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Perspectives du droit nucléaire

1. trent ou s influencent mutuellement A l appui de mon constat je retiens deux l ments le premier est qu une branche autonome du droit se d finit traditionnellement comme tant un ensemble coh rent et autonome de r gles adapt un secteur d activit d termin De ce point de vue il est clair d une part qu un corpus de r gles s applique en propre au secteur nucl aire m me si des dispositions d ordre g n ral lui sont galement applicables et d autre part que ce corpus existe aussi bien au niveau national qu aux niveaux r gional principalement europ en et international Le deuxi me l ment qui me para t important est que ce droit est aujourd hui dot de principes g n raux qui lui sont propres et que m me si certains d entre eux proviennent du droit de l environnement leur d clinaison dans le secteur nucl aire est sp cifique ce dernier Ainsi par exemple l organisation institutionnelle des activit s nucl aires a donn lieu d importants d bats juridiques qui ont permis de converger sur des grands principes assez largement partag s comme par exemple celui de l ind pendance de l autorit de s ret vis vis du pouvoir politique ou celui de l ind pendance de l expert technique par rapport aux exploitants d une part et l autorit de s ret d autre part J ai donc la conviction qu une v ritable structure coh rente s est mise en place
2. cette surveillance soit encadr e juridiquement Or les r gles juridiques qui fixent les modalit s actuelles de la surveillance des centres seront elles celles dont nos soci t s auront besoin dans 100 200 ou 300 ans Il suffit de se reporter en arri re sur une p riode quivalente pour se rendre compte que les outils juridiques du 18 si cle ne seraient plus totalement pertinents aujourd hui La question de l accompagnement des activit s nucl aires par le droit se posera galement pour le stockage en couche g ologique profonde lorsqu il faudra d cider si un tel centre est ou non irr versible apr s plusieurs dizaines d ann es de surveillance Le droit nucl aire doit donc concilier le besoin de d veloppement des activit s nucl aires du fait de leur utilit avec celui de la protection des int r ts l gitimes y compris ceux des g n rations futures compte tenu des risques que ces activit s pr sentent En ce sens il doit tre un moyen de 68 NEA SEN NLC 2007 2 favoriser le d veloppement durable dont le but est pr cis ment de concilier l ensemble des int r ts conomiques cologiques et sociaux C est pourquoi m me s il est vrai que le droit est n cessairement l instrument d une politique je pense qu il faut veiller ce qu il ne soit pas lui m me la victime de consid rations extr mistes qui lui ferait perdre sa capacit garantir un certain quilibre non seulement entre les
3. d urgence radiologique la s ret des centrales nucl aires la s ret de la gestion des d chets et des combustibles us s Quant au niveau europ en le droit nucl aire a connu imm diatement un sort part avec le trait Euratom Progressivement c est dire en une petite cinquantaine d ann es les lois et les r glements n ont cess de s ajouter les uns aux autres avec des intentions aussi bien favorables que d favorables au nucl aire C est me semble t il ce qui permet de parler aujourd hui d un v ritable droit nucl aire Certes ce n est pas la quantit de r glements qui cr e une branche autonome du droit Encore que quand je vois s empiler en droit fran ais les r glementations il y a de quoi tre impressionn et alimenter un enseignement substantiel en facult lequel fait d ailleurs cruellement d faut 65 NEA SEN NLC 2007 2 Je n ignore pas non plus les d bats entre juristes portant sur le fait que le droit nucl aire s inscrit n cessairement dans un univers plus large qui est celui du droit des risques industriels du travail et de la sant ou qu il r pond aux m mes besoins de protection que le droit de l environnement dont il ne serait qu un avatar Aucun de ces arguments ne me para t totalement convaincant m me s ils comportent une part de v rit Il me suffit de constater que de nombreuses branches du droit poursuivent des objectifs communs ou s interp n
