Actes 30 juin 2003
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1. D qe les institutions et Le drot l am nagement de l urbariome et de habitat LES CONTRATS D AGGLOMERATION Premiers constats tir s de l analyse juridique et institutionnelle Jean Philippe Brouant Jean David Dreyfus Yves J gouzo GRIDAUH gridauh univ paris1 fr http gridauh univ paris1 fr Septembre 2003 La DATAR a confi au Gridauh le soin de r aliser une tude sur le statut la mise en uvre et la port e des contrats d agglom ration Pr vus par l article 26 de la loi du 25 juin 1999 d orientation pour le d veloppement et l am nagement du territoire LOADDT ces contrats sont des contrats particuliers de mise en uvre des contrats de plan Etat r gion Ils constituent une incitation la d finition par les collectivit s locales d un projet global commun et volontaire de d veloppement et son portage politique Les questions juridiques et institutionnelles soulev es par ces contrats ne manquent pas sur leur r le dans la constitution des communaut s d agglom ration sur les strat gies des acteurs le contenu l encadrement la port e et l articulation des contrats d agglom ration ou encore sur les incidences des interventions des institutions europ ennes Cette tude plac e sous la direction scientifique d Yves Jegouzo Professeur l Universit Paris I et conseiller d Etat en service extraordinaire devrait se d rouler sur 14 mois et sera r alis e en liaison avec les centres2. valuation des actions men es en application du contrat Si ces deux composantes du contrat posent des probl mes techniques assez complexes faut il d finir dans le contrat lui m me les indicateurs qui serviront l valuation d signer l instance d d valuation les proc dures de coordination le calendrier du suivi etc il n en est pas ainsi sur le terrain juridique dans la mesure o il semble difficile d organiser les sanctions juridiques de telles dispositions A ces trois composantes s en ajoutent deux autres qui ne sont pas reprises par le d cret du 21 d cembre 2000 mais qui r sultent des termes de la loi suffisamment explicite sur ces points pour qu il n y ait pas de doute sur l intention du l gislateur Il s agit tout d abord d un volet foncier pr vu par l article 23 de la loi d orientation sur l am nagement et le d veloppement durable du territoire qui dispose en outre que ce volet pr cise le cas ch ant les conditions de cr ation d un tablissement public foncier Si la cr ation de cet tablissement il s agit des tablissements r gis par les articles L 324 1 et suivants du Code de l urbanisme n est qu une option elle d pendra notamment des comp tences fonci res des EPCI signataires l existence du volet foncier semble par contre obligatoire Faut il faire appara tre dans le contrat une partie sp cifiquement consacr e au volet foncier Par ailleurs le
3. Acte II p 66 La superposition sur un m me site ou objectif de diff rents contrats pose des probl mes de confusion des responsabilit s Certaines conventions essayent de surmonter cette difficult Dans le contrat d agglom ration de la communaut d agglom ration du pays de Morlaix il est ainsi indiqu qu une convention entre la communaut et le groupement d int r t public pays de Morlaix organise la compl mentarit entre le contrat d agglom ration et le contrat de pays La mise en uvre ne pourra que s en trouver facilit e Plus g n ralement pour am liorer la coh rence des divers dispositifs le recours la notion de chef de file pourrait s av rer utile Cette notion est apparue dans la loi n 95 115 du 4 f vrier 1995 d orientation pour l am nagement et le d veloppement du territoire Aux termes de son article 65 La r partition des comp tences entre l Etat et les collectivit s territoriales sera clarifi e dans le cadre d une loi portant r vision de la loi n 83 8 du 7 janvier 1983 relative la r partition de comp tences entre les communes les d partements les r gions et l Etat et de la loi n 83 623 du 22 juillet 1983 compl tant la loi pr cit e Elle r partira les comp tences de mani re que chaque cat gorie de collectivit s territoriales dispose de comp tences homog nes Elle d finira galement les conditions dans lesquelles une collectivit pourra assumer le
4. Belfort Montb liard H ricourt et ses partenaires seront pr cis es ult rieurement par convention et ce 6 mois au plus tard apr s l adoption du contrat de pays La situation est identique s agissant du contrat d agglom ration de Morlaix D un point de vue formel la r ponse minist rielle du 18 f vrier 2002 pr cise qu il est possible lorsqu il existe un conseil de d veloppement pour le pays d utiliser ce dernier pour le projet d agglom ration partir du moment o la communaut est incluse dans le pays Dans cette perspective le conseil de d veloppement du pays doit si ger en formation restreinte sur l agglom ration Une fois encore les pr fets ont les moyens de lutter contre les strat gies d fensives qui pourraient tre d velopp es par certaines communes la circulaire du 7 juin 2001 pr cise qu il ne pourra pas tre sign de contrat de pays avec un pays qui entoure une agglom ration sans la comprendre ni avec un pays constitu des fins d fensives et emp chant la structuration de l agglom ration 3 L int gration d un certain nombre d objectifs La circulaire du 26 d c 2000 relative aux priorit s et modalit s de contractualisation pour les contrats territoriaux dans les domaines relevant du minist re de l quipement rappelle que l engagement de l Etat dans le contrat suppose la prise en compte par ce projet de territoire des enjeux locaux de l Etat qui vous semblent
5. novembre 2002 4 La pluralit des financeurs et des sources de financement Les cl s de financement ne sont toujours clairement indiqu es ou elles ne sont pr cis es que pour un type de projet ou un des co financeurs Tel est le cas du contrat d agglom ration de Tarbes qui pr voit que compte tenu de la population concern e par la communaut d agglom ration du Grand Tarbes et conform ment aux crit res d intervention d cid s par la r gion CO du 7 juin 2001 la r gion consacrera au moins 65 de sa participation au financement d quipements structurants vocation communautaire dont la ma trise d ouvrage est assur e par la communaut d agglom ration De plus le niveau d intervention de la r gion varie en fonction du type d quipement et de la personne ma tre d ouvrage Par ailleurs la part des cr dits hors CPER dont le contrat d agglom ration est un contrat d application n est pas toujours facilement identifiable B Ma trise d ouvrage Aux termes de l article 2 de la loi du 12 juillet 1985 sur la ma trise d ouvrage publique le ma tre d ouvrage est la personne morale pour laquelle l ouvrage est construit Or si de nombreux quipements doivent tre r alis s dans le cadre des contrats d agglom ration ceux ci souffrent de certaines impr cisions Plusieurs hypoth ses se pr sentent l aucune indication sur les futures ma trises d ouvrage ne figure dan
6. para t constituer pour l Etat le p rim tre de r f rence lors de la n gociation du contrat avec les collectivit s locales Toutefois l Etat est conscient qu il est impossible de tout structurer au niveau de laire urbaine l article 3 du d cret du 21 d cembre 2000 pr cise que lorsqu il existe sur l aire urbaine plusieurs EPCI r pondant aux conditions pr vues chaque EPCI peut conclure un contrat particulier en vue de la mise en uvre du projet d agglom ration Cette disposition apporte certains claircissements tout d abord il peut y avoir plusieurs contrats d agglom ration sur une m me aire urbaine mais ces contrats visent la mise en uvre du projet d agglom ration ce qui renforce donc l id e que le projet d agglom ration doit id alement tre d fini sur l aire urbaine la circulaire du 7 juin 2001 indique que dans les aires urbaines polycentriques ou particuli rement tendues il pourra y avoir plusieurs contrats d agglom ration sur l aire urbaine sign s avec les structures intercommunales fiscalit propre Lorsque plusieurs EPCI TPU co existent sur une m me aire urbaine de plus de 50 000 habitants vous chercherez obtenir un engagement de ces tablissements ce que leurs communes membres constituent au terme du contrat une seule communaut urbaine ou d agglom ration Se pose galement la question d licate de l articulation entre les pays et les agglom rati
7. que les textes ignorent leur existence On peut cet gard voquer la r ponse minist rielle du 14 sept 2000 la question relative la possibilit de signer un contrat d agglom ration d s lors qu une des communes membres de la communaut d agglom ration ne fait pas partie du p rim tre de laire urbaine au sens INSEE le ministre r pond que le contrat d agglom ration fait donc r f rence un projet que l on souhaite voir s laborer au plus pr s de l aire urbaine mais seul l EPCI est habilit signer le contrat s il dispose de plus de 50 000 habitants La situation des communes qui le composent dans ou hors de l aire urbaine n entre donc pas en ligne de compte au stade de la signature du contrat d agglom ration puisqu elles ne sont pas signataires du contrat d agglom ration Il est donc clair que les textes font abstraction des communes membres de l EPCI qui en toute logique juridique ne peuvent tre signataires des contrats d agglom ration Et l on ne peut qu tre surpris de ne pas retrouver cette logique dans la r alit Ainsi le contrat d agglom ration de la communaut d agglom ration du Grand Tarbes a t sign par les maires des 8 communes composant la communaut Alain Jupp a sign deux fois le contrat d agglom ration de la communaut urbaine de Bordeaux m tropole en tant que pr sident de la CUB et en tant que maire de Bordeaux Le d partement est quant lui mentionn pa
