104RU EDeschamps
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1. urb art L 325 1 loi SRU art 90 le financement des op rations de requalifica tion et de renouvellement urbains par le pr l vement pr vu l article L 302 7 du code de la construction et de l habitation loi SRU art 55 la participation des organismes HLM des actions de d veloppement social pour les habitants des quartiers d habitat social CCH art L 424 2 loi SRU art 69 Selon un deuxi me mode d articulation le contrat de ville se trouve dans une situation d changes et d interactions avec d autres d marches Soit le contrat de ville s inspire de proc dures et de documents dont il exploite les diagnostics les principes g n raux et les strat gies d action ce titre les conventions cadres et sp cifiques se r f rent tr s souvent aux sch mas directeurs aux plans d occupation des sols et POS PLU aux plans locaux de l ha bitat PLH aux plans d partementaux d action pour le logement des personnes d favoris es PDA aux plans locaux pour l insertion conomique PLIE Soit Pinverse le contrat de ville alimente d autres proc dures et leur imprime la marque de la politique de la ville il peut s agir de la mise en place d un plan de d placements urbains PDU de la pr paration d un projet d agglom ration ou du mouvement institutionnel de cr ation ou de modification d une structure intercommunale en particulier les r centes communaut s d agglom ration tant donn l impor2. 2003 sur la ville et la r novation urbaine AJDA 2003 p 2198 2202 K Depinc La loi d orientation et de programmation pour la ville et la r novation urbaine Regards sur l actualit 2003 n 296 p 25 35 Le partenariat contractuel entre collectivit s et organismes publics 63 I LA PERENNISATION DU RECOURS AUX CONTRATS DE VILLE La configuration actuelle des contrats de ville r sulte notamment d un rapport de Georges Caval lier qui a re u pour mission en 1998 de r fl chir la g n ration 2000 2006 des contrats Ce rapport a recommand un ensemble indissociable de contrats comportant une convention cadre l chelle de l agglom ration ou de la commune et plusieurs contrats particuliers territo riaux ou th matiques Pour ces contrats particuliers l int r t est de pouvoir recourir des contrats g om trie et signataires variables selon les sujets traiter La circulaire du Premier ministre Lionel Jospin du 31 d cembre 1998 relative l laboration des contrats de ville 2000 2006 a donn des pr cisions sur les conventions cadres Cette circulaire comporte plusieurs r f rences au renouvellement urbain le contrat de ville constitue le cadre par lequel l tat les collectivit s locales et leurs partenaires s engagent mettre en uvre de fa on concert e des politiques territoriales de d veloppement solidaire et de renouvellement urbain visant lutter contre les processus de d valo
3. d une contractualisation garantissant la concr tisation du partenariat le d gagement d un financement et l inscription de cette politique dans une gestion moyen terme autre que celle des rythmes lectoraux Dans un contexte de d centralisation naissante le contrat est pour cette politique locale comme pour les autres le point de rencontre idoine pour des acteurs d envergure et de nature diff rentes devant s associer autour de ce projet de d veloppement social urbain et conomique La politique des quartiers a m me connu une p riode de fr n sie contractuelle avec simultan ment au moins cinq types de conventions ou contrats les conventions DSQ sign es pour les p riodes 1984 1988 et 1989 1993 des contrats de plan tat r gion les conventions de 1 H Dubedout Ensemble refaire la ville La Documentation fran aise 1983 p 94 62 LES ACTEURS DU RENOUVELLEMENT URBAIN quartier CQ suite au rapport L vy les programmes d am nagement concert du territoire PACT pour les zones urbaines de l arc nord est en mutation et reconversion industrielle les conventions ville habitat CVH puis les contrats de ville dont la premiere generation debute en 1990 Pour arr ter cette d multiplication il est apparu n cessaire de retenir le contrat de ville comme unique instrument de contractualisation au service de la politique de la ville En depit de cette recommandation exprim e dans le rapport Geindre et r it r e dans le rap
