il profilo della compatibilit rispetto all art 119 Cost la valutazione dovrebbe essere necessariamente differenziata e presupporre un esame della delega sotto distinti punti di vista In primo luogo occorre fare riferimento al principio in base al quale l attuazione dell autonomia finanziaria degli enti territoriali e del federalismo fiscale parte dal processo di riallocazione delle funzioni e non gi delle risorse Si tratta di un punto fondamentale gi introdotto dal disegno di legge del Governo Prodi presentato nella scorsa legislatura che comunque segna l inversione del criterio adottato da precedenti tentativi di attuazione dell art 119 Cost come ad esempio quello accolto dal disegno di legge presentato nella XV legislatura dal Consiglio regionale della Lombardia In secondo luogo la delega prevede forme differenziate di finanziamento delle funzioni non soltanto tra livelli di governo regioni province e comuni ma anche rispetto alle tipologie di spesa di ciascun livello di governo Si determina quindi una sorta di segmentazione tra le funzioni attribuite ai diversi enti territoriali Anche se da questo punto di vista il provvedimento notevolmente migliorato nel passaggio alla Camera continuano a distinguersi da una parte le funzioni concernenti i livelli essenziali delle prestazioni ossia assicurando il finanziamento dei LEP con particolare riguard
403. nte versione della lett c del primo comma dell airt 7 dedicato ai Principi e criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito di tributi erariali si prevedeva che le Regioni in relazione ad una parte dei tributi propri derivati e di quelli erariali possono modificare le aliquote nei limiti massimi di incremento stabiliti dalla legislazione statale e disporre esenzioni detrazioni e deduzioni nel rispetto della normativa comunitaria ci facendo comunque salva a coerenza con la struttura di progressivit del singolo tributo erariale su cui insiste lGiliquota riservata0 16 Nella attuale versione della suddetta lettera c il riferimento alla progressivit scomparso segno questo del fatto che sul punto si ritenuta sufficiente la previsione di cui alla lett 1 del secondo comma dell art 2 Quanto poi alla continenza si vuole evidentemente confermare il principio forse una prospettiva diversa del beneficio secondo cui tributi regionali e locali possono colpire solo le materie imponibili che presentano un collegamento con la sfera delle proprie competenze cosicch la previsione circa la fterritorialit dei tributi regionali e locali pu esser letta nel senso di colorare di contenuto appunto la continenza Tra i generali principi di coordinamento val la pena menzionare anche la esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto salvo le addizionali previste dalla legge s
404. nti la sanit recentemente condiviso in sede di Conferenza Unificata e attualmente all esame delle previste Commissioni parlamentari per l espressione dei relativi pareri Un rilievo di merito va dedicato alla parte in cui l ipotesi legislativa non definisce in alcun modo gli strumenti conoscitivi attraverso i quali dovr essere definito il cosiddetto costo standard e con esso garantito il diritto alla salute su tutto il territorio nazionale preferendo rinviare il tutto a futuri provvedimenti amministrativi Dossier 5 2 pag 337 Il testo governativo chiude la partita dei costi e fabbisogni standard nel settore sanitario in soli cinque precetti artt 20 24 I costi standard introdotti nel pi attuale sistema di finanza pubblica retributivo delle prestazioni e dei servizi pubblici pi essenziali in relazione ai fabbisogni altrettanto standard da soddisfare individuati per garantirne l erogazione su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e appropriatezza fondano il nuovo modello economico di riferimento sul quale imperniare il finanziamento integrale dell attivit pubblica afferente l erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali Sostanzialmente essi riguardano la rideterminazione del quantum ideale necessario per assicurare le prestazioni essenziali per la salute ovverosia quanto queste dovranno costare nei diversi territori in favore dei quali andranno rispettivamente attribuite le riso
405. nto Viene poi stabilito che sono provvisoriamente considerate ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard le funzioni individuate e quantificate dalle corrispondenti voci di spesa sulla base dell articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996 n 194 recante i modelli e gli schemi contabili degli enti locali Infine sono indicate una ad una prima per i comuni e poi per le province le funzioni e i relativi servizi da considerare alla stregua di funzioni fondamentali La somma delle spese complessive corrispondenti a tali funzioni o servizi in base agli ultimi consuntivi disponibili al momento della redazione della norma con riguardo al complesso dei comuni e al complesso delle province si approssima proprio all 80 per cento Si rinvia poi ai decreti legislativi in ordine alla possibilit che l elenco delle funzioni sia adeguato attraverso accordi tra Stato Regioni province e comuni da concludere in sede di Conferenza unificata Dossier 5 2 pag 101 La legge 42 ha dunque provveduto ad elencare direttamente abbandonando cos il rinvio alla delega legislativa le funzioni degli enti locali da considerare fondamentali in via transitoria considerando le funzioni e i servizi propri degli schemi contabili degli enti locali e le cifre dei consuntivi dell anno 2006 L indicazione delle singole funzioni si reso nece
406. nvincere popolazioni chiuse nei ristretti confini di borghi e villaggi di essere partecipi di larghe quanto invisibili comunit nazionali Questa comune appartenenza nazionale implicava un atto di lealt e di consenso alle istituzioni pubbliche che disciplinavano la vita di tutti 11 L idea di nazione nell ultimo quarto del XIX secolo assunse sempre pi i caratteri di potenza statale tendenzialmente aggressiva L idea nazionale divenne in misura crescente uno degli elementi costitutivi dell autoconsapevolezza politica degli strati borghesi e piccolo borghesi emergenti L identificazione della borghesia con la totalit della nazione non fu che un riflesso dell affermazione di superiorit degli strati borghesi provocata dai crescenti profitti e dall acquisito rilievo sociale Bench siano importanti gli aspetti culturali nella costruzione delle nazioni uno stretto rapporto con la formazione delle identit nazionali ebbe il mutamento negli indirizzi di politica economica Le nuove misure di protezione dei mercati e delle produzioni interne introdotte nei paesi in via di sviluppo come l Italia di fine ottocento erano propagandati con una aggressiva retorica degli interessi nazionali Le prime norme di una legislazione sociale furono varate nella Germania di Bismarck con l intento conservatore di attenuare il disagio sociale provocato dal processo di industrializzazione ed evitare cos il rischio di conflitti violenti e sboc
407. o Bologna 1992 11 B Tobia Una cultura per la nuova Italia in Storia d Italia 2 Il nuovo Stato e la societ civile 1861 1887 a c di G Sabbatucci e V Vidotto Laterza Roma Bari 1995 pp 427 ss 12 G Galasso Storia d Europa vol III Et contemporanea Laterza Roma Bari 1996 pp 123 ss G L Mosse La nazionalizzazione delle masse Simbolismo politico e movimenti di massa in Germania 1812 1933 il Mulino Bologna 1975 Id L uomo e le masse nelle ideologie nazionaliste Laterza Roma Bari 1982 13 U Allegretti Profilo di storia costituzionale italiana Individualismo e assolutismo nello stato liberale il Mulino Bologna 1989 14 G Cianferotti I pensiero di V E Orlando ela giuspubblicistica italiana fra Ottocento e Novecento Giuffr Milano 1980 15 M Fioravanti Costituzione amministrazione e trasformazioni dello Stato in Stato e cultura giuridica in Italia dall unit alla repubblica Laterza Roma Bari 1990 pp 3 ss 16 U Allegretti op cit p 265 17 F Rugge Autonomia ed autarchia degli enti locali all origine dello Stato amministrativo in I giuristi e la crisi dello Stato liberale in italia fra Otto e Novecento a c di A Mazzacane Liguori Napoli 1986 pp 275 ss 18 G Zagrebelsky I diritto mite Legge diritti giustizia Einaudi Torino 1992 19 A Cardini Gli economisti i giuristi e il dibattito sullo Stato dopo il 1880 in I giuristi e la crisi dello Stato liberale cit pp
408. o E assai probabile che i nuovi tributi regionali replichino quelli statali soppressi dall art 7 del decreto in esame E meno probabile invece l aumento dell addizionale Irpef sia perch questo avrebbe un maggior costo politico per la maggiore visibilit dell imposta e per il gravame diretto su gran parte degli elettori sia perch le regioni in deficit sanitario avrebbero margini di manovra assai scarsi o nulli sull addizionale Stupisce comunque che in contrasto con quella che pareva una linea di pensiero consolidata il decreto sopprima una serie di tributi informati al principio del beneficio e proponga di compensare la perdita di gettito con un prelievo che grava su gran parte dei cittadini Dal 2012 scomparir anche la compartecipazione all accisa sulla benzina con contemporaneo aumento dell aliquota base dell addizionale Irpef Tributi e compartecipazioni regionali non esplicitamente soppressi dal decreto continueranno ad alimentare il bilancio delle regioni In 35 Di conseguenza ai pi non parrebbe corretto penalizzare le regioni per l inefficienza dell amministrazione statale 36 Secondo la Commissione Vitaletti il nuovo sistema tributario regionale e locale dovrebbe gravare principalmente sulle cose e fare riferimento alle attivit degli enti territoriali Tale impostazione stata largamente condivisa a livello politico Dossier 5 2 pag 293 particolare continuer ad applicarsi la tassa
409. o I giuristi italiani condividevano con la scienza germanica anche l avversione al diritto naturale e quindi alle dichiarazioni dei diritti 18 Una critica radicale a questa traduzione italiana del modello germanico di Rechtstaat fu immediatamente espressa dagli economisti di tendenza liberista sul piano della teoria e della politica economica Antonio De Viti De Marco e Vilfredo Pareto giudicarono questa teoria dello Stato di diritto una dottrina autoritaria dello Stato che comprimeva le istanze di libert e sottometteva l ordinamento sociale agli interessi pi fortemente costituiti al fine del potenziamento dello Stato e della massima diffusione dello statalismo A questa prospettiva De Viti De Marco anche ricorrendo a costituzionalisti liberali inglesi come Albert V Dicey Dossier 5 2 pag 348 opponeva un modello differente di Stato democratico e garantista fondato sul suffragio allargato anche alle donne e sulla diffusione dei controlli dal basso 19 Lo Stato liberale stenta ad uscire dai suoi confini di classe Cos dopo aver limitato gli spazi per i diritti di libert lascia ad altre forze sociali e politiche classi popolari socialisti cattolici il compito di far procedere il paese sulla strada della nazionalizzazione della politica Non sar per caso che i primi partiti in Italia saranno quelli antiistituzionali il partito socialista nel 1892 il partito repubblicano nel 1894 Nel primo Novecento lo Stato liberale sar
410. o la cui difficolt nell individuare soprattutto i parametri di ridistribuzione verticale ha fin da subito determinato un ulteriore ostacolo nel definire compiutamente la fisiologia dei meccanismi di finanziamento nonch un maggiore inasprimento delle disuguaglianze esistenti sul territorio Un problema quello di individuare 1 Ci avvenuto per esempio in Calabria da parte del Commissario delegato per l emergenza socio economico sanitaria nominato con ordinanza del P d C M n 3635 del 21 dicembre 2007 G U n 5 del 7 gennaio 2008 che vi ha provveduto attraverso un apposito Soggetto attuatore individuato con ordinanza commissariale n 11 del 6 maggio successivo Lanzillotta L Nuove regole di finanza pubblica per contrastare il declino e governare il federalismo www astrid eu n 16 2005 De Mita E Pi intenzioni che progetti sul federalismo in IlSole240Ore 11 febbraio 2009 Dossier 5 2 pag 306 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID migliori criteri garanti di un corretto funzionamento della perequazione sia esso inteso nella fase a monte di formazione delle risorse disponibili per il Fondo che in quella a valle di ridistribuzione solidale delle medesime in favore delle istituzioni sub statali a tutt oggi ancora attuale ed emergente dal momento che nonostante i provvedimenti adottati e le diverse ipotesi legislativi attuativi licenziati dal Governo n
411. o quello che sta al di l dell attribuzione legislativa pu senz altro essere compiuto nell ambito dell autonomia negoziale e nell ambito della autonomia politica che spetta ad ogni ente ma non coperto dalla norma costituzionale ta R BIFULCO op cit p 10 gt G FRANSONI G DELLA CANANEA Art 119 in Commentario alla Costituzione cit 2006 p 2371 n Vds M L BASSI Problemi di federalismo fiscale cit p 136 Con riguardo alle materie trasversali non sono individuabili ambiti oggettivamente delimitabili interferendo con molteplici attribuzioni delle regioni Sotto il profilo del riparto della competenza legislativa la dottrina ha affermato che le peculiarit dell intervento normativo in siffatte materie sarebbe talmente significativo da creare un tipo di competenza distinto da quella propriamente esclusiva e da quella concorrente Vds Corte cost 26 giugno 2002 n 282 in Giur cost 2002 p 2012 con successive note di A D ATENA La Consulta parla e la riforma del titolo V entra in vigore e D MORANA La tutela della salute fra libert e prestazioni dopo la riforma del Titolo V A proposito della sentenza 282 2002 della Corte costituzionale In particolare D Atena sostiene p 2030 che la Corte sembra aderire all opinione secondo cui attraverso tale previsione la Costituzione non evocherebbe un oggetto o per esprimersi con Livio Paladin un complesso di fattispecie sottoposto al
412. o solo se esso il frutto dell esercizio di una potest normativa autonoma risultando in s irrilevanti circostanze quali l ttribuzione all ente del gettito della potest di accertamento e di riscossione o del potere di intervenire sull liquota Relativamente ai minori Enti territoriali la categoria del tributo fproprio ossia del tributo che tali Enti possono stabilire ed applicare ai sensi del secondo comma dell art 119 Cost deve essere Dossier 5 2 pag 73 inquadrata sul presupposto che in ogni caso quantomeno Individuazione della tipologia del tributo deve essere riservata alla legge statale o regionale ci che come si vedr pi avanti prevede in effetti la legge delega fiCalderoli In questo senso il tributo fproprio dell ente locale si configura comunque come tributo derivato ossia i minori Enti territoriali non possono istituire tributi che non siano quantomeno fideati dalla legislazione statale o regionale 4 Fermo restando che la definizione operata in sede legislativa statale o regionale di coordinamento come proprio dell nte locale di un certo prelievo istituito e regolato negli elementi essenziali dalla fonte primaria non senza significato posto che la stessa potrebbe avere rilevanza sotto diversi profili Si pensi ad esempio al soggetto da interpellare ex art 11 della 1 n 212 2000 ovvero a quello cui riservare il potere di emanare circolari interpretative che in entrambi i casi dovrebbe esser
413. o ai comparti sanit assistenza e istruzione a cui sono aggiunti per gli enti locali il trasporto Dossier 5 2 pag 19 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare locale e le funzioni fondamentali e dall altra le altre funzioni per le quali non garantito l integrale finanziamento Per gli enti locali la questione risulta poi ulteriormente aggravata dal fatto che non sono state ancora individuate dal legislatore statale le funzioni fondamentali ai sensi dell art 117 secondo comma lett p Cost su cui infatti il Governo ha dovuto successivamente presentare un disegno di legge il che complica la scelta su quali funzioni finanziare con i decreti legislativi E tra l altro presumibile che in contrasto con la logica della norma costituzionale si registrer una forte spinta degli enti territoriali per il riconoscimento di gran parte delle loro funzioni come riconducibili ai LEP in quanto soltanto per questi ultimi sembrerebbe effettivamente garantita la copertura finanziaria In terzo luogo occorre prendere in esame l obiettivo espresso nella legge di delega di garantire il passaggio dal criterio della spesa storica a quello dei costi standard nel processo di riallocazione delle funzioni e dei servizi Si tratta d
414. o alla competenza legislativa esclusiva dello Stato art 119 terzo comma Cost che ben potrebbe comunque sia pure nel rigoroso rispetto dei vincoli costituzionali disporre forme di ripartizione del fondo differenziata tra le regioni pur essendo esso alimentato da tutte in proporzione alla rispettiva capacit fiscale Per quanto riguarda invece la perequazione in favore degli enti locali l art 13 della legge si prevede che nel bilancio di ciascuna regione siano istituiti due fondi uno a favore dei comuni e l altro a favore delle province con indicazione separata degli stanziamenti per le diverse tipologie di enti a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte La ripartizione del fondo perequativo tra i singoli enti dovrebbe avvenire in relazione ai compiti svolti sulla base da un lato di un indicatore del fabbisogno finanziario calcolato come differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valore standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie di applicazione generale e dall altro di indicatori di fabbisogno di infrastrutture in coerenza con la programmazione regionale di settore per il finanziamento della spesa in conto capitale tendendo conto dell entit dei finanziamenti dell Unione europea di carattere infrastrutturale ricevuti dagli enti locali e del vincolo di addizionalit a cui questi sono soggetti Appare pi in generale criticabile
415. o da parte dell elettorato attivo l identificazione di criteri normativi di dettaglio per l assegnazione e la corretta amministrazione del patrimonio della Repubblica inteso come l insieme dei singoli beni attribuiti alle regioni citt metropolitane province e comuni che ne godono pertanto a pieno titolo la disciplina del sistema perequativo a favore delle regioni e degli enti locali assegnazione a ciascuno dei quattro livelli di governo territoriale previsti di un mix di tributi propri e compartecipazioni dinamiche direttamente proporzionali al gettito dei tributi 1 Antonini L Un testo nato dal confronto delle Regioni in IlSole240Ore del 6 settembre 2008 Dossier 5 2 pag 311 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID erariali nel rispetto dei principi di territorialit solidariet sussidiariet differenziazione e adeguatezza individuazione attraverso la determinazione del costo e del fabbisogno entrambi standard di un indicatore economico indispensabile per estimare l intervento pubblico delle istituzioni destinatarie beneficiarie dei finanziamenti nonch la definizione degli obiettivi di servizio ai quali le medesime siano esse amministrazioni regionali che locali devono riferirsi nell esercizio delle funzioni afferenti i livelli essenziali delle prestazioni ovvero alle funzioni fondamentali degli enti locali riconducibili rispettivamente all arti
416. o di cui all art 3 commi 2 e 3 della legge 549 1995 18 Ministero dell economia e delle finanze Relazione sul federalismo fiscale 30 giugno 2010 19 6 4 miliardi di trasferimenti soppressi pi 1 7 miliardi di mancato gettito della compartecipazione all accisa sulla benzina 20 La stima di 5 3 miliardi fornita dalla Relazione tecnica al decreto Il gettito dell addizionale dopo le manovre regionali invece di circa 7 miliardi Tutti i dati citati nel testo si riferiscono alle sole regioni a statuto ordinario e all esercizio 2008 Dossier 5 2 pag 288 sarebbe ancora superiore se l addizionale dovesse continuare a finanziare in tutto o in parte le spese cui ora destinata Inoltre l aliquota base potr essere maggiorata dello 0 5 fino al 2013 dell 1 1 nel 2014 e del 2 1 a partire dal 2015 L aliquota potr anche essere ridotta con il limite che il gettito dell addizionale non potr essere inferiore all ammontare dei trasferimenti regionali ai comuni soppressi in attuazione dall art 8 comma 1 Lo stesso art 8 prevede infatti che le mancate entrate comunali siano compensate con gli introiti della compartecipazione all addizionale regionale L addizionale regionale diventa quindi un prelievo piuttosto robusto che si presta ad essere utilizzato con l introduzione di esenzioni detrazioni e altre agevolazioni per il perseguimento di varie finalit di policy Il decreto delimita il campo dei possib
417. o le linee di riferimento E importante che i principi fissati nella legge delega n 42 del 2009 siano attuati e rispettati Ad esempio l art 2 lettere ee della legge delega recita riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla pi ampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali eliminazione dal bilancio dello Stato delle previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni province comuni e citta metropolitane con esclusione dei fondi perequativi e delle risorse per gli interventi di cui all articolo 119 quinto comma della Costituzione L attuazione della disposizione evidenziata appare importante al fine di evitare una lievitazione della spesa Dossier 5 2 pag 303 E imprescindibile che le prescrizioni siano poste in essere con seriet e contestualmente al fine di evitare un scollamento tra aumenti di spesa e corrispondente riduzione della stessa Ci anche nella considerazione che nel nostro paese le situazioni provvisorie facilmente diventano definitive In ogni caso pur essendo stati previsti nella legge delega una serie di norme che tendono ad evitare la lievitazione della spersa pubblica molte sono le variabili che sono prive di contenuto idoneo per valutare gli effetti finanziari della riforma Si pensi ai costi amministrativi che potrebbero deriv
418. o per finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Pertanto la scelta effettuata del legislatore di attuazione violenta letteralmente il dettato della Carta legittimando ragionevoli eccezioni di incostituzionalit in relazione ai commi terzo e quarto del novellato art 119 della Costituzione Una opzione questa che peraltro non concorre a fornire quella immagine unitaria della finanza pubblica individuata nella ratio del revisore costituzionale del 2001 tanto da rendere difficile il conseguimento del principale obiettivo della legge attuativa del federalismo fiscale Invero essa contribuir a segmentarla quanto di pi non si potrebbe e con questo impedir il crearsi dell unicit della filiera delle prestazioni servizi afferenti i diritti civili e sociali da rendere ai cittadini in stretto regime di collaborazione istituzionale Quanto al percorso parlamentare sostanzialmente confermativo di quello conclusosi con il licenziamento in via preliminare da parte del Governo perfezionatosi il 5 ottobre 2010 appena il caso di precisare che la predetta Intesa favorevolmente conseguita il trascorso 16 dicembre in sede di Conferenza Unificata ha prodotto un testo ivi concordato sub condicione tra l Esecutivo e la rappresentanza delle Autonomie sensibilmente emendato Sono stati infatti condivisi 44 emendamenti alcuni introduttivi di nuovi precetti per l esattezza cinque articoli 1 bis 7
419. o ve ne siano altri possibili Limiti dell analisi 2 Comparazione fra paesi europei in arco temporale dato consente di tenere conto correttamente di cambiamenti nelle condizioni esogene es shock petrolifero mutamenti tecnologici ma ignora che fasi di sviluppo e trasformazioni strutturali non sono sincrone fra paesi periodo di prima industrializzazione ingresso nella UE apertura internazionale Caso particolare riunificazione tedesca Dossier 5 2 pag 53 Limiti dell analisi 3 Analisi nei paesi dovrebbe simultaneamente tenere conto di differenze fra paesi nel tempo Se un paese cresce molto e il contributo delle sue regioni rimane equilibrato significa che ogni sua regione non muta la sua posizione relativa rispetto alle altre dello stesso paese ma contemporaneamente la migliora rispetto alle altre dell Europa Che cosa ci aspettiamo che succeda 1 CONVERGENZA Che le differenze di sviluppo fra regioni all interno dei paesi si riducano nel tempo che il livello del reddito pro capite delle regioni divenga pi omogeneo Le teorie neoclassiche ipotizzano meccanismi di crescita che portano alla convergenza del reddito pro capite nel lungo periodo Le ipotesi chiave alla base di questi modelli sono economie di scala costanti produttivit marginale del capitale decrescente progresso tecnico determinato esogenamente sostituibilit fra capitale e lavoro Solow 1956 Barro e Sala i Martin 199
420. oca d altronde non estraneo alla cultura amministrativa il modello del self government inglese Ne un ammiratore convinto anzitutto lo stesso Cavour il quale tuttavia ben consapevole delle difficolt di riprodurre in una realt come quella italiana quel modello Non possibile passare direttamente scrive dal sistema di tutela a quel sistema di emancipazione completa che esiste in Inghilterra i due termini tutela emancipazione tratti dalla terminologia civilistica del regime giuridico del minore sono significativi E indicano due situazioni che si presentano troppo distanti per tollerare passaggi troppo repentini Certo in periodo di difficolt economiche l ipotesi di dare ristoro alle fragili finanze del giovane Stato sopprimendo le amministrazioni provinciali e sostituendole con una decina di centri amministrativi si presenta particolarmente attraente ma un intervento cos drastico possibile soltanto secondo Cavour all indomani di una grande rivoluzione che avrebbe abbattuti tutti gli ordini esistenti una riforma assolutamente ineseguibile in tempi regolari e normali E impossibile disautorare i tre quarti i quattro quinti delle citt capoluoghi di provincie Dico di pi giudico quasi impossibile l arrivare a una riforma che distrugga l elemento provinciale Del resto va ormai prevalendo la convinzione i rapporti tra centro e periferia vadano impostati secondo un approccio gra
421. ofonda disparit tra le situazioni economiche delle diverse aree del Paese che la perequazione fiscale non destinata a superare E stato al riguardo evidenziato che l insufficienza delle risorse locali unitamente ad una limitata capacit impositiva degli enti territoriali in mancanza di una forte riduzione della fiscalit centrale possono determinare un massiccio ricorso a trasferimenti finanziari dei governi centrali sia pure in termini perequativi che a loro volta sono suscettibili di riproporre in un inedita versione il centralismo statale D altro canto ancora maggiori difficolt teoriche e pratiche si incontrano nel tracciare le presupposte distinzioni sulla natura delle funzioni degli enti territoriali Sia i livelli essenziali delle prestazioni sia le funzioni fondamentali sono infatti richiamate nell art 117 cost come materie trasversali la cui disciplina legislativa riservata allo Stato e che proprio in ragione della loro trasversalit non sono n definite n a priori esattamente determinabili La nozione di funzioni fondamentali ha infatti lo scopo di selezionare un nucleo di 2008 L A osserva inoltre che al di fuori delle funzioni attribuite per legge per le quali il finanziamento dovrebbe essere integrale il singolo Comune o la singola Provincia pu fare molto di pi nell ambito della propria autonomia pu comprare vendere entrare nelle aziende pu finanziare borse di studi
422. olare l integrale finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni riferiti alla 20 La legge delega 42 09 presenta un radicale stravolgimento di quanto a suo tempo previsto dall ipotesi del ministro Roberto Calderoli tanto da consuntivare il 66 88 di integrazioni e modifiche lasciando residuare il restante 33 12 dell originario testo presentato il 24 luglio 2008 8 Dossier 5 2 pag 312 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID sanit al sociale e all istruzione che dovranno essere individuati con legge ordinaria b la certezza per il Mezzogiorno di una maggiorazione dei contributi pluriennali utili ad assicurare gli esiti favorevoli della istituita perequazione infrastrutturale tenendo conto della rete viaria meridionale bisognosa di interventi radicali c il funzionamento della perequazione esclusivamente di tipo verticale per ogni livello di governo decentrato con la conseguenza che essa graver sulla fiscalit generale e con questo sul bilancio dello Stato Nella lettera definitiva stata comunque rafforzata l autonomia finanziaria di regioni citt metropolitane province e comuni strumentale ad assicurare la copertura dello svolgimento delle loro funzioni istituzionali da doversi valutare convenzionalmente ovverosia secondo un criterio ben definito Una valorizzazione questa delle necessit da soddisfare basata come detto sul rapporto costi standard fa
