Home

révision du taux d`actualisation des investissements publics

Contents

1. Le Plan COMMISSARIAT G N RAL DU FLAN R VISION DU TAUX D ACTUALISATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS Rapport du groupe d experts pr sid par Daniel LEBEGUE Rapporteur g n ral Luc BAU M STARK conseiller scientifique Commissariat g n ral du Plan Coordinateur Philippe HIRTZMAN chef du service des entreprises et du d veloppement des activit s conomiques Commissariat g n ral du Plan AVANT PROPOS par Alain ETCH EGO YEN commissaire au Plan La prospective de l Etat strat ge constitue d sormais l identit du Plan En faisant ce choix en accord avec le Premier ministre j avais conscience d adapter le Commissariat g n ral du Plan un contexte conomique et social tr s diff rent de celui d apr s guerre Les plans quinquennaux furent un moment de notre d veloppement conomique Si le Plan s tait r duit leur laboration il aurait d dispara tre avec eux c est dire en 1993 N anmoins la lecture des textes et m moires r dig s par les c l bres commissaires au Plan que furent Jean MONNET et Pierre MASS m avait convaincu d une continuit essentielle entre cette identit reformul e et la nature m me du projet con u par le premier et dont maints outils ont t d velopp s par le second L Etat et l int r t g n ral constituent l me du Plan et l avenir demeure son toile polaire En inaugurant nos publications de prospective par une r flexion sur la r vision du
2. Aucune raison th orique n emp che de prendre en compte les raret s essentielles dans les calculs conomiques m me avec un taux d actualisation lev M ais il importe que les r gles de fixation de ces prix pour les principaux biens soient les m mes pour tous les types de projets tudi s et les types d externalit s que l on veut comptabiliser L am lioration du calcul conomique implique donc de pr ciser les effets que l on souhaite prendre en compte et de d finir l volution pr visible du prix des biens non reproductibles Pr ciser ces l ments constitue une t che importante pour les pouvoirs publics dans les ann es qui viennent 1 Ce programme de recherche ExternE dont sont issus de tr s nombreux travaux rassemble depuis plus de 10 ans de nombreuses quipes de recherche en Europe et aux Etats Unis pour valuer et mon tariser les co ts environnementaux de production de consommation dans les secteur de l nergie et des transports http Www externe info 2 Marcel BO ITEU X a rappel plusieurs reprises face au scepticisme de certains que l estimation mon taire des effets non marchands et notamment des nuisances faute d tre valid e par le march est incertaine Mais force est de se jeter l eau car si l on recule certaines nuisances seront cart es des bilans socio conomiques donc compt es pour z ro Les valeurs adopt es doivent tre consid r es comme une tape d un processus d
3. argument que l on trouve tr s fr quemment dans les d bats sur ce sujet n a aucun fondement th orique ce n tait d ailleurs pas tant leur rentabilit qui tait en cause que leur limination du fait d un taux du Plan jug trop lev Cela tant rappel si l on recherche maximiser le rendement social produit par les investissements publics la collectivit doit retenir en priorit les investissements qui sont les plus avantageux ceci suppose d j d optimiser pour chacun d entre eux la taille de l investissement la date de sa r alisation et plus g n ralement de rechercher parmi toutes les variantes possibles celle qui maximise la valeur nette actualis e au taux du Plan La contrainte budg taire tant consid r e comme une donn e exog ne qui s impose on s lectionne les projets en commen ant par ceux pr sentant les rentabilit s les plus fortes Le dernier projet r alisable compte tenu de cette contrainte a un taux de rentabilit qui peut alors tre consid r comme le taux d actualisation implicite de la collectivit D une certaine mani re l effort budg taire consacr aux investissements donne une image r aliste de ce que la collectivit est pr te faire pour pr parer l avenir Le taux d actualisation tant d fini ainsi on comprend que dans le cadre d une planification parfaite il soit possible de financer tous les projets dont le bilan est positif La pratique s carte de cette situation
4. conomique celles dont les prix croissent au m me taux restent inchang es donc rapidement pr pond rantes et a fortiori celles dont les prix croissent encore plus vite Autrement dit la proc dure nettoie terme ce qui est accessoire parce que ma trisable par le g nie humain pour mettre en relief l essentiel ce qui est intrins quement rare et non reproductible 2 Le prix relatif de l environnement ou plus exactement le consentement payer pour maintenir la qualit de l environnement devrait effectivement cro tre sur le long terme en termes r els Un taux d actualisation cologique se comprend donc comme l ensemble form par le taux d actualisation et un 1 Claude HENRY 1990 montre par exemple que la combinaison des crit res conomiques et d un imp ratif thique qu il appelle le principe de copropri t implique un taux d actualisation tr s faible Le principe de copropri t nonce que deux g n rations successives ont un droit gal l existence du milieu naturel la premi re arriv e sur terre ne peut exploiter irr versiblement des ressources naturelles qu condition d assurer aux g n rations suivantes une compensation sp cifique suffisante 2 Marcel BO ITEU X 1976 A propos de la critique de la th orie de l actualisation Revue d conomie politique septembre octobre pp 830 831 On se reportera utilement aux travaux de Roger GU ESN ERIE notamment Calcul conomi
5. et le taux de rentabilit interne d un projet Ces deux concepts de base incontournables permettent d appr cier son utilit sociale et constituent de ce fait la base de l analyse co ts avantages Si l on consid re les variables suivantes to est l ann e pr c dant la mise en service du projet ou de sa premi re phase est la dur e de construction du projet T est la dur e de vie du projet compt e partir de l ann e de mise en service ou dur e sur laquelle porte l tude I est le co t initial du projet actualis s il est r alis sur plusieurs ann es ou en plusieurs phases de mise en service 2 Taro a a Toll a aud s estla somme des investissements lud s AI est la variation d investissements de gros entretien ventuels dans l ann e t qui ne sont pas pris en compte dans les d penses d exploitation est l avantage conomique du projet pour l ann e t tel que d fini pr c demment et donc diminu des d penses d exploitation a estle taux d actualisation R est la valeur r siduelle de l investissement en fin de p riode d tude qui peut tre d finie comme la valeur d utilit ou valeur conomique sur la dur e de vie r siduelle du projet somme actualis e des avantages attendus ult rieurement nette des co ts de maintenance et de r g n ration R peut tre n gatif s il y a un co t de remise en tat de la friche en fin de vie du projet On obtient alors
6. valuation en calculant lorsque cela est possible sur la base de conventions reconnues la valeur conomique des avantages ou des co ts de ces effets donc en leur donnant un prix La volont de mieux prendre en compte la question environnementale les risques associ s aux projets doit conduire enrichir le calcul conomique sur des points o il reste encore insuffisamment d velopp sans en modifier la nature pour autant Cet enrichissement de l valuation doit toutefois rester dans le domaine du faisable si l on veut qu il puisse tre mis en uvre Dans le cas contraire il convient de revenir pour ces effets des valuations plus qualitatives qui doivent tre jointes aux valuations Dans tous les cas ces r gles doivent tre pr cis es ventuellement secteur par secteur valid es dans des documents de r f rence et reconnues par tous Il convient de s en donner les moyens Face la contrainte budg taire il est recommand d une part d int grer dans les calculs le co t d opportunit des fonds publics d autre part de renforcer les r gles de classement des projets et de retenir comme crit re le rendement social d un projet par euro public d pens L ensemble de ces deux r gles permet d s lors d enrichir le calcul conomique public en int grant dns les calculs les diff rentes modalit s de financement et de tarification possibles d un projet ce qui appara t d cisif dans une p riode o l on s o
7. 3 3 1 Un calcul conomique cr dible et partag Le groupe a la forte conviction que le mode d emploi du calcul conomique constitue une question au moins aussi importante que celle du niveau du taux d actualisation retenir dans ce calcul II convient aujourd hui de renforcer l usage de cet outil d aide la d cision qui peut contribuer grandement augmenter effort gal la production d utilit publique et enrichir les d bats sur l utilit sociale des projets envisag s Le groupe a consid r plusieurs propositions qui lui paraissent de nature am liorer significativement la situation La pratique du calcul conomique doit tre mieux comprise et mieux ma tris e par les administrations cela passe notamment par un renforcement de la formation sur ce point Le calcul conomique s applique l ensemble des d penses publiqueset ne se limite pas aux seules infrastructures Il doit tre tendu dans la mesure du possible tous les secteurs d intervention des pouvoirs publics au niveau de l Etat comme au niveau des collectivit s territoriales Le calcul conomique doit tre enrichi pour mesurer l utilit sociale d l ments souvent d terminants dans les projets mais aussi fr quemment difficiles valuer cet enrichissement passe par un renforcement de la recherche et par une mobilisation secteur par secteur pour tablir les r gles l mentaires d usages adapt s chacun des secteur
8. En Grande Bretagne le taux de 6 a t r cemment r vis et abaiss 3 5 pour des valuations effectu es sur un horizon de trente ans Lors de cette r vision du taux il a t galement d cid d introduire un taux d actualisation d croissant pour les valuations de tr s long terme Le taux d actualisation retenir d cro t en passant progressivement par palier de 3 5 1 au del de 300 ans Aux USA les taux d actualisation de r f rence sont multiples Depuis 1992 l Office of management and budget OMB d pendant du pr sident des 1 Voir pour plus de d tail HM Treasury The Green Book Appraisal and Evaluation in Central Government Treasury Guidance London TSO 2003 Commissariat g n ral du Plan Etats Unis a oblig les agences f d rales am ricaines appliquer un taux d actualisation de 7 r el circulaire A 94 avec toutefois des exceptions comme par exemple pour les projets hydrauliques La justification principale est que les investissements publics d finis comme les projets g n rant du bien tre social d placent la consommation priv e Le General accounting office GAO pour sa part indique que le taux retenu doit tre gal celui des obligations du Tr sor dont la maturit correspond la dur e d int r t du projet entre 3 5 et 4 Des tudes de sensibilit des r sultats au taux d actualisation y sont recommand es avec des taux d actualisation plus bas pour les
9. Le taux d actualisation et la contrainte budg taire La question de la contrainte budg taire qu il convient de dissocier de celle du co t d opportunit des fonds publics pr cis e dans le paragraphe pr c dent appara t de mani re r currente dans les d bats quand on cherche d finir le bon niveau du taux d actualisation L argument principal est que faute de recettes marchandes certains projets conomiquement rentables sur la base de bar mes adapt s pour prendre en compte tous les avantages du projet ne pourront tre financ s enti rement par le secteur priv D o la n cessit d un financement sp cifiquement public lequel est susceptible de se heurter des contraintes financi res Les d bats sur la 1 Dans le cadre de cette r vision il serait utile d examiner non seulement la valeur du co t d opportunit des fonds publics mais aussi s il y a lieu d autres points l impact ventuel du caract re cyclique des contraintes de raret des fonds publics la prise en compte de la dur e de vie des projets et des programmes dans lesquels ils s ins rent la question du cofinancement des projets avec les collectivit s locales ou la Commission europ enne dont le co t d opportunit des fonds publics peut tre diff rent la question des transferts fiscaux entre les diff rents niveaux de financement etc 2 Les modalit s de l int gration du co t d opportunit des fonds publics dans le calcul conomique ont f
10. bats Certains d entre eux concernent la mani re dont on int gre dans le calcul conomique les consid rations relatives au d veloppement durable la prise en compte des effets de long terme le traitement des biens environnementaux et particuli rement des ressources non renouvelables enfin les questions relatives au risque D autres d bats portent sur le financement des projets et sur la mani re dont le calcul conomique doit se situer au regard des contraintes budg taires et des diff rentes modalit s de financement 2 1 Taux d actualisation et d veloppement durable Le calcul conomique traditionnel se trouve confront aujourd hui une difficult s rieuse pour traiter correctement des pr occupations relatives au d veloppement durable ce qui conforte les critiques r currentes sur l analyse co ts b n fices d non ant la pauvret des valuations au regard des enjeux Faut il pour autant en conclure que le calcul conomique est incompatible avec toute forme de valorisation du long terme O u encore que le calcul conomique reste ferm une prise en compte s rieuse des impacts de l investissement sur l environnement O u enfin que l appr ciation de la d cision publique pourrait se faire ind pendamment des risques long terme encourus par la collectivit Ces trois points sont repris en montrant que d s lors que ces l ments doivent imp rativement tre pris en compte ils doivent l tre dans l v
11. d actualisation mais plut t une s rie de taux d actualisation d pendant de l horizon de temps auquel il est attach et correspondant au taux d int r t de maturit quivalente Toutefois cette r f rence au march se trouve assez st rile pour appr hender la question du taux d actualisation sur le long terme puisque qu il n existe plus d actifs financiers sans risque chang s sur des march s liquides pour des maturit s sup rieures 30 ans Les indicateurs des march s ne sont donc l d aucun secours 1 Par exemple l automne 2004 les taux d int r t dans la zone euro fluctuent entre 2 1 3 mois et 4 6 30 ans R vision du taux d actualisation des investissements publics Pour appr cier l volution ventuelle du taux d actualisation il faut recourir d autres types d analyse Les avanc es th oriques importantes faites par M L WEITZMAN 1998 2001 et C GO LLIER 2002 2004 sont sur ce point tr s clairantes Une d croissance du taux d actualisation interg n rationnel avec l horizon temporel appara t l gitime d s lors que l on introduit dans la d finition du taux d actualisation l incertitude sur la croissance conomique venir celle l tant d autant plus forte que l on consid re des p riodes loign es Il est important de rappeler ici que cette incertitude ne concerne pas les projets d investissement eux m mes mais l enrichissement global de la soci t et qu elle peut de ce fai
12. dans le futur normaliser les m thodes d valuation Elle a ainsi fait r aliser de tr s nombreux rapports de recherche sur les m thodes d valuations nationales Mais dans les faits chaque direction g n rale met des guidelines plus ou moins directifs dans le cadre de programmes sp cifiques Les r flexions les plus avanc es ont t men es la DG Regio qui s est dot e d une m thode adapt e l attribution des subventions dont elle a la charge ainsi qu la Banque R vision du taux d actualisation des investissements publics europ enne d investissement BEI qui cot de ses analyses financi res proc de une valuation socio conomique des projets qu elle finance Ces principaux l ments de calcul conomique de r f rence se trouvent pr sent s dans un guide qui vient d tre mis jour Ce guide concerne avant tout les projets structurants anciennement projets FEDER d finis comme tant les infrastructures n cessitant un investissement sup rieur 25 M ou les projets industriels d une valeur sup rieure 15 M Dans ce cas une valuation conomique et socio conomique est obligatoire la d marche de l valuation tant de la responsabilit conjointe des tats et de la Commission Cette tude est en pratique r alis e par le demandeur et peut cependant faire l objet d un contr le Il est pr vu que cette tude puisse int grer les imperfections du march et que les ava
13. f rence une rentabilit marginale du capital industriel de 6 augment e d une prime de risque de 2 pour tenir compte de l incertitude sur l environnement international et de son impact sur la croissance fran aise l utilisation d un co t d opportunit des fonds publics correspondait une majoration de 50 des d penses et des recettes publiques Le co t d opportunit des fonds publics passait ainsi de 1 3 1 5 1 Depuis le IV Plan 1962 1965 le Commissariat g n ral du Plan d termine le taux d actualisation national coh rent avec les objectifs macro conomiques du Plan Ce taux tait de 7 lors des IV Plan et V Plan 1966 1970 a t port 10 lors du VI Plan 1971 1975 puis ramen depuis le VIIe Plan 1976 1980 9 Voir en annexe l historique du taux du Plan 2 Commissariat g n ral du Plan Octobre 1985 Recommandations sur les r gles du calcul conomique pour le IX Plan note ron ot e Henri GUILLAUME commissaire au Plan Commissariat g n ral du Plan le texte pr conisait enfin la r alisation de travaux compl mentaires permettant de mesurer la contribution de ces investissements publics la r sorption des d s quilibres de type macro conomique r duction des d ficits ext rieurs accroissement de l emploi Pour le X Plan le Commissariat g n ral du Plan d cidait de maintenir la m thodologie du IX Plan Depuis aucune d cision de r vision n a t pris
14. marche fond e sur des consid rations thiques par exemple la prise en compte des g n rations futures peut conduire rechercher le prix des biens non renouvelables qui permet de r partir la perte de surplus li e sa consommation de la mani re la plus uniforme possible entre les g n rations ou encore rechercher l volution du prix de la ressource non renouvelable qui minimise la variation dans le temps de la part du surplus li e la ressource non renouvelable dans le surplus total etc 1 Selon cette r gle on consid re que face des ressources non renouvelables il existe une rente de raret associ e l puisement de la ressource puisqu une consommation faite aujourd hui ne pourra plus l tre demain On montre alors qu une gestion optimale de cette ressource sera obtenue si le prix de la ressource cro t un taux gal au taux d int r t Commissariat g n ral du Plan Le d couplage du taux d actualisation des consid rations environnementales invite introduire des r flexions th oriques et pratiques sur l volution du syst me de prix relatif refl tant les pr occupations aujourd hui clairement affich es dans le cadre du d veloppement durable La prise en compte du d veloppement durable passe donc par des valuations du long terme avec une anticipation sur le syst me de prix relatifs des diff rents biens La solution raisonnable est de valoriser ces externalit s sur la base d un bar me suffisamm
15. n fice actualis mais auquel il faudrait consacrer l ensemble des ressources publiques disponibles vin ant de nombreux autres projets de taille plus modeste et moins gourmands en finances publiques Dans l id al la r gle devrait tre appliqu e tous les projets envisag s dans l ensemble des d partements minist riels voire de toutes les collectivit s territoriales D ans la pratique cette prescription appara t irr aliste Le classement ne peut tre envisag au mieux qu au sein d un m me secteur voire d une m me administration II convient n anmoins de rappeler que l application de la r gle de mani re ind pendante dans chacun des secteurs conduira une situation globale qui a toutes chances d tre assez loign e du classement optimal que l on aurait obtenu en l appliquant sur l ensemble des projets l optimisation de chacun des sous syst mes ne garantit videmment pas l optimisation du syst me pris dans son ensemble La prise en compte explicite de la contrainte budg taire n en conduit pas moins pr coniser l usage de ce crit re de second rang pragmatique et op ratoire qui permet chaque niveau de d cision de r pondre efficacement la question de la meilleure allocation des ressources disponibles Ce crit re r introduira clairement l analyse conomique au c ur de la d cision politique 2 23 Conclusions Le groupe de travail recommande que l on se d marque nettement des pratiques
16. quipements publics des infrastructures voire des b timents tels que des prisons qu il s agisse de concessions sous des formes diverses ou de march s de travaux publics La r flexion actuelle men e en France sur le partenariat public priv PPP fait de ce point un l ment central d analyse II appara t important de ne pas limiter l tude des projets aux seules proc dures d achat et aux consid rations budg taires comme cela se voit trop souvent dans la pratique mais de bien fonder les partenariats public priv sur une analyse de l int r t socio conomique des projets L tude conomique n cessaire pour savoir si un investissement doit tre r alis ou non peut se faire ind pendamment de la connaissance du mode de financement Cependant le contexte financier et institutionnel a un rapport direct la rentabilit financi re du projet Savoir quelles t ches la collectivit doit faire par elle m me avec des fonctionnaires et quelles t ches sont plus efficacement r alis es sous r gulation de la puissance publique par les entreprises priv es ou par les associations priv es est l une des questions cl s La r ponse volue d ailleurs en fonction des circonstances et du degr de d veloppement du pays 1 Voir ce sujet le rapport de l Institut de la gestion d l gu e IGD Evaluation des contrats globaux de partenariat Principe m thodes et comparaison La Gazette des communes Cahier d tach coll Etudes
17. rence de la d cision eE 86 3 2 1 L unicit du taux ou la garantie de la coh rence 86 3 2 1 1 Un taux unique pour tous les secteurs conomiques 87 3 2 1 2 Un taux unique de r f rence pour les collectivit s 88 3 2 1 3 Untauxr visable siennes anale 90 3 2 1 4 Un taux variable dans le temps 91 3 2 2 Un taux fond sur une prospective de la croissance conomique 92 3 23 L horizon temporel partir duquel le taux d actualisation doit d croitr sisi ea nan ane rs de ent eaaa 97 Commissariat g n ral du Plan 3 2 4 Le calibrage du taux d actualisation 100 3 3 Pour la r habilitation politique du calcul conomique comme aide la d CISION anio anana na aea aaaea aa a aaa AAAA EEEa aaa E 103 3 3 1 Un calcul conomique cr dible et partag 103 3 3 2 Un taux d actualisation renouvel 104 Historique du taux d actualisation pr conis par le Commissariat g n ral du Plan 107 4 COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL R vision du taux d actualisation des investissements publics 109 R vision du taux d actualisation des investissements publics INTRODUCTION par Daniel LEB G UE pr sident du groupe d experts Le Commissariat g n ral du Plan a souhait la demande du Premier ministre et dans le prolongement des d cisions du Comit interminist riel d am nagement et de d veloppement du territoire CIADT r union du 18 d cembre 2003 proc der une r visi
18. s On notera que c est dans cet esprit que le Plan avait propos sur la base des travaux de la commission BOITEUX des valeurs tut laires pour prendre en compte les nuisances dans l valuation des investissements de transport R vision du taux d actualisation des investissements publics La normalisation des m thodes d valuation au niveau europ en serait sans doute souhaitable notamment pour la valorisation des externalit s qui pourraient avoir des implications sur la tarification des infrastructures Pour progresser dans ce sens le groupe pr conise la mise en place d un groupe de travail charg de constituer une bo te outil commune pour les valuateurs de projets publics en liaison avec les r f rentiels du d veloppement durable qui sont en train de se constituer l chelle internationale Une telle grille doit tre construite en concertation avec les diff rentes parties prenantes D un point de vue pratique il est pr f rable qu elle contienne un nombre limit d items valid s compris et reconnus par l ensemble des acteurs Tous les projets par exemple devraient rapidement comprendre un volet sp cifique sur les bilans d missions de gaz effet de serre et sur les impacts sur la biodiversit Concr tement si l on veut maintenir la comparabilit entre les diff rents projets cela implique que les valuateurs de projets disposent d une grille commune d finissant ces crit res avec des prix identiq
19. tableau Par exemple certains de ces taux ont pour fonction de d signer le seuil de taux de rentabilit socio conomique partir duquel un projet est r put devoir tre r alis comme en Nouvelle Z lande D autres r v lent le choix que fait la puissance publique pour pond rer l avenir sachant que la d cision d investir peut requ rir dans la pratique un niveau de taux de rentabilit conomique nettement sup rieur au taux d actualisation comme en Allemagne Par ailleurs bien souvent les institutions charg es de l valuation peuvent choisir ellesm mes leur taux d actualisation Les r f rences alors utilis es sont souvent celles des taux d int r t long terme des obligations publiques Par ailleurs les pratiques montrent des diff rences importantes qui refl tent diff rentes approches th oriques et politiques Par exemple en Italie le taux d actualisation utilis a pu tre de 8 au nord du pays et de 5 au sud dans le but d obtenir des projets rapidement rentables dans les zones les plus dynamiques et des effets structurants dans les zones les plus d favoris es Conform ment aux nouvelles orientations relatives aux tudes de faisabilit le taux d actualisation est actuellement fix 5 En Espagne diff rentes valeurs de taux d actualisation social ont t fix es selon le secteur concern 6 en termes r els pour les transportset 4 pour les projets se rapportant aux ressources en eau
20. 1 voire beaucoup moins au d but des ann es 90 Si l on consid re la p riode plus r cente 1981 2003 la croissance annuelle moyenne de la consommation en volume par t te n est plus que de 1 4 mais s est l g rement redress e ces derni res ann es Taux de croissance annuel de la consommation par t te Source INSEE d cembre 2004 document interne au groupe de travail On retiendra provisoirement la fourchette de 1 2 comme caract risant aussi bien aujourd hui la croissance de la consommation par t te en volume que celle de la productivit du travail Mais cet exercice de pr vision n a pas pu tre entrepris en profondeur compte tenu des d lais impartis pour mener cette r vision A titre conservatoire les calculs propos s se sont bas s sur un taux de croissance par t te de 2 vers lequel convergeaient plus ou moins les diff rentes propositions faites au groupe de travail En conclusion ces diff rents l ments ont amen le groupe de travail resserrer la fourchette dans laquelle devrait tre retenu le taux d actualisation pour des horizons temporels inf rieurs 30 ans Les valeurs propos es pour les trois principales composantes 1 y 2 u 2 qui m riteraient des investigations plus fines conduiraient dans le cadre th orique retenu par le Commissariat g n ral du Plan groupe retenir pour la p riode inf rieure 30 ans un taux d actualisation constant de 5 ou enc
21. EXPERTS Alain BONNAFOUS professeur Laboratoire d conomie des transports LET Universit Lyon 2 Christian DE PERTHUIS professeur associ l Universit Paris Dauphine conseiller la Caisse des d p ts et consignations Christian GOLLIER professeur d conomie Laboratoire d conomie des ressources naturelles LERNA Universit des sciences sociales Toulouse 1 Henri GUILLAUME inspecteur g n ral des finances Inspection g n rale des finances minist re de l conomie des finances et de l industrie Jo l MAURICE directeur du Centre d enseignement et de recherche en analyse socio conomique CERAS Ecole nationale des ponts et chauss es Jean Paul MOATTI professeur d conomie INSERM Unit 379 Epid miologie et sciences sociales appliqu es l innovation m dicale Jacques PERCEBOIS directeur du CREDEN Centre de recherche en conomie et droit de l nergie Universit Montpellier 1 Facult des sciences conomiques Henri PREVOT ing nieur g n ral des mines Conseil g n ral des mines minist re de l conomie des finances et de l industrie Katheline SCHU BERT professeur EUREQ ua Maison des sciences conomiques Universit Paris COLLEGE ENTREPRISES ET FINANCE Philippe AYOUN chef du service conomique R seau ferr de France RFF Bernard DELPECH directeur de la division du controlling strat gique la direction financi re Electricit de France EDF Jean Pie
