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Proposiitons pour une meilleure sécurité juridique des

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1. de jarwier septembre GO de janvier septembre n 2004 de janvier septembre 0 Documents durbanisre COURS ADMINISTRATIVES D APPEL tentieux de l urbanisme et de l am nage Auonealons Proc dures males dintevenion pr emption l occupation des fonci re 1031 102 0 000 s 5 i 8 18 4 025 62 3 in 51 1 6 20 s il 22 3513 1 230 25 2201 2 50 28 221 5 126 10 i 4 13 il 108 0 ants du territoire Divers commercial 17 132 21 145 26 13 0 X 1j 00 0 i 4 i fi 0 d 60 001 ff 02 il 0 00 34 5 i 1 5 3 TOTAL 26 ai 106 100 14 Contentieux de l urbanisme et de l am nagement du territoire D lai moyen de jugement Tribunaux administratifs Autorisations 5 C Documents f relatives Droit de Urbanisme Ro 1 d intervention L Divers TOTAL d urbanisme l occupation pr emption commercial fonci re des sols Miis ies en 200 rs se 200 Aires en 2003 amil amil atmi amsi Affaires trait es en 2004 EA aan t tatin t lasmi Me 2a 2m 2 im 14 a3m2j Ua 10m 16 Om 17 l 0 de janvier septembre m Cours administratives d appel Autori
2. en pr cisant que pass un d lai d un mois toute demande de pi ces compl mentaires ne proroge pas le d lai d instruction 10 Red finir le champ d application de l autorisation implicite r criture de l article R 421 19 CU et rappeler le caract re imp ratif du m canisme de confirmation de cette autorisation implicite par l autorit administrative tel qu il est pr vu par l article R 421 31 CU 11 Renforcer l effectivit du contr le de l galit en affectant cette mission des agents de niveau ad quat et en nombre suffisant 73 12 Au sujet des op rations complexes rappeler les diff rentes possibilit s qu offre la l gislation actuelle et en tendre les modalit s pr ciser le champ d application du permis valant division cr er un r gime sp cifique en cas de pluralit de ma tres d ouvrage 13 En mati re de lotissement harmoniser l interpr tation jurisprudentielle de l article R 315 44 1 CU m canisme de caducit du r glement d un lotissement pass le d lai de 10 ans dans le sens aujourd hui retenu par le Conseil d Etat r puter caducs les cahiers des charges de lotissement anciens ant rieurs au 1 janvier 1956 sauf manifestation de volont contraire des colotis exprim e la majorit des 2 3 et publication dudit cahier au bureau des hypoth ques dans les 5 ans de l entr e en vigueur de la disposition nouvelle qui devra en organiser la mise
3. est pas n cessairement fig la date laquelle la demande est form e Des contraintes qu elles soient techniques de commercialisation ou de toute autre nature peuvent conduire le b n ficiaire modifier son projet une fois celui ci autoris Certaines r gles actuelles rendent malais es de telles modifications alors m me qu elles peuvent se r v ler indispensables Deux propositions ont t retenues en ce sens 51 La jurisprudence actuelle para t poser le principe qu en accordant un nouveau permis la m me personne sur la m me unit fonci re l administration entend retirer implicitement mais n cessairement le permis pr c dent Cette jurisprudence s accorde difficilement avec la jurisprudence Ternon cit e ci dessus et 48 elle n incite gu re le b n ficiaire solliciter une nouvelle autorisation par exemple pour prendre en consid ration certaines suggestions faites par des tiers Il est donc sugg r de mettre fin cette jurisprudence en assurant l information des tiers affichage diff renci et de l administration d claration d ouverture de chantier Permettre la d livrance de permis de construire successifs sur un m me terrain au profit d un m me demandeur sans que cela emporte retrait du permis pr c dent assurant l information des tiers et de l administration 52 Les r gles de p remption du permis de construire sont pos es par l article R 421 32
4. globalement le r gime d ensemble de l autorisation d urbanisme est apparu perfectible sans que quiconque ne propose son changement radical Et il d j t expliqu combien l hypoth se de l introduction d une concertation obligatoire pr alable la d livrance des autorisations pratiqu e par certains syst mes trangers tait loign e en l tat des mentalit s et pratiques fran aises C est donc l int rieur de l difice juridique actuel que le groupe de travail a organis ses propositions 23 18 Ces cueils et impasses une fois rep r s il a t possible au groupe de travail d articuler les objectifs que l on peut regrouper en cinq ensembles autour desquels se rassemblent les propositions Des objectifs 19 Le premier objectif qui tient de l ardente obligation collective trait la qualit de la r gle d urbanisme organisation juridique mise en place par les lois de d centralisation et la loi du 13 d cembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains exige une recherche permanente d excellence sans laquelle la hi rarchie nouvelle des normes juridiques est mise mal Or les moyens humains et mat riels mis en uvre pour assurer la production des documents d urbanisme et veiller leur articulation harmonieuse ne sont pas la hauteur de la t che le retard dans l laboration d un document dont d autres d pendent ou la r daction approximative d un acte d urbanis
5. une disposition l gislative g n rale vienne tenir en chec la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle le juge civil doit ordonner la d molition d une construction irr guli re lorsque cette mesure lui est demand e a galement t rejet e par le groupe de travail outre que l on ne voit pas quel texte il faudrait amender s agissant d une solution purement pr torienne l automaticit de cette sanction civile appara t tre la juste contrepartie du respect du droit de propri t m me si l on pourrait concevoir que le juge dispose en la mati re d un pouvoir d appr ciation En revanche ainsi qu il sera explicit ci apr s la solution consistant amender et non supprimer purement et simplement les dispositions de l article L 480 13 du code de l urbanisme applicable au cas de constructions difi es conform ment un permis de construire ill gal s est impos e comme une piste de r flexion plus int ressante et surtout justifiable 71 Les quatre propositions retenues par les membres du groupe de travail ont ainsi t formul es avec le souci de maintenir un quilibre entre deux pr occupations aussi l gitimes l une que l autre savoir assurer le respect du droit tout en consacrant une stabilisation juridique de certaines situations de fait au del d un d lai raisonnable pendant lequel l action publique et les actions des tiers ont d pouvoir normalement s exercer R
6. des demandes 25 Les agents charg s de l instruction des autorisations d urbanisme tant dans les directions d partementales de l quipement qu au sein des communes ou groupements de communes devraient voir valoriser leur fonction recevoir une formation tant initiale que continue plus ax e sur la mission qui leur est confi e Notamment ils devraient tre mieux form s l analyse juridique et non pas seulement formelle ou technique des r gles d urbanisme Am liorer la formation des administrations au droit de l urbanisme 26 La complexit croissante du droit de l urbanisme son manque de stabilit l gislatif et r glementaire l interpr tation pr torienne qui en est faite par le juge administratif le tout li un isolement de certains des services instructeurs militent fortement pour la constitution de p les publics de comp tence juridique une chelle sup rieure la commune Ainsi en cas de difficult d interpr tation du code de l urbanisme ou de documents de planification les agents instructeurs pourraient utilement solliciter l avis de ces p les Constituer des p les publics de comp tence juridique une chelle sup rieure la commune 27 Les documents d urbanisme sont trop souvent labor s par des seuls urbanistes certes comp tents dans leur domaine mais peu familiaris s avec la traduction juridique de leurs projets 28 L laboration
7. gularit de l affichage peut pas tre rapport e Il lui est apparu qu un d lai d un an compter de l ach vement des travaux constituerait un compromis satisfaisant prot geant la fois les droits des tiers qui auront ainsi eu le temps de constater les incidences de la construction sur l environnement et ceux du b n ficiaire qui serait l abri de contestations tardives Pr voir que le d lai de recours expire au plus tard un an apr s l ach vement de la construction autoris e lorsque la preuve de la r gularit de l affichage ne peut pas tre rapport e modification de l article R 490 7 CU 48 Le groupe de travail a constat la complexit des r gles r gissant la remise en cause des autorisations par l autorit qui les a d livr es d cision de retrait La diff rence entre le r gime de retrait des d cisions implicites et celui des d cisions explicites contribue la complexit du droit applicable Il est en effet paradoxal qu en application des dispositions combin es de la jurisprudence de la loi du 12 avril 2000 l administration qui a laiss passer le d lai de prise d une d cision et qui a donc d livr un permis tacite n ait que deux mois pour le retirer pour ill galit mais puisse le retirer pendant toute la dur e d une ventuelle instance contentieuse et dispose de quatre mois pour retirer une d cision explicite sans possibilit de retrait ult ri
8. les modalit s dela cotitularit d un permis de construire ou de lotir unique du d p t d un permis de construire unique dans le cadre d une division en volumes du d p t de plusieurs demandes de permis sur une m me assiette par des p titionnaires diff rents du d p t d une seule demande de permis sur plusieurs unit s fonci res distinctes du d p t de plusieurs demandes de permis distinctes sur plusieurs unit s divises contigu s en globalisant les r gles de densit si l ensemble immobilier pr sente une homog n it architecturale et ou fonctionnelle et est soumis la m me r glementation d urbanisme dutransfert de l autorisation d urbanisme en particulier du transfert partiel 2 Par ailleurs le permis group ou permis valant division de l article R 421 7 1 du code de l urbanisme n autorise pas la pluralit de ma tres d ouvrage Cette restriction n a pas sembl justifi e au groupe de travail et celui ci propose que cet article soit modifi en permettant qu une telle demande de permis puisse tre d pos e par plusieurs demandeurs et que soient clarifi es les conditions d application des r gles d urbanisme notamment en les appliquant l ensemble de l unit fonci re Au sujet des op rations complexes rappeler les diff rentes possibilit s qu offre la l gislation actuelle et en tendre les modalit s pr ciser le champ d application du permis valant
9. cons quence il est propos qu il soit pr vu que la commune d livre syst matiquement l expiration du d lai qui lui est imparti une simple attestation de non opposition la d claration qui lui a t d pos e Enfin si la d claration pr alable de travaux ne saurait tre assimil e un permis de construire il n en reste pas moins qu elle a un caract re hybride aux contours mal d finis Il est donc propos que les diff rences de traitement et de proc dure entre la d claration et le permis soient mieux marqu es qu elles ne le sont ce jour S curiser les droits r sultant d une d claration de travaux l issue du d lai de r ponse de l administration notamment par une clarification des champs d application respectifs du permis de construire et de la d claration de travaux la d livrance d une attestation de non opposition de la commune la d claration 31 32 L op ration de construction en particulier en centre urbain est souvent pr c d e d une d molition totale ou partielle La dualit de demande d abord de permis de d molir puis de permis de construire peut appara tre inutilement contraignante tant pour le p titionnaire que pour le service instructeur C est pourquoi il est propos que l initiative du p titionnaire la demande de permis de d molir et de permis de construire puisse faire l objet d un dossier et d une autorisation uniques Dans ce cas
10. d un document de planification de type PLU devrait tre men e par une quipe pluridisciplinaire qui c t des urbanistes architectes paysagistes g om tres sociologues d mographes historiens inclut des juristes Associer davantage d expertise juridique la confection des documents d urbanisme 28 Afin d homog n iser la pr sentation formelle des plans locaux d urbanisme et d viter des erreurs de proc dure dommageables pour la collectivit comme pour les demandeurs d autorisation il est propos que soit dict par la DGUHC avec la collaboration de l ensemble des acteurs un guide m thodologique de l laboration et du contenu des plans locaux d urbanisme Il ne s agit en aucun cas de cr er un mod le de PLU sur l ensemble du territoire national chaque collectivit doit pouvoir assumer ses propres besoins et la loi SRU a permis une grande souplesse dans ce domaine les dispositions facultatives ouvrent depuis quelques ann es des possibilit s nouvelles et le nombre des dispositions imp ratives est faible Mais un mode d emploi viterait bien des contentieux et faciliterait la t che tant d laboration que de lecture des plans locaux d urbanisme Elaborer et diffuser un guide m thodologique de l laboration et du contenu des plans locaux d urbanisme 29 Si la d livrance des autorisations d urbanisme doit rester de la comp tence exclusive des communes ou groupements de comm
11. dans le d lai de trois ans du caract re d finitif du permis de construire Or dans les ensembles immobiliers complexes ce d lai appara t comme tant trop court si l on tient compte des dur es de construction D une mani re g n rale les recours contre les permis de construire devraient interrompre le d lai de p remption des autorisations d livr es en vertu de l gislations ind pendantes mais parall les Am liorer l articulation des l gislations ind pendantes et des autorisations d urbanisme et l harmonisation des r gimes de caducit 41 Le groupe de travail apr s de longs changes n a pas cru devoir retenir les deux propositions suivantes faut il instituer une information des tiers pendant la phase d instruction de l autorisation ou autoriser ceux ci avoir acc s au dossier pendant cette m me phase Ce r gime existe en Allemagne mais il d coule de cette concertation pr alable que les tiers ne peuvent plus intenter de recours l encontre du permis d livr Il est apparu au groupe de travail que outre le fait que la n gociation pr alable pouvait tre longue et nuire la s r nit n cessaire l instruction du dossier interdire toute possibilit de recours ne rentrait pas dans notre culture juridique 41 convient il de r crire l article L 421 1 1 du code de l urbanisme en dispensant le p titionnaire de justifier d un titre l habilitant d poser une de