423. omma 2 reca una rilevante disposizione transitoria Infatti dopo avere ribadito che la legge statale disciplina la determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni i primi in realt non avendo esplicito rilievo costituzionale stabilisce che fino a loro nuova determinazione si considerano i livelli essenziali di assistenza e i livelli essenziali delle prestazioni gi fissati in base alla legislazione statale Vengono cos riconosciuti come rilevanti per la prima determinazione dei contenuti finanziari i livelli essenziali gi stabiliti dalla legislazione vigente Da una prima ricognizione della normativa vigente i livelli essenziali risulterebbero essere prevalentemente richiamati dal legislatore statale non tanto in previsione dell attribuzione Dossier 5 2 pag 97 di un contenuto e di un peso specifico finanziario bens per assicurare volta a volta un fondamento costituzionale per l esercizio della propria competenza legislativa la cui verifica si rende ormai necessaria con il nuovo Titolo V Infatti i livelli essenziali risultano richiamati dalla legge oltre che nei tradizionali settori della sanit con i LEA e dell istruzione con la legge 53 del 2003 in numerose e disomogenee disposizioni legislative che spaziano dalla materia dei servizi pubblici locali a quelle del diritto all abitazione della distribuzione dei carburanti del diritto degli utenti alla mobilit dell
424. on stata nei suoi confronti delineata soluzione alcuna 2 L iniziativa legislativa ordinaria successiva Per circa sette anni malgrado le novellate previsioni costituzionali del 2001 e le novit ivi insediate funzionali a ridisegnare il finanziamento e con esso il funzionamento della pubblica amministrazione si mantenuta alquanto bassa in tutto il Paese la soglia del confronto su quanto convenzionalmente definito federalismo fiscale Ci avvenuto anche perch esso stato egemonizzato dagli addetti professionali della politica soprattutto da quelli della Lega Nord tradizionalmente molto attivi su tale fronte Una siffatta esclusivit dialettica che ha impedito ogni approfondimento obiettivo sul tema ha determinato una profonda difficolt a ben comprendere e circoscrivere le problematiche ad esso relative nonch gli interessi pubblici e i connessi diritti soggettivi che l attuazione dell articolo 119 della Costituzione pi esattamente investe Con questo venuta a determinarsi e a incentivarsi forse consapevolmente una precariet sostanziale dello stato di conoscenza diffusa sul tema specifico anche da parte di chi esercitava ed esercita ruoli istituzionali troppo spesso impegnato a sostenere in tutto il periodo dedicato alla elaborazione normativa tesi preconcette e organiche ad un progetto partitico il pi delle volte esternate tra l altro con una terminologia impropria e a scientifica Se ne discusso
425. one d lgs 56 00 attuativo della legge delega 133 99 entrerebbe in vigore a partire dal 2014 con una fase sperimentale di riparto teorico da esercitarsi sin dal 2013 L aliquota di compartecipazione sar individuata nella porzione percentuale sufficiente ad assicurare ad una regione un gettito che sommato a quello standard degli altri tributi propri devoluti destinati al finanziamento delle spese sanitario in Ferrara A e Salerno G M a cura di I federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 21 Dossier 5 2 pag 325 A i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID per i Lep addizionale irpef e irap riesca a coprire il fabbisogno stimato per esercitare correttamente tali funzioni art 3 e art 11 terzo comma Qualora il gettito effettivo dovesse risultare inferiore alle previsioni di copertura sar compito dello Stato provvedere ad un incremento del gettito pari alla differenza Viceversa il maggior gettito effettivo sar acquisito dallo Stato art 11 sesto comma 4 2 2 Le entrate tributarie delle province La formulazione normativa del legislatore delegato in tema di finanziamento delle province cela di fatto la sua volont repressa di cancellare dall ordinamento una siffatta tipologia di ente locale dal momento che non ha profuso sforzo alcuno per individuare fonti di finanziamento pi articolate limitandosi a rintraccia
426. one normativa statale Sarebbe infatti occorsa al riguardo la contemporanea adozione di riforme strutturali accompagnate da politiche di rigore non facilmente individuabili da quelle tipologie di governi regionali abituati da decenni a spendere e spandere nell esclusivo interesse della sua classe dirigente intenta unicamente ad auto riprodursi Se fosse cos semplice non sarebbero perdurati sino ad oggi i routinari disavanzi correnti che nel 2009 come riferito dal Magistrato contabile hanno oltrepassato la soglia dei 4 5 Mld di euro contribuendo cos ad incrementare sensibilmente il buco della sanit che facile presumere orientato a traguardare tra non molto i 30 Mld di euro 5 Jorio E Una pi accurata certezza nel controllo del debito sanitario e nella individuazione delel soluzioni www federalismi it n 7 2009 Dossier 5 2 pag 127 Il legislatore del 2005 e quelli successivi nell attesa dell introduzione del federalismo fiscale hanno erroneamente supposto spesso consenziente la Conferenza Stato Regioni di potere riparare con le attuali strategie strumenti giuridico economici premianti soprattutto per i responsabili del disastro ne una prova la recente disposizione legislativa che obbliga a nominare commissari ex art 120 comma 2 della Costituzione gli stessi presidenti delle Regioni resesi inadempienti a decenni di brutte abitudini consolidatesi nel governo della spesa sanitaria Con tutto que
427. oni e forti discussioni ma esse si sono essenzialmente concentrate su un punto che non l articolo 119 sul federalismo fiscale bens l articolo 117 sulle funzioni legislative Consentitemi di aprire sull articolo 117 una breve parentesi In proposito bisogna pare a me avere il coraggio di dire e fare una cosa molto semplice visto che il 90 delle forze politiche e delle grandi organizzazioni delle parti sociali sono d accordo nel pensare che in un sistema federale ben organizzato non ha senso ripartire fra lo Stato e le Regioni nella forma della legislazione concorrente le competenze legislative in materia di grandi infrastrutture strategiche di produzione distribuzione e trasporto nazionale dell energia di tutela e sicurezza del lavoro di ordinamento delle comunicazioni e delle professioni perch non si mette fine alle polemiche correggendo sul punto l articolo 117 Perch non lo si fatto finora La ragione a me pare chiara E perch si sempre voluto ricomprendere questa correzione semplice e ben delimitata in un progetto globale di riforma costituzionale nel disegno di una nuova Costituzione E su un progetto globale difficile trovare un largo accordo anche perch vi sono forze politiche che ritengono ancora valida e attuale la Costituzione del 48 la ritengono bisognosa certamente di aggiornamenti e aggiustamenti ma non di una riforma generale che ne sovvertirebbe i principi i valori e l asset
428. ono a fare analoga operazione rispetto a posizioni pi liberali in materia diritti provenienti dalle istituzioni dell Unione fermo restando che in alcuni casi specifici e limitati la spinta omogeneizzante potrebbe essere effettivamente eccessiva in presenza di tradizioni costituzionali obiettivamente molto diverse Le conseguenze negative vi www federalismi it 4 Dossier 5 2 pag 50 sono gi ad esempio esempio sull uso dei fondi strutturali sia nell ultima versione 2007 2013 che nelle future modalit a confronto diretto con la Direzione Generale UE In estrema sintesi si pu dire che valutare o meno la conformit alla sussidiariet un operazione che soprattutto in una prima fase in assenza di una giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia una decisione di alto valore politico tutt altro che tecnica Di norma accadr che chi favorevole nel merito riterr soddisfatto anche quel criterio e chi contrario motiver la contrariet anche per violazione della sussidiariet soprattutto se ci viene a modificare una normativa statale che condivide Stante la propria collocazione istituzionale la Corte di Giustizia sar spinta a utilizzare la sussidiariet in senso favorevole all aspirazione di competenze verso l alto analogamente a quanto ha fatto la nostra Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V mentre vari Parlamenti nazionali tenderanno a utilizzare il protocollo in senso inverso La situazio
429. ora all esame parlamentare sovrascrive dunque la portata del Jorio E I federalismo fiscale e l assistenza socio sanitaria ai soggetti deboli Una eccezione di incostituzionalit www astrid eu n 21 2010 Dossier 5 2 pag 339 dettato costituzionale arricchendola oltre ogni misura di numerosi fondi perequativi Una siffatta previsione aggiunge infatti un fondo statale in pi rispetto a quello in esso previsto e istituisce nel bilancio delle regioni gli anzidetti altri due fondi perequativi destinati agli enti locali di loro competenza Ne insedia quindi quattro a fronte dell unico previsto dalla Carta fondamentale Di primo acchito tale opzione legislativa di prevedere una pluralit di fondi perequativi nell ordinamento piuttosto che limitare l esistenza a quello unico costituzionalmente previsto appare sintomatica di un comprensibile disagio nell individuare una formula dinamica alternativa idonea a individuare e circoscrivere altrimenti il territorio con minore capacit fiscale per abitante cui fare pervenire concretamente le risorse perequative Ci in rigida e doverosa armonia con quanto sancito dalla Costituzione che al comma terzo dell art 119 individua come detto l esistenza di un unico fondo perequativo in quanto tale senza alcun vincolo di destinazione attraverso il quale soddisfare l esigenza di incrementare le risorse proprie delle regioni di quanto necessari
430. ordo tra la Commissione parlamentare e le autonomie territoriali senza integrazione della composizione delle Camere comunque la prima forma di adattamento normativo dell organizzazione delle due Camere dal 2001 Nel silenzio della legge rimesso al Comitato medesimo stabilire le proprie regole di organizzazione e di funzionamento che consentiranno di dare la misura della capacit rappresentativa delle sue varie componenti Pur in assenza di un esplicita disposizione da intendersi che con lo scioglimento della Commissione bicamerale venga sciolto anche il Comitato I membri del Comitato sono designati nell ambito della Conferenza Unificata anche nel corso dell esame parlamentare la rappresentanza degli interessi regionali e locali riservata ai rispettivi organi di Giunta I Consigli regionali potranno indirizzare le attivit delle Giunte ma non hanno alcuna funzione esterna 2 4 La Commissione parlamentare di vigilanza sull anagrafe tributaria Merita poi rammentare per completezza che sono ampliati dalla legge 42 art 6 i compiti della Commissione parlamentare di vigilanza sull anagrafe tributaria di cui riconosciuto Dossier 5 2 pag 91 il potere di effettuare indagini conoscitive e ricerche sulla gestione dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi locali vigilando altres sui sistemi informativi ad essi riferibili La disposizione dettaglia ulteriormente i poteri conoscitivi della Commissione
431. orizzontale Il disegno di legge infatti prevede espressamente tra i principi generali di coordinamento all art 2 lett dd la de finizione di una disciplina dei tributi regionali e locali in modo da consentire an che una pi piena valorizzazione della sussidiariet orizzontale L insieme di queste disposizioni potr consentire innovazioni come il ricono scimento della detrazione dai tributi regionali di quelle svariate forme di bonus o voucher per anziani scuola disabili ecc sviluppate dal welfare regionale Evitando tutta una serie di complicati passaggi burocratici si lascerebbero ad esempio fin dall inizio i soldi alle famiglie evitando l illogico meccanismo pre lievo e poi ridistribuzione delle medesime risorse Oggi infatti il prelievo fi scale confluisce a livello centrale qui restituito in piccola parte alla Regione che attraverso i buoni ne rid una quota al contribuente che per ottenerlo deve presentare istanze e subire controlli Solo cos e con un forte costo burocratico i soldi tornano dov erano nella tasca del cittadino invece pi semplice e de mocratico consentire alle Regioni di attuare le loro politiche differenziate come i buoni o le doti che sono calibrate sulle specifiche caratteristiche dei conte sti regionali attraverso nei limiti in cui possibile detrazioni dall Irpef le risorse rimangono al contribuente che le spende nel servizio che vuole pubblico o pri
432. orso di avvicinamento degli obiettivi di servizio ai loro standard ottimali di costo e di quantit e per aiutare gli enti locali in difficolt con procedure di accompagnamento basate sulla diffusione di buone pratiche Sistemi di perequazione e di premialit Contrasto a evasione e partecipazione degli enti locali al gettito emerso oq o9 Bed z g Je1ss Stato di attuazione ottobre 2010 Su 18 potenziali decreti delegati ad oggi ne sono stati approvati in via definitiva solo uno patrimonio e mezzo Roma Capitale ma solo per la parte ordinamentale Governo ha mandato in Parlamento un decreto sui fabbisogni standard Comuni e Province Decreto su autonomia impositiva Comuni ancora in Conferenza unificata E stato poi mandato in Conferenza unificata un maxi decreto contenente una serie di materie eterogenee entrate Regioni e Province Fondi perequativi Comuni e Province Costi standard sanit a L9 Bed z g 1 1SsS0 La nuova grammatica dei rapporti finanziari Stato Regioni Enti locali Tributi propri compartecipazioni perequazione o Tributi derivati dallo Stato compresi i nuovi tributi di scopo e tributi istituiti dalle Regioni o Unici trasferimenti ammessi sono quelli perequativi Andr modificata In questa direzione anche la struttura delle relazioni finanziarie fra gli enti di secondo e terzo livello Regioni Province Regioni Comuni Province Comuni oq z9 Bed z g Je1ss F
433. ortante in termini di gettito altres prevista la soppressione ma non i tributi che dovranno sostituirla Nel caso degli enti locali viene effettuato per i comuni un generico riferimento alla imposizione immobiliare escludendo tuttavia l Ici sulla prima casa e per le province a tributi il cui presupposto impositivo sia connesso al trasporto su gomma Eppure degli scenari di riallocazione delle imposte tra centro e periferia potevano certamente essere prospettati tanto pi che in materia Alta Commissione per il federalismo fiscale a suo tempo aveva gi avanzato proposte concrete e infine non va dimenticata la propensione dell attuale governo responsabile dell attuazione della 1 42 ad adottare provvedimenti fortemente lesivi dell autonomia impositiva dei governi locali in vista del raggiungimento di obiettivi nazionali ritenuti prioritari sostegno del reddito delle famiglie rilancio della competitivit delle imprese riduzione della pressione tributaria Se con l attuazione della 1 42 non venisse adeguatamente tutelata la flessibilit dei bilanci dal lato delle entrate si tratterebbe di un dato preoccupante Una dinamica delle spese effettive superiore a quella prevista infatti non pu essere sempre e solo coperta con provvedimenti di contenimento Una conferma al riguardo deriva dai piani di rientro in corso di attuazione nelle regioni con rilevanti deficit sanitari nei quali gli interventi sulle spese
434. os non si era mai visto ItaliaOggi 9 giugno 2010 Dossier 5 2 pag 130 della sanit regionale sta registrando un grande interesse sia nel ceto politico che tra i tecnici del settore soprattutto di quelli che si occupano di tutela dei diritti sociali Una tale opzione fatta propria nelle proposte legislative allo studio dell anzidetta Commissione gi prospettata da chi scrive queste note in un articolo di qualche mese addietro nel quale era stato individuato l inventario delle consistenze quale primo suggerimento adempimento a carico dei governatori subentranti a seguito delle ultime elezioni regionali Un modo quello appena accennato per dedicare l iniziale operato dei Presidenti delle Regioni alla conoscenza dello status quo delle medesime sia da parte dei neoeletti che di quelli riconfermati per individuare correttamente i loro bisogni istituzionali e per meglio programmare il da farsi sotto il profilo legislativo regolamentare amministrativo economico finanziario formativo della classe dirigente eccetera Insomma l inventario delle consistenze se definitivamente sancito e quindi esteso anche ai direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere costituirebbe un importante appuntamento strumento istituzionale delle Regioni funzionale a far venir fuori sei mesi prima delle relative elezioni nella versione anticipata a Montecitorio lo scorso 8 giugno a margine della presentazione di un interessant
435. osit e insularit livelli di sviluppo territoriale e valutazione dei corrispondenti deficit infrastrutturali territoriali individuazione degli interventi speciali trasferimenti specifici per recuperare questi deficit strutturali tenendo anche conto della virtuosit degli enti beneficiari nell adeguamento al processo di convergenza ai costi o al fabbisogno standard a z6 Bed z g Jeisso Questioni critiche su infrastrutture locali Quale coordinamento tra 1 determinazione dei fabbisogni standard in conto capitale per Regioni spese Lep e per Enti locali funzioni fondamentali e 2 perequazione infrastrutturale Una possibile razionalizzazione 1 copertura ammortamenti 2 riduzione dei gap infrastrutturali tra territori Coordinamento necessario tra transizione ai fabbisogni standard sulla spesa corrente e la riduzione dei gap infrastrutturali attraverso la perequazione infrastrutturale La sostenibilit del meccanismo dei fabbisogni standard si regge criticamente sul fatto che le posizioni di partenza tra le varie Regioni e tra vari Enti locali in termini di dotazioni infrastrutturali pubbliche siano sufficientemente omogenee oq e6 Bed z g JeIss Trasferimento beni demaniali E il primo decreto approvato In campo demaniale trasferisce la propriet domenicale di compendi la cui gestione gi affidata alle Regioni dal 1998 Le eventuali sdemanializzazioni potranno essere effettuate
436. otare che l Unione delle province italiane Upi ha pi volte espresso l esigenza di partecipare al gettito di un grande tributo nazionale e in particolare dell Irpef per assicurare un minimo di omogeneit nell andamento dei gettiti dei diversi livelli di governo Alla luce di quanto si osserver in seguito riguardo alle tasse sull auto sembra che la preoccupazione dell Upi non sia del tutto fuori luogo L addizionale all accisa sull energia elettrica per quanto non direttamente legata alle principali funzioni delle province d all ente territoriale un discreto gettito lascia la facolt di variare l aliquota e non comporta rilevanti costi di adempimento Poteva dunque restare a far parte delle entrate provinciali se fosse prevalsa l idea di mettere a disposizione delle province un paniere di imposte e tasse differenziate nella prospettiva di un contenimento del rischio di fluttuazioni del gettito Ma cos non stato Per quanto attiene ai tributi minori previsti dal vigente ordinamento essi restano in vigore senza variazioni a parte ovviamente l addizionale sui consumi elettrici La legge 42 2009 40 Nel 2008 nelle RSO l addizionale forniva 815 milioni di gettito a fronte di entrate tributarie complessive per 4 428 milioni Dossier 5 2 pag 295 prevede anche l attribuzione alle province di uno o pi tributi di scopo ovvero tributi minori per quanto riguarda il gettito ma ugualmente importanti
437. ov aumentata la spesa pubblica locale a partire dal 1990 Soprattutto nel settore della sanit mentre il resto della spesa regionale mantiene costante la sua quota i comuni si riducono le province aumentano un poco Spesa delle amministrazioni locali in del totale A P 1980 1990 2000 2008 Comuni 11 8 9 5 9 6 8 6 Province 2 4 1 1 1 1 1 4 Regioni esclusa sanit 5 0 4 3 4 5 4 4 Sanit 6 5 11 3 12 5 14 1 zy Bed z g Jeissog Come si finanzia la spesa pubblica locale Qui c stata una vera rivoluzione tutta realizzata durante gli anni 90 con un forte aumento di autonomia impositiva degli enti locali e regionali Ici Irap compartecipazione Iva delle Regioni addizionali Irpef Nell ultimo decennio il processo si interrotto e dal 2008 regredisce per effetto dell abolizione dell Ici prima casa e della sua sostituzione con trasferimenti Finanziamento delle amministrazioni locali Composizione 1980 1990 2000 2008 Imposte 6 9 14 9 43 1 42 8 Trasferimenti 81 0 72 6 40 4 44 0 Altro 12 1 12 5 16 5 13 2 Totale 100 0 100 0 100 0 100 0 ep Bed z g Jeissog Fisco locale e fisco nazionale Basta guardare la quota delle entrate tributarie locali sul totale nazionale per capire cosa successo negli anni 90 riflessione per il centrosinistra Sta di fatto per che il processo si interrotto negli ultimi dieci anni riflessione per il centrodestra
438. ovie prevalentemente nazionale o trans frontaliero in un periodo di elevati costi di trasporto mercati regionali relativamente autonomi Dossier 5 2 pag 57 I limitati divari nell Italia e nella Spagna pre moderne Spagna 1860 Italia 1891 Graduatoria Indice di Graduatoria Indice regionale del specializzazione regionale del Italia 100 Pil pc di Krugman Pil pc Madrid 0 692 Liguria 119 6 Andalucia 0 162 Umbria 116 Catalonia 0 270 Campania 110 Valencia 0 183 Lombardia 108 0 Navarra 0 197 Emilia Romagna 104 9 Baleari 0 164 Lazio 104 6 Murcia 0 161 Piemonte 101 4 Aragona 0 167 Toscana 100 5 Castilla L M 0 165 Sicilia 98 2 Paesi Baschi 0 170 Sardegna 97 3 Rioja 0 156 Puglia 94 8 Castilla Leon 0 147 Marche 91 1 Cantabria 0 152 Veneto 84 6 Canarie 0 177 Basilicata 80 7 Estremadura 0 164 Abruzzo 74 Asturia 0 321 Calabria 71 5 Galizia 0 307 Fonte Martinez Gallarraga et al 2009 per la Spagna Daniele e Malanima 2007 per l Italia Una storia stilizzata Periodo 2 Aumentano fortemente le disparit fra regioni Regno Unito nel XIX e inizio XX secolo Italia 1870 1950 Spagna 1920 60 Arriva l industrializzazione Le imprese nascono si localizzano dove c convenienza esistenza di risorse energetiche acqua carbone potenziale geografico di mercato di consumo sufficientemente ampio Interventi diretti dei governi accompagnano questo processo In un modello in cui geografia e dotazioni fattoriali sono
439. passaggio fondamentale di ci che stata la Carta delle Autonomie Locali del 1985 la nascita del Comitato delle Regioni e degli enti locali l apertura delle procedure di dialogo permanente tra organi istituzioni cittadinanza europea inaugurata dalla Commissione Prodi 3 Diritto interno il nuovo art 118 e il seguito della giurisprudenza costituzionale la sussidiariet si estende alle competenze legislative e gioca anche a favore del centro In sede di revisione costituzionale del Titolo V legge cost 3 2001 il principio stato inserito nell art 118 Cost rispetto alle funzioni amministrative sia in senso verticale a tutela dei livelli pi bassi a cominciare dai Comuni accanto a quelli di adeguatezza e differenziazione sia in senso orizzontale a favore dell iniziativa autonoma dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivit di carattere generale Di esso fa parte come bilanciamento per garantire standard decisionali e diritti l art 120 secondo comma che consente al Governo poteri commissariali nei confronti di organi inadempienti agli altri livelli www federalismi it 3 Dossier 5 2 pag 49 Trovatasi in difficolt per dirimere le controversie sulla spettanza della competenza legislativa sia per alcuni limiti obiettivi del testo della riforma del Titolo V sia per il carattere comunque strutturalmente non risolutivo degli elenchi di competenza per materia la Corte costituzionale ha finito per este
440. pettate 14 La facolt teorica di azzerare l aliquota Irap ha come corollario forse involontario il coinvolgimento delle regioni nelle lagnanze del mondo imprenditoriale riguardo all Irap 15 Il Governo ritiene che la riduzione delle aliquote fino all azzeramento possa essere praticata dalle regioni del Mezzogiorno relativamente alle nuove iniziative produttive Tale facolt stata concessa a Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna e Sicilia dall art 40 del D L 75 2010 La regione Puglia ha gi manifestato l intenzione di procedere su questa strada Dossier 5 2 pag 287 Per concludere l esame dell art 4 del decreto merita un breve commento il legame instaurato fra le eventuali riduzioni dell Irap e il livello dell addizionale Irpef Vincoli di questa natura esistono anche in altri ordinamenti ma mirano ad evitare che le amministrazioni scarichino i costi dei servizi pubblici in misura prevalente o comunque ingiustificata su soggetti che non votano violando il principio di responsabilit Questo succede per esempio se dovendo prelevare pi risorse per esigenze di bilancio si va a gravare sulle imprese escludendo i cittadini dalla contribuzione ai maggiori oneri di bilancio o se si effettua un prelievo eccessivamente sbilanciato sulle imprese Il comma 3 dell art 4 preclude invece lo spostamento dell onere da chi non vota a chi vota una misura che forse si sarebbe potuto evitare visto che l
441. pi intermedi federalismi it n 5 2010 Dossier 5 2 pag 47 Nel passaggio dalla dottrina al dibattito politico e giuridico il principio che in origine aveva una chiara connotazione anti Stato nazionale pro Comuni e pro corpi intermedi divenuto a doppio taglio una parola passepartout cio tale da spostare i poteri anche in direzione opposta a favore dello Stato e dei poteri pubblici Inoltre a partire dagli anni 80 col rilancio delle dottrine liberiste stato utilizzato anche a favore di un parziale slittamento di funzioni pubbliche al mercato pi che ai corpi intermedi Il rilancio principale comunque avvenuto col Trattato di Maastricht dove fu inserito da Jacques Delors per giustificare potenziali incrementi di competenza da parte dell Unione tuttavia con una certa cautela di formulazione Il doppio taglio non del tutto simmetrico se un obiettivo non pu essere conseguito dallo Stato solo allora pu entrare in gioco l Unione se invece l Unione non pu fare meglio dello Stato l Unione deve astenersi dal farlo Il valore di queste distinzioni non va comunque sopravvalutato rispetto alle dinamiche reali e soprattutto alle evoluzioni del contesto politico esattamente come il termine federalismo Negli ultimi anni a livello europeo in genere parla pi di sussidiariet chi vuole rinazionalizzare politiche generalmente in modo immotivato Una parola positiva che vuole in sostanza evocare il principio di chiare
442. pio del ddl lombardo non va sottovalutato perch esso fu ufficialmente sponsorizzato dal programma elettorale del PdL e della Lega e dunque era entrato a far parte a pieno titolo del programma del quarto governo Berlusconi Peraltro il ddl Prodi Padoa Schioppa elaborato nella scorsa legislatura non era molto migliore Da allora passato meno di un anno Oggi siamo di fronte ad un testo che ha cambiato radicalmente faccia E un cambiamento frutto del lavoro congiunto del Ministro Calderoli dell opposizione delle autonomie locali e delle parti sociali Anche noi di Astrid abbiamo fatto la nostra parte elaborando molti degli emendamenti che poi il Governo ha fatto propri Da parte dei Ministri coinvolti vi stata grande disponibilit al confronto e anche disponibilit a cambiare opinione su aspetti sostanziali Cosa non frequente e dunque anche perci meritevole di particolare apprezzamento Ci troviamo adesso di fronte a un testo del quale mi sento di dire che da una parte sostanzialmente coerente con i principi costituzionali dall altro pu rappresentare uno strumento fondamentale per modernizzare il Paese e per migliorare fortemente la produttivit delle Amministrazioni e dei servizi pubblici sulla base di una cultura della responsabilit Certo l attuazione rigorosa e coerente di questa delega non sar cosa semplice non solo per via dei punti critici ricordati da Macciotta ma soprattutto perch la logic
443. pitale delle relative risorse umane e dei mezzi l assegnazione di ulteriori risorse a Roma capitale tenuto conto delle specifiche esigenze di finanziamento derivanti dal ruolo di capitale della Repubblica Spetter al decreto legislativo assicurare i raccordi istituzionali il coordinamento e la collaborazione di Roma capitale con lo Stato la regione Lazio e la provincia di Roma nell esercizio delle proprie funzioni La composizione tra prerogative di Roma capitale e la ossier 5 2 pag 107 titolarit di competenze e funzioni di Stato regione Lazio e provincia di Roma costituir il complesso compito del legislatore delegato Con il medesimo decreto ovvero con distinto provvedimento a seguito del decreto legge 194 2009 sar disciplinato lo status dei membri dell Assemblea capitolina e saranno stabiliti i princ pi generali per l attribuzione alla citt di Roma capitale della Repubblica di un proprio patrimonio La legge rinvia sostanzialmente al decreto legislativo per l individuazione del punto di equilibrio tra la specialit di Roma capitale e le ordinarie competenze ed attribuzioni della Provincia della Regione e dello Stato La garanzia di pi ampie funzioni per la capitale inevitabilmente affievolita dalla necessit del coordinamento e dei raccordi con gli altri livelli di governo La novit della individuazione delle funzioni non va peraltro sottovalutata come pure in prospettiva il rafforzamento dell autonomia
444. plina a regime in essa contenuta concernente l autonomia di entrata di Regioni ed enti locali Non mi riferisco solamente agli effetti indotti dalla riforma alle sue ripercussioni sull organizzazione e il funzionamento della pubblica amministrazione I meccanismi previsti dalla legge volti a rafforzare la responsabilit degli amministratori insieme con l autonomia di entrata degli enti condurranno infatti ad una graduale riorganizzazione di questi ultimi in modo da renderne pi efficiente l azione amministrativa I primi riflessi di questo processo sono costituiti prima ancora che dalle autonome determinazioni dei singoli enti dal disegno di legge presentato dal Governo alla Camera dei deputati pochi mesi dopo l entrata in vigore della legge 42 e volto a ridefinire l assetto funzionale ed organizzativo della pubblica amministrazione locale e statale C 3118 noto come Carta delle autonomie Significative parti del progetto quelle ad impatto finanziario pi diretto sono state poi anticipate nella legge finanziaria per il 2010 e nel decreto legge 2 2010 Intendo peraltro evidenziare il rilievo immediato della disciplina della legge 42 concernente l attuazione del Titolo V ulteriore e complementare alla disciplina direttamente riconducibile all art 119 Cost e al federalismo fiscale Se vero che il nuovo riparto di competenze e funzioni tra i diversi livelli di governo non pu realizzarsi pienamente senza un adeguamen
