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RAPPORT + ANNEX définitif versio1

1. hors financement des employeurs Au del de cette approche budg taire et agr g e diff rents types d enchev trements de comp tences et de financements entre chaque niveau d administration sont pr sent s en fiches annexes sous forme de sch mas Selon le cadre juridique applicable et la capacit collective d finir pr cis ment les comp tences de chacun les comp tences peuvent tre conjointes co d tenues par plusieurs titulaires partag es fractionn es entre plusieurs titulaires parall les reconnues plusieurs titulaires ou concurrentes revendiqu es par plusieurs titulaires La coop ration est devenue une n cessit la cod cision souvent la r gle avec en corollaire un usage massif du contrat et des cofinancements au point qu on a pu parler de dictature du partenariat Les cons quences n fastes sont relev es par tous les rapports ceux des corps d inspection comme ceux du Parlement une comitologie nationale r gionale et d partementale foisonnante des pertes de temps consid rables avant la d cision comme dans la mise en uvre qui ralentissent l action publique une inflation de la d pense publique li e autant aux doublons de structure lesquels n ont encore jamais t syst matiquement inventori s et chiffr s qu la contractualisation qui n est pas contrairement une id e r pandue un r gulateur de la d pense une confusion des responsabilit
2. Il serait alors indispensable d organiser au sein du SGAE et la RP une veille et un filtrage des textes en fonction de leur lien avec les comp tences des collectivit s locales en vue de leur transmission cet organe c L examen du stock normatif La cr ation de l organe ad hoc serait l occasion de lui donner pour mission l examen du stock des r gles techniques sur proposition des repr sentants des collectivit s locales et d s lors que les r gles en question ont un impact significatif notion qui sera pr ciser sur l action des collectivit s et peuvent faire l objet de modifications r glementaires de niveau national Ainsi pourrait tre mise en place une r vision g n rale des normes obligatoires appel es de ses v ux par l AMF Il para trait aussi important que cet organe soit charg de tenir un tableau de bord des normes obligatoires incluant un calendrier prospectif sur les d lais de mise en uvre et l talement des co ts associ s Ce tableau de bord permettrait de replacer chaque projet de nouvelle norme au sein de l ensemble des normes d j existantes dans l id e d viter les superpositions et de proposer des substitutions au sein d un calendrier des investissements induits par ces normes afin de fixer en connaissance de cause un d lai d application respectant des p riodes minimales d amortissement gt des normes successives et un talement des investissements d Le c
3. au sein duquel les collectivit s locales sont repr sent es est en th orie garant d une meilleure r gulation de la production de normes en la mati re Dans l attente de la mise en uvre de ces mesures en 2008 le groupe de travail recommande au Gouvernement un moratoire de l diction des normes r glementaires concernant les collectivit s locales 14 3 Les modalit s de d cision et d application des mesures concernant la fonction publique On compte pr s de 1 7 million d agents territoriaux fonctionnaires et contractuels pour 2 4 l Etat Le principe de parit l uvre depuis 1983 et la refonte du statut g n ral des fonctionnaires cr e un lien troit entre les r gles r gissant les deux fonctions publiques tout en laissant des marges de libre administration aux collectivit s locales Ainsi le degr de libert et donc de responsabilisation des collectivit s locales en mati re de r mun ration de leurs agents n est pas n gligeable depuis 1984 chaque collectivit d lib re librement sur le r gime indemnitaire dans la limite de celui des fonctionnaires de l Etat la loi du 19 f vrier 2007 relative la fonction publique territoriale laisse les collectivit s libres de d cider des ratios de promotion pour les avancements de grades Ces marges de man uvre cr ent d j des situations de concurrence dans les recrutements par le biais d carts de r gimes indemnitaires signifi
4. le bilan de la d centralisation et de proposer les am liorations de nature faciliter l exercice des comp tences locales Le rapport effectue une analyse d taill e de la d centralisation en mettant souvent l accent sur les manquements de l Etat et propose de nombreuses r formes notamment de l Etat territorial pour l adapter la d centralisation 28 06 2000 21 Etat organisation territoriale de la R forme aux volutions constitutionnelles ZELLER Adrien Pr sident du Conseil r gional d Alsace Co pr sident de l Institut de la D centralisation Jean Pierre BALLIGAND Pr sident du Conseil g n ral de l Aisne Co pr sident de l Institut de la D centralisation Robert SAVY Pr sident de la r gion Limousin Pierre M HAIGNERIE D put Pr sident du Conseil g n ral d ille et Vilaine sous la direction de Hugues PORTELLI Professeur l Universit de Paris Il Directeur Scientifique de l Institut de la D centralisation 2001 33 5 Quelques exemples d enchev trement Action sociale et m dico sociale Insertion socioprofessionnelle Formation professionnelle Formations sanitaires et sociales Enseignement scolaire et sup rieur 34 Fiche n4 Action sociale et m dico sociale Le d partement d finit et met en uvre la politique d action sociale y compris sp cifiquement en faveur des personnes g es en tenant compte des comp tences confi es par la loi l Etat aux au
5. la dette publique pour renforcer notre croissance conomique et notre coh sion sociale PEBEREAU Michel pr sident d une commission form e la demande du ministre de l conomie des finances et de l industrie Selon ce rapport le choix de la facilit depuis 25 ans est la principale explication du niveau tr s pr occupant de notre dette publique Le rapport souligne que cette dette compromet nos ambitions de croissance et de solidarit Tout en reconnaissant que les collectivit s territoriales ne repr sentent qu une faible partie de la dette publique le rapport souligne que leurs budgets devront tre contraints l avenir par le niveau global tr s lev des pr l vements obligatoires atteint en France 31 14 12 2005 14 Rapport n 2436 sur l volution de la fiscalit locale fait au nom de la commission d enqu te sur la fiscalit locale MARITON Herv Assembl e nationale Le rapport dont les conclusions ont t fortement contest es par le Pr sident de la commission d enqu te M Augustin Bonrepaux s interroge sur les causes de l augmentation forte de la fiscalit locale en 2005 carte l explication par les transferts de comp tence de lacte II de la d centralisation selon lui bien compens s par l Etat et pointe la fois des d cisions r centes volontairement d pensi res des ex cutifs locaux notamment r gionaux et un syst me local structurellement d pensier 5 07 2005 15 C
6. non plus n gligeable montage de dossiers suivi de projet r unionite L Etat n a cependant pas seul l apanage de ces pratiques Les collectivit s locales entre elles recourent aussi abondamment aux appels projets et aux subventions des niveaux inf rieurs de collectivit s de fa on discr tionnaire et pour des r alisations dont le rapport co t b n fice n est pas toujours suffisamment appr hend Et l absence de chef de file dans le domaine du d veloppement conomique permet aux entreprises d exercer un chantage la localisation et de se pr senter avec succ s tous les guichets ouverts e L insuffisante mutualisation des d penses de fonctionnement des EPCI Le rapport RICHARD a fait un constat identique celui de l Observatoire de la d centralisation du S nat ou celui de la Cour des comptes La mont e en puissance des intercommunalit s s est faiblement traduite par un r ajustement des budgets communaux m me si les groupements prennent le relais des communes sur une partie des 18 programmes d investissement il ne semble pas en r sulter d infl chissement du cycle qui pousse la hausse les d penses communales Les intercommunalit s reconnaissent dans leur tr s grande majorit que l exploitation des gains de mutualisation est venir M me si certains signent paraissent plut t encourageants INSEE note que l emploi public a plus progress entre 1999 et 2004 dans les comm
7. s qui handicape la relation du citoyen contribuable usager du service public avec ses lus locaux et nationaux Les racines du mal sont de plusieurs ordres En droit au del des lois de d centralisation la clause g n rale de comp tence des collectivit s locales leur permet de r gler les affaires de leur comp tence sans qu une d finition pr cise et limitative en existe Les collectivit s peuvent donc intervenir sous le contr le du juge dans tout domaine sur la base de l int r t public local et d s lors que la comp tence n est pas d volue par les textes une autre personne publique Toujours en droit l Etat reste comp tent pour tout ni la Constitution ni la loi ne listent ses comp tences sauf a contrario de celles qu il a confi es par la loi aux collectivit s locales Dans les faits les collectivit s locales exploitent largement la clause g n rale pour des interventions extra l gales et sur les comp tences dont la loi a confi la responsabilit d autres niveaux De son c t l Etat conserve souvent beaucoup plus qu un simple r le normatif ou de contr le et maintient des structures ou des dispositifs d intervention dans les champs d centralis s et con oit ou annonce des mesures qui seront appliqu es par les collectivit s En t moigne le maintien de services doublons de ceux des collectivit s apr s l acte 1 comme apr s l acte 2 Et il sollicite en outre les col
