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1 rapport final de la mission d`evaluation a mi

1. Bemololo Ankilahila Ankaraobato Ankifatry EN Ankarambilo Ambohimiarina Maevarano Mahatazantsoa Bemailaka Ambongomaranitra Ambanjabe Mailaka Andranotomendry _ Ampombilava 1 IN ON ININDIB IDD Ambahary 1 el NIO l NIN N Amboanio Befotaka Morarano N Ampombikely 0I A AIOI AIO0oIaAl A oA ANa e N Can E O E r E E G Er a e a r O E E S E G Er a E r 00 AIooOlo o Aaloe aAa oOo NIOIA ANION ON N N N N O1 Notes GEP groupes d usagers pour la Gestion Entretien Police des infrastructures puits CSB coles MPI etc Ces diff rents groupements et associations ont t les b n ficiaires du programme de formation En plus de l appui en mati re de formation le PDRAB a galement appuy la formalisation du statut de la plupart de ces organisations notamment les RAFT De fa on sp cifique les RAFT ont t appuy s pour l laboration et la formalisation de leurs dina codes r glementaires inspir s de la tradition coutumi re r gissant la gestion des biens et des affaires publics y compris la gestion et l exploitation des ressources naturelles 3 3 2 R sultat 2 Mise en uvre des PILs par le biais d un outil de financement d centralis FADEL Cette composante du projet vise la mise en place des instruments pour finance
2. US Coimmune Population Dotation annuelle Dotation hbt an Ambato Boeny 31 565 93 833 3 0 Ambondromamy 5 024 20 000 4 0 Andranofasika 4 378 30 500 7 0 Andranomamy 12 209 20 000 1 6 Anjiajia 6 260 20 000 3 2 Ankijabe 9 188 42 167 4 6 Ankirihitra 8 642 20 000 2 3 Madirovalo 23 271 76 000 8 3 Manerinerina 16 239 59 167 3 6 Sitampiky 9 855 20 000 2 0 Tsaramandroso 6 835 36 500 5 3 133 466 438 167 3 3 La logique de ces dotations n est pas de tout vident La mission a compris que les six anciennes communes b n ficient des dotations habitant plus grandes que les cinq nouvelles communes mais il y a une variation dans la dotation par habitant consid rable entre les dotations de ces six communes allant de 3 US habitant an pour Ambato Boeny jusqu 7 US habitant an pour Andranofasika dont la logique s chappe la mission d valuation La base de calcul n est pas de tout vidente et les dotations paraissent in quitables surtout l gard des nouvelles communes qui quoique soit leur population b n ficient des dotations forfaitaires de 20 000 US par an Il est galement clair que les dotations ne se r f rent pas la capacit d absorption des communes ni leur capacit de mobiliser des contreparties financi res L analyse des comptes communaux de Madirovalo et d Andranofasika effectu e par le PDRAB en 2000 montre que ces deux communes n taient pas en mesure de mobiliser leurs dotation
3. La mission constate que la mise en uvre du programme de formation communale a t largement assur e par des consultants nationaux l quipe du projet et en mati re de fiscalit locale les services tatiques comp tents La mission estime que cette strat gie a t efficace mais qu elle aurait pu avoir des effets plus p rennes par la mise en uvre d une strat gie parall le de formation de formateurs visant la cr ation d un vivier de formateurs au niveau provincial ou local Les principaux acteurs oubli s par ce programme de formation sont ensemble des conseillers communaux seulement les Pr sidents des Conseils Communaux PCC ayant b n fici s syst matiquement des sessions de formation Cette oublie est regrettable dans la mesure o les conseils communaux constituent les seuls contre pouvoirs l ex cutif communal et les seules instances de contr le interne Leur formation en mati re de l institution communale et le cadre r glementaire r gissant son fonctionnement aurait pu permettre d am liorer la qualit de la gouvernance locale La formation en comptabilit et en budg tisation m me si elle a t de qualit ad quate d montre les limites de ce type de renforcement des capacit s bas uniquement sur la formation En effet tr s peu voire aucune de communes laborent leurs budgets temps et selon les proc dures et aucune commune n a inclus les investissements programm s d
4. RAPPORT FINAL DE LA MISSION D EVALUATION A MI PARCOURS DU PROJET DE DEVELOPPEMENT REGIONAL D AMBATO BOENY PDRAB juin 2003 AO ANGAP APD APS ATC CADL CAF CAOC CID CISCO CLM CN CRS CSB CODE CTP DIREF EIDL EPP FADEL FDL FENU FIC FIIC FIV F mg GDRN GELOSE GEP INSTAT IREDEC MPI OF ONE ONG OPCI OS PCC PDC PDRAB PDV PIB PIC PIL PIV PNUD PSDR PTA Abr viations Appel d Offres Association Nationale pour la Gestion des Aires Prot g es Avant Projet D taill Avant Projet Sommaire Agent Technique Communal Cellule d Appui au D veloppement Local Comit d Approbation des Financements Commission d Appels d Offres Communale Comit Intercommunal de D veloppement Centre d Inspection Scolaire Commission Locale des March s Coordonnateur National Cadre de R sultats Strat giques Centre de Sant de Base Comit de D veloppement Conseiller Technique Principal Direction R gionale des Eaux et For ts Expert International en D veloppement Local Ecole Primaire Publique Fonds d Appui au D veloppement Local Fonds de D veloppement Local Fonds d Equipement des Nations Unies Fonds d investissement Communal Fonds d investissement Inter Communal Fonds d investissement Villageois Franc malgache Gestion Durable des Ressources Naturelles Gestion Locale S curis e Gestion Entretien amp Police Institut National de la Statistique Institut de Recherche et d Applicatio
5. UN Office for Project Services UNOPS F vrier 2000 Septembre 1999 Juin 2003 F vrier 2003 4 223 000 US 1 444 559 US 5 667 559 US 1 INTRODUCTION Ce document constitue le rapport de l valuation mi parcours du Projet de D veloppement R gional d Ambato Boeny PDRAB financ par le FENU le PNUD et le Gouvernement de Madagascar Notons que l valuation bien que libell e mi parcours s agit plut t d une valuation finale compte tenu de la d cision prise par le FENU de boucler son financement partir du 30 juin 2003 six mois plus tard que pr vu L quipe de la mission d valuation a t compos e de M Alfred Raherivelo sp cialiste en mati re de g nie rural M Thomas d Aquin Raoelina agronome et sp cialiste en mati re de l approche villageoise et le suivi valuation et M Mike Winter chef de la mission sp cialiste en mati re de gouvernance et d veloppement local Le calendrier de la mission ainsi que la liste de personnes rencontr es figure en annexe de ce rapport Dans la mesure du possible la mission s est efforc e d adopter une d marche participative et it rative Autant d acteurs que possibles ont t consult s par la mission populations locales lus et responsables communaux services techniques d concentr s autorit s administratives repr sentants des entreprises membres de la Cellule d Appui au D veloppement Local CADL l quipe techn
6. Suite la r union le plan de travail mensuel de chaque volet est affich e une fois par semaine l quipe du projet se r unit pour faire le compte rendu des activit s men es pendant la semaine pass e et pour tracer son programme de tourn es pour la semaine venir Cette r union permet rationaliser l utilisation des v hicules du projet La mission constate que la planification des activit s du projet est coh rente transparente et efficace 3 Evaluation du personnel Le CN effectue des valuations du personnel chaque ann e selon les proc dures PNUD La mission estime que ces valuations sont pertinentes et permettent appr cier la performance de tout un chacun 4 4 2 Suivi et valuation 1 Existence et qualit des donn es de base ou d tudes de r f rence et le suivi de l impact du projet Une tude sur la dynamique locale de d veloppement dans la r gion d Ambato Boeny constitue un document de r f rence de la situation avant projet Cette tude r alis e en mars 1999 par le FENU PNUD donne des informations pertinentes sur les param tres physiques sociaux conomiques culturelles et cultuelles de cette sous r gion Elle int gre par ailleurs des sch mas de mise en valeur des sous espaces naturels et les options possibles d am nagement de la sous r gion Cependant l tude 42 est beaucoup plus qualitative que quantitative ayant un caract re assez monographique et
7. montre une bonne volont la r alisation des infrastructures socio conomiques le plus souvent de bonne qualit Cependant comme tout projet le PDRAB affiche quelques faiblesses notamment une mise en application insuffisante des proc dures pr conis es GEP passation des march s GELOSE etc une faible p rennisation pour certaines infrastructures surtout MPI bien que le projet d ploie actuellement des efforts consid rables dans ce sens l insuffisance de participation repr sentation dans la m thodologie de planification communale la cohabitation probl matique entre co d veloppement et FDL ou entre l approche communautaire et l approche communale un instrument financier FADEL qui mise sur les micro projets et non les communes une vision institutionnelle insuffisante manque d insistance sur l laboration des budgets communaux peu d accent mis sur le fonctionnement interne de la commune l application des textes et l op rationnalisation du cadre institutionnel l insuffisance d ouverture du projet aux autres interventions au Madagascar et aux autres interventions du FENU dans la conception de ses activit s d appui aux communes le PDRAB n essaie pas autant que n cessaire de s imaginer la place de l Etat et de piloter des actions potentiellement r plicables grande chelle Certaines de ces faiblesses m ritent d tre relativis es compte tenu des nombreuses cont
8. renforcera certainement le degr auquel le projet informe les d cideurs nationaux et les autres bailleurs de fonds 59 4 5 Les objectifs du PDRAB 4 5 1 L objectif imm diat Promotion d un d veloppement socio conomique durable et participatif g r par des structures de gouvernance locale d centralis es En termes g n raux la mission estime que le PDRAB a certainement contribu l mergence d un d veloppement local durable et participatif g r par les structures de gouvernance locale La fonctionnalit et le fonctionnement des communes avant la mise en place du projet n taient pas ad quats et les activit s du PDRAB ont rendu plus performantes ces collectivit s territoriales 1 Niveau communal Les activit s li es au r sultat 1 ont jet les bases pour la planification communale en testant une m thodologie plus ou moins participative Les diff rentes formations assur es par le projet ont permis aux responsables communaux d accro tre leurs capacit s en mati re de la gestion du d veloppement local Egalement la mise en place des STC appuy e par le projet a certainement contribu au renforcement des capacit s locales Les activit s mise en place du FADEL li es au r sultat 2 malgr des insuffisances conceptuelles ont permis aux communes d acc der aux fonds d investissement afin de financer la r alisation des infrastructures socio conomiques Le fonds d investissement a permis aux res
9. ressources financi res de la commune Il s agit d aider cette collectivit e d velopper ses ressources financi res locales ma triser la gestion de son patrimoine foncier e constituer une base de donn es n cessaire la programmation et l mission des r les Le RFUS est consid r comme la mise au point d un adressage de propri t s la constitution des fichiers fiscaux ainsi que l informatisation des op rations d dition des r les et de gestion des avertissements Il est bas sur e une cartographie parcellaire num ris e labor e partir d une photographie a rienne au 1 10000 d une st r o restitution et de travaux de compl tement de terrain d un plan parcellaire de 1 2000 avec indication des b timents remarquables e un syst me d adressage compos de deux modes compl mentaires une adresse g o codifi e quartier lots et parcelle attribuant chaque parcelle l ment de base un code et une adresse postale rues et entr es de parcelles 16 e une base de donn es urbaines informatis e constitu e partir d une enqu te fonci re exhaustive sur l ensemble des parcelles des b timents des logements et des activit s La passation de march pour la r alisation du RFUS avec un bureau d tudes sp cialis a t initi e et pilot e par le projet La r alisation du plan parcellaire au 1 20000 avec indication des informations de base est termin e Il re
10. uvre du PDRAB 4 2 3 L ad quation du cadre logique aux besoins des b n ficiaires directs collectivit s locales et indirects populations 4 2 4 Conditions critiques et des hypoth ses de d part 4 3 Mise en place des intrants 4 8 1 Financements 4 3 2 Personnel du projet 4 4 Supervision et cadre de performance 4 4 1 Gestion du projet 1 La direction du projet 2 Programmation des activit s 3 Evaluation du personnel 4 4 2 Suivi et valuation 1 Existence et qualit des donn es de base ou d tudes de r f rence et le suivi de l impact du projet 2 Dispositif de suivi valuation 4 4 3 L assistance technique 1 FENU 2 UNOPS 3 Relations PDRAB et institutions locales 4 4 Les r sultats attendus 4 4 1 R sultat 1 Les structures de gouvernance locale 11 communes et 20 communaut s villageoises ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques de d veloppement 1 Niveau communal 2 Niveau intercommunal 3 Niveau villageois 4 Remarques g n rales 4 4 2 R sultat 2 Mise en uvre des PILs par le biais d un outil de financement d centralis FADEL 1 La conception du FADEL 2 Application des proc dures FADEL 3 Le FIV 4 4 3 R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local 1 Passation des march s 2 Travaux 3 Gestion entretien et police GEP et l utilisation des infrastru
11. 2002 Commune Dotation F mg Consommation F consomm mg Ambato Boeny 1 126 000 000 188 602 215 16 7 Ambondromamy 240 000 000 7 299 000 3 0 Andranofasika 329 400 000 52 750 647 16 0 Andranomamy 264 000 000 156 293 243 59 2 Anjiajia 240 000 000 96 121 440 40 1 Ankijabe 556 600 000 191 491 864 34 4 Ankirihitra 240 000 000 71 926 666 30 0 Madirovalo 1 459 200 000 528 182 311 36 2 Manerinerina 639 000 000 201 993 714 31 6 Sitampiky 264 000 000 122 979 899 46 6 Tsaramandroso 394 200 000 167 120 130 42 4 Totaux 5 752 400 000 1 784 761 129 31 0 Le tableau d montre qu en g n ral le taux de consommation des dotations FIC a t assez faible en moyenne environ 30 Ce faible taux de consommation des dotations peut tre expliqu par plusieurs facteurs e le ralentissement des activit s pendant la crise politique de 2002 23 e les difficult s rencontr es dans la mobilisation de la contrepartie communale Pour l quipe du projet ces difficult s affich es par l ensemble des communes ont constitu le facteur d terminant dans le faible taux d utilisation du FIC et le projet a d ploy des efforts consid rables pour aider les communes mobiliser leurs apports num raires e le fait que certaines dotations sont probablement sup rieures la capacit d absorption des communes certainement le cas d Andranofasika m me si les conditions politiques dans la commune taient r unies Pour ce qui concern
12. 49 Maison polyvalente 1 1 2 4 Centre de Sant 4 1 5 Ecole 6 11 2 8 27 March s 1 1 3 Abattoir 1 1 Administration 1 1 MPI 7 8 Lavoirs 4 1 5 Voirie 1 1 Assainissement 2 2 Latrines 3 2 1 6 TOTAL 22 54 19 17 112 28 Le co t moyen par type d investissement est donn par le tableau suivant Tableau 9 co t moyen des investissements Co t moyen en F mg Investissements Unit 2000 2001 2002 Puits Unit 18 300 000 19 100 00 20 700 00 Maison polyvalente Unit 63 200 000 188 500 000 Centre de Sant Unit 131 500 000 Ecole 2 salles Unit 88 000 000 128 500 000 106 000 000 March s Unit 232 700 000 Abattoir Unit 173 900 000 Administration Unit 199 000 000 MPI Ha 4 800 000 LAVOIRS Unit 13 900 000 26 000 000 Notons que le co t moyen des infrastructures surtout pour les centres de sant et les coles est nettement de la moyenne pratiqu e sur d autres projets par ex FID 3 Gestion entretien et police des infrastructures La gestion l entretien et la police GEP des infrastructures devront tre assur s par les b n ficiaires et ou les utilisateurs commune CSB FRAM CISCO association des utilisateurs pendant son exploitation Les termes et les co ts de ces prestations sont d finis et budg tis s dans le PIV PIC et les conventions sp cifiques pass es entre le CAF la CADL la Commune le FRAM la CISCO CSB Ces conventions d terminent le
13. afin qu ils planifient et g rent le d veloppement local De mani re g n rale les activit s li es ce r sultat ont t la formation et l appui institutionnel et organisationnel En d crivant ces activit s on doit distinguer entre les niveaux communaux intercommunaux et villageois 1 Niveau communal a Formation Au niveau communal le PDRAB a assur un programme important de formation l intention des responsables locaux La plupart de ce programme a t labor de fa on participative par l Institut de Recherche et d Application des M thodes pour le D veloppement Communautaire IREDEC en juin 1999 travers un diagnostic A partir du diagnostic les diff rents th mes de formation ont t identifi s Le tableau suivant indique les th mes de formation et leur ciblage 1 par ailleurs notons que le Directeur G n ral de la D centralisation et du D veloppement des Provinces Autonomes estime que les onze communes appuy es par le PDRAB ont b n fici de plus de formation que toutes les autres communes malgaches 13 Tableau 2 formations au niveau communal Formation Cibles Institution communale Elus administration agents communaux R les et attributions des maires et des Maires Pr sidents des Conseils Communaux conseillers communaux Gestion financi re comptabilit budg tisation Maires secr taires comptables Am lioration des recettes fisca
14. communale Le projet intervient directement au niveau d une vingtaine de villages avec des fonds d investissement assez importants ainsi qu au niveau des 63 communes Il n est pas vident qu une telle d marche soit coh rente dans des petites communes le fait que le PDRAB appuie directement les villages semble tre un facteur d mobilisant au niveau communal La le on apprise est donc que les deux d marches peuvent tre contradictoires et que peut tre on doit viter une telle situation dans l avenir Le probl me de la p rennisation des acquis se pose dans la masure o certains comit s et associations charg s de la GEP n ont t mis en place que tardivement souvent apr s la r alisation de l infrastructure Maintenant que le projet tire vers sa fin ce retard pourrait compromettre l utilisation et l entretien des ouvrages et infrastructures La le on cet gard est le besoin d s l identification des investissements de prendre des dispositions pour leur gestion et leur entretien de cette mani re ce serait possible de mieux s assurer de la p rennisation des investissements Le PDRAB n a eu que trois ans pour atteindre ses objectifs et obtenir ses r sultats attendus La mission estime que ce temps a t trop limit La le on ici consiste en le besoin d assurer aux projets de ce genre l horizon temporel appropri Trois ans quoique soit les moyens mis la disposition d un projet ne