8. contenu de celui ci peut tre videmment d une ambition tr s diverse Il peut s agir de programmes s inspirant du pr c dent des programmes d action fonci re des ann es 1978 objectifs d acquisition mise en place de proc dures ZAD etc et 19 financements ou de simples orientations destin es guider l utilisation par les collectivit s comp tentes de leurs outils d intervention fonci re droit de pr emption etc La derni re composante obligatoire du contrat d agglom ration r sulte de l article 27 de la loi du 25 juin 1999 qui dispose qu en application des contrats de plan Etat r gions l Etat et la r gion peuvent conclure avec les communes ou les groupements de communes un contrat de ville auquel le d partement peut tre associ pour ce qui concerne ses comp tences et par lequel les contractants s engagent mettre en uvre de fa on concert e des politiques de d veloppement solidaire et de requalification urbaine Les contrats de ville peuvent tre conclus dans le cadre des agglom rations ou des pays Dans ce cas ils constituent le volet coh sion sociale et territoriale des contrats particuliers pr vus aux articles 25 et 26 L incorporation des contrats de ville pr existants ou en cours de n gociation dans les contrats d agglom ration est donc express ment pr vue Contenu facultatif Le contrat d agglom ration peut englober toutes les questions qui entrent dans
9. de recherche associ s au Gridauh Dans le cadre de cette recherche un s minaire permanent r unissant les diff rents acteurs pass s et pr sents de la contractualisation est pr vu Ce s minaire est conduit en liaison avec les th mes des Ateliers du projet territorial La premi re s ance du s minaire qui s est d roul e le 30 juin 2003 l Universit Paris I a eu pour but de faire un inventaire des principaux probl mes juridiques et administratifs pos s par ces contrats Les contributions qui suivent font tat des premiers constats tir s de l analyse juridique et institutionnelle en ce qui concerne le processus de n gociation le contenu la mise en uvre et la port e des contrats d agglom ration LE PROCESSUS DE NEGOCIATION DES CONTRATS D AGGLOMERATION Jean Philippe Brouant Ma tre de conf rences l Universit Paris I Panth on Sorbonne Charg de recherches au GRIDAUH Du point de vue de l analyse institutionnelle et juridique le processus de n gociation des contrats d agglom ration se traduit par deux aspects formels d une part des obligations de consultation ou de concertation impos es par les textes d autre part l expression du consentement des personnes contractantes qui est galement encadr d lib ration et signature formelle du contrat Il faut imm diatement souligner que l encadrement normatif du processus de n gociation des contrats d agglom ration est tr s l che c
10. du 25 juin 1999 art 25 du d cret n 2000 1248 du 21 d cembre 2000 de la circulaire du 7 juin 2001 relative la mise en uvre des contrats d agglom ration En fait ces textes sont plus nombreux si on prend en compte les adh rences c est dire les textes qui concernent plus ou moins directement les contrats d agglom ration soit parce qu ils conditionnent les comp tences des signataires soit parce qu ils concernent d autres outils qui doivent se combiner avec ces contrats Il s agit notamment 12 des dispositions de la loi du 25 juin 1999 modifi e par la loi n 2003 590 urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 et relatives aux pays des diverses dispositions du CGCT relatives aux tablissements publics de coop ration intercommunale et leurs comp tences du Code de l urbanisme et de ses diverses dispositions relatives la dimension intercommunale de am nagement articles L 122 1 et suivants relatifs aux SCOT et L 123 1 et suivants relatifs aux PLU de la loi n 82 653 du 29 juillet 1982 portant r forme de la planification et relative aux contrats de plans dont certaines dispositions sont toujours en vigueur etc de diverses dispositions du Code de l environnement telles que celles qui concernent les chartes des parcs naturels r gionaux etc de certains textes historiques tels que les dispositions de la loi du 7 janvier 1983 relatifs aux chartes intercommunales de d veloppeme
11. la comp tence dans le domaine concern par le contrat C est l une des difficult s des contrats d am nagement car dans la mesure o ils portent sur un projet commun il faut que celui ci entre dans les comp tences des divers cocontractants Cela ne pose g n ralement pas de probl mes pour des actions globales telles que la politique de la ville qui reposent sur des actions qui sont de comp tences multiples et concernent tant l Etat que le d partement la commune etc Le probl me est plus complexe lorsqu il s agit d actions qui sont de la comp tence exclusive d une des parties Tel est le cas de l enseignement sup rieur qui jusqu ici tait de la comp tence exclusive de l Etat et o l intervention des r gions et des villes dans un domaine o ils n avaient normalement pas comp tence pour agir a d utiliser des habillages plus ou moins sophistiqu s tels que le fonds de concours etc Le probl me est encore plus complexe lorsque les cocontractants sont des tablissements publics de coop ration intercommunale car ceux ci comme tous les EPCI sont li s par le principe de sp cialit des tablissements publics Ils n ont pas la comp tence g n rale qui est celle de l Etat ou des collectivit s territoriales D s lors le contenu des contrats d agglom ration para t devoir tre limit sauf ce que ceux ci soient d nu s de port e juridique voire que les d lib rations les approuvant soient ill gale
12. le champ d fini dans le I B La structure juridique souhaitable du dossier Par nature un contrat d agglom ration va contenir la fois des dispositions non susceptibles d entrer dans la sph re juridique pr visions orientations etc et d autres qui peuvent tre l origine d engagements contractuels objectifs mesures pr vues en mati re d investissements cr dits etc Ces derni res ne d boucheront toutefois sur des obligations juridiques que si elles sont r dig es en des termes suffisamment pr cis pour qu il n y ait pas de doute sur la volont des parties de s engager Par ailleurs certaines mesures pr vues bien que traduisant une manifestation claire de volont des signataires ne sont pas susceptibles de donner lieu des engagements contractuels Il en est ainsi notamment de toutes les mesures de police que pourraient pr voir un contrat par exemple engagement de mettre en uvre les mesures de protection de certains espaces naturels etc puisque la police ne peut tre l objet de contrats Il en va de m me en mati re financi re Ces pr alables devraient conduire bien distinguer tant dans la structure que dans l criture la partie susceptible de donner lieu des engagements contractuels des dispositions techniques pr visions sc narios etc ou de port e purement politique dispositions d orientation ou d claratives 20 PORTEE ET MISE EN UVRE DES CONTRATS D AG
13. le projet d agglom ration constitue la base essentielle de la contractualisation il peut n anmoins se d cliner dans plusieurs autres registres qui exc dent largement la contractualisation plan de mandat de l EPCI d agglom ration d finition de l int r t communautaire bauche du PADD du Scot Il semble par ailleurs que le projet d agglom ration au sens de la loi Voynet pourrait utilement remplir le r le de projet commun de d veloppement urbain et d am nagement du territoire pr vu par la loi Chev nement art L 5215 1 CGCT art L 5216 1 CGCT La circulaire du 5 juillet 2001 du ministre de l int rieur relative la mise en uvre de la loi n 99 586 du 12 juillet 1999 rappelle que c est l organe d lib rant de l tablissement public de coop ration intercommunale une fois constitu qu il incombe d laborer un tel projet avant de le mettre en uvre dans ses domaines de comp tences Quant au contenu du projet il est d fini de fa on tr s large par la loi Voynet et inclut galement la mise en uvre des engagements internationaux issus du sommet de Rio de Janeiro il d termine d une part les orientations que se fixe l agglom ration en mati re de d veloppement conomique et de coh sion sociale d am nagement et d urbanisme de transport et de logement de politique de la ville de politique de l environnement et de gestion des ressources selon les recommandations inscrites dans le
14. prononc dans sa coll gialit il doit y avoir eu une v ritable d lib ration Ensuite l organisme doit se prononcer en connaissance de cause l autorit d cisionnelle doit lui communiquer en temps utile tous les l ments n cessaires d appr ciation Le principe de loyaut conditionne galement la substance de ce qui est soumis consultation l autorit d cisionnelle n est pas tenue de soumettre le texte qu elle projette d adopter r dig en bonne et due forme d un point de vue strat gique il est d ailleurs utile que la formulation des avants projets reste suffisamment vague pour permettre une certaine co laboration L autorit d cisionnelle peut se borner soumettre les questions qui se posent en ce qui concerne les diff rents l ments des mesures envisag es mais la consultation doit porter sur l ensemble des questions qui se posent l ment qui conditionne notamment la possibilit offerte l autorit d cisionnelle pour modifier son texte Quant la port e de l avis il faut pr ciser qu ici l autorit d cisionnelle n est en aucune fa on li e par l avis rendu par le conseil de d veloppement La consultation tant obligatoire l autorit administrative doit saisir de nouveau l organisme consultatif si elle envisage l adoption de dispositions nouvelles Et la nouvelle consultation n est n cessaire que si sont envisag es des modifications posant des question