8. sentants des collectivit s locales et aboutisse des d cisions rapides m me si la r forme sera sans nul doute mise en uvre progressivement Ainsi se dessinent les pistes d un double compromis sur les d penses et sur les ressources les collectivit s locales seraient pr tes une ma trise de leurs d penses si l Etat mettait fin aux transferts rampants et parvenait diminuer les normes si le contrat de stabilit doit durablement voluer comme l inflation la fiscalit locale doit tre r form e en m me temps Ce double compromis peut tre traduit en d cisions concr tes apr s concertation troite la fin du premier semestre 2008 22 Conclusion La pacification des relations entre l Etat et les collectivit s locales est une condition indispensable face aux d fis collectifs relever Le retour une confiance mutuelle est en cours et la cr ation de la Conf rence nationale des ex cutifs en est un signe tr s fort Le premier d fi est celui d une demande toujours croissante de services alors que la d pense publique globale est d j trop lev e et que la rar faction des ressources locales et tatiques est aggrav e par une fiscalit locale inadapt e Le second d fi est l incompr hension des citoyens vis vis de notre syst me institutionnel local Leur scepticisme sur l action publique atteint maintenant les collectivit s locales et leur attente d Etat est d ue p
9. souplesse avec plusieurs types de structures adapt s aux diverses n cessit s territoriales Ce mouvement doit tre consolid puisque c est l avenir des communes et qu il apporte de la coh rence dans les politiques publiques N anmoins les communes n ont pas tir toutes les cons quences de leur engagement Leurs d penses continuent d augmenter alors que celles des EPCI explosent Ces derni res correspondent grosso modo d une part un effet de rattrapage dans le domaine de l environnement surtout d chets assainissement o les contraintes l gislatives et r glementaires ont augment et d autre part de nouveaux services rendus d veloppement conomique transports collectifs quipements culturels et sportifs notamment La satisfaction des demandes de services des rurbains est un l ment nouveau et p se sur les communes rurales Mais ces d penses correspondent aussi des recrutements de personnels op r s en lieu et place de transferts de personnels communaux pourtant recommand s et autoris s Il appartient maintenant aux communes de proc der aux n cessaires conomies d chelle en unifiant les services supports communs administration g n rale ing nierie expertise juridique en partageant les services op rationnels et les interventions selon les lignes trac es par la d finition de l int r t communautaire Il convient de lever les obstacles cette mutualisation qui est vivement s
10. volue au sein d une enveloppe dont la progression a t index e au del de l inflation sur une part de la progression du PIB 33 entre 2001 et 2007 L Etat se substitue de plus en plus au contribuable local sous forme de compensations d exon ration de fiscalit locale plus de 15 Mds en comptant les compensations 16 int gr es aujourd hui dans la DGF et de d gr vements l gislatifs plus de 16 Mds en 2008 Ces l ments ont donn lieu quelques approfondissements par le groupe de travail dans les directions suivantes a L identification des l ments les plus significatifs de la progression des d penses locales L essentiel de la hausse des d penses locales depuis 1980 est imputable aux d penses de fonctionnement y compris les d penses de personnels La section de fonctionnement concentre en effet 84 de l augmentation des d penses tandis que la part de l investissement passe de 26 en 1980 21 des budgets locaux en 2005 Les taux de progression des d penses sont plus forts pour les r gions 290 en 20 ans et pour les d partements 78 en 20 ans que pour les communes 75 en raison des transferts successifs de comp tences qui ont concern pour l essentiel la section de fonctionnement Le poids du secteur communal qui emploie notamment 85 des agents territoriaux fait qu il concentre plus de 50 de la hausse des d penses locales depuis 20 ans C est le secteur communal qui a concentre l
11. DMA comme outil d orientation par l Etat de la politique d apprentissage des r gions et la limitation de l objet des COM la mise en coh rence des actions des r gions avec celles des partenaires sociaux La suppression de la proc dure de validation des contrats d apprentissage par les DDTEFP e pour clarifier les comp tences en mati re de formations sanitaires et sociales La suppression de la d claration pr alable pour les organismes de formations sociales Le retour l Etat de la comp tence en mati re de formation des sages femmes Ces mesures permettent de renforcer la coh rence de l action r gionale Elles conduisent cependant maintenir l intervention directe de l Etat dans le champ de la formation professionnelle sur des segments particuliers ou pour des dispositifs ponctuels dans le cadre de parcours contr l s par l Etat 40 Fiche n Enseignement scolaire et sup rieur Le secteur de l enseignement scolaire est un exemple type de comp tence partag e o les interventions de l Etat et de chaque niveau de collectivit soit s imbriquent soit s additionnent Au titre des imbrications on trouve l articulation entre les d cisions de cr ation suppression d tablissement du ressort des collectivit s locales et les d cisions de cr ation suppression de classes du ressort de l Etat le partage du financement des personnels qui conserve l Etat l ensemble des personnels hors TOS et ducateu
12. G du minist re de l int rieur de l outre mer et des collectivit s territoriales e M Claude MARTINAND Vice Pr sident du conseil g n ral des Ponts et chauss es e M Yvon OLLIVIER I G F audit int rieur outre mer e M Jean Pierre LACROIX pr fet audit ville et logement e M Dominique GIORGI I G A S audit politiques de solidarit e M Alain QUINET I G F audit cologie d veloppement et am nagement durables e M Henri GUILLAUME I G F audit emploi et conomie e M Michel THIERRY IGAS audit formation professionnelle e M Pierre LEPETIT 1 G F audit enseignement scolaire e M Thierry DIEULEVEUX I G ASS audit politique de la famille 28 4 Inventaire des rapports r cents r alis par le service des collectivit s du S nat 1 Les finances des collectivit s locales en 2007 Etat des lieux voir aussi les rapports des ann es pr c dentes LAIGNEL Andr BOURDIN Jo l Observatoire des finances locales Ce douzi me rapport de l Observatoire des finances locales pr sente dans sa premi re partie les diff rentes modifications l gislatives r formes mesures et transferts de comp tences qui concernent les collectivit s territoriales puis effectue une analyse financi re d ensemble des collectivit s territoriales cat gorie par cat gorie Il conclut la bonne sant financi re des collectivit s tout en pointant quelques sujets d inqui tude pour l
13. aire de la TP amp 35 30 25 x 207 15 10 5 z M m m M M M M M 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Les collectivit s locales m me si elles sont attentives la pression fiscale ont ainsi les moyens d accro tre les services rendus et de r pondre la demande sociale locale sans que les contribuables locaux b n ficiaires des services n en supportent en totalit le co t c la structure actuelle des relations financi res Etat collectivit s locales ne favorise pas la ma trise de la d pense locale Le rapport RICHARD a soulign que les modes d volution et d attribution des concours financiers de l Etat ne sont pas neutres sur l orientation de la d pense locale lls constituent en fait un instrument important de son pilotage Puisque la d pense locale est aussi induite par les ressources les collectivit s qui en ont les moyens ont plut t tendance accro tre le r gime indemnitaire de leurs agents la r partition actuelle des concours de l Etat entre collectivit s trop forfaitaire et insuffisamment p r quatrice conduit financer insuffisamment certains au risque de l endettement local ou de la pression fiscale et trop largement d autres incitant ainsi la d pense Le dynamisme global des concours de l Etat provient autant des indexations retenues que des m canismes de garanties individuelles associ s chaque r forme des dotatio
14. ant de dotations qui p sent dor navant d un poids excessif pour le budget de l Etat et doivent tre s curis es dans la dur e constatant que les budgets locaux sont eux m mes plus difficiles quilibrer les collectivit s locales comprennent qu elles sont partie prenante la n cessaire ma trise globale des d penses du pays Les lus locaux ne contestent pas une telle d marche et ils souhaitent par cons quent participer aux d cisions qui engagent la d pense publique globale et prendre leur propre part la ma trise des d penses En revanche cette d marche doit rester selon eux volontaire et non impos e sauf remettre en cause le principe de libre administration S il est not par exemple que le non remplacement d un fonctionnaire territorial sur deux partants en retraite produit globalement 2Mds en cinq ans il appartient chaque collectivit d arbitrer entre ses d penses de fonctionnement et comme il est pratiqu dans la fonction publique de l Etat en fonction des m tiers exerc s dans les collectivit s b Les outils d une ma trise par les collectivit s locales de leurs d penses Sous cette r serve font consensus La mutualisation des services et des fonctions supports en premier lieu entre le communes et leur intercommunalit mais aussi entre niveaux de collectivit s par la mise en uvre mutualis e des comp tences partag es La mise en place d outils d am lioration de la g
15. as particulier du code des march s publics L analyse men e par les services du S nat sugg re que le souci du d tail et de la r glementation peut devenir contre productif dans la lutte contre l ins curit juridique tout en g n rant des co ts administratifs suppl mentaires exemple du formalisme impos aux documents de la consultation D s lors pourquoi ne pas se contenter du seul droit communautaire relatif aux march s publics vitant ainsi un code national des march s publics en permanente modification e L association des collectivit s locales aux processus de normalisations professionnelles Les label NF et ISO attribu s aux produits et aux services sont un l ment de comp titivit conomique pour les entreprises et de qualit de service pour les administrations La repr sentation des collectivit s locales est pr vue au sein des commissions de AFNOR Il semble en r alit que le nombre de sujets trait s ainsi que la tonalit essentiellement technique des discussions ne permettent pas aux collectivit s locales de faire valoir efficacement leur point de vue sous l angle des co ts induits et des difficult s de mise en uvre 13 Pour autant renvoyer l Etat la responsabilit de r guler le syst me comme le sugg re l AMF pose des difficult s Les homologations de normes sont d cid es soit par le conseil d administration de AFNOR la majorit des voix et l Etat y est tr s minoritaire soit par l
