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La coopération décentralisée - France

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1. Conseil conomique et social Avis du 28 avril 1992 sur Les relations ext rieures des r gions et des collectivit s locales en vue d une am lioration des changes conomiques Conseil conomique et social Avis du 19 d cembre 1996 sur La coop ration transfrontali re au service de l am nagement du territoire Actes de rencontres La coop ration d centralis e des d partements Cadre juridique et partenariats avec les collectivit s locales trang res Assembl e des D partements de France septembre 2000 Le livre Blanc de la coop ration et de la solidarit internationale Assises de la coop ration et de la solidarit internationale 1999 CFSI Paris Rencontres nationales de la coop ration d centralis e 16 et 17 Avril 1999 Institut du Monde Arabe CNCD Minist re des Affaires Etrang res Les Actes des Premi res Rencontres Internationales des r gions Francophones R gion Rh ne Alpes 2002 Brochures Rh ne Alpes actions internationales R gion Rh ne Alpes 2002 Guide m thodologique de montage de projets de coop ration R gion Poitou 55 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Charente 2002 Sites Internet Sites institutionnels Institutions fran aises Minist re des Affaires trang res http www diplomatie fr Base de donn es des trait s et accords intern
2. 4 Rapport 2003 du pr fet d l gu pour l action ext rieure des collectivit s locales 12 Introduction Coop ration d centralis e tat des lieux perspective des strat gies concernant l ensemble du Bassin du M kong deviennent aussi des champs d action ouverts aux initiatives des collectivit s Le cas de la Chine est part En effet la coop ration impliquant principalement des r gions et des grandes villes dans des domaines touchant l conomie la recherche et l intervention urbaine a connu un d marrage spectaculaire dans les ann es quatre vingt dix plus de 70 collectivit s fran aises participant cette pr sence A l inverse l Inde est jusqu maintenant le blanc sur la carte de la coop ration d centralis e Il semble y avoir l un v ritable probl me d identification des caract ristiques de ce pays et de l ensemble du sous continent m me si le r cent voyage de Monsieur Raffarin et l accord de coop ration conclu entre la R gion Rh ne Alpes et l Etat du Karnataka laissent entrevoir des ouvertures vers cette zone g ographique Dans l oc an indien les collectivit s locales sont actives avec une pr sence notable la R union L Am rique latine ne repr sente pas non plus un partenaire privil gi des collectivit s locales fran aises m me si des actions efficaces sont men es parfois depuis longtemps Durant la derni re d cennie les engagements ont faiblement progress ce q
3. La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Claire HOLMAN DESS Management du secteur public Collectivit s et partenaires M moire soutenu le 12 septembre 2003 Membres du jury Ma tre Dominique DEPORCQ Avocat au Barreau de Lyon Ma tre de Conf rences l IEP de Lyon Monsieur Marc FRANGI Ma tre de Conf rences de droit public l IEP de Lyon Monsieur Bruno CHIAVERINI Directeur des relations internationales de la R gion Rh ne Alpes Table des mati res Remerciements Epigraphe Introduction Coop ration d centralis e tat des lieux 1 Historique de la coop ration d centralis e 2 Chiffres de la coop ration d centralis e 3 G ographie de la coop ration d centralis e 4 R gion Rh ne Alpes un laboratoire de la coop ration d centralis e Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e 1 1 Cadre l gal de la coop ration d centralis e reconnaissance institutionnelle et sa limite pratique en terme d instruments juridiques 1 1 1 D finition fran aise et europ enne de la coop ration d centralis e 1 1 2 Etude des instruments juridiques disponibles et de leurs limites 1 2 Reconnaissance jurisprudentielle de la coop ration d centralis e du juge administratif au juge constitutionnel 1 2 1 D veloppement d une notion extensive de l int r t local
4. Une autre possibilit de mise en uvre des accords de coop ration d centralis e est celle de la soci t d conomie mixte locale L article 133 de la loi ATR aujourd hui codifi l article L 1522 1 du CGCT pr voit en effet la possibilit pour des collectivit s territoriales trang res de participer au capital de SEM locales Actuellement les collectivit s peuvent constituer une SEM locale pour tout objet d fini l article L 1521 1 du code c est dire r aliser des op rations d am nagement de construction pour exploiter des services publics caract re industriel ou commercial ou pour toute autre activit d int r t g n ral Des op rations d am nagement ou de construction communes entre plusieurs collectivit s europ ennes peuvent donc tre valablement formalis es au sein de SEM locales De plus depuis la r forme SRU 2 et la loi du 2 janvier 2002 modernisant le statut des soci t s d conomie mixte locales la participation une SEM de collectivit s membres de l Union europ enne n est plus soumise aucune formalit pr alable Les collectivit s non membres de l Union europ enne demeurent quant elles soumises l obligation pour les Etats dont elles d pendent de conclure un accord pr alable de partenariat autorisant leur participation une SEM Enfin les collectivit s trang res ne peuvent s par ment ou conjointement d tenir plus de la moiti du capital et des
5. chir la question de la coh rence territoriale de l action internationale des collectivit s Ainsi l un des chantiers prioritaires de la Commission nationale de la coop ration d centralis e est la recherche de strat gies communes par l Etat et les collectivit s territoriales et la coh rence entre les actions men es par les diff rents acteurs du territoire Pour am liorer la coh rence territoriale de la coop ration d centralis e un des axes de r flexion consiste en la recherche d une meilleure information mutuelle entre collectivit s territoriales comme entre celles ci et l Etat pour que les collectivit s agissant dans un m me pays ou sur une m me aire g ographique puisse le faire en pleine connaissance des projets des uns et des autres L importance de ces changes d informations concernent galement de plus en plus les collectivit s des autres pays de l Union europ enne les organisations internationales et les ONG Les r gions coordinatrices de la coop ration d centralis e Dans ce cadre les r gions ont un r le de r gulateur et de coordinateur jouer cette vocation tant soutenue par l Etat conscient de l importance d un tel acteur de coh rence territoriale Ainsi Jean Pierre Raffarin soulignait r cemment la pertinence de l espace r gional comme lieu de concertation entre les diff rentes collectivit s territoriales s dans le domaine de la coop ration d centralis e Le r le de
6. glement communautaire du 25 juillet 1985 a qui permet en outre aux collectivit s qui souhaiteraient utiliser cette 22 Loi du 13 d cembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain Article 2 23 Article L 1524 1 du CGCT 24 Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e structure d tre ligibles aux fonds structurels europ ens destin s la coop ration transfrontali re de type Interreg III Le GEIE a pour but de faciliter ou de d velopper l activit conomique de ses membres d am liorer ou d accro tre les r sultats de cette activit il n est pas de r aliser des b n fices pour lui m me Son activit doit se rattacher l activit conomique de ses membres et ne peut avoir qu un caract re auxiliaire par rapport celle ci Le GEIE pr sente l avantage d une mise en place rapide sans n cessit de recourir une autorisation pr alable En revanche ses buts vocation principalement conomique se distinguent des objectifs usuels de coop ration d centralis e am nagement du territoire gestion de services communs etc Cette instrument juridique de la coop ration transfrontali re malgr sa simplicit d utilisation pr sente donc la difficult d tre r serv une coop ration transfrontali re conomique Ainsi au sein de la R gion Rh ne Alpes un GEIE s est constitu en 1991 en partenariat avec l
7. ma disposition L ensemble des membres de l quipe de la Direction des relations internationales de la R gion Rh ne Alpes pour leur gentillesse leurs conseils et la mise disposition de leurs documents de travail La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Epigraphe Epigraphe La seule voie qui offre quelque espoir d un avenir meilleur pour toute l humanit est celle de la coop ration et du partenariat Kofi Annan Secr taire g n ral de PONU Prix Nobel de la Paix 2001 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Introduction Coop ration d centralis e tat des lieux Introduction Coop ration d centralis e tat des lieux Liminaire Les collectivit s territoriales dans la d centralisation doivent assumer une action internationale A l aube de l Acte Il de la d centralisation l action ext rieure des collectivit s territoriales a conquis ses lettres de noblesse et la plupart des collectivit s locales sont d sormais engag es dans des actions comportant une dimension internationale Ainsi il est particuli rement r v lateur que l un des th mes de r flexion choisi par le 802 congr s de l Association des Maires de France en 1997 ait t L international une nouvelle dimension pour l action locale Si l Etat reste le garant de