22. O Rapport CGP taux Travaux d Edmond Malinvaud Le taux doit 0 a ne tre n cessairement sur le long terme 7 o actualisation E Ro sup rieur au taux de croissance d o le conomique Stol ru chiffre de 7 5 2 difficile de financer tous les projets Le taux Rapport CGP Calcul est relev pour limiter le nombre de projets et conomique et planification faire en sorte que la demande de capitaux Vle Plan 10 Ul Bernard Guesnerie n exc de pas les ressources d pargne Le taux s loigne de la r f rence des taux Les Plans de la croissance int r t II est fix sur la base d une analyse de la productivit marginale du capital nette Le Plan pr conise d effectuer des variantes avec un taux 8 et 12 1 CO FP Co t d opportunit des fonds publics 2 Voir aussi L STO LERU Taux d int r t et taux d actualisation Economie et Statistique vol 5 1969 R vision du taux d actualisation des investissements publics ___ Dans le secteur routier l augmentation du l taux d cid au Plan pr c dent n a paspermis d ajuster le nombre de projets l enveloppe budg taire disponible On introduit la notion Rapport CGP Caleu de co t d opportunit des fonds publics CO FP pour traduire la d sutilit de l imp t La baisse du taux est justifi e par la crise de l nergie la n cessit d un renouvellement accru des quipements productifs Vile Plan conomique
23. aujourd hui e la mise en place d un march international des capitaux qui permet de desserrer la contrainte globale de financement de l conomie au niveau national et tend affaiblir l hypoth se d viction par un projet public d un investissement priv e des pr occupations croissantes en mati re d environnement effet de serre etc et d effets long terme de certaines d cisions publiques qu un taux d actualisation lev a tendance craser R vision du taux d actualisation des investissements publics La r vision du taux d actualisation telle que propos e aujourd hui est donc inspir e par les caract ristiques fondamentales suivantes e Le taux d actualisation et les pr occupations du d veloppement durable la question du tr s long terme est aujourd hui incontournable quel doit tre l effort socialement acceptable que la collectivit doit consentir pour pr server les g n rations futures Cela suppose de pouvoir comparer correctement les effets externes positifs effets de richesse r duction de certains d s quilibres conomiques comme la r duction des d ficits ou l accroissement de l emploi et les effets externes n gatifs pollutions diverses de l air des eaux etc risques sanitaires climatiques d origine industrielle nucl aire etc g n r s par la r alisation et l usage des investissements publics e Le taux d actualisation et la r gulation conomique le taux
24. cifiques de la d cision publique En d mocratie la d cision ultime rel ve videmment du politique Le calcul conomique loin d imposer son pouvoir au politique loin de n gliger les aspects financiers de tout investissement public permet de d passer les contradictions qui se d veloppent normalement en fonction des int r ts de chacun puisqu il veut promouvoir l int r t g n ral En demandant au Plan de conduire une r flexion sur le taux d actualisation le Premier ministre a tenu compte des nombreux changements intervenus depuis la derni re fixation du taux en 1985 le souci des g n rations futures la pr occupation du d veloppement R vision du taux d actualisation des investissements publics durable et la gestion des risques ont profond ment transform le cadre des investissements publics Cette publication par ses suggestions dans la mani re de les int grer au processus de d cision et de les situer au regard du taux d actualisation r vis montre que le calcul conomique ne se r duit pas la fixation d un taux Puisque le sens m me du taux d actualisation ne se r v le que dans une vision du long terme de l int r t g n ral et des r les de l Etat tout investissement public national ou territorial est concern par ce taux unique dans l espace mais variable dans le temps Le calcul conomique int gr la d cision politique a pour objet la rentabilit des investissements publics Cette ren
25. contrainte Le groupe en proposant une baisse du taux d actualisation ne souhaite pas indiquer pour autant qu il faille n cessairement r aliser tous les projets qui pr senteraient une utilit sociale positive ce taux Par ailleurs le probl me principal auquel est confront e la puissance publique est non pas tant celui des projets faible rentabilit socio conomique interne qu il faut viter de r aliser mais celui des projets forte rentabilit socio conomique et faible rentabilit marchande qu il faut r aliser sans pouvoir en attendre des recettes susceptibles d assurer leur financement et 1 On peut ainsi estimer qu un taux d actualisation taux pur hors risque tr s lev comme le taux actuel de 8 traduit une forme d impr voyance de la soci t R vision du taux d actualisation des investissements publics qui imposent alors une forte mobilisation des finances publiques Pour tirer le meilleur parti de ce financement public limit il convient de retenir comme r gle de classement des projets non pas le b n fice actualis produit par l investissement mais le b n fice actualis par euro public d pens Dans une situation de raret des fonds budg taires on d montre en effet que l on maximise le surplus collectif en r alisant les projets suivant l ordre de ce classement Cette r gle permet d viter la situation dans laquelle par exemple on r aliserait un projet ayant le plus grand b
26. d veloppement durable Une premi re question se pose sur la rapidit avec laquelle cette d croissance doit tre retenue Il a t retenu une d croissance progressive Aller plus loin en proposant une d croissance du taux plus rapide d s le d but de la p riode outre le fait qu une telle d croissance ne serait pas alors fond e sur des l ments th oriques solides se traduirait sans doute par des effets sur le Commissariat g n ral du Plan classement des projets difficiles justifier Certains membres du groupe ont indiqu qu ils taient tr s r serv s cette id e Une seconde question se pose celle de la date partir de laquelle on peut estimer que cette d croissance li e l incertitude sur la croissance devient suffisamment importante pour justifier son int gration dans le calcul conomique Le groupe de travail a beaucoup h sit entre deux horizons temporels un horizon assez loign de 50 ans et un horizon plus proche de 30 ans Il n y a aucun argument v ritablement d cisif pour pencher vers l un plut t que vers l autre Les arguments en faveur d un horizon de 50 ans sont effectivement plus pratiques que th oriques Dans la plupart des simulations la d croissance est souvent tr s faible sur les premi res ann es et ne changerait donc pas significativement la valeur actuelle des projets calcul e sur la courte p riode Si l on consid re que ce taux d croissant est con u pour prendre en co
27. d actualisation a t con u par le pass comme un moyen de d centraliser les d cisions d investissement tout en gardant une coh rence des d penses publiques Le r le de l Etat se transforme D un c t le champ de l intervention publique s est restreint du fait de la privatisation ou de la d r glementation de certains secteurs dans ces secteurs le financement des investissements s effectue aujourd hui par des circuits financiers de march D un autre c t la d centralisation qui a t singuli rement renforc e oblige reconsid rer le r le du calcul conomique dans un contexte institutionnel diff rent qui conduit s interroger sur l existence de taux r gionaux D s lors la probl matique du taux d actualisation se modifie radicalement par rapport celle qui a pu tre adopt e ant rieurement par le Commissariat g n ral du Plan 1 On se reportera sur ce point sur les travaux men s par Claude HEN RY et Roger G U ESN ERIE Claude HENRY 1990 Efficacit conomique et imp ratifs thiques l environnement en copropri t Revue conomique 2 195 214 Claude HENRY 2000 Orientation du progr s technique et d veloppement durable Revue d Economie et Statistique vol 57 pp 83 107 Roger GUESNERIE Calcul conomique et d veloppement durable Document du D ELTA 2004 02 Janvier 2004 Commissariat g n ral du Plan 1 2 3 Diverses pratiques l tranger Au del des seules c
28. de Von NEUMANN et MORGENSTERN les pratiques qui en ont d coul sur les march s financiers et dans le secteur des assurances offrent toute une s rie d outils pour r soudre ces probl mes Il est possible d introduire dans les valuations des primes de risque qui viennent suivant l id e qu on s en fait rench rir pour chaque projet le co t des op rations La prime de risque doit tre calcul e en fonction du profil des recettes et des d penses d un projet et ne saurait tre d termin e a priori Utilisant le principe d quivalence il convient d int grer dans l ch ancier le montant certain qui donnerait la m me utilit l investisseur sur chaque p riode L aversion au risque am ne donner plus de poids aux d penses et moins de poids aux recettes futures On peut aussi envisager d ajouter des primes d ambigu it relatives des situations dans lesquelles la nouveaut d une situation renforce la crainte des agents ou encore des valeurs d option lorsqu il s agit d int grer dans l valuation des projets le fait que les incertitudes sont d pendantes d un niveau d information qui augmente avec le temps ce qui peut conduire rationnellement diff rer un projet On peut galement envisager de pond rer la rentabilit de certains projets en fonction de la flexibilit et de l irr versibilit de certaines options etc Il est aussi possible d envisager aujourd hui des techniques permettant d int grer des incert
29. des comportements individuels en r gime d mocratique du moins On notera que la r alit du taux de pr f rence pour le pr sent notion d impatience nomm par la suite est contest e dans la litt rature Certains consid rent qu il est nul d autres qu il est n cessaire pour expliquer les comportements d pargne mais qu il reste tr s faible Enfin des critiques plus s v res estiment qu il est assez contestable de transposer au niveau collectif le comportement des individus notamment parce qu il s agit ici de traiter d investissements publics que l initiative priv e a du mal prendre en charge et que par ailleurs cet argument d impatience semble thiquement discutable lorsqu il s agit de choix impliquant diff rentes g n rations 1 Pour une discussion sur ce th me voir S FREDERICK G LOEWENSTEIN and T O DONOGHUE 2002 Time discounting and time preference a critical review Journal of Economic Literature 40 351 401 Commissariat g n ral du Plan 1 2 1 2 Taux d actualisation et productivit marginale nette de l investissement La proximit du taux d actualisation et du taux d int r t r el conduit rapprocher les r gles du calcul conomique public de celles du calcul conomique priv On peut montrer qu il existe dans une situation d quilibre une identit entre le taux d actualisation et la productivit marginale nette de l investissement Si l on consid re pour simplifier
30. des propositions relatives la r vision Commissariat g n ral du Plan du taux d actualisation et plus largement l utilisation du calcul conomique dans le champ de l action publique Nous formons le v u d avoir contribu m me modestement au travers de cette r flexion sur le taux d actualisation enrichir la bo te outils permettant d am liorer la gouvernance publique Daniel LEB GUE R vision du taux d actualisation des investissements publics 1 TAUX D ACTU ALISATION GRANDEUR USAGE ET SERVITUDES 1 1 La mesure de l utilit sociale des investissements publics Il est impossible pour au moins trois raisons de traiter du taux d actualisation sans revenir sur les fondamentaux du calcul conomique La premi re est p dagogique le taux d actualisation constitue l un des piliers du calcul conomique il est donc impossible d entrer dans le d bat sur le niveau du taux d actualisation sans revenir sur le cadre dans lequel il s ins re La seconde raison proc de de la constatation que les principales critiques faites au taux d actualisation portent bien souvent sur le calcul conomique lui m me tel point que certains discours et pr sentations vont jusqu confondre taux d actualisation et calcul conomique Enfin et cette troisi me raison constitue un message fort du rapport la r vision du taux d actualisation souhait e par les pouvoirs publics ne pr sente un int r t po
31. dire l volution de la production par personne occup e divis e par un coefficient de d pendance d mographique lequel estle nombre de personne inoccup e par personne occup e va de plus conna tre en France des volutions fortes notamment en raison du vieillissement de la population qu on peut dater vers 2030 2035 Commissariat g n ral du Plan nombreuses Mais cette variabilit se trouve encore renforc e lorsque l on introduit dans ces mod les l incertitude sur les tats possibles de la croissance conomique par t te Ainsi avec les m mes param tres retenus plus haut sur l effet richesse et la pr f rence pure pour le pr sent le seul jeu des probabilit s sur les tats conomiques possibles et l cart entre le taux de croissance conomique maximum et le taux de croissance conomique minimum peut faire varier le taux d actualisation entre 5 et 2 court terme et entre 3 5 et 1 5 long terme Il faut donc s en tenir avec ce mod le m me s il offre un cadre tr s robuste la r flexion aux ordres de grandeur propos s sachant qu il est difficile de trouver des raisons pr cises pour retenir le haut ou le bas de la fourchette et qu il para t d licat de justifier une valeur particuli re du taux d actualisation sur la seule d termination des probabilit s des tats extr mes de la croissance conomique par t te N anmoins la fixation du taux d actualisation peut aussi s appuyer sur la convergence qui
32. effet il appara t alors d raisonnable de d penser un euro suppl mentaire dans un projet si les gains qu en retirera la collectivit est inf rieur 1 p euro Il faut donc dans un calcul conomique appliquer ce coefficient multiplicateur toute d pense nette financ e par l imp t Le probl me le plus d licat consiste proc der une valuation concr te de ce co t d opportunit pour fixer le coefficient int grer dans le calcul conomique Un premier aspect souvent voqu pour illustrer ce co t mais qui ne semble pas pertinent correspond au recouvrement de l imp t tablir et recouvrer l imp t co te la collectivit II est possible d avoir une id e de ce co t par exemple en mesurant les d penses de l administration qui en a la charge Mais ce point ne doit pas tre exag r d une certaine mani re ce co t peut tre interpr t comme un co t de recouvrement de gestion administrative ou de transaction analogue celui que supportent les entreprises priv es On peut donc estimer qu il n y a pas lieu d en tenir compte d autant qu il s agit essentiellement d un co t fixe alors que le co t marginal dont il convient de tenir compte doit vraisemblablement tre beaucoup plus faible Ce qui est en question dans la nature du co t d opportunit des fonds publics est beaucoup plus fondamental Le vrai co t de la fiscalit son co t conomique est celui des distorsions qu elle entra ne dan
33. effet de serre et changement climatique comportements des consommateurs et usagers risques conomiques et sociaux R vision du taux d actualisation des investissements publics Le d cideur public doit donc se donner aujourd hui les moyens d valuer au del de sa capacit mobiliser les fonds publics par la fiscalit et l endettement l utilit sociale comme la rentabilit conomique des projets publics qu il porte en int grant trois composantes majeures de son analyse lesquelles refl tent l escompte social sur l avenir et traduisent la pr f rence temporelle de la collectivit et sa responsabilit inter g n rationnelle la prise en compte du long terme d chets nucl aires d mographie et retraites sant le d veloppement durable et le risque Le groupe d experts r unis par le Commissariat g n ral du Plan sous la pr sidence de Daniel LEB GUE a examin en 2004 les modalit s de r vision du dispositif en vigueur en France depuis 1985 en prenant en compte les volutions de la soci t depuis vingt ans et en tirant parti des travaux conomiques les plus r cents en France comme l tranger il met les propositions et recommandations suivantes ces derni res ant jug es indispensables pour la compr hension et le bon usage op rationnel des premi res le mode d emploi du calcul conomique est en effet aussi important que la d termination du niveau du taux d actualis
34. en moyenne Ce taux tr s faible observ est bien inf rieur au taux d int r t pr dit par des mod les classiques d quilibre des prix sur les march s financiers On parle ce sujet du risk free rate puzzle Ce paradoxe s explique en partie par l inefficacit des march s contraintes de liquidit absence de paternalisme etc On notera par ailleurs que cette faiblesse des taux d int r t observ e sur la tr s longue p riode n est pas sans relation avec l norme ponction faite sur tous les rentiers possesseurs d obligations taux fixe dont la ruine silencieuse a financ nos conomies O n peut penser qu avec moins d pargne forc e co t nul le taux pur sera sans doute plus lev dor navant 2 Le terme d un emprunt Commissariat g n ral du Plan Mais il reste une critique peut tre plus fondamentale encore On peut en effet concevoir que pour plusieurs raisons la pr f rence pour le pr sent des individus et celle de la collectivit divergent D s lors les taux d int r t ne sont pas de bons indicateurs et l Etat peut souhaiter s en carter notamment parce qu il juge que ses arbitrages inter temporels ne peuvent fluctuer comme des taux du march alors m me qu ils concernent des choix qui s inscrivent dans le long terme que l individu en raison de sa myopie sur le futur n est pas en mesure d exercer ses propres choix inter temporels Il est m me maintenant bien admis que la plu
35. est de consid rer l volution relative des valeurs Ces derni res sont obtenues en prenant des hypoth ses sur la croissance qui peut prendre les valeurs extr mes de 3 ou de 0 4 Ces deux tats de la croissance sont consid r s ici comme quiprobables L lasticit de l utilit marginale de la consommation est fix e 2 et le taux de pr f rence pure pour le pr sent 1 R vision du taux d actualisation des investissements publics Les pr occupations en mati re de d veloppement durable marqu es notamment par les questions relatives au changement climatique ou la gestion des d chets nucl aires relancent le d bat en l largissant consid rablement d une part en insistant sur la qualit du bien environnemental que les g n rations actuelles transmettront aux g n rations futures d autre part en situant les probl mes des lorizons temporels extr mement loign s 100 ans 500 ans 1000 ans Le taux d actualisation s il n est pas nul semble interdire au calcul conomique toute prise en compte s rieuse de ce qui peut se produire de tels horizons puisque par nature il fait dispara tre m caniquement dans le calcul les effets positifs et n gatifs d un investissement au del d une certaine p riode Ces d bats posent la question de la n cessaire solidarit entre les g n rations notamment parce que l activit conomique si elle produit pour satisfaire la consommation des g n rati
36. exemple que la valeur accord e l environnement cro t avec le temps les g n rations futures accordent plus de poids l environnement le bilan devient m me franchement n gatif alors que dans la premi re p riode les avantages du projet semblaient l emporter sur les inconv nients Le taux d croissant a dans ce cas un impact consid rable et renforce tr s fortement cet effet Si le bilan ne change pas au bout de 30 ans par rapport une valuation taux constant ce n est plus le cas pour une valuation de long terme Enfin ces effets ne sont rep rables que si l on est capable de pousser l valuation sur des p riodes tr s longues Quel que soit le syst me retenu le bilan reste positif si l on ne consid re que les trente premi res ann es Le groupe de travail invite donc mieux prendre en compte les volutions des prix relatifs des biens non renouvelables et notamment ceux de l environnement La r gle d HOTELLING constitue une r ponse traditionnelle qui conduit faire cro tre le prix de ces biens dans le temps au rythme du taux d actualisation C est une r gle tr s simple mais dans la pratique de nombreuses questions se posent notamment sur le prix initial du bien qu il convient de retenir On peut envisager des r gles d augmentation du prix des biens non renouvelables assez diff rentes de la r gle d HOTELLING lesquelles permettent d introduire dans le calcul d autres pr occupations Dans une d
37. grandeur compris entre 1 et 3 sur le long terme d autre part en tenant compte de l lasticit de l utilit marginale de la consommation y sur laquelle il existe tr s peu d tudes y varie dans la litt rature entre 1 et 3 II faut aussi signaler l importance de la d mographie et notamment de l impact du ratio population totale sur population pourvue d un emploi On notera donc que cette formule peut conduire fixer le taux d actualisation dans une fourchette tr s large selon que l on retient telle ou telle hypoth se sur ses diff rents param tres Avec les ordres de grandeur rapidement voqu s ci dessus le taux d actualisation peut varier selon les cas entre 3 et 10 D finir le taux d actualisation renvoie alors un exercice de prospective sur ces principales grandeurs 1 2 1 6 Introduction de l incertitude sur l effet richesse La formule pr c dente a y u suppose que le taux de croissance moyen u sur le long terme est connu et constant Cette vision optimiste de l avenir appara t peu r aliste et les d bats sur le d veloppement durable illustrent le degr d incertitude dans lequel nos soci t s se trouvent aujourd hui lorsqu il s agit d imaginer l avenir Il para t plus pertinent d introduire un effet pr caution qui porte justement sur les incertitudes sur la croissance ce qui tend r duire le Commissariat g n ral du Plan taux d actualisation De r cents d veloppements th oriques permettent
38. id ale Le taux d actualisation est fix a priori souvent sur des p riodes assez longues alors que les contraintes budg taires peuvent varier fortement pour diff rentes raisons On se trouve alors devant une difficult suppl mentaire dans la mesure o le taux d actualisation qui permet de d finir l ensemble des projets profitables pour la collectivit n offre aucune garantie de pouvoir les financer tous Ne faut il pas craindre d s lors qu une baisse trop importante du taux d actualisation conduise multiplier les demandes de financement et accentue l cart entre le nombre des projets consid r s comme rentables et le nombre de ceux qui pourraient tre financ s Ceci constitue une r elle difficult Q ue doit on en effet conclure si les financements disponibles ne permettent pas de financer Commissariat g n ral du Plan tous les projets que l on consid re comme rentables compte tenu du taux d actualisation retenu Car la contrainte budg taire r v le finalement l effort effectif que la collectivit est pr te consentir pour le futur C est pourquoi la demande de baisser le taux d actualisation est souvent associ e la volont d un engagement plus important de la puissance publique en mati re d investissement Cette tension entre ce que l on souhaite financer et ce que l on peut financer explique les difficult s des compromis sur la fixation du taux beaucoup estimant qu il faut rester r aliste et ramener le vol
39. la moiti dans 500 ans il ne l est plus que pour 50 euros Plus le taux est lev plus cet effet d crasement est important Dans 500 ans avec un taux de 2 un million d euros ne compte aujourd hui que pour 50 euros mais avec un taux de 8 la valeur du million devient quasi nulle Cette r alit purement math matique appara t d s lors incompatible avec certaines pr occupations de la soci t concernant le long terme la question du changement climatique les probl mes de s curit de traitement des d chets nucl aires les arbitrages interg n rationnels en mati re de retraite etc Pour illustrer cela consid rons la possibilit pour la g n ration actuelle de modifier par exemple l architecture d un site de stockage de d chets nucl aires de Commissariat g n ral du Plan mani re r duire de 1million d euros de 2005 le co t d une intervention pr voir in situ en 2205 Si un taux de 8 est utilis il n est souhaitable de r aliser cette modification que si le co t donc la d pense imm diate de celle ci est inf rieure la valeur actualis e de ce b n fice futur qui est gale comme le montre le tableau ci dessus 2 centimes d euros Notons encore parmi de nombreux exemples les critiques tr s vives faites au sujet des valuations socio conomiques des projets d infrastructures de transport On a pu reprocher au taux d actualisation actuel fix 8 d effacer tous les l ments
40. lection des projets de mani re utiliser les ressources financi res disponibles au mieux des int r ts de la collectivit en s appuyant sur le ratio b n fice actualis par euro public d pens c Le taux d actualisation Le taux d actualisation public est unique et s applique de mani re uniforme tous les projets d investissement publics consid r s et tous les secteurs d activit S carter de ce principe conduirait accepter syst matiquement des incoh rences importantes dans l allocation des ressources publiques Il est recommand aux collectivit s territoriales notamment aux Conseils r gionaux d utiliser le m me taux surtout pour les investissements dont l envergure est plus large que celle du territoire de r f rence Le taux d actualisation est un taux d actualisation calcul hors prime de risque La prise en compte du risque ne doit pas tre int gr e par le biais d une augmentation implicite du taux d actualisation Le risque doit tre trait pour lui m me au niveau de l valuation de chacun des projets et cela tant pour les pr visions de quantit que pour celles de prix Le taux d actualisation se comprend comme l ensemble form par le taux d actualisation et un syst me de prix relatifs des biens dans lequel notamment le prix de l environnement cro t nettement par rapport aux autres Le taux d actualisation est un taux d actualisation r el et doit donc tre utilis dans des cal
41. les valeurs que l on obtient dans les mod les macro conomiques fond s sur le taux long terme de la croissance de l conomie et qu enfin il reste compatible avec les exigences de d veloppement dans les pays 1 Guide de l analyse co ts avantages des projets d investissement Fonds structurels FEDER Fonds de coh sion et ISPA DG Politique r gionale Commission europ enne 2003 Commissariat g n ral du Plan en retard qui peuvent se fixer des objectifs de taux de croissance sup rieur la moyenne communautaire o le taux de croissance r el a t ces derni res d cennies d environ 2 5 3 Ce taux de 5 semble donc pour la Commission europ enne un bon compromis entre les diff rentes approches En conclusion un taux d actualisation social europ en de 5 peut avoir des justifications diff rentes et convergentes et pourrait constituer une r f rence standard pour les projets cofinanc s par l Union europ enne Toutefois dans certains cas sp cifiques les initiateurs de projets peuvent souhaiter justifier une valeur diff rente 1 Guide de l analyse co ts avantages des projets d investissement Fonds structurels FEDER Fonds de coh sion et ISPA DG Politique r gionale Commission europ enne 2003 p 119 R vision du taux d actualisation des investissements publics 2 LE TAUX D ACTUALISATION AU C UR DE PLUSIEURS D EBATS Le taux d actualisation se trouve au c ur de plusieurs d
42. lors d un passage d un taux l autre L accepter conduirait donner un r le d terminant aux dates pivots qui n ont pas lieu d tre dans ce calcul et qui conduirait ainsi favoriser certaines strat gies consistant s interroger sur l opportunit d inscrire avant o apr s ces dates telle ou telle d pense pr cise Ce probl me est d autant plus aigu que les dates pivots sont proches dans le temps R vision du taux d actualisation des investissements publics Il est possible de contester cette r f rence et certains pensent qu il serait plus coh rent de ramener cet horizon 30 ans compte tenu des l ments qui motivent la d croissance du taux Les arguments avanc s dans cette perspective sont tous fond s sur le fait qu au del de 30 ans il existe des l ments objectifs d incertitude sur l volution de la croissance par t te Cette incertitude peut avoir des sources multiples du c t de la croissance elle m me mais aussi du c t des volutions de la structure d mographiqueZ A partir de trente ans les incertitudes sur la croissance et sur le progr s technologique deviennent d j significatives on se trouve galement au del des politiques structurelles conomiques classiques Concernant les variables d mographiques l volution du ratio population active population totale par exemple va conna tre hors flux migratoires en France de fortes volutions l avenir Mais on peut noter ce qui constitu