12. des promoteurs constructeurs Union nationale des constructeurs de maisons individuelles F d ration des soci t s immobili res et fonci res Union nationale de la propri t immobili re Union sociale pour l habitat 27 juillet Ordre national des architectes Union nationale syndicats d architectes Mutuelle des architectes Ordre des g om tres experts Architecte des b timents de France 7 septembre Ordre des avocats de Paris Jean Jacques Isra l Michel Tirard Isabelle Cassin Conseil sup rieur du notariat Dominique Laralde notaire Jean Philippe Meng Cridon de Paris Chambre des notaires de Paris Bruno Cheuvreux notaire 14 septembre France Nature Environnement Manche Nature les Amis des chemins de ronde Bretagne Aquitaines Alternatives 20 septembre F d ration fran aise du b timent 21 septembre Direction d partementale de l quipement M Pignol directeur d partemental de l Aude Association des maires de France M Pierre Ducout 28 septembre Cour de cassation M Fran ois Cachelot conseiller la 3 me chambre civile M Henri Blondet conseiller la chambre criminelle 85 5 octobre Conseil d Etat M diateur de la R publique 12 octobre Tribunal administratif de Paris 19 octobre Conseil d Etat M Jean Claude Bonichot conseiller d Etat M Jean Paul Delevoye M Patrick Mindu pr sident M Daniel Labetoulle pr sident de section au Conseil d Etat ancie
13. division cr er un r gime sp cifique en cas de pluralit de ma tres d ouvrage 36 Construire en s curit dans les lotissements ant rieurs la r forme de la publicit fonci re 37 En vertu de l article L 315 2 1 du code de l urbanisme dans les communes dot es d un POS ou d un PLU le r glement d un lotissement cesse de s appliquer dix ans apr s la d livrance de l autorisation de lotir sauf si les colotis en ont d cid autrement la majorit qualifi e de l article L 315 3 L article R 315 44 1 dudit code pr cise que pour les lotissements autoris s ant rieurement au 30 juin 1986 la caducit du r glement ne trouve s appliquer que si la commune a inform les colotis de cette prochaine caducit conditionnelle par voie d affichage au moins six mois l avance Or force est de constater que beaucoup de communes le plus souvent par d faut de m moire de l existence d un ancien lotissement sur leur territoire n ont pas proc d l affichage r glementaire Devant une telle situation les deux ordres de juridiction ont pris des positions oppos es pour le Conseil d Etat la formalit requise par l article R 315 44 1 n est pas substantielle outrepasse les exigences de la loi et le d faut de publicit ne s oppose pas la caducit du r glement pour la Cour de cassation la formalit pr vue est substantielle et son d faut laisse perdurer les effets du r glement Ai
14. en cause chapitre 4 le traitement des recours juridictionnels chapitre 5 et le sort des constructions achev es chapitre 6 26 CHAPITRE 3 LA QUALITE JURIDIQUE ET LA SIMPLIFICATION DES AUTORISATIONS D URBANISME 24 Ce chapitre regroupe treize propositions ayant trait la n cessit d am liorer la phase pr paratoire l autorisation elle m me Ainsi le groupe de travail propose d instituer une information une formation et une expertise plus grande des acteurs de clarifier les rapports entre les services instructeurs le p titionnaire et le contr le de l galit de d finir plus nettement les champs d application respectifs des diff rentes autorisations de concilier dans la dur e les r gles du lotissement avec celles du permis de construire enfin de rendre plus lisibles et plus coh rents les rapports entre le droit de l urbanisme et les l gislations ind pendantes de celui ci Plus de la moiti de ces propositions 8 sur 15 ne sont pas normatives elles constituent de simples recommandations destin es am liorer le fonctionnement op rationnel de la phase d instruction des autorisations et donc la s curit juridique il s agit essentiellement de changer certaines habitudes Les autres propositions devraient en revanche conduire des modifications parfois sensibles du code de l urbanisme 27 Une meilleure expertise dans l laboration de la norme et l instruction
15. en mati re administrative la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation selon laquelle une fois la prescription p nale acquise trois ans compter de l ach vement un b timent m me difi sans autorisation ou en violation de celle ci doit tre consid r comme implant r guli rement au regard du droit p nal arr t du 27 octobre 1993 Bull crim n 320 p 802 De m me a t cart e apr s discussion par le groupe l id e d instaurer un simple m canisme d opposabilit des constructions irr guli res existantes plut t qu une v ritable r gularisation administrative au terme d une prescription l coulement du temps doit in fine transformer le fait en droit acquis 80 La question du d lai de cette prescription a t longuement d battue au sein du groupe de travail qui consid re qu il y aurait une logique certaine aligner la prescription administrative en cause sur le d lai de la prescription applicable au cas des constructions irr guli res c est dire dix ans compter de l ach vement des travaux Ce d lai de dix ans qui devrait tre d application imm diate ou diff r e d un an aux constructions d j achev es aurait ainsi pour m rite de correspondre au d lai l expiration duquel il n y a d j plus en l tat du droit actuel d action contentieuse possible pour remettre en cause l existence de la construction nonobstant son irr
16. en oeuvre 14 Am liorer l articulation des l gislations ind pendantes et des autorisations d urbanisme et l harmonisation des r gimes de caducit La remise en cause des autorisations 15 Favoriser la recherche d une conciliation en vue de pr venir ou de r gler des contentieux 16 Ne retenir comme point de d part du d lai de recours des tiers que le seul affichage sur le terrain r alis conform ment un mod le approuv par arr t mentions obligatoires pr vues peine d irr gularit 17 Pr voir que le d lai de recours expire au plus tard un an apr s l ach vement de la construction autoris e lorsque la preuve de la r gularit de l affichage ne peut pas tre rapport e modification de l article R 490 7 CU 74 18 Harmoniser le r gime du retrait des autorisations qu elles soient implicites ou explicites et le ramener trois mois compter de la prise de l acte 19 Rappeler que la date de transmission au contr le de l galit doit tre port e la connaissance du b n ficiaire par une mention appos e sur l exemplaire de l arr t de permis lors de sa notification 20 Assurer l information du b n ficiaire de l autorisation en cas de demande de pi ces ou d informations compl mentaires par les services du contr le de l galit par l envoi d une lettre recommand e avec demande d avis de r ception sous la sanction de l absence de prorogation du
17. galement cart l id e d instaurer un r gime d rogatoire en mati re de responsabilit pour trouble anormal de voisinage lui est apparu qu il ne s agissait en effet pas d une question relevant de la s curit des autorisations d urbanisme 44 Huit propositions ont t adopt es par le groupe de travail Elles peuvent tre regroup es en trois th mes correspondant des pr occupations distinctes pr venir le contentieux permettre au b n ficiaire de l autorisation de conna tre pr cis ment les d lais de contestation faciliter la mise en uvre des autorisations particuli rement des permis de construire Pr venir le contentieux 45 L article L 211 4 du code de justice administrative donne la possibilit aux tribunaux administratifs d exercer une mission de conciliation Aucune des auditions auxquelles a proc d le groupe de travail n a fait tat de cette facult qui semble tr s largement tomb e en d su tude Il est apparu souhaitable de rappeler aux tribunaux que cette facult tait leur disposition soit leur propre initiative soit l initiative des parties Il conviendrait donc que ces derni res soient galement inform es de cette possibilit la tentative de conciliation pouvant parfaitement avoir lieu alors m me qu une proc dure contentieuse est engag e Il est galement apparu qu il conviendrait de rappeler l autorit qui a d livr l autorisation qu elle do
18. gularit Le d lai de dix ans serait par ailleurs coh rent avec le d lai instaur par l article L 315 1 du code de l urbanisme pour l action en justice n e de la violation de la r glementation applicable aux lotissements et qui se prescrit galement par dix ans Un d lai plus court par exemple le d lai de trois ans de la prescription p nale aurait l inverse pour inconv nient de conf rer une prime aux infractions d urbanisme non relev es par l administration ce qui doit tre vit 70 81 La solution propos e par le groupe de travail devrait toutefois tre assortie d un certain nombre d exceptions dans lesquelles la r gularisation administrative ne saurait intervenir comme par exemple les constructions irr guli res qui pr sentent des risques pour la s curit des personnes faisant encourir leur propri taire un risque p nal de mise en danger de la vie d autrui De m me il y aura n cessairement lieu de r server le cas des constructions illicites ayant fait l objet d une d cision de justice pronon ant leur d molition rendue avant l expiration du d lai de dix ans susvis ainsi que le cas des constructions frauduleuses Le groupe de travail est en revanche partag sur le point de savoir s il y a lieu d exclure du m canisme de r gularisation propos le cas des constructions irr guli res difi es en zones naturelles prot g es loi Littoral loi Montagne Enfi
19. l environnement Enfin la participation active du bureau du droit immobilier et du droit de l environnement de la direction des affaires civiles et du sceau minist re de la justice et du bureau de la l gislation et de la r glementation de la sous direction du droit de l urbanisme minist re de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer a t d terminante pour l organisation du travail du groupe le d roulement des auditions et l nonc des propositions susceptibles de recevoir l adh sion du plus grand nombre On trouvera en annexe 2 la liste des membres du groupe de travail 4 Du 29 juin 2004 date de son installation par le directeur g n ral de l urbanisme de l habitat et de la construction au 25 janvier 2005 date de l adoption du pr sent rapport le groupe de travail consacr 21 demi journ es sa mission compte non tenu des r unions informelles ou en sous groupes Jusqu mi juillet le groupe s est consacr forger des r gles de travail adopter une m thode concevoir une grille type de contribution crite et mettre en commun l exp rience de ses membres De mi juillet mi octobre le groupe a proc d une trentaine d auditions des milieux socio conomiques concern s et de tous ceux qui ont conna tre de l autorisation d urbanisme am nageurs promoteurs investisseurs architectes g om tres avocats notaires associations d
20. l observation que les propositions ici faites sont de nature susciter l adh sion des organisations associatives et e 2 professionnelles repr sentatives des acteurs de l autorisation d urbanisme et de ceux qui accompagnent celle ci Elle revient proposer au vu des progr s d j r alis s d une meilleure compr hension et d un rapprochement des int r ts en pr sence de poursuivre au fil du temps la concertation Elle peut s rement s organiser de fa on moins formelle et intense mais il serait f cheux de ne pas la maintenir vivace La deuxi me recommandation a trait la n cessit de dresser intervalles r guliers de cinq ou dix ans un bilan collectif de l application du dispositif juridique En effet il est n cessaire de v rifier p riodiquement l ad quation du droit et des pratiques sp cialement dans un domaine si changeant comme celui objet de ce rapport Ce n est en effet que par la pratique collective d tats des lieux r guliers que la soci t civile manifestera son aptitude un ajustement paisible des normes juridiques qui la r gissent 25 janvier 2005 Philippe Pelletier Pr sident du groupe de travail 78 ANNEXE LETTRE DE MISSION 79 Libert Liber Frarernit R PUBLIQUE FRAN AISE LE MINISTRE DE L EQUIPEMENT DES TRANSPORTS LE GARDE DES SCEAUX DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE MINISTRE DE LA JUSTICE DU TOURISME ET D
21. membres du groupe de travail au risque de ralentir la progression du travail Il a paru en effet essentiel au groupe de travail que ses propositions puissent tre ult rieurement comprises et accept es par l ensemble des milieux professionnels et associatifs concern s Le souci d quilibre entre les int r ts contradictoires en pr sence a constitu un guide constant de la d marche entreprise ces int r ts contradictoires se sont clairement exprim s tendant pour certains un renforcement de la libert individuelle de chaque propri taire par l all gement des r gles et proc dures et leur traitement acc l r pour d autres une meilleure prise en compte de l int r t g n ral par l amplification des contr les et la simplification des recours Le groupe n a ainsi eu de cesse de chercher le juste compromis entre ces int r ts de nature asseoir un bon quilibre entre droit de propri t et droits du citoyen Les membres du groupe de travail partagent la conviction que cette fa on de proc der permet une concertation efficace entre la soci t civile et les services publics de nature favoriser une bonne adh sion aux propositions articul es par le rapport en vue de leur mise en uvre CHAPITRE 1 LE CONSTAT 6 Le groupe de travail a souhait dans le temps imparti sa mission recueillir un maximum d informations utiles avant d arr ter ses propositions l approche de syst mes juridiques
22. principalement favoriser une recherche de conciliation entre les int r ts divergents en pr sence pendant la phase d instruction de la demande d autorisation Or il est vite apparu une convergence entre les acteurs de l autorisation d urbanisme pour ne pas r clamer une telle volution promoteurs et investisseurs ont craint que la concertation organis e autour de leur projet n aboutisse pas les lus locaux ont exprim leur r ticence devoir provoquer cette concertation et les associations ont dit leur faveur une discussion pendant la phase d instruction d s lors que le droit recours contentieux ult rieur demeurait intact 20 Bref il est apparu au groupe de travail que ce mod le tranger demeurait assez loign en l tat de la culture fran aise et que sa transposition au syst me fran ais ne devait pas tre envisag e 21 CHAPITRE 2 LES OBJECTIFS 16 On trouvera rassembl s dans ce chapitre des l ments par nature h t rog nes certains des objectifs qui ont guid le groupe de travail d terminent le cadre dans lequel les propositions de r forme ont t nonc es d autres objectifs les deux premiers d passent largement la mission du groupe de travail puisqu ils s int ressent au contexte m me de l urbanisme a n anmoins sembl opportun de les pr senter successivement comme constituant autant d objectifs De surcro t il a paru bienvenu de viser titre liminaire
23. tat de l instruction avec la cons quence qu il aurait t fort hasardeux pour le constructeur ayant saisi le juge des r f r s de tirer des cons quences trop optimistes de l ordonnance rendue 55 Au nombre des suggestions faites pour ne pas laisser au requ rant la ma trise exclusive du d lai plus ou moins long dans lequel le juge sera conduit donner son sentiment sur le bien fond du recours il en est une autre que le groupe de travail n a pas cru devoir retenir Cette suggestion consistait enfermer dans un d lai qui n aurait pas n cessairement t celui du recours pour exc s de pouvoir le d p t d une demande de suspension en r f r L objectif tait de mettre fin cette preuve de force qu engagent souvent le requ rant et le b n ficiaire de l autorisation contest e le premier trouvant avantage prolonger au maximum l incertitude pesant sur la l galit de cette autorisation le second cherchant donner penser que l ex cution des travaux a t entreprise pour provoquer une demande de suspension en r f r Bien que ne sous estimant nullement les inconv nients d une telle situation le groupe de travail malgr les r serves de certains de ses membres a estim ne devoir pas faire sienne cette proposition L innovation sugg r e aurait en effet eu pour cons quence d une part de supprimer en pratique l une des deux conditions requises pour obtenir la sus