16. ateur pour chaque politique publique l Etat doit d finir son r le et les audits en cours ont pr cis ment pour objet de le repositionner Autoriser et interdire fixer un cadre c est bien l affaire de l Etat Ordonner dans le champ des politiques d centralis es appelle une clarification majeure 2 Deux pistes de clarification a Une premi re option consiste clarifier les comp tences sur des politiques d ores et d j bien identifi es par le l gislateur en mati re de solidarit et action sociale fiches n1 et 2 en annexe de formation professionnelle fiche n3 d action conomique et de d veloppement des entreprises d ducation fiche n4 d am nagement des territoires Dans les deux premiers domaines les d partements pour l action sociale et l insertion et les r gions pour la formation professionnelle sont d sormais les niveaux de comp tences historiques et toute remise en cause de cette situation engendrerait des co ts de r organisation significatifs Les pistes de r flexions visent donc plut t unifier et conforter les comp tences suppression des dispositifs Etat redondants FIPJ transfert des financements additionnels r seau d accueil transferts de comp tences r siduelles au profit du d tenteur de la comp tence principale CHRS ESAT VAE insertion des non rmistes application du principe d cideur payeur AAH Sur ces ajustements qui ne rencontrent pas tous so
17. avenir 11 07 2007 2 La simplification de l activit des collectivit s locales LAFON Michel Pr fet de la Meuse la demande du ministre d l gu aux collectivit s territoriales Le rapport Lafon s attache au d tail des normes impr cises trop complexes ou mal comprises pour proposer des mesures concr tes afin de simplifier l activit des collectivit s locales r daction de guide unification de proc dures redondantes etc 03 2007 3 Le RMI d un transfert de gestion une d centralisation de responsabilit rapport d information n316 2005 fait au nom de l observatoire de la d centralisation MERCIER Michel S nat Observatoire de la d centralisation Le rapport Mercier avance des propositions pour am liorer la compensation financi re du transfert de charge et les relations entre les d partements et les autres administrations Surtout il d fend l id e qu un transfert de comp tence doit aller de pair avec un transfert de responsabilit passant notamment par l association des d partements toute mesure nationale ayant un impact direct ou indirect sur la gestion du RMI Cette responsabilisation des conseils g n raux doit tre accompagn e par la confiance de l administration centrale et d concentr e 4 05 2005 4 Financement du RMI sortir de l impasse par une plus grande responsabilit sur les d penses rapport d information n 206 2007 fa it au nom de l observatoire de la d centralisati
18. cales y compris quand l Etat choisit par voie r glementaire de rendre obligatoires des normes professionnelles A l heure actuelle seuls les projets de d cret caract re financier sont soumis obligatoirement pour avis au CFL La consultation des collectivit s locales syst matique ou par pouvoir d vocation au sein du CFL ou d un organe ad hoc proposition du rapport Lafon sur la simplification de l activit des collectivit s territoriales pourrait tre mise en place c est l id e de la cr ation d une commission consultative d valuation des normes CCEN avanc e par le minist re de l int rieur La bonne mise en uvre suppose que tous les textes r glementaires comportent une valuation pr alable de l impact sur les collectivit s territoriales des normes envisag es sur le plan juridique et financier Cette valuation aura notamment pour objet de pr ciser la marge de man uvre laiss e aux collectivit s locales pour l adaptation des dispositions au niveau local le d lai qui leur sera laiss pour la mise en uvre une estimation du co t investissement fonctionnement support par les collectivit s locales mais aussi des ventuels gains plus long terme exemple des projets de d mat rialisation ou d interop rabilit Cette fiche serait renseign e sous la responsabilit du minist re porteur du texte Toute fiche ne comportant pas la notion n ant serait transmise l organ
19. catifs entre collectivit s des rapports de 1 3 sont voqu s par les lus locaux et suscitent en r alit aujourd hui chez certains lus locaux une demande de cadrage plus prononc des r gles de la part de l Etat En revanche l volution du point fonction publique ainsi que les volutions de grilles sont fix es par l Etat Sur ces deux aspects le groupe de travail retient qu il existe d j des marges de man uvres importantes des collectivit s locales en mati re de gestion des carri res de niveau indemnitaire et au total de pilotage de leur masse salariale que l int r t de favoriser la mobilit entre la FPT et la FPE et la similitude des m tiers plaident pour la parit plut t que le d crochage que la voie est d j ouverte d une concertation renforc e par la cr ation du coll ge des employeurs territoriaux qui est consult par le Gouvernement sur toute question relative la politique salariale ou l emploi public territorial art 10 de la loi FPT du 19 f vrier 2007 La consultation du dit coll ge devrait donner lieu un avis formel C est vers un approfondissement de la concertation plut t que vers une d centralisation plus pouss e qu il convient de s orienter I demeure crucial dans cette optique que le coll ge des employeurs en lien avec le CFL se dote d outils d valuation des cons quences des mesures propos es sur la masse salariale de la FPT cf proposition n17 du rap
20. ceptionnelle de r vision g n rale de notre ergentathon t de zor HHEreEn HER Les relations ewre P tar ei les collnetivit s rerritonaies sort l un dus axes h meversaur qui doivent faire l objet d un gamen attentif dant le cadre de lo rivitiwt g ndraie d s polijiguer publiques En gien le partage des comp tentes entre Eemi er ies diff rents chelons de collectivit s territoriales ginsi que leurs grocpemattts est caract ris par Wi eac en tram nt et des radondoneee gui mirent la ronrpareme ei l eficoci de l action publique et contribuent de d remorsahiftrarion des asteurs Par aiffeurs les relations financi res enire l tas er les collectivit s territoriales se cerac r r ent par der d s guilibr s Elles ne sort donc pas oryerdedes pour tenir comme da la solidariti indisnerrabie un pilote global efficace des finances pubiitues Je vous charge da conduire des moe Yer GE Sfr en animari un groupe de trevat gai atociera det de de mirg hre de f inr rieur de Oaire mer 1 des aollectivti s rerritoriales st du mimre du budget des compas publics et de ie jonction publique des repr sentants des moir escales de collectivit s terriiontafes ainri que es peronnait s gualia Dans ce aire YOLI ecominerer AGIT de pertinente des dominer actuelr de comp tences de F tot at das diff rences nhen de collegiis territoriales dans la perspective d un d senchewtrement die leurs p nim rer d intervention raspe
21. ciijs FF dure clort eanon des misions de chcun afin d liminer les risques de contradiction anire jet d cistons des collectivit s terriortoles ef les politiques publiques men es pir J tar et de d finir la on nivecu de mise tn uvre de cheque politique pu iique Monrieur Alain LAMBERT Ancien mirig S nar ur de l Orne nat 15 rue de P ngtrard T520 PARIS Cadex O d s contraintes que l rar foi peser sur les collectivit s acier vec d objectif de proporer au Gouvernement der simplifieations en i qui concerne le mock des r giam ntarions ET d s modalit s d arsccirion d s ollectivies serritoriqler J acttvit aomata fan r glemersaire que l gislaniver de Elat en ce qui concerne le fiice i _ les relarga financi res emme L rar ei les collectivit s orriforiaies avet pimiornmael l ebjaciif d uy timpiifteation de cer relations de leur inseription dans wh care d un diargesement des manpet d semivvre der cotlacntui r pour malir iyer hars d penres et dme d une meilleure remponsehilirorton der acteurs dur lo metriset a obate des inmcer DA LMES Peur conduire res over dt d cret votat ROMMRENZ EM application de Fanicie LO 207 du cede lectoral partemenmaire en mission aupr s de La ministre de l int rieur de l Outre mer et det colfecrteirds t rrioriaies ei du miniyire du Budget des compres publics et de io fonction publique la direction de la l gislation fiscale sur ier services du minin
22. consid rables directs services juridiques renforc s avocats et conseils priv s et indirects ralentissement de l action publique conflits de normes Elles accroissent la judiciarisation de l action publique les juges administratif et judiciaire tant charg en aval de la r gulation jurisprudentielle des normes 2 L exc s de circulaires Le nombre et l objet de l ensemble des circulaires minist rielles ne sont pas disponibles Chaque minist re g re son propre flux de fa on plus ou moins int grale avec un seul point de sortie aux bureaux des cabinets par un num ro NOR Et le syst me Solon qui rassemble sous l autorit du SGG les lois et d crets ne retient que les circulaires rares publi es au Journal officiel Dans les pr fectures la vision n est pas exhaustive puisque nombre de circulaires sont adress es directement aux services d concentr s sans tre envoy es aux pr fets Un recensement rapide op r dans un d partement sur les seuls champs des minist res de l int rieur du d veloppement durable de la culture de l emploi et des affaires sociales r v le que les pr fectures et les services d concentr s ont re u en 2006 plus de 200 circulaires dont plus de la moiti concerne les collectivit s locales Au del du nombre sont critiquables le mode de transmission cf le d veloppement de l envoi par Internet sans aviser le destinataire et les contenus souvent tr s volumineux al