8. rations des changes d information et d exp riences touchant leurs domaines d activit 1352 liens de coop ration d centralis e sur les 6143 liens recens s par la Commission nationale de la coop ration d centralis e 7 Source Dossier de presse de l AIRF Direction des relations internationales de la R gion Rh ne Alpes 8 Source Dossier de presse de l AIRF mentionn ci dessus 40 Partie 2 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites A l avenir on peut donc l gitimement parier sur le d veloppement du r le de f d rateur des r gions fran aises dans le domaine de la coop ration d centralis e en accord avec la nouvelle vague de d centralisation initi e par la r forme constitutionnelle de mars 2003 qui consacre les r gions comme collectivit s territoriales inscrites dans la Constitution et entend leur donner une place clef dans les transferts de comp tence venir 2 1 2 Coop ration d centralis e et d veloppement local ici et l bas A l intersection entre d centralisation d mocratisation et mondialisation La logique de partenariat Malgr le caract re public de la coop ration d centralis e les relations entre collectivit s territoriales peuvent tre consid r es comme une coop ration de soci t soci t Car elle repose la fois sur une assise institutionnelle et sur l ancrage d acteurs l
9. raux et aux Conseils r gionaux d outre mer d adresser au gouvernement des propositions en vue de conclure des accords internationaux int ressant leur environnement r gional Pr voit que dans les domaines de comp tence d Etat les pr sidents de ces conseils ont d sormais la possibilit d tre habilit s par les autorit s de la R publique n gocier ou signer des accords internationaux qui seront ensuite soumis pour avis la d lib ration des assembl es concern es C est pr cis ment sur ce point que le Conseil Constitutionnel a estim que la d cision des autorit s de la R publique de signer un accord international ne peut tre soumise une autorisation pr alable C est pourquoi il a pr cis dans sa d cision du 7 d cembre 2000 que la notion d acceptation du Conseil G n ral ou du Conseil R gional doit s entendre comme un avis Dispose que pour les accords internationaux portant la fois sur des domaines de comp tence de l Etat des d partements et des r gions les ex cutifs d partementaux et r gionaux d outre mer participent leur demande aux n gociations au sein de la d l gation fran aise La mesure s applique aussi pour les n gociations avec l Union europ enne tendant fixer les conditions d application du trait relatif aux r gions ultra p riph riques Enfin les ex cutifs d partementaux et r gionaux pourront galement demander l Etat de prendre l initiative de n gociations
10. veloppement www humacoop com Initiatives internationales AIDA Base de donn es mondiales des projets de d veloppement http www developmentgateway org node 100647 La semaine de la solidarit internationale http www lasemaine org Fond des villes contre la pauvret http www internationalcitiesfund org R seau de r flexion Franco Italo Suisse sur la m tropolisation http www metropolisation org 58 BIBLIOGRAPHIE Villes durables http www sustainable cities org R union des maires du monde http www maires du monde org Points ressources sur la solidarit internationale Centre de recherche et d information sur le d veloppement CRID www crid asso fr Peuples Solidaires www peuples solidaires org R seau Ritimo www ritimo org La Case www lacase org Programme Terre d Avenir www globenet org terre d avenir Collectif de l thique sur l tiquette www ethique sur etiquette org Plateforme du commerce quitable www commerceauitable org Max Havelaar www maxhavelaarfrance org Artisans du Monde www artisansdumonde org R seau Solidarit www globenet org reseau solidarite Portail de collectivit s locales www ternova com www projetlocal net www collectiviteslocales com www marianne village com www intercommunalites com Liste d adresses utiles documents non communiqu s 59 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les
11. Bernard La coop ration d centralis e l gitimer un espace public local au Sud et l Est in Groupe Initiative Ciedel juillet 2000 page 3 53 Source Marc Noailly Charg de mission Afrique et Maghreb de la Direction des relations internationales de la R gion Rh ne Alpes exemple de la coop ration de Rh ne Alpes avec la R gion de Tombouctou au Mali 41 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir chambres consulaires organisations professionnelles offices de tourisme agences de d veloppement conomique op rateurs culturels font partie des nombreux acteurs de la vie locale impliqu s dans des programmes divers de coop ration d centralis e De plus les programmes de coop ration d centralis e concernent parfois directement les citoyens du territoire de la collectivit Ainsi le programme d changes de stagiaires Eurodyss e mis en uvre par la R gion Rh ne Alpes dans le cadre des Quatre Moteurs pour l Europe s adresse tous les tudiants concern s par les dispositifs d aide la formation La coop ration d centralis e instaure donc un espace de coop ration ouvert la soci t civile entre la coop ration inter tatique g r e par les administrations centrales et la coop ration non gouvernementale g r e par les grandes ONG En effet dans la coop ration d centralis e les nombreux projets lanc s par les collectivi
12. De m me du point de vue de la circulaire du 20 avril 2001 un des trois cas de figure suivants suffit prouver l existence de l int r t local d une collectivit s engager dans une action de coop ration d centralis e La convention de coop ration d centralis e se rattache l exercice d une comp tence attribu e par la loi la collectivit territoriale La convention de coop ration d centralis e se rattache la clause de comp tence g n rale et l un des crit res suivants prouve l int r t local agir recours aux associations caritatives locales des antennes locales d associations nationales tradition de jumelage ou d changes pr sence d habitants originaire du pays partenaire La coop ration est mise en uvre dans une situation d urgence dans un but humanitaire et sans avoir eu le temps d tablir une convention D s lors pour le Conseil d Etat comme pour les autorit s publiques l action humanitaire ou la solidarit internationale semble justifier elles seules l engagement massif des collectivit s territoriales dans l action internationale Une r gion comme Rh ne Alpes peut donc l gitimement pr tendre exercer l tranger ses comp tences reconnues comme la formation professionnelle mais b n ficie en outre au regard de cette interpr tation extensive d un int r t local soutenir un programme de d veloppement social des quartiers en Tunisie ou des projets d op rateurs c
13. Italie entre les deux communes de Montvalezan La Rozi re France et de la Thuile Italie afin de g rer en commun des investissements visant am liorer la qualit des quipements de leurs stations de ski Instruments de droit public Groupement d int r t public Le premier instrument de droit public est constitu par le Groupement d int r t public GIP auquel les collectivit s territoriales trang res peuvent participer en vertu de l article 133 de la loi ATR et du d cret du 27 mars 1993 Les GIP ont comme objectif la mise en uvre et la gestion des actions requises par les projets et programmes de coop ration interr gionale et transfrontali re 2e s agit donc de l instrument de droit public sp cifiquement pr vu par l Etat pour la coop ration d centralis e Pourtant la formule s est av r e peu attractive pour les collectivit s locales et ne constitue manifestement pas l outil simple et efficace attendu Tout d abord la cr ation d un GIP est r serv e aux collectivit s ressortissants d Etats membres de l Union europ enne De plus lors de la cr ation du GIP les collectivit s partenaires doivent laborer une convention d terminant les droits et obligations de chacune ainsi que les r gles de fonctionnement Cette convention ne s apparente pas une simple d claration des statuts comme celle exig e pour les associations loi 1901 mais un dossier tr s volumineux avec les programmes de co
14. Le jumelage entre un village fran ais ayant le statut communal et un village s n galais qui est pour sa part ins r dans un niveau communal sup rieur introduit entre les villages membres de cette communaut rurale une in galit pr judiciable la constitution d une communaut d int r t Ainsi certains villages b n ficient d quipements en services collectifs qui compliquent la t che des responsables de la communaut rurale en faveur de l organisation coh rente du territoire Les villages jouent parfois m me de leur jumelage avec les collectivit s fran aises pour gagner la reconnaissance territoriale de chef lieu de commune Les collectivit s locales dans leurs relations de coop ration d centralis e avec les pays en voie de d veloppement ont aussi tendance confondre d veloppement institutionnel et d veloppement local d centralisation et d mocratie locale En effet les r formes de d centralisation en uvre dans un grand nombre de pays ne signifient pas n cessairement l av nement d une v ritable d mocratie locale Dans des pays tradition clanique ou oligarchique le pouvoir local peut facilement tre confisqu par de petits HUSSON Bernard La coop ration d centralis e l gitimer un espace public local au Sud et l Est in Groupe Initiative Ciedel juillet 2000 page 4 46 Partie 2 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites groupes de person
15. Si la formule du GLCT n est pas encore la structure coll giale qui permettrait de d terminer toutes les politiques publiques li es un accord de coop ration transfrontali re il est n anmoins parfaitement appropri pour la gestion technique de services communs plusieurs collectivit s locales Il s apparente ainsi un syndicat mixte ouvert une ou plusieurs collectivit s trang res En ce qui concerne les modalit s de mise en uvre du GIP le si ge est choisi librement par les partenaires et d termine la soumission au droit interne de l Etat o il se situe Par la suite les statuts du GIP pr voient son objet la zone g ographique concern e les comp tences de ses organismes les crit res de contribution financi re et la dur e du groupement Les organes du GLCT sont l assembl e le pr sident et un ou plusieurs vice pr sidents Chaque collectivit territoriale dispose au moins d un si ge dans l assembl e mais aucune ne peut disposer elle seule de plus de la moiti des si ges LE GLCT est financ par les contributions de ses membres qui constituent pour ceux ci des d penses obligatoires Il peut galement tre financ par les recettes per ues au titre des prestations qu il assure 29 Article 11 de l accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 26 Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e Le premier GLCT a t cr le 22 octobre 1998 pour la construction d
