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Dialogue public-privé dans les pays en développement

1. Downs A 1957 An economic theory of democracy Harper Collins New York Drazen A 2000 The Political Business Cycle After 25 Years NBER Macroeconomics Annual 1 juillet vol 15 no 1 pp 75 117 43 MIT Press Erert B A Gece er N B TALLROTH 2003 G rer la manne p troli re Volume 40 Num ro 1 Finances et D veloppement FMI mars Evans P 1995 Embedded Autonomy States and Industrial Transformation Princeton University Press Princeton ISBN 978 92 64 028852 OCDE 2007 95 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 96 Evans P 1997 State Structures Government Business Relations and Economic Transformation in S MAXFIELD ET B R SCHNEIDER dir pub Business and the State in Developing Countries Cornell University Press Londres Evans P ET J E Raucu 1999 A Cross National Analysis of the Effects of Weberian State Structures on Economic Growth American Sociological Review octobre 64 5 ABI INFORM Global p 748 FERNANDEZ R ET D Roprik 1991 Resistance to Reform Status Quo Bias in the Presence of Individual Specific Uncertainty The American Economic Review Vol 81 No 5 December pp 1146 1155 FLDS K 1997 Strong States and Business Organization in Korea and Taiwan in S MAXFIELD ET B R SCHNEIDER dir pub Business and the State in Developing Countries Cornell University Press L
2. ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 Etudes du Centre de d veloppement de l OCDE S00Z Jeprauyps avanos 21IEJUOIOA UOISHUPE Y SUOIJEIDOSSE P JISUS II x OUJSNDU 6861 1031 G jueqojbuJ 88 2864 aan usKow uso aiqie4 uso ajqie4 MSNPUI 988 YA oL ajueqojbuz CG6L 799 0 ajueqojbuz 9 GZ6L 3934 l 0 ajueqojbuz Z 8G64 7319V EY usAoW ejqie uso ejqie4 OSL 9l SNpUI brel IGNV oose 9423 In87 8S L264 e 89218p8 usAoN EME ELSIE e qie4 ELSE os snpul 88 L eJ0J0S 8 ajueqojbuz GE6L 9d9 aiqied aiqied 9Aa F eiqied 9A9 4 08 ajueqo buz GL6L 1399 0 ejueqo 6uz C961 NHWO ajueqo buz 6Z6L xauuedog 0002 soouue uofon uofon usfon uofon onbixon 06 seeuue ojqie4 ojqie onbixon onbixon SUOI81 1 saXojdwa p uonesiuebio p uoydniiog xneosoy suonelsossy Gur gqo7 eIQUON e1NH9AN0Y ra uonelossy 16 q eAud 91jqnd uor2e18juI p S JJPON Adv sajueqoiBus sajjauuoissajoid suonersosse sep aouessing Uz nvoIqeL 53 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 54 La d mocratie une condition du dialogue public priv Si les caract ristiques de la bureaucratie et du secteur priv sont d terminantes pour la qualit du dialogue public priv ce dernier ne saurait tre analys sans une prise en compte du contexte politico institutionnel dans lequel il s inscrit cet gar
3. face l tat dialogue ou extraction de rentes Le caract re d cisif de ces avantages sp cifiques dans la mobilisation des entreprises en vue d une action collective explique le caract re dual que le secteur priv rev t dans de nombreux pays en d veloppement en effet une large partie de l conomie est constitu e d une part de secteurs tres atomis s peu organis s op rant souvent dans l informel et sans influence sur l tat par ailleurs le secteur formel se r duit quelques secteurs puissants constitu s en lobbys exer ant une forte influence quand il ne s agit pas purement et simplement de capture sur la machine politico administrative Les premiers se retrouvent coinc s dans un pi ge d inorganisation qui les condamne ne peser que de peu de poids face l tat encadr 2 1 Les seconds sont au contraire tr s organis s et en mesure de maintenir la coh sion de leurs associations professionnelles face l tat De mani re compl mentaire et conform ment a la logique olsonienne des paradoxes de l action collective cette forte coh sion repose sur la distribution d avantages sp cifiques des rentes en g n ral aux membres des associations professionnelles repr sentatives ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Encadr 2 2 Pourquoi le secteur priv est il si peu organis dans les pays en d veloppement L analyse de ce pro
4. maintenir dans le secteur informel en accaparant le capital physique et humain Ces grands groupes b n ficient notamment lorsqu ils op rent dans les industries extractives de liens privil gi s avec les administrations et les gouvernements des pays dans lesquels ils op rent Or dans des contextes de gouvernance faible caract ris s par des m canismes de d cision gouvernementale discr tionnaires une bureaucratie pr datrice et des institutions d ficientes le risque est grand que l interaction entre ces groupes et les gouvernements locaux ne prenne la forme de corruption de collusion et d change de faveurs Les relations entre gouvernements et grandes compagnies p troli res en Afrique en sont l arch type En effet la manne p troli re r oriente les incitations conomiques vers l acc s aux recettes p troli res au d triment d activit s productives en particulier dans des cadres d action non transparents caract ris s par l intervention discr tionnaire du pouvoir politique et l incertitude entourant les droits de propri t Eifert et al 2003 p 41 Les activit s extractives n tant possibles la diff rence des activit s manufacturieres que dans un nombre limit de pays d tenteurs de la ressource et o existent des possibilit s d exploitation rentable les compagnies ne peuvent faire jouer la concurrence entre Etats p troliers et escamoter leur souverainet m me lorsque les conditions de g
5. objet de cette tude voir cependant les encadr s 3 1 et 3 2 p 65 et p 68 respectivement Nous nous limiterons ici deux questions en aval de cette probl matique existe t il un espace pour un dialogue public priv qui ne soit pas principalement orient vers la recherche de rentes Et quels facteurs d terminent la propension du secteur priv domestique s engager dans un dialogue constructif avec l tat plut t que dans une activit d extraction de rentes Le secteur priv entre inorganisation et recherche de rentes Paradoxes de l action collective et in organisation du secteur priv La capacit du secteur priv s organiser en associations professionnelles est une condition pr alable essentielle un dialogue avec les pouvoirs publics Pour assurer un dialogue coh rent et efficace en mati re de d finition d une politique conomique ou sectorielle l tat doit avoir face lui un nombre limit d interlocuteurs repr sentatifs Les pouvoirs publics sont en effet d autant moins enclins dialoguer avec le secteur priv que ce dernier est faible atomis inorganis et pauvrement dot en capacit s analytiques ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Une telle action collective ne va en effet pas de soi m me lorsqu il existe une convergence d int r ts au sein d un secteur conomique Cette difficult tient en partie aux paradoxes de l act
6. tat corruption pots de vin et commissions occultes etc alors que dans le m me temps la distinction public priv est t nue l tat est fortement ins r dans le tissu conomique national essentiellement dans la mesure o hommes politiques et bureaucrates utilisent l appareil d tat et les privil ges qu il procure afin d investir la sphere conomique et de devenir des entrepreneurs De fait donc il existe une forte perm abilit des sph res publique et priv e et en ce sens une forte insertion de l tat dans le tissu conomique national Cette situation d crit assez bien la nature des liens entre l appareil d tat et le secteur priv dans bon nombre de pays d Afrique subsaharienne Lecadran 2 d crit une situation galement caract ris e par un harc lement du secteur priv par le secteur public mais marqu e de surcro t par une dichotomie assez profonde entre les deux sph res Cela repr sente assez bien la situation de nombreux pays d Afrique subsaharienne apres les ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 87 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques aaud mapas ay red e34 1 ap aide aud An219s 1eJ4 aosof ap doddvy 06 soouue Sap UY 29109 SIN PEL sap 9 9N NUI 2IUOUOJNE 39 2 EUOIJEU 2IUIOUOD9 SUEP 9 uvapvo G UV4PDT gaud anaypas 34 2 ennu rwouomy 08 saauue uodef 1s4 png np rsy p uvipvD uvApVD 0Z
7. volution sui generis des acteurs locaux qui permette d instaurer les conditions d un dialogue fructueux Faut il tabler sur l mergence progressive d un secteur priv qui contraindrait de mani re endog ne l tat dialoguer se r former et am liorer l environnement des affaires Ce serait prendre le risque d ignorer la lenteur d un tel processus L mergence d un l Etat d veloppementaliste et w b rien est susceptible de prendre plusieurs g n rations et pourrait n avoir jamais lieu tant que la l gitimit politique des dirigeants repose fondamentalement sur une appropriation des ressources publiques et sur l usage de l institution bureaucratique des fins privatives client listes et patrimoniales L existence d un contexte politique conomique et social d favorable au dialogue public priv ne doit pourtant pas dissuader les bailleurs d intervenir Mais il leur faut agir avec pragmatisme en fonction des contraintes institutionnelles locales S ils peuvent agir en amont et sur le long terme en favorisant au niveau domestique le d veloppement du secteur priv et la r forme de la bureaucratie ils peuvent galement avoir une action directe et imm diate sur la qualit des relations entre l tat et les milieux d affaires en initiant le processus en en identifiant les acteurs et en accompagnant dans le temps son d roulement Initier le processus et fournir les incitations idoines Br utigam 2000
8. il s agit d une solution de second rang par rapport une situation o le dialogue avec le secteur priv s appuie sur l existence d une architecture institutionnelle d mocratique caract ris e par une s paration des pouvoirs une garantie juridique des droits de propri t ainsi que sur une culture largement partag e au plan national de l tat de droit et du respect des institutions L analyse normative des conditions d un dialogue public priv quilibr transparent durable et in fine fructueux sugg re combien sa mise en place est difficile et complexe e D une part l articulation entre insertion de la bureaucratie dans l conomie et autonomie mutuelle des acteurs publics et priv s quidistance d un l tat kleptocratique et d une captation de la puissance publique par des int r ts particuliers revient trouver un quilibre extr mement d licat et souvent pr caire ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 57 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques e D autre part la mise en place d un environnement politique et institutionnel susceptible d instaurer un climat de confiance entre l tat et le secteur priv repose soit sur l existence de traditions et d institutions d mocratiques que les pays les plus avanc s en la mati re ont laborieusement construites au cours des deux si cles pass s soit sur l existence de r gimes autoritaires et clair
9. res entretient l absence de transparence et favorise une banalisation de la corruption et des d tournements de revenus p troliers Un secteur priv local faible et fragment Plus g n ralement la faiblesse du secteur priv formel dans les pays les moins avanc s et en particulier en Afrique a fait l objet d une vaste litt rature qu il n est pas question d explorer en d tail ici mais dont on retiendra qu c t d un important secteur public h rit des p riodes coloniale et post coloniale s tend un large secteur priv informel cf encadr 3 2 L hostilit id ologique et politique notamment en Afrique des gouvernements l mergence d une classe d entrepreneurs priv s autonome par rapport l tat a contraint le d veloppement du secteur formel et favoris celui des activit s informelles parfois domin es par des diasporas trang res Br utigam et al 2002 note que peu de gouvernements en Afrique s appuient sur les industriels locaux comme support politique et social nombre d entre eux ont acc d au pouvoir sur la base de conceptions tatistes et ou socialistes et certains d entre eux sont demeur s m fiants l gard de capitalistes locaux vus comme une force potentielle d opposition politique p 523 Kraus 2002 d crit ainsi de mani re d taill e l hostilit du gouvernement et des soutiens politiques de Rawlings aux milieux d affaires ghan ens dans les ann es 1
10. s d veloppementaliste de la fin des ann es 70 le secteur priv tait convaincu que ce que le gouvernement accordait il pouvait galement le remettre soudainement en question De fait la mise en uvre de la politique conomique impliquait une coop ration troite entre les agences gouvernementales et les entreprises priv es mais jamais il n y eut de doute sur laquelle des deux parties avait la haute main sur le processus p 293 savoir l tat Cette difficult concerne galement des tats d mocratiques soumis des contraintes lectorales un d calage entre la dur e des engagements pris par l tat l gard du secteur priv et les cycles politiques et lectoraux est de nature affaiblir la cr dibilit des pouvoirs publics en particulier celle de leurs politiques macro conomiques Plus largement cette fragilit quasi ontologique du dialogue public priv peut tre reli e aux faiblesses du complexe politiciens bureaucrates point es par le corpus des choix publics S il faut consid rer avec circonspection le caract re minemment r ducteur de cette derni re approche a commencer par son recours syst matique au postulat de maximisation d utilit des agents conomiques son int r t heuristique pour la compr hension des limites du dialogue public priv est vident Trois principaux types d checs de la puissance publique sont identifi s les checs de nature l gislative qui renvoi
11. tat transplant Cette approche que l on trouve par exemple d velopp e chez Badie 1992 soutient que le transfert d l ments structurants de l tat occidental en Afrique est un chec notamment en raison de sp cificit s culturelles Autrement dit les l ments issus de l tat occidental ont commenc fonctionner diff remment du mod le partir du moment o ils ont t transplant s dans un contexte africain Dans le m me temps la plupart des fonctions de l tat moderne ont cess de fonctionner Dans ces conditions l tat africain n a plus rien voir avec l tat occidental Il n est donc pas une forme tatique hybride mais une forme sui generis En l occurrence il s agit d un mod le dysfonctionnel incapable de domestiquer la violence interne ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 65 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 66 Un secteur priv h t rog ne peu organis et inaudible Un secteur priv dual et h t rog ne La situation du secteur priv dans les pays les moins avanc s est pr cis ment celle d un secteur faible et largement informel Plus exactement ces pays sont souvent caract ris s par le dualisme de leur secteur productif quelques grands groupes internationaux et plus rarement locaux exploitent les principales ressources du pays et coexistent avec un secteur priv local faible et fragment qu elles contribuent
12. tudes du Centre de D veloppement Dialogue public priv dans les pays en d veloppement OPPORTUNIT S ET RISQUES par Nicolas Pinaud Ke tudes du Centre de D veloppement Dialogue public priv dans les pays en developpement OPPORTUNIT S ET RISQUES ORGANISATION DE COOP RATION ET DE D VELOPPEMENT CONOMIQUES L OCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de 30 d mocraties uvrent ensemble pour relever les d fis conomiques sociaux et environnementaux que pose la mondialisation L OCDE est aussi l avant garde des efforts entrepris pour comprendre les volutions du monde actuel et les pr occupations qu elles font na tre Elle aide les gouvernements faire face des situations nouvelles en examinant des th mes tels que le gouvernement d entreprise l conomie de l information et les d fis pos s par le vieillissement de la population L Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs exp riences en mati re de politiques de chercher des r ponses des probl mes communs d identifier les bonnes pratiques et de travailler la coordination des politiques nationales et internationales Les pays membres de l OCDE sont l Allemagne l Australie l Autriche la Belgique le Canada la Cor e le Danemark l Espagne les tats Unis la Finlande la France la Gr ce la Hongrie l Irlande l Islande l Italie le Japon le Luxembourg le Mexique la N
13. 17 Pour une revue des limites et risques associ s au Generic Managerialism voir Dollery et Wallis 1999 pp 155 166 On se contentera de mentionner ici que la mise en uvre des valeurs du Generic Managerialism performances vision principalement gestionnaire de l accomplissement des fonctions de service public etc est susceptible partir d un certain point d roder les acquis du mod le PPA w b rien d ind pendance et d thique des agents publics De m me elle peut aboutir une gestion atomis e de l administration incompatible avec le r le de coordination et d identification de solutions socialement optimales normalement d volu l tat Ces traits sont caract ristiques des conomies dot es d un large secteur informel Dans le cas d j mentionn du Mexique la situation de crise du milieu des ann es 80 hyperinflation et risque de crise sociale et conomique fut d terminante dans la mise en place d un dialogue entre le gouvernement les milieux d affaires et les syndicats Cette coop ration a d bouch sur la mise en place des Pactes de solidarit conomique 1987 1994 Encore ne faut il pas surestimer le r le de la crise conomique et sociale comme catalyseur du dialogue entre secteur public entreprises et syndicats Les mod les dits de guerre d usure Alesina et Drazen 1991 qui tentent d expliquer pourquoi la mise en place d une politique d ajustement dans des pays en situation de c
14. 3 09 saauue 99107 18441 zed paud Anapoes np mmydep arated oouepuodopur jsod ouuorreyes qns anbuyy Z uvApVD auuakoyy eure1oduwuejuos uu neyesqns anbuyy L uvapo 2 10Y 2IWIOU029 suep VID P HOH4SUT EFLI 9p UOT JVsuT aatid Mayas 9 39 741 21JU9 UOTPLIIJUL ap UOTLJUasaIday L 7 auUWeISeIG ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 88 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE ind pendances situation caract ris e la fois par des niveaux lev s de corruption de la bureaucratie locale et des gouvernements et dans le m me temps par une hostilit d j voqu e dans le cas du Ghana l gard de l initiative priv e non d nu e de fondements id ologiques Le cadran 4 correspond une configuration dans laquelle l int grit et l autonomie des acteurs priv et public sont pr serv es mais dans laquelle les interactions entre ces derniers sont limit es par un cloisonnement entre lites bureaucratiques et politiques d une part et conomiques d autre part Dans une certaine mesure le cas d j voqu de l Inde correspond historiquement cette situation Le cadran 5 d crit une situation dans laquelle l tat est fortement ins r dans le tissu conomique local dialogue avec les acteurs de l conomie dont il conserve une capacit d orientation mais dans laquelle des relations incestueuses marqu es par le client lisme le favoritisme et la c
15. 92 64 02885 2 OCDE 2007 7 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques Cette derni re d marche souligne combien la pratique du dialogue public priv ne saurait aller de soi Et de fait acteurs locaux et partenaires au d veloppement en ont trop souvent surestim les gains tout en en minimisant les difficult s Autrement dit ils ont souvent vu dans cet instrument une panac e sans prendre en consid ration les probl mes soulev s par un environnement institutionnel hostile la faiblesse des acteurs locaux et le risque que ce dialogue ne soit qu une coquille vide ou le paravent de relations incestueuses Tel est pr cis ment l apport de cette tude elle met utilement en perspective les gains mais galement la complexit et les difficult s de l interaction public priv en analysant de mani re d taill e les conditions de possibilit d un dialogue public priv f cond quilibr et durable Elle souligne en particulier que le succ s d un dialogue public priv ne saurait tre garanti par l application de recettes proc durales et de dispositifs et que les bonnes pratiques elles m mes si utiles soient elles ne peuvent se substituer une r flexion approfondie en amont sur l environnement institutionnel de l interaction public priv l conomie politique de cette interaction l analyse dynamique de la nature des acteurs de leurs rapports de force et des structures d
16. E 7 RESUME aarre E E E E 9 TTL 0 CUCU 0 0 EE E E AiE 11 Chapitre 1 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement dialoguer pour mieux gotVerner 5 52snnsehi she 15 Pour l tat davantage de l gitimit pour plus d efficacit 16 Pour le secteur priv un environnement plus propice aux affaires 2 2 22 Chapitre 2 Le dialogue public priv l preuve des faits un instrument complexe 8 8 0 ceu cus pieces nine 31 L tat un interlocuteur probl matique snuhaninnennnanhantd 31 Quel secteur priv pour un dialogue de qualit cecceeeseseseseeseeeseeeeneeeeeees 41 La d mocratie une condition du dialogue public priv ccc 54 Chapitre 3 Favoriser le dialogue public priv en Afrique subsaharienne un solution en trompe l oil 7484 63 Des conditions d favorables au dialogue public priv 0 0 0 seeeeseeeeteteeeeees 63 Des Opportunit s SAISIE semestriel 72 Chapitre Conclusion ses tae aa E E Ee ERE Sne ikera 85 Bibliographies sin hiriek aririk aser drakk rikirake 93 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 5 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques Remerciements L auteur remercie tout d abord Henri Bernard Solignac Lecomte pour son inestimable soutien tout au long de ce travail Il remercie chaleureusement Johannes J tting Louka Katseli Charles Oman Ben Ross Schneider et Helmut Reisen pour leurs commentai
17. La volont d utiliser et de promouvoir cet instrument dans un contexte o les probl matiques de gouvernance et de d veloppement du secteur priv s imposaient comme des priorit s ont parfois d bouch sur une appr ciation inad quate des conditions requises pour mettre en uvre un dialogue public priv sain et fructueux qui aboutisse r ellement une am lioration de l environnement des affaires Tel est donc l objectif de ce travail identifier aussi pr cis ment que possible les conditions en particulier sur le plan institutionnel qualit de la bureaucratie organisation et niveau de d veloppement du secteur priv influence du r gime politique d un dialogue public priv qui vite les cueils d une interaction opaque et conomiquement sous optimale entre l tat et les milieux d affaires Notre analyse souligne ainsi que si les dividendes potentiels d un dialogue public priv sont consid rables Chapitre 1 les risques qui lui sont associ s le sont tout autant pointant la n cessit de clairement identifier les conditions de mise en uvre d un tel dialogue Chapitre 2 En d autres termes la possibilit que le dialogue public priv ne soit que le paravent d activit s de corruption de collusion et de recherches d int r ts sp cifiques a certaines composantes de la bureaucratie des milieux politiques et du secteur priv ne doit pas tre ignor e Dans ces conditions des pr alables institutio
18. New Zealand Experiment A World Model for Structural Adjustment Auckland University Press Auckland Kraus J 2002 Capital power and business associations in the African political economy a tale of two countries Ghana and Nigeria The Journal of Modern African Studies vol 40 no 3 395 436 KRUEGER A O 1974 The Political Economy of the Rent Seeking Society American Economic Review 64 June 291 303 LAND A 2002 Structured public private sector dialogue the experience from Botswana ECDPM Discussion Paper 37 Maastricht LANGHORST C 2003 Private Sector Development in Sub Saharan Africa What Really Matters Background paper for the project on Public Private Dialogue OECD Development Centre Paris October non publi Lerr N H 1978 Industrial Organization and Entrepreneurship in the Developing Countries Economic Development and Cultural Change 26 July 661 75 Leys C 1994 African capitalists and development theoretical questions in BERMAN eT Leys dir pub African Capitalists in African Development LINDBLOM C 1984 The Market as Prison in The Political Economy dir pub T FERGUSON ET J ROGERS M E Sharpe Armonk N Y Luseck P M er M Warts 1994 An alliance of oil and maize The response of indigenous and state capital to structural adjustment in Nigeria in African Capitalists in African Development B BERMAN ET C Leys dir
19. a remettre en cause ce type d analyse qu il s agisse du r le de l tat dans l conomie comme du r le des interactions en l esp ce des plus f condes sur le plan conomique entre les lites politiques la bureaucratie et le secteur priv L influence de plus en plus grande d acteurs issus de la soci t civile non seulement dans les pays industrialis s mais galement dans certains pays mergents et les moins avanc s n a fait que conforter cette volution qu on d fende une conception restrictive ou extensive de son r le il est de plus en plus clair que l tat qu il s agisse de la bureaucratie ou du personnel politique au pouvoir ne peut laborer ses politiques publiques en tant coup de ses ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 85 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 86 administr s et des acteurs soci taux commencer lorsqu on aborde le champ des politiques conomiques par les milieux d affaires L enjeu est autant politique celui de la l gitimit des politiques publiques qu conomique et social la l gitimit d une politique publique conditionnant bien des gards son efficacit sur le plan socio conomique Comment un tat f t il d mocratique peut il pr tendre imposer des politiques publiques une soci t Cette derni re est loin de se r sumer un agr gat d individus citoyens et parfois lecteurs isol s les
20. d j une forte influence sur la formulation des politiques publiques Au dela de la simple recherche de rentes la possible contribution des associations professionnelles un dialogue sain et fructueux premi re vue les paradoxes de l action collective semblent remettre en cause la possibilit m me qu un dialogue public priv puisse avoir un autre objet que la simple recherche de rentes si les organisations professionnelles les mieux organis es c est dire les plus m me d influencer le gouvernement ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE et d engager un dialogue avec lui sont celles qui fournissent leurs adh rents des biens sp cifiques autrement dit des rentes selon l analyse d Olson quel espace reste t il un dialogue public priv qui ne soit pas plac sous le signe de la collusion et de la corruption y regarder de plus pr s les facteurs de constitution des associations professionnelles sont plus complexes que l analyse olsonienne ne le laisse supposer En effet les co ts de transaction ou difficult s de coordination comportements de passager clandestin externalit s n gatives imputables certaines entreprises etc constituent de fortes incitations pour les entreprises d un secteur se grouper en associations et mettre en place des dispositifs qui permettront de surmonter ces difficult s comme par exemple la surveilla
21. dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 64 L tat d veloppementaliste introuvable Corruption pr dation faiblesse de l administration et m me criminalisation de l tat Bayart et al 1997 l id al type d une bureaucratie w b rienne r siste mal l preuve des r alit s institutionnelles des pays les moins avanc s De multiples explications commencer par la naissance tardive de la forme d tat nationale et l absence de conception universaliste et bureaucratique de l tat permettent de rendre compte de ce ph nom ne minemment complexe La faiblesse de l tat est en particulier un trait des pays d Afrique subsaharienne les africanistes voquent pour d crire les rapports entre l tat et la soci t en Afrique la notion d tat n o patrimonial source d enrichissement personnel de pouvoir et de l gitimit politique et sociale encadr 3 1 Les ressources publiques ainsi privatis es sont partiellement redistribu es au b n fice de r seaux de client les politiques et sociales irriguant l ensemble de la soci t et qui soutiennent ces entrepreneurs politiques Dans ce contexte la distinction entre l tat et la soci t devient largement fictive la notion de soci t civile dans son acception usuelle d organisation de la soci t autonome par rapport l tat est bien des gards absente en Afrique Cette absence d autonomie de la soci t civ