24. trangers l examen des statistiques contentieuses la connaissance d une r cente valuation du r le des administrations en mati re d urbanisme ont largement contribu alimenter la r flexion du groupe Surtout la lecture des contributions crites re ues et la tenue d auditions diversifi es ont pes sur l orientation des travaux du groupe et l articulation de ses propositions Les lignes qui suivent r sument grands traits les l ments ainsi constat s Observations tir es des contributions et auditions 7 Les premiers changes op r s entre les membres du groupe de travail repr sentant des sensibilit s ou des int r ts distincts largement confort s par les auditions r alis es et les contributions crites re ues ont mis en relief le constat partag de la qualit insuffisante des documents d urbanisme et des autorisations qui en d coulent On retient par exemple qu am nageurs promoteurs et investisseurs disent avant tout leur d sarroi face des autorisations obtenues mais diff r es dans leur mise en uvre par des contentieux dont le temps de traitement est souvent incompatible avec celui de l activit conomique les architectes se sont inqui t s la fois de l al a qui assortit les demandes d autorisations d urbanisme dont ils assurent la pr paration et du risque face des r gles trop complexes ou impr cises que la cr ation architecturale s en trouve brid e l exc s les lus
25. 85 04 utilisation du sol contraire aux lois et r glements Non d claration de travaux 149 104 non soumis l obtention de permis de construire Infraction aux dispositions 133 97 d un POS Infraction aux r gles 167 98 g n rales d ex cution des travaux ou d utilisation des sols Poursuite de travaux de 24 17 construction malgr une d cision d interruption R cidive d ex cution de 1 travaux ou d utilisation du sol irr guli res 18 Non respect de 2 1 prescription impos e lors de travaux immeuble visible d un monument historique R cidive d infraction aux 1 r gles g n rales d ex cution de travaux ou d utilisation des sols Construction sans 5 8 autorisation d un immeuble visible d un monument historique R cidive de construction 1 4 sans permis de construire Totaux 1803 1293 Total Condamnations 414175 384624 Les d lits en mati re d urbanisme repr sentent aussi une part infime des d lits g n ral 1803 pour 414175 en 2001 1293 pour 384624 et en 2002 r sultats provisoires Les condamnations pour d lits en mati re d urbanisme sont en baisse 1803 condamnations en 2001 et 1293 en 2002 La baisse la plus marquante est celle relative aux constructions sans permis de construire 1135 condamnations en 2001 et 870 en 2002 La seule augmentation de condamnations concerne les deux derni res infractions construction sans
26. E LA MER Paris le 29 JUIN 2004 Monsieur le Pr sident Le Gouvernement a d cid de proc der une r forme en profondeur du r gime des autorisations d urbanisme avec pour objectifs principaux la simplification des proc dures et une meilleure prise en compte de la qualit Cette r forme se traduira par une ordonnance et un d cret que la direction de l urbanisme de l habitat et de la construction doit pr parer apr s une large concertation pour la fin de l ann e 2004 en vue d une parution courant 2005 Elle doit n cessairement s accompagner de mesures permettant d am liorer la s curit juridique des actes d urbanisme Depuis de nombreuses ann es en effet le droit de l urbanisme fait l objet de nombreuses critiques en raison des difficult s contentieuses que rencontrent de plus en plus fr quemment de nombreux am nageurs ou constructeurs Nous sommes tr s attach s au respect du droit fondamental pour les citoyens et les associations concern es de pouvoir contester devant un juge les d cisions qu ils estiment ill gales et d en obtenir le cas ch ant l annulation Mais ce droit doit pouvoir tre excrc dans un cadre quilibr qui assure le respect de la loi sans compromettre la mise en uvre des op rations l galement autoris es et qui garantisse la stabilit juridique des autorisations une fois pass e la p riode o le contentieux peut normalement s exercer Le Premier Ministre a demand au Gouverne
27. Propositions pour une meilleure s curit juridique des autorisations d urbanisme Rapport au garde des sceaux ministre de la justice et au ministre de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer pr sent par le groupe de travail constitu sous la pr sidence de Philippe Pelletier avocat Pr sident de l Agence nationale pour l am lioration de l habitat janvier 2005 Remerciements L activit du groupe de travail et la production ce rapport ont t remarquablement accompagn es par deux administrations centrales qui trouveront ici l expression de notre reconnaissance la sous direction du droit de l urbanisme minist re de l quipement particip activement aux travaux et chaque fois que cela lui tait possible a inform le groupe de travail des chantiers l gislatifs ouverts en mati re d urbanisme le bureau du droit immobilier et du droit de l environnement de la direction des affaires civiles et du sceau minist re de la justice a mobilis avec efficacit son quipe pour partager son exp rience recueillir des informations statistiques et faciliter l audition de hauts magistrats Qu ils soient sinc rement remerci s de leur concours actif PhP Sommaire r f rence est faite aux num ros de paragraphes Introduction 1 5 lettre de mission le groupe de travail le calendrier de la mission
28. a t rep r qui int resse la sp cificit m me de la mati re le groupe de travail a eu constamment son attention attir e sur le caract re non souhaitable de la multiplication de r gles de la proc dure contentieuse particuli res au droit de l urbanisme qui contribuent accro tre l ins curit juridique g n rale Le groupe de travail a donc veill chaque fois que cela tait possible viter de construire un syst me juridique autonome Une autre fausse piste commune toute uvre de r forme a t identifi e elle tient au fait de proposer des changements normatifs inutiles Le groupe de travail a mesur tout au long des auditions combien la complexit de la mati re tait pesante pour les acteurs de l autorisation d urbanisme Le souci de simplification a ainsi guid le travail du groupe qui a souhait l encadrer en vitant de proposer des modifications qui d nu es de r elle port e pratique ne consisteraient qu en un nouvel agencement juridique de fa ade Le changement trop fr quent des normes alimente l ins curit juridique et le groupe y a t sensible acceptant par avance le grief de frilosit Une autre impasse parente de la pr c dente a t relev e dans le risque de voir une r forme trop ambitieuse si elle tait propos e demeurer lettre morte Surtout l opportunit d un r el bouleversement de la mati re ne s est pas impos e l examen des contributions re ues
29. administrative ainsi que de celles entach es d une irrecevabilit manifeste non susceptible d tre couverte en cours d instance Il serait extr mement souhaitable que l instruction des dossiers soit men e dans des conditions telles que puissent tre rapidement d tect es les requ tes susceptibles de faire l objet de ce traitement Ainsi lorsque le recours est incontestablement vou l chec le b n ficiaire de l autorisation contest e serait fix dans un d lai consid rablement inf rieur celui li un audiencement du dossier devant la formation de jugement 52 Il pourrait d ailleurs tre imagin que le d fendeur ait la facult de saisir la juridiction pour attirer son attention sur le caract re manifestement irrecevable d un recours Renforcer la pratique des ordonnances pr sidentielles rejetant sans d bat les recours manifestement irrecevables et non r gularisables 56 Toujours anim par le souci de favoriser une acc l ration des d lais de jugement le groupe de travail a estim que la possibilit de rejet par ordonnance des requ tes manifestement irrecevables pourrait sans doute tre utilement tendue celles qui seraient manifestement infond es Dans cette hypoth se l ordonnance de rejet ne pourrait toutefois intervenir qu au terme d un d bat contradictoire sans audience Cette proposition impliquerait que soient galement modifi es les
30. am lioration du traitement des recours juridictionnels 53 Ce chapitre regroupe huit propositions visant am liorer le traitement juridictionnel des recours Celles ci proc dent du souci de r pondre cinq pr occupations qui au fil des auditions auxquelles a proc d le groupe de travail lui sont apparues comme tant les plus appropri es pour renforcer la s curit juridique des autorisations d urbanisme Dans cette perspective le groupe de travail propose acc l rer les d lais de jugement et ce aussi bien par une utilisation plus fr quente des possibilit s d ores et d j offertes par le Code de justice administrative que par un largissement de celles ci d assurer un meilleur encadrement du d bat contentieux de conserver le d lai de validit des autorisations pendant le cours des proc dures de permettre une modulation des effets de l annulation des autorisations de faciliter la sanction des recours abusifs Conscient du caract re illusoire que pr senteraient des propositions tendant tendre trop largement les traits sp cifiques de la proc dure contentieuse applicable aux autorisations d urbanisme et soucieux d viter les effets pervers susceptibles de r sulter de certaines innovations premi re vue s duisantes le groupe de travail a pr f r ne pas retenir certaines des propositions qui lui avaient t faites Il n anmoins jug utile de pr senter celles d ent
31. autorisation d un immeuble visible d un monument historique et r cidive de construction sans permis de construire Elle est cependant d risoire Sur un plan g n ral les condamnations en mati re d urbanisme ne repr sentent qu une tr s faible part du contentieux p nal g n ral 19 14 Exp riences trang res Un r cent colloque international s est tenu Rome en septembre 2003 sur le th me le juge et l urbanisme de l Europe de l ouest ses actes ont t publi s en 2004 dans les cahiers du GRIDAUH n Ils r v lent au del de l int r t particulier suscit par la lecture des rapports nationaux concernant huit pays trangers la France une assez grande proximit des solutions mises en uvre alors que les m canismes de proc dure administrative contentieuse pr sentent de r elles variations Une divergence profonde est toutefois apparue entre notre syst me tatique et d autres syst mes trangers qui d veloppent des m canismes de concertation en amont du contentieux permettant le plus souvent d viter celui ci il en est notamment des recours administratifs pr alables obligatoires en Allemagne Belgique et dans une moindre mesure en Angleterre en Gr ce au Portugal en Suisse et en Espagne 15 constat de droit compar a ainsi conduit le groupe de travail interroger syst matiquement ses interlocuteurs sur l opportunit d tendre en France un tel syst me qui conduit
32. contributions et auditions Chapitre 1 le constat observations tir es des contributions et auditions n 7 et 8 donn es relatives l instruction des demandes n 9 et 10 donn es relatives au contentieux n 11 13 exp riences trang res 14 et 15 Chapitre 2 les objectifs quelques impasses n 17 des objectifs n s 19 23 Chapitre 3 la qualit juridique et la simplification des autorisations d urbanisme une meilleure expertise dans l laboration de la norme et l instruction des demandes n 25 30 souplesse et clarification entre les diff rentes autorisations d urbanisme 31 et 32 harmoniser les rapports entre le p titionnaire et l administration 33 36 construire en s curit dans les lotissements ant rieurs la r forme de la publicit fonci re 37 38 am liorer l articulation entre l autorisation d occupation du sol et les l gislations ind pendantes 39 et 40 Chapitre 4 la remise en cause des autorisations pr venir le contentieux n 45 permettre au b n ficiaire de l autorisation de conna tre pr cis ment les d lais de contestation n 46 49 faciliter la mise en uvre des autorisations 50 52 Chapitre 5 l am lioration du traitement des recours juridictionnels acc l rer les d lais de jugement n 54 59 assurer un meilleur encadrement du d bat contentieux n conserver l
33. d lai de d f r 21 Permettre la d livrance de permis de construire successifs sur un m me terrain au profit dun m me demandeur sans que cela emporte retrait du permis pr c dent en assurant l information des tiers et de l administration 22 Am nager le r gime de p remption du permis de construire en allongeant le d lai actuel de 2 ans 3 ans dans le cas d op rations importantes 5000 m2 SHON en supprimant la r gle selon laquelle une interruption de chantier de plus d un an pendant la dur e de validit du permis de construire entra ne sa p remption L am lioration du traitement des recours juridictionnels 23 Renforcer la pratique des ordonnances pr sidentielles rejetant sans d bat les recours manifestement irrecevables et non r gularisables 24 Acc l rer le traitement des recours manifestement infond s en tendant ces recours le champ des ordonnances pr sidentielles mais apr s un court d bat contradictoire sans audience 75 25 D velopper la pratique de la fixation contradictoire d un calendrier de proc dure eu gard la nature l urgence et la complexit de l affaire invitant les parties conclure dans des d lais imp ratifs 26 En cours de contentieux permettre l audiencement jour fixe sur saisine du pr sident par l une des parties sous condition de justification de l urgence 27 En cas d appel du demandeur de premi re instance circonsc
34. de proc dure allant jusqu la fixation de la date d audience Ce calendrier fix eu gard la nature l urgence et la complexit de l affaire d terminerait le nombre maximum des m moires susceptibles d tre chang s ainsi que les dates limites fix es aux parties pour cet change Pour garantir le respect de ce calendrier il conviendrait de pr voir que sauf d rogation laiss e la discr tion de la juridiction le d p t tardif d un m moire serait sanctionn par son irrecevabilit La g n ralisation d un tel calendrier de proc dure pourrait fort utilement faire l objet d une recommandation du Conseil d Etat l intention des pr sidents des tribunaux administratifs destin e mettre en relief l int r t que rev tent ces pratiques vertueuses Au nombre de celles ci figure incontestablement celle qui a pour objet d viter que le cours de la justice soit ralenti par des man uvres souvent dilatoires du requ rant consistant d une part multiplier les m moires d autre part laisser s couler un long d lai entre le d p t de chacun d eux 54 D velopper la pratique de la fixation contradictoire d un calendrier de proc dure eu gard la nature l urgence et la complexit de l affaire invitant les parties conclure dans des d lais imp ratifs 58 Dans le prolongement de la pr c dente proposition le groupe de travail a estim que pa