4. int r ts en pr sence mais aussi entre les g n rations Le droit nucl aire doit tre l une des conditions essentielles de l acceptabilit des activit s nucl aires Ce n est pas une nouveaut de dire que l existence et a fortiori le d veloppement des activit s nucl aires passent par leur acceptabilit par le public Il ne suffit plus en effet que les repr sentants des citoyens au sein des assembl es parlementaires d cident majoritairement de recourir la fili re nucl aire m me simplement con ue comme l un des l ments d une politique de diversification nerg tique il est indispensable que le public soit associ aux d cisions le concernant au niveau local La d mocratie participative qu on le veuille ou non est devenue aux c t s de la d mocratie repr sentative une donn e fondamentale de l volution de nos soci t s et ce plus particuli rement s agissant des activit s nucl aires du fait d une part des risques qu elles sont suppos es repr senter et d autre part des probl matiques de tr s long terme comme la gestion des d chets radioactifs et leurs implications pour les g n rations futures Dans cette perspective le droit est appel jouer un r le consid rable puisqu il doit tre le garant de l expression et dans une certaine mesure de la prise en compte des int r ts locaux C est ainsi qu a t adopt au niveau international le principe de participat
5. peu peu et qu elle est devenue autonome par rapport aux autres branches du droit d o le droit nucl aire est incontestablement issu et avec lesquelles il conserve d troites relations de voisinage Pour autant je ne pense pas qu il soit souhaitable de rendre le droit nucl aire tel point sp cifique qu il soit le seul tre dot de r gles particuli res et excessivement contraignantes auxquelles les autres activit s risques notamment industrielles ne seraient pas soumises Sans doute doit il se caract riser par des particularit s mais il ne doit pas tre un droit qui oblige les responsables d activit s nucl aires subir plus de contraintes que les autres ou en tout cas des contraintes disproportionn es non seulement par rapport aux buts poursuivis mais aussi et surtout par rapport des activit s concurrentes Je n ai pas besoin de dire qu une telle situation serait de toute mani re fondamentalement contraire au principe de la libre concurrence IL Perspectives Passons maintenant aux perspectives qui me paraissent devoir tre celles du droit nucl aire J en vois trois le droit nucl aire doit devenir une composante majeure d une culture de pr vention et de protection il doit assurer l quilibre entre les int r ts en pr sence et qu il appara t l gitime de prot ger enfin il doit tre l une des conditions essentielles de l acceptabilit du nucl aire Le droit nucl aire do
6. NEA SEN NLC 2007 2 50 ANNIVERSAIRE DU COMITE DU DROIT NUCLEAIRE COLLOQUE DU 6 FEVRIER 2007 PERSPECTIVES DU DROIT NUCLEAIRE Marc LEGER Introduction Je suis extr mement sensible l honneur qui mest fait de parler d un sujet aussi important que celui qui m a t confi mais je mesure aussi la difficult car il est videmment moins risqu de pr dire le pass que de pr voir l avenir Je me garderai donc bien de tenter de dire ce que sera le droit nucl aire dans les dix et quelques ann es venir je me limiterai essayer d identifier la lumi re de l volution qu il a connue jusqu ici les perspectives qui me paraissent devoir tre les siennes au regard notamment des besoins auxquels le secteur des activit s nucl aires aura r pondre Puissent mes r flexions alimenter les discussions qui suivront ma pr sentation sur le devenir et les orientations possibles du Comit du droit nucl aire Je tiens pr ciser en pr liminaire que les propos que je vais tenir n engagent videmment que moi Tout d abord je pense qu il est important de dresser le constat de quelques traits fondamentaux qui devraient mon sens commander une partie de l avenir du droit nucl aire Je tenterai de r fl chir ensuite aux volutions qu il pourrait conna tre compte tenu de celle de nos soci t s et plus pr cis ment dans le contexte de la mondialisation de l conomie I Evolution du droit nucl
7. aire constats Premier constat le p rim tre du droit nucl aire n a cess de s tendre pour couvrir d sormais tous les aspects de l utilisation de la radioactivit Je fais ce constat principalement au regard du droit fran ais mais je sais qu il est vrai galement dans beaucoup d autres pays Le droit nucl aire n a en effet cess d tendre son champ il concerne aujourd hui toutes les r gles qui s appliquent aux activit s nucl aires c est dire utilisant les propri t s de la radioactivit qu elles soient civiles ou de d fense industrielles de recherche ou m dicales C est un droit transversal et qui d passe les d coupages classiques du droit puisqu il rel ve la fois du droit public et du droit priv qu il touche l environnement au travail la sant la s curit la d fense et concerne de multiples acteurs pouvoirs publics op rateurs priv s organisations internationales h pitaux m decins etc Il englobe aujourd hui non seulement la s ret des installations nucl aires la radioprotection du public des travailleurs et de l environnement la responsabilit civile nucl aire les transports de mati res radioactives la protection et le contr le des mati res nucl aires la gestion des sources radioactives la gestion des d chets radioactifs mais aussi la protection physique des installations contre les actes de malveillance la gestion de crise