445. ponibili alle Regioni Irap addizionale Irpef compartecipazione Iva L Irap si potr potenzialmente azzerare ma non usando l addizionale Irpef in misura superiore allo 0 5 ipocrisia e comunque rischio alterazione tassazione impresa lavoro Due addizionali Irpef o Quella obbligatoria equivalente a una compartecipazione provvede a partire dal 2012 a fiscalizzare i trasferimenti statali di parte corrente Corrispondentemente vengono ridotte le aliquote Irpef statali al fine di mantenere inalterata la pressione fiscale come Per individuo Per regione o Quella facoltativa diventa lo strumento principe dell autonomia fiscale regionale dal 2015 potr aumentare fino al 2 1 ma senza comportare aumenti di prelievo per i redditi da lavoro dipendente e da pensione dei primi due scaglioni dubbia costituzionalit a 02 Bed z g JeIsso Finanziamento Regioni le previsioni del decreto A partire dal 2014 la compartecipazione Iva funzioner come elemento di chiusura del sistema di perequazione delle spese per servizi essenziali delle Regioni Non si chiarisce a quale livello funzioner la perequazione per capacit fiscali per le spese connesse a servizi non essenziali Si introduce una compartecipazione comunale all addizionale regionale Irpef facoltativa per fiscalizzare gli attuali trasferimenti delle Regioni ai Comuni non si capisce come il relativo Fondo sperimentale di riequilibrio si coordiner
446. posizione per i diversi livelli di governo locale Da questo punto di vista le cose sono state lasciate per lo pi in bianco 3 Cos le citate sentenze n 102 del 2008 e n 37 del 2004 4 Cfr E DE MITA op cit 32 secondo cui fil punto pi debole del nuovo articolo 119 che non si capisce come Comune Provincia e Citt metropolitana possano stabilire tributi propri non avendo tali enti a differenza della Regione potere legislativo Solo la Regione pu stabilire tributi propri mentre gli altri enti debbono limitarsi a istituire tributi loro attribuiti da leggi dello Stato 5 V G MARINI Profili problematici e prospettive dell utonomia tributaria degli enti locali in V FICARI a cura di Lutonomia tributaria delle regioni e degli enti locali tra corte costituzionale sentenza n 102 2008 e ordinanza n 103 2008 e disegno di legge delega Milano 2009 6 Cos F TESAURO Le basi costituzionali della fiscalit regionale e locale in Fin loc 2005 par 3 1 7 A FEDELE La potest normativa tributaria degli enti locali in Riv dir trib 1998 I 112 8 In senso contrario v F TESAURO op e loc cit secondo cui embra priva di basi 1 pinione secondo cui il nuovo art 119 avrebbe istituito una riserva di potest normativa degli enti locali per cui la legge non dovrebbe mai essere di stretto dettaglio ossia non dovrebbe estendersi fino alla determinazione analitica dei singoli elementi strutturali dei tributi loc
447. prattutto dalla alta differenzazione di ricchezza prodotta e di patrimonio privato che caratterizza la municipalit italiana Perderanno per esempio i comuni ad alta intensit abitativa pieni zeppi di prima casa non imponibile guadagneranno quelli invece a vocazione turistica e quelli con consistenti presenze immobiliari ad uso commerciale professionale Un maggiore introito che nella fase di transitoriet sar reso disponibile per compensazione ai comuni penalizzati dal neo introdotto sistema attraverso il fondo sperimentale di riequilibrio nel quale confluir indiscriminatamente tutto il prodotto della fiscalit regionale del quale per non si conosce il funzionamento allo stesso modo di come accade per quello i definitivo 1 di perequazione A proposito di quest ultimo ovverosia all apposito fondo perequativo costituito ad hoc per i comuni destinato a mettere riparo a tutta questa diversit fiscale atteso che colmer le differenze di introito tributario delle amministrazioni comunali povere per assicurare alle medesime sempre e comunque le risorse necessarie per garantire i fabbisogni standard relativi all esercizio delle loro funzioni fondamentali Rimane tuttavia un pericolo da sventare sollevato da molti attenti studiosi del sistema autonomistico Occorrer opporre un serio controllo sulla eventuale irresponsabilit di quelle amministrazioni comunali che tenteranno di incrementare il
448. pressi dal decreto Nel complesso dovrebbe aversi una sufficiente stabilit delle entrate e una leggera dinamica crescente trainata dall addizionale Irpef e in misura minore dalla compartecipazione Iva Inoltre se si esclude la compartecipazione Iva che non ammette alcuna possibilit di manovra da parte delle amministrazioni regionali tutti gli altri tributi presentano una apprezzabile flessibilit che dovrebbe mettere le regioni in grado di fronteggiare le specifiche esigenze del territorio Dunque dove stanno i problemi I problemi stanno in una norma generale assolutamente contraria ai principi del federalismo fiscale e in una serie di previsioni normative di dubbia efficacia e razionalit concernenti i singoli tributi nonch nell interazione fra diversi tributi La norma generale quasi occultata nel Capo V del decreto recante norme finali ed abrogazioni Ivi l art 26 che porta il tranquillizzante titolo Elementi informativi dispone che l esercizio dell autonomia tributaria non pu comportare da parte di ciascuna regione un aumento della pressione fiscale a carico del contribuente fatti salvi gli automatismi previsti dalla legislazione vigente nel settore sanitario per i casi di squilibrio economico e di applicazione dei Piani di rientro dai deficit sanitari Tale norma chiaramente iniqua e irrazionale e probabilmente anche incostituzionale perch consente alle regioni che hanno deliberato in pas
449. quanto accaduto appena il caso di sottolineare gli esiti di un siffatto iter legislativo I decreti delegati divenuti gi norme cogenti e in quanto tali resisi ordinariamente operativi sono stati tre 1 il primo quello riguardante il cosiddetto federalismo demaniale che stato pubblicato sulla G U serie generale n 134 dell 11 giugno 2010 con il n 85 del 28 maggio 2010 2 il secondo quello recante l ordinamento di Roma Capitale che stato rubricato al n 156 del 17 settembre 2010 G U serie generale n 219 del 18 settembre 2010 3 il terzo afferente la definizione dei criteri per la individuazione dei fabbisogni standard dei comuni e delle province identificato nel decreto legislativo n 216 del 26 novembre 2010 G U serie generale n 294 del 17 dicembre 2010 Jorio E Gambino S D Ignazio G I federalismo fiscale Rimini 2009 Ferrara A e Salerno G M a cura di Il federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 ristampa aggiornata Napoli 2010 SVIMEZ Quaderni Il federalismo fiscale Roma 2009 Serrentino R I federalismo fiscale in Italia Napoli 2009 Cerri A Galeotti G Stancati P a cura di Federalismo fiscale tra diritto ed economia Roma 2009 Jorio E La legge delega di attuazione del federalismo fiscale www federalismi it n 8 2009 Puzzo F Prime considerazioni intorno alla legge delega di attuazione dell art 119 della Costituzione www astrid eu n 9 2
450. quasi coevo schema di decreto attuativo recante tra l altro la proposta di disciplina della perequazione Da qui una ingenerosa disinformazione nei confronti delle ipotesi legislative dell Esecutivo che ove mai in altre direzioni di merito andavano e andrebbero criticate per esempio nei confronti dell eccessivo ricorso ad ulteriori provvedimenti per definire le valorizzazioni dei fabbisogni standard quali elementi di garanzia del funzionamento degli enti locali e dei costi standard costituenti il quantum da rendere disponibile alle regioni per garantire i Lep riferiti a sanit assistenza sociale scuola e trasporti L accaduto va stigmatizzato con fermezza dal momento che ha prodotto preoccupazioni e disagi nei confronti di un percorso che invece trova nelle disposizioni costituzionali e poi in quelle ordinarie di delegazione e attuative le necessarie garanzie al disagio asserito dal sen Stradiotto delle entrate tributarie discriminate e in peius rispetto agli aboliti trasferimenti statali da tempo in godimento ai comuni A questi ultimi saranno infatti garantiti attraverso la perequazione solidale verticale indipendentemente dalle risorse drenate mediante la loro fiscalit tutte le differenze economiche tra queste ultime e i fabbisogni standard valorizzati Antonini L PD sbaglia vi spiego perch non penalizziamo le citt www sussisdiario net 28 dicembre 2010 Altre e pi apprezzabili consid
451. quazione prescinde dal fabbisogno ed parametrata alla sola minore capacit fiscale Nelle aree geografiche pi deboli le funzioni essenziali rischiamo cos di assorbire gran parte delle risorse finanziarie disponibili Sul punto ferma restando infine la chiarezza con cui si afferma che l intervento perequativo non volto al superamento delle differenze e degli squilibri territoriali bens a renderne pi accettabile la sussistenza l approccio alla questione della coesione economica e sociale rimessa ai cd interventi speciali senza che sul punto emerga all evidenza una compiuta strategia di intervento L art 16 della 1 n 42 del 2009 in gran parte ripropone il contenuto del c 5 art 119 cost salvo omettere alcun riferimento alle risorse aggiuntive Siffatti interventi alla stregua della previsione costituzionale sono soggetti contrariamente all intervento perequativo al vincolo di destinazione e sono indirizzati ai singoli territori allo scopo di promuovere lo sviluppo economico la coesione e la solidariet sociale per rimuovere gli squilibri economici e sociali per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni La questione della coesione economica e sociale dovrebbe invero essere considerata un obiettivo primario da perseguire parallelamente alla definizione del sistema di federalismo fiscale anche al fine di garantire i
452. questo quadro si collocano alcuni tratti che a mio avviso in Italia hanno contrassegnato in termini peculiari i rapporti tra centro e periferia Si tratta in particolare di tre elementi di diversa natura e carattere ma comunque determinanti nel conformare il nostro sistema di amministrazione territoriale a gli squilibri regionali con uno straordinario divario tra Nord e Sud del Paese b lo storico radicamento delle autonomie locali e in particolare dei comuni c il valore assegnato alla uniformit come parametro che conforma regole assetti organizzativi modalit di azione Tre peculiarit italiane che a mio avviso hanno costituito e costituiscono tuttora dati caratterizzanti per gli assetti del nostro paese e al tempo stesso i nodi fondamentali o gli elementi che ne condizionano il funzionamento 4 Il divario Nord Sud Gli squilibri regionali sono gi ben presenti a Minghetti Come vi sono alcune province nelle quali la ricchezza grandemente inferiore ai bisogni e alle difficolt da vincersi e in questi casi la regione e lo Stato pu sovvenirle vi hanno regioni le quali per naturale postura o per malignit di passati governi o per vicissitudini di avversa fortuna si trovano sprovvedute ancora di quegli istituti di quelle vie di comunicazione di quei lavori idraulici che altrove sono da gran tempo ordinati e compiuti Ragion vuole pertanto che la Nazione venga in soccorso di esse e ci non sar solo atto di
453. r quanto riguarda la distribuzione dei poteri di gestione dei servizi e degli interventi una buona parte delle responsabilit di gestione sono attribuite a Regioni ed Enti locali e quello che resta in capo alle amministrazioni dello Stato grosso modo quello che deve restare di competenza centrale federale o nazionale in ogni sistema federale moderno ispirato ai principi del federalismo solidale e cooperativo Nessuno pensa infatti o almeno lo spero che si possano regionalizzare materie come la previdenza o Dossier 5 2 pag 9 le Forze armate e almeno nel caso italiano la sicurezza e l ordine pubblico Qui importante chiarire un punto uno Stato federale cosa ben diversa da una confederazione di Stati indipendenti o di Regioni sovrane Spesso in Italia si fatta confusione e spesso le forze politiche che non avevano la secessione nel proprio DNA hanno rinunciato a chiarire i termini della questione a reagire a posizioni criptosecessioniste Il prototipo dello Stato federale sono gli Stati Uniti che hanno inventato il federalismo due secoli fa Quasi un secolo dopo scoppi la guerra civile nata dalla secessione proclamata dagli Stati del Sud che non volevano uno Stato federale e infatti si definirono Confederati Due erano i principi fondamentali che gli Stati secessionisti del sud volevano affermare da un lato che diritti e libert fondamentali dei cittadini non fossero fissati dalla Costituzio
454. raordinario che dovrebbero assumere gli interventi speciali nel quadro costituzionale della rinnovata autonomia finanziaria degli enti territoriali Essa inoltre sembra finalizzata piuttosto che all introduzione di norme organiche di coordinamento finanziario all adozione di provvedimenti tampone nell intento ad esempio di contenere le tendenze scissioniste dei comuni montani del Veneto maturate nel raffronto con le condizioni dei contigui enti locali del Trentino Alto Adige l In questo senso A Brancasi e F Merloni Politiche statali politiche regionali e autonomia politico amministrativa e finanziaria degli enti territoriali in Le regioni 2009 18 ss Dossier 5 2 pag 246 In prospettiva invece divergente rispetto alle note critiche qui sopra svolte si colloca la previsione di modalit di finanziamento aggiuntivo mediante forme di compartecipazione al gettito di tributi erariali e di accise in caso di assegnazione di ulteriori funzioni alle regioni speciali Fatto comunque salvo quanto previsto dagli Statuti l art 27 comma 4 viene opportunamente ad escludere l applicazione della disposizione in caso di assegnazione di nuove funzioni finalizzata al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidariet costituendo da questo punto di vista uno dei rari casi di reinserimento delle autonomie speciali nel processo di convergenza Tuttavia l aspetto maggiormente critico della riforma ravvisabile nel
455. rata dato rilevare l avvenuta abolizione dell ICI sulla prima casa ad opera della 1 126 2008 e la previsione di trasferimenti compensativi da parte dello Stato a favore dei Comuni per i quali l imposta rappresentava una delle principali voci di entrata D Nel corso della XV legislatura stato approvato dal Consiglio dei Ministri in data 3 agosto del 2007 il disegno di legge delega che ha rappresentato il primo tentativo di attuazione dell art 119 cost tuttavia decaduto per la conclusione anticipata della legislatura Vds in precedenza l istituzione ad opera dell art 3 c 1 lett b della L 289 2002 dell Alta Commissione per il federalismo fiscale nonch successivamente l insediamento della Commissione studio coordinata dal prof Giarda insediata presso il Ministero dell Economia 1i In ci correggendo l originario testo del disegno di legge in cui all art 7 c 1 lett a si prevedeva che le regioni dispongono di tributi e di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali in grado di finanziare le spese derivanti dall esercizio delle funzioni nelle materie che la Costituzione attribuisce alla loro competenza residuale e concorrente Dossier 5 2 pag 274 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche CS A Vittorio Bachelet Direttore Professor Gi
456. razioneincammino luiss it Dossier 5 2 pag 249 parte del legislatore regionale speciale anche a prescindere dall espressa qualificazione della legge come grande riforma economico sociale 6 Un altro argomento testuale in favore della sottoposizione delle regioni a statuto speciale ai principi di coordinamento espressi dalla legge di delega sarebbe individuabile nell art 116 terzo comma Cost che nel prevedere la possibilit per le regioni a statuto ordinario di acquisire forme e condizioni ulteriori di autonomia ha individuato nell art 119 Cost un limite espresso a tale processo La disposizione costituzionale potrebbe quindi essere considerata come una sorta di limite ulteriore alla specialit che se integralmente applicata nella sua portata precettiva potrebbe costituire gi di per s utile strumento per riportare sotto controllo la finanza delle autonomie speciali o quanto meno favorire il loro concorso agli obiettivi di convergenza della riforma Una condizione quest ultima che sembra indispensabile per non degradare le ragioni della specialit a mero privilegio finanziario 4 Ulteriori argomenti in favore della sottoposizione delle regioni a statuto speciale ai principi di coordinamento della finanza pubblica D altro canto la stessa giurisprudenza costituzionale prevalentemente richiamata a sostegno della specialit sembrerebbe invece fornire anche argomenti in favore della sottoposizione degli en
457. re nei bilanci regionali uno per i comuni e l altro per le province e citt metropolitane accentuando in questo modo la sua volont di perseguire la separatezza piuttosto che l unit della rete assistenziale indispensabile per rendere monolitico il Paese Con tutto questo si sostanzialmente mantenuto diviso ci che occorreva invece unire sino a fonderlo ponendo tra l altro le basi per una sorta di corto circuito del sistema redistributivo solidale sia in termini di procacciamento delle fonti finanziarie fiscali che di destinazione finale delle risorse perequative A fronte infatti del fondo perequativo statale di cui all art 9 destinato alla sanit regionale la legge 42 09 ne ha individuato un altro nel successivo art 13 anch esso nazionale Quest ultimo da rendersi operativo attraverso due ulteriori fondi sub statali da istituire nel bilancio delle regioni ovviamente con apposite leggi di cui uno per i comuni e l altro per le province e citt metropolitane ricadenti nei loro territori E di tutta evidenza che le previsioni attuative dell art 119 della Carta sconvolgono il dettato costituzionale che affida ad un unico fondo perequativo senza alcun vincolo di destinazione la redistribuzione solidale verticale da attribuire ai territori con minore capacit fiscale per abitante La prescrizione normativa di attuazione analizzata nella sua interezza quindi ivi compreso lo schema di decreto delegato anc
458. regione di appartenenza cosa che finora si effettivamente realizzata e con successo solo nelle regioni a statuto speciale del nord e nelle province autonome La legge delega 42 su tutti questi aspetti piena di buoni propositi Ma come stato spesso sottolineato i principi in essa contenuti lasciano molto spazio alla fantasia del governo nel disegnarne la concreta attuazione Perch dal provvedimento possa scaturire la nuova autonomia finanziaria alla quale sopra si fatto riferimento tutti gli attori coinvolti a partire dalle regioni e dagli enti locali dovranno quindi seguire attentamente la definizione dei decreti delegati anche per evitare eventuali derive verso una formulazione finalizzata principalmente ad assicurare vantaggi solo ad una parte del paese e dei suoi cittadini E proprio questo convegno potrebbe essere gi un segno tangibile della volont di partecipazione attiva da parte delle autonomie alla costruzione di un nuovo modello di federalismo fiscale capace di conciliare equit ed efficienza Dossier 5 2 pag 118 Il federalismo fiscale Commento alla legge n 42 del 2009 a cura di Antonio Ferrara e Giulio M Salerno SI Jovene editore 2010 Dossier 5 2 pag 119 DIRITTI D AUTORE RISERVATI Copyright 2010 ISBN 88 243 0000 0 JOVENE EDITORE Via Mezzocannone 109 80134 NAPOLI ITALIA Tel 39 081 552 10 19 Fax 39 081 552 06 87 web site www jovene it e mail info jo
459. regola e non abbiano maggiorato l addizionale Irpef pi dello 0 5 presumibilmente le regioni pi ricche ma anche per esse l azzeramento generale delle aliquote dell Irap di fatto impossibile perch il recupero di gettito attraverso altre entrate o la compensazione con tagli di spesa sarebbero di dimensioni tali da non risultare accettabili politicamente E inoltre tale scelta di bilancio si scontrerebbe con il tetto posto alla crescita dell addizionale Irpef al massimo 0 5 per cui le risorse addizionali andrebbero cercate a carico di altri tributi esistenti o da inventare ex novo L azzeramento delle aliquote relativamente alle nuove iniziative produttive che si insediano sul territorio sarebbe invece finanziabile dalle regioni pi sviluppate e con qualche difficolt dovuta alle minori entrate dalle regioni in ritardo di sviluppo Analogamente appaiono fattibili gli sgravi Irap a favore delle imprese che assumono nuovi dipendenti a tempo pieno Tali manovre purch non siano dirette a favorire determinate categorie di imprese o non discriminino le imprese in base alla residenza non appaiono in contrasto con il diritto comunitario sugli aiuti di Stato La portata della norma dunque pi limitata di quanto potrebbe apparire a prima vista l azzeramento generalizzato delle aliquote per l Irap privata di fatto impossibile mentre la riduzione delle aliquote o l esenzione Irap per i nuovi insediamenti produtti
460. ressi particolaristici e localistici con i centri istituzionali 6 L idea nazionale si era fondata nel primo Ottocento su una politica emancipatrice nei confronti dei regimi autoritari di tipo tradizionale Nell ultimo quarto del secolo XIX si determiner una profonda trasformazione del significato dell idea nazionale Questa si avvaleva ora di una politica volta al mantenimento dello statu quo all interno e all esterno che intendeva organizzare gruppi emarginati il movimento dei lavoratori le minoranze etniche 7 La nazione moderna stata anche considerata una invenzione dei nazionalismi e dei progetti nazionalistici degli Stati ottocenteschi In questo senso le nazioni non erano la causa della fondazione di un Stato ma risultavano esserne la conseguenza 8 Nelle interpretazioni attuali dei nazionalismi si confrontano posizioni di tipo modernizante e valutazioni pi attente agli aspetti delle tradizioni Cos il nazionalismo viene visto ben pi che come forma delle tradizioni e degli arcaismi delle societ agricole come la sostanza della modernizzazione industrialista che sostituisce una superiore cultura standardizzata alle diverse culture locali 9 Lungo questa scia si insistito sulla compresenza della identit nazionale con diverse identificazioni sociali e regionali 10 Le lites socio politiche europee si sforzarono nell Ottocento di insegnare la nazione a contadini braccianti artigiani operai Provarono a co
461. restazioni ai cittadini e avrebbe in pi un alibi per non gestire nemmeno quel poco di risorse che ha in maniera razionale Per attuare questo principio occorrer un lavoro impegnativo che occuper infatti la legge lo prevede strutture adeguate che in collaborazione con ISTAT Ragioneria Generale dello Stato Banca d Italia Servizi statistici regionali e locali facciano emergere i dati reali consentendo cos di prevedere una distribuzione delle risorse commisurata agli effettivi fabbisogni che ciascuna amministrazione ha per essere in grado di fornire ai cittadini i servizi di cui ha competenza valutati secondo costi standard E un meccanismo che inevitabilmente innescher una competizione fra territori Ma si tratter di una competizione virtuosa sull efficienza delle amministrazioni e sulla capacit di organizzare bene le risorse attribuite Chi meno efficiente sar costretto a riorganizzarsi oppure ad aumentare la pressione fiscale Diventer fondamentale per le amministrazioni giocare la partita della qualit della valutazione delle performance e dei risultati che porta a premiare il merito e i miglioramenti e viceversa a sanzionare l incapacita L attuazione del federalismo fiscale varr da stimolo per una operazione generale di ammodernamento delle amministrazioni Naturalmente la concorrenza si innescher anche su un altro fronte quello della lotta all evasione fiscale Le entrate di ciascuna
462. revisione dell art 11 una norma facoltizzante e transitoria fino alla revisione del nostro sistema bicamerale L espressa autorizzazione con disposizione di rango costituzionale ad integrare la composizione delle Camere non ha trovato seguito alcuno dal 2001 e non risulta che vi siano segnali per un cambiamento di rotta In ogni caso la disposizione indicata riferita al solo procedimento legislativo e non anche al procedimento di controllo parlamentare sull esercizio della delega Sono dunque palesi i limiti incombenti sul legislatore ordinario per il quale non evidentemente possibile prevedere una qualsivoglia integrazione della composizione delle Camere Eppure il legislatore si sforzato di tendere al massimo grado le forme di cooperazione interistituzionale in modo da consentire il proseguimento della leale collaborazione tra Stato ed autonomie anche nel corso dell esame parlamentare Non vi sono dubbi circa il carattere estraneo al circuito parlamentare del Comitato tanto che la legge richiede un espressa autorizzazione da parte dei Presidenti delle Camere allo svolgimento delle riunioni del Comitato nei locali delle Camere e prevede la possibilit di audizione del Comitato alla stregua di qualunque altro soggetto estraneo Tuttavia le audizioni interessano il Comitato quale organo collegiale e rappresentativo di Regioni ed enti locali La finalit espressa dell istituzione del Comitato quella di assicurare il racc
463. ri economico finanziari delle istanze regionali e degli enti locali quanto alle 22 Jorio E op cit www federalismi it n 10 2010 Dossier 5 2 pag 135 funzioni fondamentali da far valere nei confronti delle Regioni relative alla quota di perequazione da pretendere dallo Stato per assicurare le prestazioni essenziali ai loro cittadini Una precauzione intelligente dalla quale dipender il successo reale della ridistribuzione solidale delle risorse dal momento che per il corretto esercizio della stessa occorrer far ricorso alla giusta dimostrata e riconosciuta pretesa mettendo da parte quella capacit predatoria delle risorse che ha caratterizzato per troppo tempo le politiche di riparto Stato Regioni ove ha contato pi il peso politico che il reale bisogno pubblico da soddisfare A ben vedere si render dunque necessario un serio processo ricognitivo dei limiti produttivi e organizzativi delle Regioni e uno sforzo non trascurabile delle stesse per dare una significativa efficienza alla propria macchina burocratica nell ottica dell insediamento a regime del federalismo fiscale Nondimeno ogni Regione dovr curare come detto la tenuta dei conti pubblici Un compito questo invero fino ad oggi frequentemente disatteso salvo ad essersene ricordati allorquando lo stato della negligenza in tal senso era divenuto tale da impedire i pagamenti correnti relativi ai debiti verso i fornitori arrivati a sopportare ri
464. ributo locale i minori Enti territoriali fentri i limiti fissati dalle leggi fdispongono del potere di modificare le aliquote e fili introdurre agevolazioni Dossier 5 2 pag 77 Parrebbe dunque confermato il principio per cui agli Enti locali inibito normare in tema di soggetti passivi del tributo suo presupposto e base imponibile principio ricavabile come si visto dalla corrente lettura dell rt 23 Cost e che trova espressione nella legislazione non costituzionale ad esempio nell rt 52 del d lgs n 446 97 Margini di manovra hanno invece gli enti locali nella legge Calderoli quanto alle aliquote ed alla previsione di fattispecie agevolative Relativamente a queste ultime probabile che i decreti delegati si orienteranno verso una individuazione ancorch sommaria dei criteri in base ai quali selezionare le fattispecie agevolabili cfr art 2 secondo comma lett q n 2 della legge delega 22 Trattasi di un profilo evidentemente collegato alla previsione di cui allGart 2 secondo comma lett zmm di forme di fiscalit di sviluppo con particolare riguardo alla creazione di nuove attivit di impresa nelle aree sottoutilizzate forme che siano conformi al diritto comunitario 23 Posta la tendenziale convergenza della fiscalit di sviluppo e di quella agevolativa infatti non si pu escludere che anche i minori Enti territoriali siano coinvolti nella disciplina della prima Il sistema di fiscalit locale deli
465. ricadute della crisi Ma anche in ragione di questo modello noi abbiamo pi di altri bisogno di istituzioni e di pubbliche amministrazioni efficienti perch da esse dipende la tutela dei diritti fondamentali la qualit della vita la coesione sociale dell intero Paese Noi non possiamo dunque rinunciare a percorrere fino in fondo la strada della valorizzazione del ruolo delle amministrazioni pubbliche delle riforme necessarie per metterle in grado di reggere la sfida della modernizzazione e della qualit La legge sul federalismo fiscale uno strumento importante di questa strategia Dossier 5 2 pag 14 AMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Rivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare La legge delega in materia di federalismo fiscale e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario un occasione mancata di Guido Rivosecchi Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico nella Facolt di Giurisprudenza dell Universit degli Studi di Napoli Parthenope Sommario 1 Premessa 2 Il legislatore tra art 119 Cost e giurisprudenza costituzionale 3 La marginalizzazione delle assemblee elettive 4 Profili di costituzionalit della delega legislativa 5 La perdurante mancanza di coordinamento della finanza pubblica delle region