15. constat la faible capacit technique au niveau des communes En 1998 pendant la premi re phase du PDRAB le projet avait d j tent de r soudre ce probl me au niveau de la ville d Ambato Boeny en s appuyant sur la cr ation d un STC A partir de 2000 le PDRAB a essay de g n raliser l exp rience dans l ensemble des communes appuy es par le projet aujourd hui 10 des 11 communes ont pu recruter leurs Agents Techniques Communaux Le recrutement des ATC se d roule dans le cadre d une convention sp cifique entre chacune des communes et le PDRAB Ces conventions sp cifient les responsabilit s de chacun grosso modo la commune prend en charge le salaire de son ATC tandis que le PDRAB fournit un modeste appui mat riel bicyclette fournitures de bureau et assure la formation de l ATC Les convenions sont accompagn es des Termes de R f rence pour l ATC sp cifiques chaque commune d crivant ses t ches De fa on g n rale les ATC s occupent de l ensemble des t ches li es 14 l ex cution des plans annuels d investissements ainsi que la gestion du d veloppement local suivi valuation animation supervision etc Dans un premier temps le projet dans le souci d all ger les charges financi res a voulu encourager les communes se mettre en groupes pour la mise en place des STC l id e au d but tait qu un ATC pouvait travailler au compte de deux ou trois communes la foi
16. du document du projet savoir un Coordonnateur National de profile agronome un CTP de profile agronome un VNU sp cialis en mati re du d veloppement local un expert national agronome un expert national socio conomiste un expert national g nie rural un expert national suivi valuation amp communication Notons qu partir de d cembre 2001 le poste de CTP avait t supprim pour tre remplac par un poste Expert International en D veloppement Local en la personne de l ancien VNU Pour un projet de type FDL une telle quipe technique para t sur dimensionn e et trange normalement les quipes FDL sont plus restreintes et compos es des cadres de profile plus institutionnel planificateur formateur etc Cependant le PDRAB n est pas un v ritable FDL demeurant assez fortement marqu par l approche co d veloppement ce qui explique la composition et la taille de l quipe CADL 4 4 Supervision et cadre de performance 4 4 1 Gestion du projet 1 La direction du projet Entre septembre 1999 et d cembre 2001 la direction op rationnelle du PDRAB a t assur e par le Coordonnateur National CN et le CTP dont la mission du premier CTP a pris fin en juin 2000 et celle du deuxi me a pris fin en d cembre 2001 Pendant cette p riode les CTP en tant que imprest account holders avaient la responsabilit de l approbation des op rations financi res tandi
17. et d entretien semble tre bien assur par les comit s pour les puits certains comit s arrivent un taux de recouvrement sup rieur 75 adh sion et cotisation mensuelle Concernant les coles la GEP revient au FRAM association des parents d l ves qui est d j institutionnalis e par ETAT Le recouvrement des co ts par les FRAM op rationnels se d roule bien Quant aux Centres de Sant la GEP est assur e par le Comit de Gestion de Sant COGES qui est aussi institutionnalis e par l Etat La commune participe aussi la maintenance de ces infrastructures selon ses moyens budg taires Un cahier de suivi est r dig pour chaque infrastructure pour permettre de suivre et d valuer la r alisation des consignes indiqu s dans ce manuel 4 R habilitation de la circulation de la RN33B reliant Andranofasika et Ambato Boeny et d autres actions de d senclavement Le d senclavement de la zone du Projet par la remise en tat de la RN33B reliant Andranofasika et Ambato Boeny fait partie de ce volet du projet Le financement est assur par le FENU pour 1 000 000 US et par l Etat malgache pour 5 750 000 F mg la contribution effective de la contrepartie tatique tant une pr condition pour le d blocage du financement FENU A cause du retard de l allocation de la part de l Etat les travaux de remise en tat de la route se trouvent report s d ann e en ann e ce qui a affect norm ment la mise en uvre
18. investissements consentis par le projet est nettement inf rieure celle pr vue dans le document du projet Cette situation s explique par trois facteurs principaux savoir e la mobilisation difficile des apports pr alables par les communes et communaut s e le ralentissement des activit s du projet en 2002 li la crise politique qui a connue le pays e la non mobilisation par le Gouvernement de la contribution nationale destin e au co financement de la RN33B Le d blocage des fonds FENU au profit des prestataires et des entreprises n a pas t toujours facile Le compte imprest de la CADL tant plafonn 40 000 US 40 Il est souvent arriv que les prestataires ont t oblig s de se faire payer par le bureau PNUD Antananarivo environ 500 kms d Ambato Boeny ce qui a t co teux en temps et en frais de d placement Si la contribution du Gouvernement travers l exon ration de la TVA a pu se concr tiser parfois avec des retards sa contribution la r habilitation de la RN33B n est pas encore r alis e bien qu inscrite dans la loi des finances de 2002 La gestion financi re du PDRAB a fait l objet d un audit en 2001 couvrant la p riode 1999 2000 Le rapport de l audit mentionne l application satisfaisante du manuel de proc dures 4 3 2 Personnel du projet Pour la plupart la composition de l quipe technique du projet a t conforme aux dispositions
19. la structuration la formalisation des groupements de producteurs ont t r alis s dans les d lais pr vus conform ment la l gislation en vigueur et l initiation des th mes de gestion des itin raires techniques d exploitation et de conservation correctes Cependant la mission d plore que ces formations informations aient t r alis es dans un temps assez limit pour des raisons diverses L on se demande si la mise en pratique de ces formations ne poserait pas de probl mes dans certains endroits Pour ce qui concerne les MPI la mission estime que les travaux sont plus ou moins de la qualit requise mais que la mise en valeur et la gestion entretien par la suite largement d pendant des associations des usagers d eau ne sont pas encore enti rement assur es Il va falloir un travail important pour assurer que les MPI sont pleinement valoris s et correctement entretenus 4 4 5 Communication Les activit s de communication du PDRAB d une mani re ou d une autre parviennent faire conna tre le projet aupr s des autorit s r gionales et nationales La Direction G n rale de la D centralisation et du D veloppement des Provinces Autonomes est bien au courant des activit s du projet et le projet entretient des relations excellentes avec les autorit s Antananarivo et Mahajanga L tude commandit e pour appuyer la capitalisation des acquis du PDRAB qui fera l objet d un atelier national
20. n est pas tout fait vident que les communes doivent assurer la ma trise d ouvrage des investissements qu elles n ont pas identifi s 4 4 3 R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local 1 Passation des march s La mission estime que le manuel labor par le PDRAB pour les proc dures de passation des march s est clair et pr cise et constitue un outil de travail appr ciable pour les CAOC Toutefois au cours d une s ance d analyse ayant eu lieu Ambato Boeny le 10 octobre 2002 le repr sentant de l Inspection d Etat de Mahajanga a fait remarquer que selon le d cret N 98 559 la constitution de la CAOC devrait diff rente de la composition pr vue par le manuel l ATC et le Secr taire Tr sorier de la Commune ne devant pas figurer comme membres de la CAOC Par cons quence il y a lieu de voir la coh rence du manuel de FADEL avec les termes du d cret N 98 559 Selon les responsables maires et ATC de la commune la formation en mati re de passation des march s est plus ou moins satisfaisante Cependant il faut encore un appui technique de la part d un organisme sp cialis pour renforcer l appropriation des proc dures surtout pour le STC En effet les CAOC n ont mis en pratique leurs connaissances qu une seule fois lors de la passation des march s programm en 2002 Comme la commune d Andranofasika n a programm aucun investi
21. ne permettra pas mesurer l impact du projet Plus r cemment le PDRAB a commandit une tude men e par l Institut National de la Statistique INSTAT dont l objectif tait de disposer e des indicateurs pr sentant la situation actuelle et devant servir de base de r f rence pour les activit s de suivi et d valuation du projet e d une m thodologie de calcul et de suivi des principaux indicateurs La version provisoire de l tude qui a consist en une s rie d enqu tes aupr s des m nages a t pr sent e en f vrier 2003 lors de cette valuation Dans la mesure o le rapport de l INSTAT est toujours provisoire Il est difficile d appr cier les r sultats de cette tude Toutefois les indicateurs li s l utilisation des infrastructures mises en place travers le projet sont probablement les plus pertinents mais pour les mesurer dans l avenir il va falloir mener encore des enqu tes au niveau des m nages ce qui sera co teux En plus compte tenu du fait que le PDRAB sera cl tur au cours de 2003 il est invraisemblable que de telles enqu tes pourront tre men es Le rapport INSTAT mentionne et quantifie galement des indicateurs tels que le PIB de la sous r gion le nombre d habitants ayant un revenu inf rieur 1 US par jour et les postes de d penses La mission estime que ces indicateurs sont int ressants mais n est pas de tout convaincue qu ils permettront mesurer l impact du
22. niveau de chaque hameau et villages une espace de concertation comit s de gestion de terroir ou structure villageoise de d veloppement lesquels d signent des repr sentants l chelle des quartiers fokontany D s lors que la repr sentativit ne soit pas bien assur e les diff rentes priorit s retenues au niveau de SAC et des PIV sont biais s et ne tiennent pas compte des v ritables aspirations des diff rents groupes sociaux La mission constate que la mauvaise performance de certains villages r sulte des conditions d laboration des PDV Ce qui fait que la mobilisation des apports b n ficiaires et la mise en route des projets sont devenus difficiles 4 Remarques g n rales Certains modules de formation ont fait l objet de sollicitations des b n ficiaires communes et villages tandis que d autres ont t propos s unilat ralement par le projet La mission d plore que certains th mes propos s par les villageois et les communes n aient pas t prises en consid ration alors qu ils contribuent largement aux principes de lutte contre la pauvret et de bonne gouvernance Il s agit des th mes li s la s curisation fonci re la d centralisation et les coop ratives La mission d plore que les modules concernant la gouvernance locale la notion de transparence de responsabilit et d imputabilit l Etat de droit ainsi que la l gislation communale ne figurent pas au panel des programmes de formatio
23. programmes de d veloppement local Rest dans une logique projet gt le PDRAB n a pas pu exp rimenter les types d innovations qui auraient pu tre d une utilit plus large 5 LECONS ET RECOMMANDATIONS 5 1 Le ons La premi re le on tirer du PDRAB concerne la capitalisation de l exp rience du FENU en mati re de la gouvernance locale La reformulation du projet n a pas t suffisamment inform e par d autres exp riences du FENU la n cessit de faire appliquer le cadre r glementaire fonctionnement des organes communaux budg tisation etc et de rendre aussi transparente participative et accountable la gestion des affaires communales le besoin de mettre en place un dispositif financier bas sur le contr le a posteriori avec des conditions minimales pour acc der aux subventions et des crit res pour l valuation de la performance des communes accordant des dotations quitables claires et transparentes aux communes etc Dans le cas du PDRAB le FENU n a pas valoris autant que n cessaire sa vaste exp rience en mati re de gouvernance locale et par cons quence le projet affiche des carences importantes dans le domaine institutionnel Dans l avenir le FENU doit veiller cet aspect et s assurer que la formulation ou reformulation des projets s inspirent du capital intellectuel du si ge Une autre le on du PDRAB concerne l articulation entre l approche villageoise et l approche
24. projet tout simplement parce que beaucoup d autres facteurs pluviom trie niveau de crue environnement conomique etc interviennent et no seulement les effets induits par le projet Bref les donn es de base ne sont pas tr s satisfaisantes sauf pour ce qui concerne le taux d utilisation des infrastructures install es avec l appui du PDRAB Actuellement les outils permettant l valuation d impact du projet sur le syst me de vie de la population ne sont pas encore disponibles car cela demande des m thodes particuli res de collecte et de traitement de donn es des enqu tes statistiques des enqu tes m nages dont le volume de travail et le dispositif requis d passent certainement la dimension actuelle du volet Cependant la mission note que le PDRAB est loin d tre le seul projet qui n est pas suffisamment outill pour mesurer son impact ou l atteinte ou non de son objectif de d veloppement En revanche les outils et rep res permettant d appr cier l volution de la pratique en mati re de gouvernance locale figurent d j au niveau du logiciel du Syst me de Gestion de l Information SGI MIS r cemment install au niveau du projet Ainsi l on peut constater l volution de la transparence de gestion de la commune les modes de communication et les supports d information Toutefois la collecte et la saisie de donn es sont toujours en cours et donc les analyses ne sont pas encore disponibles 43
25. sont pas suffisants pour avoir des impacts durables 5 2 Recommandations Les recommandations de la mission tiennent en compte la d cision prise par le FENU d arr ter son appui financier au PDRAB partir du 30 juin 2008 Les recommandations de la mission doivent tre vue dans ce contexte I n est donc pas question de recommander des r orientations importantes malgr les insuffisances li es la d marche de d veloppement local et institutionnel pr n e par le PDRAB La mission se limite la d finition des actions prioritaires ex cuter avant la fin du financement du FENU 1 Pour les activit s li es au r sultat 1 Il est recommand que le PDRAB appuie aussi rapidement que possible la mise en place des Structures Communales de D veloppement telles que pr conis es par le Gouvernement La SCD qui permet une repr sentation large des diff rentes couches socio conomiques de la commune a le potentiel de rendre plus participative la planification communale Il est galement recommand que le projet s assure de la disponibilit de l ensemble de documents manuels textes etc au niveau de toutes les communes Cette recommandation va dans le sens de la p rennisation des proc dures et des m thodes 2 Pour les activit s li es au r sultat 2 La mission recommande fortement que le PDRAB appuie la conduite des audits au niveau de l ensemble des communes Ces audits sont pr vus dans le manuel de proc du
26. valeur totale Le PDRAB cependant a suppos que tout investissement au niveau communal ou villageois sauf environnemental financ partir du FIC exige la mobilisation d une contrepartie num raire d au moins 10 de sa valeur totale Pour le FIC l exigence de la contrepartie num raire a sensiblement frein les d caissements En g n ral les communes n ont pas pu mobiliser les apports partir de leurs ressources fiscales et ont t oblig es de mettre en place des m thodes de cotisation au niveau des villages b n ficiaires des investissements Dans la commune d Andranomamy par exemple ce syst me se ressemblent une course entre les villages celui qui mobilise sa contrepartie en premi re position est le b n ficiaire de l investissement ce qui ne r pond pas une logique de planification Surtout pour les communes b n ficiaires du FIV pour lequel les apports sont fournis uniquement en nature et qui fonctionne parall lement au FIC le FIC para t donc p nalisant pour les communaut s villageoises exclues de la d marche FIV La mission est de l avis que les audits propos s dans le manuel FADEL sont n cessaires mais que le PDRAB auraient du les initier plut t partir de 2000 Les communes malgaches de 2 cat gorie ont la particularit d avoir une autonomie financi re telle qu elles ne sont pas soumises aux proc dures de la comptabilit publique ce sont les maires et les secr tai
27. 2 Dispositif de suivi valuation En ao t 2000 avec l appui d un consultant en S E le projet proc da la r actualisation du cadre logique pour tre conforme la r alit du projet Un atelier a t organis pour analyser la pertinence des diff rents indicateurs et valider ce recentrage du cadre logique La structure charg e du suivi valuation est handicap e par l insuffisance de personnel marqu par l absence de dispositif de terrain propre au PDRAB pour la collecte et l exploitation des donn es et surtout les retentions d information au niveau des collectivit s En effet le dispositif pr vu est limit au recrutement d un expert national Par cons quent le co t op rationnel de S E est incontestablement faible par rapport aux autres volets Pour combler les lacunes il a fallu recourir au service des ATC recrut s par les communes et des b n voles lus par la population de par leur motivation et leur aptitude suivre et communiquer des renseignements sur les activit s initi es au niveau du village les Responsables Locaux de Suivi Evaluation pour toffer la collecte et l analyse des donn es de suivi et d valuation Cependant malgr la s rie de formations donn e aux RLSE leur degr d instruction et leur niveau de pr occupations actuelles ne permettent pas au projet de les convertir pour en faire de v ritables techniciens Malgr tout la collecte des donn es s effectue p riodiquement conform ment