43. men es dans le secteur des transports en faisant appara tre le bilan propre chacun des agents macro conomiques concern s usagers entreprises du secteur administrations institutions de cr dit ou organismes d assurance reste de la collectivit nationale et europ enne Le calcul conomique en indiquant qui gagne qui perd et en quelle proportion peut alors introduire utilement les questions de redistribution de tarification et instruire sur d ventuelles compensations mettre en place entre les diff rents agents 1 Transports choix des investissements et co t des nuisances rapport du groupe pr sid par Marcel BO ITEU X rapporteur g n ral Luc BAU M STARK Commissariat g n ral du Plan La documentation fran aise juin 2001 Il pr cise dans le m me passage que si telle ou telle pr occupation pouvait conduire pr f rer un investissement un autre qui co tait pourtant beaucoup plus que la solution pr f rable auquel conduisait le bilan socio conomique le calcul conomique donnait les moyens de se poser utilement la question de savoir si avec le m me effort financier on ne pouvait faire mieux encore autrement et ailleurs pour ces m mes pr occupations R vision du taux d actualisation des investissements publics Cette exigence du d bat public impose sans doute d am liorer la pratique du calcul conomique pour le rendre plus accessible y compris aux associations et au grand public de
44. par une autorit publique sur des ressources budg taires avec imposition d un p age de franchissement sur les utilisateurs Les recettes de p age sont affect es au budget g n ral de l tat Option n 4 il est cr un tablissement sp cifique public qui peut emprunter faire construire le pont et percevoir les recettes qui serviront alors au remboursement des emprunts U ne subvention est n cessaire Option n 5 la collectivit peut d cider de confier l ouvrage conception r alisation et exploitation 1 La simulation propos e est construite en retenant 7 grandeurs pour simplifier l utilit et le co t global de l ouvrage le d lai de construction le co t des capitaux les recettes financi res cr es par l activit engendr e par l ouvrage les p ages et le co t d opportunit des fonds publics En moyenne les donneurs d ordre europ ens consid rent que la d l gation globale au secteur priv qui prend les risques de conception construction maintenance avec respect des d lais r duit le co t global du processus de production de l ouvrage de 17 environ avec un gain de temps de 15 par rapport la proc dure publique Dans le cas des soci t s publiques telles que les SEM CA ou les EPIC la contrainte budg taire est moindre et la sp cialisation de ces tablissements leur conf re en g n ral une bonne comp tence on consid re ici que la diff rence de co t global entre le secteur priv etun EPIC
45. pour appr cier le risque et ce d autant plus qu une mauvaise appr ciation du risque peut avoir des cons quences beaucoup plus graves sur l allocation des ressources qu une erreur de 1 2 points sur le taux d actualisation Dans le cas o les tudes conduiraient des diff rences trop importantes entre les diff rents sc narios propos s il serait alors utile de proc der des confrontations d experts d autres secteurs pour largir au maximum la prospective et appr cier l opportunit de mener d autres investigations plus sophistiqu es x Les trois pr occupations relatives au risque aux effets externes notamment environnementaux et l valuation du long terme ne doivent pas se focaliser autour du seul taux d actualisation Bien souvent on croit les d passer en int grant dans le taux d actualisation lui m me des l ments de d cision qui bien que fort l gitimes n ont aucune raison de s y trouver Ces l ments doivent tre pris en compte pour eux m mes dans le calcul conomique pour des raisons de pure logique mais aussi pour des raisons d efficacit Enrichir le calcul conomique est une r ponse beaucoup plus pertinente aux interrogations du d veloppement durable que celle qui consiste manipuler le taux d actualisation On rappellera donc que le taux d actualisation appr hend dans la th orie est et doit rester un taux pur de tout l ment de risque et d effet externe traduit le prix
46. qui consistent infl chir le taux d actualisation pour prendre en compte comme cela a t fait par le pass dans les ann es 70 et 80 les grands 1 C est dire en prenant en compte l ensemble des d penses publiques au cours de la dur e de vie du projet Commissariat g n ral du Plan d s quilibres macro conomiques emploi d ficit ext rieur ou encore comme cela est souvent propos les questions relatives au d veloppement durable l irr versibilit de certaines d cisions au bien tre des g n rations futures Il convient de r affirmer avec conviction qu abaisser le taux d actualisation ou refuser l actualisation n a rien voir avec la pr occupation du d veloppement durable cette solution totalement aveugle consisterait globaliser tous les effets dans un m me taux sans permettre aucunement de discriminer de mani re pertinente les projets au regard de ces m mes crit res II convient de poser le probl me l o il se pose c est dire au niveau de l volution pr voir des prix relatifs fictifs ou non des diff rents biens et particuli rement des biens environnementaux La r gle retenue dans le cadre de ce rapport veut que le taux d actualisation ne soit ni major ni minor pour tenir compte des caract ristiques de certains projets Ces caract ristiques externalit s positives ou n gatives non prises en compte dans la sph re marchande doivent tre directement int gr es dans l
47. rapport celle du taux constant de 4 conduit r duire l crasement des valeurs futures de mani re de plus en plus importante au fur et mesure de l loignement dans le temps facteur multiplicatif respectivement de 3 de 30 et de plusieurs milliers ce qui introduit des l ments correctifs significatifs 2 1 2 Le taux d actualisation et les prix relatifs des biens environnementaux Les interrogations pr c dentes sur la prise en compte du long terme dans le calcul conomique m me si elles ne s y r sument pas sont en grande partie li es aux questions environnementales et particuli rement la question des biens dits non renouvelables Sur ce dernier point les questions ne sont pas nouvelles Elles ont t trait es dans le cadre de tr s nombreux travaux th oriques et appliqu s gestion du domaine forestier gestion des mines du p trole etc o ont t propos es s r gles simples pour int grer ces pr occupations dans le calcul conomique Par ailleurs on consid rait que l existence pour certains projets publics d externalit s positives importantes par nature ni marchandes ni calculables pouvait justifier qu on se contente dans le secteur public de rentabilit s plus faibles que celles rencontr es dans le secteur priv 1 Les calculs de cette ligne taux de 4 puis d croissant 2 sont donn s titre indicatif Les chiffres tant extr mement sensibles aux hypoth ses l important
48. s est progressivement d gag e des r flexions du groupe de travail compte tenu des arguments et contre arguments qui ont t successivement avanc s et qui sont pr sent s plus haut dans ce rapport certains souhaitaient que l on retienne un taux tr s faible au regard notamment des signaux envoy s par les march s de l ordre de 2 3 d autres au contraire compte tenu des r sultats des mod lisations sans incertitude pensaient pr f rable de fixer le taux un niveau proche de 5 C est ainsi que la valeur de 4 est apparue comme un compromis acceptable par la quasi totalit des membres du groupe de travail Il convient toutefois de v rifier les hypoth ses implicites que ce compromis implique afin d appr cier la coh rence qui peut exister entre le taux que l on propose finalement et l appr ciation que l on peut se faire aujourd hui du cadrage macro conomique pour les ann es qui viennent L ensemble de ces l ments a conduit retenir un taux annuel d actualisation de 4 d croissant partir de 30 ans pour atteindre l g rement plus de 2 dans un horizon de 500 ans Cette proposition reste coh rente avec un sc nario acceptable o l on suppose que la croissance conomique par t te R vision du taux d actualisation des investissements publics peut varier entre deux extr mes 2 avec une probabilit de 2 3 et 0 5 avec une probabilit de 1 3 La juxtaposition d un taux constant sur les t
49. sur le tr s long terme n a pas besoin a priori de faire l objet de r visions p riodiques Pour les horizons temporels inf rieurs 30 ans cette solution a le m rite de la simplicit mais elle n est pas pourtant sans poser de s rieux probl mes comme il est rappel plus haut Cette solution n a donc pas t retenue les taux de march apparaissent sans aucun doute comme des l ments du d bat mais ne peuvent pas se substituer au choix d une valeur tut laire par les pouvoirs publics On pourrait imaginer par ailleurs que la valeur du taux propos par le Plan repose sur une formule dont les principaux param tres d finis l avance taux de croissance par habitant par exemple variables d mographiques etc pourraient tre mis jour sans convoquer une nouvelle instance de r vision Mais le groupe pense qu il y a un r el int r t provoquer r guli rement un d bat de fond sur l actualisation et propose au contraire qu un dispositif p riodique de r vision du taux d actualisation soit pr vu et programm tous les quatre ou cinq ans 3 2 1 4 Un taux variable dans le temps Il faut tout d abord pr ciser qu il n y a aucun argument th orique pour d fendre un taux d actualisation constant dans le temps si l on veut bien consid rer d j le fait que dans nos conomies le taux de croissance n est pas constant qu il n est pas identique d une r gion l autre d un pays l autre ou encore que les march s
50. taux d actualisation nous ne pouvions r ver de mieux exprimer cette continuit historique En effet parmi les multiples formules qui cernent ou d finissent le taux d actualisation nous pouvons retenir que dans son principe il traduit le prix relatif qu une collectivit attache au pr sent et fixe la limite de l effort que cette collectivit est pr te consentir pour l avenir Ce taux est l objet de quelques variations lexicales D ailleurs en arrivant rue de M artignac je d couvris que les administrations les plus impliqu es dans l investissement public voquaient couramment un taux du Plan j appris vite que cette expression d signait le taux d actualisation Pierre M ASS ne R vision du taux d actualisation des investissements publics cachant pas sa fiert d avoir fix le premier ce taux in dit aimait parler du taux d int r t implicite de l conomie II en avait formul le concept en discutant avec Edmond M ALIN VAUD et Marcel BOITEUX la participation clair e de ces grands esprits notre travail confirme une continuit historique qui se nourrit des transformations profondes qui affectent la France et le monde On trouvera galement des expressions comme taux de substitution ou taux tut laire pour qualifier le taux d actualisation La premi re voque la substitution du pr sent au futur la seconde d signe l autorit d un taux retenu pour les investissements publics vis vis des diff rent
51. un taux d actualisation calcul hors prime de risque La prise en compte du risque ne doit pas tre int gr e par le biais d une augmentation implicite du taux d actualisation Le risque doit tre trait pour lui m me au niveau de l valuation de chacun des projets et cela tant pour les pr visions de quantit que pour celles de prix Commissariat g n ral du Plan Le taux d actualisation se comprend comme l ensemble form par le taux d actualisation et un syst me de prix relatifs des biens dans lequel notamment le prix de l environnement cro t nettement par rapport aux autres Le taux d actualisation est un taux d actualisation r el et doit donc tre utilis dans des calculs effectu s en monnaie constante hors inflation Le taux d actualisation de base est ramen de 8 4 Le taux d actualisation est d croissant avec le temps pour les valuations qui portent sur le tr s long terme La d croissance du taux est effective partir de 30 ans La d croissance du taux d actualisation est continue pour viter les effets de seuil il s appuie sur la formule propos e dans le rapport La d croissance du taux d actualisation est limit e par un plancher fix 2 Ce taux doit faire l objet de r visions p riodiques tous les 5 ans pour viter d tre en d phasage avec les principaux indicateurs macro conomiques croissance potentielle du pays volution des taux d int r ts long terme variab
52. vision du taux d actualisation que la pr vision de la croissance future de l conomie fran aise soit fond e par exemple sur une enqu te syst matique men e aupr s d un grand nombre d experts L exercice consisterait non pas fixer un taux moyen sur la p riode mais d terminer l volution de ce taux p riode par p riode sur 50 ans Cette pr vision serait r vis e et prolong e tous les cinq ans M me si la fragilit de telles projections peut appara tre r dhibitoire la compilation de ces diff rentes visions de l avenir constituerait une d marche collective f conde permettrait de fonder le taux d actualisation sur un socle beaucoup plus robuste que celui qui consiste retenir un taux moyen et serait finalement assez coh rente avec la d marche entreprise pour d terminer un taux d actualisation tut laire Cette pr vision doit prendre en compte par exemple les volutions pr voir de diff rentes grandeurs En l absence de modification sur le syst me retraite le vieillissement de la population va se traduire par un d calage de 0 5 par an de la croissance de la consommation par t te par rapport la croissance de la productivit et cela jusqu au milieu du si cle Or la croissance de la productivit peut souffrir de handicaps que beaucoup s accordent consid rer comme manifestes en France aujourd hui perte de comp titivit difficult engager des r formes Cette situation peut tr s bien l
53. 3 1 m 237 472 247 218 mm Ann e 320 82 29 99 320 82 32 99 29 99 2999 0 C Ames f 330a 195 65 33044 HN 220 2128 0 AN Paagi TEN sur 30 ans 3 1 636 206 513 557 170 1147 1497 d pens L exemple pr sent ci dessus utilise des m thodes conomiques classiques bien connues des professionnels II met bien en vidence le fait qu il n y a pas de r ponse unique et syst matique un probl me concret de construction d un ouvrage pr cis dans un environnement g ographique et humain pr cis Devant cette pluralit d options il appartient aux d cideurs de se livrer une analyse fine du contexte conomique juridique budg taire financier social et des contraintes qui en d coulent avant de se prononcer sur l option optimale selon les circonstances Il reste que le probl me principal et qui constitue une t che d licate est d estimer l utilit de l ouvrage Le co t des fonds publics ne peut donc plus tre n glig dans le contexte conomique et fiscal tr s difficile d aujourd hui les choix d investissement public doivent se plier aux contraintes budg taires en favorisant ceux qui les all gent au d triment de ceux qui les aggravent Commissariat g n ral du Plan On a souvent soutenu l id e que c tait le taux d actualisation des projets publics qui devait tre major par rapport la productivit du capital priv pour tenir compte du co t de la collecte des fonds et d
54. Etat de doter la r gion d favoris e d un budget sup rieur et de monter des partenariats en d finissant sur la base de ces valuations partag es les projets prioritaires laissant ainsi de ce fait tout son int r t la n gociation entre l Etat les collectivit s et les ventuels partenariats Du c t europ en les probl matiques sont finalement peu diff rentes L unicit du taux d actualisation qui n exclut pas sa d croissance dans le temps doit elle s appliquer l int rieur du seul espace national Dans deux domaines au moins celui des grandes infrastructures de transport et celui de la recherche et d veloppement R amp D les projets publics sont devenus des affaires communautaires et la question du taux de r f rence se pose II n y a pas a priori pour la France de raison de changer de taux d actualisation lorsque des R vision du taux d actualisation des investissements publics investissements se font en partenariat avec d autres pays de l U niont Par contre il y a un int r t collectif majeur harmoniser les m thodes de calcul conomique et d valuation des diff rents acteurs publics au sein de l espace communautaire 3 2 1 3 Un taux r visable Il appara t surprenant qu aucune r vision du taux d actualisation recommand par le Plan ne soit intervenue depuis 1985 alors que le contexte conomique a profond ment chang en vingt ans Le groupe estime indispensable que le taux d actualisa
55. ait l objetde discussion au sein du groupe de travail Ce point de m thode devra tre analys au cours de la r vision de ce co t On d montre par exemple qu on peut tenir compte du co t d opportunit des fonds publics dans l valuation d un projet sans l int grer directement dans sa VAN en s assurant que la valeur actualis e nette par euro public d pens est sup rieure ou gale au co t d opportunit des fonds publics Commissariat g n ral du Plan fixation du taux d actualisation se sont donc cristallis s par le pass sur les cons quences que pouvait avoir un taux faible sur les finances publiques La th orie du calcul conomique donne des r gles simples pour orienter les choix publics Si l on raisonne dans un cadre dans lequel il n y a pas de contraintes financi res particuli res une premi re r gle consiste retenir un taux d actualisation puis valuer l ensemble des projets envisag s Le calcul conomique permet de s parer les projets dont le bilan est positif et qui sont r put s cr er de la richesse des projets dont le bilan est au contraire n gatif ou nul et qu il conviendrait de ne pas entreprendre On comprend d s lors qu il soit possible d influencer le bilan du projet en jouant sur le seul taux d actualisation En le baissant un projet dont le bilan est n gatif peut devenir positif et l inverse en l augmentant un bilan positif peut devenir n gatif Bien videmment la r alit n
56. aluation a posteriori des projets Le b n fice que la collectivit pourra tirer du calcul conomique est donc tributaire de la capacit de l Etat renforcer ou cr er en son sein des dispositifs appropri s d valuation de politiques publiques et assurer leur diffusion et leur promotion vers les corps constitu s impliqu s ou concern s par l valuation Cour des comptes Parlement comme vers les diff rents chelons de collectivit s territoriales notamment r gionales Il appara t donc urgent non seulement de renforcer l valuation des projets laquelle devrait tre obligatoire au del d un certain montant mais surtout de d velopper une culture de la contre expertise Ceci doit constituer une priorit pour l Etat Il est sugg r de charger une instance dont le secr tariat permanent pourrait tre assur par exemple par le Commissariat g n ral du Plan d valuer et de contr ler la qualit des calculs conomiques tablis dans diff rents secteurs et par diff rents acteurs administrations tablissements publics collectivit s territoriales bureaux d tudes Une telle proposition ne concerne que l laboration l valuation et le respect du cahier des charges sorte de guide pratique professionnel l intention des d cideurs conomiques relevant des administrations ou organismes d Etat comme des collectivit s territoriales et n implique en aucune mani re l attribution cette instance
57. amener le futur au pr sent Le taux d actualisation est un taux de substitution entre le futur et le pr sent il traduit la valeur du temps pour une entreprise ou une collectivit c est en quelque sorte le prix du temps L actualisation constitue l un des l ments de tout calcul conomique inter temporel en permettant de r pondre aux deux questions fondamentales comment mesurer la rentabilit d un investissement et comment choisir entre plusieurs investissements rentables Le calcul conomique est de ce fait un outil privil gi d aide la d cision pour tous les d cideurs qu ils soient priv s ou publics Le d cideur public qu il soit national territorial ou europ en ne peut comme le fait l investisseur priv se limiter l examen de la rentabilit purement financi re laquelle exprime l int r t d un projet par la seule prise en compte des flux financiers en termes de d penses et recettes Le d cideur public doit s attacher la rentabilit socio conomique qui traduit l int r t d un projet pour la collectivit dans son ensemble usagers puissance publique contribuables entreprises concessionnaires collectivit s territoriales riverains en faisant intervenir d autres l ments que les seuls flux financiers s curit pollutions et nuisances rar faction de certains biens naturels tels que ressources nerg tiques ou mati res premi res progr s scientifique et technologique escompt s
58. anger 1 2 3 1 1 2 3 2 R vision du taux d actualisation des investissements publics 2 LE TAUX D ACTUALISATION AU C URDE PLU SI EU RS D EBATS asian E nie s ar icannrun casa E 51 2 1 Taux d actualisation et d veloppement durable 51 2 1 1 Le taux d actualisation et la prise en compte du long terme 52 2 1 2 Le taux d actualisation et les prix relatifs des biens environnementaux sssssssrssesssssrrrrsrrrsessrnrrrrersessrerrrrrreresenns 55 2 1 3 Le taux d actualisation face aux risques et incertitudes 61 2 2 Taux d actualisation et fonds publiCS ssssssssssunnnssnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 66 2 2 1 Le taux d actualisation et le co t d opportunit des fonds publics 66 2 2 2 Le taux d actualisation et la contrainte budg taire 72 2 23 CONUS ONS sie MR ne rm ana MN aise 76 3 PROPOSITIONS ET RECOMMANDATION S s 7 9 3 1 Les pouvoirs publics doivent prendre pleinement en compte les apports du calcul CONOMIQUE msn nene se nenenrnrnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn ne 80 3 1 1 Une pratique du calcul conomique mieux comprise e timieuxX Matris n an nier lentes en te ann tend an nr re 81 3 1 2 Une pratique du calcul conomique tendue tous les secteurs 82 3 13 Une pratique du calcul conomique am lior e 82 3 1 4 Une pratique du calcul conomique concert e 83 3 1 5 L urgence de la contre expertise et de l valuation a posteriori 84 3 2 L unicit du taux d actualisation et la coh
59. ansports et de l nergie Plan en vue d une Volont de prendre en compte les r actualisation du taux 1996 Lonsid rations de long terme et les questions d quit inter g n rationnelle Du projet du Xle Plan la refonte du Plan La planification strat gique Commissariat g n ral du Plan 4 COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL R vision du taux d actualisation des investissements publics PRESID ENT du groupe de travail Daniel LEB GUE pr sident de l Institut du d veloppement durable et des relations internationales IDDRI pr sident de l Institut fran ais des administrateurs IFA ancien directeur du Tr sor ancien directeur g n ral de la Caisse des d p ts et consignations COMITE DE PILOTAGE Commissariat g n ral du Plan Rapporteur g n ral Luc BAUMSTARK ma tre de conf rences Laboratoire d conomie des transports LET Universit Lyon 2 conseiller scientifique service des entreprises et du d veloppement des activit s conomiques SEDAE Coordinateur Philippe HIRTZMAN chef du service des entreprises et du d veloppement des activit s conomiques SED AE Experts Commissariat g n ral du Plan Alain AYONG LE KAMA conseiller scientifique service des entreprises et du d veloppement des activit s conomiques Olivier PASSET chef du service conomique financier et international SEFI R vision du taux d actualisation des investissements publics CO LLEGE D ES
60. ation public utiliser II convient donc aujourd hui de renforcer le bon usage du calcul conomique voire son usage comme outil d aide la d cision apte augmenter grandement la production d utilit publique et enrichir les d bats sur l utilit sociale des projets envisag s A LES RECOMMANDATIONS DE POLITIQUE PUBLIQUE e La pratique du calcul conomique doit tre mieux comprise et mieux ma tris e par l ensemble des administrations cela passe notamment par un renforcement de la formation des agents publics nationaux et territoriaux l instar des pratiques initi es au sein de la Commission europ enne e Le calcul conomique s applique l ensemble des d penses publiqueset ne se limite pas aux seules infrastructures II doit tre tendu dans la mesure du possible tous les secteurs d intervention des pouvoirs publics au niveau de l Etat comme au niveau des collectivit s territoriales infrastructures transport nergie recherche et d veloppement d fense sant secteur hospitalier syst mes scolaire et universitaire justice retraites etc Commissariat g n ral du Plan e Le calcul conomique doit tre enrichi pour mesurer et int grer l utilit sociale d l ments souvent d terminants dans les projets mais aussi fr quemment difficiles valuer cetenrichissement passe par un renforcement de la recherche et par une mobilisation secteur par secteur pour tablir les r gles l me
61. ation s est faite 1 La demande de r vision du taux d actualisation a t explicitement formul e lors de la r union du Comit interminist riel d am nagement et de d veloppement du territoire CIADT du 18 d cembre 2003 Suite au d bat parlementaire sur les infrastructures de transport le CIADT arr te les mesures destin es doter notre pays d un r seau de transport performant en d gageant des moyens financiers adapt s une politique de transport ambitieuse A cet effet 3 Afin de mieux prendre en compte les objectifs de long terme et donc du d veloppement durable il confie une mission de r flexion au Commissariat g n ral du Plan sur la r vision du taux d actualisation retenu dans les tudes conomiques des projets d infrastructures Extrait du relev de d cision fiche C La politique des transports R vision du taux d actualisation des investissements publics beaucoup plus vive lors du r cent audit de 2003 men par l Inspection g n rale des finances et le Conseil g n ral des ponts et chauss es sur les projets d infrastructure publique de transport II semblait de nombreuses personnes que les conclusions sur la faible justification socio conomique de la plupart des grands projets comme le projet de liaison ferroviaire Lyon Turin ou le projet de liaison fluviale Seine Nord auraient pu tre diff rentes si le taux d actualisation avait t plus coh rent avec les pr occupatio
62. ative au calcul politique et au calcul strictement financier Dans l expression calcul politique le mot calcul se d pouille de toute dimension math matique hors l arithm tique lectorale rel ve d une s mantique man uvri re et s enferme dans les rapports de forces Il exprime le danger permanent qui mine les d mocraties depuis les premi res critiques platoniciennes Dans l expression calcul financier s ext nue le souci de l int r t g n ral le seul int r t se calcule dans les march s que domine un monde financier encore tout tonn d une pr tention tatique penser un taux sp cifique quand d sormais seules des mains invisibles doivent d cider et penser La diff rence radicale entre le calcul conomique tel qu il est con u dans ce texte et les deux autres types de calcul r side d abord dans le souci du long terme Ni le politique souvent contraint par le temps lectoral et le temps m diatique ni le financier attach un retour sur investissement le plus rapide possible et pour qui des taux d int r t au del de trente ans n ont gu re de validit dans le march ne peuvent spontan ment exprimer l int r t g n ral dans le long terme On ne saurait leur en faire reproche car les ch ances des uns ne sont jamais celles des autres En revanche la r vision du taux d actualisation n a d int r t que si chacun dans son m tier singulier peut int grer une pluralit d outils comme des l ments sp
63. au del d une vingtaine d ann es ce qui du moins en terme de b n fice actualis rendrait peu attractives des op rations telles le canal Seine Nord dont l utilit ne peut appara tre que dans la longue dur e m me si le taux de 8 ne change rien la faiblesse de son taux de rendement interne Le calcul conomique semblerait apparemment disqualifi pour apporter une aide utile la d cision Il appara trait m me contradictoire avec les exigences thiques de la collectivit qui doit appr cier l impact des d cisions actuelles sur le bien tre des g n rations futures D s lors d un c t des voix se sont lev es pour rejeter le calcul conomique et de l autre bon nombre de recherches th oriques ont essay de fonder une modulation du taux d actualisation en fonction de l horizon temporel afin de r soudre ce d licat probl me des priorit s entre les court moyen et long termes L enjeu de cette controverse est bien d arriver fonder un mod le de choix public permettant de d terminer le niveau d effort socialement d sirable que la collectivit devrait consentir pour am liorer le bien tre des g n rations futures La difficult de l exercice tient au fait que les g n rations futures ne sont pas l pour donner leur point de vue Cette difficult a conduit certains cologistes et philosophes prendre une position radicale et refuser m me d actualiser ce qui revient dans les faits actualiser