466. rimenti di scopo che gi ora rappresentano una quota modesta delle entrate degli enti territoriali in media meno del 20 compresi quelli della Ue fornisce una valida difesa dell autonomia di spesa da ingerenze del governo centrale Per rispondere in modo oggettivo a questa domanda bisogna considerare l intero impianto della legge Cos facendo ci si accorge e che il modello di finanziamento degli enti territoriali previsto si basa sull attribuzione di specifiche entrate al finanziamento di specifiche tipologie di spesa Ad esempio nel caso delle regioni certe entrate tributarie e una quota specifica del fondo perequativo saranno destinate alle funzioni per le quali sono previsti livelli essenziali di prestazione e altre entrate e un altra quota del fondo perequativo al finanziamento delle rimanenti materie Da tale approccio pu ragionevolmente derivare lo spezzettamento del bilancio in pi sezioni e quindi di fatto una predeterminazione dell ammontare delle risorse che potranno essere destinate alle varie tipologie di spesa e che la previsione del resto inevitabile di livelli essenziali di prestazioni per determinate funzioni implica per gli enti territoriali il vincolo ad impegnare per ciascuna di tali funzioni un ammontare di risorse almeno pari a quello dei costi standard associati ai Lep In futuro il problema potrebbe riguardare anche gli enti locali ma da subito assume proporzioni estremamente rilev
467. rincipi fondamentali di coordinamento 10 Ebperaltro interessante notare come la legge in questione esordisca affermando che a presente legge reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario in tal modo stato acutamente rilevato in dottrina 11 ostacolando IGndividuazione in via di interpretazione di ulteriori principi di coordinamento e tra questi ad esempio il principio di indisponibilit dell bbligazione tributaria salve le particolari procedure di definizione consensuale previste dalla legge la tipologia dei provvedimenti di accertamento di liquidazione la struttura e la funzione della decadenza della prescrizione etc La definizione dei rapporti tra le potest normative tributarie dei diversi enti impositori nella legge delega sembrerebbe articolata su un duplice livello 12 In tal senso parrebbe deporre l rt 12 dedicato ai Principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e lGutonomia di entrata e di spesa degli enti locali il quale prevede da un lato lett a che fila legge statale individua i tributi propri dei comuni e delle province ne definisce i presupposti soggetti passivi e basi imponibili e dall ltro lett g che le Regioni Mell mbito dei propri poteri legislativi in materia tributaria possano istituire nuovi tributi dei comuni delle province e delle citt metropolitane nel proprio territor
468. ritica riguarda la complessit dell addizionale proposta dal decreto che comporter maggiori costi di adempimento rispetto all attuale addizionale Irpef per i sostituti di imposta e o i contribuenti I maggiori problemi deriveranno dalle detrazioni 25 L ipotesi di riduzione al di sotto dell aliquota base sembra improbabile soprattutto se si considera il progressivo alleggerimento dell Irap provocato sia da modifiche legislative che dalle sentenze della magistratura 26 Le regioni che applicano aliquote differenziate non sempre fanno riferimento agli scaglioni Irpef In almeno un caso inoltre le aliquote sono applicate per classi di reddito anzich per scaglioni 27 I contribuenti che dichiarano redditi superiori a 100 000 euro sono meno dell 1 Vedi www finanze gov it stat complete persone fisiche talelle htm 28 C Buratti Una proposta di Irpef federale Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze n 2 2009 Dossier 5 2 pag 290 specifiche a favore della famiglia e soprattutto da quelle introdotte per la realizzazione della c d sussidiariet orizzontale Bisogna attendersi che le regioni delibereranno un ampio ventaglio di agevolazioni difficilmente codificabili e quindi non trattabili con procedure automatiche da parte dei sostituti di imposta Di qui il probabile aggravio per i contribuenti che vogliano godere delle suddette agevolazioni tributarie che potrebbero essere richiesti di presentare il modello
469. rle tra i soli tributi connessi al trasporto su gomma Un progetto annunciato e ampiamente condiviso quello di abrogare le province poi messo da parte per la cui realizzazione necessiterebbe tra l altro un intervento di ben altra portata legislativa per l appunto di rango costituzionale Dal 2012 in poi sar pertanto devoluta alle medesime a mo di tributo derivato l imposta sulle assicurazioni contro la responsabilit civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore fatta eccezione per i ciclomotori che pari al 12 5 Una imposta che potr essere incrementata a cura delle amministrazioni provinciali a decorrere dal 2014 in una misura tuttavia non superiore al 2 5 Alle province viene quindi rimesso l obbligo di accertamento delle violazioni relative e sancita l opportunit di stipulare convenzioni con l Agenzia delle entrate per l espletamento di tutta l attivit di liquidazione accertamento riscossione degli anzidetti tributi nonch quella riguardante il relativo contenzioso Con la medesima decorrenza 2012 alle province delle regioni a statuto ordinario competer in perfetta coerenza argomentativa con la tassazione devolutale gravante sull autotrasporto su gomma una compartecipazione all accisa sulla benzina nell aliquota che sar determinata con un apposito d P C M a titolo di compensazione dei trasferimenti statali che saranno soppressi da un prossimo omologo provvedimento ad hoc d
470. rma come anche tante altre misure di politica economica dall abolizione dell Ici prima casa alla detassazione degli utili reinvestiti il che mostra che si possono fare politiche antimeridionali anche senza la legge 42 In parte ci pu essere giustificato dalla crisi economica e dal suo impatto sugli equilibri finanziari italiani e dell intera Europa E in parte pu essere giustificato dalla crisi di legittimit degli interventi per le aree deboli del paese e dalle difficolt indotte Il nza di una cl la di chiusura federale nel nuov Titolo V a 96 Bed z g JaIsso Incertezze e ipocrisie In parte per ci riflette le incertezze e le ipocrisie da cui segnata l attuale fase politica italiana in relazione alla difficile tenuta della maggioranza Le riforme non si fanno con i manifesti mediatici e non si fanno in mezzo alle fibrillazioni quotidiane ma richiedono tempi medi e lunghi tenuta del quadro politico pazienza e fatica Quando sar consentito al nostro paese di godere di tali condizioni Qui la risposta diventa tutta politica I processo attuativo della legge delega sul federalismo fiscale alcune criticit Prof Gianfranco Viesti Universit di Bari con la collaborazione di Patrizia Luongo Universit di Bari Federalismo fiscale e costi standard Universit di Milano Bicocca 15 novembre 2010 261 Bed z g Jeissoqg g6 Bed z g Jaissog di Punto d
471. rminazione degli effetti che la riforma potrebbe determinare peri Comuni italiani capoluo go di Provincia pu essere utile per valutare le eventuali correzioni necessarie I 92 Comuni Capoluogo considerati dallo studio nel 2010 hanno beneficiato di un trasferimento totale pari a 6 413 145 872 euro con la devoluzione prevista dal D lgs 292 senza calcolare la compartecipazione a favore dello Stato il gettito totale stimato raggiungerebbe 5 967 690 831 euro 445 milioni di Euro in meno tra i 92 Co muni capoluogo considerati 52 otterrebbero benefici dalla riforma proposta mentre gli altri 40 verrebbero penaliz zati e di conseguenza alcuni di questi Enti dipender dal livello di fabbisogno standard dovranno attingere dal fondo perequativo di riequilibrio per garantirsi le entrate necessarie a gestire i servizi In sostanza dalle proiezioni appare chiaro che il meccanismo di devoluzione della fiscalit immobiliare come pre vista dal D Lgs 292 rischia di non dare una risposta corretta alla necessit di riequilibrio nella ripartizione delle risorse tra i diversi Comuni Per compensare a tali forti differenze necessario prevedere un fondo perequativo molto capiente e questo rischia di annacquare i federalismo fiscale in quanto resterebbero in vigore dei mecca nismi di ripartizione delle risorse simili a quelle degli attuali trasferimenti con il pericolo di non riuscire a rompere una storica sedimentazione di privilegi creatisi con la spesa e i tra
472. rmonia con la Costituzione contrariamente a quanto accade ad esempio nella disciplina della funzione legislativa evocano comunque i principi del coordinamento con la finanza statale e della solidariet nazionale art 48 dello Statuto del Friuli Venezia Giulia art 7 dello Statuto della Sardegna o quanto meno l armonia con i principi del sistema tributario dello Stato art 73 dello Statuto del Trentino Alto Adige art 12 dello Statuto della Valle d Aosta Anche se l impressione che i riferimenti ai principi generali o all applicazione diretta di disposizioni costituzionali contenute negli Statuti speciali come nel caso dell art 79 dello Statuto del Trentino Alto Adige si riferiscano piuttosto al tentativo di estendere ai propri territori benefici riconosciuti alle regioni ordinarie le disposizioni sopra richiamate potrebbero comunque costituire un ulteriore argomento testuale in favore dell applicazione dei precetti costituzionali sul coordinamento finanziario e tributario alle autonomie speciali 5 Considerazioni conclusive nella pi ampia prospettiva di attuazione del Titolo V La riflessione condotta dovrebbe consentire di allargare sia pure sinteticamente lo sguardo alla pi ampia prospettiva di attuazione del Titolo V rispetto alla quale l art 119 Cost appare senza dubbio il precipitato di principi innovativi e particolarmente qualificanti di governo della finanza pubblica che potrebbero giustificare la scelta
473. rogatori viziati nei termini contrattuali troppo sbilanciati negli interessi da perseguire professionisti convenzionati avulsi dalla logiche collaborative anche perch non incentivati culturalmente eccetera Su tutto a fronte dell obbligo di risanare i conti regionali emergono due errori di ipotesi Il primo di tipo culturale che ha introdotto nella politica delle Regioni una distorsione concettuale Quella di ritenere sotto il profilo dell efficacia dell azione salutare il piano di rientro del debito pregresso e o del disavanzo corrente e quindi comunque finalizzato a dare soluzione ad una diseconomia lato sensu uno strumento sostitutivo di quello anch esso triennale di programmazione socio sanitaria funzionale a migliorare l esigibilit dei livelli essenziali di assistenza da parte dei cittadini Una supposizione del tutto errata atteso il fatto che dalle precarie condizioni esistenziali dei diversi sistemi sanitari regionali soprattutto di quelli del sud emergono semmai costanti e improrogabili necessit di investimenti in ristrutturazioni e ri ammodernamenti interdette per dalle misure di contenimento pattuite tra le Regioni sottoposte al relativo onere e il Governo negli Accordi interistituzionali di risanamento di presa d atto dei singoli piani regionali condivisi Il secondo di tipo strategico che ha imposto alle Regioni un risultato non conseguibile con il seppur puntuale rispetto di una semplice previsi
474. ropolitane e province indice www senato it p 225 Senato Nota di lettura Senato n 92 del dicembre 2010 sull atto del Governo n 292 Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale indice www senato it p 227 Conferenza Unificata del 28 ottobre 2010 Mancata Intesa sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale ai sensi della legge 5 maggio 2009 n 42 www governo it p 229 UPI Osservazioni ed emendamenti allo schema di Decreto legislativo recante Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario presentati in sede di Conferenza Unificata del 4 novembre 2010 www upi it p 240 UPI Nota su schema di D lgs Federalismo municipale del 23 novembre 2010 www upi it p 251 Dossier 5 2 pag 2 Conferenza Unificata del 16 dicembre 2010 Intesa sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e delle province nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario ai sensi della legge 5 maggio 2009 n 42 www governo it p 254 Fondazione IFEL Federalismo fiscale Principi e criteri Prima fase attuativa Dossier del 23 aprile 2010 a cura della Direzione scientifica IFEL indice www fon
475. rosi egoismi dei singoli Governatori regionali esercitati attraverso le legittime pretese di portare a casa propria il massimo possibile delle risorse pubbliche disponibili nell interesse dei propri amministrati Difficolt queste che hanno incentivato un sostanziale e diffuso clima di sfiducia tanto da aver prodotto alcune sacche di resistenza giuridico culturale nei confronti dello stesso federalismo fiscale caratterizzato dalla necessaria convivenza dei suoi elementi massimamente costitutivi rappresentati dalla autonomia finanziaria degli enti territoriali dalla ridistribuzione solidale delle risorse e dalla diretta responsabilit dei rappresentanti istituzionali sul governo della spesa Un fenomeno alquanto esteso che ha generato il formarsi di un pensiero dottrinario propenso da una parte a condividere la completa riscrittura dell articolo 119 della Costituzione in una ottica di quasi abbandono della logica federale dall altra all individuazione quantomeno di consistenti modifiche del testo riformulato dal legislatore di revisione del 2001 ritenuto enfatico e tecnicamente fatto di generiche norme programmatiche Tra le istanze pi frequenti di riscrittura quella di prevedere nello stesso precetto costituzionale la presenza di regole ben precise per il funzionamento dello strumento di redistribuzione solidaristica introdotto all articolo 119 comma terzo della Carta Ci si riferisce a quel fondo perequativ
476. rpef ab nes fabbricati della cedolare i cedolare per Ab stima Firenze 76 003 010 137 733 362 213 736 372 365 659 146 160 492 897 53 243 47 Foggia 12 077 567 16 692 524 28 770 091 153 239 187 57 453 915 683 Frosinone 4 845 413 8 079 761 12 925 174 48 215 10 453 162 2 472 012 Il W O N U I A N D es N D co D e D foe N N N ala Genova 78 206 199 126 668 330 204 874 528 611 171 22 261 160 556 22 Genova Grosseto 12 026 671 14 277 965 26 304 635 79 965 5 21 920 001 4 384 634 Imperia 11 690 375 18 047 194 41 932 2 9 915 201 Isernia 3 080 706 La Spezia 19 995 567 L Aquila 4 816 693 Latina 16 549 554 Lecce 17 787 516 Lecco 10 848 783 Livorno 24 068 269 Lodi 10 159 608 Lucca 18 899 344 Macerata 8 283 658 Mantova 13 035 033 Matera 6 699 500 Messina 29 302 899 Milano 401 461 575 Modena 47 572 619 Monza 23 289 777 Napoj 167 604 820 Novefa 18 470 765 Nuorg 4 165 404 Olbia 9 616 079 Orist amp no 4 491 170 Padoda 55 215 036 Palermo 109 266 895 Parma 37 268 643 60 284 282 194 4 66 L Aquila 11 068 427 7 497 338 4 51 92 55 36 4 933 053 21 799 10 i 7 40 172 Lodi ooo 79 75 70 1 2 74 30 643 378 95 372 13 706 592 72 988 28 769 279 117 149 29 173 848 94 775 18 565 765 47 529 42 649 612 161 095 16 648 970 143 591 32 456 102 84 186 13 276 297 43 016 22 276 300 48 357 11 020 313 60 3831 183 47 585 455 243 381 196 668 90
477. rre la Conferenza allo stesso livello dei soggetti che ne sono gi titolari ovvero il Governo e il Parlamento Sar verosimilmente da precisare a chi spetti la definizione delle procedure per accertare gli scostamenti dagli obiettivi I decreti legislativi saranno chiamati a delineare la natura del concorso Si tratter di una concertazione nella fase di predisposizione delle decisioni oppure di un intesa o di un raccordo in quella attuativa Quale inoltre il rapporto con la Conferenza Unificata nel momento in cui quest ultima sar la sede propria per l effettuazione di una valutazione congiunta ad esempio per la conciliazione degli interessi Si potrebbe quindi concludere in prima approssimazione che la Conferenza permanente in ragione del carattere particolarmente complesso e specialistico delle questioni trattate operer come una sezione specializzata della Conferenza Unificata ma che sar quest ultima a continuare ad occuparsi delle questioni esclusivamente politiche quali appunto la conciliazione degli interessi facile immaginare che il complessivo sistema delle Conferenze subir alcuni adattamenti organizzativi e funzionali Coerentemente con questa definizione va peraltro considerato l obbligo per la Conferenza permanente di mettere a disposizione delle Camere e dei Consigli regionali tutti gli elementi Dossier 5 2 pag 88 informativi raccolti Alle prime inoltre dovranno essere trasmesse anche le determin
478. rrispondente alle funzioni esercitate dagli altri enti territoriali e il contestuale definanziamento nei confronti degli enti locali le cui funzioni sono trasferite anche attraverso l ttribuzione di specifici tributi in modo da garantire loro una pi ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessit delle medesime funzioni si prevedono altres ftributi ed entrate propri anche diversi da quelli assegnati ai comuni nonch la possibilit fidi applicare tributi in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all esercizio delle loro funzioni fondamentali Ne risulta la conferma della natura sostanzialmente derivata e se si vuole lato sensu agevolativa della fiscalit locale se si eccettua il caso dei tributi di scopo e comunque di quelli individuati dalla legge che ICEnte locale libero di attivare o meno Ed invero come si gi visto IGndividuazione dei tributi dei Comuni e Province deve avvenire secondo le previsioni di cui sopra ad opera della legge statale o regionale Nel primo caso la legge statale definisce presupposti soggetti passivi e basi imponibili stabilendo altres e aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale seppur fgarantendo una adeguata flessibilit Nel secondo caso la legge regionale deve specificare Meli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali In entrambi i casi e cio quale che sia la fonte legale di individuazione del t
479. rse 1 I comuni finanziamento e perequazione in parte oscuri e indefiniti La perequazione non elemento di dettaglio ma criterio fondante costituzionalmente garantito per determinare diritti di cittadinanza nazionali per tutti i cittadini D Antoni Pellegrino Zanardi criteri di ripartizione del fondo perequativo provvisorio per gli enti locali non sono specificati La tassazione immobiliare impropriamente utilizzata per raccogliere le risorse da assegnare attraverso i trasferimenti ai comuni stessi Si rischia di indebolire il principio del pieno finanziamento delle funzioni fondamentali dei comuni Lo schema prefigura un meccanismo di trasferimenti perequativi a livello municipale di tipo orizzontale non coerente con la legge D Antoni Pegrino Zanardi la riforma non fornisce certezze di risorse ai Comuni ma al contrario mette in dubbio il principio del pieno finanziamento delle funzioni fondamentali dato il riferimento ad un insieme di imposte sperequate nello spazio e caratterizzate da volatilit nel tempo oq 107 Bed z g Je1ss Pali Criticit attuative finora emerse 2 Un finanziamento della sanit basato solo sui vincoli di finanza pubblica con criteri di riparto e periodo di transizione che possono acuire conflittualit e Il finanziamento della sanit rappresenta parte rilevante di quello Regionale ma dovrebbe essere tale nel vincolo nazionale da garantire i servizi es
480. rse relative da doversi definire in rapporto al loro fabbisogno standard L articolato sancisce a partire dal 2013 il progressivo superamento dell attuale criterio di riparto del Fondo sanitario nazionale fondato sulla quota capitaria valorizzata secondo i correttivi introdotti dalla Finanziaria per il 1996 art 1 comma 34 mediante la predeterminazione dei costi standard e dei fabbisogni standard per le regioni e le province autonome obbligate a rendere esigibili ai cittadini i Lep riferiti alla sanit ma anche all assistenza sociale per la quale si attende come per l istruzione un altra disposizione attuativa seppure allo stato tardiva tenuto conto della scadenza di maggio 2011 per l esercizio della delega A ben vedere una trasformazione della metodologia di finanziamento del sistema salutare che si preannuncia radicale anche se da realizzarsi in modo graduale e progressivo nell assoluto e ovvio rispetto della programmazione nazionale e dei vincoli imposti dalla finanza pubblica Per la determinazione annuale dei costi e dei fabbisogni standard regionali il testo del decreto legislativo in itinere rinvia art 22 come sottolineato ad un provvedimento amministrativo del Ministro della Salute ampiamente concertato da adottarsi sentita la neointrodotta Struttura tecnica di cui all art 3 del vigente Patto della salute 2010 2012 Individua all uopo un processo formativo del calcolo alquanto complesso che dovr
481. sa legge chiarisce che esso non diretto all eliminazione a monte dei fattori eziologici della minore capacit fiscale bens nella riduzione della sperequazione nelle disponibilit finanziarie destinate allo svolgimento delle funzioni dell ente Al riguardo all art 9 c 1 lett c si prevede come principio per la decretazione delegata che il meccanismo della perequazione sia fondato sulle differenze delle capacit fiscali in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacit fiscali per abitante senza alterarne l ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all evoluzione del quadro economico territoriale L intervento diretto alla riduzione della sperequazione inoltre delineato pi o meno intensamente in relazione alla tipologia delle funzioni che l ente deve svolgere La classificazione della spesa operata dalla legge in questo senso funzionale alla determinazione della necessit ed eventualmente alla consistenza dell intervento perequativo statale A questo scopo si distinguono 1 spese riconducibili al vincolo dell articolo 117 secondo comma lettera m della Costituzione ovvero ai livelli essenziali delle prestazioni 2 spese non riconducibili al vincolo di cui al punto precedente 3 spese finanziate con i contributi speciali con i finanziamenti dell Unione europea e con 1 cofinanziamenti nazionali di cui all articolo 16 Si stabilisce che le sp
482. sato aliquote elevate di mantenerle mentre obbliga gli enti che hanno fatto la scelta contraria a non aumentare le aliquote nemmeno quando le mutate esigenze della collettivit locale lo richiedano Inoltre tale disposizione pu restringere severamente o annullare del tutto quei gradi di flessibilit che il decreto riconosce riguardo ai singoli tributi Un rigurgito di centralismo che mal si accorda con lo spirito della legge 42 2009 Certamente la legge delega dispone all art 18 che nell ambito del disegno di legge finanziaria in coerenza con gli obiettivi e gli interventi previsti dal Dpef il Governo previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza 3 Si tratta della tassa per l abilitazione all esercizio professionale dell imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo dell imposta regionale sulle concessioni statali per l occupazione e l uso dei beni del patrimonio indisponibile della tassa per l occupazione di spazi e aree pubbliche regionali delle tasse sulle concessioni regionali dell addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica e della compartecipazione all accisa sulla benzina 4 Solo l Irap ha un gettito instabile ovvero che pu variare fortemente da un anno all altro in conseguenza dell andamento ciclico dell economia e di crisi provocate da shock esogeni particolarmente robusti come la recente crisi finanziaria internazionale
483. se come si cercher di fare nella relazione l autonomia finanziaria viene considerata non solo con riferimento alle sue due principali articolazioni previste all art 119 Cost autonomia di entrata e di spesa ma anche agli specifici contenuti che su entrambi i versanti risultano attualmente oggetto di vincoli da parte del governo centrale 2 Una valutazione oggettiva delle prospettive di ampliamento dell autonomia di entrata Per valutare i possibili effetti sull autonomia di entrata degli enti territoriali connessi all attuazione della 1 42 opportuno considerare separatamente due aspetti e il ruolo che nel futuro assetto avranno le entrate tributarie prodotte nel territorio di ciascun ente nel finanziamento delle funzioni decentrate e i margini di manovra che saranno riconosciuti agli enti territoriali per l attuazione di politiche fiscali volte ad adeguare il volume delle entrate al fabbisogno effettivo di spesa Circa il primo punto le prospettive sono per molti aspetti positive Attualmente in Italia come del resto nella maggior parte dei paesi OCSE la differenza tra livello di decentramento della spesa pubblica pari a circa il 50 e quello del decentramento del gettito tributario pari a circa il 20 di 30 punti percentuali Con l attuazione della legge tale gap normalmente definito vertical fiscal imbalance dovrebbe essere sensibilmente ridotto essendo l attribuzione alle regioni di u
484. se loro attribuite che l art 119 Cost afferma invece per tutti gli enti territoriali ed anzi evidenzia meccanismi di finanziamento correlati a percentuali a volte superiori al 100 per cento dei tributi accertati sul rispettivo territorio Sarebbe quindi auspicabile ricondurre le regioni speciali entro il meccanismo di coordinamento generale della finanza pubblica e del sistema tributario secondo quanto previsto dall art 119 Cost Quest ultimo tra l altro riferisce l armonia con la Costituzione a tutti gli enti territoriali affermando delle istanze di unit che dovrebbero essere considerate inderogabili anche da parte del legislatore regionale speciale Un altro argomento testuale in favore della sottoposizione delle regioni a statuto speciale ai principi di coordinamento espressi dalla legge n 42 sarebbe a mio avviso individuabile nell art 116 terzo comma Cost che prevedendo la possibilit per le regioni a statuto ordinario di acquisire forme e condizioni ulteriori di autonomia ha individuato nell art 119 Cost un limite espresso a tale processo L art 119 Cost potrebbe quindi forse essere considerato come una sorta di limite ulteriore alla specialit che se integralmente applicato nella sua portata precettiva potrebbe costituire gi di per s utile strumento per riportare sotto controllo la finanza delle regioni a statuto speciale Queste ultime continuano invece a fruire di forme di fiscalit ultrapriv
485. se pari all ammontare complessivo per tutte le Regioni dei trasferimenti statali finora destinati a finanziare i servizi non essenziali o Le Regioni verranno poi ordinate in base al gettito procapite all aliquota AME o Quelle con gettito procapite superiore alla media nazionale trasferiranno la loro eccedenza al fondo perequativo quelle con gettito inferiore assorbiranno risorse dal fondo perequativo a I vincoli sono due non deve essere alterato l ordine delle Regioni originario deve essere assicurata la copertura integrale delle spese non l e p per il complesso delle Regioni g9 Bed z g Jaissog S ervizi non essenziali 2 a Nelle Regioni sopra media i servizi non essenziali saranno finanziati con a Addizionale Ire calcolata ad AME a Eventuale eccedenza dell addizionale o Eventuale eccedenza dei tributi propri derivati rispetto ad ABU altri tributi istituiti da Regione m Nelle Regioni sotto media i servizi non essenziali saranno finanziarti con o Addizionale Ire calcolata ad AME a Quote del fondo perequativo incompleto o Eventuale eccedenza dei tributi propri derivati rispetto ad ABU altri tributi istituiti da Regione oq 99 Bed z g JeIss l di l dei tecnicismi Obiettivo politico chiaro concentrare attenzione politica e amministrativa sui servizi essenziali e sui fabbisogni standard Sui servizi non essenziali a perequazione incompleta che costituiscono meno del 10 de
486. senziali a tutti i cittadini e Bordignon Dirindin il fabbisogno nazionale definito sulla base dei vincoli di finanza pubblica senza alcun riferimento all assistenza da garantire criteri di riparto fanno riferimento solo alla struttura per et della popolazione senza riferimenti ad altri indicatori indici di deprivazione che sono effettivamente alla base di diversi fabbisogni m goz Bed z g 1 ssoq a Criticit attuative finora emerse 2 Un finanziamento della sanit basato solo sui vincoli di finanza pubblica con criteri di riparto e periodo di transizione che possono acuire conflittualit cont Bordignon Dirindin Non previsto alcun periodo di transizione per il passaggio dalla spesa storica al nuovo sistema di finanziamento e le risorse disponibili sono note solo anno per anno con il rischio evidente di poter produrre conflitti distributivi Mapelli La quota di finanziamento regionale riflette solo la percentuale di popolazione pesata rispetto alla popolazione nazionale e di conseguenza il costo standard diventa irrilevante per la ripartizione dei fondi e per stimolare l efficienza Pisauro lo schema di decreto non riesce a collegare la programmazione di bilancio per cui il livello del finanziamento dipende solo dalla finanza pubblica e l analisi comparativa di quantit e qualit dei servizi erogati 607 Bed z g Jeissog di Criticit attuative finora emerse