22. de la mani re suivante Les relations entre le Gouvernement et les milieux d affaires ne peuvent pas tre comprises sans au pr alable avoir sp cifi les structures internes de l tat p 66 Plus pr cis ment l mergence d un dialogue public priv quilibr et transparent suppose l existence d un l tat d veloppementaliste reposant sur deux piliers d une part une bureaucratie int gre et autonome par rapport aux groupes de pression d autre part et de mani re apparemment paradoxale par rapport ce qui pr c de une proximit des bureaucrates et des milieux d affaires Une bureaucratie int gre et autonome Le premier pilier d un l tat d veloppementaliste est sa bureaucratie qui doit tre la fois int gre et soucieuse de l int r t g n ral Par int grit il convient de comprendre autonomie les bureaucrates doivent tre autonomes par rapport aux pressions soci tales et leurs int r ts li s de mani re primordiale aux buts et int r ts de l institution laquelle ils appartiennent Puisqu il serait illusoire de vouloir insulariser totalement les m canismes de d cision bureaucratique des pressions manant de la soci t civile au sens large la notion d autonomie renvoie donc davantage l existence d une ind pendance de jugement des fonctionnaires et dirigeants politiques au moment de la prise de d cision quelle qu ait pu tre en amont la teneur du
23. des ann es 90 promouvoir une politique de mod ration des prix en vitant des comportements de passager clandestin entre secteurs pr cis ment parce qu elles taient multisectorielles Schneider 1997 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 49 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 50 Des dessous de table la table des n gociations quel cadre pour l interaction public priv Le dialogue entre les autorit s et le secteur priv entendu dans un sens tr s large c est dire au sens d interaction peut prendre des formes tr s diverses allant du plus informel tels que les contacts secrets permettant l change de faveurs par exemple au plus formel des n gociations structur es entre le gouvernement et les associations professionnelles voire un entrisme gouvernemental et administratif par certains membres des milieux d affaires Ces diff rentes modalit s d interaction peuvent du reste tre compl mentaires les unes des autres L utilisation d un cadre d interaction plut t que d un autre d pend naturellement des motivations qui pr sident de part et d autre la mise en place de l interaction public priv Elle d pend galement de l efficacit de chacun de ces cadres d interaction cet gard il peut tre utile de s appuyer sur l approche de choix de portefeuille d velopp e par Schneider 2005 dans son analyse des relations public priv en Am riq
24. et l volution vers un partenariat intelligent p 11 La d termination des pouvoirs publics promouvoir un dialogue substantiel avec les milieux d affaires mettre en place les dispositifs destin s faciliter la communication entre les entreprises le gouvernement et la bureaucratie voire le remodelage du secteur priv constituent autant d instruments susceptibles d enclencher un cercle vertueux de consultation et d am lioration des politiques Il existe dans ce domaine une place pour le volontarisme des pouvoirs publics locaux Dans le contexte des tats les plus fragiles corruption de la bureaucratie tat patrimonial institutions faibles etc l expression de ce volontarisme demeure toutefois probl matique Quelle ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 75 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 76 action peuvent alors avoir les bailleurs trangers dans l accompagnement du processus de rapprochement public priv et dans la mise en place des bonnes incitations au dialogue Le r le des bailleurs catalyser accompagner et cr dibiliser le processus de dialogue Si la volont et la d termination des pouvoirs publics s engager dans un dialogue constructif avec le secteur priv fait d faut si les structures bureaucratiques sont dysfonctionnelles et l tat de droit lacunaire que peuvent faire les bailleurs Faut il attendre et se r signer une
25. et de pr dation r ciproque Cette interaction qui peut formellement prendre la forme d un dialogue risque d s lors de n tre qu un paravent d activit s de recherche de rentes aux antipodes de ce qui pouvait tre attendu d un dialogue public priv f cond savoir la production de biens publics tels que des politiques conomiques permettant l accroissement de la richesse nationale Aussi l objectif de cette tude est t il d identifier aussi pr cis ment que possible et sur la base de nombreux exemples les conditions institutionnelles qualit de la bureaucratie organisation et niveau de d veloppement du secteur priv influence du r gime politique d un dialogue public priv qui vite les cueils d une interaction opaque et conomiquement sous optimale entre l tat et les milieux d affaires Il souligne en particulier combien la qualit du dialogue d pend des structures des institutions qui y prennent part qu il s agisse de l tat ou du secteur priv R unir les conditions d un dialogue public priv fructueux est en effet chose minemment d licate Il est difficile d obtenir cet quilibre instable entre d une part une int grit pr serv e des acteurs c est dire la pr servation par l tat comme par le secteur priv de leur autonomie r ciproque et d autre part un niveau suffisant d interaction constitutif d un vrai dialogue et qui refl te la fois la capacit du secteur priv obteni
26. gitimes comme celui de la fourniture de biens publics 13 Borner et al 1995 14 La n cessit de d l guer la fourniture effective de services publics a t notamment mise en avant par le courant dit du New Public Management NPM Un de ses repr sentants Barzelay 2001 souligne par exemple la n cessit pour l tat apr s avoir fix les contours et les priorit s des politiques publiques de d l guer la fourniture effective des services des prestataires priv s On retrouve l empreinte de ce courant de pens e sur l influent Rapport sur le d veloppement dans le monde 1997 de la Banque mondiale qui abordait la question du r le de l tat dans les pays en voie de d veloppement Ce dernier mettait en avant la n cessit de d velopper la concurrence au sein du secteur public de confier au march la fourniture de services dits contestables et d valuer les administrations sur la base de leurs performances effectives ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 29 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Chapitre 2 Le dialogue public priv l preuve des faits un instrument complexe Du constat des carences du suffrage universel la promotion enthousiaste d un dialogue entre l tat et la soci t civile il n y a qu un pas parfois franchi de mani re h tive En effet les gains attendus d un dialogue et d une coop ration des pouvoirs publics et des milieux d affaires ne doivent
27. h ritages coloniaux et le contexte historique depuis l ind pendance contribuent donc expliquer que les politiques et l environnement institutionnels conomiques politiques et sociaux aient t et demeurent largement d favorables au d veloppement du secteur priv Hadjimichael et Klein 2003 cette analyse permet aux ba lleurs de d finir de mani re pragmatique des strat gies de r forme de l environnement dans lequel op re le secteur priv commencer par les infrastructures et l environnement des affaires et de mise a niveau des entreprises formation ma trise technologique financement comp titivit etc Pourtant les r sultats souvent d cevants de ces initiatives et l existence de processus de d veloppement acc l r s dans d autres r gions du monde soul vent la question d une ventuelle incompatibilit entre d une part un mod le de d veloppement fond sur le march impliquant en particulier l mergence ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 69 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 70 Encadr 3 2 suite et fin d une bourgeoisie industrieuse s inscrivant dans une dynamique d accumulation d investissement et de d veloppement capitaliste et d autre part les caract ristiques des soci t s africaines Cette probl matique extr mement complexe qui n cessite de mobiliser des approches issues de champs disciplinaires aussi divers q
28. incitation laune de ces consid rations l tude envisage de mani re sp cifique la faisabilit d un dialogue public priv en Afrique subsaharienne et aboutit des conclusions pour le moins mitig es Bien que pointant du doigt les obstacles et les risques associ s la promotion du dialogue public priv dans les pays les moins avanc s cette tude est loin de pr cher le scepticisme en la mati re Prudente elle plaide plus simplement pour un engagement r solu des gouvernements des pays en d veloppement en faveur d un dialogue sinc re avec ces derniers Les partenaires au d veloppement quant eux se voient sugg rer une approche tout la fois pragmatique modeste et inform e de cet instrument dont le maniement demeure minemment complexe 1 Pour plus de d tails voir http rru worldbank org Toolkits PublicPrivatedialogue et http www publicprivatedialogue org Javier Santiso Directeur par int rim Centre de d veloppement de l OCDE Ao t 2007 8 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE R sum La participation de la soci t civile consommateurs entrepreneurs salari s citoyens associations etc l laboration des politiques publiques r pond au besoin de l tat et du gouvernement d asseoir leur l gitimit en am liorant la transparence la qualit et l efficacit de leurs politiques Dans le cas particulier de l laboration d
29. les ann es 1980 Kraus 2002 Par ailleurs l existence d un jeu politique d mocratique peut tre vu comme un garde fou du dialogue public priv il garantit en principe que le processus de d finition des politiques publiques ne soit accapar par les milieux d affaires mais soit au contraire le fruit d un dialogue entre le gouvernement et l ensemble de la soci t De mani re g n rale l existence de contre pouvoirs qu il s agisse d une soci t civile forte et structur e ou d une presse ind pendante et puissante est de nature pr server la transparence de l interaction entre pouvoirs publics et milieux d affaires et en garantir l int grit Le renouvellement du personnel politique et des quipes au pouvoir est galement de nature a limiter l mergence d une collusion entre milieux d affaires et personnel politique et administratif Br utigam et al 2002 voient ainsi dans l existence d institutions d mocratiques bien enracin es un l ment essentiel de la r ussite du dialogue public priv a Maurice A contrario Woo Cummings 1999 met en vidence les liens incestueux qui s taient progressivement nou s entre le personnel politique cor en et les dirigeants de chaebols des ann es 60 aux ann es 90 L existence d un r gime la fois autoritaire sur le plan politique et dirigiste dans le domaine conomique avec comme principal instrument de n gociation l allocation du cr dit bancaire a fav
30. membres de l OCDE et les pays en d veloppement et il encourage le dialogue entre eux afin d laborer des solutions politiques aux enjeux mondiaux en gestation et aux d fis du d veloppement Les personnalit s participant aux v nements organis s par le Centre sont invit es titre personnel Une quipe restreinte du Centre coop re avec experts et organismes des pays membres de l OCDE afin de r aliser le programme tabli Les r sultats sont discut s lors de r unions informelles d experts et de d cideurs politiques Ils font l objet d une s rie de publications de r f rence destin es aux chercheurs et aux responsables Les tudes du Centre proposent des analyses de fond sur les grands enjeux du d veloppement Les Rep res et les Cahiers de politique conomique en r sument les principales conclusions l intention des d cideurs Les Documents de travail traitent des aspects plus techniques du travail effectu au Centre Pour plus d informations sur les activit s du Centre consulter le site www oecd org dev ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 3 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques Avant propos Cet ouvrage a t r alis dans le cadre du programme de recherche Institutions sociales et soci t civile 4 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Table des mati res POTAGE M NC ee de Done nan nn enin
31. mesure ex ante et accomplissent mesure ex post les entreprises Cette impossibilit de mesurer pr cis ment la performance du partenaire parce qu une mesure exhaustive serait trop co teuse incite ce dernier manipuler l information chang e Le secteur priv pourra par exemple chercher truquer ses indicateurs de performance afin de justifier les subventions publiques qui lui sont accord es ii de l asym trie d information relative la mise en uvre des accords conclus Il est trop co teux pour une partie de s assurer pleinement de la mise en uvre effective des accords pass s et de mettre en place un dispositif permettant de pr venir tout comportement opportuniste iii du contexte d avenir incertain lorsque l avenir est radicalement incertain par opposition risqu un dialogue approfondi entre le secteur priv et le secteur public c est dire un dialogue formalis par la d finition d engagements et d objectifs est rendu difficile par l ventualit d al as non anticip s lors de la n gociation initiale Dans de telles conditions la r daction de contrats contingents c est dire d accords d crivant tous les tats du monde possibles peut se r v ler soit impossible soit d un co t prohibitif 32 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Encadr 2 1 suite Dans ce contexte les instruments d analyse de la th orie des jeux permette
32. ou moins institutionnalis es conseils d investisseurs prodiguant leurs recommandations au gouvernement forum institutionnalis de discussion entre fonctionnaires et milieux d affaires r seaux de sociabilit informels m lant hauts fonctionnaires d cideurs politiques et grands patrons ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 13 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Chapitre 1 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement dialoguer pour mieux gouverner Langage et dialogue ne permettent pas seulement un change de vue entre les acteurs en ins rant une question de politique publique par exemple la lutte contre l inflation ou la lib ralisation des changes dans le contexte politique conomique social et culturel d un pays ils d limitent le domaine de ce qui est politiquement socialement et conomiquement envisageable jouant ainsi un r le d terminant dans le processus m me de d finition des politiques Au del de cette fonction contextuelle le dialogue entre gouvernement et acteurs non tatiques c est dire priv s de la vie conomique doit galement tre consid r comme une institution au sens de la Nouvelle conomie institutionnelle NEI voir notamment Williamson 2000 i il d finit certaines des r gles du jeu destin es organiser les interactions entre le secteur priv et l tat Ces r gles pr cisent les formes proc dures du dialogue et le cont
33. pas dissimuler le risque surtout dans des pays l environnement institutionnel fragile que ce dialogue ne soit d voy et n aboutisse qu un processus de distribution de rentes associant collusion corruption et pr dation Des lors qu il se concr tise par un change d engagements le dialogue public priv est sujet aux incertitudes que comporte toute transaction au sens n o institutionnel du terme dans un environnement caract ris par une information incompl te encadr 2 1 Il soul ve en outre des probl mes sp cifiques qui tiennent la nature des acteurs l tat et secteur priv en interaction L tat un interlocuteur probl matique En d pit des b n fices que l tat peut en th orie attendre d un dialogue avec le secteur priv l implication de ce dernier peut constituer pour la bureaucratie et les dirigeants politiques une source d incertitudes difficile a g rer Dans ce contexte l tat a t il toujours int r t associer le secteur priv au processus de d cision politique Quel est le risque que devant les al as du processus de dialogue et les imp ratifs politiques le gouvernement ne d cide simplement de revenir sur ses engagements Autrement dit quelles conditions un processus de dialogue associant un interlocuteur aussi sp cifique voire probl matique que l tat est il possible et soutenable ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 31 Dialogue public priv dan
34. pas une garantie de bon fonctionnement des institutions D une part le caract re authentiquement d mocratique des scrutins est parfois discutable l offre politique est restreinte les scrutins peuvent faire l objet de manipulation le vote est ventuellement d termin par des loyaut s non strictement politiques D autre part les m canismes de contr le des gouvernants au cours de leur mandat sont souvent inexistants absence de contr le de constitutionnalit inexistence d agences administratives ind pendantes de corps de contr le de l Etat s paration constitutionnelle des pouvoirs largement fictive etc ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 17 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 18 L expertise des entreprises une ressource potentielle pour la conception des politiques publiques Le moyen le plus s r d assurer la l gitimit et la qualit d une politique publique est d en assurer l ad quation avec les besoins des administr s La non plus le suffrage universel ne suffit pas r v ler les pr f rences des milieux d affaires L change d informations et d expertise entre le secteur priv et l tat pr sente d s lors un int r t manifeste Dans ces conditions les politiques conomiques qui ont pour dessein d influencer les d cisions des agents priv s seront d autant mieux ajust es plus pertinentes et finalement d autant plus efficaces
35. pub pp 214 35 Lynne Rienner Boulder CO MACINTYRE A 1994 Business and Government in Industrializing Asia Cornell University Press Ithaca NY ISBN 978 92 64 028852 OCDE 2007 97 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 98 McCormick D ET P O PEDERSEN 1999 African Business Systems in a Globalizing World The Journal of Modern African Studies Vol 37 1 pp 109 135 Mason E S M J Kim D H Perkins K S Kim ET D C Coe 1980 The Economic and Social Modernization of the Republic of Korea Harvard University Press Cambridge MAXFELD S ET B R SCHNEIDER 1997 Business and the State in Developing Countries Cornell University Press Londres M DARD J F 1991 Etats d Afrique Formations m canismes crises Karthala Paris MelseL N 2004 Culture de gouvernance et d veloppement Un autre regard sur la gouvernance d entreprise Etudes du Centre de d veloppement de l OCDE Paris Moore M ET L Hamatat 1993 Economic liberalization political pluralism and business associations in developing countries World Development 21 12 pp 1895 1912 NISKANEN W A 1971 Bureaucracy and Representative Government Aldine Atherton Chicago Nort D 1990 Institutions Institutional Change and Economic Performance Cambridge University Press Nozick R 1974 Anarchy Utopia and State Basil Blackwell Oxford OCDE 2002 D
36. que le secteur priv aura fourni des informations qui permettront aux d cideurs politiques et administratifs d analyser et d anticiper correctement ses r actions des changements de politique conomique A nsi lors de la n gociation par le Mexique de l Accord de libre change nord am ricain Alena avec les tats Unis et le Canada les informations fournies par les exportateurs nationaux ont t extr mement pr cieuses pour les n gociateurs mexicains alors sans grande exp rience des n gociations commerciales internationales Schneider 1997 R ciproquement les informations fournies par l tat au secteur priv sont galement d terminantes pour ce dernier ses pr visions ses plans d investissement et la d finition de sa strat gie Elles lui fournissent pr visibilit et visibilit Le dialogue constitue d s lors un m canisme d apprentissage interactif interactive learning Il constitue galement au del d un simple change de vue un dispositif permettant de faire voluer les positions des uns et des autres et d aboutir l identification de compl mentarit s dans l action de la puissance publique et du secteur priv Une mise en uvre autoritaire et hi rarchique des politiques publiques n glige cette composante essentielle des interactions entre l tat et le secteur priv L tat est loin d tre infaillible et omniscient ce qui impose une prise de distance l gard de l conomie du bien
37. ratif quoique rationnel et pertinent du point de vue du joueur individuel et qui de plus anticipe le risque est sous optimal d un point de vue social par rapport une situation d quilibre coop ratif Elle n est m me pas r ciproquement optimale en ce sens que la situation des deux acteurs pris individuellement pourrait tre am lior e autrement dit un optimum social pourrait tre atteint par le biais d un quilibre coop ratif sans que l un des deux acteurs ne soit l s par rapport la situation pr valant en quilibre non coop ratif La cr ation d une relation de confiance de long terme reposant notamment sur un dialogue suivi et approfondi entre les deux joueurs que sont l tat et le secteur priv constituent un dispositif permettant de r duire les asym tries d information de d passer les m fiances r ciproques de rendre compatibles aversion individuelle au risque et adoption d un comportement coop ratif et finalement d aboutir une situation plus proche de l optimum social Ses b n fices sont d s lors susceptibles de rendre suffisamment co teux une strat gie opportuniste aux b n fices de court terme de sortie de cet quilibre coop ratif pour que ce dernier devienne p renne Il reste toutefois d terminer comment tat et secteur priv peuvent pr cis ment sortir d un quilibre non coop ratif li une situation de m fiance r ciproque Compte tenu du caract re probl mati
38. relations personnelles et l existence de r seaux Des opportunit s saisir Le constat d une inad quation entre la situation politique conomique et institutionnelle de la plupart des pays les moins avanc s et les conditions en principe requises pour la mise en place d un dialogue public priv transparent quilibr et efficace pourrait inciter au scepticisme quand la possibilit d instaurer une relation entre l tat et le secteur priv favorable au d veloppement conomique et social Il existe pourtant des opportunit s dans ce domaine y compris dans un environnement institutionnel d favorable Les saisir suppose d une part un volontarisme des pouvoirs publics dans leur rapport avec le secteur priv local et d autre part un soutien pragmatique et prudent apport par les bailleurs de fonds aux processus de rapprochement des tats et des milieux d affaires Tisser des liens avec le secteur priv un r le pour le volontarisme des pouvoirs publics Transformer le secteur priv pour mieux dialoguer La qualit du dialogue entre l tat et les milieux d affaires d pend en partie des caract ristiques de ces derniers mais il serait erron de consid rer la nature du secteur priv comme une donn e intangible impossible a faire voluer L interaction entre l tat et secteur priv modifie leurs caract ristiques respectives en particulier la nature des milieux d affaires peut tre mo
39. s dont l mergence est subordonn e des conditions historiques bien sp cifiques la lumi re de l analyse des risques et des conditions associ s la mise en place d un dialogue entre l tat et milieux d affaires le chapitre suivant s interroge sur l existence d un espace pour une interaction f conde entre acteurs publics et priv s dans les pays les moins avanc s 58 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Notes 1 l instar de nombreux tats d Afrique subsaharienne dont Chabal et Daloz 1999 soulignent le caract re concomitamment hypertrophi pr dateur et dans le m me temps extr mement faible et inefficace dans l accomplissement de leurs fonctions r galiennes 2 La notion w b rienne d tat est paradoxale dans les termes si l tat d tient le monopole de la contrainte l gitime comment garantir qu une institution qui dispose d un monopole de la violence puisse s en tenir un usage pr cis ment l gitime de cette derni re Comment s assurer que l tat ne profite pas de ses pr rogatives pour pr cis ment en abuser et accaparer l ensemble du pouvoir Cette question du Quis custodiet ipsos custodes est aussi ancienne que le politique et l tat lui m me aussi ancienne du moins que la r flexion consacr e de Hobbes Montesquieu au contrat social Il est difficile de garantir que le pouvoir et plus pr cis ment son bras s culi
40. sein desquels se forgent les politiques publiques et les compromis de demain entre l tat et le secteur priv Le caract re collusif et client liste ou au contraire favorable la croissance de ces r seaux d pend des caract ristiques des lites structures de l tat caract ristiques du secteur priv h ritages historiques et traditions etc La participation gouvernementale de repr sentants des milieux d affaires est peut tre la forme la plus frappante d interaction public priv Ce mouvement de participation du priv la gouvernance a t relativement spectaculaire en Am rique latine en particulier en Colombie au Mexique et au P rou au cours des ann es r centes sous les pr sidences Uribe Fox et Toledo respectivement Schneider souligne cependant que l inspiration du secteur priv dans la formulation des politiques publiques dans ces trois pays suite ces lections est demeur e limit e Schneider 2005 Finalement le cadre le plus propice un dialogue sain et fructueux reste encore celui d un dialogue structur et organis entre associations professionnelles d une part et autorit s d autre part Certes on l a vu les ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 51 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 52 associations professionnelles peuvent avoir pour principal objectif d obtenir des rentes de situation et de n gocier ces derni res y compris da
41. solution des probl mes d action collective mise en place et respect des standards de qualit internes au secteur interdiction et sanction des comportements de concurrence d loyale harmonisation des int r ts des producteurs d un m me secteur se situant en amont et en aval de la cha ne de production etc ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 47 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 48 Doner et Schneider 2000 soulignent galement que le dialogue avec le gouvernement constitue pr cis ment l un de ces avantages sp cifiques que les associations les mieux organis es peuvent fournir leurs membres Un autre privil ge essentiel que les tats peuvent accorder aux associations professionnelles consiste en un acc s institutionnalis aux d cideurs gouvernementaux et des forums de discussion sur les politiques Cet acc s prend parfois la forme d une participation des conseils consultatifs en Asie Il s agit d un pr cieux vecteur d informations qui peut par ailleurs faire figure d avantage sp cifique destin aux membres les plus actifs de l association p 16 Autrement dit les associations peuvent avoir pour objet de fournir des bien publics c est dire non rivaux et non exclusifs ce qui suppose en g n ral un dialogue pouss avec les pouvoirs publics par exemple pour l obtention d un pouvoir de r gulation et de r glementation de la profess