28. 5 TOTAL 45 123 40 Pour un AO lanc Il faut remarquer qu en moyenne la commune re oit 3 offres m me dans les localit s difficiles d acc s comme Sitampiky et Ankirihitra Cette situation montre que les entreprises sont int ress es par la r alisation des travaux se trouvant dans ces localit s malgr le probl me d acc s 2 R alisation des infrastructures 26 La mise disposition des infrastructures des structures communales ou villageoises constitue l une des activit s principales du projet pour permettre la population d acc der aux services socio conomiques de base alimentation en eau march s coles p rim tres irrigu s etc La population locale en tant que b n ficiaire est plus ou moins impliqu e depuis l identification jusqu l exploitation de ces infrastructures dans le cadre de l approche participative PDC PDV PIC PIV Le co t total de l ensemble des investissements toutes taxes et apports b n ficiaires compris r alis s dans le cadre de PDRAB Il est dans le tableau ci apr s Tableau 7 co t total des investissements ANNEE 2000 2001 2002 Co t total investissement F 1 133 271 847 3 356 904 519 2 071 233 056 mg Le nombre et le type d investissements par ann e sont indiqu s dans le tableau suivant 27 Tableau 8 investissements financ s par an ANNEE Investissements Attente TOTAL apports 2000 2001 2002 Puits 11 31 7
29. 9 est rest e limit e et tr s inf rieure celle des secteurs secondaire et tertiaire Selon le Rapport sur le D veloppement Humain 2001 du PNUD les indicateurs sociaux sont alarmants et n ont pas cess de d cliner durant la derni re d cennie Madagascar se trouve selon cet indice en 2001 au 134 rang mondial Au d marrage du projet en 2000 le pays se trouvait dans une phase de transition vers la mise en place des diff rents organes et structures des provinces autonomes La loi organique No 2000 16 d terminant le cadre de gestion des provinces autonomes vient d tre vot e et le gouvernement estime que la d centralisation du pouvoir de la capitale aux provinces et de la province aux r gions et aux communes peut constituer l une des meilleures mani res d associer les citoyens la gestion des affaires de la nation et d en accro tre l efficacit 2 2 Contexte sous r gional La zone d intervention du projet correspond au Fivondronava sous pr fecture d Ambato Boeny Cette entit g ographique territoriale et administrative occupe une superficie de 9 183 km dans la partie centrale de la province de Mahajanga La province de Mahajanga Majunga est caract ris par la faiblesse du taux d alphab tisation 31 pour les femmes et 40 6 pour les hommes de l acc s l eau potable 21 1 de l acc s l assainissement 13 4 et aux services de sant 34 9 ainsi que par l insuffisance du personnel m
30. Direction G n rale ayant t rig e en Secr tariat d Etat et plus r cemment en Minist re Toutefois la tutelle du projet demeure la Direction G n rale de la D centralisation et du D veloppement des Provinces Autonomes dont un cadre bas Antananarivo assure la fonction officielle de Directeur National du projet La mise en uvre du projet est confi e la Cellule d Appui au D veloppement Local bas e Ambato Boeny La direction de la CADL consiste en un Coordonnateur National appuy par un cadre international jusqu en fin 2001 un CTP et depuis d but 2002 par un Expert International Cette direction est assist e par une quipe pluridisciplinaire et technique socio conomiste agronome ing nieur de g nie rural suivi valuateur animateurs et par le personnel d appui charg des op rations comptable plantons secr taires chauffeurs etc Au niveau local le pilotage des orientations du projet est assur par le Comit de D veloppement CODE mis en place depuis la premi re phase du PDRAB Le CODE est compos des maires des communes de la sous pr fecture quelques conseillers communaux de chaque commune le Pr sident de la D l gation Sp ciale du Fivondronana le Pr sident du Comit Local de D veloppement le d pute d Ambato Boeny et le Directeur du D veloppement des Provinces Autonomes de Mahajanga et d autres personnes ressources 3 4 2 Budget Les apports financiers pr vus du PN
31. UD et du FENU sont FENU 4 223 000 US PNUD 1 444 559 US Total 5 667 559 US Le Gouvernement de Madagascar pour sa part apporte sa contribution au PDRAB de deux mani res e la remise de la TVA sur l ensemble des d penses du projet y compris celles relatives aux investissements communaux intercommunaux et villageois e la budg tisation d environ 1 000 000 US pour le co financement de la RN33B 4 EVALUATION DU PROJET 4 1 Forces faiblesses et contraintes La mission d valuation estime que les points forts du PDRAB sont entre autres les suivants 34 des grands efforts ont t consacr s l laboration de proc dures passation des march s manuels etc pour le d veloppement local et pour la structuration socio organisationnelle dina RAFT etc des grands efforts ont t consacr s au renforcement des capacit s surtout dans le domaine de la formation le projet cadre bien avec les politiques nationales d centralisation d veloppement local mise en place des provinces autonomes l introduction d un instrument de financement du d veloppement local FADEL a t une action innovatrice dans le contexte malgache l introduction de la planification communale et locale a t galement innovatrice dans le contexte malgache le syst me de suivi valuation et de programmation est performant et efficace SGI PTA etc l quipe de projet s av re comp tente et motiv e et d
32. a carbonisation o les feux de brousse o l exploitation importante de certaines ressources foresti res notamment le raphia o la pression d mographique croissance et migrations probl matique surtout pour la r serve naturelle de l Ankarafantsika situ e la lisi re nord de la sous r gion 2 3 Le projet Le PDRAB s inscrit dans le cadre de l appui au processus de d centralisation et au d veloppement local l chelle des 11 communes de la sous r gion d Ambato Boeny Il fournit un appui direct aux institutions communales aux organisations villageoises et aux organisations socioprofessionnelles pour la prise en charge de l ensemble du processus de d veloppement sous r gional autour de cinq grands axes e le renforcement des structures de gouvernance locale et de leurs capacit s e la mise en place d un syst me de planification des investissements locaux et d un outil de financement d centralis g r par les communes e la fourniture d infrastructures et de services de base pour la valorisation des potentiels conomiques locaux e l appui aux initiatives d augmentation et de diversification des productions rurales tout en favorisant la promotion de syst mes durables de gestion des ressources naturelles e la diffusion l int rieur et l ext rieur de la sous r gion d informations utiles et des acquis relatifs aux approches d centralis es de planification de financement et de gestion du d
33. aboration et application de D na dans la vie socio conomique villageoise Fonds d Appui au D veloppement Local FADEL Les principaux b n ficiaires de ces formations au niveau villageois ont t les responsables des RAFT Rafitra Andrin ny Fampandrosoana ao amin ny Tanana ou Associations Villageoises et les responsables des diff rentes organisations paysannes identifi es par le projet b Planification villageoise Dans chacun des 20 villages appuy s par le projet le PDRAB a initi un processus de planification villageoise Les PDV Programme de D veloppement Villageois pour la plupart finalis s en 2001 sont des documents brefs et simples d une vingtaine de pages Notons que la priorisation des actions n a pas t faite en fonction d un plafond budg taire et que les PDV ressemblent des catalogues de dol ances Les PDV sont soumis aux conseils communaux pour approbation Les investissements ainsi identifi s sont financ s par le canal du Fonds d investissement Villageois instrument financier ne pas confondre avec le FADEL proprement dit c Appui institutionnel Le PDRAB appuie une pl thore de groupements et d associations dans les 20 villages Le tableau suivant r capitule les associations ainsi appuy es 18 Tableau 3 organisations paysannes appuy es par le PDRAB en 2002 Type d association Village GEP Femmes RAFT Autres Total Amborondolo Ambatoloaka
34. ains d mocratique certes mais assez subjective comme m thode y a eu peu d efforts pour que la priorisation soit plus objective et bas e sur des crit res clairs Dans les 6 anciennes communes la planification communale appuy e par le projet s articule difficilement avec la planification villageoise Les PDV sont labor s par les villageois et ne sont pas pris en compte dans les PDC m me si les conseils 48 communaux sont cens s les approuver Compte tenu du montage du FIC et du FIV ce manque d articulation n est pas tonnant La mission d plore fortement le fait que le processus de planification annuelle pour 2002 n a pas t compl t par la budg tisation annuelle des PIC Dans quelques communes la contrepartie communale a t inscrite dans le budget mais non la subvention FADEL L inscription des investissements dans les budgets communaux aura permis une meilleure institutionnalisation de la d marche e Registre Foncier Urbain Simplifi RFUS La mission estime que le RFUS constitue un outil pertinent Toutefois la mission d plore la mani re dont le RFUS a t pilot par le PDRAB plut t que par la commune d Ambato Boeny 2 Niveau intercommunal Le niveau intercommunal para t probl matique D une part l OPCI est peu fonctionnel cause des probl mes politiques son sein D autre part il n est pas vident que l OPCI soit une institution intercommunale il re
35. amment la GELOSE qui sont en voie d application 4 5 2 L objectif de d veloppement Am liorer de fa on durable les modes et moyens d existence des populations de la r gion d Ambato Boeny Pour le moment il est trop t t pour r ellement appr cier le degr auquel le projet a pu contribuer l atteinte de son objectif de d veloppement N anmoins quelques indicateurs et observations tendent d montrer que le projet a contribu l am lioration des modes et moyens d existence dans sa zone d intervention La durabilit de ces acquis est toute autre chose et tr s difficile appr cier L tude INSTAT fournit quelques indicateurs utiles pour appr cier l atteinte par le projet de son objectif de d veloppement Sur la base des enqu tes men es dans les 20 villages des 6 anciennes communes aupr s de 3 031 m nages d une population totale de 14 886 habitants l INSTAT a pu d gager certains indices concernant l utilisation des infrastructures mises en place ou l implication de la population dans les activit s du projet en 2001 Le tableau suivant fournit une synth se de ces informations 61 Tableau 17 utilisation et participation dans les actions du PDRAB en 2001 Type d infrastructure action B n ficiaires de la des b n ficiaires tant population totale cens e tre femmes filles potentiellement b n ficiaire Ecoles 46 6 Pas de donn es Puits 62 1 48 Vulgari
36. ans le cadre du FADEL dans son budget La formation donc doit tre accompagn e par des mesures incitatives pour que des nouvelles capacit s soient appliqu es dans ce cas le PDRAB aurait pu inciter les responsables 46 communaux laborer les budgets en insistant sur la budg tisation comme condition pr alable l acc s au FADEL Il en est de m me pour d autres th mes comptes administratifs respect des proc dures etc Un dernier point concerne le degr d implication des femmes dans le programme de formation au niveau communal en g n ral les femmes participent assez peu ses formations Environ 10 des auditeurs ont t des femmes Cela est certainement li au fait que tr s peu de femmes sont des responsables communaux b Mise en place des Services Techniques Communaux Le PDRAB ayant constat la faiblesse technique des responsables communaux a appuy la cr ation des STC au niveau de 10 communes Les STC cr es par arr t communal consistent en des Agents Techniques Communaux raison d un ATC par commune recrut s et pay s par les communes Le PDRAB a fourni un modeste appui mat riel bicyclettes quelques fournitures de bureau aux STC ainsi mis en place La mission estime que la mise en place des ATC a t faite sans suffisamment r fl chir e aux charges financi res pour les communes Les salaires des ATC variant de 200 000 600 000 F mg par mois entre 30 100 US imp
37. at 4 La priorit ici concerne l op rationnalisation du processus GELOSE dans les dix villages L exp rience ailleurs a montr que sans un appui coh rent et rapproch la gestion locale des ressources naturelles peut chouer et il rel ve du projet de compl ter le travail de qualit d j accompli 5 Pour la prolongation du projet Compte tenu du fait que plusieurs travaux seront toujours en cours apr s le 30 juin 2003 y compris l am nagement de la RN33B supposant que le Gouvernement et le FENU parviennent honorer leurs engagements il est recommand qu une quipe technique restreinte soit maintenue jusqu en fin septembre 2003 les autres membres de la CADL finiront leurs contrats en fin juin L quipe pourrait tre compos e des postes suivants le Coordonnateur National l Expert International en D veloppement Local dont le contrat UNOPS a d j t prolong jusqu en fin septembre 2003 l ing nieur en g nie rural l expert international en suivi valuation afin de boucler le projet le comptable le personnel d appui n cessaire chauffeurs secr taires etc L quipe aura les t ches de suivre les derniers travaux de s assurer de la mise en uvre des recommandations de l valuation et de cl turer le projet 65
38. atique de la faible capacit des communes e le syst me de suivi valuation notamment l installation du logiciel SGI du FENU la mission pense que cet outil innovateur pourrait tre g n ralis au Madagascar e la prise en compte de la dimension fiscale dans le volet du renforcement des capacit s a t galement pilote dans le contexte malgache Cependant ces innovations n ont t que de l ordre conceptuelle ce sont les id es en g n ral et non les modalit s sp cifiques qui ont eu une influence au niveau du Gouvernement et au niveau d autres projets En fait les caract ristiques sp cifiques des innovations pilot es par le PDRAB n ont pas t v ritablement r pliqu es la planification communale pr n e par le Gouvernement et d autres projets semble tre sensiblement plus participative que celle du PDRAB La mission bien qu elle reconna t que le PDRAB a t pilote plusieurs endroits estime que le projet aurait pu tre beaucoup plus innovateur en mettant un accent plus important sur les aspects institutionnels l application des textes la budg tisation etc et en responsabilisant davantage les institutions communales Dans une certaine mesure le projet intervient travers les collectivit s locales pour mettre en oeuvre des investissements plut t que d avoir appuy les collectivit s locales pour qu elles puissent de fa on durable planifier financer et ex cuter leurs
39. ats suivants e Objectif de d veloppement Am lioration durable des modes et moyens d existence dans la sous r gion d Ambato Boeny e Objectif imm diat Promotion d un d veloppement socio conomique durable et participatif g r par les structures de gouvernance locale d centralis es e R sultat 1 Les structures de gouvernance locale ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques 12 e R sultat 2 Un syst me de planification des investissements locaux et un outil de financement d centralis FADEL op rationnels e R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local e R sultat 4 Promotion de l conomie rurale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles Toutefois la mission a constat que dans la pratique laboration des PTA pr sentations et rapports le projet se r f re toujours aux formulations du document de projet En cons quence ce rapport retient la premi re formulation des objectifs et des r sultats attendus 3 3 Les activit s du PDRAB 3 3 1 R sultat 1 Les structures de gouvernance locale ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques Ce volet du projet vise surtout le renforcement des capacit s des acteurs locaux tous les niveaux
40. aux directives manant du service S E du projet partir d une s rie de canevas et un guide d valuation participative Collect es par les RLSE supervis s par les ATC et ventuellement par les animateurs nous notons que les donn es de base n cessaires pour l tablissement des rapports d valuation p riodiques manquent une certaine rigueur quant au remplissage des fiches d valuation participative Ceci provient de l absence de r seaux d enqu teurs rattach s directement la cellule de suivi valuation et certaines incompr hensions sur les tenants et les aboutissants d un dispositif de S E Toutefois l ENSE arrive tant bien que mal respecter le calendrier de publication des diff rents rapports d avancement mensuel trimestriel et annuel Recrut en ao t 2000 l expert national responsable du volet suivi valuation dispose d une comp tence certaine mais il a eu du mal imposer ses points de vue et sa strat gie pour le d marrage du syst me de suivi valuation en tant qu outil de pilotage et de gestion du projet conform ment ses termes de r f rence en particulier l laboration des tableaux de bord pour les responsables des diff rents volets Ce n tait qu en mars 2001 apr s la validation du syst me de suivi valuation par toutes les parties prenantes du projet que le volet est devenu op rationnel L ENSE Expert National Suivi Evaluation a travers les rapports p riodiques publient et commentent l
41. bjectifs et r sultats du PDRAB Le document de projet du 22 f vrier 2000 d crit les composantes du cadre logique du PDRAB de la mani re suivante e Objectif de d veloppement Am liorer de fa on durable les modes et moyens d existence des populations de la r gion d Ambato Boeny e Objectif imm diat Promotion d un d veloppement socio conomique durable et participatif g r par des structures de gouvernance locale d centralis es e R sultat 1 Les structures de gouvernance locale 11 communes et 20 communaut s villageoises ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques de d veloppement e R sultat 2 Mise en uvre des PILS par le biais d un outil de financement d centralis FADEL e R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local e R sultat 4 Promotion de l conomie locale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles Au cours de 2000 une mission d appui en mati re de suivi valuation men e par un consultant FENU a propos quelques modifications l g res au cadre logique Ces modifications ont t valid es lors de l atelier de validation du syst me de suivi valuation du PDRAB tenu Mahajanga en ao t 2001 Depuis donc le cadre logique du PDRAB est compos des objectifs et des r sult