487. sferimenti da regione a regione Appare piuttosto come un modello spurio formalmente verticale in quanto basato su un fondo statale ma che sembrerebbe consentire una redistribuzione soltanto tra alcune regioni pur Dossier 5 2 pag 20 zAMMINISTRAZIONE IN CAMMINO Ivista elettronica di diritto pubblico di diritto dell economia e di scienza dell amministrazione cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet Direttore Prof Giuseppe Di Gaspare essendo alimentato da tutte in misura proporzionale alle rispettive capacit fiscali art 9 comma 1 lett g punti 1 e 2 Se per perequazione orizzontale si intende infatti un meccanismo che consente soltanto ad alcune regioni di fruire del fondo quando tutte vi contribuiscono secondo la rispettiva capacit fiscale allora forse il disegno di legge introduce qualche apertura nei confronti di formule di perequazione orizzontale Rispetto a queste ultime non sembra comunque sostenibile la tesi dell incostituzionalit secca rispetto all art 119 terzo comma Cost che si riferisce soltanto ad un fondo perequativo senza vincoli di destinazione per i territori con minore capacit fiscale per abitante Ai fini della conformit a Costituzione del meccanismo perequativo ci che conta che si garantisca la funzione dello Stato a provvedere alle disuguaglianze territoriali per quello che riguarda i diritti fondamentali di cittadinanza quindi con riguard
488. sferimenti regionali con la compartecipazione all addizionale Irpef opera a valere dall anno 2013 22 Il testo dell art 5 comma 5 testualmente recita Le regioni possono disporre con propria legge detrazioni dall addizionale stessa in luogo dell erogazione di sussidi voucher buoni servizio e altre misure di sostegno sociale previste dalla legislazione regionale 23 L addizionale regionale si applica sull imponibile Irpef per tutti quei contribuenti che al netto delle detrazioni hanno un debito di imposta maggiore di zero 24 I dati derivano dalle statistiche relative alle dichiarazioni 2008 anno di imposta 2007 messe a disposizione dal MEF Dipartimento delle finanze sul sito www finanze gov it stat complete persone fisiche talelle htm Dossier 5 2 pag 289 detrazione pu aggiungersi ma non sostituirsi ad altri strumenti che operano sul lato della spesa Il Governo si anche preoccupato che l addizionale non mini la coerenza complessiva del sistema tributario e non contraddica il principio di progressivit A tal fine prevede che le regioni possano applicare aliquote differenziate ma esclusivamente con riferimento agli scaglioni di reddito fissati dalla legge statale Inoltre la maggiorazione dell aliquota base di pi dello 0 5 non deve comportare aggravio per 1 titolari di redditi da lavoro dipendente o pensione rientranti nei primi due scaglioni A questo proposito si impongono due osservazioni
489. sferimenti storici Nel dettaglio guardando la tabella possiamo notare che il Comune Capoluogo che otterrebbe i maggiori benefici dalla riforma cos come previsto dallo schema di D Lgs 292 ma senza prevedere il fondo perequativo sarebbe 19 Bed z g Jeissog Olbia con un incremento delle entrate del 180 seguito dal Comune di Imperia con un incremento del 122 poi verrebbe il Comune di Parma con il 105 in pi seguito da Rimini con il 74 in pi e cos via Mentre il Comune Capoluogo pi penalizzato sarebbe l Aquila con un taglio del 66 rispetto al 2010 poi verreb be Napoli con un taglio del 61 rispetto al 2010 va ricordato che Napoli il Comune che oggi ottiene il trasfe rimento per abitante pi alto rispetto a tutti gli altri capoluoghi italiani 668 per Ab contro una media di 387 poi verrebbe Messina con un taglio del 59 rispetto al 2010 e cos via Devoluzione di tassa Registro Bollo Ipotecaria e Irpef sugli immobilie cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune della Capoluogo di Provincia elaborazione dati COPAFF Irpef su reddito F E Differenze tra meccanismo DIUSIeAZA E i i Gettito per i i attuale e i Somma abitante proposta i registro delletasse per abitante Comuni l j er Abitanti i l devoluzione Comuni ipotecaria e sostituiscono le imposte meccanismo esistita devolute coni devolute i trasferimenti devolute fattuale ab 6 de i i
490. si in un quinquennio con la metodologia dei ripetuti costi standard Un nuovo percorso che si concretizza con l attribuzione delle risorse da doversi complessivamente quantificare in relazione ai bisogni economico finanziari istituzionali da individuarsi in un rapporto tale da garantire ovunque l erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni attraverso i costi standard e l esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali attraverso i fabbisogni standard come vedremo delegati alla SOSE dal d lgs 216 del 26 novembre 2010 rispettivamente riconducibili all articolo 117 comma secondo lettera m e p della Costituzione A proposito dei costi standard si sono sprecati sin dalla loro primitiva previsione i consensi sulla loro definizione letterario ideologica salvo non conoscere neppure il loro processo di determinazione oggettiva funzionale alla loro monetizzazione E dire che il modello individuato tutto fondato sui costi standard ovverosia su un costo comunque ponderato territorialmente e pertanto strettamente da correlarsi con il pertinente fabbisogno anch esso standard da mettere a disposizione dei bilanci delle istituzioni pubbliche coinvolte per assicurare per esempio ai cittadini un intervento chirurgico piuttosto che un esame diagnostico una prestazione assistenziale e il corretto funzionamento di una scuola a garanzia dell erogazione dei relativi servizi Una previsione valorizzata quin
491. si sostiene che la nuova formulazione dell art 119 Cost farebbe venir meno la garanzia del finanziamento integrale da parte dello Stato ritenendo che l attuale art 119 c 3 Cost faccia riferimento ai territori con minore capacit fiscale per abitante mentre il testo precedente si riferiva ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere alle loro funzioni normali Attenta dottrina ha osservato al riguardo che il principio dell autosufficienza finanziaria comportando uno spostamento dell ottica complessiva dai bisogni alle risorse disponibili e lasciando in secondo piano i costi per l erogazione dei servizi destinati alle collettivit infranazionali pu indurre ad ampliare le basi imponibili 5 Dovrebbe da ci conseguire che il c 4 dell art 119 non imponga una garanzia statale all integrale finanziamento delle funzioni amministrative attribuite agli enti territoriali bens il principio di autosufficienza finanziaria mediante l autonomo reperimento delle risorse finanziarie da parte degli enti territoriali in primo luogo attraverso l intervento sulla leva tributaria e solo in via residuale facendo leva su quote del fondo perequativo in ragione della minore capacit fiscale valutata in termini medi ed a aliquote standard Pertanto ove la perequazione non copra i costi effettivi delle funzioni la leva fiscale che deve garantire il finanziamento integrale delle stesse ma ci sconta la pr
492. si territori Una soluzione quest ultima che proprio perch non garantisce l intera copertura della totalit delle funzioni sembra a parere di molti non essere in linea con la disposizione di cui al comma quarto dell articolo 119 della Costituzione che prescrive alle risorse ordinarie tributi compartecipazioni al gettito erariale e quote di fondo perequativo la mission di finanziarie integralmente le funzioni pubbliche attribuite a regioni citt metropolitane province e comuni Dunque un doppio percorso perequativo che la legge delega ha sancito di esercitare attraverso tre distinti fondi rectius quattro destinati ad altrettanti destinatari istituzionali uno per le regioni un altro per le province e le citt metropolitane e un altro ancora per i comuni Quello a favore delle regioni stato individuato nell articolo 9 in quasi armonia con quanto sancito dal novellato articolo 119 comma terzo della Carta A ben vedere una emulazione parziale rispetto al testo della Costituzione perch scompare il riferimento ai territori quali beneficiari dell intervento solidaristico Una differenza sostanziale che lascia intravedere una qualche difficolt anche sotto il profilo dell esame della conformit costituzionale del pi attuale assunto legislativo atteso il fatto che il legislatore di revisione del 2001 con l individuazione del territorio piuttosto che della regione sembrava aver compiuto una scelta
493. siano del proprio intervento di governo Questo significa che l aliquota IVA non potr essere toccata n dagli enti locali n dalle regioni n in aumento e ci pare logico n in riduzione e ci sembra assurdo 1 2 E suit Una versione parzialmente diversa del presente articolo sar prossimamente pubblicata in Diritto e Pratica Amministrativa n _WWWwstrid eu Dossier 5 2 pag18351 Il presente documento non riproducibile su altri siti senza la previa autorizzazione scritta della Direzione in assenza della quale sono esclusivamente consentiti i link A S POZZUOLI IL DECRETO DI DETERMINAZIONE DEI FABBISOGNI STANDARD IL ASTRID FEDERALISMO NON INIZIA CON IL PIEDE GIUSTO Pi in generale l idea del sistema delle entrate che nasce dalla norma che la manovrabilit delle imposte pi verso l alto che verso il basso e riguarda solo imposte minori la sussidiariet viene immaginata in senso orizzontale tra aree regionali pi ricche e pi povere Sinceramente ci pare un modo molto vecchio di ragionare perch tutto ci crea un sistema in cui in realt sono pochi gli stimoli a spendere davvero meno dal momento che non se ne ricava nessun beneficio competitivo territoriale Per essere chiari In Lombardia avranno pi o meno quello che hanno adesso forse appena un poco di pi quando potranno aumentano le imposte ma l ente regione non riceve da questa riforma nessun vero stimolo a
494. siffatti provvedimenti stata anche demandata l individuazione degli obiettivi di servizio che rappresentano unitamente ai costi standard gli elementi imprescindibili sulla base dei quali dovranno essere determinate le risorse occorrenti per garantire la corretta erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni cos come l esercizio delle funzioni fondamentali attribuite alle citt metropolitane alle province e ai comuni da garantire attraverso 1 fabbisogni standard A tale tipologia di concreta aspettativa di servizio da perseguire stata quindi assegnata una importante funzione nel processo estimativo del fabbisogno standard per il corretto finanziamento dei Lep e delle funzioni fondamentali degli enti locali Un processo questo basato per l appunto sugli obiettivi di servizio perseguibili attraverso il patto di convergenza di cui all articolo 18 quell itinerario di avvicinamento finalizzato ad individuare standard quali quantitativi uniformi di costo e dunque di copertura finanziaria delle prestazioni servizi sull intero territorio nazionale Il significativo ricorso ai suddetti decreti legislativi cui il legislatore ha massicciamente rinviato ogni decisione sull applicazione concreta del federalismo fiscale rappresenta il 2 Ancona A Cislaghi C Costi standard no alle scorciatoie in IlSole240Ore Sanit n 36 del 16 settembre 2008 Arcangeli L De Vincenti C La politica sanitaria in Guerra
495. sione non daranno grandi frutti perch le regioni non hanno strumenti idonei ad individuare gli evasori IVA Per raggiungere l obiettivo di penalizzare le regioni in cui c maggiore evasione raggiungere una pi equa distribuzione territoriale delle risorse e incentivare la lotta all evasione la perequazione dovrebbe avvenire con riguardo ai gettiti potenziali ovvero a quei gettiti che si otterrebbero se il grado di evasione fosse uguale su tutto il territorio 31 La Commissione Vitaletti cos si esprime Va tuttavia ribadito che anche in un sistema costruito prevalentemente sulle compartecipazioni comunque possibile da diversi punti di vista stabilire efficaci meccanismi di responsabilizzazione Ad esempio strutturando secondo certe modalit attribuzione del gettito secondo il principio di effettivit la compartecipazione all IVA si instaura di fatto un meccanismo di responsabilizzazione il cui effetto pu costituire una buona garanzia per l accountability 32 Oltre al voto nelle elezioni amministrative possono fare ricorso a vari meccanismi di voice e exit 33 Il fondo perequativo alimentato da un altra quota della compartecipazione Iva Di fatto quindi l Iva viene ad assumere il ruolo di risorsa marginale per la copertura integrale dei costi standard dei livelli essenziali delle prestazioni 34 Va ricordato a questo proposito che il contrasto dell evasione dell Iva come delle impo
496. sistema delle fonti su cui finiscono per poggiare le labili disposizioni dettate dalla legge sul coordinamento della finanza delle autonomie speciali Le forme e la misura della loro partecipazione agli obiettivi perseguiti vengono infatti integralmente rimesse alle norme di attuazione degli Statuti speciali peraltro secondo lo schema tradizionale che ha contraddistinto la nascita e l evoluzione della specialit regionale Da questo punto di vista esso rischia di non fornire sufficienti garanzie rispetto al coordinamento della finanza delle autonomie speciali a cui l art 27 della legge n 42 invece dichiaratamente rivolto Si pensi tra l altro alla latitudine della disciplina loro riservata dal coordinamento tra le leggi statali in materia di finanza pubblica e le corrispondenti leggi regionali e provinciali in materia nonch sulla finanza locale nei casi in cui questa rientri nella competenza della regione a statuto speciale o provincia autonoma art 27 comma 3 lett a ai principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario art 27 comma 3 lett b alle forme di fiscalit di sviluppo art 27 comma 3 lett c che consentono alle regioni maggiormente virtuose di adottare decisioni di riduzione dell imposizione fiscale al fine di attirare sui rispettivi territori capitali e attivit produttive Sul punto anche alla luce dei dubbi di costituzionalit formale sulle norme di attuazione degli Stat
497. solo dallo Stato Le Regioni sono preoccupate dai possibili costi aggiuntivi di gestione Incampo immobiliare trasferisce abbastanza poco in quanto i beni della difesa sono esclusi a y6 Bed z g JaIsso Attuare il federalismo significa andare verso la Grecia La scommessa dei costi standard in fondo la legge 42 pu determinare impatti significativi sulle spese pi che sulle entrate Le prime valutazioni e la Lombardia Cosa fare dei risparmi E la questione legata alla manovra di questa estate Interpretazione autentica La legge 42 insieme alla nuova legge di contabilit e finanza pubblica 196 del 2009 contiene precisi paletti di garanzia per la tenuta delle pubbliche finanze o Decreti corredati da relazioni tecniche che ne attestino la neutralit ai fini dei saldi di finanza pubblica o Coordinamento della finanza pubblica attraverso un nuovo format della Decisione di finanza pubblica ex DPEF che sar ogni anno articolato sui diversi livelli istituzionali di governo o Patto di stabilit e patto di convergenza a G6 Bed z g JeIsso SS Una fase neo centralistica Nonostante l ampiezza mediatica suscitata dall attuazione del federalismo fiscale da due anni siamo nettamente entrati in una fase neo centralistica e la Relazione sul federalismo fiscale del Ministro dell economia e delle finanze piena di riferimenti anti autonomistici ne una clamorosa confe
498. sono sempre accompagnati da un innalzamento delle aliquote dei tributi regionali Nel Lazio ad esempio l incremento delle aliquote dell Irap e dell addizionale Irpef ha fatto salire la pressione tributaria imputabile alle imposte regionali quasi di un punto dal 3 22 del 2003 al 4 19 del 2008 Va anche detto per che l attuazione di politiche tributarie solo uno dei modi attraverso i quali pu esprimersi l autonomia di entrata Altrettanto importante pu essere la possibilit di porre in essere politiche tariffarie in particolare nei comuni nonch politiche di indebitamento e politiche di sfruttamento economico del patrimonio immobiliare disponibile Per le tariffe la 1 n 42 si limita a menzionarle in modo esplicito a proposito degli enti locali ma non delle regioni nonostante il fatto che i ticket cio le tariffe per l accesso ai servizi sanitari abbiano gi una certa importanza se non altro per calmierare la domanda di assistenza farmaceutica e specialistica Anche sulla disciplina del ricorso all indebitamento la 1 n 42 non contiene norme specifiche per cui dovrebbero continuare a valere i limiti previsti dalla normativa vigente e in particolare da quelle del patto di stabilit Con riferimento a quest ultimo tBofsiet 2 leag 113 cosiddetta regionalizzazione delle norme del patto relative agli enti locali prevista dalla 1 42 art 17 1 c potrebbe produrre positivi effetti dato ch
499. speciale per il trasferimento di ulteriori funzioni che si fonda su un intesa tra Stato e Regioni e sulla garanzia del finanziamento L attuazione dell art 118 Cost limitatamente all istruzione risulterebbe subordinata al perfezionamento di procedure concertative che riecheggiano in verit quelle previste dall art 116 terzo comma Cost L art 10 prefigura poi le forme di finanziamento delle funzioni trasferite alle Regioni nelle materie di loro competenza legislativa sia essa concorrente o residuale La disposizione parrebbe quindi non estendersi anche alle funzioni amministrative trasferite in materie di competenza legislativa statale esclusiva Per altro verso i decreti legislativi dovranno verosimilmente delineare una disciplina di adeguamento delle aliquote in grado di adattarsi anche ai futuri trasferimenti di funzioni Per gli enti locali la disciplina del tutto analoga L art 11 comma 1 lettera d evoca il trasferimento di ulteriori funzioni agli enti locali secondo le modalit previste dall art 7 della Dossier 5 2 pag 95 legge 131 al fine di assicurare l integrale finanziamento delle funzioni ove non si sia provveduto contestualmente al finanziamento ed al trasferimento in quest ultimo inciso traspare la preoccupazione manifestata dagli enti locali che per il futuro possa ripetersi quanto da loro lamentato in ordine ai trasferimenti determinati dalle leggi Bassanini ovvero il passaggio
500. specie di quella non essenziale delegandone l rticolazione a fonti secondarie trattasi in particolare secondo 1Gnterpretazione prevalente di una riserva al legislatore dell ndicazione del presupposto dei soggetti attivi e passivi dei criteri direttivi di determinazione della base imponibile e dell aliquota A fonti subordinate alla legge pu invece essere rimessa la parte tecnico estimativa della determinazione della base imponibile la determinazione del tasso di imposta tra un minimo e un massimo la disciplina dell ccertamento e della riscossione 3 I c d tributi Mpropri degli Enti locali come tributi derivati L utonomia tributaria garantita dall rt 119 secondo comma Cost a Comuni Province e Citt metropolitane dunque di qualit diversa da quella delle Regioni perch si svolge ex art 23 Cost nei limiti fissati da atti normativi primari e si esercita appunto solo con lo strumento normativo secondario del regolamento Trattasi di un utonomia che nella sua massima espansione implica l sistenza di tributi ffpropri ossia tributi tipologicamente individuati da leggi statali o regionali che ICEnte locale libero di istituire ed applicare ovviamente con atto regolamentare Va ricordato sul punto che secondo l ramai consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale v sentenze 296 2003 297 2003 311 2003 241 2004 nel sistema delineato dal nuovo Titolo V della parte II della Costituzione un tributo fpropri
501. sperienza anche quella post 1 42 come dimostra la finanziaria per il 2010 insegna che il vizio di mortificare l autonomia di spesa degli enti territoriali per esigenze di coordinamento della finanza pubblica intervenendo non solo su specifiche categorie di spesa ma anche su specifiche poste di bilancio ancora lontano dall essere perso e infine che nel caso di comuni e province ulteriori vincoli derivano dalla prassi ancora seguita dalla maggior parte delle regioni Lazio compreso di dare attuazione al principio della sussidiariet verticale finanziando le funzioni trasferite con trasferimenti di scopo 4 E allora quella della l 42 sar veramente una nuova autonomia finanziaria In base alle considerazioni fin qui svolte sensibili miglioramenti dell autonomia finanziaria rispetto alla situazione attuale sembrano per lo meno improbabili Per quanto riguarda l autonomia di entrata la ristrettezza oggettiva dei margini per il concreto esercizio di un potere impositivo autonomo da parte degli enti territoriali la vaghezza delle delega circa i tributi propri derivati dalla legislazione statale che dovranno essere affettivamente attributi a regioni ed enti locali e al contrario l enfasi posta sul futuro ruolo delle compartecipazioni a tributi erariali nel loro finanziamento l esigenza politica ma anche reale di ridurre la pressione tributaria nazionale e di semplificare il sistema impositivo sono tutti elementi
502. spetto all aliquota base pari al 12 5 La natura di tributo proprio derivato attribuita dal decreto all imposta sulle assicurazioni non comporter alcuna modifica delle modalit di riscossione e versamento dell imposta che continuer ad essere riscossa dalle compagnie di assicurazione e versata alle province nelle quali hanno sede i pubblici registri nei quali sono iscritti i veicoli ovvero per le macchine agricole alle province nelle quali risiede l intestatario della carta di circolazione La provincia di competenza non corrisponde quindi sempre al luogo di residenza del proprietario Le Province mantengono anche l Ipt con normativa invariata Il concessionario del Pra tenuto a riversare alla tesoreria della provincia nel cui territorio sono state eseguite le formalit di iscrizione o trascrizione del veicolo le somme riscosse a titolo di Ipt e a 37 E la medesima aliquota prevista dall ordinamento vigente che per non consente alla province alcuna possibilit di manovra dell imposta 38 La normativa rilevante costituita dall art 60 del D Lgs 446 1997 modificato dal D Lgs n 506 1999 e dal decreto interministeriale del 14 dicembre 1998 n 457 39 La normativa dettata dall art 1 del D Lgs 506 1999 Dossier 5 2 pag 294 trasmettere alla provincia stessa la relativa documentazione In pratica nel caso di vendita di veicolo nuovo da parte di un commerciante di auto l Ipt viene versata al
503. ssario in maniera da consentire al legislatore delegato di procedere ad una prima standardizzazione Per la prima volta nel nostro ordinamento a partire dal 2001 la legge ha individuato direttamente le funzioni fondamentali in attuazione dell art 117 secondo comma lettera p Cost I tempi ristretti hanno probabilmente sconsigliato di operare una scelta definitiva a regime peraltro chiaro che la natura delle funzioni fondamentali e l avvio della standardizzazione riferita a quelle funzioni non renderanno facile uno stravolgimento successivo dell elenco dell art 21 La necessit di procedere ad una definitiva e non pi transitoria individuazione delle funzioni fondamentali suffragata dall adozione a stretto ridosso dell entrata in vigore della legge 42 del gi richiamato disegno di legge governativo recante Disposizioni in materia di organi e funzioni degli enti locali semplificazione e razionalizzazione dell ordinamento e Carta delle Autonomie locali C 3118 che prosegue sulla spinta dell attuazione del federalismo fiscale e tra l altro contiene una disciplina a regime delle funzioni fondamentali ed una loro elencazione che non si discosta cos radicalmente da quella dell art 21 Quest ultimo inoltre non si spinge oltre la soglia della individuazione delle funzioni fondamentali evitando di dirimere la questione relativa alla disciplina del loro esercizio Su questo aspetto il disegno di legge del Gover
504. ssivi e le basi imponibili dei tributi e che stabilisca garantendo una adeguata flessibilit le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale altres prevista la possibilit di compartecipazione di comuni e province a tributi statali e regionali Inoltre nell ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria le regioni possono istituire nuovi tributi a favore dei comuni delle province e delle citt metropolitane nel proprio territorio specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti ai suddetti enti locali In entrambi i casi garantita l autonomia impositiva minima affidata all autonomia regolamentare di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni lett h Sul piano dell autosufficienza finanziaria anche per gli enti locali cos come per le regioni prevista una distinzione della spesa in ragione della tipologia della funzione Ai sensi dell art 11 si distinguono 1 spese riconducibili alle funzioni fondamentali ai sensi dell articolo 117 secondo comma lettera p della Costituzione come individuate dalla legislazione statale 2 spese relative alle altre funzioni 3 spese finanziate con i contributi speciali con i finanziamenti dell Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali di cui all articolo 16 Per le spese relative alle funzioni fondamentali viene garantito un finanziamento integrale parametrato al fabb
505. ssorbito dalle funzioni essenziali o fondamentali noto per contro che la responsabilit della gestione del territorio specie se accompagnata dall applicazione del principio di sussidiariet comporta inevitabilmente una autonomia impositiva ed un rafforzamento dei poteri dei soggetti pubblici locali Sotto diverso profilo parte della dottrina ha mosso critiche alla stessa distinzione tra funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni per le regioni ed a quelle fondamentali per gli enti locali melius a ci che lo Stato ritiene essenziale o fondamentale ai fini della copertura integrale pur sempre a costi standard rispetto alle altre funzioni considerate non essenziali o fondamentali In primo luogo si sostiene che la Costituzione opera una scelta precisa nel senso che tributi propri compartecipazioni e fondo perequativo cio le tre fonti della finanza regionale e locale devono coprire integralmente le funzioni attribuite ai comuni alle province e alle regioni tale da non consentire ai fini della assegnazione delle risorse questa distinzione tra tipologie di funzioni e compiti laddove funzioni loro attribuite significa funzioni loro attribuite per legge funzioni che l ordinamento vigente attribuisce a comuni province e regioni In base a questa lettura la tra i singoli enti per la parte afferente alle funzioni fondamentali avviene in base a 1 un indicatore di fabbisogno finanz
506. sta addirittura resa impossibile in rapporto al ripiano dei loro debiti pregressi miliardari in attesa di qualche miracolo ovvero di un intervento statale di dimensioni tanto gigantesche da esigere pi di una delle attuali manovre finanziarie destinate esclusivamente ad hoc Da una tale constatazione dei fatti emerge una sorta di fallimento delle politiche di risanamento della sanit degli ultimi anni che conta di un debito pregresso consolidato spesso multimiliardario incrementato annualmente degli interessi moratori e di quelli finanziari che gravano sulla gestione corrente di per s produttiva di un inarrestabile 3 Jorio E I piani di rientro del debito sanitario e i rischi della legislazione dell emergenza www federalismi it n 13 2009 4 Jorio E Il fallimento della programmazione IlSole24Ore Sanit n 5 2010 Dossier 5 2 pag 126 disavanzo causato dall incancrenirsi dei problemi che affliggono la pubblica amministrazione in generale esempi esubero di personale eventualmente da ridurre con il blocco del turn over discriminato s da effettuare i necessari tagli sul ceto pi propriamente amministrativo in eccesso rispetto a quello pi propriamente salutare strutture inadeguate e tecnologie obsolete assenza di controlli in senso lato nebulosit nelle procedure di acquisto di beni e servizi che troppo spesso trascurano la prescritta trasparenza managerialit chiaramente inadeguata rapporti con i privati e
507. standosi tuttavia sulla soglia del suo definitivo insediamento Non sono certo pochi gli snodi interpretativi che dovranno essere affrontati l efficacia transitoria delle disposizioni la continuit territoriale l esclusione di Roma capitale Anche in questo caso peraltro avviata l attuazione del nuovo Titolo V con riguardo al nuovo ente territoriale la citt metropolitana appunto che insieme agli altri enti locali alle Regioni e allo Stato compone la Repubblica ma che dagli altri enti nettamente distinto se non altro perch l insieme delle citt metropolitane non pu coincidere con il territorio nazionale 3 4 4 Roma capitale In fine la disciplina di Roma capitale anch essa di carattere transitorio assicura per la prima volta l attuazione dell art 114 terzo comma Cost che reca una riserva di legge statale per la disciplina del suo ordinamento Sono molteplici gli elementi di novit della disciplina attuativa come molteplici sono i profili problematici dati dall interpretazione della norma costituzionale sintetizzabili nella dicotomia regola eccezione fino a che punto pu spingersi il legislatore ordinario nel porre deroghe forte del rinvio contenuto nell art 114 terzo comma Cost rispetto ad altre disposizioni costituzionali che regolano la titolarit di competenze e funzioni In altri termini in che misura Roma capitale ente locale ed in quale altra ente speciale La Costituzione tace