42. tre paradigme longtemps dominant approximativement de l apr s Seconde guerre mondiale aux ann es 70 en mati re d intervention de l tat dans l conomie L conomie du bien tre tendait sugg rer que face l existence d checs de march l tat dispose de toute l information pertinente pour intervenir et maximiser le bien tre social et r aliser les objectifs qu il se fixe Chang 1994 p 25 Or une vaste litt rature voir notamment Demsetz 1969 a mis en exergue par r action l existence d importantes limites l efficacit de l intervention publique government failures en particulier ce stade la relative ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE capacit des pouvoirs publics identifier les checs de march et y rem dier Dans ce contexte l int r t d une interaction et d un apprentissage mutuel avec le secteur priv est ais ment compr hensible Nombreux sont donc les gouvernements de pays en d veloppement qui cherchent aujourd hui b n ficier des conseils du secteur priv La mise en place de plus en plus fr quente de conseils d investisseurs trangers destin s conseiller les gouvernements des pays en voie de d veloppement en mati re de politique conomique participe de ce processus de dialogue sur les politiques et est appuy e par les bailleurs internationaux S appuyer sur les entreprises pour mettre en
43. uns des autres dans un face face avec l Etat elle est travers e d all geances multiples dont m me un syst me de d mocratie repr sentative ne saurait saisir la complexit Ce contexte pas tout fait nouveau mais qui a pris un relief particulier au cours de la derni re d cennie plaide pour une approche consultative de l laboration des politiques publiques en particulier des strat gies conomiques avec la cl une association des milieux d affaires leur conception comme leur mise en uvre Cette vision du dialogue public priv s est peu peu impos e dans les pays industrialis s Rares sont aujourd hui les forces politiques dans les pays de l OCDE qui d fendent une approche autoritaire et hi rarchique du processus de d cision politique L heure est la consultation bien que l affichage politique en ce domaine l emporte encore souvent sur la sinc rit du dispositif de pr f rence en amont du processus d laboration des politiques des opinions des partenaires sociaux des acteurs conomiques et plus largement des citoyens partenaires OCDE 2002 De mani re int ressante l mergence de ce consensus dans les pays de l OCDE associ e aux enseignements des miracles asiatiques a amen la communaut des bailleurs bilat raux et multilat raux mettre en avant la n cessit de promouvoir le dialogue public priv dans les pays mergents et les moins avanc s afin d am liorer les politique
44. 5 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Encadr 1 3 La mondialisation a t elle fait de l tat un simple auxiliaire du secteur priv Le secteur priv a t il encore int r t se livrer des activit s de lobbying aupr s de l tat et entra ner ce dernier dans un dialogue public priv Une litt rature d sign e par le vocable business as capital Lindblom 1984 a contest cette vision des rapports entre le secteur priv et l tat Selon elle depuis la fin des ann es 70 la d territorialisation des ph nom nes conomiques remet en cause l autonomie des tats en mati re de politique conomique voire leur capacit et leur l gitimit formuler des strat gies dans ce domaine Les gouvernements n auraient plus de marges de man uvre pour r glementer et l gif rer dans des domaines tels que le contr le des flux de capitaux la fiscalit des entreprises ou encore les investissements directs trangers Autrement dit l tat serait contraint de mani re endog ne de mettre en place un environnement favorable au secteur priv Les contraintes de performance conomique et l in vitable convergence des politiques conomiques contribueraient elles seules discipliner les Etats et en faire des auxiliaires du secteur priv Le cadre analytique exit voice d velopp par Hirschman 1978 permet d clairer cette hypoth se les processus de lib ralisation financi
45. 980 et le harc lement dont faisaient l objet ces derniers accusations syst matiques de fraudes et arrestations arbitraires confiscation harc lement fiscal absence de communication entre gouvernement et milieux d affaires etc Un environnement des affaires opaque et instable a galement favoris le d veloppement d une activit conomique aux marges du syst me conomique l gal ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 67 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques Encadr 3 2 La faiblesse du secteur priv en Afrique L absence en Afrique d un secteur priv important dynamique et suffisamment structur et organis peut tre consid r e avec raison comme un obstacle la mise en place sur le continent d un dialogue quilibr et fructueux entre l tat et les milieux d affaires De fait le secteur priv en Afrique est dans la plupart des pays essentiellement informel le poids du secteur formel dans le revenu national de nombre de pays africain est tr s limit comme en t moigne malgr les probl mes de mesure qu il soul ve le tableau 3 1 Tableau 3 1 Part du secteur informel dans l emploi du secteur non agricole dans l emploi total dans le revenu non agricole et dans le revenu total dans quelques pays d Afrique subsaharienne Pays de l emploi du PIB non de l emploi du PIB total ann e du recensement non agricole agricole total Afrique
46. Lumi res et du XIXe si cle Elle rel ve d une vision du citoyen lecteur rationnel autonome par rapport ses attaches sociales communautaires et religieuses et fondant sa d cision sur le seul exercice clair de son libre arbitre ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE 7 L information est rare et donc co teuse en particulier dans les pays en d veloppement Elle constitue dans le cadre des relations entre le secteur public et les entreprises du secteur priv un co t de transaction qui peut ob rer la qualit des politiques publiques 8 On trouve chez certains auteurs voir par exemple Kahler 1990 la notion de savoir social social learning qui caract rise cette acquisition d expertise et de connaissances par le biais de l interaction entre secteur public et milieux d affaires Ce savoir social a pu jouer un r le important en persuadant nombre de gouvernements que les gains de l ajustement et d une insertion r ussie dans l conomie mondiale d passaient les co ts de court terme qui leur sont associ s 9 Voir notamment Haggard et al 1995 10 La State Services Commission tait l agence charg e du suivi des r formes du secteur public 11 Weber 1919 d finit l tat comme l unique source du droit la violence 12 Coase 1960 met ainsi en exergue les limites de l intervention de l tat m me dans des domaines apparemment l
47. Press New York HERZBERG B ET A WRIGHT 2005 Competitiveness Partnerships Building and Maintaining Public Private Dialogue to Improve the Investment Climate A resource drawn from 40 countries experiences Banque mondiale IFC Washington D C Himpara D 1994 Kenyan Capitalists the State and Development Lynne Rienner Boulder CO and Londres HirscHMan A O 1978 Exit Voice and the State World Politics 31 October 90 107 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Hoop C C 1994 Emerging issues in Public Administration Public Administration Vol 73 2 pp 165 83 Huet G G Dewrr et C OuGHTON 2001 Credibility and Reputation Building in the Developmental State A Model with East Asian Applications World Development 29 4 pp 711 24 IFC 1999 Building the Private Sector in Africa Soci t financi re internationale Washington D C www ifc org publications pubs afripaper english english html JUTTING J 2003 Institutions and Development A Critical Review Working Paper No 210 Centre de d veloppement de l OCDE Paris Kanter M 1990 Orthodoxy and Its Alternatives Explaining Approaches to Stabilization and Adjustment pp 33 62 in Joan M NELSON dir pub Economic Crisis and Policy Choice The Politics of Adjustment in the Third World Princeton University Press Princeton N J KELSEY J 1995 The
48. aay dir pub Structural Adjustment and Beyond in Sub Saharan Africa James Currey Londres pp 100 113 Banm B 1992 L tat import Essai sur l occidentalisation de l ordre politique Fayard Paris Bacuwat J 1982 Directly Unproductive Profit Seeking DUP Activities The Journal of Political Economy Vol 90 No 5 988 1002 BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT et OCDE 2005 Perspectives conomiques en Afrique 2004 2005 Paris BANQUE MONDIALE 1993 The East Asian Miracle Oxford University Press New York BANQUE MONDIALE 1997 Rapport sur le d veloppement dans le monde Oxford University Press New York BANQUE MONDIALE 2001 PSAS Clinic Backgrounder Using Business Government Consultation to Promote Market Oriented Reforms When and How BARZELAY M 2001 The New Public Management Improving Research and Policy Dialogue University of California Press Berkeley Bates R ET A KRUEGER dir pub 1993 Political and Economic Interactions in Policy Reforms Basil Blackwell Oxford ISBN 978 92 64 028852 OCDE 2007 93 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 94 Bayart J F 1989 L tat en Afrique La politique du ventre Fayard Paris BAYART J F S ELuis ET B HiBou 1997 La criminalisation de Etat en Afrique Editions Complexe Bruxelles BERMAN B ET C Leys 1994 African Capitalists in African Development Lynn
49. ans doute moins d insulariser l tat que d identifier les conditions dans lesquelles un dialogue public priv durable quilibr transparent et in fine fructueux peut tre tabli Une analyse normative des conditions d une interaction f conde entre l tat et le secteur priv sugg re ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE que les caract ristiques des acteurs sont la cl du processus La qualit de la bureaucratie et la configuration des milieux d affaires d terminent la faisabilit du dialogue et conditionnent sa r ussite L analyse des r ussites et checs pass s ne permet cependant pas de trancher avec certitude la question du r gime politique autoritaire d mocratique le plus favorable l tablissement d un dialogue public priv fructueux Le caract re pr caire du dialogue public priv tient pour beaucoup on l a soulign aux paradoxes constitutifs de l appareil l tat la fois d positaire du contrat social et incarnation de l int r t collectif et ce titre d tenteur du monopole de la violence l gitime et dans le m me temps institution mue par une logique et des int r ts propres toujours a la merci d une instrumentalisation des fins priv es de ses pr rogatives de puissance publique La possibilit d un dialogue public priv d pend donc des caract ristiques de l tat et de la bureaucratie ce que Peter Evans 1997 formule
50. aration des pouvoirs doit tre effective et non pas seulement formelle L existence d une s paration des pouvoirs mat rialis e par l existence d institutions et consacr e par les textes constitutionnels ne peut pas par elle m me limiter l usage par l tat de son pouvoir discr tionnaire L existence d une culture de l tat de droit irriguant le corps social les formations politiques et l tat constitue un adjuvant essentiel pour que le principe de s paration des pouvoirs soit effectif Autrement dit l institutionnalisation et l enracinement de la notion d tat de droit davantage que son architecture institutionnelle d terminent les possibilit s de succ s d un dialogue et l instauration d un climat de confiance entre l tat et les milieux d affaires Le processus de d mocratisation en Zambie partir de 1991 est cet gard exemplaire malgr l existence d institutions consacrant les principes de s paration des pouvoirs et de contr le de l administration Bra tigam et al 2002 soulignent qu partir de 1994 l ex cutif zambien a fait la preuve de ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE son autonomie l gard de toutes les forces potentiellement susceptibles de la restreindre y compris la communaut internationale des bailleurs de fonds le parlement et son auditeur g n ral la Banque de Zambie les cours et le secteur priv ce qui a pe
51. ation entre l tat et les milieux d affaires en mati re de formulation des politiques publiques Ce chapitre met en vidence combien dans la plupart des pays les moins avanc s en Afrique en particulier l environnement institutionnel politique et id ologique ainsi que les h ritages historiques sont d favorables la mise en place d un dialogue public priv f cond Partant de ce constat il est important de proc der une analyse pragmatique des moyens et instruments la disposition des acteurs priv s et publics locaux ainsi que des actions qui peuvent tre entreprises par les bailleurs trangers pour favoriser la collaboration entre l tat et milieux d affaires dans les pays les plus pauvres Des conditions d favorables au dialogue public priv La plupart des pays les moins avanc s ne semblent r unir quasiment aucun des pr alables la mise en place d un dialogue quilibr transparent et durable entre l tat et le secteur priv les structures de l tat sont tr s loign es de l id al type de la bureaucratie w b rienne le secteur priv est faible peu organis et la distinction entre sph res de l action publique et celle des int r ts priv s difficile tablir enfin les institutions au sens large sont faibles la s paration des pouvoirs est souvent formelle et la notion l tat de droit largement rh torique ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 63 Dialogue public priv
52. barri res l entr e pour de nouveaux concurrents et donc d bouche sur l existence de monopoles naturels L incapacit du march internaliser l existence d externalit s et produire des biens publics constitue une autre source traditionnelle d checs de march La cr dibilit des autorit s aupr s des milieux d affaires est ici mesur e travers les r ponses des questionnaires envoy s un large chantillon d entrepreneurs de pays en d veloppement Les questions portent essentiellement sur la pr dictibilit des changements de politique publique d cid s par le gouvernement ainsi que sur la cr dibilit des annonces faites et des engagements pris par ce dernier Une vaste litt rature empruntant largement la Nouvelle conomie institutionnelle NET a soulign depuis l importance des institutions au sens large tat de droit cr dibilit respect des contrats transparence confiance pr visibilit etc en mati re de d veloppement Voir notamment Borner et al 2004 Burki et Perry 1998 et Clague 1997 Ces m canismes renvoient sch matiquement au principe de s paration des pouvoirs ex cutif l gislatif et judiciaire la responsabilit de l ex cutif devant la repr sentation nationale la d signation de la repr sentation nationale par le suffrage universel Cette conception individualiste du fonctionnement des d mocraties a largement irrigu la pens e politique des
53. bl me la lumi re des instruments analytiques fournis par Olson dessine des pistes de r ponse Doner et al 2001 reprennent pour l approfondir la probl matique olsonienne des paradoxes de l action collective Ils font l hypoth se d une interaction entre trois l ments qui permettent d expliquer le niveau variable d organisation du secteur priv suivant les pays et les secteurs i la repr sentativit d un secteur par une organisation ii la transparence des m canismes de d cision au sein de l organisation iii la capacit de l organisation offrir des avantages sp cifiques ses membres L interaction entre ces trois l ments permet de justifier l existence d quilibres multiples en termes d organisation et d inorganisation du secteur priv cf diagramme 2 1 plus la repr sentativit des organisations professionnelles est forte plus leur poids au sein de la profession est important permettant de fournir ses adh rents des avantages services sp cifiques forte valeur sym triquement la capacit d une organisation offrir d importants services ses membres contribue augmenter le co t d une d fection pour chacun d entre eux ainsi que celui d un comportement de passager clandestin menace de sanction d exclusion elle constitue donc une puissant facteur de coh sion la fourniture de services forte valeur par l organisation constitue galement une incitation pour s
54. ct re relativement h t rog ne en termes de comp tence d int grit et de coh sion de l administration tha landaise ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 83 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Chapitre 4 Conclusion la lumi re de l analyse qui pr c de on comprend combien la mise en place d un dialogue public priv susceptible d aboutir une am lioration de la conception comme de la mise en uvre des politiques publiques et par ce biais de favoriser la croissance conomique et la r duction de la pauvret est loin d aller de soi Il faut cependant rappeler que le simple fait de parler de dialogue public priv repr sente une volution importante l interaction entre l tat et le secteur priv a t largement abord e par les sciences conomiques et politiques travers le prisme de l analyse de la recherche de rente rent seeking de la collusion et de la corruption Dans ces conditions l interaction Etat secteur priv tait consid r e avec suspicion et en termes pratiques cette vision a longtemps plaid en faveur a la fois d une r duction drastique du r le de l tat dans l conomie et concomitamment d une insularisation de la bureaucratie vis a vis de la soci t au sens large et en particulier l gard des milieux d affaires L analyse au d but des ann es 90 des conditions et facteurs de succ s de certaines conomies du Sud Est asiatique a contribu
55. d veloppement et OCDE 2005 Dans ces conditions les r gimes d exploitation p troli re fiscalit et acc s la ressource tendent tre particuli rement favorables aux grandes compagnies dans les pays d Afrique subsaharienne Copinschi et Favennec 2003 rappellent qu au Nigeria Shell est une institution plus ancienne que l tat lui m me Sa pr sence dans le pays remonte 1937 lorsque la compagnie en association avec BP se voit attribuer le droit exclusif de prospection par l administration coloniale Si Shell n est plus aujourd hui en position h g monique elle contribue n anmoins encore pour 40 pour cent la production nationale p 143 Lencadr 3 2 s appuie largement sur Langhorst 2003 Il existe n anmoins des cas d associations professionnelles d entrepreneurs dont la plupart seraient consid r s dans la litt rature conomique comme appartenant au secteur non structur mais qui ont pignon sur rue un site Internet et prennent parfois des positions publiques sur les choix de politiques conomiques du gouvernement de leur pays L Union nationale des commer ants et industriels du S n gal Unacois en est un exemple Les clivages raciaux peuvent galement contribuer diviser les milieux d affaires Au Zimbabwe par exemple les associations professionnelles blanches et noires ne parvinrent pas pr senter un front uni face la d rive autocratique et populiste du gouvernement Mu
56. d et si l on consid re en particulier la forme du r gime politique le r le de la d mocratie dans la mise en place d un dialogue transparent et quilibr entre les pouvoirs publics et les milieux d affaires est ambivalent Cette complexit tient la nature elle m me plurielle de la notion de d mocratie Il convient ici de distinguer deux acceptions du terme la notion de d mocratie lectorale renvoie l existence d lections libres transparentes organis es selon le principe du suffrage universel autorisant le multipartisme et ayant pour corollaire en principe la libert d expression et de la presse la notion de d mocratie institutionnelle d signe quant elle le principe de s paration des pouvoirs l existence d un Etat de droit au sens de respect des droits des personnes physiques et morales et la responsabilit des pouvoirs constitu s Multipartisme lections libres et dialogue public priv Le multipartisme les lections libres et transparentes et la libert d expression ne sont ni le gage ni m me des conditions n cessaires d un dialogue fructueux entre l Etat et le secteur priv Certes cet environnement institutionnel devrait en principe favoriser le d veloppement d un dialogue public priv ne serait ce que parce qu il est propice l expression de la soci t civile et des milieux d affaires en particulier La possibilit pour le secteur priv de se constituer en associations de
57. de la strat gie du pays en mati re de croissance de d veloppement des infrastructures et de lutte contre la pauvret Encadr 1 2 Dialoguer pour r former Nombre d checs des politiques d ajustement structurel dans les pays en voie de d veloppement au cours des ann es 80 et 90 ont soulign les limites de politiques de r forme con ues sans prise en compte des r sistances sociopolitiques manant de la soci t civile dont certaines composantes des milieux d affaires hostiles aux mesures envisag es Une vaste litt rature a ainsi explor la question de la r sistance aux r formes dans les pays en voie de d veloppement et s est attach e d terminer les conditions politiques et sociales de l ajustement structurel Cette conomie politique des r formes souligne notamment la n cessit d informer de consulter et de dialoguer pour mieux r former Le mod le de biais conservateur d velopp par Fernandez et Rodrik 1991 fait ainsi le lien entre r sistance aux r formes et incertitude quant aux cons quences redistributives de ces derni res Il souligne qu une partie de la population dont le vote est d cisif pour la mise en uvre des r formes peut se montrer hostile ex ante des mesures de r forme dont elle serait pourtant b n ficiaire ex post Cette distorsion s explique par l incapacit de ce groupe social mesurer les effets redistributifs des r formes envisag es et donc par sa crai
58. difi e par les politiques publiques Evans 1997 p 66 L tat peut non seulement modifier l orientation conomique du secteur priv influer sur sa sp cialisation productive mais peut galement avoir une action sur ses modalit s d organisation et de repr sentation professionnelle L tat peut en quelque sorte jouer le r le d accoucheur du secteur priv midwife ibidem p 78 Bates et Krueger 1993 remarquent ainsi que les Etats pr alablement au lancement d un processus de r forme tentent souvent certes avec un succes in gal de modifier la repr sentation des groupes d int r t en leur donnant des structures plus corporatistes ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Une litt rature relativement abondante relate galement la mani re dont l tat japonais a fait merger un secteur informatique domestique puissant partir des ann es 60 en associant dialogue avec le secteur priv et politiques volontaristes R amp D financements protectionnisme strat gique etc En mettant en place cette industrie l tat japonais a donc fondamentalement transform la physionomie du secteur priv national tout en orientant les milieux d affaires vers des activit s forte valeur ajout e il les a galement rendus plus enclins au dialogue avec l administration Le m me processus est d crit par Evans idem dans le cas de la Cor e du Sud Le volontari
59. doit tre toutefois con ue avec pragmatisme et modestie S il peut faire figure d interm diaire de catalyseur et de garant du processus le bailleur ne peut devenir le deus ex machina du dialogue public priv Les cueils entre lesquels il doit en effet naviguer sont nombreux et comprennent notamment L absence d appropriation par les acteurs locaux du processus de dialogue Lorsque les institutions financi res internationales usent de la conditionnalit pour imposer au gouvernement une consultation du secteur priv il n est pas rare que celle ci demeure une coquille vide voir Soludo et al 2004 pour les cas de plusieurs pays d Afrique En mati re de dialogue avec le secteur priv les bailleurs ne peuvent gu re exiger davantage qu une obligation de moyens de la part des gouvernements L inertie et la r sistance passive des acteurs publics notamment au plus haut niveau sont difficiles surmonter La pression des bailleurs s av re alors souvent st rile comme l illustre l chec de la Table ronde du secteur priv Private Sector Roundtable PSR au Ghana en 1993 1994 une initiative pr matur e dans un contexte ot le gouvernement n tait pas pr t discuter avec les milieux d affaires Ayee et al 1999 soulignent ainsi le r le moteur de la Banque mondiale dans la mise en place de ce dialogue confortant ainsi la perception par les milieux d affaires que le gouvernement trainait des pieds et que sa pa
60. du Sud 1995 18 9 7 2 16 6 6 9 B nin 1993 92 8 42 7 41 0 27 3 Burkina Faso 1992 77 0 36 2 8 6 24 5 Burundi 1996 43 7 25 7 Ghana 1988 58 3 31 4 Kenya 1999 25 0 18 4 Mali 1989 41 7 23 0 Mauritanie 1989 14 4 10 2 Mozambique 1994 44 8 il 38 9 Niger 1995 58 5 37 6 S n gal 1991 i 40 9 33 0 Tanzanie 1991 43 1 21 5 Tchad 1993 44 7 31 0 Zambie 1998 20 2 14 7 Afrique subsaharienne 39 6 25 9 Source Charmes 2000 Le secteur priv dans la plupart des pays d Afrique est handicap par le manque de capital de main d uvre qualifi e et de ma trise technologique par la faiblesse des infrastructures et par des march s int rieurs trop limit s Gibbon et Schulpen 2002 p 4 En revanche la place du secteur public dans l conomie demeure malgr les programmes d ajustement structurel significative sinon pr pond rante Plusieurs facteurs sont l origine de cette faiblesse des secteurs priv s formels sur le continent africain Une situation h rit e de la p riode coloniale que les strat gies de d veloppement conomique adopt es au lendemain des ind pendances dans les ann es 60 et 70 n ont fait qu approfondir Le d veloppement des colonies avait essentiellement t assur par de grandes soci t s m tropolitaines dont les activit s taient par ailleurs largement orient es vers l exploitation des mati res premieres 68 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du C
61. e Br utigam et al 2002 d crivent comment un dialogue fructueux entre les principales organisations du secteur priv domin es par les blancs et le gouvernement la fin des ann es 80 laissa ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE rapidement place une fuite en avant autoritaire du gouvernement zimbabw en au cours des ann es 90 Lorsque les difficult s conomiques commenc rent s accumuler et menacer le monopole du ZANU PF Union nationale africaine Front patriotique le parti au pouvoir sur la vie politique du pays le gouvernement de Robert Mugabe n h sita pas sacrifier l alliance pour la croissance growth coalition qui s tait form e au cours de la d cennie pr c dente sur l autel de consid rations politiques Ce que Br utigam et al r sument de la mani re suivante Deux traits essentiels de la collaboration tat secteur priv la cr dibilit et la confiance ont totalement disparu au Zimbabwe Ceci sugg re que m me dans des cas de coop ration naissante entre l tat et le secteur priv comme au Zimbabwe autour de 1988 les alliances pour la croissance quel que soit leur apport potentiel peuvent tre sacrifi es a des fins politiques Cette incertitude intrins que du dialogue public priv n est pourtant pas l apanage des pays aux institutions les plus fragiles Mason et al 1980 soulignent que m me dans la Cor e du Sud tr
62. e Rienner Publishers Boulder CO BERTHELEMY J C C KAUFFMANN M A VALFORT ET L WEGNER 2004 Privatisation en Afrique un tat des lieux Etudes du Centre de D veloppement de l OCDE Paris Borner S F BODMER ET M Kos er 2004 L efficience institutionnelle et ses d terminants le r le des facteurs politiques dans la croissance conomique Etudes du Centre de D veloppement de l OCDE Paris Borner S A BRUNETTI ET B WEDER 1995 Political Credibility and Economic Development St Martin s Press Londres BouLpING K E 1978 Ecodynamics Sage New York BRAUTIGAM D 2000 Interest Groups Economic Policy and Growth in Sub Saharan Africa BHM International Inc USAID AFR SD EAGER African Economic Policy Discussion Paper No 40 Washington D C juillet BR UTIGAM D L RAKNER ET S TAYLOR 2002 Business associations and growth coalitions in Sub Saharan Africa Journal of Modern African Studies Vol 40 No 4 pp 519 546 BRUNETTI A ET B WEDER 2003 A Free Press is Bad News for Corruption Journal of Public Economics Volume 87 Issues 7 8 ao t pp 1801 1824 Burkt S J ET G E Perry 1998 Beyond the Washington Consensus Institutions Matter World Bank Latin America and Caribbean Studies Viewpoints Washington D C CANTWELL J 1991 Foreign Multinationals and Industrial Development in Africa in PJ BUCKLEY ET J CLEGG dir pub Multinational Enterpri