42. ctures 4 4 4 R sultat 4 Promotion de l conomie rurale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles 1 Gestion durable des ressources naturelles GDRN 2 Augmentation et diversification de la production rurale 4 4 5 Communication 4 5 Les objectifs du PDRAB 4 5 1 L objectif imm diat Promotion d un d veloppement socio conomique durable et participatif g r par des structures de gouvernance locale d centralis es 1 Niveau communal 2 Niveau intercommunal 3 Niveau villageois 4 5 2 L objectif de d veloppement Am liorer de fa on durable les modes et moyens d existence des populations de la r gion d Ambato Boeny 4 6 Impact sur la politique nationale et la r plicabilit 5 LECONS ET RECOMMANDATIONS 5 1 Le ons 5 2 Recommandations RESUME ANALYTIQUE I DONN ES DE BASE DU PROJET Pays concern Type d valuation Num ro du projet Titre du projet Agence nationale de tutelle Agence d Ex cution Date d approbation du projet Date de d but du projet Date de cl ture du projet Date de l valuation Contribution au projet FENU PNUD Budget total R publique de Madagascar valuation mi parcours MAG 99 CO1 MAG 99 004 Projet de D veloppement R gional d Ambato Boeny PDRAB Minist re Charg de la D centralisation et le D veloppement des Provinces Autonomes
43. dical 1 m decin pour 1 3926 habitants L esp rance de vie la naissance 55 5 ans est voisine de la moyenne nationale La densit de la population est de 11 5 habitants au km2 Ambato Boeny le chef lieu de la sous pr fecture est une petite ville situ e la confluence de la rivi re Kamoro et du fleuve Betsiboka au milieu de leurs plaines alluviales Distante de 144 km de Mahajanga la ville est reli e au r seau routier national RN4 par la route nationale temporaire RN33B longue de 25 km La majeure partie de la sous r gion correspond la vall e de la Moyenne Betsiboka et la basse vall e de la Kamoro Ces vall es sont bord es de plateaux le plateau gr seux de la r serve int grale de l Ankarafantsika au Nord le plateau calcaire de l Ankara au Sud et le plateau basaltique d Antinamena l Ouest Le Fivondronana d Ambato Boeny regroupe 11 communes Ambato Boeny Madirovalo Sitampiky Ankirihitra Ankijabe Andranofasika Anbondromamy Tsaramandroso Manerinerina Anjiajia Andranomamy Cette r gion a un tr s fort potentiel agricole On y cultive grande chelle le coton l arachide et le riz En p riph rie les zones non inondables pr sentent des syst mes agricoles plus diversifi s domin s par la riziculture l levage et la p che Avec une pr cipitation annuelle de 1400mm les espaces productifs sont rythm s par les crues et les d crues des eaux Durant la saison des pluies la majeure partie
44. du Fivondronana est inond e due aux difficult s d vacuation de l eau une grande partie de l int rieur reste tr s isol e voire compl tement inaccessible Les activit s tournent au ralenti seules les hautes terrasses peuvent recevoir des cultures pluviales Le pluriethnisme du Fivondronana d Ambato Boeny est ind niable Toutefois la r gion est aujourd hui domin e par les Merina et les Betsileo migrants venus du sud et du centre de Madagascar Les Sakalava les plus anciens occupants ne repr sentent que 20 de la population totale La cohabitation entre les ethnies s est toujours bien pass e probablement cause de la disponibilit des terres pour les nouveaux migrants et la migration saisonni re des p cheurs marchands ambulants et ouvriers agricoles Le tableau ci apr s pr sente quelques donn es essentielles sur ces communes et ces villages Tableau 1 donn es socio d mographiques de la sous r gion d Ambato Boeny Communes Nbre de Fokontany Nbre de villages Population Ambato Boeny 10 74 31 565 Madirovalo 17 64 23 271 Sitampiky 13 9 855 Ankijabe 8 66 9 188 Ankirihitra 7 46 8 642 Andranofasika 2 40 4 378 Anbondromamy 3 12 5 024 Tsaramandroso 7 39 6 835 Manerinerina 10 43 20 632 Anijiajia 6 26 6 260 Andranomamy 10 31 12 326 Source Fivondronana Ambato Boeny Dans un contexte d avant projet le document de projet labor en 1999 recense les principales probl matiques de la sous r gio
45. du projet et la vie conomique et sociale de la sous r gion avec l augmentation vertigineuse des prix de transport en passant de 40 F mg 200 F mg le kg 30 En 2002 la part de l Etat est programm s dans la loi des finances et sera mobilis e en 2003 pour permettre le d marrage des travaux Cependant compte tenu de l aggravation des d gradations au niveau de la route entre 2000 et 2002 et le changement des prix des mat riaux l enveloppe pr vue ne pourra financer que des travaux confortatifs prioritaires a mise en place d un bac pour la travers e de Kamoro et la r habilitation des derniers 5km au niveau d Ambato Boeny Parce que la RN33B n a pas encore t r habilit e la mise en place d un bac pour le franchissement de la Betsiboka entre Madirovalo et Ambato Boeny action pr vue dans le document de projet n a pas eu lieu non plus le bac n ayant pas de sens tant qu Ambato Boeny n est pas d senclav travers la r habilitation de la RN33B Toutefois le projet a fait laborer le dossier Avant Projet Sommaire APS et le dossier d appel d offres pour les tudes Avant Projet D taill APD pour le bac 3 3 4 R sultat 4 Promotion de l conomie rurale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles Les activit s associ es ce r sultat sont diverses mais ont t largement limit es aux 20 villages directement appu
46. e du contrat n cessite encore une p riode de rodage et quelques recyclages au niveau de la gestion communautaire notamment la tenue des documents etc Avec l ONE la DIREF et l UDAC le projet doit poursuivre encore l encadrement des VOI pour accompagner ces associations communaut s et communes dans leur nouvelle mission afin d viter les d rapages qui pourraient aboutir des catastrophes cologiques L chec du transfert de gestion Andranomamy et Maeavarano o l on assista un d boisement massif apr s la cl ture du projet qui a parrain le processus en 2001 est t moin de l enjeu Quant aux actions de reboisement et de plantation d arbres la mission constate qu un d but de professionnalisme s inscrit d j au niveau des villages et quelques communes Parmi les 30 p pini ristes priv s villageois et communal form es 20 sont devenus des professionnels en la mati re Le nombre d arbres plant s a t consid rable et la superficie rebois e environ 120 hectares n est pas de tout n gligeable En ce qui concerne la promotion des fili res appropri es la mission estime que le projet a fait de son mieux L apiculture para t assez prometteuse et quelques groupements d apiculteurs ont t form s Pour les autres actions li es la promotion des fili res appropri es il est probablement trop t t pour savoir si elles aboutiront des acquis durables et permanents 58 2 Augmentation
47. e le FIIC l OPCI a utilis sa subvention pour doter chaque commune d une radio BLU l objectif tant d am liorer la communication dans la sous r gion L achat des radios a permis l OPCI de consommer presque 70 de sa dotation 3 Le FIV Le FIV fonds mis la disposition des 20 villages appuy s par le PDRAB n ob it pas aux proc dures d crites dans le manuel FADEL Ce fonds a t utilis pour financer une gamme d actions au niveau des villages infrastructures socio conomiques puits micro barrages coles centres de sant activit s de reboisement etc Notons que le FIV est important en moyenne 20 000 US par village par an par ailleurs c est le m me montant que les dotations annuelles des cinq nouvelles communes Contrairement au FIC le FIV n est pas allou aux villages travers des dotations pr d termin es Il est allou en fonction des besoins prioritaires identifi s lors de la planification villageoise toutefois le PDRAB affiche une tendance d allouer le FIV afin que chaque village puisse avoir un puits une cole un centre de sant et un micro p rim tre irrigu MPI Selon les donn es disponibles en fin 2002 le FIV a t consomm environ 50 un taux de consommation sensiblement plus lev que celui du FIC Dans une large mesure cela peut tre expliqu par le fait que le financement des investissements villageois n est pas conditionn la mobilisatio
48. ectivit s territoriales Les OS g n ralement des ONG ou bureaux d tudes par contre sont beaucoup moins p rennes et il est peu r aliste de supposer que les communes seront dispos es ou m me en mesure de payer pour leurs services apr s la fermeture du projet La mission reconna t que les services d concentr s bien qu ils sont p rennes sont de faible capacit mais cela ne doit pas occulter le fait que la d centralisation au Madagascar ne peut que se d rouler avec les moyens de bord e l approche institutionnelle savoir faire fonctionner la d centralisation application des textes et des proc dures travers les interventions du projet n est pas vidente dans la strat gie du PDRAB Le projet ne s appuie pas syst matiquement ou suffisamment sur le cadre institutionnel et juridique pour orienter ses actions malgr qu il est bien connu que tr s peu de communes fonctionnent selon les dispositions juridiques Le projet aurait pu moduler sa strat gie d intervention pour faire appliquer la loi e enfin la strat gie de mise en uvre d ploy e par le projet n a pas t explicitement con ue pour simuler ce que l Etat malgache aura faire au niveau de l ensemble des communes du pays Le PDRAB dans ce sens retient le caract re d un projet au lieu d tre un laboratoire dans lequel on aurait pu tester des outils et des pratiques potentiellement r plicables l chelle nat
49. elables font l objet de ces dix demandes Plus de 1 000 familles sont concern es par ces ressources A l avis de la mission les documents soumis l approbation de la DIREF et de l ANGAP sont assez remarquables On note e la d limitation pr cise des p rim tres report e sur la carte par SIG rep rage par GPS e a pr cision sur la superficie ha sur le nombre d adh rents actuels ainsi que le nombre de familles potentielles dans la zone e la pr cision sur le volume de bois faisant l objet de droits d usage par personne par m nage et ce par rapport au volume exploitable potentiellement La mise en uvre des contrats ne doit pas poser trop de probl mes pratiques dans la mesure o les diff rentes parties ont apport un certain nombre de pr cisions au niveau des documents qui composent le cahier des charges notamment la d limitation exacte des superficies g rer l inventaire des esp ces flore et faune le mode d exploitation et de pr l vement la quantit des pr l vements annuels pour une p riode d termin e autoris e pour chaque membre ou chaque famille Le montant des p nalit s les tarifs de pr l vement et amendes le montage des dina et les statuts ont t fix s en tenant compte des r f rentiels nationaux et des param tres r gionaux dont la pr sence de l ANGAP dans la r serve d Ankarafatsika Toutefois pour les associations GELOSE la mission estime que la mise en rout
50. ermin s selon les probl mes identifi s lors du diagnostic e le programme pluriannuel de d veloppement communal pr sent en forme de tableau et suivant le sch ma d am nagement e e programme d investissements de la commune PIC un tableau sp cifiant les investissements leur localisation et leur co t estimatif ainsi que les responsabilit s de chaque acteur et l ch ancier pour la r alisation des infrastructures La plupart des PDC sont des documents d une cinquantaine de pages Une fois que le PDC est finalis et accept par l ex cutif de la commune il est soumis au conseil communal pour adoption et approbation Par la suite et en fonction du PDC le plan annuel d investissements est labor En termes de la planification annuelle le PDRAB a introduit et appuy l utilisation des Programmes de Travail Annuel de la Commune PTAC Le PTAC r sume les diff rentes activit s pr vues par la commune par ex environnement promotion f minine infrastructures laboration budget etc et sp cifie les activit s l ch ancier la localisation et les responsables C est cens tre un outil de travail pour la commune lui permettant de bien planifier les activit s e Registre Foncier Urbain Simplifi RFUS L objectif premier du RFUS est de doter la ville d Ambato Boeny d outils simples mais performants et op rationnels susceptibles de contribuer l am lioration des
51. ers et responsables villageois en mati re de la vulgarisation agricole c Am lioration de la production animale Les activit s visant l am lioration de la production animale ont t essentiellement les suivantes la production fourrag re avec 4 esp ces fourrag res et la conservation des fanes d arachide ont t vulgaris es travers des sites de d monstration et par la diffusion de supports de communication brochures etc le projet a organis une session de formation en mati re de sant animale l intention des ATC et des responsables villageois l organisation de l association de p cheurs d un lac une tude sur la fili re p che 2 Gestion durable des ressources naturelles GDRN Plusieurs activit s li es la GDRN ont t men es par le projet notamment des actions de sensibilisation et d animation visant l ensemble des 11 communes appuy es par le PDRAB Ces actions ont pris la forme de la diffusion de supports de communication sur le v tiver l organisation des d bats et projections vid o dans les chefs lieux des communes et l animation pendant les journ es mondiales pour l environnement Ambato Boeny l appui la gestion locale des ressources naturelles en s appuyant sur la loi GELOSE dans 10 sites couvrant une superficie totale d environ 4 200 hectares la pr occupation principale tant de transf rer des responsabilit s 32 pour la gestion des RN notam
52. es r gions C est un acquis consid rable du PDRAB La mission constate que les PDC des 11 communes sont d un format simple monographie succincte analyse sommaire des principaux probl mes analyse des solutions et donc identification des actions sch matisation des programmes par axe 47 d intervention et plan triennal d investissements ciblant le FADEL La mission estime que les PDC sont appropri s par les responsables communaux et de par leur simplicit sont utilisables par les acteurs locaux Il est vrai que les PDC auraient pu tre plus analytiques mais probablement au d triment de leur lisibilit et appropriation Toutefois la m thodologie utilis e pour l laboration des PDC s av re probl matique plusieurs gards notamment les 3 ateliers communaux diagnostic alternatives et finalisation se sont d roul s de fa on d cal e dans chaque commune de sorte qu il y a eu quelques semaines entre chacun Le temps entre chaque atelier a t utilis par l IREDEC facilitateur du processus de planification communale pour l analyse des informations et la pr paration de l tape suivante L inconv nient r side dans le fait que les participants au premier atelier n taient pas forc ment les m mes au deuxi me encore moins ceux qui taient au dernier atelier la planification communale pr n e par le PDRAB n a pas compris une phase pr alable de concertation au niveau villageoi
53. es termes de ces conventions ne sont pas assez clairs et pr cis pour permettre de responsabiliser d une fa on participative les b n ficiaires et ou les utilisateurs dans la gestion et l entretien de ces infrastructures Par ailleurs les structures charg es de la GEP n taient formalis es que pendant ou apr s m me la r alisation de l investissement Ce qui leur donne le sentiment de ne pas tre trop responsable de la gestion et de la maintenance de l infrastructure Le syst me d entretien n tait pas inculqu que tr s tardivement car le manuel d entretien n est pas encore disponible pour certains ouvrages notamment les MPI L animation pour la contribution l entretien devient un exercice p rilleux Bref l approche participative lors des diff rentes tapes identification formulation planification programmation r alisation n a pas t suffisante pour impliquer les b n ficiaires 55 Quant l utilisation des infrastructures mises en place par le PDRAB il faut noter une dizaine de puits se trouvant dans une couche de gypse sont inutilisables en p riode s che parce que l eau n est pas consommable cause de son go t am re Egalement quelques associations des parents d l ves n arrivent pas quiper en mobilier les coles se trouvant sous leur responsabilit La mission peut affirmer l impact positif global suite la r alisation des infrastructures au niveau de la population locale La mise dis
54. et diversification de la production rurale En mati re d agronomie le projet a produit un certain nombre de r f rentiels directement applicable pour les agricultures de la r gion et des tudes de fili res pour le raphia le manioc la banane le miel et le mara chage Les r f rentiels portent sur les quelques produits principaux riz arachide ma s manioc cultures mara ch res Les r sultats sont plus que significatifs dans la mesure o la plupart des itin raires techniques propos s aboutissent g n ralement une conomie de semences qui varient de 20 30 une conomie de main d uvre et une aisance au niveau du sarclage ce qui aboutit une meilleure valorisation conomique des produits Le rapport valeur co t varie du simple au double gr ce l application d un paquet technologique A lavis de la mission les appuis fournis par les op rateurs sp cialis s en mati re de l augmentation et la diversification de la production rurale sont pertinents dans la mesure o ils r pondent des besoins exprim s par la population lors des diagnostics participatifs et qui sont retrac s dans les plans de d veloppement villageois La conception la planification et la mise en uvre des programmes ont respect les principes de l approche participative En plus les op rateurs sp cialis s ont contribu s la professionnalisation des producteurs de la r gion dans le cadre du PDRAB Les travaux en amont notamment
55. ette hypoth se s est av r e positive les textes sur OPCI ont t publi s en fin 1999 la publication du d cret d application de loi GELOSE Ce d cret a t publi en 2001 et donc l hypoth se a pu se tenir les capacit s limit es des communes pour g rer des fonds et pour passer des march s La mission estime que ce ne devait pas tre un risque dans la mesure o c tait au PDRAB de renforcer les capacit s des communes bien g rer leurs finances et le processus de passation des march s la volont politique des autorit s malgaches de mettre en uvre la d centralisation Ce risque bien que r el en 1999 n a pas t concr tis pendant la vie du projet par ailleurs la mission constate que la volont politique de mettre en uvre la d centralisation a t fortement renforc e par le nouvel Gouvernement la volont des autorit s communales et villageoises respecter les principes de l approche participative De toute vidence ce probl me n a pas t rencontr durant la mise en uvre du projet m me si la mission estime que la m thodologie de planification communale n a pas t suffisamment participative ce qui ne d pend pas de la volont des autorit s communales Les risques internes identifi s sont les conditions de vie Ambato Boeny compliquent le recrutement et la gestion du personnel du projet C est un risque r el mais apparemment le projet a pu met