4. p 141 157 Les op rations label lis es ORU in DAUH 2003 n 7 p 97 108 Les grands projets urbains Droit de l am nagement vol 2 fasc VI 500 Le Moniteur Dalloz Le partenariat contractuel entre collectivit s et organismes publics 65 ducatifs locaux CEL Selon une circulaire de juillet 1999 les conventions de GUP abordent l am lioration de la vie quotidienne dans une d marche la fois de qualit et de s curit les actions envisag es sont relatives l amp clairage la maintenance au ramassage des d chets au gardiennage a la s curisation La gestion urbaine de proximit est envisag e comme un accompagnement des actions de renouvellement urbain en particulier pour apporter une r ponse concr te et quotidienne a des habitants qui risqueraient de ne pas comprendre et perce voir les effets forc ment diff r s d operations de grande envergure Les contrats de s curit ou d ducation sont particuliers car ils sont encadr s respectivement par le minist re de l int rieur et celui de l ducation nationale Et surtout ils ont leur propre logique ce sont des contrats plut t loign s de l approche renouvellement urbain n anmoins la DIV a pr vu en 2002 une enveloppe sp cifique de 29 95 millions d euros pour permettre quarante communes en GPV de d ve lopper leurs projets ducatifs Lorsqu un contrat de ville existe on consid re qu ils en constituent les volets ducation e
5. Le partenariat contractuel entre collectivit s et organismes publics 61 Chapitre 4 Le partenariat contractuel entre collectivit s et organismes publics EMMANUELLE DESCHAMPS maitre de conf rences en droit public IEP de Grenoble membre du CERAT I LA P RENNISATION DU RECOURS AUX CONTRATS DE VILLE Il L INT GRATION DES CONTRATS DE VILLE DANS L ORDONNANCEMENT JURIDIQUE S int resser au renouvellement urbain revient en chercher les sources conceptuelles et surtout les nombreuses applications La doctrine s accorde rattacher ce paradigme la r novation des centres villes le traitement des friches urbaines et des sols pollu s et l intervention sur les quar tiers d habitat d grad qu il s agisse de copropri t s d grad es habitat collectif grands ensembles habitat pavillonnaire ou de logements HLM La syst matisation du contrat pour le r am nagement de l environnement et du cadre de vie de ces quartiers motive la pr sente tude La politique des quartiers en difficult devenue politique de la ville compter de 1988 a tr s t t fonctionn sur des bases contractuelles On en tient pour preuve les d veloppements d Hubert Dubedout demandant et obtenant l int gration des conventions de d veloppement social des quartiers DSQ aux contrats de plan tat r gion CPER et ceci d s le IX plan 1984 1988 Le rapporteur et th oricien de cette politique a saisi d embl e tout l int r t
6. ciales indispen sables au montage de tels projets urbains ainsi que l enveloppe sp cifique allou e par le minis tere de la ville 4 chacune de ces op rations s ajoutant aux credits politique de la ville et aux credits de droit commun Le renouvellement urbain a donc suscit un nouveau flux financier comprenant outre les credits sp cifiques les diff rents pr ts de la Caisse des dep ts et consigna tions le 1 logement et le PIC URBAN II dont les neuf sites francais b n ficiaires sont en GPV Sur certains sites le d doublement contractuel a m me produit un d doublement institutionnel avec un dispositif de pilotage de la convention ORU ou GPV disjoint du dispositif de pilotage de la convention cadre que ce soit par le biais d un comit de pilotage et d un comit technique en formation restreinte ou par un chef de projet ORU ou GPV en plus du chef de projet existant d ja pour le contrat de ville Parmi les conventions th matiques constituant un des volets du contrat de ville il y a les conven tions de gestion urbaine de proximit GUP les contrats locaux de s curit CLS et les contrats 7 Ces conventions sont disponibles sur le site www ville gouv fr dans la base de donn es i ville 8 Soit jusqu en 2006 environ 317 millions d euros pour les ORU et 876 millions d euros pour les GPV total 1 2 milliard d euros 9 Gf nos tudes La mise en uvre des grands projets de ville GPV in DAUH 2002 n 6
7. dans le cas pr sent renforc e par cet id al de renouvellement s appliquant la ville et pas seulement la politique de la ville Il est vrai que parmi les modes d action visant retravailler les territoires urbains pour les am liorer certains correspondent exactement la probl matique d une transformation en profondeur des quartiers sensibles Forts de cette empreinte du renouvellement urbain cf la r novation urbaine dans la loi du 1 ao t 2003 les contrats de ville se caract risent avant tout par leur p rennisation I qui est la preuve de leur int r t notamment pragmatique et par leur int gration dans un ordonnancement juridique fait de relations avec d autres proc dures contractuelles ou non contractuelles II 2 Commissariat g n ral du Plan Bilan perspectives des contrats de plan de d veloppement social des quartiers La Docu mentation fran aise 1989 275 p 3 E Geindre Groupe villes pour la pr paration du XI plan Villes d mocratie solidarit le pari d une politique Le Moniteur La Documentation fran aise 1993 238 p J P Sueur Demain la ville La Documentation fran aise 1998 tome 1 230 p tome 2 391 p 4 Loi n 2003 710 du 1 ao t 2003 d orientation et de programmation pour la ville et la r novation urbaine JO 2 ao t 2003 p 13281 Gf pour les commentaires J P Brouant propos de la r novation urbaine AJDA 2003 p 2198 2202 E Lerique La loi du 1 ao t