63. e central dans la cr ation de richesse nationale ne fait plus d bat qui ont vocation tre associ es Aussi le dialogue public priv sur les politiques c est dire la concertation entre entreprises et gouvernements est il pr conis de plus en plus fr quemment comme un moyen d am liorer les politiques publiques des pays en d veloppement PED Parce que ce type de dialogue est g n ralement per u comme insuffisamment d velopp ou mal structur sa promotion mobilise une part croissante de l aide publique au d veloppement APD Un r cent document du Comit d aide au d veloppement CAD regroupant les bailleurs bilat raux membres de l OCDE souligne ainsi Les objectifs du dialogue public priv comprennent la cr ation d un climat de confiance et la cr ation de passerelles entre gouvernements et secteur priv afin d analyser en commun les probl mes d identifier les politiques et les r formes institutionnelles qui peuvent conduire un environnement plus favorable au d veloppement du secteur priv OCDE 2005 p 3 Le foisonnement des initiatives concr tes en la mati re t moigne de l int r t croissant que les bailleurs multilat raux et bilat raux accordent aux dispositifs favorisant l interaction entre autorit s locales et secteur priv dans les pays en voie de d veloppement Le document de Herzberg et Wright 2005 constitue cet gard une excellente synth se vocation op rationnel
64. e dernier Berth lemy et al 2004 pp 109 113 comparent ainsi les exp riences en mati re de privatisation et de mise en concession des secteurs de l lectricit ivoirien et s n galais ils expliquent l obtention de r sultats diff renci s chec de cette derni re succ s de la premi re en partie par l in gale capacit et volont des autorit s locales d associer en amont le secteur priv les investisseurs trangers dans ce cas de figure l laboration du cadre r glementaire r gissant cette mise en concession Pour le secteur priv un environnement plus propice aux affaires Le dialogue est un moyen pour le secteur priv de faire pression sur l tat non seulement pour qu il s am liore et se r forme mais galement pour qu il renforce et clarifie l environnement des affaires et intervienne dans les domaines o existent d importants checs de march Influencer les r gles du jeu D tenteur du monopole de la violence l gitime l tat est la pierre d angle de l activit r galienne il l gif re codifie r gule et pour ce qui int resse les entreprises d finit l environnement l gal qui encadre sur un territoire d termin les conditions d exercice des activit s conomiques Il sanctionne galement et ainsi garantit que les r gles d finies puissent tre mises en uvre Il est de plus un acteur conomique majeur par le biais de la d pense publique de la fiscalit et des politiq
65. e en uvre effective du contrat qui lie les parties prenantes peut tre obtenue par des menaces de repr sailles r ciproques Elle peut galement r sulter de l application de codes de conduite implicites de sanctions soci tales ou peut tre assur e par une tierce partie l Etat disposant d un pouvoir de coercition D s lors que la transaction implique l tat lui m me ces garanties de mise en uvre ne fonctionnent plus Il n existe plus de tierce partie susceptible de contraindre l tat respecter ses engagements et la validit de la transaction repose enti rement sur la capacit de l Etat respecter ses engagements et de s autolimiter Autrement dit quelle que soit la qualit du dialogue public priv un instant donn le secteur priv demeure expos un risque d incoh rence temporelle de l tat Cette sp cificit renvoie la nature m me de l tat nul acteur ne peut contraindre l tat a respecter ses engagements nul ne peut garantir qu il les respectera Le risque qu un tat non seulement ne respecte pas ses engagements mais que son action d g n re purement et simplement en une logique de pr dation ne peut tre d finitivement cart Tout dialogue avec lui est ainsi ontologiquement pr caire Ce risque est en particulier lev dans des pays caract ris s par une culture la fois r cente et souvent fragile de l tat de droit Le cas du Zimbabwe est a cet gard exemplair
66. e le secteur priv et le secteur public dialogue soutien coop ration lobbying destin s acc l rer ou bloquer une politique de r forme l abri de politiques protectionnistes un secteur d quipement et de production de biens de consommation a ainsi merg au Br sil au Mexique et au Venezuela dans les ann es 70 Les industriels de ce secteur se sont ensuite fortement oppos s aux politiques de r forme et de lib ralisation des ann es 80 contrario les secteurs conomiques souffrant de r glementations contraignantes cr ant des rentes de situation feront pression pour leur limination Les caract ristiques des associations professionnelles elles sont d terminantes pour comprendre leur comportement et leur capacit dialoguer avec les pouvoirs publics autrement que sous la forme de recherche de rentes Olson 1982 malgr son scepticisme quant l action des associations professionnelles souligne que des associations multisectorielles et englobantes associations f d ratives par exemple sont susceptibles de faire pression pour la mise en place de politiques publiques favorables la croissance de l ensemble de l conomie Elles ne d fendent pas les int r ts d un secteur conomique en particulier mais cherchent une am lioration globale de l environnement des affaires Dans le cas d j voqu du Mexique les f d rations professionnelles ont contribu la fin des ann es 80 et au d but
67. e pr senter en interm diaire et en m diateur honest broker Cet apport modeste en apparence peut pourtant s av rer d cisif La dimension proc durale et organisationnelle du processus de dialogue peut en effet s av rer d terminante cette tude souligne que le dialogue est une transaction complexe qui implique des asym tries d information et des co ts de transaction Autrement dit les probl mes de m fiance ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE r ciproque aliment s par l impossibilit d assurer le respect des engagements du partenaire voire la simple v rification de ces derniers peut aboutir un quilibre non coop ratif c est dire un cercle vicieux d incompr hension de m fiance et de d cisions hostiles et mutuellement d savantageuses Briser ce cercle vicieux de m fiance engager une dynamique de dialogue qui permette d aboutir un quilibre coop ratif entre l tat et le secteur priv peut d s lors n cessiter des ressources externes l intervention d une tierce partie Les bailleurs peuvent jouer ce r le c est dire tre le m diateur celui qui informe le processus sur le plan analytique partage sa connaissance des bonnes pratiques sur le plan proc dural et s impose comme le garant des engagements et de la sinc rit des acteurs Quel que soit le r le du bailleur cependant son action doit tre plac e sous le signe de la
68. ement An Overview in M CONSIDINE ET M PAINTER dir pub Managerialism The Great Debate Melbourne University Press Melbourne pp 173 88 100 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 LES EDITIONS DE L OCDE 2 rue Andr Pascal 75775 PARIS CEDEX 16 IMPRIME EN FRANCE 41 2007 11 2 P ISBN 978 92 64 02885 2 n 55850 2007 tudes du Centre de D veloppement Dialogue public priv dans les pays en d veloppement OPPORTUNIT S ET RISQUES Se d marquant de l enthousiasme parfois excessif des partisans du dialogue public priv comme des sombres proph ties de ses d tracteurs cette analyse r pertorie les avantages que l on peut en attendre tout en mettant en garde contre les multiples risques qu il peut pr senter pour les tats fragiles et les d mocraties relativement jeunes La structure de l tat l organisation plus ou moins pouss e du secteur priv et la nature du soutien offert par les partenaires au d veloppement sont autant de facteurs qui influent sur les chances r elles de succ s du dialogue public priv Nicolas Pinaud a r alis un travail magistral dans lequel il dresse l tat des lieux des connaissances tant th oriques que pratiques dont nous disposons au niveau mondial et propose une vue d ensemble compl te et impartiale des avantages potentiels mais aussi des risques d un approfondissement des relations entre le monde des affaires et l tat Ben Ross Schneider professeur de
69. ent une fourniture excessive de biens publics exc s imputable aux incitations des politiciens soumis en l occurrence au d sir d tre r lus ceux de nature bureaucratique qui d signent les incitations inad quates fournies aux bureaucrates pour mettre en uvre de mani re appropri e des politiques aussi pertinentes soient elles Enfin les checs li s l existence de rentes et a ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 35 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 36 la recherche dont elles sont l objet l intervention publique est l origine de la cr ation de rentes dont la captation mobilise des ressources rares qui pourraient tre utilis es de mani re plus efficace dans le champs de la production notamment Les deux premi res causes d chec de gouvernement soulignent la difficult de mettre en uvre un dialogue fructueux et durable avec un interlocuteur aux incitations aussi contradictoires que l tat Dialogue public priv et mergence d une bureaucratie d veloppementaliste Les risques de d rive associ s une coop ration entre le secteur public et les milieux d affaires ont couramment d bouch dans la litt rature sur des recommandations allant dans le sens d une insularisation accrue de l administration et du gouvernement par rapport la soci t notamment l gard des groupes d int r t Ce processus devait supprimer les sourc
70. entre de d veloppement de l OCDE Encadr 3 2 suite L absence d une classe d entrepreneurs locaux a t confort e au lendemain des ind pendances par la priorit donn e par la plupart des gouvernements africains au d veloppement d un secteur public fort ce choix tait conforme aux orientations id ologiques pr valant l poque dans les pays en voie de d veloppement strat gie de substitution aux importations planification hostilit l conomie de march r pondait la n cessit d amorcer un processus d industrialisation en l absence d une classe d entrepreneurs locaux et correspondait au refus de voir une bourgeoisie industrieuse merger susceptible terme d entamer le monopole politique des partis d ind pendance McCormick et Pedersen 1999 Dans ce contexte le d veloppement d une classe d entrepreneurs indig nes s est r v l difficile le secteur priv local s est d velopp essentiellement dans le secteur informel sous la forme d un tissu de micro entreprises s inscrivant davantage dans une logique de subsistance que d accumulation capitaliste Seules les diasporas libanaises et indiennes continuerent de d velopper des activit s industrielles et surtout commerciales Himbara 1994 relevant d une logique industrieuse d investissement et de croissance Les tentatives d africanisation des conomies locales dans les ann es 60 et surtout 70 ont essentiellement abouti un renfo
71. enu accords et engagements cet gard le dialogue public priv constitue un m canisme de coordination consistant en une relation d change exchange system qui s appuie elle m me sur l existence possible de gains mutuels par opposition a des modalit s de coordination reposant sur la contrainte threat system ou des syst mes int grateurs integrative system ii il est galement une plateforme d interaction entre l tat et le secteur priv et ce titre une organisation Celle ci peut tre tr s informelle ou tr s institutionnalis e ce double titre ce dialogue est susceptible d instaurer la transparence et la confiance entre les acteurs permettant ainsi de surmonter les d faillances de march commun ment identifi es par la litt rature n o institutionnelle Les deux parties y trouvent alors un int r t ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 15 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 16 Pour l Etat davantage de l gitimit pour plus d efficacit Bien plus que dans les pays industrialis s l tat dans de nombreux pays en d veloppement souffre d un manque de cr dibilit aupres du secteur priv domestique ou tranger en particulier au regard de sa capacit a respecter ses engagements dans la dur e Ce probleme d incoh rence temporelle voir par exemple Rodrik 1989 des d cisions publiques impose aux interactions entre l tat e
72. er l tat ne soient pervertis leur profit par ceux qui dirigent l appareil d tat pr cis ment institu par le contrat social 3 Ce dialogue avait d bouch sur un abandon par le pays de sa strat gie de substitution aux importations pour une politique de lib ralisation commerciale malheureusement imparfaitement con ue comme le r v leront par la suite certaines des difficult s conomiques des ann es 90 4 Pour une revue th orique et empirique des travaux sur cycles d affaires politiques political business cycle voir Drazen 2000 5 Niskanen 1971 soutient ainsi que l objectif premier des bureaucrates est de maximiser la taille des budgets qu ils contr lent puisque de ces derniers d pendent leurs r mun rations pouvoir et prestige 6 Voir galement Haggard et Webb 1994 et Williamson 1994 7 Tollison et Congleton 1995 assimilent la recherche de rentes une activit conomique dont les milieux d affaires attendent un rendement et dont la rentabilit varie en fonction des caract ristiques de la fonction publique locale plus la bureaucratie est int gre moins rentable est l activit de recherche de rentes 8 Evans d signe cette exigence d autonomie et de proximit par la notion d embedded autonomy ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 59 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 60 10 11 12 13 14 15 16
73. ertical hi rarchique et autoritaire celui d une gouvernance horizontale fond e sur la participation d acteurs non tatiques au processus de d finition des politiques Si l on accepte galement l hypoth se selon laquelle ce recentrage de l tat sur des fonctions strat giques d arbitrage et de facilitation devrait aboutir la d l gation de certaines fonctions publiques de fourniture de services au secteur priv et associatif privatisations d l gations de services publics partenariat public priv etc on peut comme il a d j t soulign voir dans le dialogue public priv un instrument appropri voire indispensable de d finition des modalit s concr tes de ce partage des t ches dans le contexte plus global des strat gies adopt es par la puissance publique en mati re de croissance de d veloppement et de r duction de la pauvret ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 27 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 28 Notes Boulding 1978 La notion d chec ou de d faillance de march d signe l incapacit de ce dernier produire une allocation optimale des ressources Le caract re monopolistique ou oligopolistique d un march constitue une source d checs de march en particulier lorsque l activit conomique en cause parce qu elle est caract ris e par des rendements d chelle croissants est marqu e par l existence de fortes
74. es potentielles de rentes et faciliter les processus de r formes conomiques Cette n cessit d insulariser l tat a galement constitu un argument en faveur de politiques qui ont connu leur ge d or dans les ann es 80 visant minimiser l intervention de l tat dans l conomie de nombreux pays en d veloppement par le biais de programmes de privatisation et d une lib ralisation conomique grande chelle Cette insularisation de l tat face aux int r ts priv s est elle pour autant concevable Est elle m me souhaitable si l on consid re les gains potentiels d j voqu s d un dialogue public priv Haggard 1997 souligne par exemple le caract re illusoire d un processus de r forme ne b n ficiant pas d importants soutiens aupr s de groupes d int r t constitu s L ind pendance l gard des groupes d int r t est ventuellement une condition pr alable au lancement des r formes mais ces derni res ne peuvent tre consolid es dans le cadre d un r gime repr sentatif que si elles b n ficient d un soutien lectoral l gislatif et au final de l appui de groupes d int r t p 126 Il constate aussi que des r formes couronn es de succ s peuvent tre galement facilit es par la mise en place d un dialogue avec les perdants p 126 destin convaincre que les sacrifices imm diats seront compens s par des gains de plus long terme Aussi importe t il s
75. es citoyens partenaires information consultation et participation la formulation des politiques publiques Paris OCDE OCDE 2005 Constructing Inclusive Public Private Dialogue Hot Topic paper prepared by the Task Team on Private Sector Development DAC Network on Poverty Reduction 4 octobre Ocsu O ET C SoLuDo 2004 The politics of trade policy in Africa in C SoLubo O OcBuU ET H J CHANG dir pub 2004 The Politics of Trade and Industrial Policy in Africa Forced Consensus Africa World Press and IDRC Okmoro D 1989 Between MITI and the Market Japanese Industrial Policy for High Technology Stanford University Press Stanford Orson M 1965 The Logic of Collective Action Harvard University Press Orson M 1982 The Rise and Decline of Nations Yale University Press New Haven Pics S et M Orsini 2002 Mapping the Links Citizen Involvement in Policy Processes CPRN Discussion Paper No F 21 Canadian Policy Research Networks Ottawa PNUD 1997 Corruption and Good Governance Discussion Paper 3 New York Przworskt A 1985 Capitalism and Social Democracy Cambridge University Press New York ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Roprik D 1989 Promises Promises Credible Policy Reform via Signalling The Economic Journal Vol 99 No 397 septembre pp 756 772 Roprik D 1995 The Political Economy of T
76. es membres mettre en place des m canismes rigoureux et transparents de prise de d cision transparence susceptible son tour d attirer de nouveaux adh rents Il faut galement souligner que le caract re volontaire de l adh sion l association constitue la garantie que celle ci soit v ritablement repr sentative de ses adh rents et qu elle refl te bien le montant des ressources que ceux ci sont pr ts investir dans l action collective Diagramme 2 1 Offre de Services sp cifiques valoris s par les entreprises Nombre d adh rents de l association professionnelle Transparence des m canismes internes de d cision ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 45 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 46 Diagramme 2 1 suite A contrario un secteur conomique peut se trouver pi g dans un quilibre d favorable sa relative atomisation rend co teux le regroupement des entreprises qui le composent les organisations qui existent sont donc peu repr sentatives ont un pouvoir d influence faible et une capacit limit e fournir des services sp cifiques valoris s par les entreprises Elles sont par cons quent peu attractives alors m me que cette atomisation est pr judiciable chaque entreprise prise individuellement A l exception de quelques secteurs dominants des conomies nationales ce ph nom ne de pi ge d in
77. es politiques conomiques les entreprises priv es et les milieux d affaires dont le r le central dans la cr ation de richesse nationale est d sormais largement reconnu ont videmment vocation tre associ s ce titre les partenaires au d veloppement mettent un accent toujours plus prononc sur la n cessit de promouvoir un dialogue sur les politiques entre autorit s publiques et milieux d affaires de mani re am liorer les politiques publiques des pays en d veloppement Croissant cet int r t pour le dialogue public priv est galement relativement r cent Dans les ann es 70 80 l interaction entre l tat et le secteur priv avait t largement abord e par les sciences conomiques et politiques travers le prisme de l analyse de la recherche de rente de la collusion et de la corruption L analyse au d but des ann es 90 des conditions et facteurs de succ s de certaines conomies du Sud Est asiatique a contribu remettre en cause ce type d analyse qu il s agisse du r le de l tat dans l conomie ou du r le des interactions en l esp ce des plus f condes sur le plan conomique entre les lites politiques la bureaucratie et le secteur priv L influence de plus en plus grande d acteurs issus de la soci t civile non seulement dans les pays industrialis s mais galement dans certains pays mergents et moins avanc s n a fait que conforter cette volution Ce contexte a
78. fessionnelles qui ne consistent gu re qu en une liste de num ros de t l phones un pr sident un bureau une secr taire et une modeste r union annuelle Manquant de personnel et de moyens financiers mais aussi d informations sur leurs propres membres elles sont incapables de promouvoir des engagements contraignants entre ces derniers p 14 Peu organis s les milieux d affaires sont donc rarement en mesure de d velopper des capacit s analytiques et de devenir des interlocuteurs de poids face au secteur public et aux bailleurs Si des exemples ponctuels existent en ce domaine comme en Ouganda cf Devarajan et al 2001 rares sont les pays dans lesquels le milieux d affaires y compris les secteurs qui taient en position d en b n ficier les exportateurs par exemple se sont engag s activement au cours des ann es 80 et 90 pour soutenir les politiques de lib ralisation et d ajustement structurel De mani re g n rale la capacit du secteur priv local analyser les politiques publiques en vigueur et proposer des alternatives est limit e Dans ces conditions les secteurs priv s autochtones sont loin de constituer dans les pays les moins avanc s des interlocuteurs cr dibles aux yeux des pouvoirs publics et de pouvoir contribuer l mergence d alliances pour la croissance Les processus de d mocratisation l uvre dans les ann es 90 dans de nombreux pays en d veloppement ont pu momenta
79. ffrage universel un m canisme imparfait de consultation de la soci t civile Les principales insuffisances du suffrage universel peuvent tre ainsi r sum es La d mocratie ne saurait se r sumer au glissement d un bulletin dans l urne Une telle conception de l exercice d mocratique ignorerait les appartenances et all geances multiples qui caract risent les citoyens Dans son rapport sur le D veloppement consacr l tat la Banque mondiale 1997 souligne ainsi que les citoyens ne veulent pas seulement tre repr sent s en tant qu lecteurs mais galement en tant que contribuables usagers des services publics et de plus en plus en tant que clients ou membres d ONG et d organisations b n voles Cette analyse vaut galement pour les milieux d affaires qui peuvent vouloir tre reconnus en qualit d organisation et avoir acc s s qualit au gouvernement Le suffrage constitue un m canisme lacunaire de r v lation des pr f rences individuelles D une part lections et r f rendum sont trop peu fr quents pour sonder de mani re r guli re l opinion publique D autre part ils ne peuvent faire entendre les exigences des populations comme des entreprises sur des th mes ponctuels et ou techniques rarement mis en avant lors de consultations lectorales Dans des pays en d veloppement o la d mocratie est d implantation r cente l existence de consultations lectorales ne constitue
80. gabe la fin des ann es 90 Les dissensions au sein des milieux d affaires qu il s agisse notamment de clivages sectoriels ou raciaux furent habilement exploit es par l tat zimbabw en cr ant ainsi un cercle vicieux de conflit Br utigam et al 2002 p 537 Les clivages raciaux ne constituent toutefois pas un obstacle syst matique la mise en place d un dialogue public priv fructueux comme en t moigne l exemple de Maurice ibidem p 540 Cf Flamm 1987 et 1988 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE 7 Dans le cas de la Cor e du Sud le financement de l conomie tait assur par un syst me bancaire enti rement contr l par l tat donnant ce dernier un fort pouvoir de contr le sur les chaebols Woo Cummings 1999 8 Il faut sans doute se garder d avoir en la mati re une vision t l ologique de l volution de l tat en Afrique et carter la notion de d veloppement politique l absence d un tat w berien ne rel ve pas n cessairement d un d ficit de maturit politique et institutionnel qui devrait in luctablement se r sorber pour laisser merger un tat africain conforme au mod le occidental Certains africanistes soutiennent que la logique non w berienne de l tat en Afrique a en effet sa propre rationalit voir notamment Chabal et Daloz 1999 9 Voir Doner et Ramsay 1997 pour une analyse du cara
81. galement de la structure de l conomie et n est donc pas n cessairement favorable ce dernier m me dans un pays en d veloppement fortement ins r dans l conomie mondiale Ainsi dans une conomie hautement sp cialis e qui souvent est galement tr s ins r e les investisseurs priv s domestiques et trangers dominant les secteurs clefs auront effectivement un important pouvoir de pression sur le gouvernement sensible la menace de leur sortie d localisation dans une conomie diversifi e en revanche les investisseurs n auront pas un tel pouvoir ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 25 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques Encadr 1 3 suite De m me plus l attractivit d un pays pour les investisseurs domestiques et trangers est grande ainsi de la Chine en raison de la taille de son march moins le gouvernement sera sensible au risque de voir partir les investisseurs d j pr sents iii De plus rien ne garantit que le secteur priv ait des int r ts parfaitement convergents en mati re de politiques publiques clivages entre secteurs entre exportateurs et fournisseurs du march domestique etc L tat peut s appuyer sur certaines des composantes du secteur priv pour contrer l influence de celles qui lui sont hostiles et ainsi conserver des marges de man uvre pour d finir sa politique conomique iv Enfin les gouvernements ne
82. gogie sur les avantages et les retomb es potentielles d un dialogue avec le secteur priv La mise en exergue des succ s obtenus a travers des exp riences pass es et pr sentes de dialogue public priv dans des pays pauvres mais galement mergents est un moyen de d montrer par exemple de bonnes pratiques la faisabilit et la pertinence de la d marche Cette approche implique cependant une r flexion en profondeur sur la possibilit de r pliquer et de transposer les recettes qui ont assur les succ s obtenus iii Sur le contenu m me des politiques Certains bailleurs ont ainsi inclus la n cessit d impliquer le secteur priv comme une condition de leur soutien financier et technique La Banque mondiale a eu une influence d terminante dans la mise en place de m canismes de consultation au Ghana au tournant des ann es 1980 1990 alors que l tat tait fondamentalement hostile aux milieux d affaires Et comme le soulignent Ayee et al 1999 c est sur l insistance de la Banque et par le biais de ses conditionnalit s financieres que le gouvernement ghan en a pris les mesures n cessaires pour am liorer ses relations avec le secteur priv Les bailleurs peuvent galement obtenir du gouvernement des mesures initiales qui signalent d embl e et de mani re forte au secteur priv sa volont d aboutir a un dialogue constructif ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 Ti Dialogue public priv dans les pays en d
83. ialogue public priv f cond a savoir la production de biens publics tels que des politiques conomiques permettant l accroissement de la richesse nationale Cette tude souligne combien la qualit du dialogue d pend des structures des institutions qui y prennent part qu il s agisse de l Etat ou du secteur priv R unir les conditions d un dialogue public priv fructueux est donc chose minemment complexe Le diagramme 4 1 r sume la difficult d obtenir ce d licat quilibre entre d une part une int grit pr serv e des acteurs c est dire la pr servation par l tat comme par le secteur priv de leur autonomie r ciproque axe horizontal et d autre part un niveau suffisant d interaction constitutif d un vrai dialogue et qui refl te la capacit du secteur priv obtenir un acc s la bureaucratie et ou celle du gouvernement et de l tat s ins rer dans le tissu conomique national et y d velopper ses r seaux axe vertical Cet quilibre repr sent par le cadran 3 correspond pr cis ment cette combinaison a premi re vue paradoxale d insertion et d autonomie embedded autonomy Evans 1997 De mani re compl mentaire le diagramme 4 1 r sume l ensemble des interactions envisageables au niveau national entre le secteur priv local et les autorit s Le cadran 1 repr sente une situation dans laquelle le secteur priv en g n ral faible est l objet d une capture par l