508. stati assicurati trasferimenti compensativi della perdita di gettito ma in tal modo si ridotta l autonomia tributaria delle amministrazioni provinciali Dossier 5 2 pag 296 I consumi di benzina sono una ulteriore fonte di preoccupazione perch presentano da anni un trend discendente dovuto sia alla crescente preferenza per le auto a gasolio sia alle sempre pi diffuse restrizioni al traffico veicolare privato Lo sviluppo di nuove tecnologie veicoli elettrici e ibridi sulla scia delle preoccupazioni ambientalistiche produrr nel medio lungo termine una ulteriore forte contrazione dei consumi di benzina per autotrazione Di conseguenza la compartecipazione all accisa sulla benzina andr adeguata annualmente per evitare che le amministrazioni provinciali subiscano una perdita di entrate ma questo vuol dire che la realizzazione del federalismo non comporter la cessazione della contrattazione annuale Governo enti locali sull ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni pubbliche Un ultimo rischio connesso alla struttura delle entrate disegnate dal decreto connesso alla possibilit di concorrenza fiscale fra le diverse province che potrebbe portare a una distribuzione territoriale del gettito molto difforme e nel lungo termine a una contrazione delle entrate Il problema generato dalle flotte delle societ di autonoleggio ma in misura minore anche da altre societ esercenti ampi parchi macchine che han
509. statuto di iniziativa governativa o parlamentare 3 Il documento inoltre tende 12 Il Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 luglio 2009 relativo all Istituzione della Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale ad esempio non fa alcun riferimento alle autonomie speciali 5 Nello stesso senso andava l art 38 della legge costituzionale di revisione della parte seconda della Costituzione approvata dal Parlamento nella XIV legislatura e poi bocciata dal corpo elettorale nel referendum del 25 26 giugno 2006 nonch i progetti di modificazione degli Statuti speciali di iniziativa parlamentare presentati nella XV legislatura per una rassegna cfr A Ferrara Le autonomie speciali in Dossier 5 2 pag 248 comunque a privilegiare l aggiornamento degli statuti vigenti attraverso l emanazione di norme di attuazione in grado di riallineare gli ordinamenti speciali alle condizioni di maggiore autonomia previste dalla legge costituzionale n 3 del 2001 per le regioni a statuto ordinario Per quanto riguarda pi specificamente gli aspetti finanziari la citata Dichiarazione prevede che il particolare ordinamento finanziario delle autonomie speciali deve essere coerente con il complesso dei poteri e delle funzioni loro riconosciute nonch con le peculiarit delle singole situazioni che ne caratterizzano i rispettivi territori Anche a prescindere dalla difficolt di ricostruire in questa
510. ste dirette si attua soprattutto con l incrocio dei dati e delle informazioni contenute nelle banche dati a disposizione dell amministrazione centrale Dossier 5 2 pag 292 nazionale Ma chiaro che su questo punto non si trover mai l accordo politico Vi si oppongono l aleatoriet delle stime e il fatto che la repressione dell evasione dell Iva competenza statale Pertanto l unica utilit del nuovo criterio di territorializzazione del gettito Iva consiste nel permettere un calcolo pi preciso dei flussi interregionali di risorse un esiguo vantaggio che va posto a confronto con i maggiori oneri di adempimento posti a carico dei soggetti Iva per la compilazione del quadro VT Altri tributi regionali Il decreto dispone la soppressione dal 1 gennaio 2014 della tassa per l abilitazione all esercizio professionale dell imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo dell imposta regionale sulle concessioni statali per l occupazione e l uso dei beni del patrimonio indisponibile delle tasse sulle concessioni regionali dell addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica e della tassa per l occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali Le regioni possono compensare la perdita di gettito aumentando l aliquota dell addizionale Irpef o istituendo nuovi tributi propri con riferimento ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stat
511. stenti nei territori italiani e sull effetto che l unificazione ha portato nel rapporto Nord Sud E se ricerche di storia economica considerano che gi nel 1850 il Meridione presentasse un PIL pro capite fra i pi bassi a livello europeo alcune stime che quantificano al 15 25 il divario di PIL tra Nord e Sud al momento dell unificazione sono ritenute del tutto sovrastimate da altre indagini D altronde non manca chi osserva come il Sud avesse almeno in vari territori un tasso di sviluppo e di presenza di infrastrutture non disprezzabile e come al contrario nel Nord ci fossero aree fortemente sottosviluppate in un andamento complicato e discontinuo sia per aree territoriali sia per periodi storici mentre altri ancora hanno accusato lo Stato unitario di aver trasferito capitali dal Sud al Nord attraverso la politica fiscale e la spesa pubblica o di aver praticato una politica monetaria deliberatamente concepita per favorire la Banca nazionale istituto d emissione del Piemonte ai danni del maggiore istituto meridionale il Banco di Napoli 0 E nel 1900 con amarezza scrive Francesco Saverio Nitti al momento dell unione l Italia meridionale aveva tutti gli elementi per trasformarsi Possedeva un grande demanio una grande ricchezza monetaria un credito pubblico solidissimo Cos l unit d Italia non poteva essere fatta se non con il sacrificio di alcune regioni soprattutto nel Mezzogiorno continentale L unit era
512. sti ultimi sui quali si misurano sui media appassionati della materia e opinionisti declinando spesso valorizzazioni inverosimili Un altro argomento di naturale confronto ovviamente rappresentato dal Codice delle Autonomie a proposito del quale sono molte le variabili allo studio cui dovere fare necessariamente riferimento per ridisegnare le funzioni fondamentali dei Comuni delle Province delle Citt metropolitane e delle Regioni Tali compiti istituzionali sono infatti propedeutici alla corretta predisposizione della mappa della finanza pubblica e del sistema tributario entrambi indispensabili per ottimizzare il funzionamento del sistema autonomistico territoriale In buona sostanza scelte non facili da assumersi che stanno impegnando la politica bipartisan com naturale che sia garante di quella maggioranza aggregata che ha prodotto una legge delega da doversi condividere perch coerente con i principi costituzionali e verosimilmente idonea a migliorare la produttivit delle istituzioni pubbliche territoriali La previsione normativa anticipata alla Camera dal prof Luca Antonini presidente della Copaff commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale che istituirebbe la cosiddetta emersione delle consistenze della sanit regionale sta registrando un grande interesse sia nel ceto politico che tra i tecnici del settore soprattutto di quelli che si occupano di tutela dei diritti soci
513. stituisce un significativo tentativo di reinserimento del Parlamento nel processo di attuazione della riforma art 3 della legge n 42 del 2009 Sul punto sono comunque ravvisabili delle anomalie il presidente della Commissione sar nominato dai Presidenti delle Camere e non eletto come normalmente avviene per questa tipologia di commissioni si pensi alla Bicamerale della legge n 59 del 1997 viene istituito il Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali nominato e questo sembra significativo dalla componente rappresentativa delle regioni e degli enti locali nell ambito della Conferenza unificata Visto che si tratta comunque di una sede mista composta cio sia da parlamentari che da rappresentanti degli enti territoriali rispetto alla quale si potrebbe anche dubitare in merito alla facolt di esercitare funzioni di controllo sui decreti legislativi essendo organo diverso nella composizione se si include il Comitato dei rappresentanti delle autonomie territoriali da quello parlamentare delegante ci si potrebbe chiedere perch non utilizzare la Commissione parlamentare per le questioni regionali magari nella versione integrata ex art 11 legge cost n 3 del 2001 Si tratta di una sede di raccordo gi esistente alla quale la norma costituzionale gi attribuirebbe una competenza per materia con esplicito riferimento all art 119 Cost che avrebbe potuto essere ampliata in riferimento agli sche
514. stituzione nell ottica di consolidare l unit della Repubblica attraverso un soddisfacente finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni s da renderli uniformemente esigibili da chiunque Esso ha rappresentato un caposaldo nella condivisione istituzionale dell ineludibile esigenza di modificare progressivamente i criteri di finanziamento del sistema pubblico basati sulla cosiddetta spesa storica attraverso l introduzione di valutazioni standard dei costi garanti per tutto il Paese assistiti da un corretto meccanismo perequativo solidale 10 T licenziamento da parte del governo Prodi del Ddl di attuazione del federalismo fiscale avvenuto il 3 agosto 2007 ha rappresentato la conclusione di un percorso voluto dall allora ministro delle finanze Tommaso Padoa Schioppa che ebbe a costituire un apposito gruppo di lavoro affidato al coordinamento del prof Pietro Giarda Un testo sensibilmente rivisitato nei suoi contenuti rispetto a quelli dell originario testo diffuso il 16 aprile 2007 a seguito degli esami effettuati in sede di Consiglio dei Ministri del 28 giugno e del 3 agosto 2007 data della sua condivisione formale Un Ddl subito dopo trascurato dal Parlamento sino al suo anticipato scioglimento che ha determinato la fine della relativa legislatura La Regione Lombardia ha recitato un importante ruolo nel processo di attuazione del federalismo fiscale non fosse altro per l impulso che ha dato con le decisioni assunte ma an
515. sto hanno stimolato una ingiustificata speranza di risanamento generale e hanno prodotto una regolazione inadeguata e scoordinata spesso lontana dalla tutela degli interessi pubblici in gioco Lo hanno fatto prevedendo un inefficace sistema di verifica periodica del debito e di precaria assistenza al loro percorso di ripianamento Lo hanno fatto solleticando la fantasia delle Regioni che vistesi chiuse nell angolo hanno incentivato la loro creativit contabile dichiarando virt non possedute e proponendo soluzioni molto ipotetiche molto spesso persino rimaste solo sulla carta Insomma cos facendo si incentivato il perdurare nel tempo dei dialetti contabili ovverosia di quel modo diffuso di rappresentare nelle corrispondenti diversit geografiche i saldi di rientro programmato pi utili per il superamento dell esame relativo coadiuvati in questo spesso incolpevolmente dall attuale sistema di controllo non propriamente all altezza dei suoi compiti Cosa ci vorr E difficile dirlo Certamente occorrer una immediata modifica del sistema mettendo da parte quanto non ha funzionato fino oggi Verosimilmente si dovr fare ricorso ad una perequazione straordinaria che render eguali le condizioni di partenza del federalismo fiscale ormai alle porte Solo cos i costi standard ancora in cerca di una loro precisa identit economica potranno costituire il rimedio ai vecchi e ai nuovi mali 3 Due soluzioni al dilag
516. sto standard cogente anche per le funzioni fondamentali Oppure rester dominante un approccio capitario art 13 comma 1 lettera c In questo caso la Relazione sembra propendere per una visione riformista e non conservatrice In ogni caso i fondi perequativi dello Stato sono alimentati dalla fiscalit generale sono iscritti nei bilanci delle Regioni uno per i Comuni ed uno per Province e Citt metropolitane e vengono calcolati come differenza fra fabbisogni standard ed entrate standardizzate ad ABU oq GLI Bed z g Jess Autonomia tributaria Comuni e Province Tributi propri derivati dallo Stato di scopo Peri Comuni o Realizzazione opere pubbliche a Investimenti pluriennali nei servizi sociali o Flussi turistici a Mobilit urbana Per le Province particolari scopi istituzionali oq 924 Bed z g Jess F unzioni non fondamentali m Funzioni non fondamentali Comuni e Province Grande incertezza interpretazione dipender da decreti Finanziate col metodo della capacit fiscale tramite o tributi propri eventuale eccedenza tributi propri derivati rispetto ad ABU tributi di scopo altri tributi istituiti da Regione o compartecipazioni al gettito di tributi erariali o regionali o fondi perequativi basati sulla capacit fiscale Ma la legge non specifica l imposta di riferimento Per i Comuni non pu che essere l Ire Per le Province si potrebbe anche pensare all Iva L i
517. sul fronte statale che su quello regionale Sul fronte statale negli ultimi anni la spesa per la dirigenza dei Ministeri cen trali aumentata del 97 9 Eurispes e il numero dei dipendenti statali dal 1997 al 2007 progressivamente aumentato di centomila unit Si sono quin di moltiplicate le strutture amministrative proprio nel momento in cui si dove va invece attuare il federalismo amministrativo e legislativo e la sussidiariet orizzontale Sul fronte regionale altrettanti dati confermano la deresponsabilizzazione con il decreto salva deficit di giugno 2007 e con la finanziaria per il 2008 sono stati stanziati complessivamente ben 12 1 miliardi di euro a favore delle Regioni in rosso Abruzzo Campania Lazio Molise Sicilia Il 78 del debito com plessivo sulla sanit dovuto a Lazio Campania e Sicilia L organizzazione sanitaria ormai materia di competenza esclusiva regionale ma lo Stato ha operato con i ripiani a pi di lista stile anni Ottanta Se si premia chi ha pi creato disavanzi per quale motivo le amministrazioni locali dovrebbero chie dere sacrifici ai propri cittadini piuttosto che fare politiche demagogiche creando disavanzi destinati prima o poi ad essere coperti dalle tasse di tutti gli italiani L attuale Ministro Raffaele Fitto perse in Puglia le elezioni regionali soprattutto perch aveva risanato i bilanci della sanit sfidando le piazze e chiudendo gli ospedali piccoli razionalizzando il personale e
518. t delle Regioni a Statuto speciale 20 tendenzialmente dovrebbe favorire una fiscalit territoriale ffpropria fatta di tributi paracommutativi giacch il decentramento delle funzioni amministrative rende potenzialmente numeroso il numero delle funzioni e dei servizi pubblici cui ricollegare eventuali prelievi tributari caratterizzati in termini di tasse 21 5 1 Segue la fiscalit locale Per quanto specificamente riguarda la fiscalit degli Enti locali la legge delega prevede un doppio ordine di principi e criteri direttivi di coordinamento Quelli figenerali contenuti nellGat 2 e tra questi in particolare quello di cui alla citata lett q per cui la legge regionale deve poter ton riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato 1 istituire tributi regionali e locali 2 determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni province e citt metropolitane possono applicare nell sercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali di cui al numero 1 e quelli riferiti proprio agli Enti locali di cui agli artt 12 e 15 il secondo per quanto specificamente attiene alle Citt metropolitane In particolare nel predetto art 12 si rinvengono le seguenti previsioni lett a a legge statale individua i tributi propri dei comuni e delle province anche in sostituzione o trasformazione di tributi gi esistenti e anche attraverso l ttribuzione agli stessi comuni e province d
519. tane questioni rimaste per cos dire in sospeso sotto diversi profili nella legge di delega sul federalismo fiscale su cui il Governo ha successivamente tentato un recupero presentando alla Conferenza delle regioni quattro disegni di legge rispettivamente dedicati a funzioni fondamentali e conferimento di altre funzioni amministrative Citt metropolitane c d Carta delle autonomie e piccoli comuni poi riassunti a quanto sembra in un unico disegno di legge discusso in sede di Consiglio dei ministri 3 La marginalizzazione delle assemblee elettive Sul piano del metodo pare anzitutto di poter ancora lamentare una certa marginalizzazione delle assemblee elettive anche se in misura decisamente minore rispetto alla versione originaria del disegno di legge del Governo In primo luogo il Parlamento appare per lo meno sotto alcuni aspetti non ancora adeguatamente garantito nel procedimento di delegazione nonostante il testo sia notevolmente migliorato nel passaggio alla Camera I principi e i criteri direttivi della delega appaiono sufficientemente articolati ma comunque troppo aperti lasciando larghi spazi di intervento al Governo soprattutto rispetto a quanto previsto dall art 119 Cost Le Commissioni parlamentari tra l altro interverranno in maniera assai poco incisiva rendendo pareri sugli schemi di decreto legislativo che si risolveranno essenzialmente in una sorta di presa d atto rispetto all
520. tardi di oltre due anni e in alcuni casi fortunatamente isolati anche gli stipendi del personale dipendente soprattutto nelle aziende sanitarie Pertanto necessita una terapia d urto e immediata che dovr vedere compartecipi attivi e solidali soprattutto lo Stato e le Regioni nonch gli enti locali per fare s che il federalismo fiscale rappresenti la concreta soluzione del domani piuttosto che l elemento della definitiva sconfitta dell unit sostanziale del Paese In tutto questo reciter un ruolo fondamentale la culturalizzazione della classe dirigente in senso lato indispensabile per concretizzare un sistema di funzionamento interno ben organizzato ed efficiente Strumentale a ci la formazione degli organici della burocrazia regionale e locale da realizzarsi in progress magari con l apporto della maggiore espressione della efficienza pubblica per esempio la Ragioneria Generale dello Stato e delle Universit In difetto di una siffatta crescita culturale complessiva propedeutica ad insediare nell ordinamento una classe politica e una burocrazia adeguata a guidare il cambiamento dovr farsi pi frequente ricorso a commissariamenti di scopo finalizzati a conseguire l inderogabile risanamento e il corretto esordio delle leggi di attuazione al novellato art 119 Cost da potersi nominare ai sensi dell art 120 comma 2 della Carta atteso l obbligo 23 Trovati G Federalismo fiscale in cinque mosse IlSole24
521. tare gli standard una tendenziale perequazione delle dotazioni meccanismi di controllo premio e sanzione e forti meccanismi di cooperazione tecnica inter istituzionale gzz Bed z g Jeissog di Conclusioni cont In presenza solo dei primi senza i secondi la riduzione delle risorse porter solo ad una riduzione della quantit e della qualit dei servizi in molte aree a danno dell intera collettivit nazionale e Trasferimenti perequativi fra cittadini possono definitivamente ridursi solo in presenza di forte processo di crescita delle aree pi deboli che li rendano meno necessari e Per processi di crescita sono indispensabili servizi es istruzione di quantit e qualit sufficiente Operazione miope tagliare trasferimenti oggi li rende in uno stato unitario pi necessari domani Federalismo fiscale emersione delle consistenze per un voto che premi le capacit di governo di Ettore Jorio Si fa un gran parlare dei decreti legislativi attuativi della legge delega n 42 09 promessi dal Governo per la fine di giugno da quello sull autonomia impositiva a quello sui costi standard C molta attesa per la relazione del ministro Roberto Calderoli al Parlamento su quanto graver sui conti pubblici l introduzione a regime del federalismo fiscale e di quanto esso peser sulle Regioni in termini di risorse godibili da destinare a prestazioni essenziali e servizi Due argomenti que
522. tatale o regionale lett o il quale va di pari passo con quello per cui la legge regionale pu fton riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato 1 istituire tributi regionali e locali 2 determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni province e citt metropolitane possono applicare nell esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali di cui al numero 1 lett q Trattasi di previsioni che in fondo suonano da conferma alla tesi per cui il divieto di doppia imposizione dello stesso presupposto non radicabile nellart 53 Cost se non quando la doppia o plurima imposizione degeneri in prelievo di tipo confiscatorio posto che il principio di capacit contributiva di cui al primo comma di tale articolo gi richiamato da altra lettera della medesima disposizione 17 Il riferimento al concetto di presupposto del tributo nelle previsioni medesime dovrebbe a rigore essere letto nel senso che non viene in considerazione ai fini della delimitazione degli ambiti delle diverse autonomie tributarie la capacit economica che il tributo intende colpire ossia quello che la dottrina viene detto oggetto del tributo 18 il che ovviamente aumenta gli spazi a disposizione degli Enti sub statali 19 Dossier 5 2 pag 76 In ogni caso il divieto di doppia imposizione del medesimo presupposto il quale peraltro secondo la Corte costituzionale non riguarderebbe la fiscali
523. te del 30 della tariffa base fissata a livello nazionale Tale margine di manovra non stato rivisto dal decreto in esame L imposta sulle assicurazioni Rca ha un margine di variazione in pi e in meno pari al 20 pi o meno 2 5 su un aliquota base del 12 5 La tassa regionale sul possesso degli autoveicoli pu essere variata a discrezione delle regioni del 20 in pi o in meno della tariffa base 45 Decreto di attuazione dell art 56 del D Lgs 446 1997 con cui stata istituita l IPT in luogo dell imposta erariale di trascrizione e dell addizionale provinciale APIET 46 M Caprino Sfida a colpi di tariffe agevolate Aosta Firenze e Roma alzano gli sconti per covendesti ag 297 manovra delle province di Roma Firenze e Aosta stata in parte contrastata dal Ministero dell economia che in una nota del 24 aprile 2009 ha chiarito come le province non possano deliberare tariffe dell Ipt inferiori alla tariffa minima prevista dal D m 27 novembre 1998 n 435 Il problema per non del tutto risolto perch le province possono tuttora discriminare le corpose maggiorazioni tariffarie consentite dalla normativa in essere cos da favorire certe categorie di aziende Se si aggiunge che le province hanno anche la facolt di ridurre l aliquota dell imposta sulle assicurazioni Rca potrebbe riaccendersi l interesse delle societ esercenti flotte di autoveicoli a registrare i veicoli nelle province a pi bassa fiscal
524. tenate nel primo dopoguerra italiano si incroceranno con il prevalere della prospettiva dei blocchi nazionali di conservatori liberali e fascisti che individueranno nei partiti di massa il nemico da abbattere e riproporrano l identificazione di una parte politica con la nazione e lo Stato 25 Il ruolo dei partiti sar di nuovo ridimensionato nella prospettiva di una restaurazione della sovranit statale in nome di un superiore interesse nazionale La novit sar costituita dalla identificazione dello Stato nazionale con un partito il Partito nazionale fascista che si proporr anche di integrare nello Stato la societ in modo totalitario ma con scarsi risultati 1 G Galasso L Italia come problema storiografico Introduzione a Storia d Italia diretta da G Galasso UTET Torino 1979 pp 163 ss 2 G Candeloro L unificazione italiana in La Storia diretta da N Tranfaglia e M Firpo vol VIII L Et contemporanea tomo 3 UTET Torino 1986 pp 350 ss M Meriggi L unificazione nazionale in Italia e in Germania in AA VV Storia contemporanea Donzelli Roma 1997 pp 129 ss Dossier 5 2 pag 349 3 A Caracciolo Stato e societ civile Problemi dell unificazione italiana Einaudi Torino 1959 C Pavone Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli 1859 1866 Giuffr Milano 1964 E Ragionieri Politica e amministrazione nella storia dell Italia unita Laterza Bar
525. ti da quelli correnti in relazione alle differenze di genere di cultura di costumi ecc D altronde se l uniformismo non garantisce e non ha mai garantito l eguaglianza sostanziale la stessa fondamentale affermazione del principio contenuto nel secondo comma dell art 3 della Costituzione implica una necessit costituzionale di considerazione delle differenze di fatto per dare risposte adeguate alle situazioni concrete e queste differenze possono certamente presentarsi anche su un piano territoriale nei rapporti tra diverse aree del Paese imponendo di modulare regole azioni funzioni in relazione alle specifiche esigenze Riflessioni di questo tipo possono riferirsi particolarmente alle azioni positive svolte dalle pubbliche amministrazioni Una eguaglianza formale coincidente con una uniformit delle regole si presenta sorretta da solide ragioni nella sfera dei diritti che sono stati definiti negativi laddove alle istituzioni pubbliche si richiede semplicemente di non interferire di astenersi Ma laddove i diritti si configurano come positivi concretandosi in una attivit di prestazione da parte delle istituzioni pubbliche si configura uno spazio di selettivit e di differenziazione cfr Corte cost sent n 109 del 1993 Ma se affermazioni di questo tipo hanno qualche fondamento il problema diviene quello di individuare i limiti alla differenziazione le soglie di asimmetria accettabili senza mettere
526. ti civili e sociali sanciti dalla Costituzione La conseguenza stata devastante specie all inizio del viatico legislativo atteso che una tale situazione ha prodotto un dibattito scarno nel corso del quale si addirittura ingenerata un pi generale confusione sia sotto il profilo terminologico che contenutistico persino tra gli addetti ai lavori tra il federalismo amministrativo e quello fiscale e riguardo a quest ultimo sui suoi elementi costitutivi Una disattenzione tecnica tanto diffusa da fare ritenere a non pochi l uno il sinonimo dell altro Tutto questo ha prodotto un significativo deficit delle conoscenze relative protrattosi sino ad oggi anche in termini di valutazione di quelle certezze economiche necessarie per garantire una egualitaria disponibilit in tutto il Paese per assicurare ovunque l esigibilit dei diritti fondamentali Dossier 5 2 pag 307 Ar i E JORIO IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE ANCORA IN ITINERE ASTRID Per meglio comprendere il risultato conseguito con l approvazione della legge di delegazione 42 09 che pare aver soddisfatto fatto salvo qualche dubbio di incostituzionalit l obiettivo strategico del legislatore di revisione del 2001 si rende utile ripercorrere l iter del federalismo fiscale Di federalismo fiscale si inizi a parlare con la legge delega 133 del 13 maggio 1999 Disposizioni in materia di perequazione razionalizzazione e federalismo
527. ti dotati di autonomia particolare ai principi di coordinamento della finanza pubblica Si pensi soprattutto a quella giurisprudenza che tende ad estendere alle autonomie speciali la potest legislativa statale in materia di coordinamento della finanza pubblica in riferimento ai controlli di gestione della Corte dei conti sent n 267 2007 e ai controlli sulla gestione finanziaria degli enti locali sent 179 2007 o a quella giurisprudenza che consente allo Stato di adottare disposizioni di coordinamento volte a modificare tributi anche determinando un minore gettito per le regioni pur se dotate di autonomia particolare ad esempio sent n 155 2006 In definitiva nonostante l avallo di talune forme di fiscalit ultraprivilegiate delle autonomie speciali sulla base della gi richiamata distinzione tra principi fondamentali del coordinamento finanziario e principi generali dell ordinamento sent n 102 del 2008 la Corte sembra comunque aprire significativi spiragli per far valere le istanze generali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e i principi di perequazione e di solidariet di cui all art 119 Cost D altro canto se pure non si pu certo sostenere che il coordinamento della finanza pubblica anche nella sua valenza pi estensiva e pregnante V Bachelet esprima principi supremi dell ordinamento costituzionale per altro verso il Titolo V e in particolare l art 119 Cost si config
528. to da L Aquila con 548 da Palermo con 516 da Cosenza con 501 Euro ab II Comune Capoluogo di provincia che nel 2010 ha ottenuto il traserimento statale inferiore rispetto agli altri capoluoghi Olbia con 167 Euro Ab preceduto da Imperia con 194 e da Campobasso con 208 Euro per abitante e cos via elaborazione dati spettanze del Ministero dell Interno continua Tabella 2 Monza Tabella 2 Devoluzione di Imposte immobiliari sommata alla cedolare sugli affitti proiezione effetti su ogni singolo Comune Capoluogo di Provincia Evidenziato in giallo i trasferimenti 2010 per abitante Il Comune Capoluogo che nel 2010 ha ricevuto i maggiori trasferimenti per abitante stato Napoli con 669 Euro ab seguito da L Aquila con 548 da Palermo con 516 da Cosenza con 501 Euro ab II Comune Capoluogo di provincia che nel 2010 ha ottenuto il traserimento statale inferiore rispetto agli altri capoluoghi Olbia con 167 Euro Ab preceduto da Imperia con 194 e da Campobasso con 208 Euro per abitante e cos via elaborazione dati spettanze del Ministero dell Interno Tabella 3 Jalsso g ed z N Differenze tra Gettito per abitante f E AAS e per abitante proposta devoluzione COMUNI delle tasse e imposte f i Lo devolute meccanismo registro ipotecaria irpef Tabella 3 fabbricati cedolare i i i 2 per Ab Evidenziata in giallo la differenza fra la devoluzione del gettito delle Parma