8. it en toute logique sur les sites labellis s GPV et ORU Belfort mais aussi en dehors de ces sites Dijon Il est envisag pour la prochaine g n ration de contrats d agglome ration une proc dure unique regroupant contrat d agglom ration et contrat de ville On en conna t actuellement les pr mices avec les contrats d agglom ration qui organisent une poli tique de la ville d agglom ration Bordeaux Dijon et avec le premier et unique contrat la fois d agglom ration et de ville celui du Creusot Montceau sign en 2000 8 14 Circulaire am nagement du territoire du 31 juillet 1998 relative aux prochains contrats de plan tat r gion principes relatifs leur architecture JO 13 sept 1998 p 13989 circulaire int rieur am nagement du 18 d cembre 2000 relative au volet territorial des contrats de plan tat r gion Mon TP 6 avr 2001 textes off p 419 circulaire emploi solidarit du 26 avril 2001 relative la mise en uvre et au suivi des engagements de l tat dans le cadre des contrats de plan tat r gion 2000 2006 Mon TP 10 ao t 2001 textes off p 287 15 Circulaire MELT du 3 ao t 2000 relative l utilisation des cr dits action fonci re et am nagement urbain du chapitre 65 23 article 50 dans le cadre des contrats de plan tat r gion non publi e disponible sur www agglo org 16 D cret n 2000 1248 du 21 d cembre 2000 portant orientation pour l am nagement et le d ve
9. loppement du territoire JO 22 d c 2000 p 20391 circulaire quipement du 26 d cembre 2000 relative aux priorit s et modalit s de contractuali sation pour les contrats territoriaux Mon TP 23 f vrier 2001 textes off p 420 circulaire int rieur quipement am nage ment ville du 6 juin 2001 relative la mise en uvre des contrats d agglom ration non publi e disponible sur www agglo org 17 DATAR Contrats d agglom ration Mode d emploi 2001 58 p La pr paration et la n gociation des contrats d ag glom ration document d tape juill 2002 9 p 18 Les 51 contrats d agglom ration sign s sont disponibles sur www agglo org Le partenariat contractuel entre collectivit s et organismes publics 67 On peut relever au moins deux modes d articulation entre les contrats de ville et les proc amp dures non contractuelles avec lesquelles ils entretiennent des liens Selon un premier mode d articula tion la g ographie prioritaire du contrat de ville est utilis e comme champ d application territo rial d autres dispositifs ou proc dures Par exemple pour s en tenir des dispositifs de la loi SRU l attribution des aides la r alisation d investissement accord es par le Fonds de revitali sation conomique loi SRU art 88 l am nagement et la restructuration des espaces commer ciaux et artisanaux situ s en zones urbaines sensibles ZUS et dans les territoires en contrat de ville c
10. port Sueur la poli tique de la ville n a jamais pu ou su fonctionner avec un seul type de contrat Pour la p riode 1994 1999 les contrats de ville de deuxi me g n ration n ont pas fait disparaitre les PACT urbains ni les conventions de d veloppement social notamment en outre mer Dans le cadre des contrats de plan Etat r gion 2000 2006 les 247 contrats de ville de la troisieme g n ration ont absorb les PACT urbains et les conventions de d veloppement social mais on a vu apparaitre les conventions pour les grands projets de ville GPV et les op rations de renouvellement urbain ORU ou encore les conventions de gestion urbaine de proximit GUP En d finitive le contrat de ville est devenu le contrat principal de la politique de la ville mais certainement pas l unique En tant qu l ment de premier ordre de la politique de la ville il est logique que le contrat de ville ait t charg de mettre en uvre le renouvellement urbain Ce nouveau r f rentiel d ac tion urbaine est apparu alors que l laboration de la loi SRU et la pr paration des nouveaux contrats de ville taient concomitantes La contractualisation du renouvellement urbain a donc pris des formes et un contenu variables selon les configurations locales destruction construc tion r habilitation voirie action fonci re d veloppement conomique La dynamique propre chaque nouvelle g n ration de contrats de ville s est trouv e