64. auront tre r alis s Ces diff rents types de risques n cessitent des traitements diff renci s On comprend d s lors que les risques sp cifiques d un projet doivent tre appr ci s pour le projet lui m me et que cette appr ciation ne puisse se satisfaire d un taux d actualisation qui int grerait un risque moyen La pratique consistant appliquer une prime de risque ind pendante des caract ristiques du projet a sans doute le m rite de la simplicit mais elle n est pas conomiquement fond e Une telle pratique n a m me aucun sens ne serait ce que parce qu elle traite de la m me mani re les projets peu ou tr s risqu s A l inverse on pourrait imaginer des taux d actualisation int grant un risque moyen qualifi secteur par secteur voire projet par projet Mais on perdrait alors la coh rence que seul un taux d actualisation unique peut apporter Se r signer augmenter forfaitairement le taux d actualisation sans traiter la question du risque de mani re circonstanci e serait faire preuve d une l g ret coupable On ne peut d ailleurs que vivement regretter que le risque associ un projet puisse tre si peu pris en compte dans le calcul conomique public Bien souvent le risque est consid rablement sous estim Sur ce point les pouvoirs publics ont ind niablement du retard par rapport au secteur priv lequel d veloppe des pratiques et des standards souvent tr s s v res L analyse des risques as
65. avenir conduire un taux de croissance potentiel tr mement faible 0 1 5 Dans un exercice de ce typet on montre que la croissance potentielle de l conomie fran aise pourrait d cro tre sur les 50 prochaines ann es Celle ci pourrait passer de 2 2 2 4 sur la p riode 2004 2007 1 9 2 1 entre 2008 et 2015 pour d cliner progressivement progr s technique fix sous l effet du vieillissement d mographique et s tablir un niveau proche de 1 5 1 7 sur la p riode 2020 2050 La croissance par t te quant elle passerait d un niveau de 1 6 2 sur la p riode 2004 2007 1 4 1 6 sur la p riode 2020 2050 Ce type de calcul est videmment tr s sensible aux hypoth ses mais il indique que les propos qui voquent un ralentissement possible du taux de croissance de la consommation par t te au del de 2020 ne sont pas totalement infond s Ces perspectives renforceraient les arguments en faveur d une diminution forte du taux d actualisation actuel Par ailleurs comme le montre le graphique suivant la croissance de la consommation par t te en France a diminu significativement depuis 1960 pour 1 Direction de la pr vision La croissance potentielle de l conomie fran aise de moyen long terme Analyses conomiques N 48 Sept 2004 R vision du taux d actualisation des investissements publics passer d un taux de croissance moyen de 5 des taux beaucoup plus faibles proches de
66. b n fices et des co ts dans le domaine de la sant par exemple les co ts li s l action publique sont souvent mon taires tandis que les b n fices se mesurent en termes de vies gagn es ou de r duction de la morbidit Dans le domaine de l environnement les b n fices sont valu s en termes de pr servation d actifs environnementaux ou de r duction de la pollution etc Certains projets ont des b n fices s rs mais des co ts incertains ou r ciproquement Ces flux diff rent souvent par la mani re dont ils sont tal s dans le temps Il faut donc d terminer la mani re dont des euros d pens s ou gagn s des dates diff rentes se comparent les uns aux autres Le calcul conomique vise ramener autant que possible l ensemble des flux non marchands des valeurs mon taires qui en agr geant l ensemble de ces effets permettent de se prononcer sur le bilan global d un projet Si un b n fice futur est non p cuniaire on cherchera lui donner une valeur mon taire Si par ailleurs certains b n fices ou certains co ts sont al atoires on cherchera calculer un quivalent certain Enfin si ces b n fices ou ces co ts sont obtenus dans le futur on cherchera avec le taux d actualisation remplacer ces valeurs futures par une valeur pr sente Pour certains la pr tention du calcul conomique vouloir ramener tous ces effets des valeurs mon taires n est pas acceptable pour d aut
67. ce pas la formation de ceux qui mettent en uvre ces valuations et de ceux qui les utilisent 1 Les travaux men s au Plan sous la direction de Marcel BOITEU X s inscrivent clairement dans cette d marche R vision du taux d actualisation des investissements publics Cela passe n cessairement par un effort accru au niveau de la formation initiale des fonctionnaires et par une sensibilisation permanente notamment dans le cadre de la formation continue Les autorit s publiques en France pourraient avantageusement s inspirer de l exemple de la Commission europ enne qui a engag depuis plusieurs ann es un vaste programme de formation ces outils s adressant plusieurs milliers de fonctionnaires europ ens 3 12 Une pratique du calcul conomique tendue tous les secteurs Il est n cessaire de d velopper l usage du calcul conomique dans des secteurs o il appara t peu pratiqu aujourd hui Chaque administration devrait pouvoir dresser une liste des investissements pour lesquels ce calcul peut tre pratiqu et engager une r flexion sur la mani re de prendre en compte les sp cificit s du secteur pour pr ciser les m thodes suivre Des exemples int ressants existent d j au sein de l administration D fense par exemple dont l exp rience devrait inciter d autres administrations s approprier ces outils d aide la d cision justice sant culture etc Par ailleurs les acteurs territoriaux r a
68. culs effectu s en monnaie constante hors inflation Le taux d actualisation de base est ramen de 8 4 Le taux d actualisation est d croissant avec le tempspour les valuations qui portent sur le tr s long terme La d croissance du taux est effective partir de 30 ans La d croissance du taux d actualisation est continue pour viter les effets de seuil il s appuie sur la formule propos e dans le rapport La d croissance du taux d actualisation est limit e par un plancher fix 2 ce qui exclut la nullit du taux d actualisation R vision du taux d actualisation des investissements publics Ce taux doit faire l objet de r visions p riodiques tous les 5 ans pour viter d tre en d phasage avec les principaux indicateurs macro conomiques croissance potentielle du pays volution des taux d int r t long terme variables d mographiques etc Cette r vision doit s appuyer sur un exercice de prospective sur la croissance conomique Commissariat g n ral du Plan Historique du taux d actualisation pr conis par le Commissariat g n ral du Plan TAUX PLANS et Rapport et commission El ments d argumentaire corp ler Plan Ile Plan Les Plans de la reconstruction Ille Plan Le taux d actualisation est essentiellement ond sur le co t des capitaux doit refl ter l quilibre entre la capacit d pargne et investissement IVe Plan 7 OO a
69. d int grer ces pr occupations Si l on consid re qu il existe une incertitude sur le taux de croissance conomique sur le long terme on est amen r viser le deuxi me terme y u On suppose que le taux de croissance de l conomie long terme est inconnu aujourd hui et en outre que celui ci peut prendre une des n valeurs U U avec les probabilit s pis p et telles que Yp i i A chacune de ces situations conomiques possibles correspond donc un taux d actualisation a yu diff rent Si l on cherche maintenant sur la longue p riode le taux d actualisation correspondant ces tats conomiques possibles on doit consid rer comme facteur d actualisation une moyenne ait pond r e de n facteurs exponentiels e Cela conduit alors retenir une formule du taux d actualisation un peu plus complexe 1 i 8 y r a ln pe Dans le cas o l incertitude est forte le taux d actualisation sera d autant plus faible que l horizon temporel est lointain plus l avenir est incertain plus il faut faire des efforts dans le pr sent La prudence conduit alors r duire le taux d actualisation Ainsi la relation entre taux d actualisation et horizon temporel est arbitr e par deux effets contradictoires un effet richesse qui incite les g n rations actuelles faire d autant moins d effort que l horizon est loign et un effet pr caution ici trait qui les incite faire exactement l
70. d une responsabilit de conduite en propre des valuations de politiques publiques comme cela a pu tre le cas historiquement pour le Commissariat g n ral du Plan La syst matisation des valuations a posteriori constituerait galement un bon moyen d am liorer de mani re continue la m thode d valuation elle m me Commissariat g n ral du Plan et de pr coniser voire d imposer si n cessaire des cadres de r f rence pour traiter certains probl mes difficiles Les insuffisances relev es pourraient aussi motiver des programmes de recherche articul s avec les besoins de l valuation sous des aspects tant th oriques que de port e op rationnelle L exp rience du secteur du transport est de ce point de vue tr s instructive La loi d orientation des transports int rieurs LOTI qui d finit les principes de la politique des transports en France pr cise dans son article 14 que lorsque des op rations notamment les grandes infrastructures sont r alis es avec le concours de financements publics un bilan des r sultats conomiques et sociaux doit tre tabli au plus tard cinq ans apr s leur mise en service et indique ensuite que ce bilan doit tre rendu public Il existe un r el consensus sur l int r t de cet exercice il offre de nombreux l ments pour valuer la politique des transports et valider des choix d investissements il permet de mieux comprendre l effet des infrastructures sur les transports et leur
71. disponibles le taux de rentabilit interne du dernier projet retenu donne le taux d actualisation implicite de la collectivit qui permet alors de recalculer et de r viser les variantes Cette proc dure est r it r e jusqu ce que le syst me converge 2 Une rentabilit socio conomique int gre l ensemble des avantages li s au projet etne s limite donc pas la seule rentabilit financi re 3 On consid re qu il y a quivalence entre les deux m thodes de classement si les co ts des projets sont concentr s en d but de p riode C est souvent le cas Mais il peut en tre autrement comme par exemple pour les centrales nucl aires pour lesquelles une part significative des co ts est concentr e en fin de p riode 4 Le taux de rentabilit interne est le taux qui annule la valeur actuelle nette du projet il es donc sp cifique au projet et ne d pend pas du taux d actualisation R vision du taux d actualisation des investissements publics ce que l on appelle ici le taux d actualisation qui est le taux d int r t recommand par le Plan pour proc der aux actualisations publiques Cette distinction est importante elle a notamment pour cons quence logique de rendre indiff rente la rentabilit effective des projets une baisse ou une hausse du taux d actualisation En d autres termes l argument selon lequel la faible rentabilit de certains projets tait li e au taux du Plan de 8 jug trop lev
72. e malgr un important travail de r flexion men sur la p riode 1996 1997 La demande d une r vision tait pourtant revenue avec insistance notamment au cours des travaux sectoriels du Plant Aussi depuis plusieurs ann es le Commissariat g n ral du Plan est p riodiquement sollicit pour r viser le taux de 8 Ces demandes taient souvent li es des r flexions sectorielles dans le secteur des transports et de l nergie e Dans le secteur des transports la demande d une r vision s est fait sentir l occasion des travaux men s par le groupe de travail pr sid par Alain BONNAFOUS 1992 1997 sur les investissements de transport et surtout lors des r flexions du groupe de travail pr sid par Marcel BOITEU X 1994 2001 sur la prise en compte des effets environnementaux dans les valuations des projets d investissement D ans ce dernier groupe certains membres estimaient qu il tait difficile de r viser les valeurs tut laires du temps et surtout les valeurs de l environnement qui permettent de prendre en compte les avantages et les co ts dans les valuations des projets d investissement sans revoir dans le m me temps le taux d actualisation jug par ailleurs trop lev Ils avaient en effet le sentiment qu il ne servait rien de mieux valoriser certains effets environnementaux si l on ne revenait pas sur un taux d actualisation qui conduit m caniquement minorer tout ce qui se passe dans le futur La contest
73. e ou encore que l on s engage inconsid r ment dans des actions ayant des cons quences n fastes long terme Par ailleurs les pouvoirs publics responsables du bon usage des deniers publics doivent s assurer que les d penses sont utiles et que les avantages attendus du projet valent les d penses engag es et les co ts qui seront support s par la collectivit C est l essence m me du calcul conomique public que d apporter dans les choix collectifs un clairage sur l efficacit socio conomique des ressources rares mobilis es et des fonds publics investis II apporte une r ponse la question de savoir si la collectivit lorsqu elle consacre des ressources tel ou tel projet cr e ou d truit de la richesse A ces divers titres le calcul conomique appara t donc au regard des pr occupations d efficacit et de bon usage des fonds publics comme un instrument essentiel de coh rence utiliser par les administrations tant pour l ordonnancement de leurs activit s internes que dans leurs relations avec les autres administrations ou encore avec les collectivit s territoriales Commissariat g n ral du Plan Calcul conomique et crit res de choix des investissements Le calcul conomique est un outil assez complexe que l on ne peut pas pr senter en quelques lignes Deux notions auxquelles le rapport se r f rera souvent pas la suite doivent tre pr sent es ici la valeur actuelle nette ou b n fice actualis
74. e conduisant faire des choix dans l allocation de ressources rares des besoins futurs de la soci t dans un univers incertain Pour mener bien cette r flexion un groupe d experts issus d horizons diff rents a t r uni avec l appui du Commissariat g n ral du Plan universitaires et chercheurs sp cialistes du monde de l entreprise de la finance et des administrations concern es Le groupe a pu en particulier b n ficier du concours d entreprises publiques directement concern es par le sujet ainsi que de soci t s R vision du taux d actualisation des investissements publics priv es dont l exp rience a paru digne d int r t dans la perspective du d veloppement de partenariats public priv Par ailleurs le groupe de travail a re u des contributions de grande qualit de la part d experts ext rieurs et de conseillers de renom dont l implication historique dans les probl mes d actualisation a permis de faire le lien avec les pratiques et les exp riences ant rieures Qu ils en soient ici chaleureusement remerci s Enfin le groupe a proc d des auditions qui ont permis d analyser certaines pratiques internationales notamment europ ennes Nous nous sommes fix l objectif de rendre accessibles au non sp cialiste les principaux enjeux du calcul conomique appliqu la d cision publique et d expliciter le plus clairement possible les raisons qui nous ont conduits proposer une r vision des m
75. e contraire La r sultante 1 On se reportera pour plus de pr cision aux articles de Christian GO LLIER The Consumption based determinants of the term structure of discount rates juin 2004 GO LLIER C 2001 Discounting an uncertain future Journal of Public Economics 85 149 166 GO LLIER C 2001 Time horizon and the discount rate Journal of Economic Theory 107 463 473 2 Formule qu on peut ramener utilement et de mani re quivalente au facteur d actualisation n at yu t suivant f e pe i R vision du taux d actualisation des investissements publics de ces deux effets ne va pas de soi Mais avec l introduction de l incertitude sur l effet richesse le taux d actualisation n est plus constant dans le temps il d cro t en fonction des valeurs retenues des diff rents param tres de la croissance conomique et il d cro t de moins en moins vite avec le temps pour atteindre un plancher On peut construire des simulations du taux d actualisation en prenant quelques valeurs contrast es pour l lasticit de l utilit marginale de la consommation y et pour les deux valeurs que le taux de croissance par t te peut prendre dans le futur avec les probabilit s associ es p_max p_min Les combinaisons possibles sont tr s nombreuses le sc nario S1 par exemple estun sc nario dans lequel il y a tr s peu de risques associ s la croissance conomiques 3 et dans l
76. e d un projet qui chaque ann e produit un avantage valu 200 euros et un co t valu 100 euros 30 ans 100 ans 200 ans 500 ans Taux d actualisation constant de 8 ra N 1100 1200 1250 1250 appliqu aux avantages et aux co ts Taux d actua isation constant de 2 2200 4300 4900 5000 appliqu aux avantages et aux co ts Taux d actualisation constant de 4 valorisation des co ts un rythme de 2 1209 Taux d actualisation d croissant passant de 4 1700 2900 3300 3400 2 appliqu aux avantages et aux co ts Taux d actualisation d croissant passant de 4 2 appliqu aux avantages et aux co ts 1200 442 5900 30000 valorisation des co ts un rythme de 2 Les r sultats illustrent les propos qui ont t tenus plus haut On observe en effet que le passage d un taux lev 8 un taux faible 2 se traduit par une am lioration du bilan du projet Tout simplement parce R vision du taux d actualisation des investissements publics qu avec un taux de 2 les carts actualis s positifs entre les gains et les co ts restent significatifs sur une plus longue p riode Dans le troisi me cas ce ph nom ne se retrouve l horizon de 30 ans mais de mani re plus limit e On observe que l introduction d une volution contrast e du syst me de prix relatifs introduit des changements tr s significatifs qui peuvent inverser le bilan du m me projet Si l on consid re par
77. e l quipement des transports du logement du tourisme et de la mer 25 mars 2004 1 12 La mesure de l utilit sociale face l h t rog n it des co ts et des avantages des investissements publics Le calcul conomique appara t premi re vue une technique relativement triviale puisqu il suffit de comparer les b n fices que l on pense retirer d un projet aux co ts qu il faudra supporter pour les obtenir Une premi re r gle conduirait alors r aliser toutes les actions dont la somme des b n fices exc de la somme des co ts On notera que l analyse conomique propos e dans ce cadre couvre un champ plus large que celui d fini par les seuls changes marchands elle ne se limite pas aux seules consid rations financi res m me si celles ci ont toutes leur place mais cherche au contraire int grer l ensemble des avantages li s au projet ainsi que des co ts non pris en comptel 1 L appr ciation de la rentabilit financi re doit tre faite sur des bases sp cifiques par r f rence au co t de l argent et la rentabilit attendue des quipements de diverses natures rapport e soit aux capitaux propres investis soit au montant total de l investissement Commissariat g n ral du Plan D une part cette technique se heurte dans la pratique une premi re question redoutable comment rendre comparables des b n fices et des co ts tr s h t rog nes Il existe des diff rences sur la nature des
78. e un argument fort que les perspectives sur ce ratio ne sont pas de m me nature selon que l on raisonne sur des cohortes d j n es ou sur des cohortes venir ce qui introduit des incertitudes beaucoup plus fortes sur ce qui est susceptible de se passer dans 25 30 ans lorsque ces populations arriveront sur le march du travail basculement d une g n ration Consid rant que la d croissance du taux d actualisation repose principalement sur l incertitude de l effet richesse et qu il existe des arguments objectifs pour dire que cette incertitude change de degr au del de 30 ans il appara t donc raisonnable de retenir un taux progressivement d croissant au del de 30 ans 3 2 4 Le calibrage du taux d actualisation L int gration de l incertitude sur l effet richesse permet de fonder de mani re convaincante la d croissance du taux d actualisation Il reste toutefois d terminer les valeurs que ce taux doit successivement prendre dans le temps Il faut rappeler ici que les ordres de grandeur sont tr s sensibles aux hypoth ses qui sont faites sur les diff rents param tres sachant comme il a t montr dans le premier chapitre que les combinaisons possibles sur ces hypoth ses sont tr s 1 On peut noter que cette p riode de 30 correspond galement l horizon au del duquel il n existe plus d actif financier sans risque chang sur des march s liquides 2 L volution de la consommation par t te c est
79. effets externes et de mener une analyse du risque avec autant de rigueur que dans le priv La contrainte des finances publiques le rapport s pare nettement la question du taux d actualisation des questions de la contrainte budg taire et du co t d opportunit des fonds publics dans la mesure o les principes de s lection des projets sont clarifi s Le rapport recommande sur la question tr s controvers e du co t d opportunit des fonds publics de faire proc der par un groupe d experts la r vision du coefficient de 1 5 propos par le Plan en 1985 ainsi que des modalit s de son usage II recommande par ailleurs de renforcer les m canismes de s lection des projets de mani re utiliser les ressources financi res disponibles au mieux des int r ts de la collectivit en s appuyant sur le ratio b n fice actualis par euro public d pens Le taux d actualisation Le taux d actualisation public est unique et s applique de mani re uniforme tous les projets d investissement publics consid r s et tous les secteurs d activit S carter de ce principe conduirait accepter syst matiquement des incoh rences importantes dans l allocation des ressources publiques Il est recommand aux collectivit s territoriales notamment aux Conseils r gionaux d utiliser le m me taux surtout pour les investissements dont l envergure est plus large que celle du territoire de r f rence Le taux d actualisation est
80. efficace que la g n ration actuelle Or cette r flexion a des cons quences directes sur le taux d actualisation Si l on est s r de cet effet richesse il appara t en effet opportun de retenir un taux d actualisation lev pour faire en sorte de ne pas l guer aux g n rations futures des investissements consentis un co t lev et qui s av reraient de faible valeur pour elles C est galement sur la base de cet effet richesse qu il est th oriquement possible de justifier un taux d actualisation plus faible pour des horizons tr s loign s Comme le montrent les rappels th oriques d velopp s plus haut l incertitude sur cet effet richesse conduit envisager une d croissance du taux d actualisation Cette d croissance ne peut tre que tr s progressive dans le temps en raison des hypoth ses m mes de construction Si l on reprend la formulation du taux propos pr c demment le tableau ci dessus devient Commissariat g n ral du Plan Valeur actualis e d un million d euros aux dates suivantes Valeurs arrondies avec VAN v 1 a r 30 ans 100 ans 200 ans 500 ans Taux d actualisation constant de 552 000 138 000 19 000 2h Taux d actualisation constant de 308 000 20 000 400 0 003 4 f Taux d actualisation constant de 99 000 400 0 02 4 8 Taux d actualisation d croissant passant de 4 2 354 000 81 000 12 000 On observe ainsi que l hypoth se du taux d croissant partir de 4 par
81. ement dans la litt rature que ce coefficient peut varier entre 1 15 et 1 50 pour les conomies d velopp es suivant l efficacit de leur syst me fiscal J J LAFFO NT donne une fourchette moyenne de 1 3 1 5 pour les pays industrialis s Competition Information and Development Annual World Bank Conference on Development Economics Washington DC April 1998 Une valuation pr cise et r cente pour l conomie fran aise reste faire R vision du taux d actualisation des investissements publics Ce taux doit donc faire l objet d une proc dure de r vision qui permettrait de r examiner non seulement cette perte d efficacit mais aussi l ensemble de la m thode qui peut conduire brider les initiatives publiques sur des march s pourtant n glig s par l initiative priv e sachant par ailleurs que cette contrainte ne porte que sur les seuls investissements soumis des calculs conomiques et qu un tel taux pourrait introduire des discriminations importantes entre les diff rents investissements publics Les pouvoirs publics auraient donc tout int r t s accorder sur une valeur tut laire appliqu e par l ensemble des d cideurs publics En attendant une telle r vision dont il souligne la n cessit le groupe de travail recommande de tenir compte de cet effet dans les valuations socio conomiques et de s en tenir titre conservatoire un coefficient de 1 3 inf rieur celui propos en 1985 1 5 2 2 2
82. ent consensuel sans toucher au taux d actualisation 2 1 3 Le taux d actualisation face aux risques et incertitudes La question se pose de savoir si le risque doit ou non tre int gr au taux d actualisation L interrogation vient de l id e que l on se fait du comportement du d cideur qui consid rant un investissement va exiger une rentabilit plus ou moins importante selon le risque qu il associe au projet au secteur conomique concern au pays dans lequel ce projet est envisag etc Le d cideur ne s engage sur un projet que si la rentabilit qu il en attend est suffisante pour compenser le risque pris Pour deux projets de rentabilit identique il optera pour le projet dont le risque est le plus faible et ne le r alisera que si son aversion pour le risque est suffisamment compens e par les profits esp r s La prise en consid ration du risque peut se traduire in fine par des exigences de taux de rentabilit de niveaux lev s pouvant atteindre 15 20 voire 30 lesquels clairement ne sont pas des taux d actualisation purs En transposant ce comportement au niveau de la collectivit on pourrait consid rer que une fois le taux sans risque d termin il convient d incr menter d un certain pourcentage le taux d actualisation pour y int grer globalement un risque moyen Peut tre fait on ainsi une assimilation entre taux d actualisation et taux d int r t le taux d int r t tenant compte tr s classiquement du r
83. environnement et d am liorer ainsi significativement les m thodes d valuation Dans les faits la mise en uvre effective de ces valuations a posteriori obligatoires a t probl matique et peu de bilans ont t ce jour r alis s Cette situation s explique moins par l absence de motivation des pouvoirs publics que par la difficult de mettre en route un exercice lourd et complexe cette complexit est renforc e par le fait que bien souvent il est difficile d obtenir des op rateurs certaines donn es M mes si les m thodologies restent encore normaliser les difficult s ne sont pas insurmontables et la proc dure se met progressivement en place Cela constitue pour les pouvoirs publics une s rieuse opportunit d am liorer les outils d aide la d cision qu il serait int ressant d tendre d autres secteurs 1 Loi n 82 1153 du 30 d cembre 1982 d orientation des transports int rieurs voir aussi le d cret d application n 84 617 du 17 juillet 1984 2 Voir sur ce point l analyse et l valuation de la situation faite par un groupe de travail du Consal g n ral des ponts et chauss es Etablissement du bilan des grandes op rations d infrastructure pr vu par l article 14 de la loi d orientation des transports int rieurs LOTI Groupe de travail pr sid par Bernard SELIGM ANN CGPC Rapport n 2001 0183 01 septembre 2002 R vision du taux d actualisation des investissements publics 3 2 L
84. equel on suppose une forte lasticit de l utilit marginale de la consommation Le sc nario S5 au contraire est un sc nario dans lequel il existe une forte incertitude sur la croissance avec une faible lasticit de l utilit marginale de la consommation Param tres des diff rents sc narios test s Taux de croissance max Taux de pr f rence pure pour le pr sent Probabilit p_max Probabilit p_ min Dans le sc nario S1 le taux appara t tr s lev en d but de p riode plus de 8 d cro t tr s rapidement de moiti en 50 ans pour atteindre des niveaux tr s bas sur la longue p riode Au contraire dans le sc nario S5 dans lequel on introduit une plus forte incertitude sur la croissance le taux d actualisation reste quasi constant mais des niveaux extr mement faibles proche de 1 1 On n int gre pas ici la pr f rence pure pour le pr sent qui n apporte rien la forme des courbes sa valeur est suppos e gale z ro Commissariat g n ral du Plan Simulation de l volution de la d croissance du taux d actualisation s3 S2 Taux d actualisation 3 R 8 R 0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350 375 400 425 450 475 500 525 Ann es Ces simulations repr sent es sur le graphique pr c dent montrent combien les niveaux et les volutions du taux d actualisation peuvent tre contrast s selon les param tres retenus sur lesquels il convie