16. avec l Union europ enne en vue d obtenir des mesures sp cifiques utiles au d veloppement de leur territoire M me si le Conseil Constitutionnel a mis quelques r serves au sujet de cette loi il n en demeure pas moins que les dispositions valid es constituent un pas d cisif envers la reconnaissance institutionnelle de l importance de l action internationale des collectivit s En effet les collectivit s territoriales d outre mer acqui rent la capacit r volutionnaire de traiter directement avec des Etats trangers ou des institutions comme l Union europ enne pour conclure des accords internationaux Elles rentrent ainsi dans le cadre de la diplomatie et concurrencent l Etat sur son domaine r serv Dispositions sp cifiques la Polyn sie fran aise Dans sa d cision du 9 avril 1996 le Conseil Constitutionnel a valid les conventions de coop ration d centralis e sign es par la Polyn sie fran aise en les analysant l aune de l article 72 de la Constitution En effet pour le Conseil Constitutionnel en subordonnant leur entr e en vigueur leur transmission au repr sentant de l Etat la loi organique assure le maintien du contr le de l galit sur les actes de la Polyn sie fran aise notamment au titre de la coop ration d centralis e Le Conseil Constitutionnel rappelle ainsi le principe de l indivisibilit de l Etat et surtout l impossibilit pour les collectivit s territoriales l
17. d veloppement et de solidarit Resacoop conseille les associations et collectivit s pr pare des s minaires de formation collecte les informations relatives la coop ration d centralis e sur le territoire de la r gion et organise des r unions de concertation sur des aires g ographiques ou des th mes pr cis de la coop ration d centralis e Cette mise en relations entre les acteurs de la coop ration d centralis e favorise le travail en partenariat l effet d entra nement et la capitalisation des exp riences conduites Enfin l exemple de la francophonie permet de comprendre le r le de diffusion et de recherche de compl mentarit que jouent les r gions dans la coop ration d centralis e La francophonie rel ve traditionnellement de la chasse gard e de la diplomatie d Etat Ainsi la France a cr l Organisation Internationale de la Francophonie OIF pour soutenir l usage de la langue fran aise et conforter l influence culturelle et politique fran aise dans le monde particuli rement dans ses zones d influence traditionnelles 44 er Compte rendu de la Commission r gionale de coop ration d centralis e du 1 juillet 2003 45 Voir ce sujet la liste des r seaux r gionaux d appui la coop ration d centralis e dans la rubrique Sites Internet de la bibliographie 39 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Afrique noire
18. de membres 11 sa dur e et les conditions de sa dissolution sous r serve des dispositions qui suivent 12 les conditions de sa liquidation apr s dissolution 3 Les statuts du groupement local de coop ration transfrontali re pr voient les conditions dans lesquelles les modifications de statuts sont adopt es Celles ci sont adopt es une majorit qui n est pas inf rieure aux deux tiers du nombre statutaire de repr sentants des collectivit s territoriales et organismes publics locaux au sein de l assembl e du groupement Les statuts peuvent pr voir des dispositions suppl mentaires Dans le cas d un groupement local de coop ration transfrontali re associant des collectivit s territoriales ou organismes publics locaux relevant de trois des quatre Parties cette majorit ne pourra pas tre inf rieure aux trois quarts Article 13 Organes 1 Les organes du groupement local de coop ration transfrontali re sont l assembl e le pr sident et un ou plusieurs vice pr sidents Les vice pr sidents sont choisis parmi les membres des collectivit s territoriales et organismes publics locaux relevant de chacune des Parties autres que celle dont le pr sident est ressortissant Chaque collectivit territoriale et organisme public local dispose au moins d un si ge dans l assembl e aucun ne pouvant disposer lui seul de plus de la moiti des si ges Les statuts du groupement local de coop ration transfrontali re peuv
19. de la coop ration d centralis e dans les conf rences annuelles des ambassadeurs depuis 1998 Deux instructions du Minist re des Affaires Etrang res sont particuli rement r v latrices de cette attention donn e aux initiatives de la coop ration d centralis e une note du 8 octobre 1998 appelant l attention des ambassadeurs et consuls g n raux sur leur r le dans l accompagnement des initiatives des collectivit s territoriales et une note 41 Note SG 98 159 du Minist re des Affaires Etrang res du 8 octobre 1998 36 Partie 2 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites du 30 novembre 1999 indiquant aux chefs de postes diplomatiques la mani re dont est prise en compte leur avis dans le cadre de l instruction des programmes cofinanc s par le Minist re g r s par la Mission pour la coop ration non gouvernementale MCNG la Direction g n rale de la coop ration internationale et du d veloppement DGCID Ces instructions mettent l accent sur l instauration au sein de chaque ambassade d un point d entr e et de sortie permettant un traitement rapide et coordonn des programmes de coop ration d centralis e par les diff rents services ventuellement concern s Elles font galement appel aux suggestions des ambassadeurs et consuls g n raux ceux ci tant invit s les faire parvenir au Secr taire g n ral du Minist re des Affaires Etrang res qui les
20. des actions entreprises En ce qui concerne le d veloppement local on rel ve en France l existence de relations ambigu s entre les acteurs de la coop ration d centralis e tandis que dans les collectivit s partenaires l effet de la coop ration n est pas toujours celui attendu sur les territoires les programmes n gligeant encore trop souvent le poids des particularismes locaux et les enjeux politiques que repr sente la coop ration d centralis e pour les pays du Sud 35 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir 2 1 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e 2 1 1 Coop ration d centralis e et principe de subsidiarit quel territoire pertinent et quelle coh rence pour l action internationale L Etat et les collectivit s locales une subsidiarit affirm e L article 72 r vis de la Constitution pr voit que les collectivit s territoriales ont vocation prendre les d cisions pour l ensemble des comp tences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon Le principe de subsidiarit est ainsi inscrit comme principe constitutionnel Au nom de ce principe il semble bien que l Etat consid re aujourd hui que certaines actions internationales gagnent tre mises en uvre par les collectivit s territoriales Ainsi l Etat se r serve le domaine de la diplomatie mais transf re ou co g re un cert
21. ennes et fran aises de la notion de coop ration d centralis e et les instruments juridiques dont disposent les collectivit s territoriales pour mettre en uvre leurs conventions de coop ration Nous montrerons ensuite dans une deuxi me partie comment la reconnaissance par l Etat de l action internationale des collectivit s passe aussi par la souplesse du juge administratif et du juge constitutionnel Nous nous int resserons ainsi au d bat sur l int r t local des collectivit s agir dans le domaine international avant de terminer par une analyse de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel en terme d action internationale des collectivit s locales 17 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir 1 1 Cadre l gal de la coop ration d centralis e reconnaissance institutionnelle et sa limite pratique en terme d instruments juridiques 1 1 1 D finition fran aise et europ enne de la coop ration d centralis e D finition europ enne de la coop ration d centralis e D finition du Conseil de l Europe Convention de Madrid et protocoles additionnels Les institutions europ ennes ont jou un r le d cisif pour imposer la notion de coop ration d centralis e aux Etats soucieux de pr server leurs comp tences traditionnelles et de prot ger l exercice de leur souverainet En effet d s 1980 la France connaissait ses premi res initiative
22. font donc l objet de programmes pragmatiques et de coop rations fructueuses qui apparaissent parfois comme une r ponse aux probl mes de la coop ration d Etat prisonni re des h ritages historiques et souvent d nonc e comme lourde de proc dures et gaspilleuse de moyens Ces initiatives locales de coop ration au service du d veloppement ont souvent t conduites dans le prolongement de jumelages notamment avec les pays africains et ont permis de d velopper la notion de partenariat ainsi que le faisait observer le d l gu pour l action ext rieure des collectivit s locales dans son rapport de 1991 Par la suite l Etat a reconnu la valeur de cet engagement de solidarit internationale en cr ant des proc dures de cofinancement des projets de coop ration Indice r v lateur de cette nouvelle donne les d penses de solidarit internationale des collectivit s territoriales vont tre progressivement prises en compte dans l Aide Publique au D veloppement APD traditionnellement cantonn e aux seules d penses de l Etat Aujourd hui la coop ration d centralis e des collectivit s locales se fonde encore sur ses trois origines historiques du jumelage de la coop ration transfrontali re et des actions de d veloppement mais une tendance nette se dessine en faveur d une v ritable strat gie internationale s appuyant sur un champ d action g ographique tendu et des accords de coop ration aux contenus diversifi s Le