11. prioritaires d finis localement ilot quartier ensemble de quartiers pour assurer les actions de d veloppement social et culturel le renouvellement urbain et la r habili tation des logements la cr ation et le soutien des quipements de quartier et la gestion urbaine de proximit Pour passer du diagnostic au projet de territoire des tudes ont t men es pour que les parte naires puissent s entendre sur les diff rents volets de la politique de la ville renouvellement 5 G Cavallier Nouvelles recommandations pour la n gociation des contrats de ville de la nouvelle g n ration 2000 2006 1999 rapport final 6 Circulaire Premier ministre n 14 153 du 31 d cembre 1998 relative aux contrats de ville 2000 2006 JO 15 janv 1999 p 726 64 LES ACTEURS DU RENOUVELLEMENT URBAIN urbain habitat transports urbains ducation sant culture emploi d veloppement cono mique pr vention de la d linquance et vie associative Le financement de ces actions rel ve de l tat par ses cr dits politique de la ville et ses credits de droit commun puis des r gions des d partements des communes des structures intercommunales des partenaires sociaux bailleurs sociaux caisses d allocations familiales de la Caisse des dep ts et consignations CDC et des fonds europ ens en particulier le FEDER et le programme PIC URBAN I Les conventions sp cifiques sont prises en application de la convention cadre Le reno
12. raux ont t fix s par la loi du 25 juin 1999 savoir qu il a voca tion se composer des contrats de ville des contrats d agglom ration des contrats de pays des 10 Note de cadrage DIV DGUHC UNFOHLM juill 1999 Une d marche gestion urbaine de proximit non publi e 11 Plus de 40 conventions GUP sont disponibles sur le site www ville gouv fr dans la base de donn es i ville 12 Projet de loi de finances pour 2003 tat r capitulatif de l effort financier consacr la politique des villes et du d velop pement social urbain p 23 et 37 13 Loi n 99 533 du 25 juin 1999 d orientation pour l am nagement et le d veloppement durable du territoire modifiant la loi n 95 115 du 4 f vrier 1995 JO 29 juin 1999 p 9515 66 LES ACTEURS DU RENOUVELLEMENT URBAIN contrats de parcs naturels r gionaux et des actions sp cifiques aux r seaux de ville Tous ces contrats sont pr sent s comme devant soutenir l emploi les activit s la gestion des ressources naturelles l am lioration du cadre de vie et le renforcement de la coh sion sociale Dans les circulaires relatives la g n ration actuelle des CPER 9 il n y a pas de r f rence particuli re au renouvellement urbain sauf dans celle du 3 ao t 2000 qui pr voit que les credits d action fonci re et d am nagement urbain sont utilis s dans les territoires prioritaires d intervention des contrats de ville pour des actions de renouvellement
13. risation de certains terri toires de nos villes a l chelle de ces sites prioritaires doivent tre poursuivis et d ve lopp s dans le cadre d un projet global les actions de d veloppement social et culturel les op rations de renouvellement urbain et de r habilitation des logements la cr ation et le soutien au fonctionnement d quipements de quartiers ainsi que les interventions au titre de la gestion urbaine de proximit Les conventions cadres comportent de nombreux objectifs parmi lesquels le renouvellement urbain a t retenu comme axe prioritaire de contractualisation sans oublier la mixit sociale le d veloppement urbain solidaire la lutte contre les exclusions et discriminations ou encore la revitalisation conomique Les p rim tres de contractualisation commune ou agglom ration ont t tablis par les pr fets de r gion sur proposition des pr fets de d partement l issue de discussions engag es avec les collectivit s locales Cette troisi me g n ration de contrats de ville en comporte 247 70 intercommunaux Les conventions cadres retiennent plusieurs niveaux d intervention soit l chelle de la commune et de l agglom ration pour favoriser la mixit de l habitat le d senclavement des quartiers par une politique des transports l galit devant le service public ducation sant culture justice l int gration des immigr s et de leurs familles soit l chelle des sites
14. t et les collectivit s territoriales AJDA 2003 p 982 985
15. t s curit mais par ailleurs un certain nombre de contrats de s curit ou d ducation ont t sign s ind pendamment d un contrat de ville Sur les 544 CLS sign s 60 d entre eux concernent des sites en contrat de ville tandis que sur les 2171 CEL existants 222 sont int gr s un contrat de ville I VINT GRATION DES CONTRATS DE VILLE DANS L ORDONNANCEMENT JURIDIQUE Cet ordonnancement juridique est plus ou moins certain dans la mesure o les contrats de ville entretiennent avec d autres proc dures contractuelles et non contractuelles des relations qui ne sont pas toutes encadr es juridiquement Les contrats de ville s ins rent dans un difice contractuel comportant plusieurs emboitements de contrats les conventions th matiques et territoriales sont prises en application de la convention cadre qui s int gre lorsqu il existe dans le contrat d agglom ration qui lui m me est une d cli naison du contrat de plan tat r gion CPER L int gration des contrats de ville dans les CPER a contribu leur inscription dans la dur e puisqu elle leur garantit une programmation finan ci re chelonn e sur sept ans Ce rattachement aux contrats de plan a aussi contribu la r gio nalisation de la politique de la ville permettant une rationalisation de la r partition des cr dits Les CPER 2000 2006 ont pour innovation de distinguer entre un volet r gional et un volet terri torial dont les principes g n