85. era de toute fa on plus confortable que le pr sent De m me plus le taux anticip de croissance de la consommation des m nages est lev plus forte encore sera cette r ticence Dans les deux cas l offre de cr dit se r duit et le taux d int r t d quilibre est augment R vision du taux d actualisation des investissements publics On peut transposer ce ph nom ne aux g n rations successives l effet richesse implique que la valeur d un bien aujourd hui est sup rieure la valeur qu il aura pour les g n rations futures gr ce au progr s technique L utilit que la g n ration future retirera de la consommation de ce bien risque donc de ne pas compenser la perte subie par la g n ration actuelle En clair pourquoi faudrait il se priver aujourd hui de l essentiel qui amp viendra l accessoire demain Pour se convaincre de la pertinence de cette r flexion on rappellera que depuis plus de deux si cles le produit int rieur brut par habitant PIB hbt double environ tous les 35 ans en valeur r elle ce qui correspond une croissance de 2 par an Si l on projette cette tendance dans l avenir la g n ration qui vivra dans 200 ans disposerait d un niveau r el de consommation 52 fois sup rieur celui dont dispose la g n ration actuelle Dans la pratique cet effet est appr ci en se r f rant d une part au taux de croissance de la consommation par habitant qui est g n ralement estim un ordre de
86. erreurs et de corrections successives Commissariat g n ral du Plan A titre d illustration on peut donner l exemple suivant Consid rons un investissement dont on ne prend pas ici en compte le co t pour simplifier qui pr sente un avantage annuel de 200 euros et un co t annuel d impact sur l environnement de 100 euros Les gains l emportant sur les avantages chaque ann e c est un projet dont le bilan quel que soit le taux d actualisation sera toujours positif Toutefois cette conclusion peut tre invers e si l on fait certaines hypoth ses sur les prix On consid re dans le tableau suivant cinq cas diff rents Sur les premi re et deuxi me lignes le bilan socio conomique est tabli respectivement avec un taux constant de 8 etde 2 Sur la troisi me ligne on actualise l ensemble avec un taux constant de 4 mais on introduit des modifications dans le syst me de prix relatifs des biens en rench rissant le co t environnemental un rythme de 2 traduisant une valorisation de l environnement sans cesse plus forte On introduit enfin dans les deux derniers cas la d croissance du taux d actualisation comme il sera propos plus loin laquelle s applique aux avantages comme aux co ts Le cinqui me cas se diff rencie du quatri me par l augmentation de la valeur des co ts dans le temps Pour chaque ligne le bilan a t tabli sur quatre p riodes 30 ans 100 ans 200 ans et 500 ans Bilan socio conomiqu
87. ersonnalit s notamment celles auditionn es dans le cadre de la pr paration du rapport d plorent le fait que ces calculs conomiques ne sont pas faits ou sont mal faits et sont convaincues que ce d sint r t est une perte consid rable d efficience pour la collectivit II appara t important de rappeler que militer en faveur d une prise en compte s rieuse de l analyse co ts b n fices en vue d uvrer en faveur du bien public revient souhaiter davantage de d bats sur la valeur sociale des projets envisag s Le groupe a consid r plusieurs propositions qui lui paraissent de nature am liorer significativement la situation Elles portent sur l approfondissement de l outil sur le contenu m me du calcul conomique et sur la formation 3 1 1 Une pratique du calcul conomique mieux comprise et mieux ma tris e Il convient de d velopper la culture du calcul conomique dans l administration afin de pr server et d am liorer les comp tences de ceux qui valuent de ceux qui contr lent les valuations lorsque cellesci sont externalis es ou r alis es en dehors de l administration entreprises collectivit s territoriales etc enfin de ceux qui sont en charge de pr senter le r sultat de ces tudes aux d cideurs aux m dias ou au public par exemple dans le cadre des d bats publics Les recommandations faites pour syst matiser la pratique du calcul conomique n auront gu re d effets si l on ne renfor
88. es direction g n rale du tr sor et de la politique conomique DGTPE minist re de l conomie des finances et de l industrie Richard LAVERGNE secr taire g n ral de l Observatoire de l conomie de l nergie et des mati res premi res direction g n rale de l nergie et des mati res premi res DGEMP minist re de l conomie des finances et de l industrie Cyr Denis NIDIER secr taire g n ral de l Observatoire conomique de la d fense minist re de la d fense R vision du taux d actualisation des investissements publics CONSEILLERS ASSO CIES AU GROUPE DE TRAVAIL Roger GUESNERIE professeur au Coll ge de France D partement et laboratoire d conomie th orique et appliqu e DELTA Ecole normale sup rieure Marcel BOITEU X pr sident d honneur d Electricit de France EDF Edmond MALINVAUD professeur honoraire au Coll ge de France Centre de recherche en conomie et statistique Institut national de la statistique et des tudes conomiques INSEE Claude HENRY directeur de recherche au CNRS Ecole polytechnique Laboratoire d conom trie EXPERTS ASSO CIES Jean DELONS charg de mission conomie et trafic direction des syst mes op rationnels CO FIRO UTE VINCI St phane GREGOIR directeur du Centre de recherche en conomie et en statistique CREST Institut national de la statistique et des tudes conomiques INSEE minist re de l conomie des finances et de l indu
89. es distorsions dues la taxation indirecte et l imp t Cette mani re globale de proc der appara t aveugle et peu transparente Elle interdit surtout de valoriser dans le calcul conomique lui m me l impact gus ou moins positif des modalit s de financement Le co t d opportunit des fonds publics peut tre int gr dans les co ts actualiser des projets consid r s Une m thode classique pour le faire consiste p naliser dans le calcul conomique les projets les plus gourmands en finances publiques en majorant au taux 1 p toutes les d penses financ es par la puissance publique mais cellesl seulement Il reste que l valuation du coefficient utiliser constitue une t che difficile et complexe susceptible de nombreux d bats et d approches tr s diverses Peu d estimations ont t effectu es en France r cemment Dans les documents finals du Commissariat g n ral du Plan ce taux est pass de 1 2 en 1975 1 5 en 1985 alors que dans le m me temps le taux d actualisation tait ramen de 10 8 La recommandation de 1985 stipulait que la partie des co ts financ e par fonds publics devait tre affect e d un surco t s levant 50 du montant ainsi financ M ais ce coefficient de 1 5 propos en 1985 appara t aujourd hui excessif au regard notamment de travaux r cents men s sur le sujet qui conduisent des chiffres de 1 13 et de 1 3 1 Si le syst me fiscal est l optimum la dis
90. est de 10 seulement L introduction du secteur priv dans le financement de l ouvrage se traduit par un ench rissement des co ts financiers parce que le partenaire priv empruntera un taux plus lev que celui utilis par le donneur d ordre public Dans cet exemple on retient la valeur de 5 3 par an en termes r els hors inflation pour le taux repr sentant le co t du financement priv Ce taux correspond un financement de projet o la totalit du risque trafic est port par le partenaire priv C est un WACC weighted average cost of capital qui combine un taux de r mun ration du capital priv et un taux d emprunt Lorsque l ouvrage est financ sur fonds publics et dans le cadre d une SEM CA o d un EPIC il a t retenu 4 4 Si l ouvrage est financ purement sur fonds publics il a t retenu que le capital avait un co t pris 3 gal au taux de financement en termes r els de la puissance publique 2 Cette simulation est tir e d un document de travail pr sent au groupe par Vincent PIRON VINCI Concession groupe VINCI On trouvera une pr sentation de la m thode dans un article publi en 2004 dans la revue Transport N 424 3 On notera particuli rement le fait que l utilisation du pont et donc son utilit socio conomique d pendent du tarif de p age Suivant l optique du donneur d ordre qui conduit la d finition de la politique tarifaire il est possible de tarifer pr s de l optimum co
91. est pas aussi simple d clarer positif le bilan d un projet ne donne pas pour autant les moyens de le financer Cette r gle appara t de ce point de vue beaucoup trop simpliste D ailleurs il n est pas inutile de rappeler que dans le cadre de la planification la fran aise men e par le pass le taux d actualisation arrivait comme une variable de bouclage L id e est la suivante il est toujours possible de classer ind pendamment du taux d actualisation l ensemble des projets envisag s en se basant sur leur taux de rentabilit socio conomique m me si ce classement peut tre dans certains cas diff rent de celui que l on obtiendrait en retenant comme crit re la valeur actuelle nette des projets Ce taux de rentabilit interne sp cifique chaque projet qui est le taux d int r t permettant d galiser les avantages et les co ts actualis s du projet ne doit pas tre confondu avec 1 Le calcul conomique se trouve in vitablement confront dans la pratique au choix des diff rentes variantes d un m me projet choix des techniques de la date de d marrage des travaux etc pour l valuation desquelles il est n cessaire de disposer d un taux d actualisation La r gle suivre est alors un peu plus complexe que celle qui est d crite ici II convient de proc der par approximations successives les projets sont class s par ordre d croissant du taux de rentabilit interne jusqu puiser les cr dits
92. et d cisions publiques Milleron Guesnerie Cremieux Rapport CGP Les choix d investissements publics d centralis s en p riode de P croissance ralentie M alinvaud Le Plan souhaite organiser une strat gie de croissance destin e obtenir une am lioration durable de l emploi un retour progressif l quilibre ext rieur et une r duction du d ficit public Rapport CGP Calcul R flexion pour mettre en perspective les conomique et r sorption des diverses propositions faites en mati re de d s quilibres M alinvaud calcul conomique g n ralisation des prix Circulaire du Commissaire au ffictifs salaire fictif et taux de change fictif Plan H Guillaume 25 O ctobrelLe groupe propose de ramener le taux 7 1985 et recommandations sur les r gles de calcul conomique pour le IX Plan 8 Les Plans de la crise ixe Plan consid rations relatives aux d s quilibres macro conomiques conduisant d coupler le taux d actualisation du taux de rendement net du capital ce qui conduit baisser le taux Le co t d opportunit des fonds publics esti par ailleurs augment Le groupe reprend en le r duisant le diff rentiel propos au Plan pr c dent il tient compte des incertitudes sur la croissance et des perspectives d acc l ration de l investissement priv Xe Plan Interrogation sur le taux de 8 jug trop lev notamment dans le secteur des Groupe de travail interne au tr
93. et documents n 2 14 1736 du 5 avril 2004 Commissariat g n ral du Plan L exemple d un pont Le tableau suivant donne titre illustratif un exemple sur un projet transpos d un cas r el r cent dans lequel les valeurs des principaux crit res de classement varient en fonction des modalit s de financement Les valeurs propos es reposent sur de nombreuses hypoth ses qui ne sont pas d taill es ici 3 L important n est pas de tirer ici des enseignements g n raux sur l int r t relatif de telle ou telle modalit de financement mais d attirer l attention sur le fait que le calcul conomique est un outil qui peut apporter des enseignements utiles pour comparer l impact des diff rentes modalit s de financement des projets et d une ventuelle tarification On peut r sumer les diff rentes possibilit s de financement qui se pr sentent g n ralement aux d cideurs avec les cas de figure suivant Option n 1 le pont est enti rement construit sur fonds publics budg taires et est ouvert gratuitement la circulation Il est exploit et entretenu par une entit publique Option n 2 le pont est construit principalement sur fonds priv s exploit par une entreprise priv e qui se r mun re sur les p ages per us lesquels sont maximis s Une subvention est cependant n cessaire La politique tarifaire maximise les recettes de l ouvrage et non le b n fice socio conomique Option n 3 le pont est construit
94. f Le taux R vision du taux d actualisation des investissements publics d actualisation proc dait d un cadre th orique de la croissance optimale dans lequel on d duisait les r gles que devait suivre un planificateur bienveillant dans une conomie en autarcie s il voulait maximiser la satisfaction de l ensemble des membres actuels et venir d une collectivit Les r flexions depuis cinquante ans sur la planification optimale ont ainsi valid le recours un crit re de choix qui est reconnu comme robuste par rapport aux arbitrages que doit faire la collectivit Ce crit re global conduit maximiser la satisfaction totale retir e par tous les consommateurs des g n rations actuelles et venir Ce crit re int gre des l ments tr s disparates touchant la d mographie des hypoth ses sur la population active et aussi l volution du progr s technique Dans le cadre de ce rapport il a t d cid de se r f rer ce cadre th orique bien tabli qui fait r f rence aujourd hui dans la litt rature sur le taux d actualisation On consid re donc la formule fondamentale suivante que nous donnons ici pour pr ciser l ensemble des param tres dont les valeurs seront discut es plus bas U 1 8 Pu c o est appel le taux d impatience ou le taux pur de pr f rence pour le pr sent le concept est pr cis plus haut o P est l effectif de la population c le volume de la consommat
95. financiers offrent des taux d int r t diff rents pour des horizons temporels diff rents Ce sont d ailleurs des changements structurels et conjoncturels qui peuvent amener les collectivit s revoir p riode apr s p riode le taux d actualisation Aucune th orie conomique n oblige donc utiliser le m me taux d actualisation pour des flux conomiques se pr sentant des dates diff rentes Cela a d j t pratiqu II peut tre a priori efficace d actualiser 6 les cash flows jusqu 30 ans et d actualiser 3 tous ceux se r alisant au del R vision du taux d actualisation des investissements publics de 30 ans comme propos dans le rapport CHARPIN DESSUS et PELLAT 2000 dans le cadre d une prospective de la fili re lectrique nucl aire Jusqu ici l utilisation d un taux constant dans le temps apparaissait simple utiliser relativement simple comprendre et ne conduisait d ailleurs pas dans la pratique des r sultats tr s diff rents de ce que l on aurait pu obtenir avec des taux variables La complexit d un taux variable ne paraissait pas justifi e en pratique Le groupe estime toutefois qu il existe des raisons th oriques suffisamment solides pour proposer de retenir un taux d croissant dans le temps Ce point fait l objet d un d veloppement sp cifique par la suite 3 2 2 Un taux fond sur une prospective de la croissance conomique Plusieurs crit res peuvent aider d term
96. i par ailleurs l volution du prix des biens environnementaux est correctement prise en compte Pour l environnement le v ritable enjeu ne se situe donc pas tant dans une baisse du Commissariat g n ral du Plan taux d actualisation que dans sa valorisation conomique sans pour cela invoquer une quelconque n cessit de transaction marchande il ne s agit pas de valoriser l environnement en le privatisant Ainsi abaisser le taux d actualisation ou refuser l actualisation n apporte pas de r ponse claire ces pr occupations et pourrait conduire faute de prise en consid ration de la valeur conomique de l environnement rendre attrayants de nombreux projets peu favorables celui ci Le parti adopt au sein du Commissariat g n ral du Plan a toujours t que le taux d actualisation constituait un l ment central du syst me des prix inter temporels mais qu il n en tait qu un des l ments et qu il convenait dans un calcul conomique rigoureux de lui associer un syst me de prix relatifs coh rent Tous les mod les conomiques montrent que dans une conomie en croissance les prix des ressources disponibles en quantit s strictement limit es doivent tre suppos es cro tre un taux annuel au moins gal au taux d actualisation Or si les valeurs dont les prix unitaires croissent un taux inf rieur au taux d actualisation s estompent rapidement avec les ann es et disparaissent dans le calcul
97. ie les diff rences de taux d actualisation sur la croissance du produit int rieur brut par t te PIB hbt on peut galement consid rer que l int gration des conomies europ ennes devrait terme conduire rapprocher les taux m me si chacun des niveaux de d cision en traite ind pendamment des autres niveaux D ailleurs on peut remarquer que les r visions de taux qui ont t entreprises dans la plupart des pays convergent vers des valeurs proches Au niveau r gional une diversit des taux d actualisation n apporterait pas de changements significatifs et compliquerait inutilement les d bats Pour l Etat et pour les Conseils r gionaux il appara t donc plus raisonnable d en rester un seul taux de r f rence Ce qui est important et d cisif dans les valuations des projets r alis s au niveau r gional notamment lorsque ces projets sont au centre des n gociations avec l Etat c est moins de s attacher l impact qu aurait une diff rence entre le taux d actualisation r gional et le taux national lequel resterait sans doute tr s faible que de partager une m thode commune d valuation Le taux d actualisation doit donc tre galement d connect des pr occupations l gitimes d am nagement du territoire Dans ce cadre de r flexion l utilisation de diff rents taux d actualisation des fins de r partition de la richesse entre les r gions comme cela a pu tre pratiqu en Italie dispara t il suffit l
98. iner le taux d actualisation pr coniser Le taux d actualisation tut laire m me s il s carte des taux d int r t de march et m me si ces taux ne constituent pas in finela base de r f rence du taux d actualisation public finalement retenu ne doit pas s loigner de mani re significative des taux d int r t r els de long terme qui restent un indicateur important r v l par les march s Ces taux aujourd hui sont tr s faibles Dans les r flexions qui pr c dent il a t montr qu il pouvait exister des taux diff rents entre les pays Cette id e n est pas incompatible avec l id e que les taux d actualisation convergent en Europe au m me rythme que celui de l int gration des conomies C est l un argument pour pr ner un abaissement significatif du taux d actualisation ant rieur et pour se rapprocher des taux retenus par les Allemands 3 et les Anglais 3 5 1 CHARPIN J M DESSUS B et PELLAT R 2000 Etude conomique prospective de la fili re lectrique nucl aire Rapport au premier ministre la Documentation fran aise Commissariat g n ral du Plan Si l on se r f re maintenant la pr sentation traditionnelle retenue dans ce rapport voir plus haut la d finition du taux d actualisation suppose de se prononcer sur l volution des grandeurs qui le composent savoir e un taux de pr f rence pure pour le pr sent e une lasticit de l utilit marginale de la consommati
99. ion de la croissance potentielle de l conomie fran aise l volution de la d mographie au maintien de la croissance de la productivit du travail etc Cela constitue un exercice de pr vision difficile mais n cessaire qui doit tenir compte du rythme auquel certaines r formes sont men es impact de la r forme des retraites sur le profil de la population active future par exemple Le cadrage du taux d actualisation suppose donc de revenir sur la sensibilit des r sultats aux principales hypoth ses voqu es ici afin de mieux encadrer les fronti res raisonnables des futurs possibles ch mage structurel impact des gains d esp rance de vie solde migratoire f condit etc Ce point appara t d terminant Le groupe propose en cons quence dans les prochains 1 On notera qu il existe des tudes conom triques donnant des r sultats similaires assez proche de 0 8 PEARCE et ULPH 1995 1 5 PO RTN EY et WEYANT 1999 2 La direction des tudes et synth ses conomiques de l INSEE a propos au groupe une estimation de cette lasticit qui a t calcul avec le mod le TSM sur deux cat gories de produits alimentation et habillement pour lesquels on admet g n ralement la constance des lasticit s prix et revenu L intervalle de confiance 95 autour de cette lasticit est respectivement pour ces deux produits de 1 85 1 57 et de 2 35 1 84 Commissariat g n ral du Plan exercices de r
100. ion par t te et wc l utilit qui lui correspond La technique math matique qui permet de d terminer les r gles qu il convient de suivre pour obtenir un maximum impose d appr cier la concavit de la fonction d utilit u cette derni re est caract ris e par l lasticit y de l utilit marginale de la consommation u c que l on suppose ici constante pour simplifier Pour maximiser cette utilit collective on d montre que le taux d actualisation a appliquer aujourd hui dans la pr paration des d cisions 1 Les pr sentations peuvent faire r f rence galement la productivit marginale du capital sur la trajectoire optimale de croissance Dans la pratique le taux d actualisation tait d ailleurs estim ainsi le plan discut avec les partenaires sociaux tait cens repr senter la trajectoire optimale on calculait alors la productivit marginale nette du capital productif qui donnait une estimation du taux d actualisation Cette m thode dite de l optimum inverse appara t aujourd hui impraticable compte tenu de la disparition des plans qui d finissaient une trajectoire de croissance optimale et planifiaient les investissements Commissariat g n ral du Plan pour l horizon temporel t est a 8 y u o u est le taux moyen de croissance de c sur la p riode t t 1 Cette formule revient donc ajouter au taux de pr f rence pure pour le pr sent un terme correctif que l on qualifie d effe
101. isque couru par le pr teur C est l un argument qui a de fait pes dans les compromis pass s pour d cider du taux d actualisation L argumentation reposait notamment sur le fait que la collectivit a dans l ensemble plus de mal que le secteur priv anticiper les risques le d cideur ou le fonctionnaire public tant moins impliqu dans la responsabilit de d cisions dont les cons quences se font souvent sentir plus long terme ce qui peut se traduire par une tendance souvent surestimer les R vision du taux d actualisation des investissements publics avantages du projet et en sous estimer les co ts On peut toutefois s interroger sur l existence r elle d une r ticence voire d une r pulsion des pouvoirs publics prendre en compte le risque compte tenu de leur capacit mutualiser les al as affectant les diff rents secteurs de l conomie Il appara t n cessaire de bien distinguer les risques qui sont directement li s au projet lui m me la mod lisation des trafics dans un projet de transport par exemple les co ts de construction a fortiori les risques techniques ou technologiques des risques plus globaux qui concernent le contexte dans lequel le projet s inscrit incertitude sur l volution future de la croissance conomique des trafics routiers ou ferroviaires des consommations sur tel type de produit par exemple etc et qui affecteront le contexte dans lequel tous les projets retenus
102. itudes radicales qu il est a priori impossible de probabiliser Les outils qui existent sont sans doute encore tr s insuffisants mais il est d j R vision du taux d actualisation des investissements publics possible d enrichir significativement les pratiques d valuation du secteur public au regard de ce qui se fait dans certains secteurs habitu s traiter la gestion du risque L valuation publique est souvent en retard pour transposer des pratiques fr quentes dans le calcul conomique priv L id e de base est que la question du risque et de l incertitude n est pas fondamentalement li e au taux d actualisation mais la capacit de traiter correctement les risques associ s un projet et les int grer clairement dansles calculs effectu s L int gration du risque dans les valuations est une n cessit personne ne le conteste M ais la mani re de le faire doit tre assez bien encadr e pour viter les risques de manipulation du calcul conomique et pour viter de r introduire de l opacit et de l arbitraire dans l valuation que l on cherche enrichir L incertitude peut tre prise en compte de diverses mani res en fonction de l information disponible Cette analyse peut se faire de mani re qualitative en recourant des situations de sc narios contrast s dans lesquels on cherche la liste les risques possibles Lorsque les risques eux m mes sont difficiles appr cier en raison des incert
103. itudes sur la connaissance m me du probl me risque sur le risque on peut justifier une certaine augmentation de la pr vention en int grant le principe de pr caution Les tudes conomiques r centes comme les m thodes de recherche op rationnelle dynamique stochastique montrent qu il est possible de rationaliser ce principe de pr caution pour le rendre compatible avec les objectifs de bien tre collectif Il faut alors d crire un ensemble de sc narios possibles de l volution de l environnement ainsi qu anticiper les r visions des croyances des d cideurs au vu de l historique des v nements II faut tenir compte des incertitudes futures et de leur gestion par les g n rations futures mieux inform es Lorsque le risque peut tre probabilis cette analyse peut se faire directement dans le calcul lui m me en se r f rant des quivalents certains Quand les risques sont faibles et ind pendants du risque macro conomique on peut actualiser les valeurs esp r es Si le risque n est pas marginal on peut l int grer par une prime de risque associ e au projet Si les risques sont corr l s la croissance conomique le mod le Commissariat g n ral du Plan d valuation des actifs financiers constitue une bonne r f rence pour calculer les primes de risque La question du risque doit donc tre clairement s par e de celle du taux d actualisation convient d objectiver le syst me d valuation retenu
104. le b n fice actualis pour la collectivit que l on peut s parer en quatre composantes la premi re compt e n gativement correspond aux investissements engag s avant la mise en service de l infrastructure la seconde positive rassemble les avantages nets l ensemble des co ts tant d duit tir s de l investissement sur toute la p riode de service la troisi me n gative isole sur cette m me p riode les investissements lourds d entretien ou de renouvellement enfin la quatri me identifie la 1 La nouvelle instruction cadre du minist re charg des transports relative aux m thodes d valuation conomique des grands projets d infrastructure de transport du 25 mars 2004 qui remplace celle du 3 octobre 1995 fixe un cadre g n ral pour faire progresser les pratiques d valuation des projets d infrastructure de transport O n trouve dans le chapitre V le rappel des principales notions relatives la pratique du bilan socio conomique et la place qu occupe le taux d actualisation R vision du taux d actualisation des investissements publics valeur r siduelle de l infrastructure composante importante et souvent n glig e qui doit tre calcul e en fin de p riode et engage bien souvent des consid rations de long terme T T AI R ER VER DS D AC DS Die EE RE ES 7 D De a C est par d finition la diff rence entre les avantages et les co ts de toutes natures eux m mes actualis s induits par l o