15. r le de chef de file pour l exercice d une comp tence ou d un groupe de comp tences relevant de plusieurs collectivit s territoriales Une partie des dispositions de cet article ont t d clar es non conformes la Constitution par d cision du Conseil constitutionnel n 94 358 DC du 26 janvier 1995 Consid rant que l article 65 annonce l intervention dans le d lai d un an d une loi portant r vision de la loi susvis e du 7 janvier 1983 afin de clarifier la r partition des comp tences entre les communes les d partements les r gions et l Etat et de d terminer les conditions DCE dans lesquelles une collectivit territoriale pourra sa demande se voir confier une comp tence susceptible d tre exerc e pour le compte d une autre collectivit territoriale que le premier alin a du II de cet article pr cise galement que cette loi d finira les conditions dans lesquelles une collectivit pourra assurer le r le de chef de file pour l exercice d une comp tence ou d un groupe de comp tences relevant de plusieurs collectivit s territoriales que ces dispositions qui ne sauraient lier le l gislateur sont d pourvues de tout effet juridique et ne peuvent limiter en rien le droit d initiative du Gouvernement et des membres du Parlement Consid rant en revanche que le deuxi me alin a du II de cet article dispose que jusqu la date d entr e en vigueur de cette loi les collectivit s territoriales pourront p
16. rard Marcou dans son commentaire de la loi Voynet Annuaire Gridauh 2000 p 74 et s c est le fait que l adoption d un projet d agglom ration se pr sente comme obligatoire en effet l article 26 de la LOADDT pr cise que dans une aire urbaine r pondant aux seuils d mographiques le ou les tablissements publics de coop ration intercommunale comp tents en mati re d am nagement de l espace et de d veloppement conomique s il en existe et les communes de l aire urbaine qui ne sont pas membres de ces tablissements publics mais souhaitent s associer au projet laborent un projet d agglom ration l emploi de l indicatif dans la loi indiquerait une obligation qui p se sur ces collectivit s locales mais il faut imm diatement pr ciser que cette obligation n est que platonique On peut ici faire un parall le avec les dispositions de la loi Aubry relative aux 35 heures qui appelaient n gocier les organisation syndicales d employeurs et de salari s dispositions qui d apr s le conseil 4 Deuxi me constat l initiative d un tel document est enti rement d centralis e puisque le d cret du 21 d cembre 2000 pr cise que la d cision d laborer un projet d agglom ration est prise par d lib rations concordantes des EPCI et des communes Ensuite le projet d agglom ration peut avoir une existence propre et distincte du contrat d agglom ration en effet si
17. 21 d cembre 2000 que les contrats d agglom ration doivent en principe comporter un contenu obligatoire mais que ce cadre n exclut pas que d autres domaines soient pris en compte dans la mesure o l num ration des composantes du contrat n est pas limitative utilisation de l adverbe notamment Contenu obligatoire Dans la mesure o les contrats d agglom ration s analysent comme des contrats particuliers ils doivent comporter le d cret utilise le pr sent de l indicatif pr cisent a Les axes prioritaires d intervention des diff rents signataires et les moyens financiers qu ils s engagent y consacrer dans le respect du contrat de plan Etat r gions et du projet d agglom ration Il s agit videmment du noyau dur du contrat puisqu ils recouvrent les objectifs prioritaires et les moyens financiers qui y sont affect s Le fait que les signataires s engagent notamment par des moyens financiers intervenir sur certains axes conduit s interroger sur la port e m me de cet engagement Quelles sont les garanties de financement Comment se placer dans une perspective pluriannuelle Quelles sont les modalit s d valuation du respect des objectifs et les sanctions ventuelles pr vues Comment s inscrivent ces engagements dans la r forme en cours des finances publiques b Les modalit s de coordination et de suivi de l ex cution du contrat particulier c Les modalit s d
18. GLOMERATION Jean David Dreyfus Professeur l universit de Reims CRDT Le contrat d agglom ration est une vari t parmi d autres de contrats entre personnes publiques Leur essor li au d veloppement de l administration contractuelle renouvelle les traditionnelles relations inter administratives en substituant aux rapports de contrainte des rapports de n gociation Il doit tre replac parmi les contrats entre personnes publiques qui sont au moins de quatre types v G Marcou Les instruments contractuels de am nagement du territoire dans les relations entre les collectivit s publiques in Le renouveau de l am nagement en France et en Europe Economica 1994 p 371 Les conventions ayant pour objet de fixer le montant d une subvention Les contrats de coop ration dans lesquels plusieurs collectivit s s engagent dans l exercice de leurs comp tences respectives en vue d accomplir en commun une mission ou une op ration d termin e Les contrats relatifs l exercice des comp tences Les conventions d assistance administrative ou technique par lesquels une collectivit pr te une autre son concours Le contrat d agglom ration n est pas un contrat de prestations de services soumis une proc dure de mise en concurrence pr alable mais plut t de mise en coh rence des comp tences des diff rents partenaires devant produire un effet d organisation et de coh sion Nicolas Portier par
19. ar convention d signer l une d entre elles comme chef de file pour l exercice d une comp tence ou d un groupe de comp tences relevant de plusieurs collectivit s territoriales qu il appartient au l gislateur en vertu de l article 34 de la Constitution de d terminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivit s territoriales de leurs comp tences et de leurs ressources que par suite il ne saurait renvoyer une convention conclue entre des collectivit s territoriales le soin de d signer l une d entre elles comme chef de file pour l exercice d une comp tence ou d un groupe de comp tences relevant des autres sans d finir les pouvoirs et les responsabilit s aff rents cette fonction que d s lors le l gislateur a m connu la comp tence qu il tient des articles pr cit s de la Constitution que par suite le second alin a du II de l article 65 est contraire celle ci Depuis la r forme constitutionnelle du 17 mars 2003 l article 72 de la Constitution dispose d sormais que Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre Cependant lorsque l exercice d une comp tence n cessite le concours de plusieurs collectivit s territoriales la loi peut autoriser l une d entre elles ou un de leurs groupements organiser les modalit s de leur action commune
20. at s affaiblit v J D Dreyfus op cit p 349 et s Certains contrats distinguent parmi les conditions d ex cution plusieurs niveaux L article 5 1 du contrat d agglom ration Seine Eure stipule ainsi qu un premier niveau est constitu par les collectivit s publiques engag es dans le contrat qu il s agisse de l Etat de la r gion de Haute Normandie du d partement de l Eure ou de la communaut d agglom ration des communes qui la composent et des communes associ es ces collectivit s sont le garant de sa mise en uvre mais aussi de la mobilisation des moyens financiers n cessaires son ex cution Un second niveau implique les actions d autres partenaires financiers sans 223 lesquels le contrat serait incomplet car ils concourent la r ussite de la mise en uvre du projet territorial Ainsi la Caisse des d p ts et consignations l tablissement public de la Basse Seine Voies navigables de France l Agence de l eau l ADEME l Office national des for ts sont sollicit s ou seront sollicit s pour apporter des compl ments financiers certaines actions inscrites dans le pr sent contrat et sans qui des projets d importance pour le d veloppement de l agglom ration ne sauraient tre r alis s Ce type de clause soul ve au moins deux probl mes juridiques Certaines collectivit s autres que la communaut d agglom ration la r gion ou l Etat par e
21. ce de cr dits ouverts pour couvrir ces engagements CE 13 mai 1992 Commune d Ivry sur Seine AJDA 1992 532 2 Certains financements sont hypoth tiques ou indiqu s titre indicatif Les financements communautaires en sont un bon exemple Le contrat d agglom ration de Morlaix pr cise qu il ne stipule ainsi aucune affectation d finitive des cr dits europ ens art 2 3 Le contrat d agglom ration de Tarbes indique que les co ts d objectifs annonc s dans le document cadre ne lient pas a priori financi rement les partenaires Quant aux modalit s d intervention financi res de la r gion il pr cise que les plans de financements de chaque programme op rationnel rev tent un caract re indicatif et pr visionnel ils feront l objet d un engagement d finitif apr s instruction technique et administrative des dossiers correspondant et apr s accord de l assembl e d lib rante du conseil r gional 3 La lisibilit des contrats est faible Souvent d clin s en fiches d action ceux ci pr sentent une structure complexe faite de multiples renvois Autrement dit les contrats sont courts mais les annexes sont longues ce qui ne facilite pas la mise en uvre En outre les actions ne sont pas suffisamment prioris es les unes par rapport aux autres alors que c est indispensable pour leur mise en uvre v avis du conseil de d veloppement sur le projet de contrat d agglom ration Seine Eure du 13
22. ctifs pr vus dans les projets d agglom ration Ils en sont la fois la phase op rationnelle et la tranche d ex cution moyen terme en principe dur e du contrat de plan Etat r gion La derni re est que l objectif du d veloppement durable doit sous tendre non seulement les politiques environnementales inscrites dans le plan et le contrat ce que sp cifie l article 23 mais aussi l ensemble des objectifs et mesures retenus cet objectif est en effet au c ur de la loi du 25 juin 1999 dont il constitue l objectif principal Cela dit le caract re impr cis du concept du d veloppement durable laisse une grande marge d appr ciation aux auteurs des contrats 2 Les limites r sultant de la comp tence des cocontractants Les contrats d agglom ration comme tous les contrats pass s dans le cadre de la politique d am nagement posent un probl me qui n est pas toujours bien r solu On les d finit g n ralement comme des contrats qui ont pour objet de mettre en uvre un programme ou un objet commun et qui reposent sur une certaine identit de buts entre les parties que concr tise ce programme ou ce projet G Marcou Annuaire fran ais de droit de l urbanisme et de habitat 2000 commentaire de la loi Voynet p 74 Mais par d finition pour contracter le cocontractant doit en avoir la capacit juridique c est dire non seulement disposer de la personnalit juridique mais aussi de