35. dispositions de l article 611 7 du Code de justice administrative pour les rendre applicables aux ordonnances de rejet des requ tes manifestement infond es obligation d informer les parties du rejet envisag et de fixer le bref d lai dans lequel elles peuvent pr senter leurs observations Il n a toutefois pas chapp au groupe de travail que le rejet par ordonnance d un recours au motif qu il serait manifestement infond risque de se heurter une difficult En effet s agissant des recours manifestement irrecevables l article R 222 1 du Code de justice administrative subordonne leur rejet par ordonnance la condition que l irrecevabilit soit susceptible d tre couverte en cours d instance 53 Or pr cis ment rien n interdit un requ rant dans les limites de la jurisprudence Intercopie de d velopper en cours d instance des moyens nouveaux propres fonder une requ te qui ne l tait pas lors de son d p t Acc l rer le traitement des recours manifestement infond s en tendant ces recours le champ des ordonnances pr sidentielles mais apr s un court d bat contradictoire sans audience 57 Ilest apparu au groupe de travail que serait particuli rement bienvenue une g n ralisation de la pratique instaur e empiriquement par certains tribunaux consistant tablir bref d lai apr s l enregistrement de la requ te un calendrier
36. du code de l urbanisme Elles pr sentent l inconv nient d avoir un caract re g n ral et de s appliquer indiff remment quelle que soit l importance du projet Or il est apparu anormal au groupe que les r gles de p remption soient les m mes pour un projet de construction d une seule maison individuelle ou pour un projet de grande ampleur de centre ville Il est donc propos deux r formes se traduisant par une modification du texte de l article R 421 32 premi re consisterait simplement porter trois ans dans le cas d op rations importantes au del de 5 m2 de SHON le d lai actuel de deux ans de p remption en cas d absence de travaux seconde conduirait supprimer la r gle selon laquelle une interruption de chantier pendant un d lai sup rieur une ann e entra ne sa p remption alors m me que cette interruption intervient pendant la dur e de validit du permis Am nager le r gime de p remption du permis de construire en allongeant le d lai actuel de 2 ans 3 ans dans le cas d op rations importantes 5000 m2 SHON en supprimant la r gle selon laquelle une interruption de chantier de plus d un an pendant la dur e de validit du permis de construire entra ne sa p remption 49 Un dispositif particulier est propos au chapitre suivant pour conserver le d lai de validit des autorisations en cas de recours 50 CHAPITRE 5 l
37. e 1860 et 1930 et l ignorance de leur existence nuisent grandement la s curit juridique des constructions nouvelles autoris es sous r serve des droits des tiers Ainsi se pose le probl me du conflit d int r ts entre la p rennisation du contrat qui lie les colotis entre eux et la n cessaire volution du tissu urbain 38 Au sein des lotissements dans lesquels les colotis ont encore le sentiment d appartenir une entit r gie par des servitudes et des obligations r ciproques il est ind niable que le cahier des charges de ce lotissement doit conserver toute sa port e le contrat qu il constitue ne pouvant tre remis en question qu en application de la proc dure vis e l article L 315 3 du code de l urbanisme lequel d roge la r gle g n rale de l unanimit Mais il en est tout autrement en ce qui concerne les cahiers des charges de tr s vieux lotissements qui n ont plus de vie propre Outre le fait que le caract re occulte des r gles de droit priv contenues dans le cahier des charges est faute de publication un facteur d ins curit important pour le p titionnaire de l autorisation d occupation du sol la d couverte de ce cahier des charges peut emp cher la collectivit de fa onner l volution de son urbanisation alors m me que les habitants du quartier ignorent qu ils sont dans un lotissement et ne s en pr occupent nullement C est pourquoi il est propos que les cahiers des charges
38. e d lai de validit des autorisations pendant le cours des proc dures n 61 permettre au juge administratif de moduler les effets de certaines annulations nos 62 64 faciliter la sanction des recours abusifs 65 68 Chapitre 6 le sort des constructions achev es 68 77 red finir le r gime de l action civile en d molition n 72 75 am liorer la lisibilit des infractions d urbanisme n 76 r former le contr le de la conformit 77 et 78 mettre fin au r gime d imprescriptibilit administrative des constructions irr guli res 79 81 Conclusion r capitulatif des 34 propositions n 82 recommandations n 83 Annexes lettre de mission composition du groupe de travail liste des auditions dans des volumes joints au rapport sont rassembl es l ensemble des contributions crites re ues l occasion ou en marge des auditions L tat de droit implique le respect du principe de s curit juridique Conseil d Etat consid rations g n rales introductives au rapport public 1991 Introduction 1 Adopt le 25 janvier 2005 par les membres du groupe de travail ce rapport marque le terme d une entreprise men e pendant sept mois par tous ceux qui concourent l laboration des autorisations d urbanisme leur mise en uvre et leur contr le confronter par le dialogue et la r flexion prospective la norme juridique actuelle e
39. e protection de l environnement lus et administrations hauts conseillers la Cour de cassation conseillers d Etat pr sidents de juridictions m diateur de la R publique Les mois d octobre et novembre ont permis au groupe d laborer ses pr propositions les mois de d cembre et janvier ont t consacr s la formulation des propositions la r daction du rapport et son adoption par le groupe de travail 5 Le groupe de travail a d s son installation et comme invitait la lettre de mission d cid de caract riser son activit par une volont d change et de concertation approfondie change s est manifest par une d termination constante de recueillir le fruit de l exp rience de tous les partenaires de l autorisation d urbanisme sans discrimination l ensemble des unions f d rations ordres professionnels et syndicats repr sentatifs ont t consult s et de nombreuses contributions crites ont t adress es au groupe de travail On trouvera en annexe 3 la liste des auditions Les contributions crites sont regroup es dans des volumes joints au rapport qui seront conserv s par la direction g n rale de l urbanisme de l habitat et de la construction en vue de leur consultation ult rieure au del de cette volont affirm e d ouverture le groupe a manifest le d sir de caract riser ses travaux par une recherche permanente de concertation en vue d obtenir l adh sion des
40. ed finir le r gime de l action civile en d molition 72 Le groupe de travail est d avis qu en pr sence d une construction difi e conform ment une autorisation administrative ill gale il convient d encadrer de fa on plus restrictive la possibilit pour un tiers de demander au juge civil le prononc d une mesure de d molition 64 La proposition implique de modifier substantiellement l article L 480 13 du code de l urbanisme A l heure actuelle s agissant du cas d une construction difi e conform ment un permis de construire le caract re d finitif dudit permis n apporte qu une s curit relative puisque la l galit de ce permis de construire peut toujours tre remise en cause par le juge administratif saisi l invitation du juge civil dans le cadre d une question pr judicielle en d claration d ill galit et ce pendant un d lai de cinq ans apr s l ach vement des travaux Cette situation d ins curit juridique a t renforc e par l volution de la jurisprudence de la Cour de cassation qui a admis que la violation d une r gle d urbanisme simplement permissive pouvait tre invoqu e l appui d une action civile en d molition ou en indemnit 3 me Civ 21 mars 2001 M Crista 73 Une premi re proposition de modification consisterait traiter diff remment les deux hypoth ses aujourd hui envisag es par l article L 480 13 savoir selon que le tiers
41. entent un chantage financier Tout en tant parfaitement conscient de la difficult que pr sente la d finition des contours de la notion de recours abusif le groupe de travail s est longuement interrog sur les moyens qui pourraient tre mis en uvre pour sanctionner les auteurs des recours susceptibles de recevoir une telle qualification 66 Dans cette perspective il est apparu qu une majoration substantielle de l amende pour recours abusif pr vue par l article R 741 12 du Code de justice administrative ne pouvait constituer une solution satisfaisante En effet d s lors que les juridictions pour des raisons qui leur appartiennent r pugnent infliger une amende d un montant modeste on voit mal qu une majoration de ce montant puisse les inciter modifier leur comportement 60 Par ailleurs et en tout tat de cause dans les rares cas o elle est prononc e l amende est encaiss e par le Tr sor Public et est donc insusceptible de r parer le pr judice subi par la victime du recours abusif Le groupe de travail a donc t invit lors des auditions recommander que le b n ficiaire de l autorisation contest e dans des conditions constitutives d un abus de droit puisse solliciter du juge administratif saisi de la demande d annulation la condamnation du requ rant des dommages int r ts Il a toutefois estim que cette recommandation ne pr sentait pas un int r t suffisant
42. es services centraux sur les difficult s rencontr es l chelon local dans les dossiers d instruction Renforcer l information des services centraux sur les difficult s rencontr es par les services instructeurs pour faciliter l laboration d une doctrine efficace Souplesse et clarification entre les diff rentes autorisations d urbanisme 31 La d claration pr alable de travaux exempt s de permis est issue de la loi de simplification du 6 janvier 1986 L intention du l gislateur tait d all ger mais sans le supprimer le contr le administratif pr alable r sultant du permis de construire 30 Mais l usage son maniement s est r v l d licat car les champs d application respectifs de la d claration de travaux et du permis de construire ne sont pas suffisamment explicites pour viter toute ins curit juridique Le Conseil d Etat lui m me a h sit sur le fait de savoir si l ouverture d une porte de garage ressortait du domaine du permis ou de celui de la d claration pr alable Le groupe de travail propose donc que soient mieux explicit s les champs d application respectifs du permis et de la d claration Par ailleurs sous son apparente simplicit la d claration pr alable de travaux offre moins de s curit juridique que le permis de construire en particulier le d clarant doit pouvoir apporter la preuve que la commune ne s est pas oppos e aux travaux projet s En
43. et documents de m me nature ant rieurs au 1 janvier 1956 soient frapp s de caducit sauf s ils sont publi s au bureau des hypoth ques sur r quisition des deux tiers des colotis dans un d lai de cinq ans de l entr e en vigueur de cette disposition nouvelle qui devra en organiser la mise en oeuvre En mati re de lotissement harmoniser l interpr tation jurisprudentielle de l article R 315 44 1 CU m canisme de caducit du r glement d un lotissement pass le d lai de 10 ans dans le sens aujourd hui retenu par le Conseil d Etat r puter caducs les cahiers des charges de lotissement anciens ant rieurs au 1 janvier 1956 sauf manifestation de volont contraire des colotis exprim e la majorit des 2 3 et publication dudit cahier au bureau des hypoth ques dans les 5 ans de l entr e en vigueur de la disposition nouvelle qui devra en organiser la mise en oeuvre 39 Am liorer l articulation entre l autorisation d occupation du sol et les l gislations ind pendantes 39 Certaines l gislations ind pendantes de celles visant les autorisations d occupation du sol interf rent n anmoins avec ces derni res et conditionnent m me parfois leur d livrance ou leur efficacit Les buts vis s par ces diff rentes l gislations ont chacun leur autonomie propre mais les instructions et les mises en jeu de chacune d entre elles sont fortement imbriqu es On peut citer sans que cette li
44. eur m me en pr sence d un recours contentieux intent par un tiers 46 D s lors que tacite ou expr s le permis de construire doit faire l objet d une publicit sur le terrain les r gles du retrait ont paru au groupe de travail devoir tre identiques Il est donc propos d harmoniser le r gime du retrait en fixant un d lai bref que la d cision soit implicite ou explicite compter de la seule date qui ne puisse pas faire l objet d une discussion soit la date de prise de l acte Il est propos que ce d lai soit fix trois mois Cette r gle devrait d ailleurs s appliquer l ensemble des actes administratifs cr ateurs de droit Harmoniser le r gime du retrait des autorisations qu elles soient implicites ou explicites et le ramener trois mois compter de la prise de l acte 49 Les conditions dans lesquelles s exerce le contr le de l galit ont galement retenu l attention du groupe de travail L article L 421 2 4 du code de l urbanisme impose en effet la transmission du permis de construire au repr sentant de l Etat accompagn des dossiers et des pi ces d instruction Et c est cette transmission qui marque le point de d part du d lai imparti au pr fet pour le d f rer au juge administratif La date de transmission doit tre port e la connaissance du b n ficiaire par une mention appos e sur l exemplaire de l arr t de permis lors de sa noti
45. eut que contribuer au renforcement de l tat de droit en mati re d urbanisme Circonscrire l action civile de l article L 480 13 du code de l urbanisme en cantonnant la possibilit d une condamnation d molition l hypoth se d une annulation pr alable du permis de construire sans pr judice des dispositions g n rales du droit des biens en imposant en cas d annulation pr alable et d finitive du permis de construire que l action en d molition soit exerc e dans le d lai d un an qui suit la d cision d finitive par toute personne y ayant int r t parce qu elle subit un pr judice ainsi que par le Pr fet en ne rendant plus possible en cas d absence de recours en annulation pr alable du permis de construire l exception d ill galit son encontre au del d un an compter de l ach vement de la construction Am liorer la lisibilit des infractions d urbanisme 76 Le groupe de travail a consid r comme un corollaire n cessaire du dispositif qui pr c de une meilleure d finition des incriminations en mati re d urbanisme pour que l infraction puisse tre convenablement poursuivie et sanctionn e il convient que ses l ments constitutifs soient pr cis Une t che de r criture s impose en cons quence qui participe directement de la s curit juridique recherch e Mieux pr ciser les incriminations en mati re d urbanisme et rappeler la n cessit d
46. fait l objet d une prorogation En effet le Code de l urbanisme ne pr voit que deux hypoth ses de suspension du d lai de validit du permis de construire pendant la dur e de la suspension de la d cision l ayant accord ainsi que en cas d annulation de celui ci prononc e jugement du tribunal administratif frapp d appel jusqu la d cision rendue par la cour administrative d appel article 421 32 Le groupe de travail a donc consid r qu il serait souhaitable que soit ins r e dans le Code de l urbanisme une disposition caract re g n ral pr voyant la suspension de plein droit de la dur e de validit des autorisations d urbanisme compter du jour o un recours a t introduit jusqu celui o ce recours pourra tre r put d finitivement rejet savoir la date de la notification de l arr t du Conseil d Etat ou celle laquelle n est plus susceptible de faire l objet d une voie de recours la d cision juridictionnelle ayant rejet la requ te serait d ailleurs judicieux d tendre cette suspension du d lai de validit aux autorisations ou agr ments qui tout en n tant pas eux m mes vis s un recours font partie d un ensemble complexe de d cisions dont l une au moins fait l objet d un recours contentieux Instaurer en cas de recours une suspension de plein droit du d lai de p remption des autorisations d urbanisme et de cel