23. de l intercommunalit d concentration r forme de l Etat et mesure les rapports de force en pr sence l chelon local Pour ce faire il s appuie sur une analyse d taill e des syst mes d centralis s italien espagnol cossais et su dois Il propose ensuite un grand nombre de pistes de r formes de l organisation des collectivit s et de l Etat territorial afin d aboutir une nouvelle gouvernance locale 22 02 2006 12 Rapport d information n48 2006 fait au nom de l Observatoire de la d cen tralisation sur l intercommunalit fiscalit propre DALLIER Philippe S nat Observatoire de la d centralisation Selon le rapporteur le bouleversement introduit par la nouvelle intercommunalit conduit soulever la question du meilleur chelon d administration et partant de juger quel chelon est en trop Il regrette par ailleurs que le bilan de l intercommunalit soit pr occupant du point de vue de l efficacit de la d pense publique et appelle de ses v ux une tude financi re offrant un bilan co ts avantages pour partager ceux qui consid rent que l augmentation r guli re des d penses de l intercommunalit rel vent simplement du gaspillage induit par un manque de rigueur et une hypertrophie administrative et ceux qui pensent que cette augmentation est imputable l accroissement de la qualit des services 01 02 2006 13 Des finances publiques au service de notre avenir rompre avec la facilit de
24. e directeur g n ral Le d l gu interminist riel aux normes peut s opposer une homologation mais cette facult ne peut pas tre le seul filtre permettant aux collectivit s locales de faire valoir leur point de vue s agissant de normes facultatives tant qu elles n ont pas t rendues obligatoires par arr t Sur ce sujet au del des propositions pr sent es au conseil d orientation des finances publiques de juin 2006 relative la formation et l information des collectivit s locales modules de formation des lus et des fonctionnaires territoriaux mise en r seau des comp tences des collectivit s locales d veloppement d un offre d acc s aux normes il pourrait tre envisag d imposer une tude d impact au moins financi re pour que l homologation soit valide sous le contr le du d l gu interminist riel par modification du d cret du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation En tout tat de cause le d l gu interminist riel devrait imp rativement transmettre les projets d arr t s rendant les normes obligatoires la future CCEN f La r gulation des r glements techniques des f d rations sportives Le d cret du 22 f vrier 2006 qui recadre l tendue du pouvoir r glementaire des f d rations sportives proportionnalit des normes au but poursuivi d lai de mise en conformit transmission des projets de r glement au conseil national des activit s physiques et sportives
25. e ad hoc qui disposerait d un d lai limite pour rendre un avis Le d passement du d lai vaudrait approbation L avis n gatif bloquerait l adoption L AMF souhaite galement que le processus de d cision pr voie une phase d exp rimentation avec valuation la cl avant g n ralisation Si la nature de la r glementation en cause s y pr te ce principe peut tre retenu Et les administrations centrales seraient bien inspir es d associer leurs services d concentr s l laboration de leurs textes et la CCEN devrait comprendre des repr sentants de l administration pr fectorale Au del de r gles techniques qui s appliquent horizontalement tous les agents conomiques la question d une interdiction pure et simple faite aux minist res par voie de circulaire du Premier ministre de r glementer sp cifiquement dans les champs de comp tence d centralis e peut tre pos e 12 b l association des collectivit s locales aux processus de d cisions communautaires Le rapport du Conseil d Etat 2003 pr conisait la cr ation d un organe ad hoc rassemblant les repr sentants de chaque niveau de collectivit de pr f rence une consultation par l Etat de chaque association d lus et charg de donner un avis sur les propositions de textes communautaires sous l angle de leur impact technique et financier sur les collectivit s locales La CCEN voqu e pr c demment pourrait l vidence tenir ce r le
26. eau et l assainissement en mati re sociale les lourdes interrogations qui se font jour sur la capacit collective faire face aux co ts induits par de nouveaux droits opposables ou de nouvelles obligations d accessibilit cf loi Handicap dont une grande partie p sent sur les collectivit s locales illustrent les failles des processus de d cisions actuels en mati re sanitaire et de s curit alimentaire les obligations normatives r centes induisent des surco ts consid rables notamment pour les petites communes 11 Les collectivit s locales reconnaissent que l diction de normes et de r gles fait partie int grante du r le de l Etat d s lors que le degr de pr cision et d uniformisation n exc de pas ce qui est n cessaire assurer la s curit et l galit des citoyens Elles veulent tre mieux associ es aux processus de d cision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en uvre 2 Propositions et recommandations Les diff rentes sources de normes et la pluralit de leurs producteurs appellent des pistes d am lioration diff renci es en vue la fois d une r duction du stock et d une r gulation du flux a La consultation des collectivit s locales sur la production r glementaire de l Etat Il est indispensable d instaurer une discipline dans l activit r glementaire de l Etat dans le domaine des comp tences des collectivit s lo
27. entre les collectivit s elles m mes les outils de planification SRADT SCOT PLU et PLH PDU doivent tre vraiment compatibles c est dire prescriptifs et le pr fet exercer le contr le de l galit si n cessaire entre l Etat et les collectivit s peut on tracer une ligne claire entre ce qui rel ve de l am nagement local du territoire et les grands projets d int r t national L Etat peut maintenir des outils d intervention pour conserver une capacit d impulsion politique de la ville quand les collectivit s sont passives ou rivales Mais il doit tre plus s lectif r duire les zonages privil gi s tre plus exigeant sur la pertinence et la soutenabilit des projets d quipements en zones urbaine p riurbaine et rurale Dans le cas de la politique de la ville au del de la coordination des investissements ANRU l Etat devrait concentrer d abord ses efforts sur ses propres services publics dans les quartiers en difficult avec ses meilleurs policiers et ses meilleurs enseignants plut t que de subventionner lui m me le secteur associatif dont l chelle est celle de la commune Et il pourrait revenir aux grandes villes et leur intercommunalit d exercer les comp tences du d partement en mati re d action sociale b Une deuxi me option viserait confier aux d partements et aux r gions des comp tences sp ciales la place de la clause g n rale de comp tence Plus ambitieuse mais garant
28. er au niveau du d partement l h bergement d urgence CHRS Confier aux d partements la responsabilit des r seaux d ducation et d aide la parentalit e pour unifier les comp tences des d partements en mati re de handicap et de d pendance 35 Renforcer la coordination des PRIAC et des sch mas d partementaux d action sociale et m dico sociale Transf rer au d partement les structures d aide par le travail ESAT 2 Pistes de r vision des blocs de comp tence Transf rer aux d partements le financement de l AAH dont l octroi est d cid localement au niveau des MDPH Transfert de l action sociale de la s curit sociale en faveur des personnes handicap es GIR 5 et 6 Supprimer l action sociale facultative des communes amputation de la clause g n rale de comp tence ou la soumettre strictement aux orientations des sch mas d partementaux d action sociale et m dico sociale 36 Fiche n2 Insertion socioprofessionnelle Le pr sident du Conseil g n ral conduit l action d insertion sociale et professionnelle des b n ficiaires du RMI Au del de cette population l intervention non seulement de l Etat mais galement des autres niveaux de collectivit s locales s ajoute celle des d partements Ces interventions sont r sum es dans le sch ma suivant contrat d avenir Communes insertion et contrats aid s CIE CAE CI RMA contrat d avenir A
29. es communes sugg re br ve ch ance un frein l volution des DGF communales au profit de l intercommunalit et terme la question de la territorialisation de la DGF des communes et des EPCI Enfin la remise en cause des m canismes qui encouragent la d pense est voqu e prise en compte de l effort fiscal dans les dotations de p r quation ressources affect es subventions guichets ouverts d La piste de la responsabilisation fiscale La transformation des d gr vements en dotations fig es voire la suppression des d gr vements et la transformation d exon rations l gislatives g n rales en exon rations facultatives sous la pleine responsabilit des assembl es d lib rantes peut guider le chantier qui va tre ouvert sur la r forme de la fiscalit locale Les collectivit s pourraient ainsi arbitrer sur les d penses raison de la pression fiscale qu elles souhaitent ou non exercer sur les contribuables Les simulations devront faire appara tre le potentiel d habitants et d entreprises nouvellement impos s ainsi que les risques de transferts de charges entre les m nages et les entreprises ou de creusement des in galit s devant l imp t Le groupe de travail n est pas all au del sur la r forme de la fiscalit locale qui ne figurait d ailleurs pas dans la lettre de mission Il souhaite que le processus de r vision g n rale des pr l vements obligatoires associe troitement les repr
30. es grandes ville de France A G V F et M Christian LALU directeur Personnalit s qualifi es e M Adrien ZELLER Pr sident du conseil r gional d Alsace co pr sident de l Institut de la d centralisation e M Jean Pierre BALLIGAND D put de l Aisne co pr sident de l Institut de la d centralisation e M Eric DOLIGE s nateur pr sident du conseil g n ral du Loiret e M Philippe ADNOT s nateur pr sident du conseil g n ral de l Aube e M Jean PUECH s nateur pr sident du conseil g n ral de l Aveyron e Mme Marylise LE BRANCHU D put e vice pr sidente de la r gion Bretagne e M Michel PIRON D put du Maine et Loire e M Andr LAIGNEL D put europ en secr taire g n ral de l AMF e M Fran ois MOUTOT directeur g n ral des chambres des m tiers et de l artisanat e M Marc CHABERT pr sident du syndicat des juridictions financi res e M Bruno SOULIE sous directeur Direction g n rale de la comptabilit publique e M Daniel BOKOBZA conseiller du d put Georges GINESTA e M Jean Louis GUIGOU et Mme Fran ois LARPIN KPMG secteur public e M G rard MARCOU professeur directeur du GRALE e M Andr BARBE directeur g n ral des services du d partement d Indre et Loire e M Serge MORVAN directeur g n ral des services du d partement de Sa ne et Loire Minist res e M Martin HIRSCH Haut commissaire aux solidarit s actives contre la pauvret e Mme Bernadette MALGORN S