23. e contractuelle L emploi du terme contrat ne suffit en effet pas faire de ces actes d authentiques contrats La formule avoir valeur de laisse place au doute Il faut donc revenir la d finition du contrat Un contrat est un accord de volont s g n rateur d obligations obligations th oriquement assorties de sanctions Il ne saurait produire d effets sur les tiers c est dire sur les personnes qui n en sont pas signataires en vertu de l effet relatif des contrats Mais cette distinction partie tiers ne semble pas totalement op rationnelle sa remise en cause n est pas sans susciter certaines interrogations au regard des comp tences des signataires Nous allons examiner si le contrat d agglom ration r pond ces crit res pr sente t 1l une nature authentiquement contractuelle Stipule t 11 des obligations au sens juridique du terme La distinction partie tiers est elle op rationnelle A Nature authentiquement contractuelle Les contrats d agglom ration ne font pas l objet de dispositions quivalentes celles r gissant les contrats de plan Etat r gion dont ils constituent pourtant le volet territorial On pense en particulier la loi du 29 juillet 1982 portant r forme de la planification Son article 11 dispose L Etat peut conclure avec les collectivit s territoriales les r gions les entreprises publiques ou priv es et ventuellement d autres personnes morales des contrat
24. e diffusion au sein de l aire urbaine A ce stade rien n est pr vu s agissant de la participation de l Etat et de la r gion La circulaire du 7 juin 2001 prend acte de cette situation en affirmant Le projet d agglom ration est labor sous la responsabilit pleine et enti re des collectivit s locales qui en prennent volontairement l initiative C est lors de la n gociation du contrat que vous devez tre en mesure de faire valoir les enjeux de l Etat pour le d veloppement conomique et social de l agglom ration concern e Enfin concernant la dur e de vie de ce document les textes ne fixent pas de d lai maximal ou minimal L article 4 d cret du 21 d cembre 2000 pr voit simplement qu avant chaque renouvellement du contrat particulier le projet d agglom ration est confirm ou r vis selon les m mes modalit s que celles pr vues pour son laboration Si un projet d agglom ration peut tre adopt sans n cessairement d boucher sur la conclusion d un contrat d agglom ration la loi impose l adoption d un projet pour conclure un contrat 2 La conclusion du contrat d agglom ration La signature d un contrat traduit la formalisation d engagements r ciproques en vue de poursuivre un but commun M me si l on est en pr sence d un int r t partag il nous semble que les enjeux de l Etat ne sont pas forc ment les m mes que ceux des collectivit s locales signataire
25. es engagements que l Etat et la r gion peuvent inscrire dans les contrats d agglom ration comme dans d autres contrats particuliers tels que les conventions pass es dans le prolongement des chartes de pays La circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 1999 pr cise d ailleurs cette articulation en pr cisant que pour les contrats de plan 2000 2006 ceux ci comprennent 1 un volet r gional pr sentant les diff rents projets qui concourent au d veloppement de l espace 16 r gional pris dans son ensemble ou qui ont un int r t r gional et les financements de l Etat de la r gion et des autres partenaires qui s y rapportent 2 un volet territorial pr sentant les mod les d action qui concourent au d veloppement local et une meilleure organisation du territoire et elle ajoute que ce volet territorial constituera le cadre des engagements de l Etat et de la r gion pour les futurs contrats d agglom ration et de pays Il indiquera les financements r serv s par l Etat et la r gion la contractualisation avec les pays et les agglom rations Cette articulation des contrats d agglom ration avec le contrat de plan comporte normalement la cons quence suivante Dans la mesure o le volume des engagements financiers de l tat et de la r gion sont arr t s dans le contrat de plan tfat r gions la principale variable financi re des contrats d agglom ration sera a priori constitu e par les con
26. essentiels ce sera la condition fondamentale la mobilisation des cr dits du minist re dans les contrats territoriaux Cette circulaire pr cise aux pr fets les grands principes de positionnement de l Etat traduire sur la p riode du contrat des options strat giques de long terme 15 ans pour l agglom ration concern e telles qu elles sont exprim es dans le projet d agglom ration d un c t et dans les objectifs de l Etat pour l agglom ration de l autre contribuer l int gration locale des logiques de d veloppement conomique et de solidarit ainsi que la prise en compte du d veloppement durable transposer ces projets en financements pluriannuels pr cis engageant chacun des partenaires signataires du contrat Une fois encore le non respect des objectifs de l Etat pourrait tre un motif l gitime de refus de signer un contrat D un point de vue institutionnel les textes assignent clairement aux pr fets de r gion un r le de coordination dans l laboration des contrats comment s est r alis cet objectif sur le terrain Quel a t le r le du SGAR Les services d concentr s ont ils jou le jeu de l interminist rialit L analyse des 5 premiers contrats d agglom ration sign s faite par Vincent Fouchier indique que la mobilisation de cr dits hors contrat de plan peut n cessiter la tenue de r unions interminist rielles et que seuls les contrats d Elbeuf e
27. ger que les acteurs qui ont la capacit de conduire ou r aliser les actions pr vues Le contrat d agglom ration est videmment conditionn par la nature et l tendue des comp tences des partenaires signataires et par le contenu des contrats de plan Etat r gions dont ils sont le prolongement 1 Les domaines contractuels num r s par la loi Le domaine qui peut faire l objet de contractualisation n est pas ais d finir mais la lecture des textes pr cit s donne toutefois un certain nombre de pr cisions 13 11 Tout d abord le contenu du contrat d agglom ration est conditionn par l existence pr alable d un projet d agglom ration et le contenu de celui ci En effet le contrat d agglom ration doit s analyser comme le prolongement op rationnel du projet d agglom ration pr vu par l article 23 de la LOADT du 4 f vrier 1995 Certes cela n appara t pas clairement la lecture de la loi du 25 juin 1999 Son article 23 pr cise bien le contenu du projet d agglom ration puis mentionne le contrat sans tablir explicitement un lien obligatoire entre les deux Mais l article 4 du d cret du 21 d cembre 2000 articule tr s nettement les deux instruments D une part il dispose qu avant chaque renouvellement du contrat particulier le projet d agglom ration est confirm ou r vis selon les m mes modalit s que celles pr vues pour son laboration D autre part et surtout cette ar
28. i ont souhait participer son laboration 8 L utilisation du contrat comme instrument de structuration institutionnelle est galement manifeste pour lutter contre les mauvaises intercommunalit s c est le cas lorsqu un pays de caract re p riurbain manifeste son intention de se constituer la limite d une communaut d agglom ration Il y a l un risque de balkanisation de l aire urbaine qui va l encontre de l objectif d int gration territoriale des politiques publiques La circulaire du 7 juin 2001 pr cise que les pr fets doivent refuser de signer un contrat d agglom ration avec un EPCI TPU qui se serait constitu de mani re d fensive la p riph rie imm diate d une communaut urbaine ou d agglom ration sauf bien videmment si les communes de cet EPCI s engagent rejoindre ladite communaut avant le terme du contrat 2 Les objectifs relatifs au p rim tre du contrat On l a dit l objectif vis par la loi est essentiellement d amener les collectivit s locales agir sur le p rim tre de l aire urbaine la circulaire du 7 juin 2001 relative la mise en uvre des contrats d agglom ration rappelle aux pr fets que le contrat d agglom ration par l effort financier que l Etat lui consacre doit tre l occasion de favoriser la pertinence et la coh rence des p rim tres d intervention La circulaire pr cise que laire urbaine au sens de l INSEE
29. ivement sur la question des financements pr vus par le contrat de la ma trise d ouvrage des quipements programm s et sur la coordination avec d autres documents A Financements Ces contrats donnent lieu des ch anciers pluriannuels qui au regard du droit public financier posent probl me 1 Ils heurtent le principe de l annualit budg taire La dur e des contrats d agglom ration est g n ralement cal e sur celle du CPER Les tableaux de financement portent donc sur plusieurs ann es ce qui semble m conna tre le principe d annualit On peut toutefois distinguer l engagement contractuel qui existe pour toute la dur e de la convention et l engagement budg taire qui est conditionn par l ouverture chaque ann e des cr dits correspondants en ce sens v J D Dreyfus op cit p 78 Il faut consid rer que l obligation des personnes publiques de d gager les moyens suffisants pour honorer leurs engagements constitue une obligation de moyens ce qui a pour effet de rendre plus difficile l engagement de responsabilit v J Moreau La nature juridique des contrats de plan Rev Europ Dr Pub 1989 p 235 G Marcou La coop ration contractuelle la ville 24 et le droit in La coop ration contractuelle et le gouvernement de villes L Harmattan 1997 p 105 En toute hypoth se les engagements pris par contrat doivent tre tenus sans qu on puisse leur opposer insuffisance ou l absen