8. cette jurisprudence vers davantage de protection des int r ts environnementaux l instar du droit nucl aire lui m me Cette volution m am ne consid rer que si le droit nucl aire a t qualifi par certains de droit de la peur ce qui m a toujours paru absurde car je ne crois pas qu on puisse lutter contre un fantasme par des dispositions juridiques lesquelles s ordonnent naturellement selon une logique de rationalit sa vocation est d tre ou de devenir le droit de la confiance ce qui signifie que le droit nucl aire doit la fois susciter la confiance dans la protection qu il assure aux int r ts l gitimes et la garantir dans l exercice de leurs responsabilit s par les acteurs du secteur 70
9. de l acceptabilit du nucl aire en g n ral 69 NEA SEN NLC 2007 2 Conclusion Le droit nucl aire est un droit r cent qui a norm ment volu sur une tr s courte p riode c est dire depuis 1945 l instar du droit de l environnement Il est par exemple tr s diff rent cet gard du droit civil qui demeure marqu par des principes et des orientations qui datent d au moins deux cents ans C est d ailleurs en lui m me un droit volutif puisqu il s adapte la vie des objets auxquels il s applique ainsi des installations dont il gouverne l exploitation mais aussi l assainissement et le d mant lement de m me des sources radioactives ou des combustibles jusqu ce qu ils deviennent des d chets Les diff rentes instances internationales r gionales et nationales ont utilis le droit nucl aire comme instrument de leur politique et l ont fait voluer au travers de textes plus ou moins normatifs On peut s interroger cet gard sur le r le du juge qui certes est intervenu dans quelques affaires mais n a pas encore cr une v ritable jurisprudence en la mati re En France par exemple les premi res d cisions rendues ont plut t accompagn le d veloppement de l activit en mettant en balance les impacts environnementaux des activit s nucl aires avec les int r ts conomiques et sociaux faisant pr valoir ces derniers On peut toutefois imaginer une volution de
10. e de contr le des activit s nucl aires o il est entendu qu il doit tre ind pendant des exploitants et enfin de participation du public et d information o les citoyens se voient davantage reconna tre des droits On constate ainsi qu il existe un flux juridique intense qui alimente les diff rents niveaux d laboration du droit et permet d ailleurs de passer de dispositions n es dans la cat gorie du droit mou des textes v ritablement contraignants Cette volution li e l largissement du champ couvert par le droit nucl aire a incontestablement contribu la constitution d une v ritable branche autonome du droit Troisi me constat la longue marche vers une v ritable branche autonome du droit Le droit nucl aire a mis beaucoup de temps merger Au niveau national il a commenc par tre un simple chapitre d autres branches du droit celui des installations risques qui est progressivement devenu le droit de l environnement celui du travail et de la sant avec la radioprotection celui de la d fense pour les installations sensibles ou celui de l urbanisme en mati re de construction des installations et il a emprunt une part de chacune d entre elles Au niveau international c est sans doute l qu il a connu d s le d but une identit sp cifique avec des conventions ayant un objet propre aux activit s de ce secteur la responsabilit civile nucl aire les situations