23. les collectivit s locales Nous montrerons ainsi comment la reconnaissance de la comp tence des collectivit s en mati re de coop ration d centralis e est limit e par les instruments juridiques de sa mise en uvre N anmoins elle contient aussi les germes d un approfondissement de la notion d int r t local dans le droit interne et d une reconnaissance des collectivit s locales dans le droit international Dans une deuxi me partie nous analyserons les strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites Nous constaterons alors la sp cialisation 7 Source Guide des actions internationales de la R gion Rh ne Alpes Direction des relations internationales Initiative en cours r sultat attendu pour le courant de l ann e 2004 9 Loi n 82 213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libert s des communes des d partements et des r gions JORF du 03 03 82 p 730 14 Introduction Coop ration d centralis e tat des lieux progressive des territoires ainsi que le r le que seront n cessairement amen es jouer les r gions dans la coordination et la mise en coh rence des politiques de coop ration d centralis e Nous verrons aussi l importance de la coop ration d centralis e dans le d veloppement local en France et dans les pays partenaires Nous tudierons enfin les limites de la coop ration d centralis e du poids de l influence politique au manque de moyens financi
24. leurs comp tences mais n excluant pas terme la reconnaissance des collectivit s locales comme sujets de droit international avec les avant premi res institutionnelles que repr sentent les territoires d outre mer Les actions de coop ration d centralis e ne rel vent plus de l exp rimentation empirique et gr ce la reconnaissance l gale une jurisprudence souple et au soutien de l Etat l largissement du champ d intervention des actions de coop ration des collectivit s ne semble avoir aujourd hui qu une limite imp rative l interdiction absolue d empi ter sur les engagements internationaux de la France L int r t local agir l international est ainsi reconnu et malgr le manque d instruments juridiques la libert d action des collectivit s territoriales pour mettre en uvre des conventions de coop ration d centralis e est telle que Charles Josselin ancien secr taire d Etat la Coop ration pouvait affirmer Une collectivit locale peut faire en mati re de coop ration d centralis e et c est cela qui est magnifique ce qu elle veut el Encourag es par la reconnaissance juridique les collectivit s locales sont aujourd hui de plus en plus nombreuses intervenir dans le champ de la coop ration d centralis e et multiplient le nombre de leurs accords avec des partenaires trangers Ce faisant elles rentrent dans des logiques de strat gies territoriales auxquelles il convient de
25. limites et les perspectives d avenir 60 ANNEXES ANNEXES Annexe 1 Budget de la coop ration d centralis e en R gion Rh ne Alpes Politiques r gionales en millions d euros r visions pm 2003 Actors nhamaliotacs F ail Sport Euvinu vieil To sac PoRique de la wie et habitat ch liure Agiukme it at amenagement mea Recherche Fcitiques temitaia cz En lgemneni sup deur Economie et techmobge Fomatiin onar ia Formation niae Tram pATe EE Ammian 61 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Evolution de i dotation budgs tiran de la ligne Alde au d veloppement Saldarit Francophonie de 1489 42008 nm Mon tnt TT 2 1 D o 1394 13 196 1997 13 19 A0 2001 202 2207F Anne Annexe 2 Statut du Groupement local de coop ration transfrontali re GLCT extrait de l accord de Karlsruhe Articles 11 15 Article 11 1 Un groupement local de coop ration transfrontali re peut tre cr par les collectivit s territoriales et organismes publics locaux en vue de r aliser des missions et des services qui pr sentent un int r t pour chacun d entre eux Ce groupement local de coop ration transfrontali re est soumis au droit interne applicable aux tablissements publics de coop ration intercommunale de la Partie o il a son si ge 2 Le groupement local de coop ration transfrontali re est une pe
26. trang res en cas de catastrophe naturelle tremblement de terre en Arm nie ou glissement de terrain en Alg rie Les chambres r gionales des comptes organisent ainsi un contr le assez suspicieux sur les r ceptions donn es en l honneur de personnalit s trang res marquantes ou de l envoi de subventions l tranger Conditions du respect de l int r t local en mati re de coop ration d centralis e 31 Arr t du Conseil d Etat du 23 octobre 1989 Commune de Pierrefitte sur Seine 2 Cour r gionale des comptes de Midi Pyr n es R gion Midi Pyr en es 28 novembre 2000 29 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir Malgr les limites apport es par l interpr tation du juge financier la notion d int r t local il semble pourtant que les collectivit s aient gagn durant ces derni res ann es un quasi pouvoir d action de principe l tranger g n ralement justifi par l int r t mutuel des partenaires ou la solidarit internationale Ainsi la Commission nationale de la coop ration d centralis e cr e par la loi ATR et pr sid e par le Premier ministre indique Les collectivit s territoriales engagent ou soutiennent des actions humanitaires d urgence caract re temporaire destination de tout pays frapp par une catastrophe naturelle ou un conflit au profit des populations civiles trang res en d tresse
27. transmet ainsi au d l gu pour l action ext rieure des collectivit s locales Compl mentarit des actions de coop ration d centralis e des collectivit s locales Au sein m me des collectivit s locales on assiste un certain mouvement de sp cialisation des actions internationales en fonction des diff rents niveaux de collectivit s Ce mouvement ne correspond pas exactement au registre du principe de subsidiarit puisque les comp tences en mati re internationale ne sont pas clairement d finies pour chaque collectivit Cependant et de mani re assez pragmatique on peut constater que les collectivit s s attribuent des champs d actions l international correspondant la fois leurs comp tences en droit interne et leur niveau de pertinence territoriale et de proximit avec les citoyens Ainsi les r gions d partements intercommunalit s et communes commencent progressivement se sp cialiser dans certains types d actions internationales en fonction de l chelon territorial En partant de l analyse des domaines d intervention des collectivit s locales effectu e dans l introduction on peut ainsi esquisser une typologie des actions de coop ration d centralis e des collectivit s locales Cette typologie ne rend que partiellement compte de la r alit complexe de la coop ration d centralis e mais nous permet de comprendre les enjeux de l avenir de la coop ration d centralis e Les r gions et
28. une certaine taille entretiennent des relations multiples dans des zones du monde diff rentes et avec des partenaires de degr s de d veloppement divers Pour mettre en uvre ces politiques de coop ration d centralis e les collectivit s locales consacrent des moyens financiers importants et au total les sommes d pens es annuellement repr sentent un montant norme 230 millions d Euros hors cofinancement de l Etat dont 115 millions pour les actions de coop ration au d veloppement Ces d penses se r partissent entre 82 millions d Euros 36 pour les r gions 24 millions 10 6 pour les d partements et 122 millions 53 4 pour les communes et leurs groupements La part affect e au d veloppement est plus forte pour les d partements les communes et leurs groupements plus de la moiti de leurs d penses allant vers des partenaires situ s dans les pays en d veloppement alors que pour les r gions la proportion des actions de promotion conomique vers des pays d velopp s ou mergents est plus lev e Les cofinancements accord s par le Minist re des Affaires Etrang res MAE se sont lev s pour 2002 11 77 millions d Euros et les contrats de plan Etat R gion comportent un volet coop ration d centralis e dans 17 r gions Par le nombre de liens recens s et par leur anciennet c est l Union europ enne qui vient largement en t te 4159 relations avec un grand nombre de partenariats franco allema
29. 1 2 2 Vers la reconnaissance des collectivit s comme sujets de droit international Analyse de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel Partie 2 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites 2 1 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e 2 1 1 Coop ration d centralis e et principe de subsidiarit quel territoire pertinent et quelle coh rence pour l action internationale 2 1 2 Coop ration d centralis e et d veloppement local ici et l bas A l intersection entre d centralisation d mocratisation et mondialisation Si 2 2 Limites des strat gies territoriales de la coop ration d centralis e 2 2 1 Limites de la coh rence territoriale des actions de coop ration d centralis e poids du politique et manque de moyens financiers 2 2 2 Limites de l int r t pour le d veloppement local de la coop ration d centralis e relations de m fiance r ciproque des acteurs au Nord concurrence et d tournement au Sud Pierrick Hamon adjoint au d l gu l action ext rieure des collectivit s locales o O A O 13 17 18 18 23 27 27 30 35 36 36 41 43 43 45 Conclusion BIBLIOGRAPHIE Ouvrages Manuels g n raux de droit public Sur la coop ration d centralis e Sur la coop ration interr gionale europ enne Sur la Francophonie Articles Rapports Lois et circu