30. le son propos de contrat cadre Un nouveau mode de relations entre l Etat et ses partenaires l exemple de l am nagement du territoire AJDA 2003 986 A notre sens il se rattache la cat gorie des conventions verticales qui mettent en pr sence l Etat et les collectivit s locales ou les EPCI Selon J L B uf Les proc dures contractuelles bout de souffle mon TP 6 juin 2003 cahier sp cial D centralisation Acte II p 65 le contrat d agglom ration pr sente trois crit res distinctifs un accord n goci sur des objectifs et des moyens cibl s l engagement sur un calendrier de r alisation des contributions conjointes financi res humaines techniques des parties Il ne se rattacherait pas au contrat civil ou administratif Sa port e est ainsi l objet de discussions qu il faudra d abord examiner Il conviendra ensuite de se pencher sur sa mise en uvre qui n est gu re ais e ce contrat ayant un format tr s variable D Port e La loi du 25 juin 1999 et son d cret d application du 20 d cembre 2000 v aussi la circulaire du 6 juin 2001 ne sont pas tr s diserts sur ce point M me si de nombreux contrats visent ces 91 gt textes en indiquant qu ils ont valeur de contrat d agglom ration au sens de l article 26 de la loi d orientation pour l am nagement et le d veloppement durable du territoire cela ne les transforme pas pour autant en actes de natur
31. lles ce d cret a t pris ne se sont pas modifi es entre temps Il s agit l des communes non membres de l EPCI qui souhaitent s associer au projet les communes membres de l EPCI sont incomp tentes pour d lib rer sur l approbation du contrat d agglom ration ETa circulaire du 7 juin 2001 voque explicitement cette question on peut ici faire un parall le avec ce qui existe en mati re de politique de l habitat le PLH est galement un document d centralis sur lequel le pr fet n a pas de prise en revanche lorsque le PLH est intercommunal une convention d application du PLH doit tre pass e entre l Etat et l EPCI Or en d pit de l indicatif utilis par la loi une convention entre l Etat et I EPCI fixe les circulaires de programmation annuelle rappelaient fr quemment aux pr fets que si EPCI s tait cart des objectifs tatiques pr sent s l occasion de l laboration du PLH il ne pouvait b n ficier de cette convention De fa on g n rale on peut recenser trois objectifs principaux poursuivis par l Etat et qui conditionnent fortement la n gociation 1 L incitation la structuration institutionnelle La possibilit de signer un contrat d agglom ration a t con ue comme un instrument d incitation la structuration des agglom rations En ce sens le contrat d agglom ration appara t d abord comme l un des accompagnements proc duraux des objectif
32. ments publics de coop ration intercommunale Une premi re remarque pr alable s impose Au stade d laboration des contrats d agglom ration o l on se situe les questions sont plus nombreuses que les r ponses et l objet de la recherche du GRIDAUH sera d approfondir cette question et de fournir progressivement les solutions aux probl mes rencontr s Avec d embl e une seconde remarque pr alable les divergences qui peuvent appara tre entre le contenu r el des contrats et leur cadre juridique ne signifient pas n cessairement que les contrats qui auraient un contenu h t rodoxe sont ill gaux Le plus souvent elles ont comme seule cons quence de limiter la port e de certaines des dispositions figurant dans le contrat et plus pr cis ment encore de les priver de sanction juridique Ce qui ne veut pas dire que ces dispositions n aient pas un int r t sur le terrain de la d finition des politiques publiques en exprimant les volont s communes des signataires Mais elles ne pourront produire des effets qu en tant reprises dans d autres actes contrats d lib rations etc entrant dans la sph re du droit 2 En tenant compte de ces deux pr alables la question du contenu des contrats d agglom ration sera tudi e ici en partant de l analyse des quelques textes juridiques dont on dispose Ceux ci ne sont pas tr s nombreux Il s agit de la loi du 4 f vrier 1995 modifi e par la loi n 99 533 25
33. mi re est celle o plusieurs EPCI se partagent la gestion d une m me agglom ration La solution n est pas rationnelle et on peut m me penser qu elle est h r tique au regard des diff rents textes qui r gissent tant la coop ration intercommunale que les diff rents outils de la planification territoriale SCOT etc Cela dit des difficult s politiques ou autres rencontr es dans l organisation de certaines agglom rations ont conduit par r alisme accepter ce fractionnement institutionnel L article 3 du d cret du 21 d cembre 2000 prend acte de cette situation en disposant que Lorsqu il existe sur l aire urbaine plusieurs tablissements publics r pondant aux caract ristiques pr vues l alin a pr c dent chaque tablissement public qui regroupe au moins 50 000 habitants et comprend au moins une commune centre de plus de 15 000 habitants peut conclure un contrat particulier en vue de la mise en oeuvre du projet d agglom ration Les conditions requises sont assez strictes mais elles peuvent tre r unies au prix de certaines recompositions territoriales plus ou moins artificielles Dans ce cas il faudra que le d veloppement d une agglom ration par nature physiquement conomiquement et socialement une soit organis par deux ou plusieurs contrats ce qui constitue un pari difficile tenir Le probl me se pose galement des interf rences entre plusieurs territoires de projets se recoupant agglom
34. n est pas respect seules les communes organis es en EPCI TPU sont habilit es participer au renouvellement du contrat Le guide labor par la Datar rappelle qu un certain nombre de conditions doivent tre remplies pour b n ficier de la p riode transitoire le regroupement de communes parses de communes et de structures intercommunales doit se rapprocher le plus possible de laire urbaine ou repr senter en tout tat de cause un ensemble d au moins 50 000 habitants abritant au moins une commune centre de 15 000 habitants condition incontournable pour signer le contrat ce regroupement doit se faire d un seul tenant et sans enclave pour qu il puisse tre en mesure de se positionner juridiquement dans la perspective de la loi Chev nement l horizon 2006 Cette facult a t utilis e dans l agglom ration de Tarbes la commune de Bours non comprise dans la communaut d agglom ration la date de la signature du contrat est n anmoins signataire de ce contrat elle a d lib r pour int grer terme la communaut d agglom ration du grand Tarbes et peut donc participer la d marche de contractualisation La m me situation s est retrouv e lors de la signature du contrat d agglom ration de Seine Eure 4G Marcou Commentaire de la loi Voynet AFDAUH 2000 p 74 ets Le p rim tre du CA comprend outre les 26 communes de la Communaut d agglo Seine Eure les communes limitrophes qu
35. n de la coh rence des choix politiques cette conception territoriale large n appelle pas de critiques particuli res Cet largissement du cadre territorial ne soul ve pas non plus de difficult s d s lors qu il s agit de d finir des objectifs g n raux des orientations conomiques ou sociales dont les effets se feront sentir hors du strict cadre de l agglom ration Par contre l inscription dans le contrat d actions ou d op rations qui s effectueraient totalement hors du territoire de l agglom ration stricto sensu et de la comp tence de l tablissement public de coop ration intercommunale signataire est de nature soulever des difficult s En effet si la jurisprudence admet qu une collectivit territoriale puisse conduire des op rations fonci res ou des investissements en dehors de sa circonscription c est dans des conditions assez pr cises et restrictives absence de terrains permettant d accueillir le projet n cessit publique d montr e etc V CE 6 mars 1981 Assoc de d fense des habitants du quartier de Ch vre Morte et autres Rev adm 1981 600 concl Labetoulle 2 Interf rences et multiplicit s territoriales SIF La question du territoire englob par le contrat est rendue beaucoup plus complexe lorsqu une m me agglom ration se trouve g r e par plusieurs institutions intercommunales dites de projet Deux situations peuvent cet gard se rencontrer La pre
36. n en mati re de d veloppement conomique et de coh sion sociale d am nagement et d urbanisme de transport et de logement de politique de la ville de politique de l environnement et de gestion des ressources selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme Actions 21 qui sont la traduction locale des engagements internationaux finalis s lors du sommet de Rio de Janeiro des ler et 15 juin 1992 2 et d autre part les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations Ce texte appelle plusieurs remarques La premi re est que le contenu potentiel des projets d agglom ration est d fini de mani re extr mement large puisqu il englobe les politiques de d veloppement conomique actions en faveur de la cr ation d activit s etc les diff rentes politiques d quipements publics 14 scolaires socio culturels etc l habitat la politique de coh sion sociale ville logement etc l environnement Les contrats d agglom ration qui reprennent tout ou partie des objectifs des projets d agglom ration et des mesures mises leur service peuvent donc avoir la fois un contenu tr s large et tr s diff renci d un contrat l autre La seconde est que les contrats doivent a priori porter principalement sur les mesures c est dire les actions ou op rations au sens de l article L 300 1 du Code de l urbanisme permettant d atteindre les obje