105. les d mographiques etc Cette r vision doit s appuyer sur un exercice de prospective sur la croissance conomique R vision du taux d actualisation des investissements publics SO MMAIRE AVANT PROPOS par Alain ETCHEGOYEN commissaire au Plan 3 R SUM DU RAPPORT conclusions recommandations et propositions 7 INTRODUCTION par Daniel LEB GUE pr sident du groupe d experts 17 1 TAUX D ACTUALISATION GRANDEUR USAGE ET 1 1 La mesure de l utilit sociale des investissements publics 21 1 1 1 Pour la rationalisation de la d cision publique ssssssssesererrrrrrrrrrreren 21 1 1 2 La mesure de l utilit sociale face l h t rog n it des co ts et des avantages des investissements publics 24 1 13 Le calcul conomique instrument incontournable de coh rence 26 1 2 La construction du taux d actualisation sin 29 1 2 1 Les r f rentiels th oriques r nenennmiineenmesmenni italiana 29 1 2 1 1 La notion de pr f rence pure pour le pr sent 30 1 2 1 2 Taux d actualisation et productivit marginale nette de l investissement 31 1 2 1 3 La r f rence aux taux d int r t nns 31 1 2 1 4 Taux d actualisation et croissance optimale 33 1 2 1 5 La notion d effet richesse 35 1 2 1 6 Introduction de l incertitude sur l effet richesse sessirnir 36 1 2 2 Les principales raisons qui incitent r viser le taux d actualisation 39 1 2 3 Diverses pratiques l tr
106. lisent chaque ann e plus des deux tiers de l investissement public et leur poids ira croissant dans le temps Les gains d efficacit que la collectivit pourrait obtenir gr ce un usage appropri de l actualisation concernent en premier lieu ces centres de d cision d centralis s La diffusion des m thodes de calcul aupr s des d cideurs territoriaux et la constitution d un r seau de comp tences d centralis es permettant de rep rer et diffuser les bonnes pratiques en la mati re doivent constituer une priorit pour la collectivit 3 13 Une pratique du calcul conomique am lior e Comme le montrent les diff rents d bats autour du taux d actualisation voir infra le calcul conomique doit se trouver en phase avec les interrogations concr tes qui se manifestent dans notre soci t Le calcul conomique doit tre enrichi les outils ne manquent pas pour int grer les consid rations relatives aux effets externes et notamment aux effets environnementaux aux volutions relatives des prix et aux risques associ s aux investissements ou encore les impacts des diff rentes modalit s de financement etc Commissariat g n ral du Plan Ces consid rations peuvent tre appr ci es pour certaines d entre elles un niveau g n ral mais elles peuvent aussi faire l objet d analyses particuli res pour adapter le calcul conomique la sp cificit de chacun des secteurs Sur la question plus particuli re du risq
107. lus en ignorant ou en conduisant mal le calcul conomique qu en se trompant de 2 o 3 points sur le taux d actualisation Cette conviction conduit mettre en avant une s rie de propositions visant renforcer l usage et l efficacit du calcul conomique d faut la r vision du taux d actualisation propos e resterait illusoire ou trompeuse 3 1 Les pouvoirs publics doivent prendre pleinement en compte les apports du calcul conomique M me si le calcul conomique a t initi aux XIX si cle par un fran ais l ing nieur des ponts et chauss es Jules DU PUIT m me s il a t port par une cole fran aise marqu e par les ing nieurs conomistes d apr s guerre M ASS BOITEUX MALINVAUD ABRAHAM KO LM LEVY LAMBERT STO LERU m me si la pratique de ce calcul est effective notamment dans le secteur des transports et de l nergie il a du mal tre vraiment accept en France plus que dans d autres pays comme un instrument d aide la d cision Les r ticences utiliser cet outil voire le rejet reposent bien souvent sur des malentendus tenant une vision simpliste voire caricaturale de la m thode mais aussi par manque de volont politique 1 Dans le domaine de l nergie par exemple la direction g n rale de l nergie et des mati res premi res D G EM P fait couramment usage du calcul conomique et donc du taux d actualisation dans au moins trois types de travaux la prospective nerg
108. lution affaiblit l argument selon lequel le taux d actualisation public devrait tre fondamentalement diff rent des taux utilis s dans le priv La situation actuelle conduirait donc se rapprocher des taux pratiqu s dans le priv Le contexte a profond ment chang sous la pression de l int gration europ enne et de la mondialisation avec la lib ralisation des mouvements de capitaux Commissariat g n ral du Plan la pr c dente fixation du taux d actualisation remonte une poque o le taux d int r t sur le march des capitaux s tablissait un niveau sup rieur ce qu il est aujourd hui du fait des primes alors exig es par les investisseurs face l inflation l incertitude sur la croissance future s est tort ou raison accrue ce qui justifie un abaissement de la composante du taux li e la croissance macro conomique Par ailleurs cette incertitude s accro t avec l allongement de l horizon prospectif la composante pure du taux d actualisation exprimant la pr f rence pour le pr sent a sans doute diminu au sein de la soci t avec l mergence de nouvelles pr occupations concernant les g n rations futures et le d veloppement durable L volution du contexte socio conomique depuis pr s de vingt ans para t donc conduire mettre en exergue les l ments suivants e la baisse des taux d int r t r els d une valeur de 5 6 au milieu des ann es 80 environ 34
109. ment sur ces objectifs et de l int grer dans l analyse co ts b n fices 1 1 3 Le calcul conomique instrument incontournable de coh rence Malgr tout une bonne utilisation des ressources publiques suppose au minimum que la collectivit se dote d outils susceptibles de mesurer et d objectiver l utilit sociale produite II ne serait pas acceptable de s en remettre uniquement une appr ciation des projets plus ou moins vague plus ou moins manipul e par les principaux int ress s Certains d noncent ou appr hendent le fait que l on soumette des calculs plus ou moins obscurs les d cisions ou les choix publics relevant du domaine politique D autres font remarquer d une part que ces calculs sont souvent implicites et que le propre du d bat de nos soci t s d mocratiques est de les rendre justement explicites d autre part que refuser d tablir ces calculs pourrait tre interpr t comme la volont de cacher des r alit s que l on ne veut pas voir ou que l on ne souhaite pas exposer publiquement Dans l avant propos d un r cent rapport du Commissariat g n ral du Plan sur la prise en compte des effets environnementaux dans les valuations des projets de transport Marcel BOITEUX crivait que l int r t de faire du bilan socio conomique non le crit re mais le noyau de l estimation de la valeur d un projet c est de permettre une analyse des raisons pour lesquelles on est conduit s carter de la solutio
110. mieux montrer sa compl mentarit avec la prise en compte des impacts non mon tarisables d une part des effets structurels de long terme d autre part Enfin il convient galement de le d velopper et de renforcer son usage y compris sur des domaines o il est encore peu utilis En effet le calcul conomique peut apporter des clairages utiles et pertinents sur des questions aussi d licates que l effet de serre les d chets nucl aires la sant et les politiques hospitali res les applications de la biotechnologie l exploration spatiale la d fense nationale la recherchei etc Ces sujets constituent quelques exemples des nouveaux d fis lanc s l analyse co ts b n fices 1 En mati re de sant le contexte de tr s grande h t rog n it des pratiques m dicales et l importance des enjeux financiers inciteraient une utilisation intensive du calcul conomique dans l aide la d cision publique concernant ce secteur C est malheureusement loin d tre le cas dans beaucoup de pays et cette sous utilisation du calcul conomique contribue alimenter des d cisions dont la rationalit collective est sujette discussion voire selon certains dommageable De nombreux travaux depuis trente ans multiplient pourtant les exemples d applications du calcul conomique l valuation de strat gies m dicales et sanitaires pour la pr vention le diagnostic ou la th rapeutique Plusieurs pays industrialis s Australie G
111. mpte les pr occupations de tr s long terme il devrait tre utilis essentiellement sur des exercices engageant des r flexions sur ces longues p riodes lesquels seraient sans doute l g rement diff rents de ceux qui sont pratiqu s aujourd hui souvent sur des ch ances de 25 40 ans voire 50 ans pour des infrastructures ferroviaires par exemple D s lors il ne semblerait pas opportun de compliquer inutilement le dispositif d valuation en raffinant l exc s sur la courte p riode d autant plus que l on risquerait galement d introduire des effets d incoh rence temporelle L introduction du taux d croissant au del de 50 ans permettrait de bien distinguer tout en les raccordant ces deux types d exercice valuation de moyen terme d un c t et valuation de tr s long terme de l autre Prendre un tel horizon comme r f rent inviterait ainsi enrichir les analyses actuelles pour adjoindre aux valuations un horizon plus long par exemple en traitant s rieusement la question des valeurs r siduelles des investissements en fin de p riode Enfin l horizon de 50 ans constituerait une bonne mani re de r soudre un probl me pratique de jonction entre le taux court que le groupe a souhait garder constant et le taux long 1 On peut noter que les horizons de temps standards pour les analyses co ts b n fices sont de l ordre de 30 ans 2 De mani re pratique il est important d viter les effets de seuil
112. n laquelle ce seul bilan aurait conduit et de pouvoir ainsi Commissariat g n ral du Plan chiffrer le surco t de la d cision Tout en reconnaissant la fragilit et les limites des outils aujourd hui disponibles il convient donc de rappeler que ceux ci restent malgr tout indispensables incontournables non pour se substituer la d cision mais pour alimenter et enrichir le d bat et pour pr parer l arbitrage le choix essence de la gouvernance publique Le calcul conomique doit tre pr sent et utilis comme un instrument au service du d bat et de la d cision publics d bat dont la forme peut tre tr s diff rente d un secteur un autre Il est minemment souhaitable que les participants au d bat public soient pleinement inform s des effets socio conomiques d une d cision ou d un projet tels qu ils peuvent tre valu s par le bilan socio conomique donc de leur efficacit et du bon usage des fonds publics et que cette pr occupation ne soit jamais perdue de vue Il s agit de focaliser le d bat sur la probl matique de l utilit conomique du projet compte tenu d une part de son co t de r alisation et d exploitation d autre part de ses avantages attendus pour les usagers et des inconv nients des autres impacts du projet Si le bilan collectif est par d finition agr g rien n emp che lorsque c est utile et possible de le d composer comme cela est d j pratiqu dans les valuations
113. ndra donc de revenir pr cis ment 1 2 2 Les principales raisons qui incitent r viser le taux d actualisation Historiquement le choix de ce taux tait li la strat gie globale de l action de l Etat et aux anticipations du contexte conomique dans lequel les d cisions d investissement taient prises Lors des premiers plans de modernisation on estimait par exemple que en p riode de p nurie r elle ou suppos e un m canisme de march ne pouvait pas r partir efficacement les ressources disponibles entre les diff rents usages possibles faute de pouvoir susciter des prix durablement significatifs La puissance publique se substituait au march S agissant des capitaux le m me raisonnement voulait que le prix du temps c est dire le taux d int r t ne refl t t pas v ritablement leur raret Le taux d actualisation du Plan se substituait alors au prix de march il correspondait un prix plus lev refl tant cette raret celui qui aurait t le prix d quilibre dans un march v ritablement concurrentiel Tr s vite il tait devenu impossible d imposer aux entreprises l utilisation d un taux en d calage avec les taux pratiqu s par les march s Il s tait donc R vision du taux d actualisation des investissements publics rapidement limit aux investissements publics ainsi qu ceux contr l s par la puissance publique soit qu ils rel vent d une proc dure formelle d autorisation ca
114. nomique etloin de l optimum de recettes option n 5 ou bien d tre plus loin de l optimum conomique et d avoir plus de recettes en provenance des clients finals option n 2 R vision du taux d actualisation des investissements publics une soci t priv e La politique tarifaire maximise le b n fice socio conomique Une subvention est n cessaire O ption n 6 le pont est construit par une soci t priv e qui est r mun r e sur une longue dur e par le budget de l tat et sans risque de trafic pour la soci t priv e Il n y a pas de p age Option n 7 la collectivit d cide de rien faire dans l imm diat et de diff rer la r alisation de l ouvrage d une dur e de 3 ans Pour chaque option le tableau suivant pr sente les r sultats obtenus pour les quatre grandeurs suivantes le taux de rentabilit interne socio conomique les valeurs actualis es conomique et financi re de l investissement et enfin le crit re de la valeur actuelle nette du projet par euro public d pens Non seulement ces valeurs varient d une option l autre mais le classement des projets selon chacune des grandeurs n est clairement pas le m me Ces calculs ont t effectu s avec un taux d actualisation de 4 et un co t d opportunit des fonds publics de 1 2 Erisres DE Clecssmene salon O ption 1 O ption 2 O ption 3 Option 4 O ption 5 O ption 6 O ption 7 les options retenues o AN TARTE TEn sur 6 ans
115. ns de d veloppement durable e Ces m mes interrogations se sont fait sentir sur les dossiers nerg tiques et notamment lors des travaux men s par la commission B DESSUS R PELAT J M CHARPIN sur la prospective de la fili re lectro nucl aire Dans ce travail les auteurs ont estim raisonnable de s carter du taux de 8 et d opter pour un double taux un taux interm diaire entre le taux de 8 et le taux du march financier 4 pour une premi re p riode allant de 2000 2030 soit un taux de 6 et un taux sensiblement plus faible pour la p riode suivante 3 tenant compte de l effet de richesse dont b n ficieront les g n rations futures Cette d cision qui n avait pas fait l objet d un d bat plus g n ral ouvert d autres partenaires provoqua chez les experts et dans les administrations concern es des interrogations auxquelles il ne fut donn aucune suite s appliquait elle au seul secteur de l nergie Les r ticences reprendre ce calcul s expliquent en partie par les arguments qui alimentent en permanence les d bats sur la d finition de ce taux Il n est pas possible de raisonner sur le taux d actualisation ind pendamment de l volution du r le de l Etat dans le fonctionnement de nos conomies et en ignorant les modalit s par lesquelles il intervient Dans la logique actuelle l Etat se d sengage de plus en plus de la sph re productive pour se consacrer des t ches de r gulation Cette vo
116. ns le sens d une juste redistribution inter temporelle comme dans celui qui ressort de certains travaux conom triques r cents sur les choix des pargnants Il a t d cid de retenir pour le taux de pr f rence pure pour le pr sent un taux de 1 R vision du taux d actualisation des investissements publics Les deux autres composantes ont beaucoup plus d terminantes dans le r sultat L lasticit de l utilit marginale de la consommation telle que retenue dans de nombreux travaux varie entre 0 5 et 1 5 sans que le choix retenu soit vraiment fond Les explications restent souvent assez modestes Le Tr sor britannique propose dans sa r cente r vision du taux d actualisation de retenir 1 Edmond MALINVAUD de son cot a propos au groupe un coefficient beaucoup plus lev de 3 affirmant par l une pr f rence pour l galit de la consommation entre les g n rations la direction des tudes et synth ses conomiques de l INSEE a propos au groupe une estimation comprise entre 1 8 et 2 35 2 Il a t d cid de retenir pour l lasticit marginale de la consommation un coefficient de 2 La derni re composante concernant la croissance est abondamment trait e dans la litt rature Pour fixer le taux d actualisation il faut revenir l id e que l on se fait de l volution de la croissance conomique par t te Ce point n est pas simple puisqu il suppose de se r f rer la fois l volut
117. ntabilit moyenne contient donc une prime de risque plus ou moins lev e pour compenser les craintes d actionnaires prudents en mati re de risque 1 2 1 3 La r f rence aux taux d int r t La pond ration de l avenir de la collectivit doit elle tre diff rente de celle du secteur priv compte tenu des diff rences sur les horizons des investissements sur les expositions aux risques et les possibilit s d assurance sur les formes de financement etc S il existait un march des capitaux parfait centralis et permettant de d finir par la confrontation de toutes les demandes d emprunt et de toutes les offres de pr t y compris l autofinancement et en l absence d autres R vision du taux d actualisation des investissements publics distorsions comme la taxation des revenus du capital on pourrait th oriquement concevoir qu il y ait galit entre le taux d int r t financier et le taux d actualisation Certains estiment que la lib ralisation des mouvements de capitaux en uvre avec la mondialisation des march s permet aujourd hui un pays d emprunter o de pr ter sur le march international des capitaux au taux d int r t r el mondial amend le cas ch ant par un risque pays Le taux d int r t r el sur les march s pourrait ainsi constituer un r f rent pour d finir le taux d actualisation public Cette r f rence au taux des march s conduirait alors retenir un taux d actualisation beaucoup
118. ntages qui ne sont pas habituellement pris en compte dans les analyses co ts b n fices notamment les impacts du projet sur le d veloppement r gional r duction des disparit s puissent l tre par le biais d une analyse multicrit res Dans ce guide la Commission europ enne a fix comme r f rence pour les projets qu elle cofinance le taux d actualisation 5 Elle constate que la litt rature th orique et la pratique internationale r v lent une grande vari t d approches dans l interpr tation et le choix de la valeur du taux d actualisation social adopter Elle reconna t explicitement que ce taux d actualisation social peut diff rer du taux d actualisation financier lorsque le march des capitaux est imparfait en pr cisant que cela est toujours le cas dans la r alit Dans les annexes de ce guide on comprend que ce taux de 5 est un compromis entre plusieurs approches II est expliqu que cette valeur n est pas tr s loign e de celle que l on obtiendrait dans une approche traditionnelle selon laquelle l investissement public marginal doit avoir le m me rendement qe l investissement priv les projets tant substituables Ce taux de 5 d un ordre de grandeur double de celui du taux de rendement r el long terme d une obligation de la BEI en euros n est en effet pas tr s loign d un taux de rendement financier raisonnable Par ailleurs le commentaire pr cise qu un taux de 5 reste coh rent avec
119. ntaires d usage adapt s chacun des secteurs Il passe galement par la participation de la France aux r flexions europ ennes visant dresser des cadres r f rentiels communs ouvrant la voie d une harmonisation communautaire future d j attendue pour traiter tant les projets de coop ration bilat rale que les interventions financi res propres ou partenariales de la Communaut europ enne fonds structurels partenariats public priv e Le calcul conomique est un outil d valuation qui doit s inscrire dans une d marche concert e il parait utile que les principes g n raux de calcul ou la prise en compte de certaines externalit s soient labor s dans une d marche concert e et harmonis e comprenant non seulement l ensemble des administrations mais plus largement l ensemble des acteurs conomiques et sociaux impliqu s associations cologiques mutuelles syndicats Ces principes et ces valeurs ne peuvent tre en effet utiles au d bat que si le processus de leur laboration assure la cr dibilit aux yeux d un maximum d acteurs Cela justifie que les investigations pr liminaires soient men es dans un cadre interminist riel et ouvert largement l ext rieur comme peut l tre le Commissariat g n ral du Plan et que les propositions retenues puissent ensuite faire l objet d un d bat plus large sanctionn par une d cision politique Le b n fice que la collectivit pourra tirer du calcul conomi
120. odalit s de calcul du taux d actualisation Le choix d un taux d actualisation impose un compromis entre plusieurs l ments qu il convient de bien dissocier car on a parfois par le pass voulu faire jouer au taux d actualisation un r le qui n est pas le sien dans l valuation des risques d un projet ou dans la gestion de la contrainte financi re Je voudrais donc ici souligner afin d tre le plus op rationnel possible vis vis des d cideurs nationaux et locaux que le changement de taux propos ne peut tre dissoci des recommandations pr cises qui l accompagnent notamment sur la mani re de prendre en compte dans les projets la dimension environnementale les risques de toute nature et les contraintes de financement Le groupe a consid r en effet que les enjeux en termes de d cisions publiques se situent autant dans les modalit s d usage du calcul conomique que dans la d termination du taux d actualisation L architecture du pr sent rapport proc de de cette d marche On trouvera dans une premi re partie les diff rents l ments qui permettent de comprendre le r le que joue le taux d actualisation dans la mesure de l utilit sociale des investissements publics ainsi que la mani re dont on peut le d finir Dans le second chapitre on insiste sur les principales difficult s que l usage du taux d actualisation pose aux conomistes et sp cialistes ainsi qu aux d cideurs publics Enfin le groupe de travail formule
121. olution relative des prix des diff rents biens consid r s et non pas par le biais d une manipulation du taux d actualisation lui m me R vision du taux d actualisation des investissements publics 2 1 1 Le taux d actualisation et la prise en compte du long terme C est devenu un lieu commun de dire que la pratique de l actualisation est en contradiction avec la prise en compte du long terme puisqu elle conduit m caniquement minorer les impacts positifs ou n gatifs d un investissement et ce d autant plus que ces effets se trouvent loign s dans le temps Pour comprendre l impact de l actualisation sur les valeurs conomiques du futur il suffit de se reporter ce tableau qui indique la valeur pr sente que l on accorde une valeur future lorsque l on utilise un taux d actualisation de 2 4 et8 Valeur actualis e d un million d euros aux dates suivantes valeurs arrondies VAN v a 30 ans 100 ans 200 ans 500 ans Taux d actualisation de 2 552 000 138 000 19 000 Taux d actualisation de 4 308 000 20 000 400 0 003 Taux d actualisation de 8 99 000 400 0 02 Deux observations peuvent tre faites la lecture de ce tableau Plus on consid re des gains ou co ts loign s dans le futur plus leur valorisation est faible On voit par exemple qu avec un taux d actualisation de 2 un million d euros dans trente ans n est valoris aujourd hui que pour 552 000 euros soit pour
122. on du taux d actualisation qui est depuis 1985 la r f rence utilis e dans l valuation socio conomique des projets d investissement publics Au del du champ d action directement vis par la commande gouvernementale projets d infrastructure notamment dans le domaine des transports cette r vision devrait concerner plus largement l valuation de nombreuses politiques publiques qui se d veloppent dans le long terme grandes infrastructures politique nerg tique actions publiques ayant un impact sur la solidarit inter g n rationnelle ou encore sur l environnement L int r t de ce travail de r vision du taux d actualisation tr s technique par certains aspects est d apporter un clairage nouveau sur une question qui tient une place de plus en plus importante dans le d bat public comment prendre en compte de mani re coh rente dans les d cisions publiques d aujourd hui les effets moyen et long termes afin de satisfaire au mieux aux exigences d efficacit et d quit Le calcul conomique etle taux d actualisation qui lui est associ permet d expliciter la vision partag e que la collectivit se fait de l avenir D finir un taux d actualisation v ritable taux de substitution entre le pr sent et l avenir c est s accorder sur le bon niveau d effort que la collectivit doit consentir aujourd hui pour r pondre aux enjeux de demain Cet exercice s int gre ainsi dans une v ritable d marche prospectiv
123. on y e un taux de croissance de la consommation par t te u La premi re de ces trois composantes appara t assez stable La litt rature s accorde dire que le taux de pr f rence pure pour le pr sent est tr s faible entre 1 et 2 et ce point ne semble pas devoir tre remis en cause Une mesure usuelle de ce taux peut tre d duite de la probabilit moyenne pour toutes les g n rations d une population de d c der l horizon d un an Les calculs propos s par la direction des tudes et synth ses conomiques de l INSEE conduisent un taux de pr f rence pur pour le pr sent de l ordre de 1 La question reste toutefois assez ouverte pour savoir si ce taux doit tre int gr dans le taux d actualisation public Sur des horizons de court terme il semblerait coh rent de l int grer compte tenu du fait qu il traduit des comportements effectifs m me s ils sont difficiles mettre en vidence de la part des g n rations actuelles en mati re d pargne La question se pose sans doute davantage pour le long terme et notamment lorsque l on effectue des calculs interg n rationnels II a toutefois t d cid de prendre en compte ce taux dans tous les cas d faut il e t fallu introduire de nouvelles hypoth ses sur la p riode partir de laquelle il aurait fallu le diminuer Il a sembl que ces difficult s suppl mentaires n apportaient pas grand chose Retenir une valeur de l ordre de 1 semble aller da
124. ons actuelles des biens renouvelables utilise des ressources qui pour certaines d entre elles ne le sont pas Peut on accepter par exemple que les g n rations futures m me plus riches que celles d aujourd hui gr ce la production de bien renouvelables vivent sur une plan te invivable parce qu il aura fallu sacrifier pour l obtenir des ressources non renouvelables On con oit qu il faille anticiper aujourd hui la valeur que les g n rations futures attribueront leur environnement Ces r flexions remettent en cause un taux d actualisation trop lev qui crase dans les calculs la valorisation lointaine de l environnement Dans le m me esprit que pr c demment de nombreux auteurs pr nent d s lors un taux d actualisation cologique tr s faible voire n gatif Ce point de vue qui d coule de pr occupations tr s l gitimes est contestable du point de vue th orique parce qu il se focalise sur le seul taux d actualisation en oubliant que le calcul conomique actualise des valeurs conomiques qui n ont aucune raison de rester constantes dans le temps Le taux d actualisation retenir n est donc pas s parable d un syst me de prix relatifs coh rent entre les biens produits et les biens non renouvelables Contrairement ce que l on trouve g n ralement dans les argumentaires pro environnementaux une contrainte sur l environnement peut tre compatible avec l utilisation d un taux d actualisation de r f rence lev s
125. onsid rations th oriques la r vision du taux d actualisation doit tre galement situ e par rapport aux pratiques des autres pays europ ens et des orientations qui se d gagent des travaux et r flexions men s sur ce sujet 1 2 3 1 Les pratiques des administrations l tranger Les taux d actualisation et les modalit s de leur usage sont tr s divers selon les pays et l utilisation effective des taux peut sans doute varier selon les secteurs d activit ou selon les horizons temporels Principaux taux d actualisation utilis s P riode prise en compte ann es Allemagne Variable ES 25 Taux d actualisation 10 EE Ee e Commisioneuop enne 5 o o y A Banque Mondiale PVD mrp o Sources les donn es sont extraites principalement de Economic Evaluation M ethods for Road Projects in PIARC M ember countries Summary and Comparison of Frameworks PIARC Committee C9 Ao t 2003 et de documents internes au Plan Il convient toutefois d tre extr mement prudent dans les comparaisons que sugg re ce tableau dans la mesure o la pratique du calcul conomique peut tre assez diff rente d un pays l autre Rappelons que le taux d actualisation est un R vision du taux d actualisation des investissements publics l ment du calcul conomique et qu une comparaison pertinente de ces taux m riterait d int grer de nombreux autres l ments qui ne figurent pas dans ce