30. Maghreb Qu bec Or dans les liens de coop ration d centralis e des collectivit s locales on constate que les accords pass s avec les 52 pays de l ensemble francophone adh rents l OIF plus l Alg rie repr sentent pratiquement un quart des conventions de coop ration d centralis e Par rapport l enjeu diplomatique mondial que repr sente la francophonie l Etat a besoin de toutes les structures qui concourent de pr s ou de loin tendre l influence fran aise et dans cette optique les gouvernements successifs ont pris conscience du poids de taille que repr sentent les collectivit s locales Ainsi lorsque la R gion Rh ne Alpes a cr l Association Internationale des R gions Francophones AIRF le 3 octobre 2002 le Ministre fran ais d l gu la coop ration et la francophonie Monsieur Pierre Andr Wiltzer a salu cette initiative et l AIRF a t invit e au neuvi me sommet de la Francophonie organis par l OIF La R gion concourre ainsi mettre en uvre et soutenir une politique internationale majeure de la France Le but de l AIRF est d tre un lieu de rencontres pour des diagnostics communs des changes d exp riences et des programmes d actions Ceci correspond bien l appui institutionnel la structuration des soci t s d fini plus haut comme le domaine de sp cialisation r gionale en terme de coop ration d centralis e Ensuite la R gion s il elle agit effe
31. ain nombre d actions internationales par le biais des cofinancements accord s directement par le Minist re des Affaires Etrang res par les fonds d concentr s du Minist re des Affaires trang res au sein des pr fectures de r gion ou par la ligne Coop ration d centralis e des Contrats de plan Etat R gions CPER Peu peu des signes indiquent que l Etat reconna t la coop ration d centralis e non seulement d un point de vue juridique mais aussi d un point de vue strat gique comme participant un tout global qu est l action internationale de la France II devient donc plus naturel aux acteurs publics d analyser la coop ration d centralis e comme un l ment important d un contexte diplomatique qui doit favoriser la coh rence des engagements et la lisibilit des actions fran aises Aux yeux des partenaires trangers c est par une information mutuelle des postes diplomatiques et des acteurs de la coop ration d centralis e que cette nouvelle donne se manifeste sur le terrain Au cours de ces derni res ann es les cultures des diff rents interlocuteurs fran ais de l international se sont rapproch es que ce soit par l interm diaire des instructions donn es par le Secr taire g n ral du Minist re des Affaires Etrang res aux ambassades par la recherche en commun de disciplines collectives dans le cadre des travaux de la Commission nationale de la coop ration d centralis e ou par la prise en compte
32. alis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir coop ration Trois axes de coop ration ont par la suite t mis en avant par l Union europ enne la solidarit internationale dans des situations d urgence le d veloppement local durable et les actions comportant un int r t social et politique Au travers de cette approche sp cifique de la coop ration d centralis e l Union europ enne vise un objectif associer la soci t civile la coop ration internationale que ce soit dans les pays concern s par la participation aux choix des priorit s et l encouragement l appropriation des programmes ou en Europe avec la sensibilisation des citoyens aux questions de d veloppement Bien que les collectivit s locales de l Union europ enne ne soient pas les seules vis es par cette approche la Commission europ enne leur reconna t un r le important Ainsi la Direction g n rale du d veloppement mentionne que les collectivit s locales ont de longue date jou un r le moteur dans la mobilisation de l opinion publique europ enne de ressources techniques humaines et financi res en faveur du d veloppement en participant ainsi la pr sence et au rayonnement de l Union europ enne dans le monde i D finition fran aise de la coop ration d centralis e Dispositif l gislatif en vigueur La loi du 2 mars 1982 consacre la pratique de la coop ration transfrontali re entr
33. ationaux sign s par la France http www doc diplomatie gouv fr pacte Haut Conseil la Coop ration Internationale www cooperation internationale gouv fr Minist re de la Jeunesse et des Sports www jeunesse sports gouv fr francais inter htm Sites Internet des ambassades consulats et centres culturels fran ais http www france diplomatie fr infopra autserv html Agence fran aise de d veloppement http www afd fr Institutions europ ennes Institutions europ ennes http europa eu int index fr htm Conseil de l Europe http www coe fr DG Elargissement www europa eu int comm enlargement index htm DG Relations Ext rieures www europa eu int comm external relations index htm DG D veloppement www europa eu int comm development index_fr htm EuropeAid www europa eu int comm europeaid index_fr htm Programme ASIA URBS www asia urbs com Programme MEDA www euromed net Programme PHARE wWww europa eu int comm enlargement pas phare pt mc horizontal lien intro htm Programme URB AL www urb al com 56 BIBLIOGRAPHIE Institutions internationales Banque mondiale http www banquemondiale org Organisation des Nations Unies http www un org Unesco Organisation des nations unies pour l ducation la science et la culture http www unesco org general fre PNUD Programme des Nations Unies pour le d veloppement http www undp org french FAO Organisation des Nations Unies pour l agricu
34. ations internationales car celles ci disposent de la qualit de sujets de droit international Ceci d coule clairement de la volont de l Etat de conserver ses pr rogatives r galiennes en mati re de diplomatie Seule exception tol r e les collectivit s peuvent l occasion de v ritables liens de coop ration d centralis e conclus avec une ou plusieurs collectivit s territoriales trang res souscrire des contrats d objectifs de financement ou jouer le r le d op rateur de l Union europ enne ou d une organisation internationale Les collectivit s territoriales peuvent conclure des contrats avec des collectivit s trang res et leurs groupements Par collectivit trang re et selon les pr cisions de la circulaire du 20 avril 2001 il convient de comprendre les collectivit s autorit s ou organismes exer ant des fonctions territoriales ou r gionales et consid r es comme telles dans le droit interne de chaque Etat Il n est pas n cessaire que les collectivit s territoriales trang res soient de m me niveau dans l ordonnancement juridique interne que les collectivit s fran aises avec lesquelles elles signent une convention de coop ration d centralis e Ainsi une r gion peut contracter avec une commune trang re et vice versa Toujours selon la circulaire d avril 2001 les L nder qualifi s de sujets de droit international par la loi fondamentale allemande sont pourtant consid r s comme
35. avec des objectifs pr cis l ouverture europ enne et internationale des Rh nalpins et le placement sur l chiquier europ en comme une r gion europ enne phare au sein du grand Sud Est europ en Le Enfin dans la logique des principes d sormais constitutionnels de l exp rimentation et de la subsidiarit la R gion Rh ne Alpes est soucieuse d innover en termes d action internationale avec des initiatives comme la cr ation de l Association Internationale des R gions Francophones AIRE le 3 octobre 2002 ou l tablissement d un Tableau de bord de la performance internationale de la R gion S Probl matique Depuis la premi re vague de d centralisation initi e par la loi du 2 mars 1982 3 la coop ration d centralis e des collectivit s fran aises est pass e d une action symbolique une comp tence reconnue mettant en uvre des strat gies territoriales complexes Aujourd hui la probl matique de la coop ration d centralis e se pose donc dans les termes suivants au del des marqueurs indiquant sa nouvelle place dans l action des collectivit s locales quels sont les enjeux les limites et les perspectives d avenir de la coop ration d centralis e Dans le contexte tabli par l tat des lieux les questions pos es par la coop ration d centralis e seront tudi es en d finissant dans une premi re partie le cadre l gal et jurisprudentiel dans lequel voluent aujourd hui
36. clarifiant le r gime de la coop ration entre collectivit s et autorit s territoriales Ce protocole r affirme le droit pour les collectivit s territoriales de conclure des accords de coop ration transfrontali re 0 La convention de Madrid est entr e en vigueur le 22 d cembre 1981 et a t sign e par la France le 10 novembre 1982 La ratification par la France de cette convention est issue d une loi n 83 1131 du 23 d cembre 1983 JO 27 d cembre 1983 p 3732 11 Protocole additionnel du 9 novembre 1995 entr en vigueur en France le 5 janvier 2000 18 Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e mais en pr voyant cette fois ci les modalit s concr tes de mise en uvre de cette coop ration L article 3 pr voit en effet la cr ation d un organisme de coop ration transfrontali re ayant ou non la personnalit juridique Cet organisme peut tre un organisme de droit public ou de droit priv en fonction des dispositions de l accord et du droit national o le si ge de l organisme est tabli II s av re n anmoins aujourd hui que les instruments juridiques transfrontaliers demeurent un probl me entre les pays europ ens et ne correspondent pas aux attentes des collectivit s locales Cf 1 1 2 Les instruments juridiques de la coop ration d centralis e Pour le Conseil de l Europe la notion de coop ration d centralis e largie d autres domaines qu