37. nt et d am nagement etc 3 L analyse pr sente du contenu du contrat d agglom ration se fera donc principalement partir de ce cadre juridique ce qui au stade actuel du processus est d ailleurs la m thode la fois la plus r aliste puisqu on ne conna t que le contenu de quelques contrats exp rimentaux et sans doute la plus utile pour les r dacteurs actuels des contrats Cette pr sentation prendra toutefois en compte de mani re accessoire le contenu des premiers contrats en cours 4 L tude du contenu des contrats d agglom ration partira de deux s ries de questions de base 1 que peut on mettre dans les contrats d agglom ration Quel peut en tre l objet et quelles sont les politiques publiques concern es 2 quelle doit tre la structure du contrat d agglom ration Quelles sont ses composantes obligatoires ou facultatives Comment crire les contrats d agglom ration en sachant que selon la formulation retenue on pourra en tirer ou non des cons quences juridiques et financi res I LE CHAMP DES CONTRATS D AGGLOMERATION Que peut on mettre dans le contrat Cela suppose que l on d finisse aussi pr cis ment que possible la fois les domaines sur lesquels il peut porter son champ mat riel et le territoire qu il peut couvrir A Le champ mat riel Le champ des contrats d agglom ration est d fini assez largement par le l gislateur lui m me Toutefois le contrat ne peut enga
38. omme le rappelait la Datar dans l tat des lieux des contrats d agglom ration juillet 2002 la proc dure contractuelle dans les agglom rations puisqu elle est peu encadr e juridiquement et qu elle est bas e sur le respect des engagements mutuels des partenaires doit donc tre vue comme une occasion unique de retour du politique sur la sc ne de l urbain Ce cadre peu formaliste est donc destin susciter un retour du politique une dynamique de projet Il ne faut en effet pas n gliger au nom de l analyse juridique les enjeux des n gociations et les strat gies d velopp es par les diff rents acteurs de la n gociation Cette approche peut s illustrer autour de deux tapes essentielles de la contractualisation la d finition du projet d agglom ration pr alable indispensable la contractualisation et la n gociation et conclusion du contrat d agglom ration lui m me 1 Le pr alable la d finition d un projet d agglom ration La formule slogan un territoire un projet un contrat r sume parfaitement les objectifs et la m thode des contrats d agglom ration Mais si la d finition d un projet ne semble pas poser trop de difficult s celle du territoire retenu est plus probl matique Il faudra galement s attarder sur une formalit li e l apparition d un nouvel acteur la consultation du conseil de d veloppement A Le projet Premier constat fait par G
39. ons Il est en effet possible de constituer des pays dont les p rim tres englobent ceux de l agglom ration l article 26 de la loi Voynet pr cise que lorsqu un pays comprend une agglom ration ligible un contrat particulier la continuit et la compl mentarit entre le contrat de pays et le contrat d agglom ration sont pr cis es par voie de convention entre les parties concern es Cette facult a fait l objet de plusieurs illustrations Dijon le contrat d agglom ration pr voit un projet de charte de pays englobant la communaut d agglom ration puis un contrat de pays en articulation avec un futur sch ma de coh rence territoriale Le contrat d agglom ration de Belfort stipule que la continuit et la compl mentarit entre le pr sent Andr Herqueville Les communes de Heudebouville Vironvay ayant d lib r favorablement pour adh rer la communaut d agglo seront int gr es dans le p rim tre de l EPCI depuis le 1 janvier 2003 En m me temps les communes ext rieures au p rim tre de l agglom ration ne sont pas signataires du contrat Mais en m me temps la proc dure d laboration du projet d agglom ration tant enti rement d centralis e on voit mal comment l Etat peut s assurer du fait que le projet soit adopt au plus proche de laire urbaine 9 contrat d agglom ration et le contrat de pays laborer par le syndicat mixte de l Aire urbaine
40. pr voit que le conseil de d veloppement doit tre compos de repr sentants des milieux conomiques sociaux culturels et associatifs Le d cret du 21 d cembre 2000 pr cise que les d lib rations cr ant le conseil de d veloppement doivent arr ter la composition initiale en prenant en compte la diversit des activit s conomiques sociales culturelles et associatives pr sentes sur l aire urbaine et r glent les modalit s de d signation de ses membres Une fois encore il est fait r f rence l aire urbaine et non au seul territoire des collectivit s concern es La loi Voynet dispose l ment assez rare chez le l gislateur pour tre not que ce conseil s organise librement D apr s les textes le conseil jouit de deux pr rogatives essentielles il est obligatoirement consult au cours de l laboration du projet d agglom ration et le projet d finitif doit lui tre soumis pour avis On peut ici bri vement rappeler les r gles qui s attachent ce type d obligation Lorsque la consultation est obligatoire car impos e par la loi il s agit d une formalit substantielle et sa m connaissance est susceptible d entacher l acte d ill galit pour vice de proc dure La jurisprudence administrative consacre en quelque sorte un principe de loyaut qui impose l autorit d cisionnelle le respect d un certain nombre de r gles Tout d abord l organisme consulter doit s tre
41. r ciation aux n gociateurs des contrats 3 La contrainte li e l articulation avec les contrats de plan Etat r gion L articulation entre les contrats de plan Etat r gion est bien pr cis e tant par la loi du 29 juillet 1982 que par le d cret du 21 d cembre 2000 L article 11 alin a 4 de la loi du 29 juillet 1982 modifi e par l article 11 de la loi n 85 1376 du 27 d cembre 1985 dispose en effet que Le contrat de plan conclu entre l Etat et la r gion d finit les actions que l Etat et la r gion s engagent mener conjointement par voie contractuelle pendant la dur e du plan cette r f rence est devenue sans objet le plan tant en voie d extinction Il pr cise les conditions de conclusion ult rieure de ces contrats et ajoute que Des contrats particuliers fixent les moyens de mise en oeuvre des actions d finies dans le contrat de plan L article 4 du d cret n 2000 1248 du 21 d cembre 2000 dispose d autre part que pris en application du contrat de plan Etat r gions le contrat particulier est conclu pour la dur e restant courir de ce contrat de plan Il appara t assez nettement au regard de ces deux textes 1 que les contrats d agglom ration doivent a priori s analyser comme une des cat gories des contrats particuliers pris en application des contrats de plan Etat r gions 2 que d s lors le contrat de plan Etat r gions constitue le cadre mat riel et temporel d
42. r la loi Voynet comme ventuel signataire du contrat Pour tre en pr sence d un contrat d agglom ration au sens de la loi Voynet il faut donc la r union d au moins trois acteurs l Etat la r gion et un EPCI TPU Mais l on doit consid rer que l num ration faite par les textes des signataires potentiels n est pas limitative Par exemple dans le cas du Creusot Montceau le Fonds d action sociale FAS a t signataire du contrat d agglom ration ce qui s explique par le fait que le contrat en question cumule les proc dures de contrat d agglom ration et de contrat de ville Par contre on peut s interroger sur le statut des personnes qui sans tre signataires du contrat sont associ es formellement sa mise en uvre C est le cas pour le contrat de l agglom ration dijonnaise o il est express ment pr vu que la Caisse des d p ts et consignations s associe pour sa part la mise en uvre de ce contrat d agglom ration Certes cette institution n est pas formellement signataire du contrat mais s associe ce contrat et s engage soutenir certaines op rations du contrat d agglom ration ing nierie tudes hauteur de 0 945 M ainsi que les op rations de Renouvellement Urbain ORU pour 0 450M Le statut des associ s non signataires devra faire l objet d une clarification juridique Du point de vue du respect des formalit s il faut noter que pour les con
43. rations inclues ou ce qui pose des probl mes beaucoup plus complexes situ es en intersection avec des pays voire des parcs naturels r gionaux dot s galement de contrats chartes conventions L article 23 de la loi Voynet prend en compte cette situation en disposant que Lorsqu un pays comprend une agglom ration ligible un contrat particulier la continuit et la compl mentarit entre le contrat de pays et le contrat d agglom ration sont pr cis es par voie de convention entre les parties concern es Il y a alors superposition de conventions la convention de compl mentarit devant assurer la coh rence entre les divers projets et les contrats qui les mettent en oeuvre Cela pose des probl mes consid rables tant pour ce qui est du calendrier de n gociation de ces diverses conventions que pour la d finition des instances comp tentes pour n gocier I STRUCTURE ET ECRITURE DU CONTRAT Les textes relatifs aux contrats d agglom ration d finissent un cadre type qui doit logiquement guider la structure du contenu Si celui ci reste assez souple dans la mesure o les textes laissent ouvertes de nombreuses options et o la sanction juridique du non respect de ce cadre n appara t pas vidente il n en demeure pas moins que la logique va vers l insertion dans les contrats d un certain nombre de chapitres 18 A Contenu obligatoire et contenu facultatif Il r sulte de l article 4 du d cret du