11. e l volution du r le du droit qui ne doit pas seulement fixer des normes imp ratives ou des prescriptions inviolables dont certains l gislateurs se plaisent d ailleurs renforcer l application par une panoplie de dispositions p nales mais qui doit d finir des obligations de r sultat charge pour les acteurs en l occurrence les responsables d activit s nucl aires de mettre en place les moyens pour les remplir et de d montrer aux autorit s de contr le l ad quation de ces moyens au r sultat atteindre Ainsi je pense que le droit nucl aire devrait se concevoir comme un instrument de responsabilisation de l ensemble des acteurs du secteur recherche industrie m decine d fense et pas comme une s rie de garde fous construits pour prot ger la soci t de d linquants potentiels Cette conception du droit nucl aire m am ne souhaiter qu il devienne une composante part enti re d une culture de pr vention et de protection parall lement au ph nom ne g n ral qui voit le droit dans son ensemble voluer vers une culture de pr servation li e la mont e en puissance des int r ts environnementaux en particulier avec l apparition et l application du principe d int gration de l environnement dans les autres branches du droit Je voudrais cet gard illustrer mes propos par un exemple le syst me de normes de base d finies par la CIPR en mati re de radioprotection
12. et les situations d urgence radiologique et enfin bien s r la non prolif ration et l arr t des essais nucl aires 64 NEA SEN NLC 2007 2 Ce constat relatif l accroissement permanent du contenu du droit nucl aire est intimement li au deuxi me constat que je fais celui de l interd pendance des normes au sens large prises aux diff rents niveaux et du rapprochement croissant des droits nationaux Deuxi me constat l interd pendance des normes et le rapprochement des droits nationaux Une autre caract ristique du droit nucl aire c est qu il s est d velopp bien que ce ne soit pas n cessairement la m me vitesse trois niveaux diff rents international r gional en particulier europ en et national et que ces diff rents niveaux sont troitement interd pendants En dehors du droit de l environnement il n y a pas d autre branche du droit o cette interd pendance est aussi forte Elle tient sans aucun doute au caract re transfronti re des risques li s l utilisation des mati res radioactives Cette situation a un avantage consid rable c est qu elle favorise l adoption de droits nucl aires nationaux qui tendent une relative homog n it sur certaines questions par exemple en mati re de s ret des installations qui s appuie sur des standards commun ment admis en mati re de radioprotection o les limites d exposition font l objet d un consensus scientifiqu
13. ion du public aux d cisions le concernant et plus g n ralement d information En ce domaine le droit fran ais a pris une certaine avance puisqu c t des proc dures d enqu te publique et de d bat public d j existantes la r cente loi relative la transparence et la s curit en mati re nucl aire a introduit le droit d acc s l information nucl aire permettant toute personne de demander directement aux exploitants d installations nucl aires et aux responsables de transport de mati res radioactives des informations sur les risques li s l exposition aux rayonnements ionisants pouvant r sulter de l activit ainsi que sur les mesures de s ret et de radioprotection prises pour pr venir ou r duire ces risques ou expositions De tels instruments sont destin s permettre de continuer recourir justement l nergie nucl aire dans la mesure o on peut esp rer que le public d s lors qu il sera inform et aura d pass le stade de la peur irrationnelle ou du d bat passionnel sera plus objectif vis vis du nucl aire qui est une nergie non mettrice de gaz effet de serre et qui contribue au d veloppement conomique et l ind pendance nerg tique Ces changements sont incontestablement la marque du passage d une culture du secret qui a marqu les d buts du nucl aire une culture de la transparence laquelle constitue aujourd hui le crit re fondamental
14. it devenir une composante majeure d une culture de pr vention et de protection 66 NEA SEN NLC 2007 2 Le droit nucl aire est incontestablement un droit technique profond ment marqu par la technologie et ce du fait de la technicit du domaine d activit auquel il s applique On est ainsi frapp par la p n tration de la science et de la technologie dans le processus d laboration de la norme juridique C est d ailleurs ce qui fait dire certains que c est un droit d ing nieur Ce ph nom ne n est pas pr s de s arr ter si j en juge en particulier par l exemple du droit fran ais concernant les installations nucl aires Mais je voudrais attirer l attention sur un risque qu il faut viter consistant ce que le droit nucl aire devienne ce que j appelle un droit mode d emploi c est dire un droit essentiellement r glementaire au sens troit du terme dans lequel ses concepteurs cherchent pr voir toutes les situations qui peuvent survenir On peut en effet s rieusement craindre que ce type de d marche conduise soit l laboration de textes lourds longs et illisibles et comme chacun sait ne pouvant de toutes fa ons tout r gir soit une transformation des textes de droit en manuels techniques et qui ne n cessiteraient donc plus l intervention d un juriste C est pourquoi je souhaite que l volution du droit nucl aire suive d une mani re g n ral