37. co financements propos s par l Etat pour garder leur ind pendance La coop ration de la R gion Rh ne Alpes avec la Tunisie a ainsi commenc parce qu un lu tait originaire de Monastir 44 Partie 2 Strat gies territoriales de la coop ration d centralis e et leurs limites Contrairement ce que l on pourrait croire le contexte de restriction budg taire du Minist re des Affaires Etrang res diminution des subventions consacr es la coop ration de 20 en moyenne ne met donc pas forc ment en avant l action des collectivit s locales car elle se r percute aussi sur leurs propres actions internationales De plus certaines collectivit s multiplient d lib r ment les engagements de coop ration d centralis e sans se donner les moyens d offrir un contenu substantiel leurs projets de coop ration Le cas le plus typique est celui de la Ville de Marseille qui affiche des programmes de coop ration urbaine avec Dakar N Djamena Djibouti Rabat Tunis Shanghai Le Cap etc Le texte des programmes de coop ration est tr s ambitieux d autant plus que les villes partenaires sont souvent des capitales mais les valuations des actions r alis es r v lent le d calage consid rable entre les programmes annonc s et les actions effectivement men es 5 z 56 4 Ainsi une tude montre que deux ans apr s la signature d un accord cadre de coop ration entre les Villes de Marseille et de Nouakchot
38. collectivit s territoriales au sens de l article L 1112 1 du CGCT Les collectivit s peuvent donc conclure des conventions de coop ration d centralis e avec des Lander Contr le de l galit Selon les dispositions de la loi du 2 mars 1982 pour conf rer un caract re ex cutoire aux conventions de coop ration d centralis e celles ci doivent tre transmises au pr fet pour le contr le de l galit Comme pour tout contrat administratif le signataire de la convention doit tre pr alablement habilit signer par d lib ration de l assembl e de la collectivit Un exemplaire de la convention doit n cessairement tre r dig en fran ais celle ci devant donc le cas ch ant tre traduite par un traducteur asserment Enfin si plusieurs collectivit s territoriales fran aises de d partements distincts sont concern es la convention ne devient ex cutoire qu l issue de la transmission au dernier repr sentant de l Etat saisi La question de savoir si les conventions de coop ration d centralis e rel vent du droit international ou du droit interne ne semblait pas se poser puisqu elles sont soumises aux exigences du contr le de l galit C est cependant l une des questions que les ministres des Affaires trang res et de l Int rieur ont pos au Conseil d Etat qui y a r pondu par un avis du 25 octobre 1994 Ces conventions qui ne constituent pas des engagements internationaux au sens du titre VI de la Co
39. concertation coordination des r gions dans l Acte Il de la d centralisation lanc par la r forme constitutionnelle du 28 mars 2003 L int r t de l tude de la coop ration d centralis e est ainsi de mettre en lumi re des processus l uvre dans l ensemble des politiques publiques concern es par la d centralisation Analyser en profondeur ce domaine pr cis de l action publique locale permet en effet de comprendre les applications du principe de subsidiarit l importance de l encadrement juridique et des enjeux de strat gie territoriale les partenariats l uvre dans le d veloppement local ainsi que les perspectives en faveur des r gions contenues dans la deuxi me vague de d centralisation 50 BIBLIOGRAPHIE BIBLIOGRAPHIE Ouvrages Manuels g n raux de droit public BRAIBANT Guy et STIRN Bernard Le droit administratif fran ais Collection Amphith tre Presses FNSP 1999 CHAPUS Ren Droit administratif g n ral Montchrestien 2000 GAUDERMET Yves STIRN Bernard DAL FARRA Thierry ROLIN Fr d ric Les grands avis du Conseil d Etat Dalloz 1997 LONG Marceau WEIL Prosper BRAIBANT Guy DELVOVE Pierre GENEVOIS Bruno Les grands arr ts de la jurisprudence administrative Dalloz 129ME dition 1999 STIRN Bernard Les sources constitutionnelles du droit administratif LGDJ Collection Syst mes 3 ME dition 1999 Sur la coop ration d central
40. cr ation du Fond europ en de d veloppement r gional FEDER puis des programmes INTERREG 1 2 et 3 sp cialement tourn s vers la coop ration transfrontali re Couronnement de ce processus le trait de Maastricht cr e le Comit des R gions d Europe qui a pour mission de faire participer les r gions et les pouvoirs 7 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir locaux au d veloppement et la mise en uvre des politiques de l Union europ enne Le trait pr voit la consultation obligatoire du Comit sur tout un ensemble de questions le concernant directement telles que les r seaux transeurop ens la sant publique l ducation la jeunesse la culture et la coh sion conomique et sociale Engagement au service des pays en voie de d veloppement Dans les ann es soixante ce n est pas seulement le d veloppement des relations intra europ ennes qui mobilise les nergies des collectivit s locales mais aussi les probl mes de d veloppement rencontr s par les pays du Tiers Monde notamment l issue des mouvements de d colonisation En effet les collectivit s locales r alisent alors que leurs comp tences et leur habitude de la gestion publique locale peuvent tre utilis es avec profit dans ces pays Les services publics locaux le fonctionnement des quipements de proximit et de mani re g n rale toutes les questions de gouvernance urbaine
41. ctivement comme coordinateur et f d rateur de son territoire pourra contribuer diffuser l id e de la francophonie comme domaine g ographique privil gi de l action internationale des collectivit s Celles ci chacune dans sa sp cialisation de l ing nierie urbaine aux changes entre les peuples participera ainsi la mise en uvre concr te et proche du citoyen de la francophonie La R gion appara t donc comme un garant de la coh rence territoriale des actions de coop ration d centralis e tandis que les relations internationales se rapprochent du citoyen par cette transmission l chelle de chaque territoire des objectifs diplomatiques fran ais Du point de vue des relations interr gionales l initiative de AIRF est un bon exemple de la recherche de compl mentarit territoriale Ainsi l association part du constat simple que l ensemble des d penses annuelles des r gions fran aises dans les actions touchant la francophonie repr sente une somme comprise entre 120 et 150 Millions d Euros soit presque l quivalent du budget institutionnel consacr la francophonie OIF s appuyant sur un budget annuel de 180 Millions d Euros Au lieu de se disperser et d agir en concurrence sur le secteur de la francophonie l association se propose donc de f d rer les nergies de mani re coh rente et efficace et d tablir entre les collectivit s territoires et communaut s r gionales francophones des coop
42. dans les conditions pr vues par la loi Le l gislateur a num r les comp tences des collectivit s qui sont aujourd hui codifi es dans le CGCT Comme le rappelle la circulaire du 20 avril 2001 la notion de comp tence des collectivit s locales inclut donc la fois les attributions l gales mentionn es ci dessus et la clause g n rale de comp tence r sultant de l article L 2121 29 pour les communes L 3211 1 pour les d partements et L 4221 1 pour les r gions Ces articles disposent que les conseils municipaux les conseils g n raux et r gionaux r glent par leurs d lib rations respectivement les affaires de la commune du d partement et de la r gion La clause g n rale de comp tence donne vocation une collectivit territoriale intervenir dans tous les domaines d int r t local qui la concerne C est dans ce cadre que les collectivit s locales peuvent agir dans le domaine des relations internationales celui ci n tant pas une comp tence sp cifiquement attribu e par le l gislateur aux collectivit s territoriales Cependant la notion d int r t local n tant pas pr cis e par le l gislateur les interventions des collectivit s territoriales sur ce fondement sont soumises au contr le du juge administratif qui a adopt dans les derni res ann es une conception relativement extensive de l int r t local des collectivit s agir l international 27 La coop ration d central
43. de souplesse pour ses utilisateurs mais en contrepartie elle d pend pour une grande part de la volont politique des lus Il peut donc rapidement s av rer n cessaire d opter pour un organisme dot d une existence juridique Organismes dot s de la personnalit juridique Une des formes que peuvent utiliser les collectivit s locales est l association loi 1901 Ainsi les r seaux de collectivit s s organisent souvent selon cette formule C est le cas par exemple de l Association internationale des r gions francophones AIRF cr e l initiative de la R gion Rh ne Alpes le 3 octobre 2002 L avantage est de pouvoir r unir de nombreux partenaires avec ventuellement une contribution financi re de chacun d entre eux pour des programmes concernant l objet de l association selon une formule tr s simple et prouv e au niveau juridique Toutefois il convient dans ce cas de 23 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir respecter les r gles de la prudence qui valent pour toutes les relations entre les collectivit s et les associations afin d viter notamment les probl mes de gestion de fait De plus si les associations sont appropri es pour tablir des relations institutionnelles entre collectivit s leur int r t juridique est vite limit lorsqu il s agit de gestion commune par plusieurs collectivit s de services ou de programmes de coop ration