31. essentiel 90 de la hausse des effectifs depuis 1994 Poids des diff rentes collectivit s locales dans la hausse des d penses locales depuis 20 ans B Communes et EPCI fiscalit propre budget principaux B D partements B R gions R gions 350 000 300 000 250 000 D partements 44 OO 200 000 150 000 100 000 Secteur communal 255 000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 50 000 Hausse des effectifs depuis 1994 17 Les d penses de personnels ont augment sous un double effet volume et effet prix d un c t les effectifs de la fonction publique territoriale ont augment de pr s de 50 en 20 ans de l autre les r mun rations moyennes par agent ont aussi progress de 50 au del de l inflation b Les principaux motifs de cette volution des responsabilit s partag es e La normalisation et les interventions l gislatives et r glementaires de l Etat L essentiel des co ts de mises aux normes en mati re de s curit d environnement ou d accessibilit concerne avant tout les d penses d investissement En revanche l activit l gislative et r glementaire de l Etat peut jouer galement sur les moyens de fonctionnement et les effectifs des collectivit s locales l effet 35 heures est particuli rement sensible sur la progression des effectifs observ e en 2002 mais d autres d cisions font pr
32. ession sur les effectifs taux d encadrement dans les centres de loisirs mesures d accompagnement social dans le cadre de la protection juridique des majeurs etc Les transferts de comp tences ont conduit un renforcement important des effectifs administratifs des r gions et des d partements faute de transfert suffisant des personnels de l Etat et de leur savoir faire La cr ation de nouveaux droits opposables dont la mise en uvre repose in fine en tout ou partie sur des financements locaux est aussi un facteur non ma tris de la d pense publique Et des appels de l Etat accro tre l offre de services publics concernent directement les collectivit s c est le cas du d veloppement des cr ches des orphelins de 16 heures ou encore de la production de logements sociaux e Les appels participation lanc s par l Etat mais aussi par les collectivit s Illustr s par la signature de la derni re g n ration de contrat de projets Etat r gions ces appels participation conduisent les collectivit s locales financer des quipements et des actions hors ou aux marges de leur champ de comp tence privil giant sans doute la recherche de l argent l o il est plut t que la s lection des projets sur la base de leur utilit publique et de leur rentabilit socio conomique L essentiel des co ts touchent bien s r les d penses d investissement mais l activit administrative induite n est pas
33. estion mesures de l efficience tablissement de co ts standard exemple du cahier statistique de la DDSC sur les SDIS sur les co ts moyens unitaires par mat riel achet plate forme de partage des bonnes pratiques y compris avec l Etat qui peut mettre disposition son exp rience en mati re de fonction achat notamment Les propositions du rapport Richard permettant d enrichir le d bat budg taire au sein des assembl es locales et d am liorer la lisibilit des informations financi res dont la fusion du compte administratif et du compte de gestion que le groupe de travail recommande de mettre en uvre En revanche le principe d un objectif chiffr d volution des d penses m me indicatif et assorti d un retour des conomies r alis es par un bonus sur la Dgf est rejet par les repr sentants des collectivit s locales c L accompagnement d une moindre volution des concours de l Etat La r duction durable de l indexation des concours de l Etat telle qu initi e au projet de loi de finances 2008 doit s accompagner d une red finition pluriannuelle du contrat et d une meilleure r partition des concours de l Etat Au niveau individuel le mode de r partition des concours doit tendre vers plus de p r quation ce qui permettrait de ne plus encourager la d pense des plus riches tout en r duisant l endettement des plus pauvres 21 Le r le de plus en plus p r quateur assur par les EPCI au regard d
34. igation juridique d application tant pour les normes professionnelles que pour les r glementations techniques discr tionnaires n emp che pas malgr tout une obligation de fait en raison soit de la demande sociale soit de la volont des responsables locaux de se couvrir contre tout risque soit enfin du pouvoir d influence par exemple des f d rations sportives pour le choix des lieux de leurs manifestation notamment b Au del des normes techniques l activit l gislative et r glementaire de l Etat au sens large excessive et parfois incoh rente cf annexe notamment dans le domaine des comp tences transf r es induit souvent des cons quences sur l action des collectivit s locales en termes de co ts de proc dures ou d organisation Le d faut de concertation et le peu de marges laiss aux adaptations locales sont ressentis par les collectivit s locales comme autant de d nis de leur libre administration c Les cons quences en sont une multiplication des contraintes sans valuation de leur bilan co t avantage et un surco t accentu par le fait que les financeurs n ont pas ou peu de prise sur les d cisions Par exemple en mati re d environnement les contraintes et co ts associ s se succ dent aussi bien sur le traitement des d chets doublement des co ts de traitement entre 1992 et 2002 li s la restriction des mises en d charge puis aux mises aux normes des incin rateurs pour fin 2005 que sur l
35. ire du budge des compter publier af d la fonction publique f sur Ceux dw mimisi re de Dimeus de T Omire mer el der coffectiuic s territorialas Four devrez gelement veiller a coh rence de vos ravauxt Avec ceux des cirer groupes de Le r r rion g n rale des politiques pahliques motmmment celui relatif le pr sence du L tat territorial For travaux evrant tre achev s pour la 5 novembre 2007 ei seroni pr s ni s qu comit de suivi de le n virion p n rais der podiriques publiques afin de pouvair donmer liaw des d cisions dors du Cons de La modernisaiton d s polriqer phbligues qui t rando dec La fin de d ann e Mr devront gaiemers otre l objet d une pr sentarion devant ig conf rence nationale der ec eutifr Je vous prie de croire Monriear de S natter d assurance de mes sentiments ler Mmelleurs be Be Les he Fr n ors FILLON 26 2 Composition du groupe de travail M Alain LAMBERT ancien Ministre S nateur Pr sident M Fran ois LUCAS Pr fet rapporteur M Vincent RICHARD Ing nieur du g nie rural et des eaux et for ts rapporteur Associations d lus M Jacques PELISSARD Pr sident de l Association des Maires de France M Nicolas DESFORGES Directeur de l AMF M Louis de BROISSIA Vice Pr sident repr sentant M Claudy LEBRETON Pr sident de l Assembl e des d partements de France M Michel ROUZEAU Directeur de l ADF M Alain ROUSSET Pr sident de l Associati
36. issant une vraie clarification des comp tences cette option suppose que les d partements et r gions interviennent sur un domaine limitatif de comp tences dans ces domaines leur comp tence soit exclusive ou par exception clairement partag e avec une seule autre personne publique leurs comp tences soient prescriptives et donc opposables aux autres niveaux y compris aux interventions ventuelles de l Etat C est un moyen de donner corps au principe d sormais constitutionnel de chef de file Par exemple on sait que les d partements et les communes et leurs EPCI doivent exercer ensemble tout ou partie de certaines comp tences d action sociale et de solidarit Le syst me d appel comp tences imagin dans la loi du 13 ao t 2004 est plut t un chec et n a pas mis fin aux doublons que constituent les CCAS les CIAS et les services territoriaux des d partements Si le sch ma sanitaire et social du d partement tait prescriptif la coordination deviendrait une obligation Certains domaines resteraient ouverts tous les niveaux si les comp tences sp ciales le justifient par exemple pour les quipements sportifs et culturels Ainsi sur le mod le de la d l gation communale aux intercommunalit s qui distingue les comp tences obligatoires et facultatives le l gislateur confierait aux d partements et aux r gions des comp tences obligatoires exerc es de fa on exclusive ou limitativement
37. lectivit s sur ses propres comp tences pour des cofinancements qui retardent la d cision publique Les lois de d centralisation ont fix un cadre uniforme quels que soient les territoires concern s tr s faiblement peupl s l o quatre ou cinq niveaux d administrations sont un luxe inefficace ou fortement structur s par une agglom ration dont l Epci ne dispose pas de tous les leviers d action Il est en pratique tr s difficile de tracer des contours stricts autour de chaque comp tence quelle tanch it entre insertion et formation professionnelle comment s parer formation professionnelle emploi et d veloppement conomique Un jardin la fran aise par application de la th orie des blocs de comp tences est hors de port e d s lors que les d partements et les r gions conservent la clause g n rale de comp tence et d s lors que l Etat doit conserver quand c est l gitime une responsabilit majeure Pour faciliter la r flexion il est propos trois principes simples de m thode ne pas raisonner partir de chaque niveau d administration locale mais partir des politiques publiques en cherchant adapter la r ponse la bonne chelle ainsi qu aux capacit s de mutualisation des co ts administratifs et des ressources humaines pour chaque politique publique raisonner par fonction plut t que par mati re S agit il de confier une capacit de prescription ou une capacit d op r