47. fet souhaitable que le d lai de cette action par voie d exception d ill galit l encontre d un permis de construire ill gal devenu d finitif qui ne peut donc plus tre annul soit r duit Le d lai actuel de cinq ans est manifestement excessif au regard de l ins curit juridique qu il g n re Un d lai d un an compter de l ach vement de la construction appara t plus raisonnable d s lors qu il s agit de permettre aux tiers int ress s de se manifester raison du pr judice que peut leur causer la construction difi e 75 Toujours dans le m me esprit une modification propos e de l article L 480 13 consisterait imposer en cas d annulation pr alable du permis de construire que l action en d molition devant le juge civil soit exerc e dans le d lai d un an qui suit la d cision d finitive d annulation Cette derni re proposition a suscit de la part du groupe de travail l id e qu il conviendrait de permettre galement au Pr fet d exercer l action civile en d molition dans l hypoth se o il aurait pr alablement obtenu du juge administratif dans le cadre de son pouvoir de d f r l annulation du permis de construire d une construction malgr tout difi e ce qui lui est aujourd hui impossible dans la mesure o il n a pas la qualit de tiers l s au sens de l article L 480 13 66 Cette ouverture au Pr fet de l action civile en d molition ne p
48. fication Rappeler que la date de transmission au contr le de l galit doit tre port e la connaissance du b n ficiaire par une mention appos e sur l exemplaire de l arr t de permis lors de sa notification 47 Toutefois lorsque le pr fet estime que la transmission est incompl te il peut solliciter de l autorit qui a pris la d cision un compl ment de transmission Il dispose cet effet d un d lai de deux mois qui repousse d autant le d lai de d f r Or aucun texte ne pr voit l information officielle du b n ficiaire de l autorisation Il est donc propos d imposer aux services du repr sentant de l Etat d informer lettre recommand e avec demande d avis de r ception le b n ficiaire de l autorisation de toute demande de compl ment de transmission cette lettre mentionnant que le d lai de d f r est prorog tant que la demande n est pas satisfaite Le d faut d information serait sanctionn par l absence de prorogation du d lai Assurer l information du b n ficiaire de l autorisation en cas de demande de pi ces ou d informations compl mentaires par les services du contr le de l galit par l envoi d une lettre recommand e avec demande d avis de r ception sous la sanction de l absence de prorogation du d lai de d f r Faciliter la mise en uvre des autorisations 50 Un projet faisant l objet d une autorisation d urbanisme n
49. g Ma tre des requ tes au Conseil d Etat Bruno Odent Avocat au Conseil d Etat et la Cour de cassation Yves Pittard Avocat au barreau de Nantes Emmanuel Guillini Avocat Patrick Wallut Notaire Paris Association des maires de France AMF Philippe Xambeu Responsable du d partement urbanisme environnement territoire Charlotte de Fontaines Responsable de l urbanisme au sein de ce d partement Jean Luc Nguyen Pr sident de FONCIER CONSEIL groupe NEXITY Jean Fran ois Gabilla Direction g n ral r gions BOUYGUES IMMOBILIER Eric Ranjard Pr sident de SEGECE Vice Pr sident de KLEPIERRE am nagement du 82 Jean Marie Charpentier Architecte FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT Benoist Busson Raymond Leost Suppl ants Sophie Bardet Pierre Boyer Minist re de l quipement DGUHC Brigitte Ph molant Sous directrice du droit de l urbanisme Philippe Baffert Chef du bureau de la l gislation et de la r glementation Minist re de la justice DACS Bureau du droit immobilier et de l environnement Samuel Crevel Magistrat Constance Le Gac Avocat Secr tariat des s ances Bertrand Desjuzeur R dacteur en chef de JURISHEBDO IMMOBILIER 83 ANNEXE 3 LISTE DES AUDITIONS 84 Les auditions sont pr sent es ci apr s par ordre chronologique 20 juillet Syndicat national des am nageurs lotisseurs F d ration nationale des soci t s d conomie mixte F d ration nationale
50. gresse d ann e en ann e le d lai moyen de jugement demeure d environ 15 16 mois devant les tribunaux administratifs et s accro t de 2 3 ans devant les cours administratives d appel r v lant l insuffisance des moyens humains et mat riels disponibles Parmi les diverses branches du contentieux de l urbanisme celle des autorisations d urbanisme donne lieu un nombre significatif de d sistements de 15 20 des affaires qui sugg re que la mati re pourrait tre le lieu d un d veloppement de modes alternatifs de r glement des conflits 12 Affaires enregistr es en 2000 Affaires enregistr es en 2001 Affaires enregistr es en 2002 Affaires enregistr es en 2003 Affaires enregistr es en 2004 de janvier septembre Affaires trait es en 2000 Affaires trait es en 2001 Affaires trait es en 2002 Affaires trait es en 2003 Affaires trait es en 2004 de janvier septembre Stock au 31 12 2000 Stock au 31 12 2001 Stock au 31 12 2002 Stock au 31 12 2003 Stock au 30 09 2004 D sistement en 2000 en 2001 en 2002 en 2003 en 2004 de janvier septembre Documents d urbanisme TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS Contentieux de l urbanisme et de l am nagements du territoire Autorisations relatives l occupation des sols Proc dures d intervention fonci re Droit de pr emption Urbanisme commercial 13 nil 20 n 20
51. int ress qui sollicite du juge civil la d molition de la construction litigieuse a ou non saisi pr alablement le juge administratif d un recours en annulation du permis de construire qui a autoris la construction A cet gard le groupe travail pr conise de cantonner la possibilit d une condamnation d molition la seule hypoth se d une annulation pr alable et d finitive du permis de construire qui suppose que le tiers l s ait n cessairement saisi le juge administratif d un recours en exc s de pouvoir dans le d lai de deux mois suivant l affichage dudit permis L allocation de dommages et int r ts demeure en tout tat de cause possible en r paration du pr judice subi Cette restriction se ferait bien videmment sans pr judice des dispositions g n rales du droit des biens articles 545 et 675 et suivants du Code civil qui doivent toujours permettre d obtenir la d molition d une construction difi e non pas en m connaissance d une r gle d urbanisme mais en violation du droit de propri t ou d une servitude de droit priv 65 74 Par ailleurs en cas d absence de recours en annulation pr alable du permis de construire litigieux le groupe de travail pr conise que l exception d ill galit son encontre ne soit plus possible au del d un d lai d un an compter de l ach vement de la construction contest e au lieu de cinq ans actuellement Il appara t en ef
52. ion d une prescription administrative des travaux irr guli rement effectu s appara t pour le groupe de travail comme une mesure de progr s n cessaire en terme de s curit juridique Il appara t en effet anormal que dans le domaine de l urbanisme alors qu il existe une prescription p nale trois ans et une prescription civile dix ans il n existe pas de prescription administrative C est ainsi que des travaux r alis s sur une construction irr guli re doivent toujours pr alablement impliquer une r gularisation de la construction existante en cas de nouvelle intervention sur celle ci Conseil d Etat 9 juillet 1986 Mme Thalamy Ainsi m me apr s l extinction des actions p nale ou civile une telle construction ne cesse pas d tre irr guli re au plan administratif avec l ins curit juridique que cela emporte en cas de mutation de l immeuble ou de travaux sur celui ci y compris de nombreuses ann es apr s l ach vement de la construction En l tat du droit l irr gularit administrative est contre toute logique perp tuelle Il importe donc d instaurer par une disposition de nature n cessairement l gislative le principe d une prescription administrative au terme de laquelle pass un certain d lai compter de son ach vement toute construction sera r put e r guli re avec toutes cons quences de droit 69 A cet gard il a t cart l id e de transposer simplement
53. isse tre d livr e tacitement lorsque l architecte des b timents de France ABF a donn son accord au projet express ment ou tacitement tant rappel qu en l tat du droit son silence vaut avis favorable l expiration du d lai imparti ou lorsque les travaux aboutissent un changement de destination ou d affectation instituant toutefois pour des raisons de s curit des personnes une impossibilit d obtenir une autorisation tacite pour les tablissements recevant du public ou les immeubles de grande hauteur Par ailleurs il a t fait tat devant le groupe de travail des difficult s rencontr es par les p titionnaires pour obtenir confirmation par l administration de la d livrance d une autorisation tacite malgr les termes clairs de l article R 421 31 du code de l urbanisme Il est donc propos que soit rappel le caract re imp ratif du m canisme de confirmation de cette autorisation tacite au besoin par un am nagement de la r daction actuelle de l article R 421 31 Red finir le champ d application de l autorisation implicite r criture de l article R 421 19 CU et rappeler le caract re imp ratif du m canisme de confirmation de cette autorisation implicite par l autorit administrative tel qu il est pr vu par l article R 421 31 CU 34 35 Il est apparu au groupe de travail que certains recours des tiers pourraient tre vit s avec les cons que
54. it faciliter la consultation du dossier par les tiers au besoin en leur fournissant les explications n cessaires des contentieux pouvant ainsi tre vit s gr ce une meilleure information des tiers Favoriser la recherche d une conciliation en vue de pr venir ou de r gler des contentieux 44 Permettre au b n ficiaire de l autorisation de conna tre pr cis ment les d lais de contestation 46 Les professionnels entendus ont t unanimes constater que le syst me actuel ne leur permettait pas de savoir avec certitude la date laquelle ils pouvaient consid rer que l autorisation obtenue ne pouvait plus faire l objet d une contestation par les tiers ou tre remise en cause par l administration elle m me Il a t dit ci dessus que le groupe de travail n a pas t en mesure de trouver une solution satisfaisante en ce qui concerne les demandeurs d aide juridictionnelle En revanche plusieurs propositions susceptibles d am liorer la s curit ont t retenues En l tat le d lai de recours contentieux court l gard des tiers compter de la plus tardive des deux dates suivantes le premier jour d une p riode continue de deux mois d affichage sur le terrain ou en mairie Or le b n ficiaire de l autorisation s il ma trise l affichage sur le terrain n a aucune possibilit de faire respecter l obligation d affichage en mairie Il est donc propos to
55. le permis de construire vaut permis de d molir Mais cette proposition sous tend deux conditions que soient articul s les d lais de p remption des permis de construire et de d molir qu une interruption de plus d un an entre la fin de la d molition et le d but de la construction n entra ne pas p remption de l autorisation unique qui serait d livr e Permettre l initiative du p titionnaire que la demande de permis de construire et la demande de permis de d molir puissent faire l objet d un dossier unique en vue de la d livrance d une autorisation unique le permis de construire valant alors permis de d molir Harmoniser les rapports entre le p titionnaire et l administration 33 Afin d assurer une meilleure s curit juridique du p titionnaire il est propos de mieux encadrer les pouvoirs des services instructeurs d une demande d autorisation 32 Il conviendrait de clarifier les r gles du jeu entre l administr et l administration notamment pr cisant nouveau la liste des pi ces produire obligatoirement l appui de la demande d autorisation cette liste pouvant comporter des variantes selon l importance ou la sp cificit du projet en r affirmant le caract re limitatif de cette liste instituant un r c piss de d p t de dossier mentionnant la liste des pi ces remises vitant ainsi toute contestation sur la remise effective des pi ces d
56. les fausses pistes ou les impasses que le groupe de travail a identifi es puis cart es de fa on viter d articuler des propositions qui s av reraient impossibles mettre en uvre Quelques impasses 17 La recherche d une meilleure s curit juridique des autorisations d urbanisme a connu un pr alable non seulement rep rer les cueils qui pars ment la d marche mais surtout identifier les fausses pistes et impasses qui s offraient au groupe de travail La premi re impasse concerne la volont souvent exprim e d radiquer d s leur formation les recours dits abusifs Diverses techniques ont t propos es au groupe de travail tendant resserrer la recevabilit des recours sp cialement ceux manant d associations ou les assortir de la contrainte p cuniaire d une consignation Ces voies sont vite apparues comme autant de fausses pistes outre que leur conformit aux r gles europ ennes et aux principes constitutionnels n est pas certaine de telles voies se heurtent la difficult de caract riser l abus de recours et la rupture de l quilibre observ dans la grande majorit des cas entre les droits du b n ficiaire de l autorisation attaqu e et ceux du requ rant qui la conteste 22 Aussi le groupe de travail a t il estim plus s r et pertinent d uvrer afin que les d lais contentieux puissent tre raccourcis et les pouvoirs du juge administratif accrus Un cueil
57. les n cessaires la mise en uvre du projet 58 Permettre au juge administratif de moduler les effets de certaines annulations 62 Le groupe de travail a estim que pour limiter les cons quences r sultant de l ill galit d une autorisation il conviendrait que le juge administratif se voie reconna tre la facult de moduler dans certains cas les effets de l annulation qu il prononce 63 Annulation conditionnelle m me si le Conseil d Etat a largi les possibilit s de r gularisation d un permis ill gal au moyen de la d livrance d un permis modificatif C E 2 f vrier 2004 SCI La Fontaine de Villiers le groupe de travail estim qu il serait souhaitable que le juge puisse d cider que l annulation prononc e ne produira ses effets qu d faut de r gularisation dans le d lai imparti par lui tant pr cis que jusqu l intervention de cette r gularisation l autorisation ill gale serait provisoirement suspendue A 64 Annulation partielle sauf pour celles de leurs dispositions caract re financier les autorisations d occupation du sol sont on le sait la plupart du temps consid r es comme indivisibles de sorte que le vice retenu par le tribunal quel qu il soit entra ne leur disparition totale Le groupe de travail recommande donc d admettre la divisibilit des autorisations d occupation du sol de telle sorte qu un permis de construire puisse n