56. fforts ont t d ploy s pour inciter la bonne gouvernance au niveau des institutions communales travers le FADEL ce qui est regrettable On aurait ou insister sur une s rie de dispositions juridiques affichage des PV des sessions du conseil communal laboration et approbation du compte administratif laboration et approbation du budget communal etc pour inciter des meilleures pratiques en mati re de gouvernance locale Le FADEL fonctionne sur la base d un contr le a priori des investissements communaux le CAF statue sur l ligibilit des investissements propos s d j approuv s par le conseil communal et le financement ne se d bloque qu en fonction de la mobilisation effective de la contre partie communale Ce contr le a priori va au contraire du cadre institutionnel et constitue une d responsabilisation de l institution communale Le FADEL aurait du miser sur le contr le a posteriori en utilisant l valuation ex poste de la performance de chaque commune apports mobilis s investissements corrects effort fiscal etc pour faire des bonifications en cas de la bonne performance ou pour effectuer des sanctions en cas de la mauvaise performance Les dotations financi res allou es aux communes par le FADEL ne sont pas coh rentes Le tableau suivant r capitule les dotations annuelles initialement pr vues dans le manuel FADEL 51 Tableau 14 dotations annuelles des communes Dotations FIC
57. fs et r sultats du PDRAB 3 3 Les activit s du PDRAB 3 3 1 R sultat 1 Les structures de gouvernance locale ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques 1 Niveau communal 2 Niveau intercommunal 3 Niveau villageois 3 3 2 R sultat 2 Mise en uvre des PILS par le biais d un outil de financement d centralis FADEL 1 Le manuel FADEL les r gles du jeu 2 Mise en place du FADEL 3 Le FIV 3 3 R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local 1 Passation des march s 2 R alisation des infrastructures 3 Gestion entretien et police des infrastructures 4 R habilitation de la circulation de la RN33B reliant Andranofasika et Ambato Boeny et d autres actions de d senclavement 3 3 4 R sultat 4 Promotion de l conomie rurale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles 1 Augmentation et diversification de la production rurale 2 Gestion durable des ressources naturelles GDRN 3 3 5 Communication 3 4 Modalit s d ex cution et budget 3 4 1 Modalit s d ex cution 3 4 2 Budget 4 EVALUATION DU PROJET 4 1 Forces faiblesses et contraintes 4 2 La conception du projet 4 2 1 Reformulation du PDRAB 4 2 2 Pertinence clart et r alisme des objectifs et r sultats attendus et de la strat gie de mise en
58. groupe l ensemble des onze communes de la sous pr fecture et a tendance de r fl chir en termes d une collectivit territoriale d partement r gion L OPCI semble programmer des actions lyc e h pital etc qui rel vent normalement de la comp tence d une collectivit plus grande que la commune Ce ne sont pas des probl mes sp cifiques entre deux ou plus communes par ex une piste rurale reliant les chefs lieux des communes une cole utilis e par les l ves de deux communes qui ont fait na tre OPCI mais le souci du PDRAB d avoir un interlocuteur intercommunal Ce ne veut pas dire que OPCI n a pas de sens mais en tant que pr d partement plut t qu en tant qu institution intercommunale 3 Niveau villageois a Renforcement des capacit s A la diff rence des formations au niveau communal le programme de formation l intention des villages a donn plus de place aux femmes un peu plus de 20 des auditeurs ont t des femmes On remarque que les ex cutifs des RAFT ont t les principaux b n ficiaires des formations ce qui nous semble normal tant donn les r les et les responsabilit s de ces deux structures dans la planification locale Toutefois au niveau des villages les formations ont t verrouill es ou monopolis es par quelques individus dont le pr sident du RAFT ou le RLSE Le syst me d indemnisation propos e semble tre l origine de cette situation A l avis de la mi
59. i res raphi res o quelques tests de plantation de l eucalyptus sur les terres inond es saisonni rement o la formation d une vingtaine de personnes en mati re de l apiculture 3 3 5 Communication Bien que ce n est pas un r sultat attendu du projet le PDRAB m ne quelques activit s de communication non seulement l int rieur de sa zone d intervention mais galement l ext rieur Ces activit s ont t la diffusion des rapports p riodiques qui documentent les acquis et les exp riences du projet l dition et diffusion dans la zone d Ambato Boeny d un bulletin de liaison p riodique en malgache Korana la diffusion des missions sur la radio la pr paration d un site web des visites d change avec d autres r gions nord sud et ouest de Madagascar l tude de capitalisation du PDRAB actuellement en cours 3 4 Modalit s d ex cution et budget 3 4 1 Modalit s d ex cution Pour ce qui concerne le PNUD l agence d ex cution du PDRAB est l UNOPS qui g re le financement du PNUD mais non le financement FENU 33 Au niveau du Gouvernement le PDRAB a t initialement plac sous la tutelle du Minist re du Budget et des Provinces Autonomes et plus particuli rement la Direction des Finances Locales et de l Action Economique relevant de la Direction G n rale de la D centralisation Depuis le d marrage du projet il y eu une volution institutionnelle la
60. ion MIS a aussi t tr s positive En ce qui concerne l laboration du manuel FADEL la mission d plore le fait que les consultants impliqu s n taient pas pleinement au courant des orientations du FENU en mati re de la d marche FDL La capitalisation au niveau du si ge FENU n a pas t valoris e au niveau du PDRAB ce qui est regrettable 2 UNOPS Depuis le d but du projet la CADL a toujours b n fici d un appui technique international recrut par UNOPS travers les CTP jusqu en fin 2001 et depuis travers un Expert International en D veloppement Local EIDL La mission fait deux remarques concernant cette assistance technique e les CTP etl EIDL ont consacr beaucoup de leur temps l administration du projet et peut tre moins de temps l appui technique proprement dit e e profile professionnel de l assistance technique internationale a toujours t de type agronome et cela malgr la pr sence d agronomes malgaches au niveau de la CADL La mission estime que l assistance technique internationale aurait pu tre de profile institutionnaliste ou assur e par des personnes ayant de l exp rience en mati re d appui aux collectivit s territoriales Un tel profile aurait permis au projet de mieux tenir en compte les aspects institutionnels de sa d marche 3 Relations PDRAB et institutions locales De toute vidence les relations entre le projet et des institutio
61. ionale En termes de clart la mission estime que le cadre logique du PDRAB affiche quelques insuffisances surtout concernant sa coh rence Les r sultats 3 et 4 se situent selon le cadre logique en amont de l objectif imm diat OI bien qu on peut supposer qu ils devraient logiquement se situer en aval de l OI Dans le vrai sens de faire faire la mise en place des infrastructures et la promotion de l conomie rurale devraient tre con ues comme tant des finalit s de l appui aux communes Le r sultat 3 qui se r f rent la r alisation des infrastructures et leur utilisation par les populations en particulier pourrait tre consid r un indicateur de l objectif imm diat 37 Par cons quence la strat gie de mise en uvre du projet souffre de quelques incoh rences D une part le PDRAB appuie les communes afin qu elles puissent piloter le d veloppement local d autre part le projet intervient directement au niveau d une vingtaine de villages l int rieur de 6 des 11 communes appuy es par le PDRAB Il y a ici une tension une cohabitation difficile entre deux approches tr s diff rentes qui se d roulent dans les m mes lieux Quant au r alisme des objectifs et r sultats attendus la mission estime que le document de projet est trop ambitieux m me si la zone d intervention du projet est assez restreinte Le PDRAB affiche plus ou moins les m mes ambitions que d autres projets FDL
62. ique du projet et des op rateurs sp cialis s impliqu s dans les activit s du projet personnel du PNUD et du FENU autorit s nationales Toutefois la mission souligne que ses visites sur le terrain dans les villages et les communes ont t limit es par les s rieuses difficult s de d placement dans la zone d intervention du PDRAB largement inond e pendant la saison des pluies La mission a galement eu l occasion de consulter la documentation disponible concernant le projet La mission a effectu la restitution de ses constats conclusions et recommandations au niveau d Ambato Boeny aupr s de la CADL ainsi qu au niveau d Antananarivo aupr s du PNUD et des repr sentants du Gouvernement L aide m moire de la mission a t soumis aux autorit s au niveau national 2 LA SITUATION AVANT PROJET 2 1 Contexte national Avec une superficie de 587 000 km Madagascar compte pr s de 15 millions d habitants l heure actuelle Plus de la moiti 56 des malgaches ont moins de 20 ans et 78 de la population vivent en milieu rural En 2000 la croissance du PIB estim e 4 7 a d pass la croissance d mographique ce qui s est traduit par une croissance du PIB par habitant de 1 4 Les efforts produits ont galement permis de r duire le d ficit public 2 3 du PIB de limiter l inflation 7 4 et de stimuler la consommation des m nages Toutefois la croissance des activit s du secteur primaire 1
63. istence le fait que la population enqu t e par l tude INSTAT a pu acc der des niveaux acceptables ces actions indique un impact positif 4 6 Impact sur la politique nationale et la r plicabilit Le PDRAB est cens tre un projet pilote au Madagascar surtout pour les actions men es au niveau communal Dans le contexte malgache la mission estime qu il y a plusieurs domaines dans lesquels le PDRAB a t pilote et innovateur notamment e la planification communale il est incontestable que le PDRAB a t l un des premiers projets d appuyer la planification communale D autres projets tels que le FID et le PSDR se sont inspir s de l id e le Gouvernement a aussi profit de l exp rience du PDRAB pour laborer son sch ma de planification communale e l appui financier aux communes encore le PDRAB a t assez innovateur dans la mise en place du FIC FADEL Peu d autres projets mettent des fonds la disposition des communes de la m me mani re le FIC FADEL quoique timidement a le m rite de doter les communes d un fonds assez souple en termes de la gamme d investissements que peut tre financ e 62 e l appui la mise en place de l OPCI regroupant l ensemble des communes de la sous pr fecture c tait probablement le premier OPCI au Madagascar e l appui la mise en place des Services Techniques Communaux travers le recrutement des ATC pour faire face la probl m
64. jourd hui cette instance intercommunale est peu fonctionnelle D une part son fonctionnement r unions communication co te assez cher en termes de temps d autre part certaines communes ont eu des normes difficult s pour respecter leurs engagements financiers En plus il y a eu une forte politicisation li e le plus souvent au comportement des d put s qui s ing rent dans les affaires intercommunales 3 Niveau villageois Le PDRAB se distingue d autres projets de type FDL en intervenant directement dans une vingtaine de villages dans les six anciennes communes cibl es pendant la premi re phase du projet Ces villages sont b n ficiaires galement du programme de renforcement des capacit s 17 a Formation Le projet a entrepris g n ralement travers ses op rateurs sp cialis s FIVE TAFA et l UDAC une large ventail de formations l intention des responsables villageois e diagnostic participatif et laboration des programmes de d veloppement villageois PDV approche programmation participative d marches PDRAB animation organisation et gestion des associations laboration ou montage de dossiers des micro projets gestion des projets communautaires r les et attributions des leaders villageois outils simplifi s de gestion et de comptabilit analyse de faisabilit et mobilisation des bases de donn es financement de proximit et auto financement l
65. jusqu en fin 2002 Tableau 11 d penses r elles fin 2002 US Fonds 1999 2000 2001 2002 Total Taux FENU 4 223 000 140 323 317 835 687 666 656 856 1 802 680 42 69 PNUD 1 444 559 100 979 409 339 440 761 466 480 1 417 559 98 13 De fa on g n rale les intrants PNUD sont destin s financer les co ts de l assistance technique et les frais r currents fonctionnement CADL carburants etc Quant aux apports du FENU ils sont destin s financer les investissements FIC FIIC FIV la r mun ration des op rateurs sp cialis s lachat de quelques quipements et la prise en charge de certains frais r currents notamment le salaire de l expert national pour le suivi valuation Depuis la fin 2002 le projet fonctionne sur la base d un pr financement de l UNOPS en attendant la r vision budg taire du PNUD Le tableau suivant d montre l volution des d penses d investissement jusqu en fin 2002 Tableau 12 d penses d investissement fin 2002 US Fonds Initial R vis 2000 2001 2002 Total Taux enfin 2002 FIIC 200 000 240 220 14 320 150 900 165 220 68 78 FIC 800 000 759 780 13 804 104 142 197 788 315 734 41 56 FIV 800 000 800 000 31 951 156 157 202 249 390 357 48 79 Route 1 000 000 1 000 000 5 E 00 00 Total 2 800 000 1 800 000 60 075 411 199 400 037 871 311 31 11 Il ressort du tableau 2 que la valeur des
66. l ONG AMR HIMO au niveau des communes Avant la mise en place de la CAOC pendant la phase transitoire de la mise en uvre du FADEL une Commission Locale des March s CLM a assur la passation des march s r alis s dans le cadre du Projet Cette commission locale tait constitu e par Pr sident Le Directeur du D veloppement des Provinces Autonomes de Mahajanga Membres Le Sous pr fet de la Sous R gion d Ambato Boeny ou son repr sentant Le maire concern ou son repr sentant Le service technique concern ou son repr sentant 25 Observateurs Le repr sentant du PDRAB Le repr sentant du Ma tre d Oeuvre Les responsables communaux ont fait partie int grante de la Commission Locale des March s Les responsables ont t associ s chaque r union de s lection des entreprises de d pouillement des offres et de d lib ration de l attribution des march s Pendant l analyse des offres et la passation des march s le projet a toujours apport un appui important dans l valuation technique des offres Le tableau suivant indique le nombre de march s pass s par les diff rentes CAOC au cours de 2002 Tableau 6 processus de passation des march s en 2002 Communes AO lanc s Offres re ues March s pass s OPCI 1 4 1 Ambato Boeny 8 21 6 Ambondromamy 2 9 2 Andranomamy 2 3 1 Anjiajia 1 6 1 Ankijabe 4 8 4 Ankirihitra 1 3 1 Madirovalo 3 7 3 Manerinerina 4 9 3 Sitampiky 1 3 1 Tsaramandroso 5 13
67. les communes Le CAF doit statuer sur l ligibilit des micro projets pr sent s avant d autoriser leur financement par l OF e des dotations financi res annuelles modifiables par 15 20 selon la performance de la commune en question L valuation est faite par le Comit de D veloppement compos dans une large mesure par les repr sentants des communes d Ambato Boeny e les crit res d ligibilit s appliquent uniquement la nature des micro projets et non aux communes Toute commune de la sous pr fecture d Ambato Boeny est automatiquement ligible pour b n ficier des subventions FADEL e l existence de guichets tels que 40 des dotations des communes tant r serv s aux investissements villageois et 15 des investissements devant tre utilis s pour la protection et la gestion des ressources naturelles e des dotations financi res d termin es au pr alable dans le manuel de mani re favoriser les anciennes communes Le tableau suivant pr sente les dotations pr vues dans le manuel le CODE tait initialement con u comme tant un comit local de pilotage du PDRAB 20 Tableau 4 dotations financi res des communes Commune Nbre Dotation annuelle Dotation minimum d habitants millions de F mg destin e aux villages Ambato Boeny 31 565 563 220 Andranofasika 4 378 183 73 Ambondromamy 5 024 120 48 Andranomamy 12 209 120 48 Anjiajia 6 260 120 48 Ankijabe 9 188 253 101 A
68. les Responsables communaux M canismes FADEL Responsables communaux Mise en uvre FADEL Maires secr taires comptables M canismes d audience publique Responsables communaux Agents Techniques Communaux ATC secr taires comptables Evaluation participative Responsables communaux ATC Gestion de march s et ma trise d ouvrage Agents communaux services techniques D pouillement amp analyse des dossiers de Maires ATC pr s lection Montage de micro projets ATC maires Comit d Approbation de Financement CAF M canisme d audience publique Maires PCC ATC secr taires comptables Ateliers sur les recettes fiscales Maires responsables communaux La plupart de ces formations ont t organis es de mani re classique sessions formelles d autres notamment sur la fiscalit locale ont t men es travers la tenue des ateliers La mise en uvre du programme de formation communale a t largement assur e par des consultants nationaux les op rateurs sp cialis s l quipe du projet et en mati re de la fiscalit locale les services tatiques comp tents En plus de la formation plusieurs responsables communaux ont particip aux diff rents voyages d change d exp riences organis s par le PDRAB des visites au nord du Madagascar aux hautes terres et aux communes d Antananarivo et d Antsirabe b Mise en place des Services Techniques Communaux STC D s son d marrage le PDRAB a
69. liquent un alourdissement consid rable des budgets communaux de fonctionnement Dans une petite commune comme Tsaramandroso par exemple le salaire annuel de ATC seul risque de repr senter jusqu 8 du budget total e aux besoins r els des communes en mati re d appui technique Il n est pas vident qu une petite commune telle que Tsaramandroso a besoin de son propre ATC plein temps surtout dans une perspective d apr s projet e aux autres possibilit s telle que la mise disposition des services techniques d concentr s pour assurer l appui technique aux communes c Mise en place des Structures Communales de D veloppement Au niveau de chaque commune le projet pr voit de mettre en place une Structure Communale de D veloppement SCD compos e des repr sentants des villages de la soci t civile des services techniques et des lus Selon les orientations du Gouvernement la SCD aura le r le de piloter le processus de d veloppement communal Dans la mesure o la SCD permet une repr sentation large de la population locale dans le processus de planification communale la mission estime pertinente sa mise en place d La planification communale Il est clair que Le PDRAB a t pilote en mati re de planification communale au Madagascar D autres projets ainsi que le Minist re charg de la D centralisation se sont inspir s de l exp rience du PDRAB pour appuyer la planification communale dans d autr