38. ler Le partage est naturel dans les mati res r galiennes l ordre public les s curit publique civile sanitaire et environnementale la gestion des crises le contr le posteriori des d lib rations Le groupe de travail souhaite le maintien du contr le de l galit quitte poursuivre son all gement et sa modernisation d ores et d j engag s il prot ge les lus comme le citoyen et il temp re la judiciarisation de l action publique En direction des petites collectivit s l Etat doit d velopper ses fonctions de conseil assurer la p dagogie de la loi nouvelle La difficult r side dans les politiques publiques qui sont d centralis es et o l Etat juge n cessaire le maintien de moyens d intervention Le groupe de travail ne recommande pas une r ponse univoque Dans les politiques que le l gislateur a clairement confi es aux collectivit s l abstention pourrait tre la r gle sauf exception notamment en cas de carence av r e A ce titre le groupe de travail recommande la suppression des doublons qui subsistent depuis 1982 ou 2004 dans le champ des comp tences transf r es des services ou des parties de services d concentr s doivent tre red ploy s sur les missions de contr le et d valuation L AMF r affirme son attachement certains soutiens de l Etat par exemple l instruction des permis de construire dans les communes de moins de 10 000 habitants En revanche il est des politique
39. leur permet en effet de d gager une capacit d autofinancement de l investissement N anmoins ce rapport montre que le dynamisme de la d pense locale est une pr occupation puisque son financement d termine en partie l volution globale des d ficits et de la dette publique et qu il touche tr s directement la propre capacit de financement de l Etat En effet Du c t de la d pense locale on a constat une augmentation plus rapide que celle de la richesse nationale et que celle des d penses de l Etat y compris en neutralisant l effet des transferts de comp tence Les d penses locales sont ainsi pass es p rim tre de comp tences constant de 8 9 5 du PIB en 25 ans Outre les d penses li es aux transferts de comp tences dont l volution de court terme remise niveaux d quipements ou de services ou tendancielle vieillissement d pendance inqui te les lus locaux on observe sur les 20 derni res ann es une forte augmentation des d penses de fonctionnement tir es par la progression de la masse salariale et des effectifs surtout au sein du couple commune intercommunalit Du c t du financement les transferts financiers de l Etat vers les collectivit s locales repr sentent 72 5Mds en PLF 2008 hors fiscalit transf r e soit plus du tiers des ressources locales hors emprunt Les r gions sont les collectivit s les plus d pendantes de ces transferts L essentiel des ces transferts
40. mp tence sur la carte scolaire en favorisant la concertation entre le pr sident du Conseil r gional et le recteur d acad mie 41 6 L exc s de normalisations quelques illustrations 1 Dans le champ l gislatif et r glementaire Le secteur local n chappe videmment pas l exc s de l gislation et de r glementation et leur instabilit d nonc s r guli rement par le Conseil d Etat Le code g n ral des collectivit s territoriales CGCT partie l gislative est paru en f vrier 1996 A la date de mars 2007 soit 11 ans plus tard on constate qu il a t modifi par 156 lois soit 14 par an qui ont modifi 2483 articles du code lequel en compte 3086 soit pr s de 80 Le nombre d articles a dans le m me temps t multipli par deux Sa partie r glementaire plus l g re en raison du poids relatif de la loi concernant les collectivit s locales a connu la m me volution Depuis sa cr ation en avril 2000 il est pass de 1850 2170 articles Il a t modifi par 127 d crets soit 18 par an qui ont chang 55 des articles En outre le CGCT n tant pas un code de comp tences celles ci sont d finies dans d autres codes code de l Education code des affaires sociales code de l habitat code de l environnement code des juridictions financi res code lectoral ou d faut dans des lois sp ciales sans codification Une telle profusion et une telle instabilit ont des co ts
41. mps de comp tences 10 Il L all gement des contraintes normatives 1 L tat des lieux L inflation normative subie par les collectivit s territoriales a de nombreuses sources R guli rement invoqu e par les collectivit s locales elle ne fait toutefois aujourd hui l objet ni d un recensement pr cis ni d une valuation syst matique en termes de co ts ou de complexit induits a Selon la typologie adopt e par le rapport Richard les normes techniques distinguent les r gles techniques de port e obligatoire D origine nationale ou communautaire elles sont pr vues par des textes l gislatifs ou r glementaires les normes professionnelles qui n ont qu une valeur indicative Elles sont adopt es au sein des instances de normalisation pour l essentiel AFNOR et sont issues en grande majorit de travaux supra nationaux au sein du comit europ en de normalisation ou de l international standard organisation Les r glements techniques discr tionnaires manant par exemple des f d rations sportives ou des organismes publics et para publics financeurs notamment dans le domaine de l environnement La plupart des domaines d action des collectivit s locales sont touch s par la normalisation eau d chets environnement voirie b timents s curit incendie quipements scolaires sportifs et de loisirs services accueil du public restauration transport L absence d une obl
42. n accord l Association des D partements de France se dit pr te la n gociation Pour l action conomique et le d veloppement des entreprises le compromis trouv en 2004 n est pas satisfaisant non pas tant que l Etat ait souhait garder quelques modestes outils d intervention mais parce que le d veloppement conomique est aussi bien d int r t local que national C est le caract re insuffisamment prescriptif du sch ma r gional qui semble tre en cause Une affirmation de celui ci dans le cadre d une r flexion sur la clause g n rale est envisager En ce qui concerne l ducation sont possibles des clarifications ponctuelles sur les bourses et aides sociales l accompagnement ducatif l action sociale et la m decine scolaire l encadrement fonctionnel et hi rarchique des Tos Mais la difficult majeure provient du partage de comp tence sur la carte des implantations scolaires qui induit une d responsabilisation des d cideurs Sans envisager une recentralisation compl te ou une d centralisation totale la question d un regroupement de la responsabilit des coll ges et lyc es peut se poser en la confiant soit aux d partements soit aux r gions pour simplifier le co pilotage avec l Etat Dans cette hypoth se une majorit s est d gag e pour l attribution des lyc es aux d partements Quant l am nagement du territoire et la politique de la ville deux questions principales sont r soudre
43. n sur l impact de la d centralisation sur le minist re de l emploi et de la coh sion sociale janvier 2007 Ces interventions sont r sum es dans le sch ma suivant Liste des forma PP FORE ligibles OM dres 50 M A PAVA 25 M Validation A FNDMA 327 M APR des contrats IRILL VAE de publics sp cifiques 25 M Publics sp cifiques Apprentis En termes budg taires la formation professionnelle fait l objet selon les publics de sources de financement nombreuses et massives au del des r gions l Etat supporte des co ts connexes exon rations fiscales compensation d exon rations sociales et les entreprises comme les partenaires sociaux contribuent globalement plus de 10 Mds 38 Apprentis Jeunes en Salari s Agents Demandeur Total insertion publics d emploi Entreprises tat Collectivit s publiques en tant qu employeurs Unedic gt Z 1 3 1 3 M nages 0 3 s 0 4 0 3 1 0 Total 3 6 2 1 9 2 5 4 3 7 24 0 Source jaune budg taire donn es 2004 avant transfert de AFPA Par ailleurs les r gions sont d sormais comp tentes pour d finir et mettre en uvre la politique de formation des travailleurs sociaux Elles ont galement en charge l agr ment et le financement des tablissements de formation sanitaire y compris les aides aux tudiants l exclusion des formation
44. nanci res Il ne s agit donc pas d un passage en revue g n rale de l action des collectivit s locales ni d un bilan de la d centralisation et de son acte 2 Les rapports abondent sur tous les sujets qu ils manent du Parlement des corps d inspection ou de personnalit s qualifi es et il en a t pris connaissance Le lien entre les trois questions est serr l enchev trement des comp tences et la contractualisation polymorphe qui s en suit ont sans nul doute un co t lev et entravent l efficacit des politiques publiques Il en va de m me de la complexit des normes m me si leur nombre excessif ne tient pas seulement la mauvaise organisation des comp tences Or des conomies sur les d penses sont indispensables puisque l effort financier de l Etat en direction des collectivit s et la pression fiscale locale ne sont plus soutenables Evidemment l existence de quatre niveaux d administration locale auxquels s ajoute l administration territoriale de l Etat n est pas trang re la situation Pour autant le groupe a cart et s est pargn un d bat sur les solutions institutionnelles qui lui ont sembl pour l instant hors de port e Il a pr f r rechercher les marges de man uvre permettant l Etat et aux collectivit s locales d engager un effort de rationalisation Dans le d lai imparti le groupe de travail associant les trois grandes associations d lus des personnalit s
45. ns le l gislateur respecte depuis 1979 un principe intangible et immanent la DGF de chaque collectivit ne peut pas baisser La prise en charge par l Etat d une part croissante de la fiscalit locale par compensation et par d gr vement peut constituer une incitation la d pense locale d Les d fauts de la fiscalit locale De plus en plus amput e par les d cisions du l gislateur elle laisse de moins en moins de marges de man uvre aux collectivit s comme en t moigne le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajout e L empilement des pouvoirs de vote des taux sur une m me assiette et la faible corr lation entre les assiettes et les comp tences exerc es sont aussi soulign s par tous les rapports 2 Propositions et recommandations S agissant des pistes de refonte des relations financi res entre l Etat et les collectivit s locales qui permettraient de faciliter et de garantir une ma trise de la 20 d pense locale le rapport RICHARD a propos les bases d une r novation des relations entre l Etat et les collectivit s locales sous l angle de proc dures clarifi es fond es sur la n gociation et la responsabilisation des acteurs II s agit en d finitive de cr er les conditions d un vrai contrat qui n en n aurait pas que le nom a De la n cessit d une approche globale de la d pense publique Participant hauteur de 20 des comptes publics de la France b n fici