44. s A Les enjeux de l Etat Le contrat d agglom ration permet le retour de l Etat et de la r gion dans le jeu l article 3 du d cret du 21 d cembre 2000 dispose le contrat particulier est labor conjointement avec l Etat et la r gion ainsi que le cas ch ant le d partement Les termes ont leur importance car si l on fait le parall le avec la l gislation d urbanisme on parle ici d laboration conjointe et non pas d laboration associ e autrement dit chaque partie est mise sur un pied d galit pour l laboration du contrat Ce retour de l Etat permet de rattraper ventuellement ce qui est perdu lors de la d finition du projet d agglom ration Et les attentes de l Etat peuvent parfois d boucher comme c est le cas pour le contrat d agglom ration de Belfort sur un porter connaissance qui est annex au contrat Avant de rentrer dans le d tail des objectifs de l Etat dans la n gociation il faut s interroger sur la possibilit offerte l Etat de refuser de contractualiser Dans la mesure o l laboration du projet d agglom ration est enti rement d centralis e l Etat n a th oriquement aucune prise sur son contenu D s lors il serait logique qu il puisse refuser de conclure un contrat destin la mise en uvre d objectifs ill gaux ou non conformes ses propres orientations La lors que les circonstances de fait et de droit au regard desque
45. s aux questions qui entrent dans le champ des comp tences que leur donne leur statut pris dans le cadre des 15 limites fix es par le Code g n ral des collectivit s territoriales Art L 5215 20 pour les communaut s urbaines et L 5216 5 pour les communaut s agglom ration La question est importante car les contrats d agglom ration sont en principe sign s par des Communaut s urbaines Le Creusot Montceau le 21 d cembre 2000 Bordeaux le 22 d cembre 2000 Brest le 22 f vrier 2003 ou des communaut s d agglom ration Elbeuf Boucle de Seine le 11 mars 2002 Dijon le 12 avril 2002 Communaut d agglom ration du Grand Tarbes le 11 juillet 2002 Belfort le 6 d cembre 2002 Communaut d agglom ration Seine Eure le 21 janvier 2003 Par voie de cons quence un contrat d agglom ration ne peut porter en principe que sur les actions ou op rations qui entrent dans la comp tence des communaut s et ne peut concerner un domaine qui serait rest de la comp tence exclusive d une commune adh rente l EPCI Et une difficult particuli re risque de se poser si le contrat attribue EPCI un financement sp cifique et identifi pour une op ration dont juridiquement il n aurait pas la ma trise d ouvrage Pour nuancer ceci 1l faut toutefois souligner que la d limitation des comp tences transf r es aux EPCI se fait souvent en des termes suffisamment impr cis pour laisser une large marge d app
46. s de plan comportant des engagements r ciproques des parties en vue de l ex cution du plan et de ses programmes prioritaires L article 12 ajoute Les contrats de plan sont conclus suivant une proc dure fix e par d cret en Conseil d Etat Ils ne peuvent tre r sili s par l Etat avant leur date normale d expiration que dans les formes et conditions qu ils stipulent express ment Ils sont r put s ne contenir que des clauses contractuelles La loi affirme donc express ment le caract re contractuel des stipulations v CE 8 janv 1988 Minist re charg du plan et de l am nagement du territoire c CUS RFDA 1988 28 concl Da l Malgr ces dispositions un doute subsiste Selon le Conseil d Etat 25 octobre 1996 Assoc Estuaire Ecologie req n 169557 il ressort de l ensemble des dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi du 29 juillet 1982 portant r forme de la planification que ce contrat de plan n emporte par lui m me aucune cons quence directe quant la r alisation effective des actions ou op rations qu il pr voit Cela n emp che pas les signataires de viser la loi Voynet Mais cela n a pas pour effet de faire des contrats d agglom ration des contrats au sens juridique du terme Pas plus que l adoption d un texte formellement d coup en articles Pour que l on ait affaire un v ritable contrat les engagements qu ils contiennent doivent tre fermes Tout d pend d
47. s agendas 21 locaux et d autre part les mesures permettant de mettre en uvre ces orientations D apr s le document guide labor par la Datar Contrats d agglom ration mode d emploi sept 2001 le projet d agglom ration est la fois un document strat gique de r f rence et un processus de n gociation donc de d finition d un portage politique et juridique Ce document m le en effet ces diff rents objectifs ce qui explique sa formulation g n ralement tr s proche des d clarations d intention G rard Marcou en conclut que le projet d agglom ration n est qu un programme d action qui est en tant que tel d pourvu de toute valeur normative la diff rence des chartes de pays Toutefois un tel projet comme on le verra encadre le contrat d agglom ration il pourrait donc th oriquement tre d f r par le pr fet devant le juge administratif s il contient des dispositions manifestement ill gales B Le territoire Les seuils d mographiques qui permettent d laborer un projet d agglom ration sont coordonn s avec ceux pr vus par la loi du 12 juillet 1999 pour la cr ation d une communaut d agglom ration est concern e toute aire urbaine comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes centres comptent plus de 15 000 habitants on peut noter que la loi du 25 juin 1999 se r f re explicitement la notion d aire urbaine alors que la loi du 12 juillet n
48. s de la loi Chev nement Cela est clairement rappel par la circulaire du 8 juin 2000 relative au suivi des politiques territoriales de l Etat en ces termes l objectif recherch est la structuration des territoires autour de projets locaux de d veloppement et de coh sion sociale gr ce la constitution d intercommunalit s int gr es aptes porter et g rer ces projets La loi Voynet subordonne la conclusion d un contrat d agglom ration des conditions institutionnelles le contrat est sign par un EPCI TPU d au moins 50 000 habitants et comprenant une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants ce peut tre une communaut d agglom ration une communaut urbaine et comme le souligne G rard Marcou une communaut de communes d s lors qu un tel tablissement aurait opt pour la TPU et sous r serve de satisfaire aux conditions de seuil d mographique L article 26 de la loi Voynet pr voit une p riode transitoire 2000 2006 jusqu au 31 d cembre 2003 toutes les communes et structures intercommunales m me celles qui n ont pas opt pour la TPU qui s associent volontairement pour laborer un projet d agglom ration peuvent tre signataires d un contrat d agglom ration et assurer sa ma trise d ouvrage Ce faisant elles s engagent se constituer en EPCI TPU avant l ch ance du contrat et en tout tat de cause avant le 31 d cembre 2006 si cet engagement
49. s de leurs engagements sont de v ritables contrats Toutefois ce crit re n est gu re op rationnel ni pertinent pour le type de contrats que nous examinons Le plus important comme le souligne G Marcou Les contrats entre l Etat et les collectivit s territoriales AJDA 2003 982 tient ce que en dehors de la nature juridique de l instrument qui l accueille le processus est de type contractuel Il y a un v ritable engagement des services administratifs comme des lus dans les n gociations le souci d aboutir des engagements aussi pr cis que possible Le contrat est un acte que l on prend tr s au s rieux Et il faut donc consid rer que c est un mode de relations juridiques de type contractuel m me si l effectivit de la relation contractuelle n est au fond que faiblement assur e par les moyens de droit et par les recours juridiques A la sanction comme crit re de l obligation devrait tre substitu le fait qu une confiance s est instaur e de part et d autre que les signataires s estiment engag s et qu ils accordent une r elle importance au respect de l engagement mutuel Cette importance se traduit d ailleurs dans la mise en place d un suivi comit de pilotage et d une valuation afin d op rer les ajustements n cessaires C Distinction partie tiers au contrat d agglom ration Le cercle des personnes concern es par le contrat s largit l effet relatif du contr
50. s le contrat Le 2 Ilest pr vu une ma trise d ouvrage autre que celle des signataires Ainsi dans le contrat d agglom ration Elbeuf Boucle de Seine certains projets n ont pas de financement chiffr et n ont pas de ma trise d ouvrage d termin e On rel ve en outre des ma trises d ouvrage communales Mais les communes ont elles encore comp tence pour agir Le font elles en tant que ma tres d ouvrage d l gu s Dans un arr t du 2 juin 1995 St Cofreth AJDA 1995 752 note L Richer le Conseil d Etat a admis qu un tablissement public puisse par convention mandater un d partement pour passer sa place un march relatif la fourniture du combustible n cessaire aux installations thermiques Et ce en d pit de l incomp tence de principe de la personne publique mandataire dans la mati re consid r e 3 Priorit est donn e aux ma trises d ouvrage intercommunales Art 2 CA Brest s agissant des projets vocation collective quipements divers ou actions d animation la priorit est donn e aux projets dont la ma trise d ouvrage est intercommunale C Mise en coh rence avec d autres documents Les contrats visent souvent trois ou quatre plans programmes ou convention auxquels ils sont li s La coh rence du dispositif s en ressent Comme le rel ve J L B uf Les proc dures contractuelles bout de souffle mon TP 6 juin 2003 cahier sp cial D centralisation
51. s lors de la volont des parties D elles m mes elles peuvent limiter la port e de leurs engagements comme dans le contrat de la communaut d agglom ration du pays de 22 Morlaix qui stipule Le pr sent contrat ne constitue un engagement que sur les op rations susceptibles d tre financ es par le programme 8 du contrat de plan Etat R gion art 2 1 A partir du moment o il s agit de v ritables engagements la responsabilit de la personne publique qui a manqu ses obligations peut tre recherch e Dans quatre arr ts du 15 novembre 2000 R gion Alsace D partement du Haut Rhin Commune de Morschwiller le Bas et CCI de Colmar CJEG 2001 118 concl A Seban le Conseil d Etat a engag la responsabilit de l Etat pour faute l gard de la r gion Alsace et du d partement du Haut Rhin pour non respect d un engagement formel et pr cis de r aliser la liaison fluviale Rhin Rh ne sans faute l gard de la commune de Morschwiller le Bas et de la CCI de Colmar pour pr judice anormal et sp cial pour de plus amples d veloppements v J D Dreyfus Contribution une th orie g n rale des contrats entre personnes publiques L Harmattan 1997 p 111 ets B Un nouveau type d obligation On a coutume de dire que ce qui caract rise l obligation c est la sanction de sa m connaissance Et que seuls les accords pr voyant des sanctions en cas de non respect par les partie