15. ne s appuie plus exclusivement comme auparavant sur des doses maximales admissibles utilis es comme limites sup rieures du risque acceptable Le concept de limite dans sa dimension juridique d interdit n est plus consid r en effet comme apportant l assurance d une protection radiologique absolue Au lieu de constituer un carcan juridique comme on y est g n ralement habitu en mati re de s curit le syst me de radioprotection s organise d sormais d une fa on dynamique autour de r gles d finissant un cadre d laboration des d cisions des op rateurs et non autour de prescriptions dont toute inobservation est fautive et doit donc tre sanctionn e Par ailleurs je souhaite que cette id e du droit consid r comme une composante de la culture de pr vention et de protection acqui re une dimension internationale non seulement sur le plan des objectifs mais plus concr tement sur celui des normes A cet gard je pense qu il existe un v ritable besoin d internationalisation des normes techniques Il me semble en effet que dans un secteur o des constructeurs de centrales offrent leurs services dans le monde entier les normes de s ret auxquelles celles ci r pondent dans un pays donn devraient pouvoir tre accept es de la m me fa on ou sans trop de difficult s dans un autre pays Cela suppose videmment que ces normes 67 NEA SEN NLC 2007 2 correspondent des standards la
16. onal peut il s appliquer tel qu il est actuellement ces recherches et aux objets c est dire aux installations auxquels celles ci vont aboutir De fa on plus concr te est ce que le droit applicable aux r acteurs de fission doit tre int gralement transpos aux r acteurs de fusion qui incontestablement ne pr sentent pas les m mes risques C est une question qui s est pos e comme vous le savez en mati re de responsabilit civile nucl aire Idem pour les diff rents concepts de r acteurs envisag s dans le cadre du Forum G n ration IV Le droit nucl aire doit il s adapter ces nouveaux objets pour en faciliter le d veloppement ou bien doit il poser d s pr sent des contraintes destin es assurer la protection des int r ts environnementaux ou sociaux auxquels ils seraient suppos s porter atteinte Et dans la perspective d une telle volution quels int r ts doivent tre consid r s comme prioritaires Est ce la recherche d une nergie propre et bon march Est ce celle d un environnement pr serv de toute atteinte Est ce celle de l ind pendance nerg tique et pour qui Autre exemple celui des d chets nucl aires dont l limination doit tre g r e sur des chelles de temps qui d passent largement la vie des g n rations pr sentes Techniquement on peut concevoir de surveiller un centre de stockage de d chets pendant des centaines d ann es Cependant il faut que
17. rgement reconnus et donc qu ils soient tablis dans le cadre d institutions internationales Le droit nucl aire doit assurer l quilibre entre les int r ts l gitimes prot ger Le droit nucl aire est un droit qui a accompagn le d veloppement de l nergie nucl aire en ce sens on peut parler de droit du d veloppement mais qui s oriente aujourd hui de plus en plus vers un droit de la pr vention et de la protection comme on vient de le voir M me s ils tendent quelquefois entrer en conflit ces deux traits de caract re ne sont pas de mon point de vue antinomiques un quilibre doit s tablir entre les deux Il est certain qu il n est plus possible aujourd hui de concevoir le droit nucl aire comme uniquement destin favoriser le d veloppement des activit s du secteur qu il gouverne mais il n est pas concevable non plus de faire de la protection ou de la pr vention des risques un objectif unique dont la finalit directe ou indirecte serait d trangler le d veloppement de ce secteur Ce souci d quilibre doit tre d autant plus vif que le secteur nucl aire conna t aujourd hui des d veloppements technologiques qui pr sentent des enjeux juridiques mais aussi soci taux importants A cet gard on peut voquer en premier lieu les exemples des recherches men es dans le cadre du projet ITER et du Forum G n ration IV Le droit nucl aire aussi bien national qu internati

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