529. to avverr a titolo non oneroso Tuttavia una forma di compensazione nei confronti dello Stato a carico degli enti che decideranno di accettare il trasferimento dei beni in realt prevista Essi infatti dovranno subire una decurtazione delle entrate loro spettanti in funzione della riduzione delle entrate erariali conseguente al trasferimento dei beni art 7 2 I criteri e i tempi per tale decurtazione saranno determinati con successivi Dpem ma evidente che si tratta di un punto fondamentale per valutare gli esiti finali dell operazione Ad esempio se le entrate da decurtare corrispondessero solo alle rendite attualmente percepite dallo Stato presumibilmente molto basse e per alcuni beni nulle potrebbe verificarsi una situazione del genere da un lato gli enti territoriali sfruttando in modo efficiente i beni ottenuti nel tempo otterrebbero notevoli entrate aggiuntive ma distribuite in modo diverso sul territorio dall altro nel bilancio statale le entrate acquisite con il trasferimento risulterebbero insufficienti a compensare la perdita di valore patrimoniale da esso subita 3 Una valutazione oggettiva delle prospettive di ampliamento dell autonomia di spesa La gestione delle risorse iscritte nei bilanci degli enti territoriali incontra sempre dei vincoli posti da livelli superiori di governo Il modo pi frequente e pi trasparente attrssiers Hag 114 quale vengono imposti tali vincoli il
530. to comma dell art 119 Cost che prevede l obbligo di copertura integrale di tutte le funzioni pubbliche attribuite a regioni province citt metropolitane e comuni attraverso la corretta applicazione della disposizione di cui al terzo comma del medesimo art 119 Cost che disciplina l istituzione di un fondo perequativo per i territori aventi una minore capacit fiscale Ci dimostrato dal fatto che le funzioni fondamentali vanno finanziate integralmente mentre per quelle riguardanti le altre funzioni non vi una previsione di copertura piena bens solo una copertura in una misura tale da consentire di ridurre non di eliminare le differenze esistenti in relazione alla capacit fiscale per abitante D altronde la legge per le due tipologie di spesa prevede forme di finanziamento diverse La ratio della legge tende ad una maggiore efficienza dell attivit amministrativa e una riduzione dei costi attraverso la previsione del finanziamento delle funzioni fondamentali mediante il nuovo meccanismo dei costi standard che archivia definitivamente quello della spesa storica accusato di aver prodotto inefficienze gestionali In questa muova visione della struttura pubblica che prevede il trasferimento di molte funzioni in sede locale importante verificare se ed in che modo possano operare e coordinarsi i controlli e le responsabilit al fine di assicurare che la riforma sul federalismo fiscale determini effettivamente come p
531. to da quello politico Fintanto che si fanno delle simulazioni potr essere tutto molto divertente ma quando verranno stilate della graduatorie non credo che quei sindaci e presidenti di provincia che si troveranno penalizzati saranno disposti ad accettare un risultato statistico che appunto fa uno standard caso per caso e come tale giudicabile arbitrario ed iniquo o comunque difficilmente comprensibile 4 La definizione dei fabbisogni standard Sarebbero utili alla trasparenza del sistema ma il decreto tace sulle finalit e non incoraggia alla pubblicit dei risultati L articolo 1 del decreto al primo comma stabilisce appunto che diretto a disciplinare la determinazione del fabbisogno standard per Comuni e Province al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento nei loro riguardi del criterio della spesa storica Per nello schema ora approvato se viene definito come si detto in maniera assai poco condivisibile e credibile come verranno individuati i fabbisogni standard niente si dice sulle modalit con cui si intende raggiungere il fine ovvero il graduale superamento del criterio della spesa storica In sostanza il decreto non dice come le fonti di finanziamento dovranno essere collegate ai costi standard n in quali tempi Si definisce in qualche modo un mezzo ma non si dice come si vuole raggiungere l obiettivo a cui esso finalizzato in un gioco di ambiguit che non potr che portare ad
532. to dalla regione Sardegna sul federalismo fiscale 12 settembre 2008 reperibile al sito www astrid online it 3 Per un approfondimento cfr G C De Martin La condizione e il ruolo delle Autonomie locali nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome Relazione al Convegno Nazionale Le Autonomie locali nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome Cagliari 20 marzo 2003 in Le autonomie locali nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome in Quaderni Formez n 20 Roma 2004 245 ss G C De Martin nodi pendenti per attuare correttamente una riforma di sistema Dossier 5 2 pag 242 Scopo di queste note piuttosto quello di svolgere qualche considerazione sulle autonomie speciali dopo l entrata in vigore della legge 5 maggio 2009 n 42 recante Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell art 119 della Costituzione sotto il profilo della tanto necessaria quanto incompiuta estensione agli enti dotati di autonomia particolare dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Alla piena valorizzazione dell autonomia finanziaria e tributaria insita nell assetto policentrico della Repubblica delle autonomie corrisponde infatti l affermazione di inderogabili istanze unitarie che vengono a permeare la Carta costituzionale sia sul piano istituzionale che su quello funzionale facendo assurgere il canone del coordinamento ad arc
533. to delle forme di finanziamento in linea con il nuovo art 119 Cost altrettanto vero che la mancanza di un completo adeguamento al quadro costituzionale delle medesime competenze e funzioni rischia di bloccare o comunque di vanificare la stessa attuazione dell art 119 Cost Il percorso inevitabilmente circolare ben nota la sostanziale assenza di norme transitorie di rango costituzionale volte ad accompagnare l entrata in vigore del nuovo Titolo V almeno da dubitare che la stessa funzione suppletiva svolta in questi anni dalla Corte costituzionale possa essere in grado di colmare del tutto l eventuale vuoto che dovesse ancora residuare a causa dell inerzia del legislatore ordinario nell attuazione a regime del Titolo V La legge 42 non si limita quindi alla disciplina fiscale e tributaria ma in maniera esplicita o implicita impone di completare una volta per tutte l attuazione del Titolo V su questo secondo aspetto forse lasciato sullo sfondo nei primi commenti che si soffermeranno brevemente queste note pur nella consapevolezza che non sempre facile operare una distinzione netta se non in astratto e per chiarezza espositiva tra i diversi profili interessati Per semplicit possiamo classificare i diversi aspetti in due ambiti a forma di governo b organizzazione e funzioni della pubblica amministrazione 2 Attuazione del federalismo fiscale e forma di governo Dossier 5 2 pag 84 Le disposizioni della legg
534. to fondamentale e queste forze politiche sono state rafforzate nella loro opposizione a progetti di riforma radicale dal risultato del referendum popolare del giugno del 2006 quando oltre il 62 degli elettori ha bocciato la riforma della seconda parte della Costituzione approvata dal Parlamento nel 2005 Se invece lasciamo da parte ogni tentazione di organicismo non si pu non vedere l utilit di una correzione dell articolo 117 che consentirebbe di rettificare con largo consenso la parte pi controversa del nuovo Titolo V e con ci ridare alla riforma costituzionale approvata nel 2001 da una ristretta maggioranza quella Dossier 5 2 pag 8 pi forte legittimazione che gli viene solo da una convergenza larga tra le forze politiche e da un largo consenso sociale Si sanerebbe cos un vulnus che molto ha pesato sulle vicende politico istituzionali di questi ultimi anni le riforme costituzionali dovrebbero infatti essere sempre largamente condivise dato che la Costituzione definisce diritti libert e regole che valgono per tutti i cittadini E per ci che una riforma pur confermata da un referendum come stata appunto quella del Titolo V per il solo fatto di essere sentita come di parte ha finito per non essere convintamente attuata dall altra parte una volta che questa ebbe vinto le elezioni ed and al governo E da questa disapplicazione nata molta parte della confusione e della conflittualit istituziona
535. to rispetto del principio della correlazione tra le funzioni svolte e le risorse loro attribuite che l art 119 Cost afferma invece per tutti gli enti territoriali ed anzi evidenzia in taluni casi meccanismi di finanziamento correlati a percentuali a volte superiori al cento per cento dei tributi accertati sui rispettivi territorit Le disposizioni della legge n 42 sulle autonomie speciali appaiono quindi carenti a fronte delle istanze generali di coordinamento della finanza pubblica affermate dall art 119 Cost che potrebbero essere considerate inderogabili da Quinto Rapporto sullo stato del regionalismo in Italia 2008 in www issirfa cnr it 5 Analoga tendenza alla costituzionalizzazione dell intesa si registra nei pi recenti disegni di legge costituzionale di modificazione degli Statuti speciali cfr in particolare XVI legislatura A S n 1309 d iniziativa del Consiglio regionale della Valle d Aosta recante Modifica all art 50 terzo comma dello Statuto speciale per la Valle d Aosta di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948 n 4 che concretizza il medesimo principio della sopra citata Dichiarazione di Aosta In questo senso cfr G Silvestri Le Regioni speciali tra limiti di modello e limiti di sistema in Le regioni 2004 1119 ss spec 1121 5 Sul punto cfr G C De Martin Sull attuazione dell art 119 Cost in materia di federalismo fiscale 1 dicembre 2008 in www amminist
536. torica quello del costo standard determi na in se stessa un effetto virtuoso perch l inefficienza non viene pi finan ziata O meglio se una Regione volesse continuare a superare il costo stan dard consentendo com avvenuto in passato che una scatola di cerotti in certe Usl venga a costare anche cento volte di pi che in altre si veda l intervista al Presidente della Regione Calabria su so e24Ore del 14 aprile 2009 che con ferma vicende di questo tipo quella amministrazione regionale non potr pi chiedere allo Stato di pagare a pi di lista quella spesa ma dovr aumentare le proprie imposte sui propri cittadini Che chiederanno il conto e giudicheranno con il voto Da questo punto di vista importante precisare con forza che del tutto impro prio il discorso sui presunti costi del federalismo fiscale quest ultimo per i meccanismi di responsabilizzazione che attiva un processo in se stesso vir tuoso come in se stesso virtuoso il passaggio dalla spesa storica al costo standard Si veda a tale proposito il lucido articolo di Gilberto Muraro gi presidente della Commissione per la spesa pubblica durante l ultimo governo Prodi con molta chiarezza conferma quanto sopra A volte servono le cifre a volte e necessaria e sufficiente l analisi logica Nel caso del federalismo fiscale in dis cussione in Parlamento si pu dire a priori che per definizione esso abbasse r il costo complessivo de
537. trazioni La pressione fiscale complessiva quindi destinata a diminuire Dossier 5 2 pag 37 16 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE Una nuova autonomia finanziaria regionale che valorizza imprese sussidiariet e famiglia Il sistema di finanziamento delle Regioni si strutturer in tributi regionali pro pri e in compartecipazioni ai tributi erariali Alcune decisioni dipenderanno dai decreti legislativi di attuazione della legge delega ma gi possibile in base ai principi in essa contenuti iniziare a prefigurare uno scenario di massima 1 Traitributi propri derivati delle Regioni rientrer ancora l Irap in attesa della sua sostituzione con un altra imposta Assumer poi una maggiore dimen sione quantitativa l addizionale regionale all Irpef 2 Una fonte molto importante che continuer ad alimentare la finanza regio nale sar anche la compartecipazione all Iva una quota dell Iva riscossa dallo Stato verr assegnata alle Regioni 3 Un piccolo spazio avranno i tributi propri regionali autonomi che una Re gione sar libera di introdurre autonomamente con propria legge solo su quei presupposti che non sono gi colpiti da imposte statali Si possono ipotiz zare in quest ambito imposte ambientali le cosiddette green taxes o altri tri buti di scopo L impatto quantitativo sar per molto marginale Le novit riguardo alle fonti finanziarie di cui ai p
538. tributi comunali istituiti dalle regioni con riguardo ai presupporti non assoggettati ad imposizione statale e delle compartecipazioni al gettito dei tributi istituiti dalle regioni queste ultime riferite ai comuni e alla province non gi alle citt metropolitane articolo 2 comma secondo lettere q ed s 1 quanto ai comuni articolo 12 lettera a i tributi propri individuati dalla legge statale lettera b la compartecipazione all iva e all irpef lettera d il tributo proprio comunale istituito in riferimento a particolari scopi esempio la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilit urbana lettera g i tributi infine istituiti dalle regioni 2 quanto alle province articolo 12 lettera a i tributi propri individuati dalla legge statale lettera c la compartecipazione ad un apposito tributo erariale lettera e un tributo proprio che attribuisca loro la facolt di applicarlo e quindi di destinarlo a particolari scopi istituzionali lettera g i tributi altres istituiti dalle regioni 3 quanto infine alle citt metropolitane articolo 12 lettera g i tributi propri istituiti dalle regione articolo 15 comma 1 a tributi propri anche diversi da quelli assegnati ai comuni b i tributi applicati in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all esercizio delle loro
539. tro Paese in condizione di riprendere il cammino della crescita sostenibile di Dossier 5 2 pag 13 F BASSANINI IL FEDERALISMO FISCALE E LA RIFORMA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE recuperare competitivit di difendere e ammodernare il modello sociale europeo di garantire la coesione sociale Ormai le vecchie certezze gli idola fori del pensiero unico sono stati spazzati via dalla crisi ma a dire il vero anche da riflessioni precedenti alla crisi L idea che si possa avere uno Stato moderno ed efficiente facendo a meno di pubbliche amministrazioni moderne ed efficienti e affidando totalmente al mercato il compito di fornire servizi e prestazioni ai cittadini uscita di scena Come sappiamo alle origini di questa crisi sta anche il fatto che negli USA dove le pubbliche amministrazioni non forniscono servizi essenziali universali come l assistenza sanitaria occorreva dare a cittadini e famiglie altri modi per far fronte alle necessit fondamentali modi come il meccanismo dei mutui subprime che hanno finanziato a basso costo l accesso alla propriet della casa di famiglie non in grado di pagare alti canoni di affitto ma che nel contempo hanno incrementato l indebitamento delle famiglie stesse che alla fine cresciuto fino a scoppiare Fortunatamente noi abbiamo il modello sociale europeo che avr bensi bisogno di essere ammodernato e perfezionato ma che sostanzialmente ha retto e regge seppur subendo le
540. ttito dei tributi erariali Sui principi la legge offre garanzie ed equilibri Ma la sua attuazione non sar facile n veloce L idea che tutti possano guadagnare dal federalismo il nord guadagnare il sud non perdere Roma avere le risorse aggiuntive per la Capitale la Sicilia per la sua autonomia e via promettendo chiaramente demagogica soprattutto dopo la grande crisi economica mondiale Il rischio quello di un attuazione affrettata e superficiale per singoli pezzi motivata unicamente da obiettivi politici di breve periodo La Relazione sul federalismo fiscale resa pubblica dal Ministro dell Economia conferma purtroppo queste previsioni pessimistiche 49 Bed z g Jeissog I mpianto della legge delega Regioni servizi essenziali non essenziali lettera m o Sanit assistenza istruzione competenze amministrative gi trasferite Trattamento intermedio per il trasporto pubblico locale livello essenziale per gli investimenti ma livello adeguato per il servizio m Comuni e Province funzioni fondamentali non fondamentali lettera p In attesa della Carta delle autonomie o Comuni polizia locale istruzione pubblica compresi asili nido assistenza e refezione scolastica edilizia scolastica viabilit e trasporti gestione del territorio e dell ambiente esclusi ERP e servizio idrico integrato assistenza sociale o Province istruzione pubblica edilizia scolastica tr
541. ttivamente disciplinate a carico e in favore dei governatori e degli amministratori locali inadempienti sindaci e presidenti di province ivi compreso il fallimento politico e la previsione dell inventario di fine legislatura o mandato insediati nell ipotesi legislativa dell Esecutivo approvata il 30 novembre 20105 armonizzazione dei bilanci di regioni enti locali e sanit licenziato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 17 dicembre 2010 A ben vedere un proficuo lavoro che soddisfa in termini quantitativi sono stati dodici i temi argomentativi definiti tenuto conto del provvedimento omnibus che ne ha disciplinato quattro le aspettative temporali legislative insite nella legge delega individuate in armonia con il dettato costituzionale che pretendono la conclusione del percorso attuativo delegato entro il 21 di maggio 2011 Per altri versi invece il prodotto legislativo e quello ad esso preparatorio lasciano un po a desiderare arrivando finanche a rendere verosimilmente lesi alcuni precetti costituzionali Le perplessit di merito afferiscono i contenuti della gran parte dei provvedimenti dal momento che sono apparsi meramente enunciativi e in quanto tali introduttivi di soli principi e criteri Buglione E Jorio E Schema di Decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle regioni e statuto ordinario e delle province nonch di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settor
542. uelle gi attribuite allo Stato o alla Regione Si tratta delle seguenti funzioni concorso alla valorizzazione dei beni storici artistici ambientali e fluviali previo accordo con il Ministero per i beni e le attivit culturali sviluppo economico e sociale di Roma capitale con particolare riferimento al settore produttivo e turistico Dossier 5 2 pag 106 sviluppo urbano e pianificazione territoriale edilizia pubblica e privata organizzazione e funzionamento dei servizi urbani con particolare riferimento al trasporto pubblico ed alla mobilit protezione civile in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei ministri e la regione Lazio ulteriori funzioni conferite dallo Stato e dalla regione Lazio ai sensi dell art 118 secondo comma Cost L ultima locuzione apre chiaramente l elenco delle funzioni individuate ad ulteriori specifici conferimenti di funzioni a Roma capitale La legge 42 rinvia poi direttamente per la disciplina dell esercizio delle funzioni a regolamenti adottati dal consiglio comunale che assume la denominazione di Assemblea capitolina nel rispetto della Costituzione dei vincoli comunitari ed internazionali della legislazione statale e di quella regionale e nel rispetto dell articolo 117 sesto comma della Costituzione potere regolamentare riconosciuto agli enti locali in ordine alla disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite nonch in conformit al principio d
543. ufficientemente definito del modello attuativo prescelto dal legislatore Assumono in essa particolare rilievo i principi contenuti sia nel Capo II concernente i Rapporti finanziari Stato Regioni artt 7 10 sia nel Capo III in tema di Finanza degli Enti Locali artt 11 14 sui quali si concentrer l attenzione tenendo conto che il Capo VIII prevede un regime transitorio Il passaggio al nuovo assetto di finanza propria e di autosufficienza per gli enti territoriali sar dunque graduale anche al fine di consentire i necessari interventi correttivi sulla spesa da parte dei medesimi enti Gi in forza delle previsioni contenute nella legge delega pu essere tentata una prima analisi del sistema fiscale e finanziario che a regime dar attuazione all art 119 cost 2 L autosufficienza finanziaria delle regioni nella l n 42 del 2009 Con riguardo ai Rapporti finanziari Stato Regioni l art 7 della legge delega per l attuazione dell art 119 cost contiene 1 princ pi ed i criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali stabilendo che le regioni dispongono di tributi e di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali in via prioritaria a quello dell imposta sul valore aggiunto IVA in grado di finanziare le spese derivanti dall esercizio delle funzioni nelle materie che la Costituzione attribuisce alla loro competenza esclusiva e concorrente nonch le spese rel
544. uniformit di questo tipo risulta perfino stupefacente Come rivela significativamente una testimonianza dei due storici inglesi Bolton King e Thomas Okey I quali nel 1901 si trovano a svolgere un approfondita indagine sulla situazione italiana e in particolare sulla realt dell istituzione territoriale italiana cui dedicano un libro L Italia di oggi pubblicato in italiano da Laterza 23 Questi osservatori con mentalit britannica guardano con animo sorpreso quest amministrazione locale caratterizzata da una astratta uguaglianza dottrinale e legislativa la legge italiana concede le stesse facolt e gli stessi compiti a ogni comune grande o piccolo che sia Nelle loro relazioni con il Governo centrale ci scarsa differenza fra una citt di mezzo milione di abitanti e un meschino borgo delle Alpi Uguali sono anche le funzioni e la facolt di intraprendere quasi senza limiti soggetti al solo veto del prefetto ogni servizio od ufficio di pubblica utilit Con effetti dispendiosi non facilmente limitabili il rimedio ovvio e il solo effettivo sarebbe di porre una differenza fra i comuni pi grandi e quelli pi piccoli limitando i poteri di questi ultimi In luogo di questo semplice principio che ha tolto la difficolt in Inghilterra gli italiani hanno un sistema irritante e molesto di ostacoli burocratici 22 C Cattaneo L ordinamento del Regno i danni del centralismo e i vantaggi del federalismo 1860 riportato
545. unti 1 e 2 sono notevoli e me ritano di essere considerate con attenzione Riguardo ai tributi di cui al punto 1 l autonomia impositiva regionale infatti fortemente valorizzata permettendo alle Regioni innanzitutto di manovrare le aliquote In questo modo l autonomia impositiva regionale potr svilupparsi verso il basso riducendo la pressione fiscale su cittadini e imprese La stessa autono mia per sar costretta a svilupparsi verso l alto aumentando entro certi limiti l imposizione nel caso di cattive gestioni ad esempio perch non si riduce al costo standard la spesa per determinati servizi cio non ci si preoccupa di ri mediare a quelle inefficienze per cui uno stesso servizio in altra Regione viene a costare alla stessa qualit molto di meno Le Regioni soprattutto potranno sviluppare attraverso esenzioni detrazioni e deduzioni politiche mirate a valorizzare le specificit produttive e sociali pre senti sui territori Oggi questa possibilit quasi preclusa mentre una volta at tuata la nuova legge delega le Regioni saranno libere di sviluppare una propria politica fiscale Il guadagno per l autonomia regionale davvero notevole Da questo punto di vista con l approvazione della riforma diventerebbe piena mente declinabile un emblematica scelta di campo quella di sostituire l erogazione tramite bando pubblico di risorse statali vincolate con una riduzione Dossier 5 2 pag 38 I
546. urano come espressione pi matura dei principi di solidariet di coesione sociale e di perequazione riconducibili all art 5 Cost e al principio di unit Anche coloro i quali riconoscono superato il vecchio limite delle grandi riforme economico sociali avvertono comunque la necessit di un limite di sistema che ne rappresenti il volto nuovo cfr G Silvestri Le Regioni speciali tra limiti di modello e limiti di sistema cit 1124 17 In questa chiave di lettura spunti desumibili anche in L Antonini Il nuovo federalismo fiscale in Tributi locali e regionali n 1 2009 13 s Dossier 5 2 pag 250 dell ordinamento Sotto questo profilo le disposizioni costituzionali richiamate alla cui attuazione la legge n 42 del 2009 dichiaratamente rivolta rientrano in quella sfera di principi generali opponibili al legislatore statutario speciale rispetto ai quali la stessa Corte costituzionale ha da tempo ammesso in una notissima sentenza la sindacabilit degli statuti dotati di autonomia particolare sent n 1146 1988 In altri termini per scendere pi nello specifico si potrebbe determinare una sostanziale lesione del principio unitario se la legge statale di coordinamento e ancor pi le norme di attuazione degli Statuti speciali confermassero la tendenza ad esempio palesata nella c d Dichiarazione di Aosta a riconoscere ancora una sorta di separatezza della finanza delle autonomie speciali sostenendo espress
547. urare massimo 5 anni Tale fondo alimentato dal gettito dell im posta di registro di bollo dall imposta ipotecaria e catastale dai tributi catastali speciali dall IRPEF relativa ai redditi fondiari e dalla cedolare secca sugli affitti A partire dal 2014 ad ogni Comune verrebbero erogati quote del gettito derivante dai tributi sopra elencati attinenti agli immobili situati nel territorio di competenza dell ente e sulla base dei fabbisogni standard L entrata derivante dalla devoluzione di queste entrate garantir solo una parte dell entrata necessaria al funzio namento dei Comuni italiani la stima del gettito derivante dai tributi che lo Stato devolver ai Comuni sommato alla cedolare secca sugli affitti viene stimata oltre 15 miliardi di Euro cifra simile a quella che lo Stato oggi de stina agli oltre 8000 Comuni Italiani La vera autonomia finanziaria la seconda gamba da dove troveranno sostegno le Entrate dei Comuni Italiani deriver dalla nuova imposta chiamata IMU imposta municipale unica imposta che raggrupper le attuali tasse comunali ICI addizionale Irpef ecc ed entrer in vigore a partire dal 2014 Il D Lgs 292 prevede anche l imposta municipale secondaria imposta facoltativa che sostituir le imposte gi esistenti come TOSAP COSAP Tassa Pubblicit Canone per gli impianti pubblicitari ecc la sostituzione avver r solamente se l amministrazione sceglie di avvalersi della nuova imposta anche per IM
548. useppe Di Gaspare ISSN 2038 3711 assoggettati ad imposizione erariale Per i tributi derivati e per le addizionali escluso in aderenza al corrispondete principio costituzionale contenuto nell art 119 il vincolo di destinazione AI riguardo la dottrina ha osservato che la disciplina della 1 n 42 del 2009 in tema di entrate regionali appare molto spostata sul versante dell ingerenza dello Stato considerando che solo i tributi propri sono sottratti al di fuori della soggezione ai principi di coordinamento alla disciplina statale Le compartecipazioni sono infatti quote di imposte statali stabilite con legge dello Stato seppur possibile oggetto di intesa nella Conferenza Stato regioni e non dissimili dai superati trasferimenti Sempre fissate da leggi dello Stato sono sia le addizionali sui tributi statali in cui la regione pu intervenire sulla struttura dell imposta sia i tributi propri derivati in cui la regione destinataria del gettito pu intervenire sull aliquota entro un range prefissato A parziale temperamento dell ulteriore enunciato principio di territorialit del gettito connesso a quello di autonomia finanziaria si prevede in attuazione dei principi dell art 119 cost l intervento perequativo statale in favore delle regioni con minore capacit fiscale inteso espressamente in senso verticale ovvero discendente dallo Stato verso gli enti territoriali In merito agli scopi dell intervento la stes
549. usiva della Commissione Vitaletti In realt la modifica proposta del criterio di attribuzione dell Iva alle regioni non serve n a generare un pi stretto controllo dei cittadini sull amministrazione n ad ottenere una distribuzione delle risorse pi equa n a stimolare se non in modo molto marginale il coinvolgimento delle regioni nella lotta all evasione I cittadini non conoscono quanta parte dell imposta devoluta alla regione e tanto meno si rendono conto del contributo di ciascuno di essi al finanziamento della spesa regionale Pertanto non sono in grado di fare il confronto fra prelievo fiscale e benefici della spesa pubblica e di esprimere conseguentemente il loro giudizio sull amministrazione con il voto o con altri mezzi Inoltre poich l Iva fonte di finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni Lep e poich i costi standard dei Lep sono coperti al 100 dalla compartecipazione Iva da una serie di tributi regionali elencati nell art 11 del decreto e da quote del fondo perequativo ogni euro in pi di gettito della compartecipazione Iva comporta un euro in meno di finanziamento dal fondo perequativo Pertanto il nuovo criterio di territorializzazione del gettito non porta alcun beneficio alle casse delle regioni virtuose n induce le regioni meno virtuose ad un maggior controllo dell evasione Anche gli incentivi eventualmente previsti per gli enti territoriali che collaborino alla lotta all eva
550. uti speciali in ragione dell elusione del ruolo del Parlamento nella determinazione dei principi e dei criteri direttivi nel peculiare procedimento di delegazione che ne caratterizza l adozione gi a suo tempo espresse in dottrina Allegretti sarebbe stata auspicabile la determinazione di una disciplina di principio ben pi articolata di quella fissata dall art 27 comma 3 della legge n 42 che si limita a devolvere a tali fonti aspetti cruciali del coordinamento della finanza e del sistema tributario degli enti dotati di autonomia particolare Una via alternativa confortata da qualche timido segnale della giurisprudenza costituzionale sentt nn 155 2006 e 267 2007 avrebbe potuto essere rappresentata dal tentativo di estendere in via diretta alle autonomie speciali i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario affermati dalle disposizioni costituzionali del Titolo V attraverso la determinazione con legge statale di disposizioni volte ad assicurare il rispetto dei vincoli costituzionali di perequazione e di solidariet Sul versante opposto l art 27 si limita a prevedere ulteriori sedi e fasi di concertazione prodromiche all eventuale modifica delle norme di attuazione degli Statuti speciali In questa prospettiva si collocano tanto la riconduzione alla Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale di compiti di analisi e monitoraggio delle disposizioni vigenti e delle prassi