84. ies com ou pour les tats Unis exclusivement au Copyright Clearance Center CCC 222 Rosewood Drive Danvers MA 01923 USA fax 1 978 646 8600 info copyright com tudes du Centre de d veloppement de l OCDE LE CENTRE DE D VELOPPEMENT Le Centre de d veloppement de l Organisation de Coop ration et de D veloppement conomiques a t cr par d cision du Conseil de l OCDE en date du 23 octobre 1962 et regroupe 22 pays membres de l OCDE l Allemagne l Autriche la Belgique la Cor e la Finlande l Espagne la France la Gr ce l Irlande l Islande l Italie le Luxembourg le Mexique la Norv ge les Pays Bas le Portugal la R publique slovaque la R publique tch que le Royaume Uni la Su de la Suisse et la Turquie ainsi que le Br sil depuis mars 1994 le Chili depuis novembre 1998 l Inde depuis f vrier 2001 la Roumanie depuis octobre 2004 la Tha lande depuis mars 2005 et l Afrique du Sud depuis mai 2006 La Commission des Communaut s europ ennes participe galement au Comit directeur du Centre Le Centre de d veloppement dont l appartenance est ouverte non seulement aux pays membres de l OCDE mais galement a des pays non membres occupe un statut particulier au sein de l OCDE et de la communaut internationale Les pays membres du Centre concourent au financement des projets d finissent le programme de travail biennal et veillent sur son ex cution Le Centre tisse des liens entre les pays
85. ieux d affaires Leff 1978 souligne toutefois qu une structure en conglom rat est susceptible de favoriser la mobilit des capitaux et ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE des facteurs de production entre activit s au sein de l entreprise et de rendre ses activit s moins homog nes et sp cifiques Des int r ts contradictoires rendront alors l activit de recherche de rente plus difficile Le conglom rat sera galement plus ouvert des changements de politique conomique Le poids des multinationales dans l conomie domestique est galement une donn e importante dans des pays o les milieux d affaires sont essentiellement organis s autour d entreprises multinationales le dialogue avec le secteur public peut tre biais Ces groupes implant s localement ne produisent dans le pays qu une gamme restreinte de produits ils n ont parfois que peu de relations avec les lites locales surtout lorsqu elles sont g r es par des cadres trangers et ils restent discrets en mati re d organisation collective du secteur priv L analyse des structures de l conomie et des int r ts sectoriels est galement essentielle pour comprendre l conomie politique des r formes en particulier de l ouverture commerciale La dotation en facteurs de chaque secteur de l conomie et la composition sectorielle de cette derni re d terminent la teneur de l interaction entr
86. ile face l tat concerne galement les milieux d affaires dont les liens avec l appareil d tat sont multiformes Les entrepreneurs politiques dirigeants gouvernementaux hauts fonctionnaires peuvent l occasion tre d importants entrepreneurs au sens litt ral du terme cette fois ci c est dire conomique et faire fonctionner la machine tatique au service de leurs int r ts industriels et commerciaux Cette situation de collusion contribue naturellement vider de son sens l id e de dialogue public priv Certains auteurs consid rent n anmoins l engagement des dirigeants politiques et des lites administratives dans des activit s de nature conomique comme un facteur favorisant l adoption de politiques conomiques favorables aux milieux d affaires Berman et Leys 1994 voquent ainsi le cas de la C te d Ivoire o l adoption de politiques favorables l agriculture commerciale fut facilit e par les int r ts propres du pr sident Houphou t Boigny dans ce secteur Toutefois cet argument suppose une co ncidence en grande partie al atoire entre les int r ts de l ensemble des milieux d affaires et ceux de l lite politico administrative Par ailleurs lorsque dirigeants politiques et hauts fonctionnaires sont engag s dans des activit s de nature conomique le risque de conflits d int r ts ne peut videmment tre cart ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d
87. inc rit de leur credo d veloppementaliste En Cor e du Sud la stabilit politique des ann es 70 obtenue par l utilisation de la r pression par le gouvernement Park permit aux pouvoirs publics de prouver leur sinc rit et d allonger l horizon temporel du secteur priv Mason et al 1980 Enfin dans un contexte de s lection d mocratique des dirigeants politiques le secteur priv ne constitue qu un l ment parmi d autres d une contrainte lectorale h t rog ne Przworski 1985 L influence des milieux d affaires sur le gouvernement peut dans ces conditions tre tr s limit e S paration des pouvoirs garantie des droits de propri t et confiance du secteur priv En r alit la qualit du dialogue public priv d pend peut tre davantage de la capacit de l environnement institutionnel a offrir pr visibilit et s curit au secteur priv Autrement dit l tat ne peut tre cr dible et le dialogue f cond que si le secteur priv consid re que les droits de propri t sont garantis que le pouvoir discr tionnaire de l tat est limit et que les engagements de ce dernier seront honor s C est cet gard que l tat de droit et la s paration des pouvoirs peuvent jouer un r le essentiel La d mocratie con ue pr cis ment comme un syst me de contrepouvoirs checks and balances est d s lors susceptible de fournir le cadre appropri d un dialogue public priv Cette s p
88. ing Elgar Aldershot Royaume Uni TuLLOCK G 1967 The Welfare Costs of Tariffs Monopoly and Theft Western Economic Journal Vol 5 2 pp 224 32 USAID 1994 Voice and Engagement in National Policy Participation in Policy Reform Malawi Participation Forum 3 avril 21 VAN RICKEGHEM C ET B WEDER 1997 Corruption and the Rate of Temptation Do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption Working Paper International Monetary Fund Washington D C WEBER M 1919 Le savant et le politique Plon Paris 1959 Weber M 1947 The Theory of Social and Economic Organization tr Henderson and Parsons New York WILLIAMSON J 1994 dir pub The Political Economy of Policy Reform Institute for International Economics Washington D C ISBN 978 92 64 028852 OCDE 2007 99 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques WILLIAMSON O E 1979 Transaction Cost Economics The Governance of Contractual Relations Journal of Law and Economics Vol 22 octobre pp 233 61 WILLIAMSON O E 1985 The Economic Institutions of Capitalism Free Press New York WILLIAMSON O E 2000 The New Institutional Economics Taking Stock Looking Ahead The Journal of Economic Literature Vol 38 No 3 pp 595 613 Woo Cummincs M 1999 Korea Democracy and Reforming the Corporate Sector No 1 YEATMAN A 1997 The Reform of Public manag
89. inois ont eu une influence politique extr mement r duite Doner et Ramsay 1997 soulignent ainsi que les relations entre l tat et ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE le secteur priv ont rev tu un caract re bien peu syst matique Loin d tre la fois denses et institutionnalis s les liens entre secteur public et priv se sont r v l s diffus ponctuels personnalis s et donc client listes p 238 La rigidit de l appareil d tat peut galement tre l origine de son incapacit communiquer avec les milieux d affaires Ainsi le mod le w berien a t il t l objet de vives critiques en particulier pour le caract re rigide de ses r gles proc durales et de ses structures hi rarchiques de management Ces caract ristiques sont de nature inhiber la capacit de l administration a s adapter au changement ainsi qu dialoguer et r pondre aux sollicitations de son environnement commencer par celles du secteur priv Ces faiblesses ont motiv une volution d j voqu e dans le Chapitre 1 de cette tude vers des structures administratives plus d centralis es des modes de gouvernement plus participatifs et des syst mes de fournitures de services publics faisant appel des op rateurs priv s La pens e dominante sur la probl matique de l tat de son organisation et de sa capacit r pondre aux sollicitations d
90. ion associ un pouvoir de sanction Quels facteurs d terminent le type d avantages qu une association professionnelle fournira ses membres et donc la qualit du dialogue engag avec les pouvoirs publics cet gard Br utigam 2000 souligne le r le des h ritages historiques notamment le type de secteurs productifs dans lesquels d buta une accumulation significative de capital et la n cessit d analyser l importance des co ts de transaction dans ces secteurs Pour comprendre l ampleur des comportements de recherche de rente il faut donc examiner l conomie politique des int r ts sectoriels du pays consid r Bon et mauvais secteur priv l conomie politique des relations public priv La nature de l interaction public priv d pend des caract ristiques de l conomie domestique type de firmes composition sectorielle de l conomie ouverture internationale etc Ces derni res d terminent la fois la capacit du secteur priv s organiser mais galement la nature de l interaction avec l tat coop ration distance conflit et les finalit s de cette interaction recherche de rente am lioration de l environnement d affaires Trois types de caract ristiques sont particuli rement d terminants La taille et le degr de diversification des firmes une conomie structur e autour de grands groupes peut tre caract ris e par une capture de l tat par les mil
91. ion collective mis en vidence notamment par Olson 1965 1982 L argument principal d Olson est que l action collective et les b n fices que les acteurs en attendent peuvent tre assimil s un bien public Dans ces conditions malgr le caract re rationnel que rev tirait une participation individuelle une telle action collective celle ci a toute chance de ne pas tre entreprise chaque individu tant tent de se comporter en passager clandestin c est dire de b n ficier de cette action sans y participer et donc sans en supporter les co ts associ s Les cons quences de ce paradoxe sont d autant plus significatives que le nombre d acteurs est important et que les gains attach s l action collective sont d s lors dispers s entre une multitude de b n ficiaires Il est donc peu probable que des acteurs qu il s agisse d individus ou d entreprises parviennent se mobiliser afin de promouvoir des actions assimilables des biens publics qui permettraient d agrandir le g teau que la soci t produit de sorte que ses membres b n ficieraient r partition inchang e de parts plus grandes Olson 1982 Les m canismes consultatifs et participatifs de formulation des politiques publiques risquent donc de se heurter l indiff rence des acteurs issus du secteur priv si les enjeux qu ils soul vent et si les b n fices qu ils g n rent sont trop vastes et rev tent le caract re de biens
92. ir du pays voir l exemple du Japon conomistes et politiques ont longtemps consid r ces r seaux avec suspicion ces derniers constituaient le lieu privil gi de la collusion de la recherche de rente et de l expression des int r ts particuliers au d triment de l int r t public Dans les pays en voie de d veloppement l analyse politique des r seaux a pris la forme particuli re de l analyse du client lisme autrement dit des relations interpersonnelles touchant des domaines tr s vastes dont le fondement est l change de services et de faveurs sur une base in gale In fine ces changes affectent le fonctionnement d mocratique des institutions distordent celui de l conomie et d tournent les ressources publiques d une utilisation pertinente Pourtant l analyse des r seaux a peu peu volu vers des conclusions plus nuanc es de tous temps et dans tous les pays y compris dans ceux affichant les meilleures performances conomiques les institutions et les hi rarchies formelles ont t troitement imbriqu es des r seaux informels de sociabilit Parmi ces institutions formelles qui sont tr s troitement li es des r seaux il faut naturellement compter l tat Peter Evans 1995 remet ce dernier au centre de ces analyses des r seaux et montrent que son efficacit peut s en trouver accrue Ces r seaux peuvent servir de lieux de dialogue de forum de concertation de laboratoires d id es au
93. isques 40 L appareil tatique japonais a longtemps fait figure d id al type w b rien de l tat la fois ins r dans le tissu conomique et social national et autonome par rapport aux groupes d int r t Si la crise du mod le japonais au cours des ann es 90 a abouti une remise en cause de cette vision en r v lant en particulier l influence des lobbys sur la machine administrative les liens troits entre l administration et les milieux d affaire ont longtemps constitu un des pivots de la r ussite japonaise Taira et Wada 1987 ont ainsi mis en vidence l existence du complexe Todai Yakkai Zaikai Universit de Tokyo bureaucratie secteur priv une formation commune de l lite japonaise a l Universit de Tokyo et quelques autres tablissements de prestige assure la mise en place de liens troits et denses entre les diff rents segments de cette lite Par la suite une stabilit du personnel bureaucratique et des repr sentants du secteur priv assure une continuit du dialogue Enfin un processus connu sous le nom d Amakudari assure qu une partie de cette bureaucratie ira elle m me peupler la repr sentation politique au Parlement ou investira le secteur priv r alit connue en France sous le terme de pantouflage La distinction formelle entre secteur priv et secteur public s en trouve grandement diminu e Une bureaucratie m me efficace et int gre risque de ne pas tre e
94. istes Dans ce contexte le dialogue risque de demeurer une coquille vide Il ne saurait lui seul modifier les perceptions des participants au dialogue Comment dissiper cette m fiance initiale et enclencher un cercle vertueux de confiance de dialogue et d am lioration des politiques L engagement et la d termination de l tat faire vivre ce dialogue jouent un r le d terminant Il revient au gouvernement d envoyer des signaux politiques forts et de donner des gages c est dire de proc der des inflexions de politiques conomiques destin es donner consistance au dialogue En d autres termes le dialogue n est pas une fin en soi S il permet d am liorer la qualit des politiques publiques sa p rennit d pend en retour des changements effectifs qu il induit au niveau des politiques adopt es Le gouvernement peut cet gard avoir une action Au niveau proc dural l engagement des plus hautes autorit s de l tat constitue un signe positif fort destination du secteur priv Il peut contribuer de mani re d cisive r duire la distance entre lites conomiques d une part et lites politiques et administratives d autre part En Malaisie au d but des ann es 80 la mise en place du programme de d veloppement Look East qui allait donner une impulsion d cisive la transformation du pays en nouveau pays industrialis reposait sur le concept d entreprise nation Malaysia Inc c est dire
95. le en proc dant un large recensement d initiatives de dialogue public priv dans les PED tout en fournissant une sorte de mode d emploi et de guide des bonnes pratiques en mati re de dialogue public priv dans les PED Ce document ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 11 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 12 s appuie sur les le ons tir es d initiatives soutenues non seulement par la Banque mondiale mais galement par de nombreux autres bailleurs au cours des derni res ann es mettant ainsi en exergue le grand int r t que ces derniers ont port cette probl matique Cette volution peut tre consid r e comme un tournant relativement r cent dans l histoire de la coop ration au d veloppement qui jusqu aux ann es 90 a plut t ignor les acteurs non tatiques en g n ral et les entrepreneurs priv s en particulier Si la promotion du dialogue public priv suscite aujourd hui pareil engouement c est qu il se trouve au carrefour de trois des priorit s affich es actuellement par les ba lleurs de fonds et leurs r cipiendaires le d veloppement du secteur priv la participation et la bonne gouvernance Toutefois comme souvent lorsque merge une approche nouvelle et relativement novatrice les vertus qui ont pu tre associ es la promotion du dialogue public priv ont parfois t surestim es et les risques qu elle comporte partiellement occult s
96. mentalement le dialogue public priv peut galement tre un moyen de d finir et ainsi de circonscrire le r le de l tat dans l conomie selon un principe de subsidiarit autrement dit n assigner l tat que des missions dont le secteur priv ne pourrait s acquitter avec la m me efficacit Comme il a d j t soulign l tat n est ni omniscient ni n cessairement bienveillant En effet l tat n est pas n cessairement mieux inform que les individus en particulier sur leurs pr f rences ni mieux m me de d finir leurs droits de propri t ni plus efficace dans la gestion de ses co ts d administration que les agents priv s ne le sont dans la gestion de leurs co ts de transaction bilat raux De m me il n est pas n cessairement plus efficace que ne peut l tre le march comme espace de coordination des agents conomiques ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 23 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 24 C est pourtant ce postulat implicite d une perfection de l tat qui sous tend le paradigme de l conomie du bien tre qui consid re comme indispensable son intervention dans tous les cas d checs de march cet gard l conomie du bien tre et le paradigme des checs de march tendent d velopper une conception normative de l tat l tat non pas tel qu il est mais tel qu il dev
97. modestie Certaines des contraintes qui d terminent l interaction entre l tat et le secteur priv commencer par le caract re parfois dysfonctionnel des bureaucraties locales ou encore l absence d un secteur priv organis sont la fois difficiles contourner et impossibles r former court terme elles appartiennent cette cat gorie de caract ristiques institutionnelles qui ne peuvent voluer que sur plusieurs g n rations J tting 2003 p 12 Comprendre cela permet de dessiner de mani re r aliste et pragmatique les contours de ce que l on peut attendre d un dialogue entre l tat et le secteur priv ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 91 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Bibliographie ALESINA ET DRAZEN 1991 Why are Stabilizations Delayed American Economic Review 81 1170 1181 ATALLAH S 2000 Lebanon Case Study No 5 Business Associations and the State Achievements and Constraints Lebanese Center for Policy Studies labor dans le cadre du projet Civil Society and Governance Moving Forward Article non publi AYEE J M LOFCHIE ET C WIELAND 1999 Government Business Relations in Ghana Experience with Consultative Mechanisms PSD Occasional Paper No 36 octobre Banque mondiale Azam J P 1994 The Uncertain Distributional Impact of Structural Adjustment in Sub Saharan Africa in VAN DER HOEvVEN R er F VAN DER Kr
98. n ment accro tre la visibilit des milieux d affaires et leur influence sur les d cisions gouvernementales mais ces processus ont souvent t de courte dur e En Afrique notamment la d mocratisation ne se serait pas accompagn e d une progression de l tat de droit ni m me d une r forme de la bureaucratie ou d une rupture avec le fonctionnement de l tat patrimonial Elle a bien davantage relev d une politique du miroir Chabal 1996 destin e satisfaire les bailleurs de fonds occidentaux Dans le cas d j voqu de la Zambie le retour au multipartisme lors des lections de 1991 permit la victoire d une coalition incluant des composantes des milieux d affaires Mais la faiblesse initiale du secteur priv ne permit pas d en faire un soutien indispensable du nouveau gouvernement ni donc un aiguillon des r formes conomiques L conomie zambienne demeurait domin e par le secteur public et par les int r ts d une bureaucratie oppos e aux r formes Autrement dit le processus de d mocratisation ne permit pas de rompre avec la logique de fonctionnement de l tat patrimonial ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 71 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 72 zambien Chabal et Daloz 1999 Le dialogue entre gouvernement et milieux d affaires p riclita laissa la place des relations de m fiance au niveau officiel et se r duisit des
99. n mesure d influencer le d veloppement conomique du secteur priv si elle est peu ins r e dans le tissu conomique local Le cas de figure de l Inde illustre cette situation l Inde dispose au niveau f d ral d une bureaucratie efficace mais qui n a pas su nouer les liens privil gi s qu entretiennent celles du Sud Est asiatique avec leurs milieux d affaires respectifs En partie pour cette raison les experts industriels du secteur public indien n ont pas eu le m me succes que leurs homologues du MITI ou de l IDB dans la mise en place de processus de diss mination de l information d encadrement du secteur priv et de construction d un consensus sur la strat gie de d veloppement conomique Evans 1997 Ce hiatus entre milieux d affaires et bureaucratie quelle que soit la qualit de cette derni re peut tre tr s marqu lorsqu il a pour origine un clivage ethnique dans le pays Une compartimentation forte des lites politiques administratives et conomiques sur la base de crit res ethniques est susceptible de s opposer durablement la mise en place d un dialogue public priv approfondi En Tha lande le clivage entre Chinois 10 pour cent de la population et Thais les premiers dominant l conomie les seconds le syst me politique et l administration a t un obstacle l instauration d un dialogue public priv pouss Doner et Ramsay 1997 Les associations issues des milieux d affaires ch
100. n la mati re les bailleurs sont en situation de conseiller les participants sur les aspects proc duraux et organisationnels d un processus de consultation fr quence nombre de participants d finition de l agenda organisation des d bats publication des minutes Ils pourront galement fournir un appui mat riel et analytique au secr tariat en charge d assurer la coordination du processus de dialogue La r duction des co ts de transaction les bailleurs peuvent endosser le r le de garant du processus de dialogue en en garantissant la transparence et surtout le suivi Le soutien au secr tariat en charge de la coordination du processus de consultation est cet gard d terminant le secr tariat peut mettre la disposition des participants une capacit objective d analyse et de collecte de l information La capacit de collecter l information permet de contr ler le respect par les participants au dialogue de leurs engagements Banque mondiale 2001 p 5 Ce suivi et contr le des engagements obtenus par le dialogue est essentiel a ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 79 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 80 la cr dibilit du processus L existence d un secr tariat ind pendant tant sur le plan analytique que financier est donc essentielle et peut tre garantie par les bailleurs Une approche pragmatique et prudente L action des bailleurs
101. nce des membres la prise de sanctions contre les passagers clandestins etc Les paradoxes de l action collective ne condamnent donc pas le dialogue public priv n tre qu un paravent pour des activit s de recherche de rentes Doner et al 2001 largissent ainsi la d finition des avantages et services sp cifiques fournis par les associations professionnelles leurs adh rents au del de la simple extraction de rentes en y incluant i La r duction des co ts de transaction au niveau d un secteur comme la recherche de nouveaux d bouch s et fournisseurs pour les membres de l association la garantie du respect des contrats en collectant de l information sur la qualit des partenaires commerciaux et industriels des membres de l association et en signalant l existence de partenaires non fiables ou la mise en place de m canismes priv s de r solution des conflits Schneider 2004 souligne ainsi propos de la puissante association colombienne des producteurs de caf 3 500 membres Federacafe qu elle avait solidement tabli la r putation des caf s colombiens dans les segments de premi re qualit prix lev s du march international du caf p 3 Et de fait cette association avait re u de l tat sa cr ation en 1928 la responsabilit de la commercialisation de la gestion des infrastructures et du cr dit dans le secteur du caf et b n ficiait de ressources fiscales propres ii La r
102. nnels doivent tre r unis avant d enclencher une dynamique de dialogue au premier rang desquels figurent une qualit minimale de la bureaucratie locale caract ris e au moins par l existence en son sein de poches d efficacit et galement un minimum de maturit du secteur priv local Loin d affirmer que la mise en place d un dialogue public priv fructueux dans les PED est une chim re ou de plaider ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE pour une insularisation de l tat l gard des forces de la soci t civile l analyse d velopp e dans ce document plaide toutefois pour une approche prudente en la mati re travers une analyse des conditions de possibilit d un tel dialogue en Afrique subsaharienne Chapitre 3 elle esquisse en particulier les lignes d une approche pragmatique par les bailleurs du maniement de cet instrument complexe que constitue le dialogue public priv Note 1 Dans ce document le dialogue public priv sur les politiques est envisag dans une acception large il embrasse toute forme d interaction entre l Etat et le secteur priv qui a trait l laboration des politiques publiques qu il s agisse de l am lioration de l environnement des affaires de la politique macro conomique de court terme de la strat gie de d veloppement du pays moyen long terme de r gulation sectorielle etc Elle peut rev tir des formes plus
103. nomie d un dialogue avec le secteur priv L mergence d une opinion publique mondiale sur des aspects tels que la r duction de la pauvret l environnement et plus globalement la responsabilit sociale des entreprises plaide galement pour l inclusion des repr sentants de la soci t civile dans ce dialogue qu il s instaure au niveau national ou international Tel est par exemple le cas du pacte mondial Global compact http www unglobalcompact org des Nations unies dont l objectif est d obtenir l engagement d entreprises du secteur priv de grandes multinationales principalement adh rer dix principes de responsabilit sociale des entreprises et les traduire dans leur pratique Il encourage galement des repr sentants de la soci t civile s associer au Pacte et en faire une tribune de d bat sur les aspects controvers s des probl matiques de mondialisation et de d veloppement 26 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Or la d finition des contours de cet tat strat ge et de son fonctionnement effectif comme point focal de gouvernance Meisel 2004 suppose l vidence pour tre pertinente un dialogue approfondi avec la soci t civile dont le secteur priv Elle plaide pour le passage observ par Phillips et Orsini 2002 dans certains pays industrialis s Am rique du Nord pays nordiques europ ens d un mod le de gouvernement v