16. tance des projets sociaux culturels conomiques et d am nagement dont il est porteur le contrat de ville continue de soulever des interrogations juridiques quelle est la nature de ce contrat et quels sont ses effets En tant que d riv du contrat de plan tat r gion le contrat de ville assure la mise en ceuvre de certaines politiques publiques par une programma tion de l action publique susceptible d tre r orient e S il est vrai que la n gociation des contrats de ville correspond un v ritable processus contractuel sujets de droit distincts autonomie engagements l absence de sanction tend dulcorer la juridicit de cette relation en cas d in ex cution du contrat Certains engagements non tenus ont d j eu pour cons quence de faire tomber les financements promis par tel ou tel acteur mais sans aller jusqu provoquer un proc s On peut relever le d calage entre le grand nombre de contrats sign s depuis plus d une d cennie et Pinexistence d un contentieux r gl par voie juridictionnelle On peut tirer de ce constat l enseignement de cocontractants qui dans un contexte de d centralisation nourrissant la coproduction d cisionnelle et financi re ont int r t plus la coop ration qu la confronta tion Il reste v rifier que les divers projets de renouvellement urbain n ont pas souffrir de cette incertitude juridique inh rente aux contrats de ville 19 G Marcou Les contrats entre l ta
17. urbain Le meilleur moyen de saisir le renouvellement urbain dans les CPER est de lire directement ces contrats la politique de la ville est pr sente dans tous les CPER de facon variable dans un chapitre consacr soit a la lutte contre les exclusions Franche Comt Lorraine soit la coh sion sociale Alsace ou aux solidarit s territoriales Bourgogne le de France Midi Pyr n es et le renouvellement urbain figure parmi les priorit s d molitions reconstructions acquisitions fonci res op rations connexes d am nagement Les contrats d agglom ration ont pour fondement la loi du 25 juin 1999 art 26 qui a consacr l agglom ration comme nouveau champ de contractualisation en application du CPER en vue d une prise en compte du fait urbain dans la territorialisation des politiques publiques On a su d s 1998 par les circulaires relatives aux CPER puis par la loi Voynet le d cret d application et la circulaire relatifs aux contrats d agglom ration 9 que les contrats de ville auraient vocation devenir un volet des contrats d agglom ration L laboration des contrats d agglom ration ayant d but apr s celle des contrats de ville ces derniers en ont constitu par anticipation le volet de coh sion sociale et territoriale En ce qui concerne leur contenu plusieurs contrats d ag glom ration ont plac parmi leurs axes prioritaires la politique de la ville et le renouvellement urbain que ce so
18. uvellement urbain a directement inspir la cat gorie des conventions territoriales La d cision ayant t prise par le comit interminist riel des villes CIV du 14 d cembre 1999 d opter pour une transfor mation en profondeur et 4 grande chelle de certaines zones urbaines on a vu apparaitre deux types d op rations les grands projets de ville GPV prenant la suite des grands projets urbains GPU exp riment s 4 compter de 1992 et les op rations de renouvellement urbain ORU pour les sites n cessitant une intervention moindre que celle des GPV Les 53 GPV et 70 ORU ont fait l objet de conventions dont la signature s est chelonn e de 2000 2002 Ces conventions ont eu pour r le de d terminer parmi les sites inscrits en contrat de ville ceux qui devaient b n fi cier d un traitement renforc On pourrait au premier abord mettre une critique facile sur la lourdeur de ce d doublement proc dural par rapport la convention cadre Mais il faut se souvenir que la n gociation des contrats de ville tait d ja tr s engag e lorsqu on a lance la d marche de s lection des sites candidats au label GPV ou ORU Par cons quent il n a pas t possible de proc der autrement que par des n gociations diff r es dans le temps d abord pour les conventions cadres et ensuite pour les conventions territoriales Ce d doublement contractuel a eu des cons quences financi res le co t des diverses tudes urbaines et so
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