58. locaux comme les services de l Etat ont notamment d plor la formation insuffisante des agents attach s l instruction et au contr le des autorisations d urbanisme les associations de protection de l environnement ont soulign aussi le nombre trop important d ill galit s commises et l insuffisante concertation justifiant ainsi les contentieux entrepris les magistrats de l ordre administratif et de l ordre judiciaire ont dit l encombrement de leurs r les l insuffisance de leurs moyens humains et mat riels et la complexit des r gles juridiques dont il leur appartient de sanctionner la violation les notaires ont regrett l ins curit qui assortit souvent les mutations d immeubles faute d une meilleure prescription des actions et les avocats ont convenu que la difficult des m canismes proc duraux et des r gles applicables rendait le droit de l urbanisme peu accessible des non sp cialistes de la mati re En somme quelle que soit la perspective emprunt e l ins curit juridique actuelle est reconnue par les acteurs concern s et engendre un grand d sarroi de leur part 8 Pourtant les auditions ont salu les progr s l gislatifs r alis s depuis dix ans sur le terrain de la proc dure contentieuse la loi du 9 f vrier 1994 a justement institu la notification des recours au b n ficiaire de l autorisation d urbanisme attaqu e et la prescription par six mois de la possibilit de soulever par voie d e
59. mande d autorisation Certes le Conseil d Etat a affirm plusieurs reprises le caract re r el du permis autorisant un projet sur une assiette fonci re en dehors de la consid ration du demandeur Certes le service instructeur et apr s lui le juge administratif est malhabile d terminer les droits du p titionnaire au regard des r gles du droit civil Mais le groupe de travail a consid r que la suppression de cette habilitation risquait d une part d entra ner une prolif ration de d p ts de demandes d autorisation l insu du propri taire d autre part de favoriser des contentieux civils interf rant inutilement avec une autorisation de droit administratif 42 CHAPITRE 4 LA REMISE EN CAUSE DES AUTORISATIONS 42 Une r forme des modalit s de remise en cause des autorisations que ce soit par les tiers ou par l administration elle m me a t consid r e par nombre des personnes entendues par le groupe de travail comme un l ment essentiel de la s curit juridique Il est d s lors apparu au groupe opportun de chercher encadrer cette remise en cause en pr servant les droits l gitimes des tiers tout en am liorant la s curit juridique des b n ficiaires des autorisations 43 Ce n cessaire quilibre a conduit le groupe carter certaines des propositions qui lui avaient t faites soit parce qu elles taient trop contraignantes soit parce qu elles taient irr aliste
60. mbre de condamnations prononc es pour des contraventions ou pour des d lits dans la mati re de l urbanisme Il s agit des condamnations enregistr es au casier judiciaire toutes juridictions confondues A Contraventions Condamnations 2001 r sultats d finitifs 2002 r sultats provisoires Non affichage du permis 1 3 de construire sur un terrain en chantier Non affichage sur terrain 1 de mention de non opposition administrative 17 d claration de travaux Non affichage sur le terrain de l absence d opposition la d claration de travaux en Infraction aux r gles sur certains travaux terrain prot g ou soumis un POS Totaux Total Condamnations 119088 90194 Les contraventions en mati re d urbanisme repr sentent une part infinit simale des contraventions en g n ral 3 pour 119088 en 2001 5 pour 90194 en 2002 r sultats provisoires Certaines infractions n ont pas donn mati re condamnation C est le cas pour le non affichage sur terrain de mention de prescription administrative apr s d claration de travaux et pour le non affichage sur terrain de mention de non opposition administrative d claration de travaux B D lits Condamnations 2001 r sultats d finitifs 2002 r sultats provisoires Construction sans permis 1135 870 de construire Ex cution de travaux ou 1
61. me sont porteurs de l ins curit juridique qui caract risera l mission d une autorisation d urbanisme assise sur de telles bases L essentiel r side ici la s curit juridique des autorisations d urbanisme quelle que soit l ing niosit d velopp e pour les simplifier en assurer la stabilit ou en acc l rer le traitement contentieux ne sera acquise qu partir du moment o les documents d urbanisme fondateurs desdites autorisations seront eux m mes empreints d une qualit renforc e Cette recherche d une qualit accrue des documents d urbanisme guide ainsi plusieurs propositions 20 Le deuxi me objectif concerne l information et la formation de tous ceux qui participent la cha ne de pr paration d instruction et de contr le des autorisations d urbanisme mieux former les conseils des p titionnaires de telles autorisations et ceux qui les d livrent ou en surveillent l ex cution participe videmment d une meilleure s curit juridique La t che n est pas mince d autant qu elle concerne toutes les op rations d urbanisme de petite et de grande tailles sur l ensemble du territoire elle doit 24 tre cependant inlassablement entreprise pour favoriser la comp tence des acteurs gage de la s curit juridique Mais la formation ne suffit pas si elle ne se nourrit pas d un change d informations continu sur les pratiques observ es les recours intent s comme les d cisions intervenues Cet
62. ment de r fl chir aux mesures qui pourraient tre prises cette fin Plusieurs pistes de r flexion peuvent tre voqu es am liorer la gestion des contentieux faciliter la r gularisation de vices de proc dure mineurs ainsi que la lisibilit des d lais de recours Nous vous demandons de bien vouloir nous faire des propositions en ce sens Afin de permettre une concertation approfondie vous mettrez place et pr siderez un groupe de travail compos de personnalit s issues de l ensemble des milieux professionnels et associatifs concern s La direction g n rale de l urbanisme de l habitat et de la construction et la direction des affaires civiles et du sceau seront votre disposition pour vous apporter tous concours utiles Nous souhaitons pouvoir disposer de votre rapport l automne 2004 Veuillez croire Monsieur le Pr sident l assurance de nos sentiments les meilleurs 2 EST inique PE Monsieur Philippe PELLETIER Avocat au Barreau de Paris Pr sident de Agence Nationale pour l Am lioration de l Habitat 136 avenue des Champs Elys es 75008 PARIS 80 ANNEXE II MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL 81 COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL Philippe Pelletier Avocat Pr sident de l agence nationale pour l am lioration de l habitat Etienne Fat me Professeur l universit de Paris I Hugues P rinet Marquet Professeur l universit de Paris II Christine Mau
63. mieux loti 175 agents sont affect s en quivalent temps plein cette t che qui pourrait concerner 1 400 000 actes d urbanisme par an soit 8 000 actes an par agent Plus encore seuls 11 d agents en charge du contr le de l galit sont de cat gorie la proportion d agents de cat gorie plus de 40 ayant augment depuis l valuation op r e trois ans auparavant Dans ces conditions il n est pas tonnant que le contr le de l galit soit consid r comme ne pr sentant par une efficacit suffisante Donn es relatives au contentieux 11 On trouvera ci apr s pr sent sous forme de tableaux un tat du contentieux de l urbanisme et de l am nagement du territoire devant les juridictions administratives arr t septembre 2004 Cette situation est compl t e par une pr sentation comment e des statistiques judiciaires d ordre civil et p nal du contentieux en mati re d urbanisme arr t e 2002 De cet ensemble plusieurs donn es se d gagent S agissant d abord de la juridiction administrative le contentieux des autorisations d urbanisme devant les tribunaux administratifs ne porte que sur une tr s faible proportion des autorisations environ 1 et ne cro t pas Mais la difficult vient du fait qu il porte dans une proportion consid rablement renforc e sur des op rations importantes et a alors des cons quences conomiques lourdes Le stock des dossiers en cours pro
64. n bien que cela pentre pas directement dans le champ de sa mission le groupe de travail rel ve qu il n appara t gu re envisageable d instaurer un m canisme de r gularisation des constructions irr guli res sans que le probl me de la fiscalit de l urbanisme attenante ces situations ne soit trait dans le m me temps Admettre qu l issue d un d lai de dix ans compter de l ach vement la non observation des r gles applicables au permis de construire ne peut plus tre oppos e en retenant un dispositif comparable celui figurant l article L 315 1 pour les lotissements sous r serve de deux exceptions le cas des constructions mettant en danger la vie d autrui l ex cution de d cisions de justice rendues dans l intervalle pronon ant une mesure de d molition 71 CONCLUSION 82 Se trouvent ci apr s rassembl es les 34 propositions faites par le groupe de travail et pr sent es au fil des quatre chapitres pr c dents La qualit juridique et la simplification des autorisations d urbanisme 1 am liorer la formation des administrations au droit de l urbanisme 2 constituer des p les publics de comp tence juridique une chelle sup rieure la commune 3 associer davantage d expertise juridique la confection des documents d urbanisme 4 laborer et diffuser un guide m thodologique de l laboration et du contenu des plans locaux d urbanisme 5
65. n 9 10 20 26 Urbanisme commercial 65 56 56 45 Divers 16 16 5 12 TOTAL 349 395 318 428 Rubrique Nombre de d sistements 2001 2002 2003 2004 Documents d urbanisme 5 1 2 3 Autorisations relatives l occupation des 13 38 37 11 sols Proc dures d intervention fonci re 1 1 3 2 Droit de pr emption 2 3 2 7 Urbanisme commercial 7 6 5 6 Divers 1 2 1 0 TOTAL 29 51 50 29 du 1 01 04 au 31 08 04 16 12 Le minist re de la justice dispose de statistiques retra ant dans une rubrique g n rale les demandes form es par un propri taire tendant la d molition d une construction ou l enl vement d une plantation faite par un tiers sur son terrain Cette rubrique ne permet pas de conna tre le nombre exact des litiges civils relatifs l urbanisme elle apprend seulement qu au maximum ces litiges repr sentent pour les tribunaux de grande instance Pour l ann e 2002 672 affaires au fond 286 affaires en r f r Sur la p riode allant de 1990 2002 les affaires soumises au fond sont quasiment stables 615 en 1990 672 en 2002 et celles soumises la juridiction des r f r s diminuent 330 en 1990 286 en 2002 pour les cours d appel Pour l ann e 2002 382 dossiers Le nombre d appels dans la rubrique consid r e est en progression passant de 241 dossiers 382 au cours des douze derni res ann es 13 Les statistiques p nales distinguent le no
66. n pr sident de la section du contentieux 86
67. nces dommageables que l on conna t si le contr le de l galit gagnait en effectivit Certaines associations de d fense de l environnement ne remplissent elles pas parfois le r le normalement d volu au Pr fet Mais chacun conscience que le nombre de d cisions soumises au contr le de l galit et le faible contingent d agents qualifi s affect s ce service nuisent son efficacit C est pourquoi il est propos de renforcer l efficacit du contr le de l galit en affectant cette mission le nombre d agents de niveau ad quat et en nombre suffisant Renforcer l effectivit du contr le de l galit en affectant cette mission des agents de niveau ad quat et en nombre suffisant 36 Certaines op rations sont d une complexit qui s accommode mal de la rigidit actuelle du r gime du permis de construire Ces op rations d passent largement le cadre d un seul projet sur un seul terrain par un seul demandeur De plus le d lai actuel de p remption du permis de construire est difficilement conciliable avec la r alisation chelonn e dans le temps de ce type d op ration Les pluralit s de ma tres d ouvrage de destinations de constructions ou de terrains d assiette pour l dification d un ensemble immobilier complexe n cessitent la cr ation d un r gime sp cifique 35 1 Il est propos d tendre apr s en avoir rappel la possibilit souvent m connue
68. ndre davantage la port e tout au moins vis vis des actes r glementaires En revanche il a consid r m me si les membres du groupe ont t partag s sur ce point l instar des personnes auditionn es qu il serait souhaitable en cas d appel du demandeur de premi re instance de circonscrire le d bat contentieux aux seuls moyens de fait et de droit d battus devant le premier juge exception faite de ceux pr sentant un caract re d ordre public des vices affectant la proc dure de premi re instance et le jugement d f r et des moyens qui pourraient tre tir s d une modification de la jurisprudence intervenue post rieurement au jugement En cas d appel du demandeur de premi re instance circonscrire le d bat contentieux en appel aux seuls moyens de fait et de droit d battus devant le premier juge exception faite de ceux d ordre public des vices affectant la proc dure de premi re instance et le jugement d f r et des moyens r sultant d une modification de la jurisprudence 57 Conserver le d lai de validit des autorisations pendant le cours des proc dures 61 L exercice d un recours ventuellement abusif a dans la quasi totalit des cas pour cons quence de paralyser l op ration immobili re jusqu l intervention d une d cision d finitive de la juridiction Or une telle situation peut conduire la p remption de l autorisation et ce m me si elle a
69. nsi selon que le plaignant s adresse l un ou l autre des deux ordres de juridiction le sort du r glement de cet ancien lotissement sera diff rent La s curit juridique n y gagne pas 37 Il est donc propos soit de supprimer cet article R 315 44 1 soit de le modifier dans le sens retenu par le Conseil d Etat En effet le d faut de publicit tient le plus souvent de l ignorance des lus locaux de l existence d un lotissement qui aurait t autoris la fin du XIX me ou au d but du XX me si cle La r flexion sur ce sujet a t annonc e par une r ponse du ministre de l quipement en date du 18 septembre 2003 une question crite d un parlementaire qui s inqui tait de la dualit actuelle des positions jurisprudentielles 38 Les cahiers des charges des lotissements doivent tre obligatoirement publi s au bureau des hypoth ques depuis la r forme de la publicit fonci re du 4 janvier 1955 entr e en vigueur le 1 janvier 1956 Mais il n en tait pas de m me avant 1956 et rares taient ceux effectivement transcrits Or ces cahiers des charges sont souvent restrictifs quant aux modes d utilisation des sols interdiction d immeubles collectifs d immeubles usage autre qu habitation ce qui peut g n rer l urbanisation du territoire communal la reconstruction de la ville sur elle m me Par ailleurs leur anciennet remontant souvent une p riode comprise entr