104. ns le cadre pourtant ouvert et formel de n gociations officielles avec le gouvernement et pas seulement par le biais de la corruption En r alit le cas de l Am rique latine souligne qu un dialogue public priv formel impliquant la participation d associations professionnelles s est essentiellement nou dans des pays Chili Mexique Colombie o des associations professionnelles englobantes multisectorielles et adh sion volontaire puissantes existaient et qui plus est autour de probl matiques d int r t g n ral telles que la r duction concert e de l inflation la mise en uvre consensuelle de r formes conomiques majeures la n gociation participative d accords commerciaux ou des probl mes de gouvernance sectorielle Schneider 2004 p 211 Autrement dit l o les associations professionnelles ont t largement impliqu es dans le dialogue public priv il s agissait d associations dont les objectifs n taient pas strictement sectoriels et assimilables de la recherche de rentes Au Br sil ou en Argentine pays o les associations professionnelles englobantes et multisectorielles sont historiquement faibles l interaction public priv a davantage t fond e sur la corruption et les financements politiques et dans une moindre mesure les r seaux que sur un dialogue ouvert organis et transparent Le tableau 2 1 met ainsi en regard l importance de chacun des vecteurs d interaction public priv dan
105. nt de comprendre pourquoi la relation entre l tat et le secteur priv a toute chance d tre non coop rative et ainsi sous optimale d un point de vue social La relation entre bureaucrates et secteur priv dans un environnement caract ris par une asym trie d information peut en effet tre mod lis e comme un jeu d bouchant sur un quilibre de Nash c est dire stable non coop ratif aussi connu sous le nom de dilemme du prisonnier Autrement dit dans un contexte o chaque interlocuteur est toujours susceptible d adopter un comportement opportuniste et d enfreindre les accords pass s puisqu il existe une asym trie d information la meilleure strat gie individuelle de chacune des parties est pr cis ment d adopter un comportement opportuniste Dans un jeu deux acteurs A et B enfreindre un accord est une strat gie tr s profitable pour A si B a effectivement respect ses engagements Il s agit aussi de la meilleure strat gie pour A dans un contexte o B aurait galement adopt un comportement opportuniste la strat gie de A peut tre alors vue comme un m canisme assurantiel contre un comportement opportuniste de B Il s agit d un quilibre de Nash car il n existe pour aucun des joueurs une d viation unilat rale profitable quel que soit le comportement de B la meilleure strat gie adopter pour est celle d un comportement opportuniste et r ciproquement Mais cet quilibre non coop
106. nte d tre perdant en cas de changement La capacit de dialogue de p dagogie et de persuasion du gouvernement est donc cruciale dans cette situation delle d pend le soutien d cisif pour la mise en uvre des r formes de cette partie de la population qui peut inclure une partie des milieux d affaires 20 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Encadr 1 2 suite La mise en place d alliances pour les r formes est sp cifiquement importante lorsque ces derni res consistent en de v ritables changements de paradigme synonymes de bouleversements dans la nature des politiques men es Les autorit s politiques sont naturellement peu enclines la mise en uvre de tels changements La mise en uvre de ces derniers requiert d s lors l existence d un force motrice d terminante d un leadership fort Le dialogue entre les milieux d affaires et les l ments r formateurs de l appareil politique et administratif est pr cis ment susceptible d aboutir la formation de telles alliances et fournir de mani re collective et coh sive le leadership n cessaire la mise en uvre de changements radicaux Dollery et Wallis 1999 expliquent ainsi la mani re dont certaines sections des milieux d affaires en r alit les dirigeants des plus grandes soci t s n o z landaises regroup es dans un groupe de lobbying relativement ferm la Business Ro
107. ondres FLAMM K 1987 Targeting the Computer Brookings Institutions Washington D C FLAMM K 1988 Creating the Computer Brookings Institutions Washington D C GEDDES B 1990 Building State Autonomy in Brazil 1930 1964 Comparative Politics 22 n 2 pp 217 36 GIBBON P ET L SCHULPEN 2002 Private Sector Development Policies Practices and Problems World Development Vol 30 1 pp 1 15 HADJIMICHAEL B ET M U KLEIN 2003 The Private Sector in Development Entrepreneurship Regulation and Competitive Disciplines Banque mondiale Washington D C HAGGARD S ET S Wess dir pub 1994 Voting for Reform Democracy Political Liberalization and Economic Adjustment Oxford University Press for the World Bank New York HAGGARD S J D Laray ET C Morrisson 1995 La faisabilit politique de l ajustement dans les pays en voie de d veloppement Etudes du Centre de d veloppement de l OCDE Paris HAGGARD S 1997 Democratic institutions Economic Policy and development in C CLAGUE 1997 Institutions and economic development growth and governance in less developed and post socialist countries Johns Hopkins Studies in Development Baltimore Md Johns Hopkins Press Londres Hacorian F 1994 Traditional Politics against State Transformation in Brazil in J MDGAL A Konui ET V SHUE State Power and Social Forces Domination and Transformation Cambridge University
108. organisation d crit assez fid lement la situation de la plupart des conomies en d veloppement caract ris es par un secteur informel important Olson 1982 en effet souligne que les oligopoles et autres groupes de taille r duite sont plus m me de s organiser en vue d une action collective et dans des d lais plus courts que des groupes tendus En effet plus les b n fices retir s d une action collective sont concentr s entre un petit nombre d entreprises plus ils rev tent le caract re d avantages sp cifiques et perdent celui de bien public Ils constituent donc une forte incitation l organisation collective Par ailleurs l organisation sur la base d int r ts convergents est plus ais e pour des secteurs conomiques tr s concentr s Dans ces conditions le risque est grand que le dialogue public priv soit monopolis par un nombre tres limit de lobbys d autant plus puissants qu ils contr lent souvent les ressources cl s de l conomie nationale et exercent une influence d terminante sur les d cisions de politiques publiques Le dialogue ne sera alors guere davantage qu un instrument d extraction de rentes de blocage des r formes et de perp tuation du statu quo Dans ces conditions on peut craindre que loin de renforcer le caractere d mocratique des processus de d cision le dialogue public priv ne contribue a renforcer le pouvoir des lites existantes et des groupes et individus ayant
109. oris sur cette p riode la corruption du personnel politique cor en par les chaebols Pourtant en r alit non seulement l existence d une d mocratie lectorale n est pas un gage de r ussite du dialogue public priv mais elle peut y faire un obstacle Dans les pays en voie de d veloppement les processus de d mocratisation peuvent avoir des effets d stabilisants D une part ils peuvent rendre difficile la bureaucratisation au sens w b rien du terme de l administration locale parce qu elles cr ent une relation triangulaire bureaucrates personnel politique secteur priv les institutions d mocratiques sont susceptibles de r duire l insularit de l tat Geddes 1990 souligne ainsi qu historiquement la cr ation d une bureaucratie w b rienne a plut t t le fait de pays dot s de r gimes autoritaires D autre part le processus de d mocratisation peut constituer une source d instabilit politique et sociale court et moyen terme Le raccourcissement de l horizon temporel des gouvernements rend alors difficile l mergence d un l tat d veloppementaliste ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 55 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 56 cr dible face un secteur priv initialement sceptique et m fiant quant la solidit des engagements gouvernementaux il est indispensable que les pouvoirs publics disposent de temps pour d montrer la s
110. orruption se sont peu a peu d velopp es entre un secteur priv puissant en particulier les grands groupes nationaux et la bureaucratie et les lites politiques Cette situation peut dans une certaine mesure caract riser l volution de l interaction entre la bureaucratie et les grands groupes au Japon volution mise a jour par la crise conomique des ann es 90 Le cadran 6 refl te une interaction priv public caract ris e par une incapacit de l tat orienter l conomie tablir de sa propre initiative un dialogue avec le secteur priv local et a orienter les choix de ce dernier Dans le m me temps la bureaucratie et les lites politiques locales sont vuln rables aux sollicitations du secteur priv corruption et favoritisme poids des lobbys priv s dans le processus de d cision politique etc La position de l Am rique latine a la limite des cadrans 3 4 5 et 6 correspond a une situation marqu e par d importants niveaux de corruption de l appareil tatique par de puissants groupes industriels Br sil Argentine par exemple mais galement par l existence de dialogues public priv couronn s de succes Chili Mexique caract ris s par une autonomie mutuelle des acteurs elle reflete galement un degr d interaction variable entre secteur priv et public suivant les secteurs les enjeux et les pays La trajectoire de la Cor e du Sud des ann es 60 aux ann es 90 est r v latrice du caract
111. orv ge la Nouvelle Z lande les Pays Bas la Pologne le Portugal la R publique slovaque la R publique tch que le Royaume Uni la Su de la Suisse et la Turquie La Commission des Communaut s europ ennes participe aux travaux de l OCDE Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l Organisation Ces derniers comprennent les r sultats de l activit de collecte de statistiques les travaux de recherche men s sur des questions conomiques sociales et environnementales ainsi que les conventions les principes directeurs et les mod les d velopp s par les pays membres Les opinions et les interpr tations exprim es ne refl tent pas n cessairement les vues de l OCDE du Centre de d veloppement ou des gouvernements de leurs pays membres Publi en anglais sous le titre Public Private Dialogue in Developing Countries OPPORTUNITIES AND RISKS Les corrigenda des publications de l OCDE sont disponibles sur www oecd org editions corrigenda OCDE 2007 Toute reproduction copie transmission ou traduction de cette publication doit faire l objet d une autorisation crite Les demandes doivent tre adress es aux ditions OCDE rights oecd org ou par fax 33 1 45 24 99 30 Les demandes d autorisation de photocopie partielle doivent tre adress es au Centre fran ais d exploitation du droit de copie CFC 20 rue des Grands Augustins 75006 Paris France fax 33 1 46 34 67 19 contact cfcop
112. ouvernance sont tres opaques et instables En Afrique Copinschi et Favennec 2003 soulignent que dans leurs rapports avec les compagnies p trolieres les Etats africains disposent ainsi d un pouvoir consid rable leur droit de souverainet sur l acces la ressource p troli re p 143 R ciproquement les grandes compagnies p troli res ont un pouvoir de pression tr s fort sur les gouvernements et le pouvoir de n gociation des tats tend cependant aujourd hui s amoindrir au fur et mesure que la norme conomique lib rale s impose faisant de l ouverture des fronti res l axe ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE prioritaire du d veloppement conomique En outre les tats africains producteurs de p trole sont tres endett s Dans de nombreux cas l acc s aux march s internationaux de capitaux n cessaire notamment pour financer les d veloppements p troliers ne peut se faire que par les compagnies p troli res qui disposent d un cr dit incontestable sur ces march s p 143 ibid Dans ce contexte d opacit des m canismes de d cision politique et administrative les compagnies p troli res parviennent tablir des relations privil gi es avec les d cideurs locaux et obtenir moyennant change de faveurs des termes commerciaux tr s avantageux Cette collusion des lites locales et des dirigeants de compagnies p troli
113. part des pays les moins avanc s entre le contexte institutionnel et conomique local et les conditions optimales d un dialogue public priv f cond ne doit cependant pas aboutir au scepticisme l gard de cet instrument d laboration des politiques publiques mais plut t une approche inform e volontaire et modeste tout a la fois de son utilisation Autrement dit il ne suffit pas de r unir gouvernement hauts fonctionnaires et associations professionnelles autour d une table pour qu un climat de confiance s instaure et que des orientations de politique conomique soient conjointement labor es Il importe que les acteurs notamment les bailleurs qui apportent leur soutien ce type d initiative conservent l esprit le jeu des contraintes dans lequel ce dialogue est susceptible de se d ployer Ilest indispensable d analyser au pr alable la dimension institutionnelle et conomique du dialogue c est dire son conomie politique pour d terminer si un dialogue est envisageable et opportun engager un dialogue de mani re pr matur e voir par exemple le cas de la Table ronde du secteur priv au Ghana en 1993 1994 p 52 peut non seulement tre st rile court terme mais avoir pour cons quence de renforcer la m fiance entre acteurs de mani re durable L approche des bailleurs doit donc tre prudente et pragmatique il ne saurait tre question de se substituer aux acteurs locaux du dialogue mais il s agit de s
114. pe w b rien aucune ne peut tre consid r e comme l incarnant compl tement voir Okimoto 1989 propos du Japon A contrario dans des pays tels que la Tha lande ou les pays d Am rique latine o la bureaucratie dans son ensemble est le lieu d une importante activit client liste des poches d efficacit tr s proches de l id al type w b rien de la bureaucratie peuvent avoir une influence forte sur la d finition des politiques publiques et jouer un r le moteur en termes de d veloppement de r forme et de croissance De m me des personnalit s r formatrices fortement influentes au sein d un gouvernement peuvent constituer un point d ancrage pour un dialogue public priv Il s agit ensuite de favoriser la rencontre entre ces derni res et les l ments les plus dynamiques du secteur priv pour engager un processus de changement Dollery et Wallis 1999 p 97 soulignent galement la n cessit de diff rencier au sein des administrations les technocrates d finis par Williamson 1994 p 1 comme ceux qui au sein des agences de contr le plaident pour l organisation et la gestion des ressources industrielles du pays par des techniciens pour le bien de la communaut dans son ensemble et les bureaucrates souvent situ s dans des minist res et d partements consommateurs de ressources publiques dont l objectif est de maximiser le ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tude
115. processus de consultation des acteurs int ress s Ces caract ristiques correspondent pr cis ment au concept de bureaucratie w b rienne Max Weber 1947 d finit ainsi l id al type de la bureaucratie ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 37 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 38 V Une division du travail sophistiqu e fond e sur un principe hi rarchique r gi par des r gles pr cises explicites et mises en uvre de mani re routini re et impersonnelle Vv Les fonctionnaires qui en assurent le fonctionnement sont des professionnels employ s plein temps susceptibles de faire carri re en son sein V Les bureaucrates ne poss dent pas les moyens et instruments de la puissance administrative qu ils mettent en uvre non plus que leur emploi qui n est donc pas une charge v nale et transf rable ni les ressources financi res qu ils g rent Ils sont r tribu s sous forme salariale et leurs revenus sont compl tement dissoci s de ceux g n r s dans le cadre de leur fonction Par extension la notion de bureaucratie w b rienne d signe une administration caract ris e par un recrutement et un syst me de promotion m ritocratique la possibilit d y mener une carri re b n ficiant de traitements d cents et d un prestige li l expertise et dot e d un sens fort du service public Fields 1997 soutient que les administrations cor ennes et d
116. publics Si aucun caract re d urgence et de gravit de la situation politique et sociale ne souligne la n cessit d un dialogue et d une coop ration entre l tat et le secteur priv cette difficult peut ventuellement devenir insurmontable En p riode de crise les avantages sp cifiques retir s d une solution sont de nature motiver les participants au dialogue alors m me que leurs efforts sont susceptibles de profiter d autres En l absence de crise le probl me de passager clandestin risque de limiter la participation et d ob rer la soutenabilit du m canisme de consultation Banque mondiale 2001 p 3J Tirant les cons quences de ce paradoxe Olson explique que les formes les plus courantes d action collective sont orient es non vers la recherche d un bien public mais vers celle de services avantages sp cifiques selective incentives seuls susceptibles d inciter les acteurs sociaux a se mobiliser Un service sp cifique est d fini comme celui qui b n ficie de maniere s lective aux individus suivant qu ils ont ou non contribu a la fourniture du bien collectif idem p 21 Autrement dit un service sp cifique n est attribu un individu que si ce dernier a effectivement pris part l action collective ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 43 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 44 Pour Olson la notion d a
117. que de l tat comme interlocuteur du secteur priv cf infra la qualit de la bureaucratie et sa capacit envoyer des signaux clairs et sans ambiguit s de sa bonne volont et de sa sinc rit ont toutes chances d tre d cisives ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 33 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 34 Ceci est d autant plus vrai des tats faibles et ou pr dateurs et de ceux dont l action a t des d cennies durant au c ur des strat gies de d veloppement conomique l ouverture a des acteurs priv s peut appara tre comme le signal d un d sengagement d guis et tre interpr t e par la soci t civile comme un aveu d impuissance de l appareil tatique Lorsque comme dans de nombreux pays en d veloppement les mouvements nationalistes se sont mu s apr s l accession l ind pendance en parti unique absorbant l tat et la bureaucratie une telle ouverture sera interpr t e comme l annonce d une remise en cause profonde de l ordre politique existant l ouverture de la bo te de Pandore du changement politique On comprend que de nombreux r gimes puissent des lors s y r v ler hostiles L tat juge et partie Plus radicalement la mise en place d un dialogue durable entre le secteur priv et l tat se heurte la nature sp cifique de l tat Lorsqu une transaction lie deux agents priv s North 1990 souligne que la mis
118. ques concr tes portant manifestement la marque des suggestions manant des milieux d affaires L exemple du Botswana est cet gard r v lateur En d pit des efforts d ploy s par la principale f d ration professionnelle du pays Botswana Confederation of Commerce Industry and Manpower BOCCIM pour mettre en place un dialogue avec les pouvoirs publics formalis e par l organisation de conf rences biannuelles public priv partir de 1988 les interactions entre gouvernement et entreprises sont demeur es limit es jusqu au milieu des ann es 90 Land 2002 Ce n est qu partir de cette p riode lorsque le gouvernement a r ellement consid r comme indispensable une coop ration approfondie avec le secteur priv que cette derni re prit son envol au niveau proc dural cette nouvelle approche se concr tisa par la mise en place d un m canisme formel de consultation le High Level Consultative Council De mani re sans doute plus significative Land souligne que le fait que la plupart des recommandations mises durant la National Business Conference ait fait l objet d un suivi et qu elles aient t mises en uvre indiquait que le secteur priv tait d sormais regard comme un interlocuteur s rieux et l gitime dans le processus de d cisions politique Les personnes interrog es ont indiqu que les engagements obtenus par le dialogue ont contribu cimenter la relation entre l tat et le secteur priv
119. r aliser au Taipei chinois Au Japon des conseils et des tables rondes r unissent r guli rement des fonctionnaires et des dirigeants du secteur priv d bouchant in fine sur la cr ation de ce que la Banque mondiale 1993 d signe par une toile administrative administrative web Okimoto 1989 met pour sa part l accent sur la place fondamentale consacr e aux visites en usines sur l agenda d un fonctionnaire du MITI Ministry of International Trade and Industry japonais ou de l IDB Industrial Develoment Bureau au Taipei chinois Les associations professionnelles fournissent galement un moyen efficace aux bureaucrates pour dialoguer avec le secteur priv Leur r le en Cor e du Sud et au Taipeh chinois en constituait un exemple extr me En effet les associations professionnelles dans ces deux pays taient contr l es par l tat qui nommait a leur t te d anciens hauts fonctionnaires dont la loyaut tait indiscutable Maxfield et Schneider 1997 voquent cet gard une quasi capture du secteur priv par l tat dans la mesure o l adh sion des entreprises ces associations professionnelles tait obligatoire Enfin la proximit voire une symbiose des lites politiques administratives et conomiques favorisent un dialogue souvent informel entre le secteur public et les entreprises cf infra ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 39 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et r
120. r un acc s la bureaucratie et au gouvernement et celle de l tat s ins rer dans le tissu conomique national et y d velopper ses r seaux Ce constat d une inad quation en particulier dans la plupart des pays les moins avanc s entre le contexte institutionnel et conomique local et les conditions optimales d un dialogue public priv f cond ne doit cependant pas aboutir au scepticisme l gard de cet instrument d laboration des politiques publiques mais plut t une approche tout la fois inform e volontaire et modeste de son utilisation Pour cette raison et en s appuyant sur une analyse des potentialit s d un tel dialogue en Afrique subsaharienne cette tude esquisse galement les lignes d une approche pragmatique par les ba lleurs du maniement de cet instrument complexe que constitue le dialogue public priv ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Introduction La participation de la soci t civile consommateurs entrepreneurs salari s citoyens associations etc l laboration des politiques publiques r pond au besoin de l tat et du gouvernement d asseoir leur l gitimit en am liorant la transparence la qualit et l efficacit de leurs politiques OCDE 2002 Dans le cas particulier de l laboration des politiques conomiques ce sont notamment les entreprises priv es et les milieux d affaires dont le r l
121. rade Policy in G GROSSMAN ET K ROGOFF dir pub Handbook of International Economics vol 3 North Holland Amsterdam SCHNEIDER B R 1997 Big Business and the Politics of Economic Reform Confidence and Concertation in Brazil and Mexico in S MAXFIELD ET B R SCHNEIDER dir pub Business and the State in Developing Countries Cornell University Press Londres SCHNEIDER B R 2004 Business Politics and the State in Twentieth Century Latin America Cambridge University Press Cambridge SCHNEIDER B R 2005 Business Politics and Policy Making in Contemporary Latin America non publi disponible a http www oecd org dataoecd 13 0 35496225 pdf Sitva E 1997 Business Elites the State and Economic Change in Chile in S MAXFIELD ET B R SCHNEIDER dir pub Business and the State in Developing Countries Cornell University Press Londres SOLIGNAC LECOMTE H B 2003 Building Capacity to Trade What Are the Priorities Working Paper No 223 Centre de d veloppement de l OCDE Paris SoLubo C O OcBu ET H J CHANG dir pub 2004 The Politics of Trade and Industrial Policy in Africa Forced Consensus Africa World Press et IDRC Taira K et T WADA 1987 Business Government Relations in Modern Japan in M Mizrucut ET M SCHWARTZ Intercorporate Relations Cambridge University Press Cambridge TOLLISON R ET R CONGLETON 1995 The Economic Analysis of Rent Seek
122. rait tre des lors omniscient et bienveillant et a opposer une vision positive d un march caract ris par contraste par des imperfections et une incapacit aboutir une allocation efficace des ressources Cette dichotomie qui consiste opposer une th orie normative de l tat une conception positive du march pour en d duire des conclusions en mati re de politiques publiques est comme le soulignent Dollery et Wallis 1999 p 30 absolument intenable lorsqu il s agit d aboutir des recommandations de politiques publiques et doit par cons quent tre compl t e par une th orie d crivant la mani re dont les gouvernements se comportement en r alit C est sur cette base que certains auteurs de la Nouvelle conomie institutionnelle ont formul une approche comparative des institutions et soulign la n cessit de comparer de mani re positive par opposition a normative l efficacit et les d ficiences d arrangements institutionnels alternatifs r els et ou r alistes fond s tant t sur une pr dominance du march tant t sur une intervention de l tat Cette d marche est coh rente avec l affirmation de Coase 1964 p 195 selon laquelle jusqu ce que nous r alisions que notre choix se limite des arrangements institutionnels peu ou prou tous d ficients nos perspectives de progres resteront des plus limit es C est a ce processus de comparaison que le dialogue public pri
123. rcement des secteurs publics locaux Les programmes d ajustement structurel des ann es 80 et 90 ne sont pas parvenus inverser cette tendance Des analyses sugg rent que le d mant lement du secteur public aurait essentiellement d bouch sur une informalisation croissante des conomies les salari s du secteur public faisant face au recul de leur pouvoir d achat voire leur licenciement par le d veloppement d activit s informelles Azam 1994 Par ailleurs les strat gies d ouverture associ es aux PAS n ont pas n cessairement d montr leur efficacit dans un contexte de tr s faible comp titivit et de retard technologique h rit s de la p riode de substitution aux importations Elles ont pu au contraire aboutir la destruction d une part importante la moins comp titive il est vrai du secteur formel 20 30 pour cent du secteur manufacturier du Nigeria d apr s Lubeck et Watts 1994 La faible comp titivit des secteurs manufacturiers a galement renforc la concentration des investissements directs trangers dans le secteur des mati res premi res approfondissant ainsi la sp cialisation de nombreux pays africains dans ces secteurs Cantwell 1991 dont les retomb es en termes de d veloppement du secteur priv local sont g n ralement limit es On peut donc sans exc s parler d une d sindustrialisation des pays africains dans les ann es 80 doubl e d une informalisation croissante des conomies Les
124. re et les possibilit s accrues de d localisation permettent aux entreprises d adopter d embl e une strat gie de sortie exit c est dire en l occurrence de relocalisation dans une autre conomie face a un l tat peu conciliant ou peu performant sans m me avoir investir pr alablement dans une activit de pression voice pour obtenir un changement de politique conomique La notion de dialogue et d interaction entre l tat et le secteur priv perd alors de son sens l tat n aurait d autre choix que de mettre en place un environnement d affaires favorable au d veloppement du secteur priv sans que ce dernier n ait m me se livrer une activit de lobbying Cette hypoth se de convergence est toutefois contestable Elle ne suffit pas rendre compte de la complexit des rapports entre le gouvernement et le secteur priv notamment dans les pays en voie de d veloppement i Ce processus de convergence n a pas la m me r alit suivant les pays et les r gions du monde Les pays les moins avanc s sont pour beaucoup d j en marge des processus d int gration financi re et commerciale au niveau mondial et ont peu d espoir d en profiter court terme On peut donc douter que cette convergence constitue pour leurs gouvernements une incitation majeure l adoption endog ne de politiques favorables au secteur priv ii Par ailleurs l quilibre du rapport de force entre l tat et secteur priv d pend