46. nstitut de la d centralisation co pr sid par MM Adrien Zeller UMP et Jean Pierre Balligand d put PS Cette tude propose notamment de remplacer les imp ts directs locaux actuels taxe fonci re taxe d habitation et taxe professionnelle par un imp t local sur le revenu large assiette et dont le taux serait d termin librement par les lus locaux dans les limites de la loi 11 2006 9 Rapport d information n 62 2006 fait au nom de l Observatoire de la d centralisation sur le transfert des personnels techniciens ouvriers et de service TOS et celui des personnels des directions d partementales de l quipement DDE DOLIG Eric S nat Observatoire de la d centralisation Le transfert des personnels techniciens ouvriers et de service TOS aux d partements et aux r gions et celui des personnels des directions d partementales de l Equipement DDE aux d partements ont accompagn la d centralisation de comp tences des minist res de l ducation et de l quipement en vertu de la loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 Le rapporteur salue l effort des r gions et d partements qui a permis la r ussite de la r forme mais regrette fortement une certaine improvisation valuation al atoire des charges manque de conseil aupr s des collectivit s I livre un v ritable mode d emploi des transferts futurs et appelle de ses v ux un vade mecum du transfert de comp tence 08 11 2006 30 10 Rapport d inf
47. olitique Ainsi le rapport envisage quelques pistes pour une r forme du fonctionnement du syst me politique fran ais favorable la naissance d un parlementarisme r gional 2004 18 Rapport sur l audit du contr le de l galit du contr le budg taire et du pouvoir de substitution MELCHIOR Philippe Minist re de l int rieur de la s curit int rieure et des libert s locales Le contr le de l galit et le contr le budg taire des actes des collectivit s territoriales et de leurs tablissements publics constituent l une des principales missions des pr fets Avant d arr ter le projet de loi portant transfert de comp tences aux collectivit s locales le gouvernement de Jean Pierre Raffarin a souhait disposer d un audit sur le sujet 01 07 2003 19 Refonder l action publique locale rapport au Premier ministre MAUROY Pierre Premier ministre 32 A travers un bilan des lois de la d centralisation de 1982 83 et des textes qui ont suivi ce rapport propose des orientations nouvelles fond es sur une intercommunalit d mocratis e une r novation du d partement et l affirmation d un pouvoir r gional fort Il insiste aussi sur la r affirmation du r le du pr fet et la n cessit d importants transferts de comp tences 31 12 2000 20 Pour une R publique territoriale l unit dans la diversit rapport d information n447 MERCIER Michel S nat au nom de la mission commune d information charg e de dresser
48. ommission de r forme de la taxe professionnelle rapport au Premier ministre FOUQUET Olivier pr sident de la commission Le rapport Fouquet pr conise une r forme profonde de la taxe professionnelle avec l adoption de nouvelles bases constitu es pour 80 par la valeur ajout e des entreprises et pour 20 par la valeur locative fonci re 8 07 2004 16 Le transfert des 700 km de voies navigables actuellement g r s par l Etat HOSSARD Claude Conseil g n ral des ponts et chauss es Ce rapport fait la liste des voies navigables encore g r es par l Etat et non par Voies Navigables de France VNF II tudie leur importance pour le transport des marchandises le tourisme la production d nergie leur co t en mati re d entretien de protection des inondations de maintenance d ouvrages d art et d quipements et le montant des investissements n cessaires pour une remise en tat 31 03 2004 17 1986 2004 dix huit ans de d mocratie r gionale Vers une maturit politique des r gions fran aises PASQUIER Romain charg de recherche au CNRS pour l Institut de la D centralisation Le rapport s interroge sur les conditions de l mergence en France d une v ritable d mocratie r gionale La r forme de d centralisation engag e par Jean Pierre Raffarin Premier ministre et le mode de scrutin adopt pour les lections r gionales de mars 2004 ne parviendront pas seuls favoriser une r gionalisation de la vie p
49. on MERCIER Michel S nat Observatoire de la d centralisation Ce rapport qui prolonge le pr c dent montre un d s quilibre persistant entre les d penses au titre du RMI RMA et les ressources allou es aux d partements pour les financer malgr un effort certain de l Etat travers de fonds de mobilisation de l insertion Il pr ne comme le pr c dent un v ritable transfert de la responsabilit du RMI aux d partements et notamment la possibilit pour ceux ci de moduler les droits et les conditions d acc s aux allocations dans les limites d finies par le Conseil constitutionnel 1 02 2007 5 Solidarit et performance les enjeux de la ma trise des d penses publiques locales RICHARD Pierre Pr sident du conseil d administration de Dexia r dig la demande du ministre d l gu au budget et du ministre d l gu aux collectivit s territoriales 29 Le rapport Richard propose des mesures pour mieux ma triser les d penses locales institutions constantes Il propose notamment des proc dures r nov es dans les relations entre l Etat et les collectivit s territoriales afin d aboutir un contrat pluriannuel soumis au vote du parlement Le rapport ne propose pas de cr er de nouveaux imp ts mais de continuer le transfert de fiscalit de l Etat vers les collectivit s 12 2006 6 Fiscalit et finances publiques locales la recherche d une nouvelle donne VALLETOUX Philippe membre du Conseil conomiq
50. on sources de ralentissement voire de contradictions dans l action publique Et la r organisation doit aussi concerner les agences dont la prolif ration r cente est un facteur de complexit suppl mentaire L o ses services n ont pas la masse critique pour animer ou mettre en uvre les politiques publiques l Etat doit le reconna tre et proc der aux fusions ou mutualisations n cessaires Le choix des bonnes chelles zone r gion d partement arrondissement lui appartient mais le groupe recommande d viter toute duplication par domaine d action publique ou par fonction la responsabilit soit la capacit de d cider du repr sentant de l Etat doit tre pleine l o elle s exerce b Une d concentration maximale des responsabilit s d ex cution des textes nationaux et des directives minist rielles d faut de laquelle les pr fets laissent les collectivit s sans r ponse qu elles doivent alors chercher Paris Rappelons que l immense majorit des fonctionnaires d Etat sont dans les services d concentr s o se trouvent donc les vraies marges de man uvre pour une am lioration de l efficacit et des services rendus Les collectivit s attendent un interlocuteur unique et qu il r ponde vite c Une s paration claire variable selon les politiques publiques entre ses fonctions d arbitrage et de contr le et ses fonctions d impulsion et d intervention L arbitre ne peut pas jouer le contr leur s autocontr
51. on des r gions de France M Fran ois LANGLOIS Directeur de ARF Directeurs d administrations centrales M Edouard JOSSA Directeur g n ral des collectivit s territoriales M Philippe JOSSE Directeur du budget M Pascal MAILHOS Directeur de la modernisation et de l action territoriale M Frank MORDACQ Directeur g n ral de la modernisation de l Etat Ont galement t associ s en fonction des th mes Mme Marie Christine LEPETIT Directrice de la l gislation fiscale M Pierre MIRABAUD D l gu interminist riel l am nagement et la comp titivit des territoires M Paul PENY Directeur g n ral de l administration et de la fonction publique Personnalit s qualifi es M Gilles CARREZ Pr sident du Comit des finances locales Mme Marie Jos TULARD Directrice du service des collectivit s territoriales au S nat 27 3 Entretiens Associations d lus e M Robert GROSSMANN pr sident de l Association des Communaut s Urbaines de France A C U F et M Olivier LANDEL d l gu g n ral e M Dominique BRAYE vice pr sident de l Assembl e des Communaut s de France A D C F et M Nicolas PORTIER d l gu g n ral e M Bruno BOURG BROC pr sident de la f d ration des maires des villes moyennes F M V M e M Martin MALVY pr sident de l Association des petites villes de France A P V F et M Denis ROBERT d l gu g n ral e M Michel DESTOT pr sident de l association d
52. ormation n 3199 d pos par la Commission des lois sur la mise en application de la loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 relative aux libert s et responsabilit s locales GEST Alain Assembl e nationale Commission des lois constitutionnelles de la l gislation et de l administration g n rale de la R publique La loi du 13 ao t 2004 appelait un rapport d application comme le pr voit le huiti me alin a de l article 86 du R glement de l Assembl e nationale Selon le rapporteur le mode de compensation des transferts choisi par l Etat a t favorable aux collectivit s et les transferts ont globalement r ussi En revanche les exp rimentations n ont pas t probantes Enfin le rapport pr ne la r alisation d audits pour d terminer s il est utile que les services d concentr s de l Etat dont les comp tences ont t transf r es perdurent 28 06 2006 11 Rapport d information n 2881 d pos en application de l article 145 du R glement par la Commission des lois constitutionnelles de la l gislation et de l administration g n rale de la R publique sur l quilibre territorial des pouvoirs PIRON Michel Assembl e nationale Commission des lois constitutionnelles de la l gislation et de l administration g n rale de la R publique Ce rapport fait le point sur l volution de l organisation institutionnelle territoriale de la France jug e de plus en plus complexe acte Il de la d centralisation progression
53. ors que les instructions ne peuvent tre que d information ou de proc dure Il n est pas rare qun m me sujet par nature interminist rielle donne lieu plusieurs instructions et non une seule le plus souvent diff rentes Il est fr quent aussi que les associations d lus qui ont concert avec les administrations centrales informent les ex cutifs locaux avant que les circulaires parviennent dans les services d concentr s de l Etat Cet exc s d instructions par circulaire a au moins deux origines la complexit et la profusion des normes sup rieures d crite ci dessus qui entra nent in vitablement un grand nombre de commentaires explicatifs l exc s de contr le par les administrations centrales de l application des politiques nationales sur le terrain qui d responsabilise le niveau territorial de l Etat et porte atteinte la libre administration des collectivit s locales 42