126. ontarisme affich la r alit des moyens financiers que la collectivit se donne effectivement il devrait donc y avoir ad quation entre d une part les ressources disponibles et d autre part l ensemble des projets qu il conviendrait de financer un taux d actualisation donn sans quoi le taux d actualisation perd son r le et sa signification Cette question reste lancinante l histoire des d bats sur ce sujet le montre m me si les diff rents groupes qui ont travaill sur ce taux ont cherch progressivement s parer la question de la contrainte budg taire de la d finition du taux d actualisation lui m me La r gle qui consiste augmenter le taux d actualisation pour se pr venir d une d rive possible des d penses publiques a t contest e ne serait ce qu en raison du caract re contingent de la contrainte de financement public cette contrainte est de nature soit conjoncturelle soit institutionnelle pacte de stabilit et volue d ann e en ann e II convient donc de d connecter clairement le niveau du taux d actualisation des contraintes budg taires du moment d s lors que les principes de s lection des projets sont clarifi s La diminution du taux d actualisation a tendance augmenter le nombre de projets susceptibles d tre retenus Jusqu aujourd hui cette r alit avait constitu un argument pour retenir un taux d actualisation plus lev que celui que l on aurait sans doute retenu sans cette
127. ore 4 si l on consid re que l effet de pr f rence pure pour le pr sent ne doit pas tre int gr dans le taux d actualisation de la collectivit On rappellera que les propositions initiales variaient selon les r f rentiels retenus par les uns et les autres des taux compris entre 3 et 6 certains proposant de descendre m me en de de 3 pour se rapprocher des taux d int r t de long terme et consid rant que le taux de pr f rence pur pour le pr sent m me tr s faible ne devait pas tre pris en compte ou encore par pr caution pour ne pas sous valuer des d penses certaines faire dans le futur La d marche propos e dans ce rapport conduit donc une valeur qui reste dans une fourchette acceptable et repr sente donc un compromis que l ensemble des membres du groupe a jug acceptable La prise en compte des incertitudes sur la croissance conomique par t te conduit toutefois complexifier le mod le de r f rence et revient donc sur la base des m mes param tres pr c dents moduler ce taux de r f rence 3 2 3 L horizon temporel partir duquel le taux d actualisation doit d cro tre Comme il a t pr cis plus haut l utilisation d un taux d actualisation identique pour diff rents horizons temporels n a pas de justification th orique Si l on consid re que les taux d int r t du march varient selon la maturit consid r el on pourrait admettre qu il n existe donc non pas un taux
128. p ration Les co ts et les avantages actualis s sont calcul s par rapport une situation de r f rence Le calcul est fait en monnaie constante Par convention l ann e to est celle qui pr c de la mise en service de l ouvrage Ce b n fice actualis d nomm par la suite valeur actuelle nette VAN n cessite pour tre calcul l utilisation d un taux d actualisation Il doit tre bien distingu du taux de rentabilit interne Le taux de rentabilit interne TRI est le taux d actualisation particulier qui annule le b n fice actualis II permet d appr cier l utilit du projet sans r f rence un taux d actualisation particulier et de comparer ses avantages relatifs imm diats ou futurs De mani re pratique un projet peut tre consid r comme int ressant pour la collectivit si le taux de rentabilit interne TRI socio conomique est sup rieur au taux d actualisation d fini par le Commissariat g n ral du Plan En revanche le taux de rentabilit interne ne permet pas de choisir entre deux projets mutuellement exclusifs c est le crit re du b n fice actualis qui reste pertinent dans ce cas de figure Un projet qui pr sente un TRI socio conomique sup rieur celui d un projetB n est ainsi pas n cessairement plus pertinent que ce projet B Source Encadr tir de l instruction cadre relative aux m thodes d valuation conomique des grands projets d infrastructure de transport minist re d
129. part des agents priv s manifestent de l incoh rence dans leur comportement inter temporel ils escomptent les co ts supporter dans les toutes prochaines ann es sur la base d un taux annuel beaucoup plus lev que celui qu ils appliquent aux ann es suivantes mais ann e apr s ann e ils prolongeront d un an la surcote initiale qu il existe un risque d une insuffisance d pargne priv e en raison d un ph nom ne de passager clandestin les individus qui b n ficient de l effet externe de l effort d pargne de leurs contemporains pour assurer leur bien tre n tant pas incit s participer cet effort qu il est du devoir de la collectivit de prendre en compte l int r t des g n rations futures qui ne peuvent se d fendre des effets de l insuffisance d investissement de la g n ration actuelle La r f rence aux taux d int r t du march ne s impose donc pas m me s il s agit d un signal envoy par les march s financiers que l on ne peut totalement ignorer 1 2 1 4 Taux d actualisation et croissance optimale Le taux d actualisation public a t historiquement discut et d fini dans un cadre de planification publique dans lequel les d cisions relatives aux investissements publics taient pr par es de fa on d centralis e c est dire en dehors de ce cadre Le Plan d finissait une trajectoire conomique de r f rence et d duisait le taux d actualisation coh rent avec cet objecti
130. plus faible qu aujourd hui l analyse du pass montre en effet que le taux d int r t r el durant le XX si cle a t tr s faible proche de 1 et m me n gatif par p riodes D autres estiment au contraire qu il existe des arguments qui conduisent s carter de cette r f rence D abord parce que cette r gle n est simple qu en apparence Il n est pas vident d anticiper les valeurs du taux d int r t r el mondial long terme alors m me que ce taux d pend des volutions des taux d int r t nominaux mais aussi des anticipations d inflation et qu il s est montr fluctuant dans le pass L quilibre de l offre et de la demande sur le march mondial des fonds pr tables est un quilibre complexe analyser Par ailleurs pour le long terme la r f rence aux taux d int r t qui pourrait tre envisag e se heurte une limite temporelle incontournable Si l on cherche caler non pas un taux d actualisation mais plut t une s rie de taux d actualisation en fonction de l horizon de temps auquel il est attach il conviendrait de prendre comme r f rence les taux d int r t de maturit quivalente Mais le probl me r side alors dans le fait que la courbe des taux s interrompt autour d un horizon de 30 ans car il n existe plus d actif financier sans risque chang sur des march s liquides pour des maturit s sup rieures ce terme 1 Le taux d int r t r el durant le XX si cle n a t que de 1
131. projets long terme ou plus lev s si les projets interf rent avec le secteur priv Il est difficile d aller plus loin dans cette comparaison qui m riterait un travail beaucoup plus minutieux qui reste entreprendre Elle permet cependant de faire plusieurs constations g n ralement les gouvernements nationaux fixent le taux d actualisation social pour les projets publics un niveau inf rieur celui des institutions financi res internationales la variabilit des taux entre les divers pays reste importante m me si l on pourrait montrer une certaine convergence pour les pays les plus d velopp s les r visions men es ces derni res ann es ont conduit baisser ce taux le taux fran ais actuel de 8 comparativement aux autres pays europ ens et notamment l Angleterre et l Allemagne reste donc tr s lev 1 2 3 2 Vers un r f rentiel europ en Il n existe pas vraiment au niveau communautaire de doctrine unifi e en mati re d valuation de projets m me si la Commission est tr s int ress e aux pratiques mises en uvre dans les diff rents pays membres afin de faire en sorte que les r sultats des valuations puissent tre compar s d un pays l autre Cette pr occupation se fait d autant plus vive que la Commission contribue au co financement de certains projets fonds structurels et que l importance du financement attendu de l Europe sur les r seaux trans europ ens va sans doute conduire
132. qu une unit additionnelle de capital k mise en place la date t rapporte la p riode suivante une production additionnelle et que le capital cette date subit une d pr ciation d un taux on d montre alors que cet investissement suppl mentaire n est rentable que si la valeur nette de ce surcro t de richesse est sup rieure au taux d actualisation c est dire si f k a gt a f k d signant la productivit marginale du capital Cette r gle explique que l on ait pu chercher par le pass d terminer le taux d actualisation en se r f rant l analyse de la productivit marginale du capital Sur cette base on pourrait galement estimer le taux d actualisation public au regard des taux de rentabilit obtenus dans le priv Cette perspective a souvent t voqu e en raison de l effet d viction que l investissement public pouvait avoir pargne gale sur l investissement priv l id e tant alors que les pouvoirs publics ne devraient injecter des ressources financi res sur un projet que si la profitabilit socio conomique attendue est suffisante au regard de la profitabilit attendue des projets priv s qu il est susceptible d vincer en absorbant l pargne disponible Ces comparaisons de rendement des capitaux priv s et publics sont rendues difficiles par l h t rog n it des risques associ s ces investissements On consid re en g n ral que les projets priv s sont plus risqu s et que leur re
133. que est tributaire de la capacit de l Etat renforcer ou cr er en son sein des dispositifs appropri s d valuation de politiques publiques et assurer leur diffusion et leur promotion vers les corps constitu s impliqu s ou concern s par l valuation Cour des comptes Parlement Conseil d Etat comme vers les diff rents chelons de collectivit s territoriales notamment r gionaux La syst matisation des valuations a posteriori constituerait galement un bon moyen d am liorer de mani re continue la m thode d valuation elle m me et de pr coniser voire d imposer si n cessaire des cadres de r f rence pour traiter certains probl mes difficiles Les insuffisances relev es pourraient aussi motiver des programmes de recherche articul s avec les besoins de l valuation sous des aspects tant th oriques que de port e op rationnelle L encore l intervention du niveau europ en constitue une opportunit rechercher R vision du taux d actualisation des investissements publics B LES PROPOSITIONS EN MATIERE DE REVISION DU DISPOSITIF D ACTUALISATIO N DES INVESTISSEMENTS PUBLICS Le groupe de travail recommande de s parer la probl matique de l actualisation d autres aspects du calcul conomique qui lui sont souvent tort associ s La contrainte du d veloppement durable le groupe pr conise de prendre pleinement en compte dans le calcul conomique secteur par secteur projet par projet les
134. que et d veloppement durable janvier 2004 R vision du taux d actualisation des investissements publics syst me de prix relatifs des biens dans lequel le prix de l environnement cro t nettement par rapport aux autres Il appara t d s lors primordial d introduire parall lement aux recommandations concernant le taux d actualisation des recommandations sur l volution de la valorisation r elle de la qualit de l environnement Ces probl mes sont difficiles r soudre mais ne sont pas insolubles comment appr cier cette valorisation Quel sera l impact du progr s technique sur les pollutions ou sur les modalit s de production d une nergie plus propre par exemple Cette approche est plus f conde et plus pertinente que celle qui consiste baisser unilat ralement le taux d actualisation Elle invite am liorer le calcul conomique en tenant mieux compte de la variation relative des divers prix dans le temps Les travaux men s au Commissariat g n ral du Plan par la Commission BOITEUX au d but des ann es 2000 pour le secteur des transports entrent dans cette perspective Ce rapport a permis de revoir la hausse certaines valeurs tut laires int gr es dans les calculs pour les biens environnementaux Une telle d marche que l on pourrait rapprocher d autres men es sous les auspices de la Commission europ enne reste sans doute modeste au regard des enjeux mais cela va ind niablement dans le bon sens
135. r priv peut tre envisag 3 La recherche qui produit l un des rares biens publics purs que d crit la th orie conomique mobilise des sommes importantes 2 2 du PIB en 2002 dans une grande majorit des secteurs de l conomie et de la soci t m decine agriculture nergie etc Les sources de croissance les plus prometteuses ne se situent plus tant dans le domaine des investissements strictement mat riels que dans la production de services ou de biens forte valeur ajout e pour laquelle le capital intangible au premier rang duquel figure la recherche est primordial L valuation socio conomique des programmes de recherche se heurte des probl mes redoutables notamment en raison des incertitudes li es la recherche elle m me et la valorisation des d couvertes L action publique est toutefois puissamment structurante dans ce secteur et le calcul conomique doit y tre appliqu Commissariat g n ral du Plan 1 2 La construction du taux d actualisation Le taux d actualisation utilis en conomie publique cherche traduire la pond ration relative du pr sent et du futur dans la prise en compte des impacts mon taris s des d cisions collectives Cette question se pose en fait lorsque la collectivit veut choisir entre diff rents projets ou appr cier l opportunit de la mise en place des politiques publiques ayant des impacts durables Le r le du taux d actualisation a est de permettre de calcule
136. r un b n fice actualis en monnaie constante un euro d aujourd hui est quivalent 1 a euros dans un an et 1 a euros dans t ann es Ce calcul ne diff re en rien du calcul conomique priv le taux d actualisation a joue exactement le m me r le qu un taux d int r t r el Toutefois le concept d actualisation n est pas simple appr hender il ne se r duit pas un taux d int r t il renvoie plusieurs r f rentiels th oriques 1 2 1 Les r f rentiels th oriques On distingue dans la litt rature acad mique trois r f rences pour approcher le taux d actualisation public dans une premi re approche laquelle on se r f re souvent lorsque l on cherche expliquer pourquoi la collectivit doit actualiser on consid re ce que l on nomme le taux de pr f rence pure pour le pr sent dans une seconde approche on consid re le rendement marginal des investissements priv s enfin dans une troisi me approche le taux d actualisation peut tre d fini au regard des taux d int r t long terme En th orie il n y a pas de contradiction entre ces trois approches qui devraient si les march s fonctionnaient parfaitement conduire au m me r sultat Dans la pratique ces trois taux peuvent tre sensiblement diff rents du fait d imperfections de l information d incompl tude des march s de l h t rog n it des agents et d existence d externalit s R vision du taux d act
137. rande Bretagne Nouvelle Z lande Pays Bas ont m me adopt une obligation de recours explicite ce type de calcul dans des proc dures r glementaires notamment celles de fixation des prix de remboursement des m dicaments en Am rique du Nord de telles applications sont largement utilis es par les assurances sant et par les institutions de soins Apr s avoir t en pointe il y a dix ans en mati re d application du calcul conomique la d termination des politiques publiques de sant la France doit promouvoir les contributions possibles de l analyse conomique l valuation des diff rentes strat gies biom dicales et sanitaires cf El ments de r flexion dans le secteur de la sant document interne Plan Jean Paul MOATTI INSERM D cembre 2004 2 Les projets de la d fense sont marqu s par plusieurs sp cificit s la R amp D est fort risque et la fabrication d unit s apparente plus au prototypage qu une production industrielle le mat riel doit tre maintenu en condition op rationnelle avec des al as importants sur les co ts enfin l horizon temporel des investissements consid rer dans les calculs est assez loign il peut aller de 40 100 ans suivant les projets D es arbitrages particuliers peuvent par ailleurs intervenir dans ce secteur entre la poursuite de la maintenance ou l achat de nouveau mat riel ou encore entre diff rentes solutions parmi lesquelles le partenariat avec le secteu
138. relatif qu une collectivit donn e collectivit France Europe voire monde attache au pr sent ou dit autrement il fixe la limite de l effort que cette collectivit est pr te consentir pour investir dans l avenir Dans le domaine priv ce taux de pr f rence pour le pr sent correspond au taux pur d int r t de long terme qui est th oriquement gal au taux net de productivit marginale du capital net signifiant toutes primes de risque d duites Et ce taux pur ne devrait pas s carter beaucoup du taux de croissance tendanciel de l conomie R vision du taux d actualisation des investissements publics 2 2 Taux d actualisation et fonds publics En toute rigueur le taux d actualisation de r f rence devrait tre d fini ind pendamment des consid rations budg taires Dans la pratique la question n est pas si simple D s lors qu il existe des op rations qui ne peuvent tre financ es que par l Etat au moins en partie notamment parce que leurs produits seront non marchands intervient une raret sp cifique de financement qui a conduit par le pass justifier un taux d actualisation plus lev que le taux de r f rence Deux aspects diff rents du probl me souvent confondus doivent tre nettement distingu s Le premier est celui du co t d opportunit des fonds publics en tant que prix fictif affecter tout euro de d pense publique dans les calculs du fait des distorsion
139. rence globale qu offre cette m thode Les investissements publics doivent tre valu s selon les m mes r gles Si certains secteurs particuliers semblent devoir n cessiter une approche sp cifique celle ci doit tre effectu e directement en valorisant les effets positifs ou n gatifs li s au projet et non au travers d une manipulation du taux d actualisation Beaucoup estiment qu il y a sur ce point une v ritable difficult Pourtant si l on accepte le principe que les pr occupations publiques en mati re d emploi ou d am nagement du territoire les questions environnementales et toutes autres questions li es la prise en compte du d veloppement durable doivent tre int gr es chaque fois que cela est possible par le jeu du syst me de prix relatifs il faut se donner les moyens de contr ler et d harmoniser la mani re dont on prend en compte ces effets Si ces mon tarisations qui sont souvent d cisives dans l valuation sont laiss es la libre appr ciation de chacun le calcul conomique risque de perdre tout son int r t La d finition de prix fictifs permettant de renforcer l int r t ou l inconv nient d un projet sur tel ou tel aspect et que l on trouve tr s largement dans la pratique doit faire l objet d une attention toute particuli re par les pouvoirs publics Il est important que leur utilisation soit tr s encadr e dans des documents de r f rence ou du moins qe les principes en soient clairement fix
140. rente premi res ann es et d un taux d croissant au del ne doit pas provoquer de ruptures de seuil dans les calculs Comme cela est montr dans le graphique suivant le tuilage entre le taux de base constant et le taux d croissant peut tre facilement dans la pratique obtenu en retenant l approximation suivante 0 04 sit lt 30 1 041 02 1 sit gt 30 a D croissance du taux d actualisation dans le temps 0 0450 0 0400 0 0350 0 0300 Simulation 0 0250 Approximation 0 0200 Taux d actualisatior 0 0150 0 0100 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350 375 400 425 450 475 500 525 550 5f5 0 0050 0 0000 Ann es Cette approximation permet ainsi de passer sans rupture du taux constant de 4 durant les trente premi res ann es au taux d croissant partir de la trenti me ann e Ce dernier d cro t r guli rement partir de 4 pour atteindre environ 3 un horizon de 100 ans et converge enfin vers 2 pour des horizons tr s loign s 1 On suppose dans ce m me sc nario que la pr f rence pure pour le pr sent est gale 1 et que l lasticit marginale de la consommation est de 2 Le facteur d actualisation voir premier chapitre page 37 utiliser avec les param tres retenus est le suivant f 2 gosi 1 00 3 3 Commissariat g n ral du Plan 3 3 Pour la r habilitation politique du calcul conomique comme aide la d cision
141. res cela constitue m me une objection radicale qui doit conduire rejeter l outil Notons que tout choix collectif se fonde au moins implicitement sur une appr ciation des co ts et avantages dont ces choix sont porteurs Le calcul conomique peut alors tre analys comme une explicitation et une mise en coh rence de ces valeurs D autre part le calcul conomique se heurte une autre question de nature plus politique En proc dant par agr gation de b n fices et de co ts en privil giant une approche en termes d efficacit il tend d terminer la rentabilit conomique d un projet au niveau global sans prendre en consid ration les effets R vision du taux d actualisation des investissements publics distributifs c est dire le fait que certaines personnes gagnent et d autres perdent Implicitement un calcul conomique limit des consid rations d efficacit suppose que l on peut compenser par ailleurs les pertes des uns par les gains des autres gr ce des transferts appropri s ou par des actions plus g n rales ou qu il ne faut pas en tenir compte effets marginaux et politique redistributive optimis e Beaucoup contestent cette hypoth se de s paration et en concluent la n cessit d int grer ces l ments redistributifs au niveau m me des choix de projets Ceci supposerait d expliciter l objectif de redistribution des richesses des pouvoirs publics de valoriser l impact d un investisse
142. riente de plus en plus vers diff rentes formes de partenariats public priv R vision du taux d actualisation des investissements publics 3 PRO POSITIO NS ET RECOMMANDATIONS Le choix d un taux d actualisation et son utilisation ne sont pas neutres au regard des questions que la collectivit doit se poser sur son comportement face au risque sur l allocation des ressources rares entre les diff rentes g n rations enfin au regard des effets redistributifs des projets Or ces d bats ne sont pas clos au moment o ce taux est fix Il est donc illusoire de croire qu un taux unique puisse lui seul agr ger l ensemble des consid rations publiques relatives aux arbitrages inter temporels Cela ne signifie pas pour autant qu il faille pr coniser plusieurs taux ce qui ne serait pas justifiable du point de vue th orique mais que l utilisation pratique de ce taux ne doit pas tre d tach e de l id e que l on se fait de l volution future des prix relatifs des diff rents biens Le calcul conomique doit donc tenir compte dans une d marche d ensemble non seulement du taux qui pond re dans le temps les diff rents flux conomiques li s un investissement mais aussi de l volution de la valeur prise par ces diff rents flux conomiques Il convient galement de bien replacer le calcul conomique dans son domaine de validit Ce calcul a toute sa pertinence lorsque l on raisonne la marge par exemple lorsq
143. rise en compte des objectifs de d veloppement durable conduit recommander un taux d croissant dans le temps associ une r flexion sur l volution du syst me de prix relatifs des diff rents biens 3 2 1 L unicit du taux ou la garantie de la coh rence La question de l unicit du taux se pose en fait sous plusieurs aspects On la rencontre entre les secteurs conomiques mais aussi vis vis des diff rents d cideurs appartenant une m me collectivit ou enfin dans le temps Commissariat g n ral du Plan 3 2 1 1 Un taux unique pour tous les secteurs conomiques M me si l on pourrait envisager dans une perspective de second best un taux diff rent pour un secteur particulier relativement isol du reste de l conomie et fortement subventionn le groupe est unanime pour estimer qu il est imp ratif d imposer l utilisation d un m me taux dans tous les secteurs Le financement des infrastructures collectives comportera des modalit s de plus en plus complexes o coexisteront des investisseurs publics et priv s Ceci ne rend que plusstrat gique l existence d une grille de lecture et de calcul sur l horizon long refl tant les pr f rences inter temporelles de l investisseur public Le taux d actualisation qui traduit l effort que la collectivit est pr te consentir pour pr parer l avenir ne peut pas varier d un secteur l autre Accepter des taux diff rents d truirait toute la transparence et la coh
144. rre HELLEBUICK vice pr sident d AXA Investment Managers AXA Investment Managers Ltd Commissariat g n ral du Plan Dominique HOORENS directeur des tudes DEXIA Cr dit local Nicole JESTIN FLEU RY chef du service des tudes conomiques et des synth ses direction des programmes Commissariat l nergie atomique CEA Gilbert LEH MANN directeur g n ral adjoint finances AREVA CO GEMA Vincent PIRON directeur de la strat gie et du d veloppement VINCI CONCESSIO N CO LLEGE D ES ADMINISTRATIONS Hugues BIED CHARRETON sous directeur de la 4 sous direction direction du budget minist re de l conomie des finances et de l industrie Dominique BUREAU directeur des tudes conomiques et de l valuation environnementale D4E minist re de l cologie et du d veloppement durable Jean Michel CHARPIN directeur g n ral de l Institut national de la statistique et des tudes conomiques INSEE minist re de l conomie des finances et de l industrie Claude GRESSIER pr sident de la section des affaires conomiques Conseil g n ral des ponts et chauss es minist re de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer Michel HOUDEBINE conseiller conomique direction g n rale du tr sor et de la politique conomique DGTPE minist re de l conomie des finances et de l industrie Henri LAMOTTE sous directeur sous direction C Politiques sectoriell
145. s Le calcul conomique est un outil d valuation qui doit s inscrire dans une d marche concert e il parait utile que les principes g n raux de calcul ou la prise en compte de certaines externalit s soit labor s dans une d marche concert e et harmonis e comprenant non seulement l ensemble des administrations mais plus largement l ensemble des acteurs conomiques et sociaux impliqu s Ces principes et ces valeurs ne peuvent tre ensuite utiles au d bat que si le processus de leur R vision du taux d actualisation des investissements publics laboration les cr dibilise aux yeux d un maximum d acteurs Cela justifie que les investigations pr liminaires soient men es dans un cadre interminist riel et ouvert largement l ext rieur comme peut l tre entre autres le Commissariat g n ral du Plan et que les propositions retenues puissent ensuite faire l objet d un d bat plus large sanctionn par une d cision politique Le b n fice que la collectivit pourra tirer du calcul conomique est tributaire de la capacit de l Etat renforcer ou cr er en son sein des dispositifs appropri s d valuation de politiques publiques et assurer leur diffusion et leur promotion vers les corps constitu s impliqu s ou concern s par l valuation comme vers les diff rents chelons de collectivit s territoriales notamment r gionales La syst matisation des valuations a posteriori constituerait galement
146. s des entreprises publiques dites du secteur non concurrentiel soit qu ils b n ficient de son soutien notamment par le biais de subventions La derni re d termination du taux d actualisation propos e par le Commissariat g n ral du Plan date de 1985 Cette d cision avait t pr par e par un groupe de travail pr sid par Edmond MALINVAUD pour la pr paration du IX Plan Les travaux avaient donn lieu une circulaire sign e par Henri GUILLAUME alors commissaire au Plan pr cisant les modalit s retenir pour valuer tout projet des administrations ou des entreprises publiques Cette circulaire prenait acte de la chute de la productivit marginale nette du capital elle int grait une majoration du taux d actualisation par l introduction d une prime de risque li e l ouverture de l conomie fran aise int grait le fait que le taux d actualisation tait davantage pris en compte par les entreprises publiques que par le secteur priv et abordait la question de l emploi en prenant en compte une combinaison productive plus favorable l emploi ainsi que celle de la contrainte budg taire Le co t d opportunit de la devise fut fix 1 25 Rappelons que le contexte conomique tait l poque marqu par un ch mage substantiel une forte inflation des taux d int r ts lev s un solde ext rieur d ficitaire et un secteur public important le taux d actualisation fut tabli 8 en termes r els en r