44. du 1 janvier 1999 instituant les nouvelles voivodies tr s similaires aux r gions fran aises avec deux niveaux infra r gionaux aboutissant un d coupage analogue celui de la France Dans ce cadre l change d exp riences pratiques avec les collectivit s fran aises sur les transferts de comp tences l organisation des services les finances locales ou le contr le de l galit institue des liens de coop ration tr s f conds qui pourraient subsister apr s l adh sion La Hongrie la R publique tch que et la Slovaquie sont galement int ress es par les r f rences institutionnelles fran aises et surtout par leur mode d emploi A un moment o l Europe appara t comme un champ de conflit ouvert entre droits d inspiration romano germanique anglo saxonne et nordique 11 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir les enjeux d influence sont importants tout comme les enjeux conomiques d exploitation des services publics locaux En dehors des candidats l adh sion il faut noter que la coop ration institutionnelle au niveau territorial avec la Russie conna t une activit soutenue la r f rence fran aise tant vue avec int r t non seulement par les acteurs fran ais de la coop ration d centralise notamment les grandes villes mais aussi par les autorit s de la F d ration Afrique Maghreb Asie de la solidarit au d veloppement c
45. e D veloppement institutionnel et d veloppement local l tranger entre d centralisation et d mocratisation Les actions de coop ration d centralis e soutiennent la fois le d veloppement institutionnel des collectivit s aides dans le registre du d veloppement urbain accompagnement de la transformation administrative des pays etc et le d veloppement local des soci t s des collectivit s partenaires aides aux groupements de producteurs aux associations finalit ducative aux projets culturels etc L articulation entre d veloppement institutionnel et d veloppement local permet aux collectivit s territoriales fran aises de soutenir la fois les logiques de d centralisation l uvre dans de nombreux pays et d appuyer des relais possibles de d mocratisation locale Ainsi les collectivit s locales favorisent la transformation administrative et politique des pays partenaires par le rapprochement la plus grande transparence et l efficacit des institutions locales Pour appuyer dans le m me temps les processus de d mocratisation elles soutiennent l exercice par les soci t s de leurs droits la responsabilit et de la prise en main de leur avenir Les collectivit s locales constituent ainsi un facteur de r duction du foss existant entre le sommet institutionnel et la base des populations locales Ce double caract re de la coop ration d centralis e permet d agir dans la p rennit n ces
46. e collectivit s territoriales de pays voisins Son article 65 permet en effet aux conseils r gionaux de conclure des conventions de concertation et de coop ration avec des collectivit s territoriales trang res sous r serve du respect des engagements internationaux de l Etat et dans la limite des comp tences d volues aux collectivit s Entre autres contraintes cette coop ration n cessitait l autorisation du gouvernement C est dans une circulaire du Premier Ministre du 26 mai 1983 qu appara t pour la premi re fois la notion d action ext rieure des collectivit s territoriales et la possibilit pour les collectivit s territoriales fran aises de conclure des partenariats avec des collectivit s trang res sans entrer n cessairement dans le cadre de la coop ration transfrontali re Cependant la circulaire rappelle l obligation faite aux collectivit s locales d informer de fa on syst matique et r guli re le gouvernement en mati re d action ext rieure Ce cadre juridique tant rapidement apparu trop restrictif aux collectivit s territoriales celles ci sen sont affranchies et ont fr quemment omis de requ rir l autorisation pr alable du gouvernement En r ponse cet tat de fait la loi du 6 f vrier 1992 K dite loi ATR a consacr les pratiques de coop ration d centralis e dans les dispositions de son Titre IV aujourd hui codifi es aux articles L 1112 1 L 1112 7 du CGCT Ai
47. e coop ration avec le soutien la cr ation d associations telles que l Association des r gions frontali res europ ennes ARFE ou l Association des r gions d Europe ARE Le r le de pionnier du Conseil de l Europe s exprime tout particuli rement dans son soutien la coop ration transfrontali re pour laquelle il pose les bases juridiques du droit de la coop ration d centralis e avec la convention cadre europ enne sur la coop ration transfrontali re des collectivit s ou autorit s territoriales sign e Madrid le 2 mai 1980 Le texte de la convention affiche une volont politique claire de soutien aux relations des collectivit s europ ennes Ainsi le pr ambule mentionne que la coop ration des pouvoir locaux est de nature permettre une meilleure ex cution de leur mission et les signataires du texte s affirment r solus favoriser autant que possible cette coop ration et contribuer ainsi au progr s conomique et social des r gions transfrontali res et la solidarit qui unit les peuples europ ens Sur un plan plus pratique le pr ambule indique les domaines pouvant faire l objet d une coop ration transfrontali re d veloppement r gional urbain et rural protection de l environnement am lioration des infrastructures et des services offerts aux citoyens entraide en cas de sinistre Enfin une v ritable politique r gionale europ enne se met en place partir de 1975 avec la
48. e d veloppement durable du territoire et portant modification de la loi n0 95 115 du 4 f vrier 1995 d orientation pour l am nagement et le d veloppement du territoire JORF du 29 06 99 Loi n 99 586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coop ration intercommunale JORF du 13 07 99 pp 10 361 10 395 Circulaire du 20 Avril 2001 du Minist re de l Int rieur et du Minist re des Affaires trang res La coop ration d centralis e des collectivit s territoriales fran aises et de leurs groupements avec des collectivit s territoriales trang res et leurs groupements Loi n 2003 276 du 28 Mars 2003 relative l organisation d centralis e de la R publique parue au JORF du 29 03 03 Jurisprudence Arr t du Conseil d Etat du 28 juillet 1995 Commune de Villeneuve d Ascq Arr t du Conseil d Etat du 23 octobre 1989 Commune de Pierrefitte sur Seine 54 BIBLIOGRAPHIE Avis et r solutions Parlement europ en R solution du 16 05 97 relative la coop ration transfrontali re JOCE C 167 du 02 06 97 Comit conomique et social de l Union Europ enne Avis sur Le renforcement du r le des partenaires conomiques et sociaux dans la coop ration entre r gions JOCE C 355 du 22 11 97 Comit des r gions Avis 145 98 du 49 novembre 1998 sur La coop ration transfrontali re et transnationale entre les collectivit s locales JOCE C 51 du 22 02 99 p 21
49. e la coop ration transfrontali re n est apparue que lors de la r daction d un second protocole k intitul convention cadre europ enne sur la coop ration transfrontali re des collectivit s ou autorit s territoriales relatif la coop ration interterritoriale L article 1 de ce protocole d finit la coop ration interterritoriale comme toute concertation visant tablir des rapports entre collectivit s ou autorit s territoriales de deux ou plusieurs parties contractantes autres que les rapports de coop ration transfrontali re des collectivit s voisines y inclus la conclusion d accords avec les collectivit s ou autorit s territoriales d autres Etats Cette d finition s accorde avec la d finition fran aise de la coop ration d centralis e que nous tudierons plus loin D finition du Conseil de l Union europ enne R glement du 17 juillet 1998 La d finition du Conseil de l Union europ enne diff re quant elle sensiblement de la notion fran aise de coop ration d centralis e En effet celle ci est d finie comme les actions et initiatives de d veloppement durable qui sont entreprises par des acteurs de la coop ration d centralis e de la Communaut et des pays en d veloppement Ceci implique tout d abord que la coop ration d centralis e vise les conventions conclues avec des pays en d veloppement et non pas les conventions de coop ration entre collectivit s europ ennes ou issues d
50. e pays d velopp s De plus la coop ration d centralis e au sens europ en ne n cessite pas forc ment la participation d un op rateur europ en et notamment d une collectivit territoriale europ enne elle peut concerner uniquement des op rateurs localis s dans les pays en voie de d veloppement Enfin afin de rompre la logique d une coop ration uniquement inter tatique l Union europ enne a largement ouvert le champ des organismes auxquels ce r glement peut s appliquer collectivit s locales ONG syndicats glises et toutes associations non gouvernementales susceptibles d apporter leur contribution au d veloppement sont ainsi associ s la mise en uvre des programmes de 2 Ce second protocole a t adopt par le Conseil de l Europe le 5 mai 1998 sign par la France le 20 mai 1998 mais elle ne l a er pas encore ratifi ce jour Seuls neuf Etats ont ratifi ce second protocole qui est entr en vigueur leur gard le 1 f vrier 2001 13 PE A Rappel le Conseil de l Europe est une organisation internationale dont le si ge est Strasbourg alors que le Conseil de l Union europ enne ou Conseil europ en est une institution de l Union europ enne qui rassemble les chefs d Etat membres de l Union pour orienter la politique communautaire 4 R glement n 1659 98 du Conseil du 17 juillet 1998 relatif la coop ration d centralis e 19 La coop ration d centr