70. nt en cas d annulation pr alable et d finitive du permis de construire que l action en d molition soit exerc e dans le d lai d un an qui suit la d cision d finitive par toute personne y ayant int r t parce qu elle subit un pr judice ainsi que par le Pr fet en ne rendant plus possible en cas d absence de recours en annulation pr alable du permis de construire l exception d ill galit son encontre au del d un an compter de l ach vement de la construction 32 Mieux pr ciser les incriminations en mati re d urbanisme et rappeler la n cessit du caract re intentionnel de l infraction 33 Enfermer la possibilit pour les tiers de contester la conformit d une construction dans le d lai de trois ans de l ach vement 34 Admettre qu l issue d un d lai de dix ans compter de l ach vement la non observation des r gles applicables au permis de construire ne peut plus tre oppos e en retenant un dispositif comparable celui figurant l article L 315 1 pour les lotissements sous r serve de deux exceptions le cas des constructions mettant en danger la vie d autrui l ex cution de d cisions de justice rendues dans l intervalle pronon ant une mesure de d molition 77 83 La mission ne saurait s achever sans que le groupe de travail livre l exp rience des sept mois coul s deux recommandations pour l avenir La premi re recommandation part de
71. nt apporter d am lioration notable en termes de simplification de s curit 70 Tel a t tout d abord le cas de la suggestion visant modifier la r partition du traitement juridictionnel des diff rents aspects du contentieux de l urbanisme en confiant au juge administratif le contentieux des constructions irr guli res Cette modification se heurte un double obstacle la fois juridique et pratique elle est en contradiction avec la r gle de valeur constitutionnelle selon laquelle le juge judiciaire est le gardien de la propri t priv e et on ne peut pas de mani re g n rale confier ce contentieux au juge administratif alors qu il n y a pas toujours de d cision administrative contester Ont de m me t cart es les suggestions consistant soit subordonner la poursuite des infractions p nales en mati re de constructions irr guli res au constat pr alable que l administration comp tente a mis en demeure mais en vain le contrevenant de r gulariser la situation une telle mesure n cessiterait que des dispositions soient prises pour que le processus de poursuite ne se trouve pas entrav en cas de n gligence de l administration soit interdire le recours 63 la citation directe en mati re d infraction d urbanisme cette restriction du droit d agir n allant pas dans le sens souhait d un renforcement de l effectivit des sanctions des situations illicites L id e qu
72. ont s agit en pr cisant que pass le d lai d un mois toute demande de pi ces compl mentaires ne proroge pas le d lai d instruction Il avait galement t avanc que pass un certain d lai l administration ne pourrait plus demander de pi ces compl mentaires Mais cette proposition n a pas t retenue on pouvait craindre en effet que faute d avoir statu sur un dossier complet l administration aurait risqu de d livrer une autorisation ill gale La s curit juridique n y aurait pas gagn Encadrer les pouvoirs du service instructeur d une demande d autorisation d urbanisme en pr cisant nouveau la liste des pi ces produire obligatoirement et en faisant mieux appara tre son caract re limitatif en instituant un r c piss de d p t de dossier mentionnant la liste des pi ces remises vitant ainsi toute contestation sur la remise effective des pi ces dont s agit en pr cisant que pass un d lai d un mois toute demande de pi ces compl mentaires ne proroge pas le d lai d instruction 33 34 Le champ d application de l autorisation implicite ou tacite est apparu trop restreint au groupe de travail en l tat actuel de la r daction de l article R 421 19 du code de l urbanisme A l inverse cet article ne prend pas suffisamment en la s curit des personnes Il est donc propos de red finir ce champ d application en permettant que l autorisation pu
73. pension celle relative l urgence d autre part d interdire la prise en compte pendant le cours de la proc dure de l volution de la situation de fait Assurer un meilleur encadrement du d bat contentieux Le groupe de travail t saisi dans cette perspective de nombreuses suggestions qu il n a pas cru devoir faire siennes Ainsi il a cart celle qui tendait enfermer dans un certain d lai qui n aurait pas t n cessairement celui du recours pour exc s de pouvoir la production de moyens nouveaux 56 Ind pendamment m me du fait qu elle lui paraissait contraire un principe jurisprudentiel solidement tabli le groupe de travail consid r que cette restriction tait difficilement compatible avec les contraintes auxquelles sont soumis les requ rants ne serait ce qu en raison des difficult s qu ils rencontrent fr quemment pour obtenir la communication de l ensemble des l ments indispensables pour construire leur argumentation De la m me fa on ont maintes reprises au cours des auditions t mis en vidence les effets ravageurs du m canisme de l exception d ill galit m me s ils ont t limit s par l article L 600 1 du Code de l urbanisme issu de la loi du 9 f vrier 1994 Pour autant compte tenu de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel il est apparu au groupe de travail qu il tait difficilement envisageable d en restrei
74. pour justifier une telle entorse aux r gles traditionnelles de r partition des comp tences entre les deux ordres de juridictions 67 En revanche il n est pas douteux qu il serait beaucoup plus ais pour la victime d un recours abusif d exercer une action en responsabilit devant le tribunal de grande instance si le juge administratif en rejetant le recours lui avait lui m me donn cette qualification Cette appr ciation pourrait sans doute tre plus souple que celle port e par le juge dans le cadre du prononc d une amende pour recours abusif et tenir notamment compte du comportement du requ rant au cours de la proc dure Aussi alors m me que sont jug es irrecevables les conclusions invitant le juge infliger une amende pour recours abusif il serait souhaitable que celui ci puisse tout le moins inciter relever lorsqu il y a lieu l abus de droit du requ rant ind pendamment du prononc d une amende pour recours abusif Permettre au b n ficiaire de l autorisation de demander au juge administratif de relever lorsqu il y a lieu labus de droit du requ rant et inciter le juge y proc der 61 68 Le groupe de travail a galement longuement d battu de la question de savoir s il ne serait pas opportun de d clarer illicites et de frapper de nullit les protocoles transactionnels qui formalisent des d sistements monnay s Les auditions ont r v l combien ces
75. protocoles taient nombreux Toutefois la r flexion il est apparu que la loi ne pouvait les interdire En effet dans certaines hypoth ses les engagements que prend le b n ficiaire de l autorisation contest e au b n fice de l auteur du recours constituent la juste r paration du pr judice r ellement caus par la r alisation de l op ration 62 CHAPITRE 6 LE SORT DES CONSTRUCTIONS ACHEVEES 69 La question du traitement juridique des constructions irr guli res fait l objet de d bats approfondis de la part du groupe de travail qui s est saisi du sujet dans son acception la plus large par constructions irr guli res le groupe a consid r celles qui ont t difi es en dehors de toute autorisation administrative ou en m connaissance des obligations de l autorisation obtenue celles r alis es sur le fondement d un permis de construire annul ou d clar ill gal ou les constructions qui contreviennent des servitudes de droit priv Il est en effet apparu que les attentes parfois contradictoires exprim es sur ce sujet au travers des auditions et des contributions crites taient extr mement fortes de la part de l ensemble des acteurs de l urbanisme Un certain nombre de propositions nonc es ont t toutefois rapidement cart es dans la mesure o il a sembl au groupe de travail qu elles taient de nature bouleverser l ordonnancement juridique actuel sans pour auta
76. r gions et l Etat Or les services de l Etat instruisent les demandes d autorisations d urbanisme pour 34 000 communes c est dire plus de 90 des communes de moins de 5 000 habitants plus de 50 des communes de moins de 50 000 habitants Dans les services des communes qui exercent cette comp tence la majorit des instructeurs est constitu e d agents de cat gories B et B les effectifs par centre d instruction un agent instructeur par tranche de 10 000 habitants tant plus nombreux que ceux des services de l Etat Dans les services de l Etat en effet les effectifs consacr s l instruction des demandes sont en diminution alors que la charge de travail est plus lev e surtout les agents de cat gorie C constituent la grande majorit des instructeurs 72 la proportion d agents de cat gorie A tant infime 0 3 10 Sur le plan des contr les le constat dress par ce rapport est inqui tant les constats mat riels de conformit des travaux r alis s par rapport l autorisation semblent exceptionnels deux DDE sur les 15 d partements ayant fait l objet d une enqu te approfondie les pratiquant de mani re syst matique Les proc s verbaux dress s pour des infractions au code de l urbanisme ont aussi un caract re exceptionnel en 2001 il en a t dress 25 en moyenne par DDE soit 0 6 PV dress par chaque agent asserment 11 Le contr le de l galit en mati re d urbanisme n est pas
77. r analogie avec la proc dure d assignation jour fixe organis e par le Nouveau Code de proc dure civile pourrait tre pr vue la possibilit pour le d fendeur ou le b n ficiaire de la d cision attaqu e de saisir le pr sident de la juridiction aux fins d obtenir l audiencement du dossier jour fixe appartiendrait alors l auteur de cette initiative de justifier de l urgence de l audiencement sollicit Le groupe de travail a en effet t sensible l insistance avec laquelle les op rateurs ont manifest le souhait de voir mettre en place un m canisme qui ne laisserait pas au requ rant le monopole du temps contentieux En cours de contentieux permettre l audiencement jour fixe sur saisine du pr sident par l une des parties sous condition de justification de l urgence 59 Sous la d nomination r f r construction ou encore r f r rebours des op rateurs ont dans cette perspective sugg r l institution d une proc dure de r f r la demande du b n ficiaire de l autorisation en cas d urgence justifi e Ind pendamment m me du fait qu il bouleverserait les principes r gissant le r gime du r f r administratif le groupe de travail a consid r qu un tel dispositif ne procurerait vraisemblablement pas les avantages escompt s En effet il est difficilement envisageable que le juge des r f r s puisse statuer autrement qu en l
78. rappeler la facult de regroupement de l instruction juridique et technique des demandes d autorisation d occupation du sol notamment un niveau intercommunal sans porter atteinte aux r gles de comp tence en mati re de d livrance de l autorisation 6 renforcer l information des services centraux sur les difficult s rencontr es par les services instructeurs pour faciliter l laboration d une doctrine efficace 72 7 s curiser les droits r sultant d une d claration de travaux l issue du d lai de r ponse de l administration notamment par une clarification des champs d application respectifs du permis de construire et de la d claration de travaux la d livrance d une attestation de non opposition de la commune la d claration 8 Permettre l initiative du p titionnaire que la demande de permis de construire et la demande de permis de d molir puissent faire l objet d un dossier unique en vue de la d livrance d une autorisation unique le permis de construire valant alors permis de d molir 9 Encadrer les pouvoirs du service instructeur d une demande d autorisation d urbanisme en pr cisant nouveau la liste des pi ces produire obligatoirement et en faisant mieux appara tre son caract re limitatif en instituant un r c piss de d p t de dossier mentionnant la liste des pi ces remises vitant ainsi toute contestation sur la remise effective des pi ces dont s agit
79. re elles dont il a le plus fr quemment t saisi en explicitant les raisons qui l ont conduit les carter 51 Acc l rer les d lais de jugement 54 Voir juger les recours dans un d lai raisonnable constitue l vidence l une des demandes les plus pressantes formul es par les op rateurs qui valuent ce d lai un an maximum tant en premi re instance qu en appel Un tel d lai leur permettrait notamment de ne plus tre quasiment condamn s entrer dans des processus de d sistement monnay avec des requ rants qui savent parfaitement combien le temps c est de l argent Naturellement un accroissement sensible des moyens humains mis la disposition des juridictions administratives magistrats et agents des greffes ne manquerait pas d am liorer la situation actuelle en r duisant les d lais de jugement Ceci tant le groupe a consid r qu une telle am lioration pourrait tre obtenue si taient plus largement utilis s des m canismes proc duraux d ores et d j existants Allant d ailleurs au del il sugg re une modification du Code de justice administrative pour tendre le champ d application de ses dispositions relatives au rejet par ordonnance de certains recours 55 L article 222 1 du Code de justice administrative permet le rejet ordonnance pr sidentielle des requ tes ne relevant manifestement pas de la comp tence de la juridiction
80. rire le d bat contentieux en appel aux seuls moyens de fait et de droit d battus devant le premier juge exception faite de ceux d ordre public des vices affectant la proc dure de premi re instance et le jugement d f r et des moyens r sultant d une modification de la jurisprudence 28 Instaurer en cas de recours une suspension de plein droit du d lai de p remption des autorisations d urbanisme et de celles n cessaires la mise en uvre du projet 29 Donner au juge administratif la facult de moduler les effets d une d cision d annulation par le prononc d une annulation conditionnelle d faut de r gularisation dans un certain d lai des vices r gularisables de l galit externe l annulation prend effet l annulation est dans l intervalle diff r e avec une suspension provisoire de l autorisation d une annulation partielle l autorisation est annul e en tant que 30 Permettre au b n ficiaire de l autorisation de demander au juge administratif de relever lorsqu il y a lieu l abus de droit du requ rant et inciter le juge y proc der 76 Le sort des constructions achev es 31 Circonscrire l action civile de l article L 480 13 du code de l urbanisme en cantonnant la possibilit d une condamnation d molition l hypoth se d une annulation pr alable du permis de construire sans pr judice des dispositions g n rales du droit des biens en imposa
81. s et qu au surplus elles taient de nature induire des effets pervers C est ainsi que apr s discussion le groupe ne propose pas d tendre l obligation de notification pr vue par l article R 600 1 du code de l urbanisme au cas d une demande d aide juridictionnelle l effet de former un recours contre une autorisation d urbanisme imposer une telle obligation au demandeur de l aide juridictionnelle en effet paru contraire la n cessit d assurer le mieux possible la protection des plus faibles face aux pi ges de la proc dure contentieuse Le groupe a certes song alors imposer cette obligation aux bureaux d aide juridictionnelle Apr s r flexion cette id e paru irr aliste sans compter qu il n aurait pas t satisfaisant de faire d pendre la recevabilit d un recours du respect par le bureau d aide juridictionnelle d une obligation suppl mentaire mise sa charge Au terme d une nouvelle discussion et malgr les r ticences de certains de ses membres le groupe aussi cart l id e d imposer au requ rant de faire valoir tous ses moyens d annulation dans un certain d lai Outre qu une telle r gle serait sans justification d rogatoire au droit commun de la proc dure contentieuse administrative elle aurait pour effet de favoriser les requ tes fleuves alourdissant ainsi la t che des juridictions et ralentissant par l m me le cours de la justice 43 Le groupe a