147. s et pertes d efficacit introduites par les pr l vements fiscaux dans l conomie Le deuxi me aspect est celui des contraintes quantitatives qui p sent sur la disponibilit des fonds publics en raison des besoins de la r gulation conjoncturelle nationale ou pour respecter le pacte europ en de stabilit et de croissance Maastricht 2 2 1 Le taux d actualisation et le co t d opportunit des fonds publics Bien souvent les avantages procur s par les investissements publics ne peuvent tre r mun r s par des recettes ce qui implique qu ils doivent alors b n ficier de subventions publiques Or le pr l vement de ressources financi res par l imp t est co teux du point de vue de l efficacit socio conomique et ce co t doit tre r percut sur les d penses qu elles permettent de financer Cela conduit donc introduire dans le calcul conomique ce que les conomistes appellent un co t d opportunit des fonds publics sous la forme d un coefficient multiplicateur sup rieur 1 appliqu tout euro public d pens dans un projet et repr sentant le prix fictif d une unit de fond public Ce concept implique concr tement que si dans une situation donn e on pr l ve un euro d imp t suppl mentaire la perte du bien tre collectif sera quivalente non pas un euro mais L p euro Ce facteur L p repr sente Commissariat g n ral du Plan le co t marginal des fonds publics Si l on consid re cet
148. s les incitations des agents priv s Il convient d s lors de faire en sorte de g n rer recettes fiscales donn es et pour des objectifs redistributifs donn s le co t de distorsion le plus faible possible Cela para t d autant plus important que contrairement au co t de recouvrement de l imp t le co t marginal des fonds publics cro t avec le montant des imp ts c est dire avec la pression fiscale Les cons quences sur le calcul conomique peuvent tre tr s importantes D une part l application du co t marginal des fonds publics a un effet majeur sur le choix des investissements publics et notamment sur l arbitrage faire entre ceux qui p sent sur les finances publiques et ceux qui au contraire 1 A l inverse toute recette fiscale suppl mentaire g n r e par l investissement par exemple sous forme de TIPP dans le cas d investissements routiers doit tre incr ment e en appliquant ce m me coefficient multiplicateur R vision du taux d actualisation des investissements publics g n rent des recettes Cette approche conduit en pratique r duire le nombre de projets rentables et notamment celui des projets faible capacit d autofinancement D autre part int grer le co t marginal des fonds publics en pond rant diff remment les d penses engag es selon l origine des fonds peut tre galement un l ment d terminant dans le choix de recourir au secteur priv pour r aliser et g rer des
149. s taux qui s expriment sur le march Au del des op rations math matiques et des chiffres qui parcourent et concluent ce texte importe de fa on primordiale le sens m me du taux d actualisation car les r flexions qui suivent ob issent toutes une logique du sens De fa on presque incantatoire les phrases et arguments sont scand s par le souci du calcul conomique Ce souci est une inqui tude historique comment peut on soutenir l importance et souligner les enjeux d un taux qui concerne tous les investissements publics et n a pas t r vis depuis pr s de vingt ans Cette n gligence ne discr dite t elle pas l Etat dans ses op rations ses interventions et ses grands travaux A l heure o ses plus hautes autorit s veulent le mobiliser sur des grands programmes et des grands travaux le sens du taux d actualisation fait actualit Mais comment faut il comprendre cette notion de calcul conomique Au lieu de vitup rer l incurie de d cideurs successifs que les variations de l alternance n ont gu re affect e mieux vaut situer le sens du taux en pr f rant l int r t de l avenir au d sint r t du pass Cette notion de calcul conomique donne une partie de son sens au taux d actualisation si l on ne l interpr te gu re comme une mainmise de l conomie sur la Commissariat g n ral du Plan d cision prise dans un contexte d mocratique Omnis determinatio est negatio le calcul conomique est une altern
150. soci s aux investissements constitue en effet dans le secteur priv un des l ments d cisifs de la d cision Dans certains cas de risque lev c est m me un crit re qui l emporte sur celui de l esp rance moyenne du taux de rentabilit qui devient alors secondaire Il appara t d s lors opportun d importer d lib r ment dans le secteur public les pratiques bien rod es dans les entreprises priv es m me si les risques auxquels est confront e la collectivit sont de nature un peu diff rente voir les recommandations faites sur ce sujet dans le livre vert Commissariat g n ral du Plan britannique et de s interroger tant sur la capacit d expertise de l administration que sur les moyens que celle ci se donne pour former l valuation des risques ceux qui r alisent ces tudes Il para t en cons quence indispensable de d velopper et de g n raliser la pratique des contre expertises au sein de l appareil d Etat Le d cideur doit tre plus qu aujourd hui responsabilis au risque que la collectivit prend en s engageant sur son projet Si le taux d actualisation n int gre aucune composante de risque comme il est recommand de le faire il devient alors indispensable de faire toute sa place dans les valuations une analyse du risque utilisant des outils adapt s pour ce faire Les d veloppements de la th orie de la d cision en situation d incertitude qui se sont affin s depuis les r flexions fondatrices
151. sques II parait utile d laborer des principes g n raux ou des valeurs dans une d marche concert e et harmonis e comprenant non seulement l ensemble des administrations mais plus largement l ensemble des acteurs conomiques et sociaux impliqu s Ces principes et ces valeurs ne peuvent tre ensuite utiles au d bat que si le processus de leur laboration les cr dibilise aux yeux d un maximum d acteurs Cela justifie que les investigations pr liminaires soient men es dans un cadre interminist riel et ouvert largement l ext rieur comme peut l tre entre autres le Commissariat g n ral du Plan et que les propositions retenues puissent ensuite faire l objet d un d bat plus large sanctionn par une d cision politique R vision du taux d actualisation des investissements publics Enfin on soulignera l utilit pour l administration de se donner les moyens d tre pr sente dans les lieux o s laborent les r flexions sur ce sujet au niveau international et notamment dans les instances europ ennes 3 1 5 L urgence de la contre expertise et de l valuation a posteriori L utilit de la technique de l actualisation et plus g n ralement celle du calcul conomique repose sur l existence d un dispositif d ensemble d valuation des projets concern s Les r gles de l valuation a priori risquent fort de devenir d sincarn es et inop rantes si elles ne sont pas p riodiquement r examin es l aune de l v
152. strie Aude LED ARS service des tudes conomiques et des synth ses direction des programmes Commissariat l nergie atomique CEA David PRO ULT service des tudes conomiques et des synth ses direction des programmes Commissariat l nergie atomique CEA Emmanuel RAOUL chef du service conomique et statistique direction des affaires conomiques et statistiques minist re de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer Olivier SCHMITT ing nieur des ponts et chauss es Conseil g n ral des ponts et chauss es minist re de l quipement des transports de l am nagement du territoire du tourisme et de la mer Bertrand VILLENEUVE directeur adjoint du Laboratoire d conomie des ressources naturelles Universit des sciences sociales Toulouse 1 Arnaud VOISIN charg d tudes Observatoire conomique de la d fense minist re de la d fense Commissariat g n ral du Plan
153. t tre int gr e dans le taux d actualisation lui m me Cet argument en faveur d un taux d actualisation d croissant est n anmoins potentiellement contrebalanc par le fait que ces g n rations les plus loign es peuvent aussi avec la croissance tre plus riches que les g n rations actuelles Ainsi la relation entre taux d actualisation et horizon temporel est arbitr e par deux effets contradictoires un effet richesse qui incite les g n rations actuelles faire d autant moins d effort que la g n ration future est plus loign e et un effet pr caution qui les incite faire exactement le contraire Les r sultats de ces travaux sont int ressants plus d un titre D une part l analyse de l volution chaotique des taux de croissance pass s montre qu il n est pas insens d introduire des al as sur leur volution d autre part les d veloppements th oriques permettent de justifier solidement une d croissance du taux d actualisation qui comme nous l avons vu a pour effet de renforcer l impact des effets prix des biens environnementaux sur le futur et d accro tre ainsi la sensibilit des valuations men es sur le tr s long terme Plus fondamentalement l introduction de cette possible d croissance a pour premi re cons quence de situer l exercice de r vision du taux d actualisation dans le cadre d une prospective sur la croissance conomique qui n est pas sans int r t au regard des pr occupations de
154. t richesse 1 2 1 5 La notion d effet richesse L effet richesse renvoie d une part aux anticipations des m nages concernant la croissance de leur consommation d autre part au fait que leur satisfaction cro t moins que proportionnellement leur consommation Ces anticipations les conduisent g n ralement pr f rer lisser leur consommation dans le temps On peut illustrer ce ph nom ne par le raisonnement suivant si l on suppose que l augmentation de la richesse dans le temps est garantie il appara t pr f rable pour le consommateur de d s pargner et de consommer davantage aujourd hui anticipant ainsi cette croissance il vitera de faire des efforts suppl mentaires pour un avenir qu il anticipe comme moins favorable qu aujourd hui Si l on tient compte du fait que l utilit marginale de la consommation est d croissante avec le niveau de cette consommation le fait que ce niveau soit croissant dans le temps implique qu un euro suppl mentaire dans un an a une valeur plus faible qu un euro aujourd hui On r sumera en disant que si l on dispose d un euro suppl mentaire autant le d penser quand son effet sur l utilit est le plus lev c est dire quand nous sommes le moins riche L intensit de cette pr f rence est traduite par y l lasticit de l utilit marginale de la consommation plus yest lev plus il est difficile de demander aux m nages de faire des efforts pour am liorer un futur qui s
155. tabilit est une exigence d mocratique mais par son singulier concept elle bouscule les notions de rentabilit politique ou financi re elle sugg re l id e d une rentabilit pour l int r t g n ral A strictement parler le taux d actualisation est un taux d int r t g n ral Que soient remerci s chaleureusement tous ceux membres du groupe de travail experts personnalit s comp tentes mais aussi assistants administratifs qui se sont mobilis s pour produire ce travail de qualit en particulier Daniel LEBEGUE qui a pr sid la concertation avec toute l exp rience publique dont il est porteur Philippe HIRTZMAN qui a r ussi coordonner efficacement les r flexions de nos prestigieux sp cialistes et Luc BAUMSTARK dont le travail de rapporteur g n ral fournit un bel exemple d expertise universitaire au service de l aide la d cision politique Alain ETCHEGOYEN Commissariat g n ral du Plan R SUM DU RAPPORT conclusions recommandations et propositions L actualisation est l op ration math matique qui permet de comparer des valeurs conomiques qui s chelonnent dans le temps il s agit de ramener la valeur future d un bien d une d pense une valeur actuelle L actualisation repose sur deux l ments essentiels l appr ciation des flux mon taires ch ancier des d penses et recettes imm diates et futures r elles ou fictives et le taux d actualisation coefficient permettant de r
156. territoire national O utre les probl mes li s aux modalit s des pratiques de l valuation qui peuvent tre tr s diff rentes d un pays l autre se pose pour la France un probl me pratique sur le taux retenir pour ces projets Et ce d autant plus qu il est n est pas impossible que dans un proche avenir sur certains projets impliquant des financements europ ens il soit pr vu d tablir une valuation avec un taux d actualisation de r f rence diff rent de celui en vigueur en France voire sur la base d autres r gles de valorisation que celles d finies et pratiqu es en France Dans tous les cas de figure il appara t indispensable pour alimenter dans les meilleurs conditions possibles les discussions et les n gociations entre les diff rents partenaires notamment en mati re financi re de disposer syst matiquement d au moins deux valuations tablies sur la base des crit res fran ais externalit s et r gles d usage taux d actualisation fran ais une premi re tablie pour l ensemble du projet une seconde isolant le plus pr cis ment possible le surplus net avantages et co ts fran ais Commissariat g n ral du Plan p riodes allant au del de 30 ans Pour les arbitrages ayant une incidence sur le long terme voire le tr s long terme il n y a pas de r f rence de march possible et la solution qui consiste alors revenir un taux tut laire fix par l Etat reste la seule possible M ais ce taux pratiqu
157. tion soit r vis r guli rement Les difficult s rencontr es pour lancer l actuelle proc dure de r vision du taux d actualisation en vigueur de 8 plaident pour que l on retienne ici cette exigence au moins pour le taux utilis court et moyen terme qui doit tre en phase avec les principaux indicateurs macro conomiques croissance potentielle du pays volution des taux d int r ts long terme variables d mographiques etc Pour le tr s long terme la r vision du taux appara t moins probl matique Au cours des d bats plusieurs possibilit s ont t voqu es l Etat peut fixer un taux et un m canisme de r vision d finir une p riode de r vision par exemple mais il peut galement d cider d un principe de mise jour automatique bas e sur l volution de certains agr gats macro conomiques Il a t ainsi propos que l on prenne comme r f rence pour le taux d actualisation le taux d int r t des emprunts d Etat obligations assimilables du Tr sor OAT lequel constitue un bon rep re taux de l argent sans risque Dans ce cas on notera qu une distinction doit tre pr serv e entre le court ou moyen terme et le tr s long terme En effet une telle solution ne peut convenir pour des 1 Le calcul conomique est plus difficile lorsqu il s agit d valuer les projets impliquant plusieurs pays ventuellement l chelon europ en et donc lorsque les co ts et les avantages ne se limitent pas au
158. tique le calcul des co ts de r f rence des diff rents moyens de production d lectricit et la programmation pluriannuelle des investissements de production d lectricit qui cherche d finir en fonction d une pr vision de demande le parc de production lectrique souhaitable au vu de crit res multiples s curit d approvisionnement et donc diversification des nergies primaires pr servation de l environnement acc s une nergie comp titive pour les entreprises et les m nages Ces travaux sont notamment exig s par la loi du 10 f vrier 2000 qui d finit le cadre r glementaire du march de l lectricit laquelle pr cise que le ministre charg de l nergie arr te et rend publique la programmation pluriannuelle des investissements de production qui fixe les objectifs en mati re de r partition des capacit s de production par sources d nergie primaire Commissariat g n ral du Plan La recherche acad mique dans ce domaine est rest e vivante et les praticiens cherchent int grer des aspects nouveaux jusque l n glig s tels en particulier l environnement les contraintes li es aux finances publiques et l quit Elle a influenc directement et indirectement les administrations plus dans les pays anglo saxons qu en Francet lesquelles n ont jamais cess par ailleurs de consid rer l analyse co ts b n fices comme un outil d clairage irrempla able des d cisions publiques De nombreuses p
159. torsion marginale est identique pour toutes les formes de pr l vement taxe sur le travail taxe sur le capital taxe sur biens accises taxe la consommation Evidemment dans les faits le syst me fiscal n est pas optimis ce qui pose en plus des probl mes conom triques traditionnels le probl me de choix de l imp t pertinent De nombreuses formulations visant estimer le co t d opportunit des fonds publics ont t propos es dans la litt rature micro conomique Elles consid rent le plus souvent une taxation du travail ce qui la diff rence d une taxation du capital permet de rester dans un cadre statique d quilibre partiel 2 Alain BERNARD et Marc VIELLE arrivent dans un calcul fond sur un mod le d quilibre g n ral calculable 1 13 pour la France chiffre qui est comparable celui des autres pays europ ens mais sup rieur ceux des Etats Unis 1 02 et du Japon 1 03 A BERNARD and M VIELLE 2003 M easuring the Welfare Cost of Climate Change Policies A Comparative Assessment Based on the Computable General Equilibrium M odel GEMINI E3 Environmental Modeling amp Assessment Vol 8 n 3 Un calcul tr s sommaire effectu dans le cadre des travaux du groupe sur la base d une formule d velopp e par Snow et Warren The marginal welfare cost of public funds theory and esimates Journal of Public Economics 1996 conduirait un chiffre compris entre 1 1 et 1 4 3 On estime g n ral
160. ualisation des investissements publics Ces diff rentes approches peuvent conduirent en pratique consid rer plusieurs indicateurs de r f rence 1 2 1 1 La notion de pr f rence pure pour le pr sent Le taux d actualisation intervient dans le calcul conomique d s que l on fait intervenir le temps Le principe est fond sur l observation des agents conomiques qui manifestent dans leur comportement en mati re de consommation ou d pargne une pr f rence pour le pr sent un plaisir imm diat est g n ralement pr f r ce m me plaisir dans le futur ind pendamment de tout ph nom ne conomique Le taux d actualisation renvoie donc au prix que les agents producteur ou consommateur accordent au temps il traduit leur impatience ainsi que la probabilit de mourir chaque p riode De nombreux travaux ont t entrepris pour analyser ces ph nom nes on s accorde g n ralement pour dire que cet effet d impatience peut tre estim par le taux d int r t qui serait exig par les m nages pour diff rer leur consommation et que ce taux se situerait autour de 1 2 par an En transposant au niveau des pr f rences sociales ce principe psychologique observable dans le comportement des individus on reconna t donc qu il existerait au niveau collectif une valorisation plus forte du bien tre imm diat que du bien tre futur la collectivit ne divergeant pas significativement sur ce point
161. ue force est de constater que les valuations restent tr s modestes voire inexistantes alors que celles ci font l objet dans le secteur priv d approches syst matiques beaucoup plus pouss es Il conviendrait sur ce point d tablir une liste commune de rubriques qui devraient tre obligatoirement renseign es dans un document annex aux valuations Les outils existent ils sont sans doute encore insuffisants mais il est possible de les enrichir significativement au regard de ce qui se fait dans certains secteurs habitu s traiter la gestion du risque Cette exigence am nerait les valuateurs et les concepteurs des projets prendre en compte certaines dimensions importantes des projets qui sont bien souvent ignor es 3 1 4 Une pratique du calcul conomique concert e L enrichissement du calcul conomique ne doit pas toutefois conduire une trop grande dispersion des pratiques sous peine d affaiblir la coh rence recherch e sur l ensemble des d cisions publiques L int gration des diff rents volets peut conduire prendre en consid ration des l ments qui paraissent tr s sensibles Cela peut concerner l volution de certains prix n cessaire l laboration de sc narios comme par exemple celui de l nergie ou encore celui de la valeur de la vie humaine prix que la collectivit est pr te consacrer pour sauver une ann e de vie suppl mentaire cela peut concerner galement la mani re d aborder certains ri
162. ue le projet tant d cid l on s interroge sur la date optimale de lancement des travaux et sur l int r t relatif de diverses variantes d un m me projet ou encore lorsqu il est possible de comparer le projet en question d autres du m me type Dans ce cadre l utilisation du taux d actualisation ne pose pas de probl me particulier puisqu on raisonne alors dans un univers certes incertain mais qui reste identique Il est clair par contre que le calcul conomique se heurte de redoutables probl mes d s lors que l on souhaite appr cier l int r t d un projet en valeur absolue Dans ce cas les hypoth ses faites sur l environnement du projet tout au long de sa vie utile ont beaucoup plus de poids que le taux d actualisation C est donc bien sur l analyse de ces hypoth ses qu il convient de porter son attention plut t que de discuter ind finiment la valeur pr cise retenir pour le taux d actualisation R vision du taux d actualisation des investissements publics Certaines pr occupations l gitimes en mati re de conduite du calcul conomique public effets externes risques sur le projet co t du dispositif fiscal contrainte budg taire appellent d autres r ponses qu une modification du taux d actualisation Le mode d emploi du calcul conomique par le d cideur public est une question au moins aussi importante que celle du niveau du taux d actualisation retenir dans ce calcul La collectivit perd beaucoup p
163. ues d un secteur ou d un projet l autre 3 2 1 2 Un taux unique de r f rence pour les collectivit s La perspective d un grand nombre d investissements lourds se dessine aujourd hui aussi bien au niveau europ en interconnexion des grands r seaux qu au niveau des collectivit s investissement dans les r seaux de distribution Comment adapter le taux d actualisation la situation d centralis e dans laquelle il n y a plus un seul financeur l Etat mais diff rents acteurs aux logiques multiples Les situations de co financement constituent t elles un probl me sp cifique quant l usage de ce taux Le taux d actualisation est attach la collectivit de r f rence disposant d une autonomie de financement et de d cision Ce choix reste pour chaque collectivit un choix tut laire li la libert de pr lever l imp t et d investir En toute rigueur il pourrait donc y avoir autant de taux d actualisation qu il y a de collectivit s Si l on admet l id e que ce taux d actualisation d pend essentiellement de la croissance dans la zone consid r e on trouve l des l ments objectifs pour fonder une diversit de taux que l Europe d termine son taux d actualisation pour la zone europ enne l Etat fran ais pour l ensemble du territoire fran ais la R gion pour son propre territoire n est pas choquant en soi M ais ce point n appara t pas vraiment essentiel Commissariat g n ral du Plan Si l on justif
164. un bon moyen d am liorer de mani re continue la m thode d valuation elle m me et de pr coniser voire d imposer si n cessaire des cadres de r f rence pour traiter certains probl mes difficiles Les insuffisances relev es pourraient aussi motiver des programmes de recherche articul s avec les besoins de l valuation sous des aspects tant th oriques que de port e op rationnelle 3 3 2 Un taux d actualisation renouvel Le groupe de travail a souhait s parer pr cis ment la probl matique de l actualisation d autres aspects du calcul conomique qui lui sont souvent associ s a La contrainte du d veloppement durable le groupe recommande aux pouvoirs publics de prendre pleinement en compte dans le calcul conomique secteur par secteur projet par projet les effets externes et pr conise de mener une analyse du risque avec autant de rigueur que dans le priv b La contrainte des finances publiques le rapport s pare nettement la question du taux d actualisation des questions de la contrainte budg taire et du co t d opportunit des fonds publics dans la mesure o les principes de s lection des projets sont clarifi s Le rapport recommande sur la question tr s controvers e du co t d opportunit des fonds publics de r viser le coefficient de 1 5 propos Commissariat g n ral du Plan par le Plan en 1985 ainsi que les modalit s de son usage Il recommande par ailleurs de renforcer les m canismes de s
165. un taux nul les flux conomiques tr s loign s dans le futur Mais cela reviendrait consentir beaucoup d efforts pour le tr s long terme par exemple en s curisant l extr me les sites de d chets nucl aires en sacrifiant le moyen terme par exemple en renon ant am liorer davantage la s ret des r acteurs Ainsi les pr occupations thiques en faveur de la prise en compte des int r ts des g n rations futures pourraient se r v ler in fine contre productives R vision du taux d actualisation des investissements publics pour le bien tre interg n rationnel Refuser l actualisation ne constitue donc pas une r ponse satisfaisante D autres ont montr que les pr occupations de solidarit entre les g n rations pouvaient conduire des niveaux de taux d actualisation relativement faibles si l on acceptait un crit re thique imposant d am liorer la situation de la g n ration la plus d favoris e Pour pouvoir r pondre correctement cette question il faut donc pouvoir appr cier l enrichissement des g n rations futures ce qui peut tre ramen dans un premier temps une prospective sur le taux de croissance ou encore sur le rythme du progr s technique On comprend en effet qu il serait inacceptable d imposer des sacrifices la g n ration pr sente au nom d une n cessaire solidarit entre les g n rations si la g n ration future devait tre beaucoup plus riche o beaucoup plus
166. unicit du taux d actualisation et la coh rence de la d cision publique Avant d aborder la phase concr te des propositions il est utile de rappeler que le taux d actualisation propos ici est un taux tut laire Ce choix r sulte d un exercice de r flexion collectif men par un groupe dont la composition et les int r ts taient divers Le taux propos ne provient pas d une tude particuli re m me si certains travaux ont pu aider le groupe dans sa d marche Compte tenu des convictions des uns des r ticences et inqui tudes des autres des l ments objectifs qui ont pu tre rassembl s des travaux th oriques les plus r cents il exprime un choix qui rel ve d un compromis apparemment acceptable du point de vue de l int r t g n ral Le groupe recommande aux pouvoirs publics de retenir ce taux ainsi que les recommandations qui l accompagnent d en faire une r f rence incontournable lorsque l on souhaite exprimer dans les calculs publics l effort que la collectivit est pr te consentir pour se pr parer aux d fis de l avenir Trois points particuli rement importants sont pr cis s le taux d actualisation doit tre unique pour garantir un minimum de coh rence dans les arbitrages qui peuvent tre faits d un secteur l autre la d finition du taux d actualisation doit s inscrire dans le cadre d un exercice de prospective sur la croissance conomique qui reste entreprendre ou expliciter La p
167. ur la collectivit que si dans le m me temps on met effectivement en uvre ces calculs conomiques et si l on utilise ces derniers pour instruire le d bat public sur l utilit sociale des efforts qui sont consentis pour r parer l avenir 1 1 1 Pour la rationalisation de la d cision publique Une des fonctions strat giques de l Etat consiste arbitrer entre diff rentes actions collectives ayant un impact pr sent et futur sur le bien tre de la population Ces arbitrages concernent non seulement des infrastructures transport sant mais aussi l am lioration du syst me scolaire le soutien la recherche les investissements en mati re de s curit la lutte contre l effet de R vision du taux d actualisation des investissements publics serre la gestion des d chets la pr servation de la biodiversit Les effets de certains de ces investissements se manifestent tr s court terme d autres au contraire se font sentir sur des p riodes de temps beaucoup plus longues Dans un monde o les ressources sont limit es et certaines le sont beaucoup plus que d autres il est indispensable de proc der une s lection et une hi rarchisation des projets refl tant de mani re coh rente leurs effets temporels Ne pas le faire c est accepter l id e que l on consacre une partie des ressources de la collectivit des investissements qui auraient pu ailleurs tre d une utilit beaucoup plus important

Download Pdf Manuals

Related Search

Related Contents

取扱説明書 - KDDI  MANUALE DI USO E MANUTENZIONE OPERATOR'S  mode d emploi 2015 - 2016  HYDRAULIC TESTING A B C D E F  PRESS RELEASE - リンクスインターナショナル  Theory and Troubleshooting  Zalman HD160XT Plus  HT-1445, HT-965 and HT-485  Emerson MS9933TT Stereo System User Manual  

Copyright © All rights reserved. Failed to retrieve file