551. utonomia finanziaria la cui cornice definita dall art 15 della legge 42 Sarebbe peraltro poco plausibile anche in questo caso disciplinare la modalit di finanziamento in assenza di norme sulle funzioni che determinano le spese e sulla formazione stessa dell ente di riferimento Ecco allora che con un approccio progressivo la legge introduce alcune disposizioni relative alla costituzione delle citt metropolitane L art 23 reca infatti una disciplina transitoria sulle citt metropolitane efficace fino alla data di entrata in vigore della legge ordinaria che dovr riguardare in modo organico le funzioni fondamentali gli organi e il sistema elettorale delle citt metropolitane Si tratta per utilizzare l espressione del legislatore di una disciplina per la prima istituzione Occorrer quindi considerare in primo luogo se il carattere transitorio della disciplina comporti il rinvio ad un ulteriore intervento legislativo sul procedimento istitutivo oppure se una volta perfezionata la prima istituzione occorra semplicemente assicurare l integrazione con la disciplina sulle funzioni gli organi ed il sistema elettorale da parte del legislatore ordinario cui l art 23 fa rinvio In ogni caso qualora la delega relativa all istituzione non fosse esercitata per alcune citt metropolitane il legislatore sarebbe verosimilmente chiamato a tornare anche sulla disciplina istitutiva Nell aggiungere la citt metropolita
552. uzione della monarchia rappresentativa il governo di gabinetto punto d incontro tra la prerogativa regia e l influenza politica parlamentare Qui il re esercita un potere effettivo nella formazione del governo e la maggioranza parlamentare non esprime un indirizzo politico vincolante In tal caso infatti si avrebbe un governo di partito che romperebbe il delicato equilibrio dualistico proprio della monarchia costituzionale nella forma dello Stato di diritto Il rifiuto radicale del governo di partito in questo modello costituzionale comporta l altrettanto radicale rifiuto del partito politico La maggioranza parlamentare non si forma intorno a un preventivo indirizzo politico presentato alla prova del confronto elettorale Ma scaturisce soltanto dopo le elezioni che non operano alcuna trasmissione di potere da un popolo presunto sovrano ai suoi rappresentanti bens una mera designazione dei cittadini pi capaci di svolgere il ruolo di legislatori e di governanti 15 L assenza della forma partito nell esperienza politica del liberalismo italiano tra Ottocento e Novecento l assenza in Italia di un partito liberale o anche conservatore legata all affermazione della teoria e della pratica della sovranit dello Stato persona e del governo di gabinetto La dottrina liberale italiana dello Stato di diritto afferma una forma di normativizzazione giuridica della politica e ingloba dentro di s la nazione la societ e il popolo Questo tipo d
553. va l istituzione per legge di un nuovo organo di rappresentanza delle autonomie territoriali con la finalit di assicurare il raccordo tra queste ultime e la Commissione parlamentare Il Comitato dei rappresentanti delle autonomie territoriali composto da dodici membri sei per le Regioni due per le Province e quattro per i Comuni nominati dalla componente rappresentativa di Regioni ed enti locali nella Conferenza Unificata Il Comitato viene sentito in audizione davanti alla Commissione parlamentare su richiesta di quest ultima ed esprime propri pareri L istituzione di un Comitato del genere ancora una volta da ricondurre alla perdurante inattuazione dell art 11 della legge costituzionale 3 2001 Come noto quella disposizione prevede la possibilit per i regolamenti parlamentari di integrare la composizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti di Regioni ed enti locali ed attribuisce alla Commissione cos integrata il potere di incidere sul procedimento legislativo s da potere modificare il quorum deliberativo in Assemblea per cui viene richiesta la maggioranza assoluta in tutti 1 casi in cui non si intenda dare seguito al parere espresso su progetti di legge concernenti le materie di cui al terzo comma dell articolo 117 e all articolo 119 della Costituzione Dossier 5 2 pag 90 L integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali costituisce per espressa p
554. va legislativa sintomatico delle debolezze politiche che hanno segnato l esistenza del governo presieduto da Romano Prodi Un handicap che ha certamente condizionato il formarsi del necessario reclutamento dei sostenitori bipartisan e molto probabilmente dell altrettanto necessario seguito scientifico entrambi indispensabili per concretizzare un positivo contraddittorio parlamentare e non sull attuazione dell articolo 119 della Costituzione funzionale a garantire un buon prodotto normativo largamente condiviso Viceversa per come accennato dalla successiva campagna elettorale in poi che seguita all anticipato scioglimento del Parlamento avvenuto nel gennaio febbraio 2008 si venuto ad intensificare l interesse della politica in generale e di guisa della dottrina sul tema del federalismo fiscale ancorch manifestato e preteso in termini e con ipotesi progettuali alquanto differenziati Allo stesso modo ha reagito l informazione dei media destinando al tema ampie occasioni di analisi fino ad arrivare alla previsione di appositi spazi persino quotidiani Dopo un intenso confronto avvenuto dentro e fuori le singole coalizioni concorrenti che ha raggiunto punti di rilevante conflittualit dialettica nel Paese per alcuni versi pericolosa per l unit nazionale il ministro Roberto Calderoli dichiarando di volere fare proprio il contenuto del ripetuto documento approvato dalla Conferenza delle regioni e delle province
555. va indicata sembra invece parzialmente modificata da recenti iniziative legislative che avranno presumibilmente pesanti riflessi sullo stesso processo di attuazione della legge delega sul federalismo fiscale e il coordinamento della finanza pubblica Si segnala in particolare un disegno di legge PDL pendente davanti alla Commissione bilancio del Senato A S 1397 di riforma della legge di contabilit e di delega al Governo in materia di adeguamento dei sistemi contabili perequazione delle risorse efficacia della spesa e potenziamento del sistema dei controlli che oltre ad esprimere il condivisibile tentativo di armonizzazione dei sistemi di contabilit sulla base dei criteri della normativa comunitaria a partire dal c d SEC95 conferma per altro verso una visione statalista del coordinamento della finanza pubblica limitando fortemente sia la potest legislativa concorrente delle regioni vigente in materia ai sensi dell art 117 terzo comma Cost armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario sia la facolt di regioni ed enti locali di determinare i propri obiettivi di bilancio art 4 DDL A S 1397 secondo il principio dell autonomia e della responsabilit finanziaria che dovrebbe viceversa consentire il concorso nella definizione dei parametri di convergenza di governo dei conti pubblici lasciati invece alla Decisione quadro di finanza pubblica che dovreb
556. vato e le detrae dall imposta al momento della dichiarazione dei redditi Infine la riforma anche destinata ad aprire un ulteriore prospettiva Oggi le Dossier 5 2 pag 39 18 LA RIVINCITA DELLA RESPONSABILIT A PROPOSITO DELLA NUOVA LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE Regioni non possono intervenire sull addizionale regionale all Irpef dati i limiti imposti dalla legislazione statale cos un single paga la stessa addizionale Irpef di una famiglia con cinque figli a carico Una volta attuato il federalismo fiscale le Regioni potranno considerare i carichi familiari nelle loro imposte ad esem pio nell addizionale Irpef Si potr cio attuare quel favor familiae previsto all art 2 lettera gg della nuova legge sul federalismo fiscale che dispone individuazione di strumenti idonei a favorire la piena attuazione degli articoli 29 30 e 31 della Costituzione con riguardo ai diritti e alla formazione della famiglia e all adempimento dei rela tivi compiti un salto di qualit non marginale vista anche la preoccupante situazione della natalit in Italia Nel nuovo scenario autonomia e responsabilit sono dunque virtuosamente co niugate valorizzando la possibilit di razionalizzazione della spesa e il controllo democratico degli elettori regionali sempre nel rispetto attraverso opportuni accorgimenti del principio di semplificazione del sistema tributario Una nuova stagione dell autonomia finanziaria provincia
557. ve e semplificazione dei documenti finanziari e contabili Penso che i principi evidenziati siano molto positivi Tuttavia necessario che detti principi siano attuati con seriet e che le ipotesi di cambiamento sul tappeto siano riempite di contenuti soprattutto sul piano finanziario al fine di evitare che la riforma comporti una fortissima lievitazione della spesa pubblica come d altronde da pi parti viene paventato In tal senso anche la Sezione Autonomie con la menzionata deliberazione n 16 2010 afferma pagina 7 del N 16 2010 In un sistema autonomistico compiuto necessario che la ripartizione tra la responsabilita delle scelte e della loro attuazione e quella dei controlli sia evidente mentre il corpo elettorale deve essere dotato degli strumenti per svolgere una valutazione effettiva dell operato degli amministratori evitando cogestioni nelle decisioni e opacit nelle responsabilit che potrebbero produrre il risultato di una espansione della spesa pubblica in danno delle generazioni future La piena attuazione dell art 119 della Costituzione apre nuovi orizzonti in quanto mira al completo abbandono del sistema di finanza derivata e alla realizzazione di modalit di finanziamento autonome idonee a responsabilizzare maggiormente gli amministratori locali Alcuni requisiti del sistema delineato dall art 119 della Cost hanno gi trovato definizione in una serie di pronunce della Corte costituzionale che ha cos tracciat
558. vendibili e pertanto dovrebbero essere assimilati ai consumatori finali A questi soggetti riconducibile circa un terzo dell Iva versata 29 ACOFF Relazione sull attivit svolta dall Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale Roma 2005 pp 80 81 Per un commento si veda C Buratti Fisco federale Proposte per l Italia working paper SIEP n 459 ottobre 2005 www 3 unipv it websicp 30 L obbligo di indicazione separata delle operazioni effettuate nei confronti dei consumatori finali stato introdotto dall art 2 comma 10 lettera i della legge n 350 2003 L F 2004 modificativo dell art 33 comma 13 del D L n 269 2003 a valere dalle dichiarazioni di imposta relative all anno 2004 Il comma 13 cos modificato dispone Con provvedimento dell Agenzia delle entrate di approvazione del modello di dichiarazione IVA annuale per tutti 1 soggetti passivi di tale imposta sono definite le modalit di separata indicazione delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi effettuate nei confronti dei consumatori finali e di soggetti titolari di partita IVA Dossier 5 2 pag 291 La Relazione illustrativa spiega che dalla disposizione in esame ci si attende una distribuzione interregionale del gettito pi equa e un incentivo al controllo dell evasione da parte delle regioni Similmente si esprimevano la Relazione al Parlamento del 30 giugno scorso e la Relazione concl
559. vene it I diritti di riproduzione e di adattamento anche parziale della presente opera compresi i microfilm i CD e le fotocopie sono riservati per tutti i Paesi Le riproduzioni totali o parziali che superino il 15 del volume verranno perseguite in sede civile e in sede penale presso i produttori i rivenditori i distributori nonch presso i singoli acquirenti ai sensi della L 18 agosto 2000 n 248 consentita la fotocopiatura ad uso personale di non oltre il 15 del volume successivamente al versamento alla SIAE di un compenso pari a quanto previsto dall art 68 co 4 L 22 aprile 1941 n 633 Printed in Italy Stampato in Italia Dossier 5 2 pag 120 INDICE BENIAMINO CARAVITA Presentazione iiii p IX ANTONIO FERRARA GIULIO M SALERNO Premessa ossessi XI UNO SGUARDO INTRODUTTIVO CLAUDIO TucciareLLI Federalismo fiscale ma non solo la legge n 42 del 200 long elena loin le dina 3 COMMENTO ALLA LEGGE Capo I CONTENUTI E REGOLE DI COORDINAMENTO FINANZIARIO Articolo 1 commi 1 2 Alessandro Sterpa iiiii 39 Articolo 2 comma 1 Alessandro Sterpa iiiiii 46 Articolo 2 comma 2 Luca Antonini Matteo Barbero 51 Articolo 2 commi 3 7 Gianpaolo Fontana iiii 73 Articolo 3 Beniamino Caravita iii 82 Articolo 4 Beniamino Caravita iii 87 Articolo 5 Gianpaolo Fontana 90 Articolo
560. vi limitata a un certo numero di anni possibile ma pi probabile che venga sfruttata dalle regioni ricche che possono pi facilmente coprire i costi dello sgravio Questo potrebbe in teoria dare origine a una concorrenza fiscale negativa per le regioni pi deboli ma abbastanza improbabile che il divario di imposizione tra una regione e l altra possa influire in modo significativo sulle scelte di insediamento delle imprese o sulla loro migrazione 12 Il costo dello sgravio sarebbe ovviamente molto inferiore rispetto all azzeramento generalizzato delle aliquote 13 Nelle note sentenze riguardanti le Azzorre e i Paesi Baschi sentenze 6 settembre 2006 e 11 settembre 2008 la Corte di giustizia europea ha chiarito che la riduzione delle aliquote sia generalizzata che a favore dei nuovi investimenti non costituisce aiuto di Stato se la regione dispone di autonomia istituzionale procedurale ed economica ovvero se la regione dotata di autonomia costituzionale e amministrativa e pu disporre da s la riduzione delle aliquote sopportandone l onere finanziario senza compensazione alcuna da parte dello Stato centrale Tali condizioni sembrano rispettate nel nuovo contesto di federalismo fiscale in via di approvazione Va per aggiunto che la sentenza della CGUE dell 11 settembre 2008 attribuisce al giudice nazionale la competenza a verificare che le condizioni di non selettivit delle misure siano in effetti ris
561. vince alle Citt metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Per promuovere lo sviluppo economico la coesione e la solidariet sociale per rimuovere gli squilibri economici e sociali per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni Province Citt metropolitane e Regioni I Comuni le Province le Citt metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento E esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti oq ya Bed z g Je1ss L attuazione della riforma o meglio la mancata attuazione Notare che le parole federalismo fiscale non compaiono mai La legge 42 potrebbe tranquillamente chiamarsi Legge di riforma della finanza pubblica locale m 2001 2006 devolution 2007 2008 Ddl Prodi Lanzillotta e Prodi Padoa Schioppa 2008 il programma del PDL modello Lombardia e l accordo di governo per mandare avanti l attuazione del federalismo fiscale 2009 varo della legge 42 sul federalismo fiscale GGI Bed z g Jeissog T re questioni critiche m Perch anticipare l attuazione
562. vo Representation without taxation quanto si verifica in Italia senza federalismo fiscale I cit tadini eleggono gli amministratori locali ma non sono in condizione di giudicarne effettiva mente l operato con il voto perch gli enti locali e regionali hanno un potere impositivo troppo scarso e vivono di trasferimenti statali In questo modo si rovescia il celebre principio no taxa tion without representation che stato alla base della rivoluzione americana contro la madre patria inglese e che costituisce un principio fondamentale della democrazia moderna Spesa storica il perverso meccanismo di finanziamento su cui si basata per decenni la finanza regionale e locale italiana Il finanziamento avviene in base a quanto si speso l anno precedente pi un Ente ha speso pi viene finanziato pi ha risparmiato tanto meno viene finanziato Tributi propri autonomi si tratta di quei tributi che saranno istituti dalla leggi regionali senza una preventiva legge statale Il loro spazio sar necessariamente limitato in quanto possono essere istituiti solo sui presupposti liberi dall imposizione esistente I margini sono quindi molto limitati Tributi propri derivati si tratta di quei tributi istituiti dalla legge statale il cui gettito va alle Regioni o agli Enti locali Con il nuovo federalismo fiscale sia Regioni che Enti locali avran no maggiori margini di manovra nella definizione delle aliquote e di deduzioni detra
563. ww nens it J di a yoz Bed z g 1 sSs0 a Problemi nella governance e La governance dell attuazione non corrisponde alle previsioni di legge e rischia di produrre le decisioni pi rilevanti senza controllo parlamentare e discussione pubblica La legge 42 art 5 1 9 assegna in materia di costi e fabbisogni standard un ruolo importante alla Commissione permanente per il coordinamento della finanza pubblica che deve avere nella Copaff la segreteria tecnica per lo svolgimento di attivit istruttorie e di supporto necessarie La Conferenza permanente non stata istituita Rischio di un ruolo improprio Copaff Perch stato chiuso l ISAE a goz Bed z g 1 Sss0 Idi Cosa estremamente rilevante il decreto legislativo sui fabbisogni standard degli enti locali dispone una delega della delega in modo tale che le procedure di calcolo e la quantificazione dei fabbisogni standard vengano adottati con decreto del Presidente del Consiglio senza passare in Parlamento eludendo il ruolo della Commissione Bicamerale e La Commissione parlamentare bicamerale sull attuazione del federalismo fiscale verrebbe cos esautorata dalla fase concreta di fissazione dei metodi di determinazione dei fabbisogni standard e dalla loro applicazione operativa per il calcolo effettivo dei medesimi fabbisogni goz Bed z g Jalssog di Criticit attuative finora eme
564. za volere trarre conclusioni affrettate circa il metodo da privilegiare certo che la legge 42 si pone al crocevia tra determinazione dell autonomia di entrata degli enti territoriali autonomia di spesa e soprattutto allocazione delle funzioni e riforma complessiva della pubblica amministrazione A distanza di pi di otto anni dall entrata in vigore della riforma costituzionale molti sono ancora i passi da compiere per portarne a completamento l attuazione tanto sul piano finanziario quanto su quello istituzionale Si pu allora sostenere che la legge 42 svolga una duplice funzione In primo luogo la legge coglie l urgenza dell attuazione specifica dell art 119 Cost sottolineata a pi riprese dalla Corte costituzionale al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione poich altrimenti si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni inoltre la permanenza o addirittura la istituzione di forme di finanziamento delle Regioni e degli enti locali contraddittorie con l art 119 della Costituzione espone a rischi di cattiva funzionalit o addirittura di blocco di interi ambiti settoriali sent 370 2003 Al tempo stesso per la legge rilancia direttamente il completamento dell attuazione complessiva del Titolo V E realizza o per meglio dire potr realizzare questo obiettivo proprio Dossier 5 2 pag 83 in ragione della disci
565. zi derivanti dall esercizio delle loro funzioni fondamentali di cui all art 117 comma primo lettera p limitandosi in proposito a stabilire 1 compiti istituzionali provvisori degli stessi fino a quando entrer in vigore il cosiddetto Codice delle autonomie incomprensibilmente messo da parte dall agenda politico parlamentare Ha difatti rinviato il tutto all esito di un percorso elaborativo delegato alla SOSE la societ che si occupa dei ben noti studi di settore per conto del MEF di propriet di quest ultimo per 1 88 e per il restante 12 della Banca d Italia per la costruzione dei fabbisogni standard da ritenersi il risultato valoriale ottimale garante del corretto funzionamento a regime dei comuni e delle province che emerger a conclusione di un sofisticato processo metodologico sostanzialmente quello gi in uso da decenni per la determinazione per l appunto degli studi di settore L ipotesi di decreto attuativo sulla perequazione e sui costi standard nella sanit Una contestazione quella mossa nei confronti delle diverse proposte legislative di essere caratterizzati da mere dichiarazioni di principi e criteri generali senza disporre alcunch di definitivamente risolutivo nella materia riferibile anche nei confronti dello schema di decreto legislativo riguardante l autonomia finanziaria delle regioni e delle province la perequazione e la determinazione dei costi fabbisogni standard inere
566. zialmente governati dallo Stato 3 Quanto invece alle Regioni ad autonomia differenziata ritiene la Corte che la mancanza di una legislazione statale sui principi fondamentali di coordinamento non implica un generale divieto di attivazione di tributi propri regionali o locali ma solo la necessit prevista dai rispettivi Statuti di assicurarne rmonia con i principi del sistema tributario dello Stato Per quanto specificamente riguarda l esercizio dell utonomia impositiva degli Enti locali nella giurisprudenza costituzionale v in particolare la sentenza n 37 del 2004 si rinviene inoltre l ffermazione per cui stante la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte art 23 della Costituzione che comporta la necessit di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali del prelievo e data l ssenza di poteri legislativi in capo agli Enti sub regionali Comuni Province non autonome Citt metropolitane dovr altres essere definito l mbito sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di legge in cui potr esplicarsi la potest regolamentare degli enti medesimi In proposito occorre notare che anche in dottrina vi unanimit di vedute sul fatto che la riserva di legge di cui all rt 23 Cost costituisca una riserva relativa e ci nel senso che deve ritenersi consentito al legislatore non occuparsi direttamente di una parte della disciplina del prelievo in i
567. zione alla capacit fiscale tale da assicurare che le dotazioni di risorse non varino in modo eccessivo da ter ritorio a territorio La soppressione dei trasferimenti statali e l inizio di una stagione dell autonomia impositiva regionale e locale La nuova legge dispone la soppressione dei trasferimenti statali fatta eccezio ne per quelli perequativi alle Regioni e agli Enti locali la fine della cosid detta finanza derivata e del criterio della spesa storica la fine del criterio del ripiano a pi di lista che ha portato il governo Prodi a stanziare quei 12 miliar di di euro per 5 regioni in extradeficit sanitario cui si fatto cenno in prece denza cfr 2 o che durante questa legislatura ha portato a destinare 140 milioni di euro a favore del Comune dissestato di Catania Gli attuali trasferimenti ordinari che oggi gravano sul bilancio dello Stato per oltre 20 miliardi di euro all anno verranno sostituiti da risorse fiscali autono me in altre parole aumenter la pressione fiscale regionale e locale mentre diminuir in misura corrispondente quella statale lo Stato non avr pi i costi derivanti da quei trasferimenti Una parte di quello che un contribuente paga va allo Stato la pagher alle Regioni e agli Enti locali si realizzer la cosid detta tracciabilit dei tributi perch finalmente si sapr per quali spese sono chieste le imposte e si potranno quindi giudicare con il voto le varie ammini s
568. zione strumentale rispetto a talune politiche regionali Riguardo a quest ultimo punto si noti che il ruolo dell Irap viene apparentemente potenziato dal decreto che prevede un ampliamento dei margini di manovra dell imposta le amministrazioni regionali possono ridurre l aliquota fino ad azzerarla qualora lo giudichino opportuno e compatibile con l equilibrio di bilancio Il costo della manovra resta a carico della regione che deve adottare le necessarie misure compensative tagliando la spesa o aumentando altre imposte e tasse Ovviamente la riduzione delle aliquote preclusa alle regioni che non abbiano i conti della sanit in equilibrio per le quali continua a valere la legislazione che dispone l aumento delle aliquote Il decreto stabilisce inoltre che la regione non pu ridurre l Irap se ha deliberato una aliquota dell addizionale Irpef che superi di oltre 0 5 l aliquota base La manovrabilit dell Irap dunque sottoposta a limiti severi La riduzione delle aliquote al di sotto del limite previsto dalla legislazione vigente possibile per le regioni che hanno i conti 9 Attraverso la certificazione ambientale 10 E nota l importanza del turismo nell economia della regione 11 La possibilit di ridurre le aliquote Irap fino ad azzerarle era gi prevista dall art 40 del D 1 78 2010 per le sole regioni meridionali e insulari e solo per agevolare nuove iniziative produttive Dossier 5 2 pag 286 in
569. zioni age volazioni Tributi di scopo si tratta di tributi che Comuni e Province potranno istituire per scopi deter minati come la realizzazione di una particolare opera pubblica Dossier 5 2 pag 46 federalismi Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato SUSSIDIARIET ISTRUZIONI PER L USO DI UN PRINCIPIO A DOPPIO TAGLIO RIUNIONE DEL GRUPPO LISBONA DEL PD 26 FEBBRAIO 2010 SENATO di Stefano Ceccanti Senatore della Repubblica e docente ordinario di Diritto pubblico comparato presso l universit di Roma la Sapienza 10 marzo 2010 l Premessa significati originari del principio di sussidiariet dalla difesa dei livelli bassi e dei corpi intermedi ai significati plurimi Dal momento che le istituzioni sono funzionali alla persona umana l insegnamento sociale della Chiesa soprattutto a partire dalla Quadragesimo anno di papa Pio XI 1931 ha formalizzato e strutturato tale principio per affermare che il potere deve essere il pi possibile vicino ai cittadini i livelli gerarchicamente superiori sono legittimati in quanto sussidiano il livello pi basso la loro necessit si deve dimostrare caso per caso e deve espropriare il meno possibile i corpi intermedi della societ a cominciare dalla famiglia Il primo aspetto si denomina tradizionalmente s verticale o istituzionale tra i vari livelli di governo il secondo s orizzontale o sociale tra poteri pubblici e cor
570. zioni inferiori e in situazioni sotto standard di elevare la quantit e la qualit delle prestazioni per poter raggiungere i livelli essenziali a zz Bed z g 1 1SS0 a Il caso della sanit rapporto Intesa CERM ottobre 2010 Il gap Nord Sud in termini di qualit ed efficienze persiste nonostante la dinamica positiva delle regioni del Sud negli ultimi anni Efficienza e qualit dei servizi nelle regioni del Sud non ancora in linea con gli standard delle regioni del Nord Il gap iniziale in parte si ridotto ma rimangono significative differenze tra le due macroaree e Es Tasso di ospedalizzazione tra il 2002 e il 2009 le differenze si sono dimezzate ma rimangono significative ez Bed z g Jeissog Tasso di ospedalizzazione standardizzato nel 2009 ricoveri ordinari per adulti per 1000 residenti 118 4 PA Bat ire iato solo LI 1 semestre Z0O05 per nani n Dar par rondere confeoetabdli i yali di abtivwi t stato conzidersto un acco tespocrala di li ani dal 01 27 2006 al E Li t Do i m E rE Timer paas partanbto peer naa cen ran tnbili i g La angiane Ea imviato i prizi r eip asi dl accivit SLALO considerato un arco tesporabe di 1 mesli dal CI1 10 2006 al 30 09 2004 La Rsgiore non ha ierlaro dati per l anto 2009 si usa il dato 2008 Fonte elaborageloni Inbtnsna Sanpanlos sc dati Cosasrvazaloia a HAS yz Bed z g
571. zioni servizi derivanti dall esercizio delle funzioni fondamentali delle autonomie locali e quelle essenziali afferenti i diritti civili e sociali Ci rispettivamente a mente dell art 117 comma secondo lettere p ed m della Costituzione in combinata lettura con l art 119 terzo e quarto comma della Carta Dossier 5 2 pag 345 10 01 2011 La difficile costruzione dello Stato nazionale in Italia Francesco Barbagallo L Italia non stata un paese politicamente unito dalla discesa dei Longobardi nel 568 fino al 1860 Per tredici secoli la storia d Italia storia di diverse formazioni politiche e statali che si confrontano dentro un sistema in continua tensione tra Stati italiani e potenze straniere Si pu parlare quindi di un carattere multinazionale della storia italiana pre unitaria e anche di una dimensione fortemente regionale della storia politico sociale del paese 1 Il processo di unificazione italiana and ben oltre i progetti dei suoi artefici liberali e moderati e le previsioni delle potenze alleate Gli accordi del 1858 tra Cavour e Napoleone III prevedevano la costituzione di un regno dell Alta Italia per la dinastia dei Savoia Un altro regno doveva essere formato dall unione tra la Toscana e la gran parte dello Stato pontificio Il regno delle Due Sicilie doveva restare qual era Il papa avrebbe conservato Roma e il territorio circostante e assunto la presidenza della confederazione degli Stati italiani

Federalismo fiscale, dossier n.5 - Consiglio regionale delle Marche

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