82. sations Proc dur oc dures TT Documents f relatives Droit de Urbanisme d intervention Divers TOTAL d urbanisme l occupation pr emption commercial fonci re des sols Minnen rs tas en 200 rss en 200 rs mis 200 Affaires trait es en 2004 nil suis 2 bi Jal Ja Umb i 1 7 28 de janvier septembre eat 15 1 10 04 CONSEIL D ETAT Contentieux de l urbanisme et de l am nagement du territoire Rubrique Entr es 2001 2002 2003 2004 Documents d urbanisme 34 24 21 33 Autorisations relatives l occupation des 189 286 247 237 sols Proc dures d intervention fonci re 15 12 11 14 Droit de pr emption 13 22 33 30 Urbanisme commercial 48 26 44 28 Divers 16 7 5 8 TOTAL 315 377 361 350 Rubrique Sorties 2001 2002 2003 2004 Documents d urbanisme 18 27 30 21 Autorisations relatives l occupation des 162 229 308 150 sols Proc dures d intervention fonci re 14 12 19 7 Droit de pr emption 13 21 24 24 Urbanisme commercial 23 35 43 40 Divers 5 8 16 1 TOTAL 235 332 440 243 Rubrique Stock 2001 2002 2003 2004 Documents d urbanisme 36 33 24 35 Autorisations relatives l occupation des 205 262 203 293 sols Proc dures d intervention fonci re 18 18 10 17 Droit de pr emptio
83. ste soit exhaustive les changements d affectation les autorisations de d frichement coupe et abattage les autorisations d exploitation commerciale les vestiges arch ologiques 1 5 installations class es les l gislations sur les tablissements recevant du public et sur les immeubles de grande hauteur l agr ment constructeur en Ile de France la l gislation sur l eau La r forme du permis de construire avait d s 1943 le louable objectif de regrouper les diff rentes autorisations une d cision unique mais depuis lors d autres l gislations sont apparues et ont d truit cet ensemble coh rent D j la demande de permis de construire vaut demande de changement d affectation au sens de l article L 631 7 du code de la construction et de l habitation D j le service instructeur de l autorisation d urbanisme se charge de collecter l avis de certains services ext rieurs architecte des b timents de France services de s curit incendie acc s aux handicap s 40 40 1 convient d aller plus loin Ainsi il est propos que soit am lior e l articulation des l gislations ind pendantes et des autorisations d urbanisme et que soient harmonis s les r gimes de caducit des diff rentes autorisations concern es A titre d exemple l autorisation d livr e par la CDEC en mati re d quipement commercial se p rime si le commerce autoris n est pas ouvert
84. t sa pratique aux attentes de ces acteurs 2 Par une lettre de mission du 29 juin 2004 le garde des sceaux et le ministre de l quipement d signaient le pr sident du groupe de travail et lui confiaient la mission de proposer une am lioration de la s curit juridique des autorisations d urbanisme organis e autour de quelques th mes principaux et notamment am liorer la gestion des contentieux faciliter la r gularisation des vices de proc dure mineurs accro tre la lisibilit des d lais de recours On trouvera en annexe 1 une copie de la lettre de mission 3 La composition du groupe de travail traduit une triple pr occupation former une quipe juridique resserr e compte tenu notamment de la contrainte de r unions quasi hebdomadaires ouvrir le groupe l ensemble des milieux professionnels et associatifs concern s associer au travail du groupe les administrations centrales qui seront appel es conna tre de la mise en uvre des propositions le groupe a r uni un ensemble de juristes renomm s un membre du Conseil d Etat deux professeurs de droit un notaire un avocat au conseil d Etat et la Cour de cassation et trois avocats les uns et les autres reconnus pour leurs travaux et leur enseignement dans ce domaine le groupe compt six repr sentants des int r ts en pr sence am nageurs promoteurs investisseurs architectes lus locaux et associations protectrices de
85. te information doit aller des collectivit s territoriales vers l Etat et repartir aussit t irriguer l ensemble du r seau territorial permettant ainsi chacun de conna tre les exp riences men es ailleurs Un vaste d veloppement des actions d information et de formation inscrit dans la dur e paru au groupe de travail devoir tre une condition essentielle de l am lioration de la s curit juridique 21 Le troisi me objectif ne sera v ritablement atteint qu une fois satisfaits les deux premiers car il tend rechercher de meilleures conditions de d roulement de la phase d instruction qui ne sera acquise qu une fois am lior es la qualit des documents d urbanisme et la formation des acteurs des autorisations d urbanisme Le groupe de travail a n anmoins estim n cessaire sans attendre la satisfaction des deux premiers objectifs de doter la phase d instruction de davantage de rigueur en accentuant par des mesures simples quelques r gles formelles ou de d lai Si ces propositions ne r pondent pas elles seules l exigence d une s curit juridique radicalement renforc e elles y contribuent s rement 22 Le quatri me objectif a t sans doute celui qui a suscit lors des auditions le maximum de suggestions il s agit de parvenir une acc l ration du contentieux sans alt rer le principe du contradictoire ou bouleverser les r gles de proc dure La demande est en effet forte de rechercher
86. te que les tiers ne peuvent se voir opposer aucun d lai de recours 78 Tout en partageant les principes voqu s ci dessus de la r forme du certificat de conformit le groupe de travail insiste sur la n cessit d imposer une publicit obligatoire de la d claration d ach vement des travaux d pos e en mairie par un affichage sur le terrain destin informer les tiers Ensuite et surtout l quilibre de la r forme projet e para t impliquer pour le groupe de travail l instauration d un d lai l expiration duquel la conformit d une construction ne pourrait plus tre contest e par les tiers ce qui n est pas le cas aujourd hui pour les raisons qui ont t pr c demment indiqu es 68 A cet gard il semble logique de fixer ce d lai trois ans c est dire de l aligner sur le d lai de la prescription p nale applicable en mati re de travaux irr guliers En effet il ne para t pas envisageable d instaurer un d lai plus court qui ferait obstacle une ventuelle action p nale dans le cadre de laquelle la pr somption de conformit r sultant de la d livrance d un certificat de conformit pourrait tre remise en cause a posteriori Enfermer la possibilit pour les tiers de contester la conformit d une construction dans le d lai de trois ans de l ach vement Mettre fin au r gime d imprescriptibilit administrative des constructions irr guli res 79 L institut
87. tre annul qu en tant que par exemple il autorise un balcon non r glementaire ou comporte un nombre d emplacements de stationnement insuffisant On notera d ailleurs qu en application des dispositions de l article L 521 1 du Code de justice administrative le juge des r f r s peut ordonner la suspension de l ex cution d une d cision ou de certains de ses effets 59 Donner au juge administratif la facult de moduler les effets d une d cision d annulation par le prononc d une annulation conditionnelle d faut de r gularisation dans un certain d lai des vices r gularisables de l galit externe l annulation prend effet annulation est dans l intervalle diff r e avec une suspension provisoire de l autorisation d une annulation partielle l autorisation est annul e en tant que Faciliter la sanction des recours abusifs 65 Sans qu il soit question de remettre en cause le droit au recours un large consensus s est d gag pour consid rer qu un certain nombre de recours pr sentait un caract re manifestement abusif En effet tout droit conna t des limites et le droit de recours ne fait pas exception cette r gle l exercice du droit d ester en justice peut d g n rer en abus de ce droit Les op rateurs qui de ce point de vue sont en premi re ligne ont fait observer qu ils se trouvent fr quemment confront s des contentieux qui s appar
88. u caract re intentionnel de l infraction 67 R former le contr le de la conformit 77 Le groupe de travail t inform d un projet de r forme en cours d tude l initiative du minist re de l quipement concernant la conformit des constructions d claration d ach vement des travaux certificat de conformit En l tat actuel de ce projet il serait propos de mettre en place un nouveau m canisme de contr le de la conformit compter du d p t de la d claration d ach vement des travaux mention de cette d claration serait affich e sur le terrain l administration pourrait dans un d lai de trois mois contester la conformit du projet Pass ce d lai cette conformit ne pourrait plus tre contest e L administration serait tenue de d livrer alors une attestation de non contestation En l tat du droit force est en effet de constater que le m canisme d octroi tacite d un certificat de conformit tel qu il t organis par l article R 460 5 du Code de l urbanisme ne fonctionne pas de mani re satisfaisante Par ailleurs les effets du certificat de conformit qu il soit expr s ou tacite sont aujourd hui largement att nu s par le fait que ce certificat est susceptible tout moment d tre attaqu en annulation par toute personne y ayant int r t d s lors qu aucune mesure de publicit obligatoire de la conformit n a t organis e de sor
89. une meilleure ad quation du temps juridictionnel au temps conomique en favorisant l intervention plus rapide des d cisions de justice seraient elles rendues au provisoire 25 Le groupe de travail ainsi uvr en ce sens sans porter atteinte aux grands quilibres et aux principes essentiels de proc dure en proposant des mesures apparemment h t rog nes mais dont le faisceau s il est mis en uvre renforce la s curit juridique la fois des requ rants et des b n ficiaires d autorisations d urbanisme 23 Le dernier objectif proc de d une r flexion du groupe de travail autour des exigences de l ordre social Il lui a paru raisonnable de proposer que l coulement du temps l instar des prescriptions civiles et p nales permette de consolider les effets d une situation irr guli re au regard des autorisations d urbanisme Toute soci t civile a besoin de l oubli et du pardon pour assurer son volution il doit en aller de m me de l immeuble b ti apr s l expiration d un d lai suffisant depuis l ach vement qui permet de penser que la violation de la r gle d urbanisme faute d avoir t caract ris e ne heurte plus l ordre public C est en ce sens que quelques propositions finales ont t articul es L ensemble de ces objectifs guide les propositions du groupe de travail regroup es en quatre chapitres qui suivent l autorisation d urbanisme au stade de sa confection chapitre 3 et de sa remise
90. unes il n en reste pas moins que les directions d partementales de l quipement cherchent se retirer de la mission d instruction des demandes que leur d l guent encore souvent les communes estimant que leurs missions d assistance ne sont plus de la m me 29 nature et ne pr sentent plus la m me utilit depuis les lois de d centralisation de 1982 et 1983 si les communes ou groupements de communes importants ont su depuis les lois de d centralisation constituer des services instructeurs qui leur sont propres les communes petites et moyennes sont encore souvent tr s d munies et ne poss dent pas les niveaux de comp tence et les moyens financiers leur permettant d acqu rir une r elle ind pendance en ce domaine Il est donc propos de rappeler la possibilit d op rer le regroupement sous l gide des collectivit s concern es de l instruction juridique et technique des demandes d autorisation sans porter pour autant atteinte aux r gles de comp tence en mati re de d livrance de l autorisation Rappeler la facult de regroupement de l instruction juridique et technique des demandes d autorisation d occupation du sol notamment un niveau intercommunal sans porter atteinte aux r gles de comp tence en mati re de d livrance de l autorisation 30 Toujours dans un but d harmonisation et d unicit de doctrine au sein de l administration il conviendrait de renforcer l information d
91. ut en maintenant l obligation de double affichage R 421 39 de ne retenir comme point de d part du d lai de recours ouvert aux tiers que le seul affichage sur le terrain Pour limiter les contestations quant la r gularit de l affichage il est en outre propos d tablir un mod le approuv par arr t minist riel pr cisant les mentions obligatoires peine d irr gularit de l affichage Le premier alin a de l article R 490 7 CU deviendrait ainsi le d lai de recours contentieux l encontre d un permis de construire court l gard des tiers compter du premier jour d une p riode continue de deux mois d affichage sur le terrain des pi ces mentionn es selon le cas au premier ou au deuxi me alin a de l article R 421 39 45 Ne retenir comme point de d part du d lai de recours des tiers que le seul affichage sur le terrain r alis conform ment un mod le approuv par arr t mentions obligatoires pr vues peine d irr gularit 47 Le groupe de travail a galement t sensible au fait que plusieurs ann es apr s la mise en uvre de l autorisation par exemple au moment d une revente il est parfois impossible d apporter la preuve d un affichage r gulier ce qui autorise un tiers contester sans d lai le permis Il a donc souhait rendre impossible pass un certain d lai tout recours en annulation contre un permis de construire dont la preuve de la r
92. xception certains vices de forme ou de proc dure la loi du 30 juin 2000 en cr ant le r f r suspension mis en uvre une proc dure qui a fait rapidement la preuve de son efficacit ces adaptations r centes sont appr ci es car elles accroissent la s curit juridique par l information des acteurs la stabilisation des documents d urbanisme par l effet du temps et la possibilit de susciter bref d lai une d cision du juge administratif Et c est sur ces trois terrains information prescription acc l ration du contentieux que les repr sentants des milieux socio conomiques concern s ont articul diverses propositions de r forme manifestant ainsi la pertinence des interventions l gislatives r centes 10 Donn es relatives l instruction des demandes 9 La r cente action d valuation relative l intervention des services du minist re de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer dans le domaine de l application du droit des sols r alis e en juin 2003 sous la conduite de Mme Agn s de Fleurieu inspectrice g n rale de l quipement pr sidente de la section des affaires juridiques et sociales du Conseil g n ral des ponts et chauss es a dress l tat des lieux du r le de l Etat en mati re d autorisation d urbanisme vingt ans apr s la loi du 7 janvier 1983 relative la r partition des comp tences entre les communes les d partements les

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