51. e vers la reconnaissance des collectivit s comme sujets de droit international La multiplication des accords internationaux permettant aux collectivit s locales de mettre en uvre leurs actions de coop ration d centralis e coupl e la possibilit pour celles ci de se soumettre un droit tranger laisse entrevoir cette volution et la reconnaissance d un droit international administratif Cette volution juridique s inscrit en coh rence avec l volution jurisprudentielle relative la notion d int r t local tudi e ci dessus Dispositions sp cifiques l outre mer Cependant dans une deuxi me d cision du 7 d cembre 2000 sur la loi d orientation relative aux r gions et d partements d outre mer Le Conseil Constitutionnel a limit la comp tence des collectivit s locales dans le domaine de la coop ration d centralis e par le respect du principe constitutionnel de la souverainet nationale Il faut rappeler que la politique de coop ration d centralis e men e partir des d partements et territoires d outre mer proc de d une probl matique diff rente de celle men e par les collectivit s de m tropole C est vrai en particulier en ce qui concerne les relations de coop ration entre les collectivit s d outre mer et leur voisinage que ce soit en Am rique latine ou dans l Oc an Indien Ces partenaires en dehors de l exception notable du Br sil n ont pas toujours de v ritables collecti
52. ement se situer en France ce qui peut rebuter un certain nombre de collectivit s locales trang res En outre les membres fran ais du GIP collectivit s entreprises ou Etat doivent disposer ensemble de la majorit des voix l assembl e g n rale du GIP Il semble d s lors difficile qu une collectivit trang re confie les missions de coop ration d centralis e un GIP alors que le principe des conventions de coop ration d centralis e est l galit entre les collectivit s et la gestion coll giale des programmes envisag s Enfin les GIP sont soumis de nombreux contr les et en cas d adh sion de l Etat un contr leur financier agit a priori sur l engagement des d penses du groupement ce qui prouve que le principe de libre administration territoriale s arr te l o l Etat souhaite conserver un contr le sur l action internationale des collectivit s locales Groupement local de coop ration transfrontali re Innovation de l accord de Karlsruhe les collectivit s locales engag es dans un programme de coop ration transfrontali re peuvent constituer un Groupement local de coop ration transfrontali re GLCT Le GLCT est une personne morale de droit public dot de la capacit juridique et de l autonomie budg taire cr par les collectivit s territoriales et organismes publics locaux en vue de r aliser des missions et des services qui pr sentent un int r t pour chacun d entre eux
53. enaient encore au bloc socialiste du grand mouvement d int r t pour la Pologne de Solidarnosc d s les ann es quatre vingt de la solidarit avec la Roumanie d apr s 1989 et de mani re g n rale de la volont de travailler avec des pays dont la vocation est d adh rer l Union europ enne Le r le d organismes f d rateurs ou accompagnateurs comme la Fondation France Pologne puis Initiative France Hongrie a repr sent un facteur de mobilisation et ils peuvent d sormais constituer un forum de suivi des op rations de coop ration d centralis e de m me que les groupes pays ou r unions th matiques de Cit s Unies France CUF Aujourd hui dans le cadre des strat gies de pr adh sion des programmes de coop ration administrative sont mont s pour dispenser une assistance technique en mati re de d coupage administratif et de d centralisation en liaison avec des programmes communautaires ayant le m me objet Il s agit plus d un accompagnement de partenaires que d une prescription de proc dures et dans ce cadre les comp tences des lus locaux et des fonctionnaires territoriaux semblent appr ci es et utiles L organisation des services publics locaux est en effet devenue d actualit dans ces pays dans un contexte de r forme parfois radicale de l administration territoriale L exemple le plus caract ristique est celui de la Pologne avec la r forme entr e en vigueur partir
54. enir R gions Francophones Statuts de l AIRF Article 1er Il est fond entre les adh rents aux pr sents statuts une association r gie par la loi du erJuillet 1901 et le d cret du 16 ao t 1901 ayant pour titre Association Internationale des R gions Francophones dont le sigle est AIRF Article 2 Cette association a pour but d tablir entre les collectivit s territoires et communaut s r gionales francophones des coop rations des changes d information et d exp riences touchant leurs domaines d activit Elle peut signer des accords avec d autres associations Elle est habilit e organiser et participer des conf rences internationales Dans le cadre des dispositions l gislatives et r glementaires en vigueur elle tablit avec les Etats et les institutions de coop ration des programmes de d veloppement portant sur des projets d finis en commun Article 3 Le si ge est fix au 104 route de Paris 69700 Charbonni res les Bains Il peut tre transf r par simple d cision du Conseil d administration Article 4 L association se compose de pr sidents ou de responsables de collectivit s territoires et communaut s r gionales o la langue fran aise est soit la langue officielle soit la langue de communication soit une langue largement utilis e Peuvent tre membres associ s des pr sidents ou des responsables de collectivit s territoires et communaut s r gionales francophones r po
55. ent dans le respect du droit interne de chaque Partie pr voir des organes suppl mentaires 63 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir 2 La d signation et le mandat des repr sentants des collectivit s territoriales ou organismes publics locaux l assembl e du groupement local de coop ration transfrontali re sont r gis par le droit interne de la Partie dont rel ve chaque collectivit territoriale ou organisme public local repr sent 3 L assembl e r gle par ses d cisions les affaires qui rel vent de l objet du groupement local de coop ration transfrontali re 4 Le pr sident assure l ex cution des d cisions de l assembl e et repr sente le groupement local de coop ration transfrontali re en mati re juridique Il peut sous sa propre responsabilit et surveillance d l guer une partie de ses fonctions un ou plusieurs vice pr sidents Article 14 Financement 1 Le groupement local de coop ration transfrontali re est financ par les contributions de ses membres qui constituent pour ceux ci des d penses obligatoires II peut galement tre financ par des recettes per ues au titre des prestations qu il assure 2 II tablit un budget annuel pr visionnel vot par l assembl e et tablit un bilan et un compte de r sultats certifi s par des experts ind pendants des collectivit s territoriales ou organismes publics loca
56. ernationale qui n existait pas auparavant et qui a rapidement d bord le cadre purement protocolaire des accords de jumelage pour d velopper des relations pr sentant un int r t r el De plus les collectivit s ont appris que la r ussite d une relation avec une collectivit trang re n est jamais p renne mais qu elle d pend de la qualit et de la solidit des liens entretenus Les lus locaux sont donc aujourd hui conscients que louverture internationale de leur collectivit suppose une volont explicite et un engagement personnel fort Enfin la multiplication des jumelages a conduit la cr ation d associations regroupant les collectivit s engag es dans les relations internationales comme la F d ration mondiale des villes jumel es cit s FMVJC unies cr e Aix les Bains en 1957 ou le Conseil des communes et r gions d Europe CCRE Les jumelages ont donc en quelque sorte constitu le laboratoire exp rimental du d veloppement de l action internationale des collectivit s locales avant que la construction europ enne ne donne une impulsion nouvelle ces changes au d but des ann es soixante dix Construction europ enne D s le d but de la construction europ enne le Conseil de l Europe et la Communaut europ enne encouragent les rapprochements de collectivit s locales au sein du nouvel espace europ en Le Conseil de l Europe adopte ainsi une d marche d institutionnalisation des initiatives d
57. ers en passant par les ambigu t s de l int r t de la coop ration d centralis e pour le d veloppement local des territoires Tout au long de ce m moire je m appuierai sur l exemple de la R gion Rh ne Alpes pour appuyer ma d monstration et apporter un exemple concret de coop ration d centralis e 15 La coop ration d centralis e R flexion sur les enjeux les limites et les perspectives d avenir 16 Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e Partie 1 Cadre l gal et jurisprudentiel de la coop ration d centralis e En vingt ans la coop ration d centralis e est pass e de l initiative men e par les collectivit s sans cadre juridique pr cis la reconnaissance institutionnelle de la comp tence des collectivit s locales pour conclure des conventions de coop ration d centralis e M me si d importantes limites juridiques subsistent notamment dans les instruments juridiques de la coop ration d centralis e et dans la d finition de l int r t local agir l Etat admet d sormais la l gitimit d une action ext rieure des collectivit s locales notamment travers la jurisprudence relativement souple des juges constitutionnels et administratifs Dans un premier temps nous tudierons le cadre juridique con u pour r pondre au vide juridique entourant la coop ration d centralis e dans ses premi res ann es avec les d finitions europ
58. es il a permis que l action internationale des collectivit s locales soit mieux comprise et donc mieux per ue de la part de milieux administratifs qui lui taient a priori plut t hostiles 1 1 2 Etude des instruments juridiques disponibles et de leurs limites Instruments de droit priv Organismes sans personnalit juridique Les collectivit s locales peuvent comme n importe qui cr er des organismes de coop ration d pourvus de la personnalit juridique Ainsi la R gion Rh ne Alpes utilise ce proc d dans deux programmes de coop ration la Communaut de travail des Alpes occidentales COTRAO et l entente des Quatre Moteurs pour l Europe qui rassemble les R gions de Rh ne Alpes de Lombardie et de Catalogne ainsi que le Land du Bade Wurtemberg Cette derni re communaut fonctionne sur la base de trois organes une conf rence