125. re instable de l interaction public priv si initialement l tat cor en avait la haute main sur ce dialogue dans une situation quasi assimilable une capture du secteur priv par l tat voir cadrans 1 et 3 sur le diagramme 4 1 les liens incestueux entre l appareil d Etat et le secteur priv se sont progressivement d velopp s tandis que le rapport de force se retournait parall lement en faveur des puissants chaebols ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 89 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 90 alors que l administration cor enne perdait en prestige en capacit d orientation de l conomie et en insertion dans le tissu conomique local les chaebols exer aient une influence de plus en plus forte sur l appareil d tat une influence bien des gards proche d une prise de contr le pure et simple de l administration et du personnel politique cadran 6 La possibilit d une d rive de l interaction public priv vers des relations de collusion souligne la n cessit d j mentionn e de l ouvrir d autres acteurs de la soci t civile commencer par les syndicats de salari s et de mettre en uvre ce dialogue dans un contexte institutionnel ouvert autrement dit dans un contexte d mocratique de renouvellement des quipes en place d quilibre des pouvoirs constitu s et de libert de la presse Ce constat d une inad quation dans la plu
126. rement eu lieu en Afrique Or la formation d une classe capitaliste productive et politiquement influente dot e d une culture bourgeoise solide et mature susceptible de conforter un projet conomique et politique ne se fait pas en une g n ration ou deux Leys 1994 p 12 Des milieux d affaires peu organis s et largement inaudibles Faible et largement informel le secteur priv local est donc peu organis et a peu d influence sur les gouvernements D une part la plupart des acteurs du secteur informel notamment ceux situ s en milieu rural sont de facto exclus d un dialogue structur avec l tat Ensuite la faiblesse du secteur priv formel rend difficile son regroupement en associations professionnelles influentes Moore et Hamalai 1993 soulignent par exemple les divisions des milieux d affaires nig rians et leur incapacit influencer les programmes d ajustement structurel mis en uvre par les gouvernements militaires dans les ann es 80 et ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE au d but des ann es 90 Kraus 2002 met en vidence le manque de ressources et d organisation des acteurs conomiques au Ghana et leur incapacit se faire entendre aupr s du gouvernement autoritaire pr sid par Jerry Rawlings De mani re g n rale Doner et Schneider 2000 soulignent qu il existe dans les pays en d veloppement de nombreuses associations pro
127. res compris contribue a rendre difficile la d finition de priorit s quelles associations professionnelles soutenir Quels sont leur degr d autonomie par rapport l tat et leur repr sentativit Comment s assurer que ces associations professionnelles ne constituent pas des instruments suppl mentaires de captation et de d tournement de l aide des bailleurs Enfin toute action des bailleurs de fonds dans ce domaine pr sente d importants risques de conflit d int r t dans la mesure o ils sont parfois la fois conseilleurs et repr sentants directs ou indirects d int r ts commerciaux propres Soludo et al 2004 Solignac Lecomte 2003 La prise en compte de ces difficult s doit guider la d marche des bailleurs et favoriser l adoption d une approche du dialogue public priv la fois pragmatique modeste et d nu e de na vet Elle d limite en particulier le champ des actions envisageables pour favoriser des processus de dialogue et de consultation f cond et constructif entre l tat et les milieux d affaires ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 81 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 82 Notes Or l exploitation du p trole est essentielle pour les conomies locales Dans le cas du Nigeria par exemple les revenus p troliers repr sentaient en 2004 approximativement 33 pour cent du PIB et 81 pour cent des recettes publiques Banque africaine de
128. res des versions pr c dentes L auteur est reconnaissant aux participants du s minaire du Centre de d veloppement Public Private Dialogue Panacea or Fake Solution du 14 octobre 2005 et ceux de l Atelier international sur le dialogue public priv co organis par la Banque mondiale le D partement pour le d veloppement internationale du Royaume Uni DFID la Soci t financi re internationale IFC et le Centre de d veloppement de l OCDE ler et 2 f vrier 2006 pour la pertinence de leurs commentaires Il tient enfin remercier She la Lionet pour sa contribution l dition et la r alisation de la publication Alice Watson et Greg Chamberlain pour la traduction et Aude Sivigny et Christina Langhorst pour leur aide pr cieuse en qualit d assistantes de recherche 6 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Pr face La mise en place d une culture du dialogue et de son indispensable corollaire une tradition d coute et le plus souvent de compromis n goci est un moyen parmi les plus s rs pour les pouvoirs publics de prendre connaissance des difficult s rencontr es par le secteur priv local et d ajuster ses politiques pour en assurer l essor et le d veloppement De mani re sym trique un tel dialogue constitue un moyen pour les entreprises locales d aboutir la mise en place d un environnement des affaires propice leurs activit s Or force est de cons
129. rise est souvent si lente enseignent que chaque groupe social cherche viter les co ts de la r forme et des plans de stabilisation Il en r sulte des strat gies non coop ratives de sortie de crise au terme desquelles seul un groupe social le premier pour lequel la crise devient plus co teuse que la r forme supportera l int gralit du co t de l ajustement En prolongeant les situations de d sordre conomique et social ces strat gies sont ventuellement sous optimales en terme pigouvien c est dire collectivement Pour une revue des facteurs de d veloppement de la corruption et de ses cons quences sur les performances conomiques voir PNUD 1997 Pour une revue des probl matiques li es a l conomie politique de l ouverture commerciale on pourra consulter Rodrik 1995 Plus sp cifiquement au sujet de l conomie politique des politiques commerciales en Afrique voir Ogbu et Soludo 2004 Ce contr le peut concerner notamment la constitutionnalit des lois contr le de constitutionnalit assurer la d fense des administr s face l tat juridiction administrative ou encore contr ler la bonne gestion des fonds publics audition des comptes publics Voir par exemple Brunetti et Weder 2003 Ce principe de s paration des pouvoirs doit d ailleurs tre con u de mani re large Il ne renvoie pas seulement une s paration des pouvoirs ex cutif l gislatif et judiciaire mais galemen
130. riv peut constituer un levier des politiques publiques il peut galement a contrario constituer un obstacle leur mise en oeuvre ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 19 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques D autre part et notamment dans les PED o l tat est souvent dot de ressources extr mement limit es l implication financi re et industrielle du secteur priv dans la mise en uvre des politiques publiques est d cisive pour assurer le succ s de ces derni res Les politiques publiques de mise en place d infrastructures nerg tiques de gestion de l eau et de transports constituent par excellence un domaine dans lequel les investissements consentis par la puissance publique et le secteur priv peuvent tre compl mentaires et n cessitent par cons quent une implication forte d op rateurs priv s la plupart du temps trangers d ailleurs Cette collaboration entre priv et public connue sous le vocable de partenariat public priv PPP a cependant rencontr des succes pour le moins mitig s ce qui souligne qu au dela de leur dimension strictement juridique ces contrats liant secteur public et secteur priv exigent en amont un dialogue approfondi entre l op rateur priv et la puissance publique sur les aspects conomiques sociaux et r glementaires qui sous tendent cette collaboration et en particulier sur son inscription dans le cadre plus g n ral
131. riv peut se passer d un tel dialogue avec l tat R former l tat vers l tat facilitateur et strat ge Le dialogue entre l tat et secteur priv peut favoriser l adoption de bonnes politiques mais il offre aussi l occasion de red finir la place m me de l tat dans l conomie Le secteur priv peut notamment s en emparer pour revendiquer davantage de transparence et d int grit de la part de l Etat Doner et Schneider 2000 soulignent le r le actif que peuvent jouer les associations professionnelles dans l effort de r duction de la corruption au sein de l appareil politico administratif Dans le cas du Nigeria Kraus 2002 montre le r le actif des principales associations professionnelles dans la lib ralisation des politiques de change et de cr dit dans les ann es 90 sous le r gime autoritaire du g n ral Abacha Ces associations avaient t autoris es si ger aupr s des responsables de l administration dans le Comit responsable de l attribution des quotas de devises trang res Cette victoire des milieux d affaires revenait supprimer une source de rentes pour les bureaucrates nig rians en charge de l allocation des devises Kraus note cependant que pour autant ces associations n ont pu s opposer au pillage syst matique des ressources du pays par Abacha et son entourage quand elles ne se sont pas tout simplement compromises avec le pouvoir en place Plus fonda
132. rmis au gouvernement zambien de placer des pr occupations politiciennes au dessus du souci de promouvoir la stabilit macro conomique et le d veloppement conomique p 541 Dialogue public priv et r gimes autoritaires Si la cl d un dialogue public priv fructueux et confiant r side dans la cr dibilit des pouvoirs publics leur respect des engagements pris et des droits de propri t on comprend qu une interaction fructueuse entre l tat et le secteur priv puisse s instaurer dans un syst me de gouvernement autoritaire Silva 1997 et MacIntyre 1994 mettent respectivement en vidence l existence d un dialogue public priv fructueux au Chili et en Asie du Sud Est dans des contextes politiques autoritaires Le respect par l tat des droits de propri t et des engagements contract s aupr s des milieux d affaires n est pas l apanage des r gimes dot s d une s paration des pouvoirs Elle peut galement tre garantie de mani re informelle par des dirigeants autoritaires mais d veloppementalistes Ce type de garantie repose cependant sur la volont personnelle d un despote ou d une oligarchie clair e et non sur un dispositif institutionnel ind pendant des hommes qui conduisent les affaires du pays Un r gime autoritaire peut certes instaurer un climat favorable au dialogue avec le secteur priv un moment donn mais ce dernier demeure par essence vuln rable et pr caire A ce titre
133. rticipation n avait pour but que de contenter son bailleur le plus important Dans ces conditions la confiance dans la volont du gouvernement de mettre effectivement en uvre les recommandations de la Table ronde est demeur e tr s limit e au sein du secteur priv Dans un environnement politique conomique et social globalement d favorable la mise en place d un dialogue public priv l identification de personnalit s r formatrices influentes et de poches d efficacit au sein de l administration peut se r v ler ardue Lorsqu elle est possible il n en demeure pas moins que les soutiens du processus de consultation dans l administration demeurent restreints la p rennit du processus de dialogue public priv est alors fond e sur des individus et non sur des ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE institutions et ce titre demeure pr caire USAID 1994 souligne que les enjeux de politique publique sont tellement complexes qu aucun individu n a lui seul la cl pour les r soudre D o la n cessit d largir au maximum tant l ext rieur qu l int rieur de l administration le soutien aux r formes La faiblesse du secteur priv sa fragmentation et son inorganisation associ es une interp n tration de l tat patrimonial et de ce qui est qualifi de maniere souvent illusoire dans les pays pauvres de soci t civile milieux d affai
134. s ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 41 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 42 Quel secteur priv pour un dialogue de qualit Les risques et d rives potentielles du dialogue public priv tiennent galement aux caract ristiques des milieux d affaires et notamment a la repr sentativit et la l gitimit des organisations issues du secteur priv engag es dans un dialogue avec l tat Dans ces conditions on doit s interroger sur les facteurs qui d terminent l mergence dans un contexte national donn d un secteur priv puissant structur en associations professionnelles repr sentatives et qui con oit le dialogue avec les pouvoirs publics non pas principalement comme une recherche de rentes mais comme un moyen de promouvoir un environnement d affaires transparent et favorable l activit des entreprises Dans la plupart des pays en d veloppement l importance et le degr d organisation du secteur priv sont fonction de l mergence d une classe d entrepreneurs le plus souvent dans le cadre de la formation d une bourgeoisie nationale capitaliste apr s la d colonisation Cette probl matique complexe a fait l objet d une vaste litt rature qui a notamment explor les raisons du d veloppement rapide de nombreux pays asiatiques et de l incapacit de la plupart des pays africains conna tre le m me d collage conomique Elle d passe l
135. s cinq pays d Am rique latine et la puissance des associations volontaires englobantes dans chacun d entre eux Il faut n anmoins rappeler que le dialogue public priv peut se heurter un cloisonnement trop fort des lites politiques et conomiques Il est alors indispensable que l interaction public priv dans un cadre formel celui d un dialogue officiel et organis soit tay e par des interactions plus informelles par exemple dans le cadre de r seaux de sociabilit plus informels o se c toient hauts fonctionnaires d cideurs politiques et hommes d affaires et o pourront s laborer les solutions et compromis partenariaux de demain Le dialogue public priv en particulier dans les pays en d veloppement est donc confront au risque de n tre qu un simulacre d une part en se r duisant un paravent de comportements de collusion de corruption et de capture de la puissance publique par des int r ts priv s d autre part et sym triquement en dissimulant l appropriation ill gale par les repr sentants de l tat grace un usage privatif des pr rogatives de puissance publique des richesses cr es par le secteur priv Sa mise en uvre implique donc la mise en place de pr alables relatifs la structuration respective des secteurs public et priv Une question subsidiaire est de consid rer l influence que la forme du r gime politique peut avoir sur la configuration du dialogue public priv
136. s du Centre de d veloppement de l OCDE budget dont ils disposent Les services dans lesquels se situent ces technocrates constituent selon toute vraisemblance les poches d efficacit qui peuvent tre impliqu es l origine dans un dialogue avec le secteur priv Enfin le soutien apport par les bailleurs au secteur priv notamment en mati re d organisation et de d veloppement des capacit s d analyse est galement essentiel en particulier dans un contexte de fragmentation et de faiblesse du secteur priv local Il peut prendre la forme d un soutien financier analytique technique aux associations professionnelles destin accro tre leur compr hension des probl matiques en jeu leur donner les moyens d analyser les politiques publiques et de d velopper des propositions alternatives Ce soutien doit contribuer en faire des interlocuteurs cr dibles aux yeux des pouvoirs publics Accompagner et soutenir l interaction entre les autorit s et le secteur priv Les bailleurs pourront enfin avoir une action de soutien d interm diaire et de garant tout au long du processus de dialogue en assurant ainsi le caract re durable et la cr dibilit dans le temps Les domaines d intervention des bailleurs pourront en particulier tre Le soutien mat riel analytique et proc dural au processus En se fondant sur leur exp rience du dialogue public priv et sur l tablissement des meilleures pratiques e
137. s exprimer par exemple par le biais de m dias et ainsi de peser sur le d bat public est de nature accro tre la visibilit des int r ts des entreprises aupr s du gouvernement Les milieux d affaires peuvent galement se constituer en force politique part enti re Conaghan 1992 en examinant le cas de pays latino am ricains soutient que les processus de d mocratisation permettent aux milieux d affaires et l opposition politique de former des alliances pour la croissance growth coalition qui leur tour pourront remettre en cause le statu quo politique et conomique h rit du r gime autoritaire en place A contrario la faiblesse des m canismes d mocratiques peut constituer un obstacle l influence des milieux d affaires Dans le cas du Liban par exemple la structuration sectaire et religieuse de la vie politique laisse peu de place ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE aux associations horizontales et multiconfessionnelles comme les associations professionnelles Ces derni res ont ainsi peu de levier sur les membres du parlement Atallah 2000 De mani re plus radicale l existence d un pouvoir autoritaire et r pressif imposant a la soci t civile un r gime de terreur et une culture du silence peut rendre difficile l expression par les milieux d affaires de leurs int r ts tel tait le cas au Ghana sous la pr sidence autoritaire de Rawlings dans
138. s les pays en d veloppement opportunit s et risques Dialoguer avec l tat un processus n cessairement pr caire La participation reculons Bien loin de se r sumer un processus d ordre technique ou administratif l association du secteur priv au processus de conception et de mise en uvre des politiques publiques comporte une dimension fortement et intrins que ment politiques et ce titre potentiellement probl matique Pour l tat en effet il s agit d une source potentielle d instabilit et de complexit Les changement de cap en mati re de politique publique constituent de mani re inh rente une source potentielle de menaces par les agents de l tat Il en va de m me des approches participatives Elles sont difficiles g rer produisent des r sultats incertains et supposent l implication de nouveaux acteurs USAID 1994 Encadr 2 1 Co ts de transaction et quilibres non coop ratifs la difficile mise en place d une coop ration entre l tat et le secteur priv L utilisation de la notion de co t de transaction d riv e en particulier de la litt rature n o institutionnelle voir notamment Williamson 1979 et 1985 permet de mettre en exergue certaines des caract ristiques de la transaction que constitue le dialogue public priv De mani re sch matique il s agit i de l asym trie d information portant sur la mesure des performances que peuvent accomplir
139. s les vertus du syst me de d mocratie repr sentative A propos de l exp rience n o z landaise Kelsey 1995 souligne ainsi que le processus de r forme a l gu au pays un profond scepticisme l gard du syst me repr sentatif et de la d mocratie parlementaire p 297 et une m fiance durable des groupes qui ont support le co t de r formes dict es par un r seau litiste de r formateurs cit par Dollery et Wallis 1999 p 128 l gard des institutions nationales Ensuite et de mani re compl mentaire quelle que soit la volont et la capacit du gouvernement d instaurer un dialogue sur les r formes il peut tre difficile surtout lorsque ses b n fices sont diffus alors que les co ts associ s sont concentr s sur des sections bien d limit es et parfois bien organis es de la population de surmonter la r sistance aux changements ce que Downs 1957 appelait la coalition des minorit s Dans le cas de l exp rience n o z landaise la minorit d termin e et puissante tait r formatrice Il est loin d en tre toujours ainsi Cet argument est examin en d tail dans le chapitre 2 de cette tude ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 21 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 22 Ce dialogue doit favoriser un compr hension des enjeux plus globaux dans lesquels s inscrit la mise en uvre d un PPP et favoriser le succ s et la viabilit de c
140. s publiques en particulier celles destin es favoriser l mergence d un secteur priv dynamique comme par exemple l am lioration de l environnement des affaires Faut il d s lors voir dans le dialogue public priv une nouvelle recette miracle au service du d veloppement des pays les moins avanc s Cette tude montre quel point une telle ambition serait excessive En r alit la litt rature portant sur l analyse des activit s de recherche de rente reste bien des gards pertinente dans le cadre des syst mes politiques et des conomies de nombreux pays en d veloppement L tat y est g n ralement la fois faible et hypertrophi le secteur priv atomis largement inorganis ou alors seuls de puissants lobbys en mergent qui exercent sur l tat une forte pression et parviennent lui soustraire des positions de rente Dans un contexte de culture r cente sinon inexistante de l tat de droit et de s paration et de contr le des ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE pouvoirs souvent formels ces caract ristiques aboutissent faire de l interaction tat secteur priv un processus de collusion et de pr dation r ciproque Cette interaction qui peut formellement prendre la forme d un dialogue a toutes les chances d tre ni plus ni moins qu un paravent d activit s de recherche de rentes aux antipodes de ce qui pouvait tre attendu d un d
141. sciences politiques Northwestern University Cet ouvrage est dit sous les auspices du Centre de d veloppement de l OCDE Le Centre est un lieu d analyse comparative du d veloppement et de dialogue sur les politiques Son site Internet peut tre consult www oecd org dev Le texte complet de cet ouvrage est disponible en ligne aux adresses suivantes www sourceocde org developpement 9789264028852 www sourceocde org economiesemergentes 9789264028852 www sourceocde org gouvernance 9789264028852 Les utilisateurs ayant acc s tous les ouvrages en ligne de l OCDE peuvent galement y acc der via www sourceocde org 9789264028852 SourceOCDE est une biblioth que en ligne qui a re u plusieurs r compenses Elle contient les livres p riodiques et bases de donn es statistiques de l OCDE Pour plus d informations sur ce service ou pour obtenir un acc s temporaire gratuit veuillez contacter votre biblioth caire ou SourceOECD oecd org i i 7 112 N7Q YAANDA T U
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143. sme de l tat peut ainsi cr er les conditions d un dialogue public priv favorable au d veloppement conomique Les structures conomiques en place ne d terminent pas de mani re univoque et ind passable la forme du dialogue entre le secteur priv et le secteur public Il faut toutefois reconna tre que cette capacit de l tat de mettre en place les conditions favorables d un dialogue public priv rel ve en partie d une probl matique plus large et complexe savoir les politiques publiques qui peuvent favoriser l mergence et le d veloppement du secteur priv dans les pays les moins avanc s cet gard les h ritages et les conditions historiques du moment ont leur importance l tat ne peut simplement d cider de r organiser le secteur priv Son volontarisme reste soumis un jeu de contraintes conomiques politiques et institutionnelles Evans idem reconna t ainsi que dans le cas des pays d Asie du Sud Est la pression conjugu e des tats Unis et de la menace communiste ont permis de lib rer les Etats locaux du poids des lites agraires traditionnelles alors que dans le m me temps ces tats h ritaient de fortes traditions bureaucratiques Enfin ces tats se trouvaient face un secteur capitaliste d sorganis par la guerre et sous capitalis Les conditions taient donc favorables l tablissement d un dialogue public priv fond sur une action volontariste de l tat Cette si
144. sociaux cr er un climat de confiance entre syndicats entreprises et secteur public et in fine favoriser l investissement en menant un dialogue approfondi avec ces acteurs de l conomie Dans le cas du Mexique la Banque mondiale 2001 souligne combien les m canismes consultatifs associ s au Pacte de solidarit conomique programme de stabilisation mis en place la fin des ann es 80 ont contribu dans les ann es 90 partir d une situation de m fiance r ciproque cr er une compr hension accrue une plus grande confiance et tablir des r seaux de sociabilit entre les principaux dirigeants d entreprises et le gouvernement Pour un r gime d pourvu des m canismes d mocratiques traditionnels tels que le suffrage universel ou dont les institutions d mocratiques se r v lent d faillantes le dialogue entre l Etat et le secteur priv peut faire figure de ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE succ dan m me tr s limit de d mocratie Dans un r gime d mocratique le dialogue public priv peut constituer un compl ment essentiel des m canismes traditionnels des d mocraties lib rales parlementaires car ceux ci en particulier le suffrage universel n puisent pas les besoins de consultation de la soci t civile notamment des organisations telles que les entreprises ou les associations professionnelles encadr 1 1 Encadr 1 1 Le su
145. sont pas seulement confront s la contrainte de mettre en place un environnement favorable au secteur priv mais doivent galement composer avec des contraintes lectorales et sociales Przworski 1985 Le gouvernement ne sera donc pas un simple auxiliaire du secteur priv mais cherchera un compromis entre les diff rents acteurs soci taux lecteurs salari s milieux d affaires organisations de la soci t civile et ses propres int r ts non seulement en qualit d institution et d incarnation th orique du bien public mais aussi en tant qu organisation bureaucratique susceptible d avoir des int r ts sp cifiques Dans ces conditions la n cessit pour le secteur priv d tablir au niveau national un contact avec les pouvoirs publics et de promouvoir un dialogue approfondi avec ce dernier demeure pertinente L hypoth se de convergence a n anmoins pour m rite de souligner la n cessit d articuler des formes nationales de dialogue public priv un dialogue entre le secteur priv et les gouvernements au niveau international Ce dialogue global suppose une coordination pr alable des autorit s nationales dans la mise en place de r gles inter gouvernementales destin es r guler ces strat gies d exit Mais la d finition m me de ces r gles dans le cadre d organisations telles que l OCDE ou l Organisation mondiale du commerce OMC par exemple ne saurait pas davantage qu au niveau national faire l co
146. souligne que l tat et le secteur priv doivent avoir l occasion de se c toyer de mani re r p t e et de construire ainsi un climat de confiance r ciproque C est pr cis ment ce processus dont les bailleurs multilat raux et bilat raux peuvent tre les catalyseurs en fournissant aux acteurs du dialogue venir les incitations idoines et en agissant ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE i Sur l id ologie dominante au niveau local les r formes de stabilisation macro conomique et d ajustement structurel dans les ann es 80 et 90 ont contribu modifier le cadre id ologique des politiques conomiques dans nombre de pays les moins avanc s En Afrique subsaharienne la promotion du secteur priv du march des strat gies de croissance par le d veloppement des exportations la lib ralisation du commerce et des r gimes mon taires ont accru l espace et la l gitimit id ologique des associations professionnelles repr sentant le secteur priv Kraus 2002 p 428 Au del de la question complexe de la r ussite conomique de ces strat gies Kraus souligne qu une id ologie du secteur priv a remplac les conceptions tatiques et socialistes comme id ologie dominante parmi les hommes politiques et les intellectuels africains dans une mesure bien plus grande encore que ce qui avait t imagin en 1980 p 428 ii Par un travail de p da