52. s nouvelles La notion de question nouvelle est bien videmment une question d esp ce appr ci e par le juge Les pr cisions sont admises ainsi que les suppressions CE 8 avril 1991 Synd Nat des insp de la jeunesse en fait il ne faut pas qu il y ait de modifications qui remanient si profond ment le texte soumis avis que l instance consult e n a pu se prononcer en connaissance de cause sur le projet initial Enfin la consultation doit tre consid r e comme p rim e quand des changements de fait ou de droit se sont produits entre le moment o l avis a t rendu et le moment o la d cision a t prise C est toujours en fonction d un certain contexte qu un avis est rendu et il est normal que le changement de circonstances puisse remettre en cause l effectivit d une consultation Cf CE 8 novembre 1991 Union laiti re normande cons Que le d lai d un an qui s est coul entre la fin de la proc dure consultative et la signature du d cret attaqu ne justifiait pas un renouvellement de consultation d s Pass e la proc dure somme toute assez classique de consultation du Conseil de d veloppement le projet d agglom ration est approuv par d lib rations concordantes des EPCI et des communes int ress es le d cret du 21 d cembre 2000 pr cise que ces d lib rations pr voient les modalit s selon lesquelles le projet d agglom ration approuv fait l objet d un
53. t de Tarbes ont t pr par s de mani re totalement locale d concentr e D une mani re g n rale c est le pr fet de r gion qui signe au nom de l Etat le contrat lorsque le conseil g n ral est galement signataire le pr fet de d partement signe galement sauf dans le cas o le pr fet de r gion est galement pr fet du d partement concern La circulaire du 7 juin 2001 affirme que le contrat sera sign par le pr fet de r gion ou par d l gation par le pr fet de d partement 7 La circulaire du 7 juin 2001 pr cise que le pr fet de r gion en lien avec les pr fets de d partements a la responsabilit de coordonner et de finaliser les n gociations financi res du contrat d agglom ration avec l ensemble des collectivit s locales et acteurs concern s 8 La circulaire du 7 juin 2001 pr cise que l occasion doit tre saisie pour territorialiser les politiques publiques et mener des actions fort effet d int gration territoriale et de d cloisonnement suscitant un effet d organisation 10 B Les enjeux des collectivit s locales L enjeu essentiel pour l agglom ration est de faire reconna tre et conforter son positionnement dans les logiques r gionales et nationales d am nagement du territoire et de promouvoir la logique d intercommunalit aupr s des communes membres de l EPCI A propos de ces derni res on doit signaler le fait et c est logique
54. ticulation r sulte de l article 4 du m me d cret Il r sulte de celui ci tout d abord que le contrat d agglom ration s analyse comme un contrat particulier pris en application du contrat de plan Etat r gion ensuite que les axes prioritaires d intervention des signataires doivent s inscrire dans le respect du projet d agglom ration Ces arguments de texte sont suffisants compte tenu par ailleurs de l esprit de la loi pour pouvoir affirmer qu il ne peut y avoir de contrat d agglom ration sans adoption pr alable du projet et que ce contrat doit porter tout au moins principalement sur les orientations prioritaires retenues dans le projet d agglom ration La question se pose galement de l articulation de ce projet et du contrat qui lui fait suite avec tant le projet d am nagement et de d veloppement durable qui doit accompagner le SCOT ou le projet commun de d veloppement urbain et d am nagement de leur territoire pr vu par l article L 5216 1 du CGCT pour les communaut s d agglom ration et L 5215 1 pour les communaut s urbaines Il y a t il identification ou superposition Ceci n est pas sans cons quences pour le contenu du contrat D o la seconde question qui est de savoir quel est le contenu du projet d agglom ration La r ponse est fournie par l article 23 de la LOADT qui dispose que Ce projet d termine 1 d une part les orientations que se fixe l agglom ratio
55. trats sign s tr s peu de conseils de d veloppement ont t amen s donner leur avis en tout cas les contrats ne visent pas cet avis Alors m me que les textes imposent la consultation des conseils de d veloppement sur les projets d agglom ration ils laissent les EPCI libres au moment de la conclusion des contrats d agglom ration Il faut pr ciser qu en pratique un certain nombre de contrats pr voient express ment d associer le conseil de d veloppement l valuation du contrat Tarbes Belfort Brest Enfin la conclusion du contrat doit faire l objet d une approbation formelle par les assembl es d lib rantes des collectivit s concern es Contrat d agglom ration 2002 2006 Communaut de l agglom ration dijonnaise p 10 11 LE CONTENU DES CONTRATS D AGGLOMERATION Le cadre l gislatif et th orique Yves Jegouzo Professeur l Universit Paris I Panth on Sorbonne Conseiller d tat en service extraordinaire 1 Le contenu r el des contrats d agglom ration c est dire les stipulations que les diff rents acteurs ont entendu y inclure commencent tre connues les premiers contrats tant conclus Mais il para t n cessaire de rappeler quel devait en tre leur contenu au regard d une part des diff rents textes qui les r gissent d autre part de la th orie juridique sur les contrats et les comp tences des collectivit s publiques et notamment des tablisse
56. tributions des tiers EPCI d partements communes etc qui apportent des moyens suppl mentaires B Le champ territorial 1 Les limites du cadre territorial Le cadre territorial des actions pr vues par les contrats soul ve galement certaines questions dans la mesure o on se r f re ici la notion par d finition impr cise d agglom ration Et l examen des premiers contrats sign s montre que ce territoire est tr s diversement d fini par les signataires Cela n est pas tonnant compte tenu de la vari t des situations que pr sente le territoire fran ais mais ne saurait occulter le fait que tant le CGCT que le Code de l urbanisme num rent divers crit res de d finition des agglom rations qui ne peuvent tre ignor s crit res d mographiques espace de solidarit continuit territoriale prise en compte des p rim tres des EPCI existants et des autres outils de planification plans de d placement urbain PLH etc Le p rim tre des actions pr vues dans le contrat ne peut donc tre d fini de mani re totalement discr tionnaire Et si des notions comme conurbation r gion urbaine permettent sans doute d largir le territoire traditionnel de l agglom ration le fait que dans certains contrats le cadre territorial retenu d passe tr s largement l agglom ration au sens le plus large pour embrasser le d partement voire la r gion n est pas sans poser question Sur le terrai
57. xemple des communes membres de l EPCL sont co signataires du contrat Mais ont elles comp tence pour intervenir En adh rant la communaut elles lui ont transf r leur comp tence et n ont plus de titre juridique intervenir sauf tre mandataires Peuvent elles dans ces conditions co signer ou co financer les projets Quelle est la valeur de leur signature Est elle superf tatoire Peut on raisonner par analogie avec le contreseing On sait que la surabondance de contreseings est sans incidence sur la l galit de l acte CE 30 oct 1958 Union mutuelle imobili re Rec p 811 en d autres termes la signature par une autorit incomp tente est sans effet partir du moment o l autorit comp tente a sign l acte Par ailleurs lorsqu une personne ou une institution publique comme la Caisse des d p ts dans le cadre du contrat d agglom ration de Dijon n est pas signataire mais s associe sa mise en uvre et qu il est pr vu dans le tableau de financement qu elle co financera un quipement on peut s interroger sur la port e de cet engagement ID Mise en uvre Autant le processus laboration et de n gociation est d crit assez pr cis ment par les textes la loi Voynet pr voit ainsi que la consultation du conseil de d veloppement conditionne la signature du contrat d agglom ration autant la mise en uvre du contrat est peu abord e On s interrogera success
58. y fait pas r f rence mais parle d un ensemble d un seul tenant et sans enclave En principe le projet d agglom ration devrait concerner l ensemble de l aire urbaine Mais l on voit imm diatement qu un probl me se pose lorsque l aire urbaine comprend plusieurs EPCI comp tents et concurrents la loi Voynet ne pr cise pas comment ils devraient tre amen s coop rer pour tablir le projet d agglom ration en revanche la circulaire du 7 juin 2001 indique que dans les aires urbaines polycentriques ou particuli rement tendues vous les pr fets inciterez une r flexion commune sur l ensemble de l aire afin qu il y ait sinon un seul projet du moins plusieurs projets labor s autour d un tronc commun Comme le rappelle le guide de la Datar l chelle du projet est en r alit le r sultat de la dynamique de la constitutionnel taient d pourvues de port e normative D cision n 98 401 DC du 10 juin 1998 Loi d orientation et d incitation relative la r duction du temps de travail 5 n gociation entre les agglom rations et les communes p riurbaines et rurales en prenant comme r f rence l aire urbaine C Les formalit s Le d cret du 21 d cembre 2000 pr cise que les d lib rations d cidant l laboration d un projet ou d faut d autres adopt es dans les m mes formes cr ent le conseil de d veloppement Ce dernier est une cr ation de la loi Voynet qui
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