70. mais se donne seulement trois ans pour les r aliser ce qui est peu r aliste pour un projet de d veloppement institutionnel Par exemple pour ce qui concerne la mise en uvre du FADEL si l on suppose que la premi re ann e tait in vitablement consacr e la mise en place des outils proc dures dans la pratique le projet n a permis que deux cycles annuels de planification La mission estime que les ambitions du PDRAB sont justifiables dans le contexte malgache mais que le temps allou la r alisation de ces ambitions n a pas t suffisant 4 2 3 L ad quation du cadre logique aux besoins des b n ficiaires directs collectivit s locales et indirects populations Dans le contexte malgache mise en place r cente des communes l gislation et cadre r glementaire particuliers la mission estime que les objectifs et r sultats attendus du PDRAB sont appropri s aux besoins des collectivit s territoriales Cependant la mission d plore l absence d une pr occupation explicite de 1 la transparence du fonctionnement des institutions communales et 2 le contr le par les instances d lib ratives et a posteriori par la tutelle administrative de la gestion communale Les communes rurales malgaches sont particuli res dans le sens qu elles jouissent d une autonomie financi re importante Quant leur ad quation aux besoins des populations les objectifs et r sultats sp cifi s dans le cadre logi
71. ment les ressources ligneuses l objet d une exploitation charbonni re assez lourde aux usagers locaux Les proc dures adopt es par le projet ont t conformes aux textes en vigueur mise en place des VOI Vondron Olona lfotony organisation charg e de l application de la dina relative la GELOSE mise disposition des m diateurs environnementaux d limitation des p rim tres forestiers formation des VOI implication du service forestier pour la contractualisation laboration des cahiers de charge et des plans simplifi s d am nagement et de gestion et soumission des dossiers aux autorit s comp tentes Le processus est toujours en cours la mise en place des chantiers coles pour la vulgarisation de m thodes biologiques plantation de v tiver de lutte contre l rosion l appui au reboisement travers la formation de p pini ristes et la mise en place des p pini res foresti res au niveau des communes et villages une trentaine de p pini ristes sont actuellement op rationnels Notons que les programmes de reboisement des communes sont aujourd hui financ s par le FIC la promotion des fili res appropri es pour l environnement travers o la formation des p pini ristes en mati re d arboriculture fruiti re o la production et diffusion de fruitiers papayers agrumes manguiers etc o la promotion de l anacardier 4 500 pieds plant s o l appui la mis en place de quelques p pin
72. n e les carences de la gouvernance locale notamment la faiblesse de l institution communale le faible niveau d organisation et de structuration du monde rural l absence des espaces de concertation et de r seaux de collaboration entre les diff rents acteurs administration communes soci t civile op rateurs conomiques e le manque d acc s aux infrastructures et services de base manifest par O O O l enclavement aigue de la sous r gion li surtout la rupture de la route liant Ambato Boeny la RNA route nationale entre Antananarivo et Mahajanga l absence de bac pour le franchissement du fleuve Betsiboka et le mauvais tat de la majeure partie des pistes rurales le nombre insuffisant de points d eau potable d infrastructures d assainissement et de sant et d infrastructures scolaires le mauvais tat de la plupart des infrastructures marchandes e les insuffisances de la mise en valeur de l espace productif notamment O O la faible ma trise de l eau dans les terres baihohos pour les cultures de d crue et dans les bas fonds irrigables la faible diversification des productions agricoles 10 o les difficult s de commercialisation li es plus particuli rement l enclavement e a d gradation des ressources naturelles li e entre autres aux facteurs suivants o l exploitation incontr l e du bois exploit principalement pour l
73. n Ces modules auraient pu tre d velopp pour permettre la participation effective de la population au m canisme de prise de d cision concernant la gestion et le contr le des activit s des lus et des fonctionnaires afin d exercer un contrepouvoir face l Administration et aux autorit s locales 4 4 2 R sultat 2 Mise en uvre des PILs par le biais d un outil de financement d centralis FADEL 1 La conception du FADEL La mission est de l avis que le probl me fondamental du FADEL r side dans le fait qu il a t con u avant tout comme un dispositif pour le financement des micro 50 projets identifi s par les communes et non comme un syst me pilote et test pour simuler des transferts fiscaux de l Etat aux communes En tant que tel le FADEL oblige le PDRAB de r fl chir surtout en termes des micro projets au lieu de r fl chir en termes de l appui aux communes et le d veloppement institutionnel Dans la mesure o le FADEL est un dispositif de financement des micro projets et non des communes il s approche d autres projets tels que le FID et le PSDR le r sultat tant que le PDRAB est beaucoup moins innovateur qu il aurait pu l tre Les crit res d acc s aux fonds conditions minimales dans le vocabulaire FDL ne s appliquent pas aux communes mais aux micro projets pr sent s par les communes voir page 14 du manuel de FADEL L absence de tels crit res d montre que peu d e
74. n des M thodes pour le D veloppement Communautaire Micro P rim tre Irrigu Organisme de Financement Office Nationale pour l Environnement Organisation Non Gouvernementale Organisme Public de Coop ration Intercommunale Op rateur Sp cialis Pr sident du Conseil Communal Plan de D veloppement Communal Projet de D veloppement R gional d Ambato Boeny Programme de D veloppement Villageois Produit Int rieur Brut Plan d Investissements de la Commune Plan d Investissements Local Plan d Investissements Villageois Programme des Nations Unies pour le D veloppement Programme de Soutien au D veloppement Rural Plan de Travail Annuel PTAC RAFT RFUS RLSE SAC SCD SGI TVA UDAC UNOPS VNU VOI Plan de Travail Annuel de la Commune Rafitra Andrin ny Fampandrosoana ao amin ny Tanana Association Villageoise Registre Foncier Urbain Simplifi Responsable Local de Suivi Evaluation Sch ma d Am nagement Communal Structure Communale de D veloppement Syst me de Gestion de l Information Service Technique Communal Taxe de valeur Ajout e Unit d Appui l Autopromotion Communautaire United Nations Office for Project Services Volontaire des Nations Unies Vondron Olona lfotony Table des mati res R sum analytique 1 INTRODUCTION 2 LA SITUATION AVANT PROJET 2 1 Contexte national 2 2 Contexte sous r gional 2 3 Le projet 3 DESCRIPTION DU PROJET 3 1 Origine du projet 3 2 Objecti
75. n des apports num raires mais uniquement la mobilisation d une contrepartie en nature main d uvre ramassage des mat riaux etc A cet gard le PDRAB semble appliquer les dispositions du manuel FADEL sauf pour ce qui concerne les investissements caract re productif surtout les MPI le manuel pr cise que l apport local doit tre de 15 de la valeur totale de l investissement dont 5 en contrepartie num raire le reste en nature le projet ayant constat que les MPI sont des investissements tr s co teux et la contrepartie num raire tant donc hors de la port e des communaut s villageoises a modifi la conditionnalit pour que l apport entier 15 soit en nature 3 3 R sultat 3 Acc s des infrastructures socio conomiques appropri es la promotion du d veloppement local 3 m me si ces dispositions selon la lecture de la mission d valuation ne s appliquent qu aux investissements villageois consentis par les communes partir de leurs dotations financi res N oublions pas que le manuel pr cise qu au moins 40 des investissements financ s par le FIC doivent tre faits au niveau villageois 24 Les activit s li es ce r sultat concernent le processus d ex cution des PIL passation des march s gestion des contrats suivi des travaux et la GEP Gestion Entretien Police des infrastructures par la suite En plus ce r sultat comprend la r habilitation de la RN33B 1 Pas
76. nkirihitra 8 642 120 48 Madirovalo 23 271 456 183 Manerinerina 16 239 355 142 Sitampiky 9 855 120 48 Tsaramandroso 6 835 219 88 Total 133 466 2 630 1 047 selon le recensement de juillet 1998 1 00 US 6 300 F mg approximativement e le d blocage des subventions FADEL partir du moment o les communes ont mobilis leurs contreparties ou apports b n ficiaires variant de 10 en nature pour les investissements sociaux dans les villages 50 en num raire pour les quipements dans les projets g n rateurs de revenus La subvention des projets communaux coles centres de sant puits est g n ralement conditionn e la mobilisation d une contrepartie de 10 en num raire Notons que le manuel FADEL dans la r alit ne r git que le FIC et le FIIC m me si les dotations de l OPCI ne sont pas explicitement mentionn es dans le manuel Cette observation d coule du fait que les dotations pr vues voir le tableau 4 pr vues pour deux cycles annuels ne totalisent que 800 000 US En fait le FIV ne fait pas l objet des dispositions d crites dans le manuel Par ailleurs il est remarquable que le manuel de proc dures pour le FADEL ne mentionne nulle part les 3 instruments financiers FIIC FIC et FIV d crits par le document de projet 2 Mise en place du FADEL a Phases transitoires et d finitives La phase transitoire du syst me a d but en fin 2000 pour les communes de Madirovalo e
77. ns telles que le CODE et l OPCI sont assez bonnes La direction du projet a un esprit tr s consultatif 45 envers ces institutions et les implique autant que possible dans le processus de prise de d cision concernant par exemple les dispositions prises pour le FADEL 4 4 Les r sultats attendus 4 4 1 R sultat 1 Les structures de gouvernance locale 11 communes et 20 communaut s villageoises ont acquis la capacit d une programmation participative d investissements socio conomiques de d veloppement De mani re g n rale la mission estime que le PDRAB a consacr des efforts consid rables pour atteindre ce r sultat et que le projet a certainement contribu renforcer les capacit s locales 1 Niveau communal a Formation La mission estime que les formations dispens es dans le cadre du projet ont t pour la plupart de qualit ad quate et ont permis de renforcer les capacit s des diff rents acteurs communaux en mati re de la planification et de la gestion du d veloppement local Il est certain que les responsables communaux sont maintenant beaucoup mieux plac s pour piloter le d veloppement local qu ils en taient lors du d marrage du PDRAB C est un acquis important Chaque formation a t accompagn e par la remise des supports ce qui est positif et qui contribue la p rennisation des acquis Egalement les th mes de formation sont pertinents au regard des objectifs du projet
78. ntexte institutionnel ayant chang c tait donc pertinent de r orienter le PDRAB afin qu il s appuie directement sur les collectivit s territoriales e le FENU lui m me ne pr ne plus l co d veloppement ayant constat des nombreuses faiblesses de l approche surtout en mati re de la p rennisation institutionnelle Plusieurs autres projets du FENU en Afrique subsaharienne ont t r orient plus ou moins le m me moment Toutefois la mission estime que la r orientation du PDRAB n a t que partielle et que le projet reste marqu par son histoire La d marche co d veloppement est toujours perceptible surtout dans les interventions directes du PDRAB au niveau des communaut s villageoises L inclusion de l am nagement de la RN33B comme un volet du projet t moigne galement les orientations ant rieures du projet 4 2 2 Pertinence clart et r alisme des objectifs et r sultats attendus et de la strat gie de mise en uvre du PDRAB Les objectifs et r sultats attendus du projet paraissent pertinents dans la mesure o ils visent r soudre des probl mes r els dans la zone d intervention De plus le d veloppement local ce qui correspond globalement la d marche du PDRAB est l ordre du jour au Madagascar et le fait de faire valoir les institutions locales ne peut que rendre plus pertinent le projet Bref ce que le PDRAB est cens r aliser objectifs et r sultats est tout fait pe
79. ollaboration avec le PSDR Programme de Soutien au D veloppement Rural financ par le Gouvernement et la Banque Mondiale Les groupes d usagers de ces MPI ont t rig s en associations formelles et ont fait l objet des s ances d animation b Am lioration et diversification de la production agricole Ce sous volet de la composante a compris plusieurs activit s notamment 31 la recherche action sur les cultures pluviales les cultures de d crue le mara chage et la riziculture am lior e sur plusieurs dizaines de sites Les r sultats prometteurs ont t diffus s aupr s des b n ficiaires travers des brochures et supports de communication la formation des paysans et paysannes en mati re de plusieurs th mes notamment le mara chage les cultures de d crue la culture de manioc les cultures pluviales la riziculture am lior e O O O O O Suite aux sessions de formation les participants ont mis en place des sites de d monstration l organisation des visites d changes d exp rience l int rieur et l ext rieur de la zone d intervention du PDRAB l tude de plusieurs fili res prometteuses ou importantes le raphia le manioc la banane le miel et le mara chage l laboration des fiches techniques riziculture am lior e cultures de d crue cultures mara ch res culture de gros oignon tomate chou carotte la formation des services techniques communaux et des lead
80. onomiques ne sont pas pleinement assur s e les capacit s financi res des communes demeurent tr s modestes e les capacit s renforc es au niveau des conseils et des ex cutifs communaux ne sont pas p rennes dans la mesure o les quipes communales peuvent changer suite aux lections e les techniques de planification et de gestion apprises par les lus et autres travers le projet n ont pas t suffisamment institutionnalis es pour assurer qu elles deviennent des pratiques courantes 2 Niveau intercommunal La mise en place de OPCI constitue certes une amorce dans le processus de la planification inter communale mais le montage de l OPCI compos de l ensemble des communes de la sous pr fecture est plut t orient vers la mise en place d une collectivit territoriale l chelle de la sous pr fecture ce n est pas au vrai dire une instance intercommunale Toutefois le fonctionnement de l OPCI s av re probl matique difficult s pour se r unir politicisation etc et son dynamisme laisse d sirer Ce n est pas vident que l OPCI se maintiendra apr s la fin du projet 3 Niveau villageois L appui du PDRAB a certainement contribu l mergence des instances villageoises RAFT VOI groupements etc qui prennent en charge la promotion et la gestion de leur propre d veloppement Cependant la mission s interroge sur la p rennit de cet acquis surtout pour les activit s not
81. ponsables communaux de mettre en uvre quoique partiellement leurs PDC Les activit s li es au r sultat 3 ont contribu au renforcement de la ma trise d ouvrage communale et une meilleure prise en compte de la dimension entretien et maintenance La mission estime que l introduction aux proc dures de passation des march s a t particuli rement utile cet gard m me si les CAOC ne sont pas encore compl tement rod es en la mati re La mission est de l avis que les activit s li es au r sultat 4 n ont pas eu des cons quences importantes pour le niveau communal De mani re g n rale ces activit s ont t largement pilot es par le projet et ses op rateurs sp cialis s bien que les ATC ont t impliqu s Bien qu il y a eu du progr s dans l atteinte de l objectif imm diat du projet la mission constate que e e temps imparti au projet ainsi que les retards li s la crise politique malgache en 2002 n a pas permis ses activit s d avoir un impact plus important les acquis sont pr caires et on peut se douter de la p rennit de certains e dans l absence d une d marche explicitement visant l appui aux communes et leur pleine responsabilisation ces derni res demeurent caract ris es par des insuffisances Bref au niveau communal les acquis sont fragiles et quand m me limit s 60 e la gestion et l entretien des infrastructures et quipements socio collectifs ainsi qu c
82. position de certains puits au niveau des villages a r duit norm ment le temps pass par les femmes pour la recherche de l eau ce qui leur permet de se consacrer plus de temps d autres activit s telles que mara chage ou l agriculture Les maladies hydriques venant de la consommation des eaux du fleuve ou des lacs environnants ont beaucoup diminu galement Malgr tous ces avantages certains habitants du village pr f rent utiliser du fleuve ou des lacs pour leurs usages domestiques pour viter de participer la maintenance de ces infrastructures Avec la construction des coles le taux de scolarisation a augment et la qualit de l enseignement s est bien am lior e avec le confort apport par les infrastructures scolaires Par ailleurs la scolarisation des enfants de moins de 14ans a t rendue obligatoire par un arr t des communes L volution des effectifs scolaires et des enseignants depuis la construction de ces coles sont indiqu s dans le tableau suivant Tableau 15 donn es sur les coles construites dans le cadre du PDRAB Ann e 1999 2000 2001 Ecoles 3 6 10 El ves 199 743 1628 Enseignants 1 7 11 pay s par Etat Enseignants 2 3 6 pay s par le FRAM Notes association des parents d l ves La construction des centres de sant a permis d am liorer la couverture sanitaire de la population dans les localit s touch es par le projet Le taux de fr quen
83. pports niveau des activit s GDRN existence de pr visions budg taires etc n a pas r ellement jouer son r le Selon certains l valuation du CODE dont la majeure partie des membres sont les repr sentants des communes a t plus ou moins un processus de marchandage bien qu il y ait eu des bonifications pour 4 communes et des sanctions pour 3 communes pour les dotations de 2002 b Les investissements FIC et FIIC et la consommation des dotations financi res Le tableau suivant pr sente les investissements financ s travers le FIC y compris certains investissements qui n ont pas encore d marr 22 Tableau 5 investissements projets financ s par le FIC et le FIIC 2000 2003 Commune Education Puits Sant March Maison Autres Total amp poly abattoir valente Ambato Boeny 3 z 1 3 8 Andranofasika 4 gt 5 Ambondromamy 1 1 Andranomamy 1 5 1 7 Anjiajia 1 4 5 Ankijabe 4 1 1 6 Ankirihitra 1 2 3 Madirovalo 2 1 2 gt 1 6 Manerinerina 3 3 Sitampiky 4 1 5 Tsaramandroso 1 3 1 A partir de ce tableau on remarque que les micro projets les plus prioris s sont les puits et les b timents scolaires Quant la consommation de leurs dotations financi res le tableau 6 fournit le montant utilis r ellement et non en termes de programmation jusqu la fin 2002 Tableau 6 consommation des dotations FIC Total 2000