147. sur la volont de cr er une symbiose entre les secteurs priv et public Dans ce contexte la mise en place de m canismes de consultation public priv devint une priorit tay e par un engagement au plus haut niveau des responsables gouvernementaux malaisiens Le Premier ministre Mahathir Mohamad prenait part aux r unions de consultation public priv au niveau national tel que le Malaysian Business Council et ses ministres participaient en personne aux r unions organis es au niveau minist riel Banque mondiale 2001 Des 1983 des programmes d changes professionnels et de rencontres informelles entre hauts fonctionnaires et responsables d entreprises furent galement organis s qui se fix rent pour objectif de ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE r duire la distance id ologique et culturelle s parant les milieux d affaires et l administration Inversement au Ghana l hostilit non dissimul e du pr sident Rawlings aux m canismes de consultation mis en place sous l gide de la Banque mondiale a la fin des ann es 80 et au d but des ann es 90 a priv l initiative de sa cr dibilit ibidem En mati re de choix des politiques conomiques le moyen le plus efficace pour l tat de convaincre le secteur priv de l utilit du dialogue et de la sinc rit du processus de consultation est encore de d montrer son efficacit par des d cisions de politiques publi
148. t par extension la mise en place d agences administratives ind pendantes charg es de missions de r gulation ou encore ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE d organismes ind pendants investis de missions r galiennes comme l mission de la monnaie banque centrale L essentiel ici est de r duire la possibilit pour l tat d user de son pouvoir discr tionnaire Comment par exemple concevoir une politique des revenus partenariale associant l tat les syndicats et les employeurs si le premier pratique une politique mon taire fond e sur le seigneuriage Une solution consiste d s lors confier la conduite de la politique mon taire une banque centrale ind pendante cf Cukierman 1994 dont l objectif est inscrit dans le marbre de la Constitution 18 Pour une discussion des m rites respectifs de la d mocratie et des r gimes autoritaires en mati re de protection des droits de propri t voir Borner et al 2004 ainsi que Clague et al 1997 ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 61 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE Chapitre 3 Favoriser le dialogue public priv en Afrique subsaharienne une solution en trompe l il Au vu des conditions requises et des risques de d rive associ s l instauration d un dialogue public priv quel espace existe t il dans les pays les moins avanc s pour la mise en uvre d une collabor
149. t secteur priv d importants co ts de transaction i l efficacit des politiques publiques est r duite car le secteur priv y r agit de mani re prudente quand il n adopte pas de v ritables strat gies d vitement ii l activit des entreprises est pour sa part affect e par l insuffisance de pr visibilit des politiques publiques un environnement d affaires instable et un horizon temporel court Borner et al 1995 soulignent en effet que la cr dibilit des pouvoirs publics aupr s des milieux d affaires constitue davantage que d autres variables politiques un d terminant statistiquement robuste des performances conomiques mesur es par la croissance dans les pays en voie de d veloppement Or l tablissement d une cr dibilit et l instauration d un climat de confiance avec le secteur priv un acteur par nature sceptique constituent un d fi pour les pouvoirs publics L tat doit donc envoyer des signaux forts s il entend convaincre le secteur priv de sa sinc rit Le dialogue public priv constitue l un des instruments sa disposition pour modifier la perception des milieux d affaires gagner en cr dibilit et asseoir sa r putation d tat favorable au d veloppement du secteur priv Meisel 2004 explique ainsi comment en France durant la p riode des Trente glorieuses l tat est parvenu coordonner et faire converger les anticipations de croissance entre partenaires
150. t stabilit De son c t le secteur priv constatera que face une ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE fonction publique int gre et peu vuln rable le rendement estim des activit s de recherche de rentes se r v lera inf rieur celui d un investissement productif Enfin une bureaucratie qui parvient tablir dans la dur e une r putation d int grit et de pr visibilit aura moins de difficult convaincre le secteur priv de sa cr dibilit et de sa sinc rit Elle se donne ainsi les moyens de surmonter les probl mes d quilibres non coop ratifs qui aboutissent ce que l tat et secteur priv adoptent des comportements pr judiciables en termes d optimum social cf Encadr 2 1 mais n anmoins proche des milieux d affaires L int grit d une bureaucratie ne saurait toutefois tre suffisante pour nouer un dialogue suivi et approfondi avec le secteur priv L mergence d un l tat d veloppementaliste est chose d licate Evans 1997 Elle repose sur une administration consistant en une combinaison apparemment contradictoire d insularit bureaucratique de type w b rien et d une profonde insertion dans le tissu social environnants L autonomie de l tat doit donc tre articul e au d veloppement de liens de proximit avec les lites des milieux d affaires C est ce que les dirigeants du Guomindang parvinrent
151. tater que ce dialogue reste peu structur sinon embryonnaire dans de nombreux pays en d veloppement Cette situation explique l engouement des bailleurs pour cette probl matique du dialogue public priv et rend compte de la part croissante de l Aide publique au d veloppement qui dans le contexte plus g n ral des initiatives en faveur du d veloppement du secteur priv y est consacr e Les partenaires au d veloppement ne se contentent pas d apporter leur soutien financier des initiatives locales dans ce domaine mais r fl chissent galement la mani re dont un dialogue public priv peut tre efficacement conduit par les acteurs locaux et intelligemment soutenu par la communaut des bailleurs L identification de bonnes pratiques en mati re de dialogue public priv tait ainsi au c ur d un Atelier international co organis par la Banque mondiale le DFID la Soci t Financi re Internationale et le Centre de d veloppement de l OCDE lors de ce s minaire qui s est tenu a Paris les ler et 2 f vrier 2006 des intervenants d horizons divers repr sentants des milieux d affaires de la soci t civile et des gouvernements de pays en d veloppement ainsi que les partenaires au d veloppement ont ainsi pos les bases d une Charte des bonnes pratiques en mati re de dialogue public priv ainsi d un Manuel du Dialogue Public Priv une Bo te Outils pour R former l Environnement des Affaires ISBN 978
152. the Central Andes in S MAINWARING G O DONNELL ET S VALENZUELA dir pub Issues in Democratic Consolidation University of Notre Dame Press Notre Dame Copinscul P ET J P FAVENNEC 2003 Les nouveaux enjeux p troliers en Afrique Politique africaine n 89 mars CUKIERMAN A 1994 Central Bank Independence and Monetary Control The Economic Journal Vol 104 No 427 November pp 1437 1448 Demse1z H 1969 Information and Efficiency Another Viewpoint Journal of Law and Economics Vol 82 4 pp 713 19 DEVARAJAN S D DOLLAR ET T HOLMGREN 2001 Aid and Reform in Africa lessons from ten case studies Banque mondiale Washington D C Do tery B Er J WALLIS 1999 Market Failure Government Failure Leadership and Public Policy St Martin s Press New York DoxER R F et A Ramsay 1997 Competitive Clientelism and Economic Governance The Case of Thailand in S MAXFIELD ET B R SCHNEIDER dir pub Business and the State in Developing Countries Cornell University Press Londres Doner R F ET B SCHNEIDER 2000 The New Institutional Economics Business Associations and Development Discussion Paper International Institute for Labour Studies ILO Geneve 110 2000 Doner R F F RECANATINI ET B R SCHNEIDER 2001 Business Associations and Development Institutionnal Conditions for Effective Contributions Pilot Study Proposal submitted to the World Bank
153. tout naturellement plaid pour la mise en place d une approche consultative de l laboration des politiques publiques en particulier des strat gies conomiques avec la cl une association des milieux d affaires leur conception comme leur mise en uvre Pour autant voir dans le dialogue public priv une panac e serait assur ment excessif Les vertus qui ont pu tre associ es la promotion du dialogue public priv ont parfois t surestim es et les risques qu elle comporte ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 g Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 10 partiellement occult s La volont d utiliser et de promouvoir cet instrument dans un contexte o les probl matiques de gouvernance et de d veloppement du secteur priv s imposaient comme des priorit s ont parfois d bouch sur une appr ciation erron e des conditions requises pour mettre en uvre un dialogue public priv sain et fructueux qui aboutisse r ellement une am lioration de l environnement des affaires Cette tude souligne que le dialogue est une transaction complexe qui implique d importants co ts de transaction et asym tries de l information Par ailleurs dans un contexte de culture r cente sinon inexistante de l tat de droit et de s paration et de contr le des pouvoirs souvent formels l interaction tat secteur priv a toute chance de n tre qu un processus de collusion
154. trimonial Cette approche que l on trouve en particulier d velopp e chez M dard 1991 soutient que l tat africain a conserv de la p riode coloniale la structure apparente de l tat moderne l occidentale mais les m canismes et les rouages c est dire le fonctionnement effectif sont d riv s de normes ancestrales et patrimoniales La l gitimit politique est le fruit d une interaction entre ces deux l ments Les lites doivent en effet combattre pour le contr le de l tat qui devient l instrument d int r ts priv s En ce sens le syst me politique n est plus compl tement traditionnel mais n o traditionnel car il faut contr ler les apparences de l tat l occidentale pour faire fonctionner le syst me patrimonial en son sein Mais I tat est galement illusoire car son fonctionnement rel ve largement de l informel et l tat de droit est faible 2 L tat hybride qui consid re que l tat en Afrique est un m lange de normes occidentales h rit es de la p riode coloniale et de valeurs issues du syst me social africain Cette approche est d velopp e par Bayart 1989 Elle souligne ainsi l mergence d un tat sp cifiquement indig ne Et cet tat est un instrument d accumulation primitive pour les lites politiques Il s agit d une th orie de l tat rhizome dont les apparences institutionnelles dissimulent un complexe de relations de luttes et de rivalit s ancestrales 3 L
155. tuation peut tre compar e celle du Br sil o persiste depuis la p riode coloniale une imbrication des lites administratives et de l oligarchie des propri taires terriens terreau du client lisme et de la corruption et frein la transformation de l conomie Hagopian 1994 Dissiper la m fiance des participants au dialogue La difficult d tablir un dialogue public priv f cond peut galement tenir on l a vu pr c demment une m fiance r ciproque des interlocuteurs publics et priv s Cette d fiance entre les lites politico administratives et les milieux d affaires dont l origine peut tre id ologique ou reposer sur des ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 73 Dialogue public priv dans les pays en d veloppement opportunit s et risques 74 clivages ethniques risque de rendre superficielle et improductive l interaction entre les pouvoirs publics et le secteur priv La m fiance initiale des deux partenaires associ e une asym trie d information quant au respect de ses engagements par chacun des partenaires risque on l a vu d aboutir une situation de dilemme du prisonnier il en r sultera un niveau d investissement priv et public sous optimal en termes d optimum social Huff et al 2001 soulignent ainsi qu en l absence de cr dibilit initiale un gouvernement peut ne pas parvenir convaincre le secteur priv de la sinc rit de ses choix d veloppemental
156. u Taipei chinois ont pu se rapprocher de cet id al type de la bureaucratie w b rienne en Cor e du Sud Park Chong Hee a construit une administration proche de cet id al type apr s son accession au pouvoir en 1961 Il s est en particulier appuy sur une ancienne tradition confuc enne de service public fond sur des principes m ritocratiques Chang 1994 et Meisel 2004 soulignent que l existence d une bureaucratie forte dans le France gaulliste des ann es 60 et 70 a largement prot g l appareil tatique de la pression des groupes d int r t De mani re plus g n rale la Banque mondiale 1993 et 1997 souligne l importance de la formation de la promotion au m rite et de la r mun ration en mati re d int grit des bureaucraties dans les pays en voie de d veloppement Cet argument est galement examin par Van Rickeghem et Weder 1997 Evans et Rauch 1999 soulignent la multiplicit des biais par lesquels le caract re w b rien de la bureaucratie est susceptible de conforter la croissance et favoriser le d veloppement conomique En particulier l int grit et l autonomie de la bureaucratie sont de nature poser les bases d une relation quilibr e saine et fond e sur la confiance entre le secteur public et les milieux d affaires En effet un service public int gre et comp tent est en mesure d exiger une r ciprocit du secteur priv de surveiller ce dernier tout en lui garantissant pr visibilit e
157. ue l conomie la sociologie l histoire ou encore l anthropologie d passe bien entendu l objet de cette tude Il est cependant n cessaire de comprendre qu elle n est pas sans rapport avec des th mes aussi fondamentaux que le r le et le statut de l individu face l tat et au sein de la soci t l articulation de la sph re publique et priv e le r le de l tat et la conception du service public cf Encadr 3 1 et qu elle contribue in fine la compr hension des modalit s de d veloppement et de structuration du secteur priv sur le continent ce titre elle fixe les limites de ce que l on peut attendre d un dialogue public priv en Afrique Le poids du secteur public combin l importance du secteur informel dessine en creux les contours d un secteur formel la taille modeste et peu influent d autant plus faible que les avantages comparatifs du pays sont localis s dans l exploitation des mati res premi res souvent assur e par des compagnies trang res sous le contr le de l tat Le secteur priv formel fait donc figure de cha non manquant des conomies les plus pauvres en particulier en Afrique subsaharienne il ne repr senterait selon certaines estimations qu environ 22 pour cent en moyenne du PIB de l Afrique alors que le secteur informel repr senterait 52 pour cent de la richesse produite sur le continent SFI 1999 L mergence d une bourgeoisie industrieuse n a que ra
158. ue latine Ben R Schneider met en exergue le portefeuille d options et de strat gies qui sont la disposition des acteurs priv s pour influencer le processus de formulation des politiques Elles sont sch matiquement au nombre de cinq i la corruption ii le financement politique l gal et occulte et le lobbying ili les r seaux de sociabilit networking iv la formation d associations professionnelles et le dialogue au sens strict du terme avec les autorit s v la participation gouvernementale La corruption constitue un cadre d interaction minemment informel associ des objectifs sp cifiques inavouables commencer par l obtention de rentes Le financement politique qu il soit occulte ou l gal participe largement et pareillement d une logique sp cifique de recherche de rentes Il peut tre l gal mais lorsque les l gislations s av rent tr s restrictives en la mati re il devient alors largement occulte et informel Un m dium compl mentaire et important de l influence que peuvent exercer l un sur l autre le secteur public et le secteur priv est constitu par les r seaux informels de connaissance et de sociabilit au sein desquels le ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE personnel politique les bureaucrates et les lites des milieux d affaires communiquent et en viennent partager une vision commune de l conomie et de l aven
159. ues industrielles son intervention s inscrit la fois dans une perspective keyn sienne de stimulation de la croissance mais ce type d intervention a largement perdu en l gitimit au cours des deux derni res d cennies et dans le cadre d une action destin e rem dier aux checs de march Ces derniers domaines d intervention constituent l vidence compte tenu de leurs implications pour le secteur priv un terrain naturel de dialogue entre ce dernier et l tat Aussi la n cessit pour les entreprises d influencer les processus l gislatifs et r glementaires et donc de faire pression sur l Etat est vidente L acc l ration des ph nom nes dits de mondialisation au cours des trois derni res d cennies n a pas contrairement ce que soutiennent les analyses dites de la convergence radicalement remis en cause cette n cessit ISBN 978 92 64 02885 2 OCDE 2007 tudes du Centre de d veloppement de l OCDE encadr 1 3 l exception peut tre des situations de monopole et d oligopole le secteur priv cherche en g n ral obtenir de l tat qu il mette en place un environnement d affaires des r gulations et des politiques publiques favorables au d veloppement de ses activit s transparence s curit pr visibilit d veloppement des infrastructures etc et qu il soit en mesure de les appliquer Rares sont donc les cas de figure dans lesquels le secteur p
160. un environnement en profonde et rapide mutation a donc volu d un paradigme dit de Progressive Era Public Administration PPA Hood 1994 correspondant au modele weberien d administration publique a un modele dit de Generic Managerialism GM sorte de pendant administratif des modes d organisation post fordiste dans le domaine industriel Autrement dit il s agit d un mod le fond sur la flexibilit l externalisation l valuation des performances la participation et une vision manag riale orient e vers la satisfaction du client de la gestion publique Si ces volutions ont elles m mes t l objet de controverses elles n en soulignent pas moins certaines des limites de l id al type w berien d administration publique Elles soulignent du moins que si le mod le normatif d int grit de comp tence et de r mun ration au m rite du fonctionnaire demeure au fondement d une interaction f conde avec le secteur priv les autres attributs du mod le w b rien tels que l importance des proc dures et l existence de structures hi rarchiques de direction ont pu progressivement se r v ler incompatibles avec la gestion par l tat de trois dynamiques identifi es par Yeatman 1997 une complexit culturelle et sociale accrue une incertitude toujours plus importante source d impr visibilit des exigences et des attentes des citoyens toujours plus lev es en mati re de qualit des services public
161. undtable a soutenu et relay les r formes radicales d inspiration n o lib rale propos es et finalement mises en uvre par le Tr sor la fin des ann es 80 en Nouvelle Z lande Si le Tr sor garda la main sur la formulation proprement dite des changements de politiques les membres de la Business Roundtable en fournirent non seulement les troupes de chocs mais prirent part galement l laboration du nouveau paradigme La Business Roundtable devint en r alit le creuset d un nouvel establishment dont le ciment tait videmment une proximit id ologique Mais il devint galement par porosit avec le Tr sor le point d ancrage d un r seau de sociabilit regroupant les r formateurs n o lib raux issus du secteur priv et public La forte p n tration de l administration n o z landaise Banque centrale Tr sor State Services Commission par les membres de la Business Roundtable qui suivit la victoire du projet r formateur traduit cette forte porosit entre les deux milieux L exemple des r formes en Nouvelle Z lande tout en illustrant les b n fices qui peuvent tre attendus d un dialogue public priv fort en mati re de r forme n en soul ve pas moins d autres difficult s En premier lieu qu un lobby issu du secteur priv puisse en appuyant une fraction restreinte de l appareil d Etat impulser un changement radical des politiques publiques est de nature fragiliser la confiance des citoyens dan
162. uvre les politiques publiques une voie explorer Par ailleurs dans de nombreux pays en voie de d veloppement le secteur priv malgr sa faiblesse constitue un relai voire une authentique b quille pour un tat la recherche de soutiens politiques soci taux industriels et financiers la mise en uvre de ses politiques Il faut ici distinguer deux dimensions D une part le secteur priv peut constituer un relai des politiques publiques par son appui voire son implication active dans la mise en uvre des politiques publiques En permettant davantage de transparence et de responsabilit du gouvernement l gard des entreprises le dialogue public priv favorise l acceptation voire l appropriation des politiques publiques par le secteur priv Ceci contribue r duire les comportements d vitement des entreprises fraude fiscale infraction aux diverses l gislations corruption de l administration vasion de capitaux etc et rend possible au contraire leur implication dans la mise en uvre des politiques publiques au b n fice du d veloppement de l activit conomique et in fine de la stabilit politique et sociale du pays Cette appropriation des politiques publiques par le secteur priv est bien des gards cruciale D elle d pend le succ s de la plupart des politiques publiques en particulier lorsqu il s agit de programmes de r forme conomique encadr 1 2 si le secteur p
163. v peut contribuer de mani re utile il peut en effet constituer un dispositif appropri de discussion d analyse et d identification des avantages comparatifs respectifs de la puissance publique et du secteur priv en termes d attribution de pr rogatives conomiques et ainsi aboutir a une division du travail plus efficace entre l tat et secteur priv ou autrement dit a la d finition d une conomie mixte plus proche de l optimal En particulier entre une vision maximaliste du r le de l tat l gu e par l conomie du bien tre et l approche keyn sienne et une conception minimaliste issue des paradigmes n o lib raux et des choix publics voire des th ories libertariennes voir notamment Nozick 1974 ce dialogue public priv est susceptible daboutir une vision d un Etat dont le r le soit notamment dans les PED d fini en fonction de ses capacit s Banque mondiale 1997 Concretement cette vision plaide pour la mise en place d un Etat strat ge et arbitre c est dire d un tat fournissant travers la mise en place d institutions idoines une vision pour le futur coordonnant les externalit s dans des domaines tels que la recherche la formation ou encore l environnement par exemple et les initiatives priv es identifiant les compl mentarit s d investissement public priv mais arbitrant galement les conflits de distribution des dividendes de la croissance ISBN 978 92 64 0288
164. vantages sp cifiques ou s lectifs renvoie principalement la notion de rente Cette conception de la notion d avantage s lectif explique que les associations professionnelles et plus g n ralement les groupes d int r t aient t traditionnellement consid r s avec suspicion par les conomistes La notion de rente renvoie l existence d avantages et de privil ges dont b n ficient certains groupes socio conomiques du fait de leur positionnement dans l conomie nationale monopoles par exemple et ou de leur proximit aux centres de d cision politique Il peut s agir de l acc s a des ressources rares quotas d importations et d exportations contingents de devises trang res par exemple ou de privil ges tels que l obtention d avantages fiscaux de subventions tatiques l application de prix sup rieurs au co t marginal de production etc Certaines composantes des milieux d affaires cherchent obtenir ces rentes du gouvernement en se regroupant en groupe de pression Les cons quences n fastes de ces comportements de recherche de rente ont fait l objet d une vaste litt rature Tullock 1967 Krueger 1974 et Baghwati 1982 ont t parmi les premiers a valuer le co t conomique de ces comportements co t galement soulign par Olson 1982 L existence de rentes est souvent troitement li e au d veloppement de la corruption qu elles favorisent pour en obtenir l attribution Le secteur priv
165. veloppement opportunit s et risques 78 Identifier les participants au dialogue La mise en place d un processus cr dible de dialogue entre milieux d affaires et l tat suppose galement le choix d interlocuteurs l gitimes repr sentatifs impliqu s et convaincus de l int r t de la d marche cet gard les bailleurs peuvent avoir une contribution d terminante au lancement du dialogue en identifiant les interlocuteurs idoines tant du c t des associations professionnelles que du gouvernement et de l administration Ce type de soutien est sp cifiquement important dans un contexte o la faiblesse du secteur priv et le caract re dysfonctionnel de la bureaucratie semblent condamner toute possibilit de mettre en place un dialogue public priv f cond transparent et quilibr Or pr cis ment une telle situation ne doit pas tre vue comme insurmontable d faut de pouvoir impliquer l ensemble de la bureaucratie dans le processus de dialogue les bailleurs peuvent tre en mesure par leur interaction r guli re avec les autorit s d identifier au sein des gouvernements des d cideurs favorables aux r formes et au dialogue avec le secteur priv des policy champions USAID 1994 ainsi que des poches d efficacit Evans 1997 au sein de l administration En effet les administrations sont rarement monolithiques M me parmi les exemples de bureaucratie s approchant le plus de l id al ty
166. veloppement de l OCDE Encadr 3 1 tat et patrimonialisme en Afrique La plupart des africanistes convergent dans leurs analyses pour souligner que l tat en Afrique n est parvenu ni s manciper de la soci t ni surmonter une forme de relation patrimoniale patrimonialisme avec cette derni re Fondamentalement il n existe pas de bureaucratie w berienne en Afrique La relation entre l administration et la soci t demeure plac e sous le signe de l attribution de faveurs et la distinction entre la sph re publique et priv e pour les fonctionnaires quel que soit le niveau hi rarchique consid r est souvent t nue En ce sens l tat en Afrique est peu institutionnalis et demeure profond ment imbriqu avec la soci t Les modalit s de recrutement des fonctionnaires sont largement n potiques Les loyaut s interpersonnelles au sein de l appareil d tat et entre l administration et le pouvoir politique l emportent souvent sur l application des r gles en principe tablies par la loi et les normes officielles qui pr sident au fonctionnement de la machine bureaucratique qui de facto ne l est que superficiellement au sens w berien du terme tout du moins Au del de cette convergence d analyse Chabal et Daloz 1999 distinguent trois paradigmes th oriques qui ont de mani re diff renci e tent de rendre compte du fonctionnement et de la nature de l tat en Afrique 1 L tat n o pa

Dialogue public-privé dans les pays en développement

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