84. que du PDRAB paraissent tout fait appropri s 4 2 4 Conditions critiques et des hypoth ses de d part Le document de projet num re plusieurs risques potentiels externes et internes pour la mise en uvre du PDRAB dans son dernier chapitre Les risques externes identifi s sont e la d gradation continue de la route RN33B ce qui compromettrait non seulement le dynamise de l conomie locale mais aussi des actions pr vues de en g n ral dans les pays francophones les finances communes font partie de la comptabilit publique Au Madagascar par contre les communes rurales de 2 cat gorie g rent leur propre comptabilit ce qui est probablement positif mais condition que les citoyens exercent un contr le sur la gestion communale travers les conseils communaux et d autres m canismes et que l Etat s assure du contr le a posteriori de la gestion communale 5 notons que la distinction entre risques externes et internes para t inappropri e normalement tous les risques identifi s devraient tre externes lors de la formulation du projet c tait la Route d Int r t Provincial RIP 104 38 d senclavement en aval le bac Ce risque a t r el et le projet n a pas pu mettre en place le bac pour l affranchissement de la Betisboka entre Madirovalo et Ambato Boeny l existence des textes l gislatifs r gissant l intercommunalit En effet c
85. r les actions et les infrastructures identifi es travers le processus de planification participative Selon le document de projet trois instruments taient pr vus savoir e le Fonds d investissement Intercommunal FIIC 200 000 US e le Fonds d investissement Communal FIC 800 000 US 19 e le Fonds d Investissement Villageois FIV 800 000 US Dans la conception initiale du projet ces trois instruments constituent le Fonds d Appui au D veloppement Local FADEL 1 Le manuel FADEL les r gles du jeu En 2000 le manuel de proc dures pour le FADEL a t labor et en suite valid par l ensemble des parties prenantes Gouvernement autorit s provinciales et locales responsables communaux CADL Le syst me de financement propos par le manuel a plusieurs caract ristiques e deux phases dont la premi re est consid r e d tre transitoire Pendant cette phase le PDRAB fonctionne comme Comit d Approbation des Financements CAF et l Organisme de Financement OF en plus pendant cette phase le projet ne transfert pas des fonds aux comptes communaux utilis s uniquement pour les contreparties communales mais paye les entreprises directement Pendant la deuxi me phase d finitive le CAF est autonome du projet ainsi que le CAF et les communes sont directement responsables pour la gestion du tr sor e un circuit d approbation a priori des dossiers de micro projets soumis par
86. raintes que le PDRAB a rencontr lors de son ex cution Les contraintes suivantes ont t recens es par la mission d valuation la crise politique de 2002 des mauvaises habitudes des lus l enclavement de la zone d intervention les faibles capacit s locales y compris un faible taux d alphab tisation 35 e l insuffisance des services techniques d concentr s de l Etat moyens personnel un cadre r glementaire avec des insuffisances la mise en place progressive de l quipe du projet une administration apparemment passive l gard des communes une dur e courte pour le projet une conception incoh rente du projet 4 2 La conception du projet 4 2 1 Reformulation du PDRAB La mission d valuation estime que les changements apport s au PDRAB en 1999 taient tr s pertinents pour des raisons suivantes e l approche co d veloppement s est av r e lourde et inefficace Par ailleurs la pl thore d enqu tes pr alables associ es l ancienne d marche avait t l origine de la crise de cr dibilit pour le PDRAB I dans sa zone d intervention e la formulation de PDRAB a eu lieu avant l amorce de la nouvelle politique malgache de d centralisation datant de 1995 Bien que la constitution de 1992 pr voyait les collectivit s territoriales ce n tait qu partir des lois et autres textes r glementaires de 1994 95 que les communes ont t mises en place en 1996 Le co
87. ramandroso En effet l existence du FIV environ 20 000 US an village dans ces deux communes 53 n incite pas les autorit s communales utiliser pleinement leurs droits de tirage sur le FIC Le FIV d une valeur totale de 800 000 US reparti entre 20 villages n est pas mis la disposition des villages selon des dotations pr d termin es Apparemment le PDRAB alloue le FIV aux villages en fonction des PDV PIV ce qui est contraire au principe fondamental que toute planification doit se faire en fonction d un seuil budg taire obligeant ainsi la priorisation en fonction des ressources financi res disponibles En effet la planification villageoise telle que pratiqu e par le projet se r sume en un shopping list et n est pas soumise la discipline d un plafond budg taire Notons aussi qu partir de 2002 les investissements financ s par le FIV sont soumis la ma trise d ouvrage communale les fonds sont transf r s aux communes dont les responsables assurent la passation des march s et la gestion des contrats Cette orientation n est pas pr vue dans le manuel FADEL qui ne s applique qu aux FIC et FIIC Bien que la mission estime positive cette responsabilisation des communes elle s interroge par rapport la logique de cette orientation Les investissements financ s par le FIV figurent dans les PDV et non dans les PDC m me si les PDV ont t approuv s par les conseils communaux il
88. res FADEL mais n ont jamais eu lieu De pr f rence la mission recommande que les audits soient effectu s par l administration appuy e par le Contr le de l Etat parce que le dispositif juridique malgache pr voit l exercice de la tutelle a posteriori par l administration Les r sultats des audits dans la mesure du possible doivent tre 64 rendus publics afin que les citoyens locaux puissent appr cier la qualit de la gestion communale Ce serait galement utile de s assurer que la Direction G n rale de la D centralisation et du D veloppement des Provinces Autonomes soit inform e des audits et de la mani re dont ils sont men s Le projet doit actualiser le manuel FADEL dans une perspective de capitalisation A la lumi re de l exp rience certaines dispositions pourraient tre reprises notamment les apports b n ficiaires Le manuel actualis doit tre rendu disponible au Gouvernement et aux bailleurs de fonds 3 Pour les activit s li es au r sultat 3 Afin de p renniser autant que possible les acquis du projet il est recommand que des efforts importants soient d ploy s pour rendre op rationnels les comit s et les associations charg s de la GEP Ce travail est important et l avenir des infrastructures en d pend largement Le PDRAB doit galement appuyer le dernier cycle de passations des march s en visant explicitement le rodage des CAOC 4 Pour les activit s li es au r sult
89. res comptables qui assurent les d penses et non le Tr sor de l Etat Le seul contr le externe consiste en la tutelle la sous pr fecture qui s exerce peu dans la r alit Le PDRAB aurait pu initier et appuyer les audits a posteriori men s par le sous pr fet afin d habituer les responsables communaux ce genre de contr le pr vu par la loi et aussi de s assurer de la comptabilit communale La mission estime galement que le PDRAB n a pas suffisamment insist d s le d but sur la budg tisation des investissements par les communes La budg tisation aurait du tre une condition pr alable d acc s au FADEL une telle conditionnalit qui s appuie directement sur les dispositions juridiques aurait pu inciter les responsables communaux am liorer leur performance En plus la non budg tisation des investissements de 2002 2003 par la commune d Ambato Boeny pour laquelle le comptable est le percepteur a eu des r percussions n gatives dans la mesure o le Tr sor n a pas pu ins rer des fonds transf r s par le projet en faveur de la commune dans ses critures 3 Le FIV En elle m me la r partition du fonds d investissement du projet en 3 instruments FIC FIV et FIIC ne pose pas de probl mes Toutefois l attribution des dotations FIV aux 20 villages des six communes a probablement eu des effets pervers sur l utilisation du FIC surtout dans les deux petites communes d Andranofasika et de Tsa
90. rtinent Cependant la pertinence de la strat gie de mise en uvre du PDRAB n est pas enti rement vidente Plusieurs observations motivent cette remarque 36 e l institution communale et la qualit de la gouvernance locale transparence participation reddition des comptes ne paraissent pas tre au centre des interventions du projet Le souci de rendre transparente la gestion communale par exemple n est pas vident dans la mani re dont le PDRAB op re e la strat gie de mise en uvre du projet est telle que la CADL et les op rateurs sp cialis s s impliquent en amont et en aval des communes ne responsabilisant pas autant que n cessaire les institutions communales et les responsables communaux Parfois on a l impression que l quipe du projet et les op rateurs m ne des actions la place et de temps temps l insu des responsables communaux L effort de rendre r ellement responsable l institution communale n est pas suffisant Dans ce sens le PDRAB demeure toujours un projet assez classique e la strat gie de faire faire du projet travers la contractualisation des op rateurs sp cialis s OS laisse d sirer en termes de p rennisation S il est vrai que le PDRAB a impliqu les services d concentr s de l Etat dans ses activit s il est beaucoup moins vident que ces services p rennes ont t explicitement per us comme des organisations d appui aux coll
91. s Apparemment les maires ont pr f r d avoir leurs propres ATC malgr les charges c Mise en place des Structures Communales de D veloppement SCD Le PDRAB est actuellement en train de susciter la mise en place des SCD La SCD sera compos e des repr sentants des villages de la soci t civile des services techniques et des lus Selon les orientations du Gouvernement la SCD aura le r le de piloter le processus de d veloppement communal Pour le moment aucune SCD n a t officiellement install e d La planification communale Au niveau de chacune des communes le PDRAB a appuy l laboration d un Plan de D veloppement Communal PDC L laboration des PDC a t faite en deux vagues En 2000 le projet a test sa m thodologie travers l laboration des PDC des communes de Madirovalo et d Andranofasika Par la suite en d but 2001 le projet faisant recours aux services de l IREDEC a appuy l laboration des PDC des neuf autres communes La m thodologie utilis e a t la suivante Au niveau de la commune des repr sentants de tous les villages ainsi que des services techniques et d autres personnes ressources sont convi es une s rie d ateliers tenus au chef lieu de la commune Pour chaque commune trois ateliers d une dur e de 1 2 jours chacun sont organis s e l atelier diagnostic gt permettant aux participants de faire un diagnostic initial de la commune atouts faibles
92. s ce qui est habituelle chez d autres projets de type FDL Les repr sentants des villages et de la population ont t invit s aux ateliers tenus uniquement au niveau du chef lieu de la commune Malheureusement ce mod le n a pas assur une tr s bonne repr sentation le tableau suivant indique le nombre de participants recens s dans 3 s quences de planification communale Tableau 13 repr sentation de la population dans le processus de planification communale Nbre de participants Nbre de participants Nbre de participants Commune Popn atelier diagnostic atelier atelier finalisation Totale alternatives 1 jour 2 jour 1 jour 2 jour 1 jour 2 jour Ankijabe 9 188 52 43 32 34 25 23 Manerinerina 16 239 38 48 32 34 29 29 Andranomamy 12 209 48 51 28 33 35 26 Le tableau d montre un faible niveau de repr sentation de la population lors de la planification communale ce qui soul ve des questions quant la participation Le fait que la planification communale effectu e dans 9 communes en 2001 s est d roul e pendant la saison des pluies n a certainement pas incit la participation la priorisation des investissements en fonction de l enveloppe financi re allou e par le FADEL n a pas t faite selon des crit res vidents et objectifs A Andranomamy par exemple les responsables communaux avouent que la priorisation a t faite par la lev e des m
93. s FIC partir de leurs ressources propres L apport des b n ficiaires demand 50 en num raire pour les micro projets g n rateurs de revenus des groupements f minins incluant des quipements semble tre excessif et donc d motivant La mission bien qu elle comprenne le souci d insister sur les apports des b n ficiaires souligne qu il y a d autres mani res d atteindre le m me objectif De plus la logique de simuler un syst me de transferts fiscaux soul ve la l gitimit de la contre partie communale dans la mesure o c est l Etat qui conf re des comp tences et des responsabilit s aux communes est il l gitime d exiger des contre parties communales avant d accorder des subventions n cessaires pour que les communes puissent remplir leurs mandats On aurait pu s appuyer sur l effort fiscal et son am lioration d ploy par chaque commune pour en cr er un crit re d valuation de la performance communale 52 2 Application des proc dures FADEL L application des proc dures FADEL n a pas t sans probl mes y a eu d abord une confusion consid rable peut tre inh rente au manuel autour de la mobilisation des apports b n ficiaires surtout pour des investissements villageois puits EPP CSB etc des exemples d investissements villageois cit s dans le manuel Selon le manuel de tels investissements ne demandent que la mobilisation d une contrepartie en nature de 10 de leur
94. s entreprises nombre inf rieur 10 d faillantes ont eu leurs contrats r sili s pour des raisons de non respect des termes de contrat Le contrat d assistance technique de AMRL HIMO qui a assur l assistance la ma trise d ouvrage et la ma trise d uvre n est plus renouvel en 2003 Le probl me de la continuation de l assistance des CAOC donc se pose pour consolider les acquis et permettre une appropriation des proc dures de passation des march s par les CAOC De plus la gestion la surveillance et le contr le des travaux pass s dans le cadre des march s issus des prestations des CAOC sont assur s actuellement par le projet en la personne de l ing nieur de g nie rural Etant donn que le contrat de l op rateur sp cialis AMRL HIMO n est plus renouvel il serait profitable pour les communes par le biais de leurs ATC de continuer le suivi de la mise en uvre des contrats des travaux pour consolider ses acquis et mettre l uvre leurs comp tences dans la gestion la surveillance et le contr le des travaux La plupart des travaux ont d marr sauf ceux des communes ou villages qui n ont pas encore rempli les apports des b n ficiaires Il y a besoin de responsabiliser davantage les communes 3 Gestion entretien et police GEP et l utilisation des infrastructures En ce qui concerne la GEP des infrastructures des conventions d terminent les obligations et les responsabilit s de chacun Cependant l
95. s obligations et les responsabilit s de chacun La GEP est assur e par une structure association ou comit constitu e par les utilisateurs ou b n ficiaires de l infrastructure Ces structures n ont t formalis es qu en 2002 et plus de la moiti ne sont pas encore op rationnelles actuellement Elles ont b n fici des s ances de formation de la GEP de la part d un op rateur sp cialis lUDAC Un manuel de GEP a t labor pour chaque infrastructure l exception de celui pour les MPI actuellement en cours de r daction la fin de l ann e 2002 Le co t d entretien a t calcul d une fa on analytique et normative Chaque manuel fait tat e des caract ristiques de l infrastructure 29 e de ses modes d utilisation de gestion d entretien et de protection qui sont repris dans les cas des investissements au niveau des 20 villages d une fa on d taill e dans les dina e des travaux d entretien faire avec leur co t Le co t moyen pr visionnel de la GEP pour chaque type d infrastructure selon les diff rents manuels est donn dans le tableau suivant Tableau 10 co t moyen pr visionnel de la GEP par type d infrastructure Investissements Co t moyen F mg Puits 250 000 Maison polyvalente 600 000 Centre de sant 725 000 Ecole 500 000 March 2 500 000 MPI 75 000 Ha Dans les cas des structures de GEP op rationnelles le recouvrement des co ts de gestion
96. s que le CN et le comptable du projet avaient la responsabilit pour la certification des op rations Depuis le d part du dernier CTP la fonction d approbation des op rations financi res est assur e par l Expert International en D veloppement Local l ancien VNU 41 De toute vidence la gestion du projet n a pas chang depuis le d part du dernier CTP La structure de la direction demeure bic phale et selon les autres membres de la CADL reste toujours assez proc durale Toutefois ce constat ne peut qu tre provisoire dans la mesure o aucun audit financier n a eu lieu depuis le d part du dernier CTP L actuelle quipe de direction compos e du CN et de l EIDL semble fonctionner de mani re tr s solidaire et de fa on concert e 2 Programmation des activit s La programmation des activit s du PDRAB se fait en cascade de la mani re suivante e chaque ann e le projet organise un atelier de programmation annuelle Ces ateliers durent quatre jours et regroupent non seulement la CADL mais aussi le CODE la Direction Nationale tutelle du projet le PNUD le charg de programme FENU et l administration Le produit de l atelier annuel de programmation consiste en le PTA e au d but de chaque mois l quipe se r unit pour dresser le bilan du mois pass et pour laborer le plan de travail pour le mois venir Lors de cette r union mensuelle les orientations du projet sont discut es
97. s villages dans le cadre du FIV Une fois que les micro projets sont approuv s et que les contreparties ont t mobilis es le CAF autorise le projet effectuer des virements aux comptes des communes le PDRAB ne joue le r le du tr sor en amont n tant plus impliqu dans la gestion des contrats des entreprises les march s sont pass s par la Commission d Appels d Offres Communale CAOC de la commune int ress e pr sid e par le maire de la commune les investissements financ s par le FIV sont g r s par les communes m me si ces investissements ne figurent pas dans leurs PDC la commune assure le paiement 100 des entreprises partir de son compte bancaire aliment par ses contreparties financi res ainsi que par le PDRAB La commune g re non seulement le paiement pour des investissements financ s partir du FIC mais galement les investissements financ s par le FIV Notons que la phase d finitive devait tre introduite plut t en d but 2002 le retard est largement expliqu par la crise politique malgache du premier semestre de 2002 crise qui a jou consid rablement sur la mise en uvre du projet de fa on g n rale L application des crit res d valuation de la performance communale n a pas t tr s stricte ni tr s objective Le CODE cens d utiliser une grille d valuation labor e par le FADEL et comprenant des crit res tels que la mobilisation ant rieure des a
98. sation agricole 18 9 33 MPI 3 4 38 Activit s GDRN 39 6 32 Activit s mara ch res 8 7 85 Infrastructures marchandes 14 0 49 On constate que certains investissements actions touchent plus de personnes que d autres l acc s aux puits construits dans le cadre du PDRAB par exemple est assez lev tandis que l acc s aux MPI est moins important bien que ce pourcentage aurait du s augmenter depuis l am nagement d autres MPI Le tableau montre galement que les femmes ont profit des actions du projet en 2001 ce qui constitue un acquis Cependant l utilisation ou la participation dans les actions appuy es par le PDRAB ne veulent pas forc ment dire que les modes et moyens de vie des populations sont am lior s on doit supposer que ces actions investissements sont de nature capable d am liorer les syst mes locaux de vie Toutefois il serait difficile nier l impact potentiel des puits des coles et des actions agro cologiques etc Donc la mission estime que le projet a probablement contribu l atteinte de son objectif de d veloppement Dans la mesure o il est incontestable que les activit s du projet ont abouti la r habilitation ou la cr ation de nombreuses infrastructures puits coles CSB MPI etc potentiellement capables d am liorer les modes d existence dans la sous r gion et que les activit s en mati re de la GDRN contribuent galement l am lioration des moyens d ex
99. sation des march s Un manuel de passation des march s a t tabli par le projet Ce manuel est une version simplifi e de la r glementation des march s publics appliqu e Madagascar selon le d cret N 98 559 du 25septembre 1998 Il contient les l ments essentiels de ce qu il faut conna tre sur les diff rentes tapes et les proc dures en mati re de passation de march s savoir l tablissement des cahiers de charge l approbation des cahiers des charge le lancement des appels d offres AO le d pouillement et analyse des offres la passation des march s le suivi d ex cution des march s la r ception des travaux Au niveau de chaque commune une Commission d Appel d Offres Communale CAOC a t institu e en 2002 pour la passation des march s relatifs la r alisation des investissements communaux ou villageois programm s dans les PIC ou PIV Selon le manuel FADEL la CAOC est compos e de Pr sident Le maire de la commune concern e Membres L ATC lAgent Technique Communal Le Secr taire Tr sorier de la Commune Le repr sentant de l Inspection d Etat de Mahajanga Le repr sentant de la Contr le des D penses engag es de Mahajanga Le repr sentant des D penses Publiques de Mahajanga Toutes les CAOC ont fonctionn ainsi lors des diff rentes phases d analyse des offres et de passation des march s Une formation des membres de la CAOC a t assur e par le Projet via
100. ses de se rappeler des comp tences de la commune d identifier les probl mes majeures de la commune et d analyser les probl mes ainsi identifi s en utilisant l arbre probl me comme outil privil gi e atelier alternatives visant l objectivation des probl mes identifi s lors du premier atelier d termination des objectifs correspondant aux probl mes et en cons quence l identification des solutions appropri es e atelier finalisation pour localiser des actions ex cuter et les prioriser la derni re tape de l atelier est consacr e la programmation des investissements tre pris en charge par le FADEL du PDRAB Ces trois ateliers sont tenus de fa on d cal e dans le temps en g n ral trois semaines s parent chaque atelier Selon la CADL cette intervalle entre chaque atelier permet aux facilitateurs IREDEC d analyser les r sultats et pr parer le prochain atelier A la fin de ce processus l quipe de facilitateurs pr pare le PDC proprement dit Les PDC des communes d Ambato Boeny prennent la forme suivante 15 e une section d introduction expliquant la m thodologie utilis e e a pr sentation sommaire de la commune avec des donn es plus d taill es en annexe e e diagnostic de la commune r sumant les principaux probl mes identifi s e le sch ma d am nagement g n ralement limit l identification des actions en fonction des objectifs d t
101. ssement en 2002 la CAOC de cette commune n a aucune pratique dans le domaine La mission donc recommande un appui des membres de la CAOC pour la prochaine phase de lancement d AO pour la r alisation des infrastructures programm es avant la fin du Projet Cependant le projet doit impliquer plus les membres de la CAOC pour permettre une meilleure appropriation des proc dures 54 2 Travaux La r alisation des infrastructures a t confi e des entreprises La participation des entreprises locales et r gionales la r alisation des travaux est devenue plus importante en 2001 et 2002 plus de la moiti des entreprises viennent de la r gion ce qui renforce la valeur ajout e de la zone en mati re de r sorption du ch mage et des rentr es fiscales Les travaux ont t souvent effectu s en retard largement cause des probl mes li s la mobilisation des contreparties locales surtout pour les investissements financ s par le FIC En particulier les travaux de construction de l abattoir d Ambato enregistrent un retard de plus de 50 cause de la mise en place tardive de l apport de la commune et de la non inscription du fonds sur le budget le tr sor a rejet l utilisation du fonds transf r par le projet La ma trise d uvre a t assur e par le Projet en 2000 et 2001 et par des bureaux d tudes en 2002 Les travaux sont g n ralement bien ex cut s et respectent les r gles de l art Certaine
102. ssion le projet aurait d adapter et revoir ses bar mes d indemnit par rapport ceux pratiqu s actuellement par les autres projets qui sont install es dans la r gion La mission estime que les diff rents op rateurs sp cialis s et personnes ressources recrut es pour assurer la formation au niveau villageois et communal sont des professionnels en mati re de renforcement de capacit s La mission estime que les b n ficiaires des formations sont actuellement en mesure de s organiser pour mieux 49 d fendre leurs int r ts identifier de fa on r aliste leurs besoins d finir des priorit s prendre des d cisions de fa on concert e et mener des actions de d veloppement dans le sens d un plus grand niveau de responsabilit b Planification villageoise Les RAFT jouent un r le pr pond rant dans le processus d laboration des PDV PIV Or l lection des RAFT se passait au niveau des assembl es g n rales des fokontany De ce fait la repr sentativit de certains groupes et ou hameaux n est pas assur e tout au long du processus Le cas de Bemailaka et de Maevarano d montre une certaine imperfection dans le choix et les modalit s de mise en place des RAFT D ailleurs mise en place en 2000 pour la plupart un certain renouvellement doit tre envisag pour permettre l introduction des repr sentants des lus et des associations d usagers On pourrait cependant am liorer le syst me en instituant la base au
103. ste faire l utilisation de cet outil e pour l op ration d immatriculation fonci re e pour l tablissement d un plan d am nagement de la ville d Ambato Boeny e pour l am lioration des ressources fonci re de la commune La mission a constat que le maire d Ambato Boeny demeure r ticent quant la mise en place et surtout la mise en application du RFUS malgr qu il reconna t que c est un outil pertinent et efficace pour g rer la situation fonci re et pour am liorer des ressources fiscales de la commune A plusieurs reprises le PDRAB a du directement intervenir aupr s des quartiers et d autres responsables communaux pour que le RFUS puisse tre r alis 2 Niveau intercommunal La dimension inter communale dans la conception initiale du projet devait prendre la forme d un Comit Intercommunal de D veloppement CID regroupant l ensemble des communes de la sous pr fecture Suite la sortie du d cret no 99 952 du d cembre 1999 r gissant la cr ation des Organismes Publics de Coop ration LIL Zn or juriste OPCI d Ambato Boeny a t l galis en ao t 2000 L OPCI dont l assembl e g n rale est compos e des repr sentants de chaque commune a t appuy par le PDRAB pour la planification intercommunale Le plan d activit s de l OPCI a t labor de plus ou moins la m me mani re que les PDC Bien que l OPCI semble avoir d marr avec dynamisme il est clair qu au
104. t d Andranofasika dont les PDC taient labor s en 2000 et en ao t 2001 pour les 9 autres communes Pendant cette phase e le projet a t responsable pour contr ler l ligibilit des micro projets et pour approuver leur financement selon les crit res d crits dans le manuel FADEL e les march s ont t pass s par la Commission Locale des March s CLM voir pr sid e par le Directeur du D veloppement des Provinces Autonomes de Mahajanga 21 les communes l exception d Ambato Boeny commune de 1 cat gorie dont la fonction de comptable est assur e par le Tr sor en la personne du percepteur de la sous pr fecture ont ouvert des comptes bancaires pour abriter leurs contreparties Les entreprises ont effectivement pr sent deux factures pour paiement une adress e la commune habituellement pour 10 de la valeur totale des travaux et l autre adress e au PDRAB pour le reste de la valeur des travaux r alis s le paiement pour les investissements financ s par le FIV pour lesquels aucune contrepartie num raire n est exig e a t enti rement g r par le PDRAB pendant la phase transitoire A partir d ao t 2002 le PDRAB a appliqu la phase d finitive du FADEL dont les caract ristiques sont le CAF compos des repr sentants des services techniques de la sous pr fecture assure l approbation des micro projets pr sent s par les communes dans le cadre du FIC et le
105. tat d avancement des activit s ce qui constituait un outil pour analyser l efficacit et l efficience du projet Quant la coh rence entre le syst me de suivi valuation et les l ments du Cadre de R sultats Strat giques CRS du FENU la mission estime que le projet a pu faire un travail difficile En effet le caract re hybride du PDRAB ni FDL ni co d veloppement rend assez difficile la t che de faire int grer les indicateurs CRS dans le syst me du projet N anmoins les PTA int grent les indicateurs CRS 44 4 4 3 L assistance technique 1 FENU En dehors des missions de suivi effectu es par le charg du pays bas au si ge et le charg de programme bas Antananarivo l assistance technique fournie par le FENU a consist en e a mission d laboration du manuel de proc dures pour le FADEL avril 2000 compos e d un consultant international et d un consultant national e la mission d appui en mati re de suivi valuation juin juillet 2000 effectu e par un consultant international e a mission d appui en mati re d laboration des PTA conduite en 2002 effectu e par le Conseiller Technique charg du Suivi Evaluation du si ge FENU e la mission en cours visant la capitalisation des acquis du PDRAB La mission note que l appui en mati re de suivi valuation PTA a t hautement appr ci par le projet et que l installation du Syst me de Gestion de l Informat
106. tation des quatre CSB construits dans le cadre du Projet est r sum dans le tableau suivant 56 Tableau 16 fr quentation des centres de sant de base CSB construits dans le cadre du PDRAB Localit Type de centre Ann e 2001 Ann e 2002 Andranomamy CSB2 38 21 34 96 Antanimalandy CSB 1 47 73 69 30 Beseva CSB 1 42 02 36 06 Ambohimiarina CSB 1 Non fonctionnel Non fonctionnel Le CSB1 d Ambohimiarina n est pas encore fonctionnel faute de personnel m dical La baisse des taux de fr quentation pour les CSB d Andranomamy et de Beseva pourrait venir de la crise politique de 2002 En effet pour des raisons de s curit et de raret de transport p nurie de carburant la population a eu du mal pour se rendre aux Centres de Sant pendant la crise politique de 2002 4 4 4 R sultat 4 Promotion de l conomie rurale par l augmentation et la diversification de la production rurale tout en favorisant la gestion durable des ressources naturelles De mani re g n rale la mission constate que ce volet du PDRAB s articule difficilement avec les autres composantes du projet Les activit s li es ce r sultat constituent dans une certaine mesure un projet part 1 Gestion durable des ressources naturelles GDRN La mission estime que les activit s d appui la GDRN ont t correctement men es notamment en ce qui concerne la mise en uvre du processus GELOSE Le PDRAB a inscrit en GELOSE une di
107. tre en place une quipe comp tente malgr les difficult s li es son recrutement la tendance de privil gier des investissements sociaux et urbains et des infrastructures dans les chefs lieux des communes En fait les dispositions du FADEL pourcentage minimal des investissements FIC au niveau villageois pourcentage allou aux actions GDRN minimisent ce risque le faible degr de coh sion sociale dans la zone r sultat des migrations importantes Le degr auquel ce risque a r ellement eu des cons quences n gatives pour le projet est tr s difficile appr cier la possibilit de discordance politique entre les diverses instances politico administratives maire d put conseil communal Ce risque a t surtout ressenti au niveau de l OPCI o la politicisation a eu des effets n fastes sur le fonctionnement et la fonctionnalit de l institution inter communale A la lumi re de l exp rience la plupart des conditions critiques et hypoth ses de d part paraissent bien identifi es La crise politique malgache de 2002 bien qu elle a eu des effets assez n gatifs sur l ex cution du projet n tait pas pr visible comme risque lors de la formulation du PDRAB et son absence de la liste de conditions critiques est tout fait compr hensible 39 4 3 Mise en place des intrants 4 3 1 Financements Le tableau suivant r capitule l volution des d penses effectu es dans le cadre du PDRAB depuis 1999 et
108. veloppement local Il s agit donc d un projet pilote ayant pour but de tester les modalit s de transfert de ressources et de comp tences au niveau des collectivit s d centralis es notamment travers la mise disposition d un Fonds d Appui au D veloppement Local FADEL Le projet a pour mission principale de tester et de cr er une situation propice et un environnement favorable l panouissement du Fivondronana travers i la promotion des initiatives individuelles ii la cr ation d une espace de concertation et de d cision tous les chelons et iii l instauration de la bonne gouvernance tous les niveaux de l administration locale 3 DESCRIPTION DU PROJET 3 1 Origine du projet 11 L actuel projet est en quelque sorte la deuxi me phase du PDRAB dont la premi re phase con ue en 1993 94 consistait en un projet bas sur la d marche de l co d veloppement participatif gt La premi re phase a d marr en juillet 1995 et a pris fin en ao t 1999 Malgr des probl mes li s l approche l valuation de PDRAB a recommand qu une deuxi me phase du projet soit pr par e afin de consolider les acquis Le PNUD et le FENU ont accept de formuler une deuxi me phase du PDRAB tout en insistant sur sa r orientation vers l approche Fonds de D veloppement Local mettant un accent sur l appui aux collectivit s territoriales et la promotion de la bonne gouvernance 3 2 O
109. y s par le projet Dans les 20 villages les appuis effectu s se basaient sur les r sultats du diagnostic des ressources Ces appuis ont concern la promotion de la production rurale am lioration et diversification des cultures l levage te la p che et la gestion durable des ressources naturelles sensibilisation conservation d fense et restauration du sol promotion de fili res favorables l environnement Plus particuli rement l appui fourni aux 10 villages en mati re de gestion des ressources naturelles s inscrit dans le cadre des textes mis en vigueur GELOSE Gestion Locale S curis e Le principaux partenaires associ s ce volet du projet ont t FIVE TAFA pour les appuis socio organisationnels le Centre FAFALIA surtout pour la promotion de l conomie rurale et l augmentation et la diversification de la production rurale et le Cantonnement Forestier surtout pour la mise en uvre du processus GELOSE ainsi qu ANGAP Association Nationale pour la Gestion des Aires Prot g es galement impliqu e dans le processus GELOSE 1 Augmentation et diversification de la production rurale a Am nagement des MPI Au total le PDRAB a directement appuy l am nagement de 7 micro p rim tres irrigu s MPI qui permettent l irrigation d appoint bien que certains travaux sont toujours en cours d ex cution Ces 7 p rim tres couvrent environ 450 hectares de rizi res En plus 2 MPI ont t am nag s en c
110. zaine de villages travers une synergie entre le projet et l ONE Office Nationale pour l Environnement par la mise disposition des m diateurs environnementaux la commune par biais des ATC le Centre FAFIALA et le Cantonnement Forestier appuy par le projet Nous avons remarqu que l ANGAP participait activement la d limitation des p rim tres GELOSE La mission estime qu avec les op rateurs sp cialis s FIVE TAFA FAFIALA les communaut s ont pu b n ficier des formations de base indispensables en mati re de renforcement des capacit s des VOI Quant au Cantonnement Forestier malgr l insuffisance de moyens financiers et mat riels aggrav e par la crise post lectorale il a pu remplir sa mission sp cifique dans le processus de contractualisation du transfert de gestion Le PDRAB a combl les lacunes par des appuis sp cifiques de la part du responsable du volet et des animateurs Dans le cadre du processus GELOSE l laboration des plans d am nagement simplifi s des statuts et la dina ont t initi s par les m diateurs environnementaux 57 avec le concours des services d concentr s de l Etat agriculture levage for t p che Les contrats de gestion cahiers de charges PAGS Plans d Am nagement et de Gestion Simplifi s les r glements int rieurs r gissant la gestion des sites sont labor s et en attente de la remise officielle pour signature 4 237 hectares de ressources naturelles renouv

1 rapport final de la mission d`evaluation a mi

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