54. ouhait e Elle devrait permettre aux communes de ma triser leur d pense d investissement et leur masse salariale Une modulation des dotations communale et intercommunale doit tre imagin e pour encourager ce mouvement au moyen d un coefficient d int gration budg taire avant de globaliser les concours de l Etat dans une DGF territoriale unique de fa on exp rimentale avec les collectivit s volontaires Parall lement afin de donner la l gitimit d mocratique qui manque encore aux EPCI le suffrage universel devrait pouvoir se prononcer en 2014 lors du scrutin municipal suivant Afin de laisser aux communes le contr le de leur engagement intercommunal ses modalit s devront pr server la circonscription communale et instituer une double d signation des conseillers municipaux et intercommunaux et en tenant compte du mode de scrutin particulier des petites communes Par ailleurs les r gles de l unanimit devront tre d laiss es au profit de celles de la majorit qualifi e ou simple Le groupe de travail s interroge sur l lection du Pr sident de l ex cutif intercommunal au suffrage universel qui serait un cas unique l exception de l lection pr sidentielle et ne garantirait en rien l existence d une majorit puisqu il serait cr deux l gitimit s celle du Pr sident et celle des d l gu s communaux Enfin la rationalisation de la carte devra tre achev e sur d cision des lus eux m mes l invi
55. partag es Ensuite la liste des comp tences facultatives ouvrirait un choix exerc par d lib rations expr s en d but de mandat Dans le cas des comp tences encore partag es certaines propositions r centes peuvent tre exp riment es m me si leur mise en uvre est complexe l application d un principe de limitation deux personnes publiques comme intervenant direct Rapport de Michel Piron le niveau communal n est subventionn que par le d partement ou la r gion jamais les deux l obligation pour le ma tre d ouvrage de financer au moins 50 du projet Rapport de Pierre Richard selon le principe qui d cide paie Sur cette option l Association des D partements de France exprime des r serves et son attachement la clause de comp tence g n rale tout en se montrant favorable au caract re prescriptif des sch mas d partementaux L Association des R gions de France est favorable la notion de comp tences sp ciales et prescriptives qu elle souhaite voir appliquer notamment l action conomique et au service public de l emploi Quant aux aides l innovation les r gions sont pr tes augmenter leur effort pour porter la comp titivit au niveau de nos voisins europ ens Cette option pourrait tre exp riment e sans texte d s 2008 dans deux ou trois r gions afin d en v rifier la faisabilit avant ventuellement de l introduire dans une loi organique Les trois association
56. port de Pierre Richard Les r formes engag es au sein de la fonction publique d Etat depuis quelques ann es s inspirent des principes de la fonction publique territoriale structuration en fili res m tiers plut t qu en corps d veloppement des emplois fonctionnels Le principe de parit en est ainsi confirm et permet d organiser la convergence entre les trois fonctions publiques 15 1 III La clarification des relations financi res L tat des lieux La n cessit d une ma trise globale des d penses publiques dans un contexte marqu par le niveau pr occupant de la dette publique cf le rapport de la commission sur la dette publique pr sid e par Michel PEBEREAU en 2005 a conduit s interroger sur le partage de l effort entre les diff rentes composantes des administrations publiques R partition des d penses publiques en 2006 En Mds 45 450 400 350 300 250 200 150 100 50 ASSO Etat ODAC APUL administrations de s curit sociale organismes divers d administration centrale administrations publiques locales Le rapport confi Pierre RICHARD a mis en lumi re les enjeux attach s la ma trise et au pilotage de la d pense publique locale Il fait le constat favorable que la dette des administrations publiques locales ne repr sentait que 10 de la dette publique pour une part de 20 4 dans la d pense publique totale La r gle d or des budgets locaux
57. publics e l association des collectivit s locales aux processus de normalisations professionnelles f la r gulation des r glements techniques des f d rations sportives Les modalit s de d cision et d application des mesures concernant la fonction publique La clarification des relations financi res 1 2 Etat des lieux a l identification des l ments les plus significatifs de la progression des d penses locales b les principaux motifs de cette volution des responsabilit s partag es c la structure actuelle des relations financi res Etat collectivit s locales ne favorise pas la ma trise de la d pense locale d les d fauts de la fiscalit locale Propositions et recommandations a de la n cessit d une approche globale de la d pense publique b les pistes pour une ma trise par les collectivit s locales de leurs d penses c d l accompagnement d une moindre volution des concours de l Etat la piste de la responsabilisation fiscale Conclusion Introduction La r vision g n rale des politiques publiques ne pouvait ignorer les collectivit s locales dont les d penses publiques repr sentent la moiti de celles de l Etat soit 20 des d penses publiques totales et plus des deux tiers de l investissement civil national Le Premier ministre a fix au groupe de travail trois th mes d examen la clarification des comp tences l all gement des contraintes normatives et les relations fi
58. qualifi es et les principaux directeurs d administrations centrales concern es a pu se r unir cinq fois Le Pr sident a auditionn tous ceux qui le souhaitaient et les rapporteurs ont rencontr tous les responsables des groupes d audit des politiques publiques concernant de pr s ou de loin les collectivit s locales Le Gouvernement ayant clairement annonc une pause dans les transferts de comp tences le pr sent rapport ne pr pare donc pas un acte 3 de la d centralisation Il vise r unir un consensus sur le diagnostic et les pistes de solution sans contrainte d horizon temporel Il s attache aux principes qui pourraient soutenir les r formes n cessaires dont le programme et le rythme rel vent de la Conf rence des ex cutifs r cemment install e par le Premier ministre I La clarification des comp tences 1 L tat des lieux La quasi totalit des politiques publiques fait l objet d intervention et de financement la fois des collectivit s locales et de l Etat voire d autres acteurs publics administrations de s curit sociale tablissements publics agences Sous r serve de correspondances pr cises de p rim tres les partages de financement sur quelques politiques agr g es illustrent ce ph nom ne r partition du financement public par grandes d pense autres financeurs politiques 2007 collectivit s tai i publics ASSO UE ODAC Transports aides aux entreprises Famille
59. r vision g n rale des politiques publiques E n E Les relations entre l tat et les collectivit s locales Rapport du groupe de travail Pr sid par Alain LAMBERT D cembre 2007 7 E ka Libert galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE SOMMAIRE Introduction La clarification des comp tences Etat des lieux Deux pistes de clarification a clarifier les comp tences sur des politiques d ores et d j bien identifi es par le l gislateur b confier aux d partements et aux r gions des comp tences sp ciales la place de la clause g n rale de comp tence La mutualisation des services communaux et intercommunaux est devenue une n cessit La clarification des missions et de l organisation de l Etat territorial a l identification de ses services autour d un seul responsable b la d concentration des responsabilit s c ses fonctions d arbitrage contr le et ses fonctions d impulsion et d intervention L all gement des contraintes normatives 1 Etat des lieux a les normes techniques b l activit l gislative et r glementaire de l Etat c des contraintes non valu es et co teuses Propositions et recommandations a la consultation des collectivit s locales sur la production r glementaire de l Etat b l association des collectivit s locales aux processus de d cisions communautaires c l examen du stock normatif d le cas particulier du code des march s
60. rs d APS le maintien d un financement Etat pour le premier quipement et pour la maintenance informatique Au titre des superpositions on trouve notamment l accompagnement ducatif les bourses et fonds sociaux l information et l orientation Action sociale et Gestion mat rielle et financi re maintenance R informatique Implantation j et financement Cr ation Suppression de classes Can nes E T a I ses mp ation Inve si ment l d tablissement d fon d ement O I Y w A Enseignement Coll ges a 3 Pistes de d senchev trement Clarifier les r les en mati re de bourses et d action sociale Supprimer le financement Etat du premier quipement Transf rer l action sociale et la m decine scolaire aux d partements y compris l insertion scolaire des l ves handicap s Transf rer les personnels de gestion mat riel financi re et de maintenance informatique sous r serve de garanties sur les applications supports nationales Confier au seul niveau r gional l information et l orientation des jeunes 3 Pistes de r vision des blocs de comp tence Au del la piste de confier un seul niveau de collectivit local l ensemble coll ge lyc e est elle envisageable Confier l ensemble coll ges lyc es aux r gions pourrait permettre de rem dier aux effets pervers du partage de co
61. s comp tences la carte des choix locaux mais sp cialiser les r les en fonction des territoires concern s d finir des obligations de r sultats et non de moyens Le d veloppement qualitatif de l intercommunalit peut aussi tre lanc sans attendre selon un calendrier qui m nage les volutions entre les scrutins municipaux de 2008 et de 2014 L engagement de l Etat contr ler les normes en y associant les collectivit s peut tre tenu d s 2008 et offrir rapidement de nouvelles marges de man uvre Enfin l engagement des collectivit s dans la ma trise de leurs d penses oblige l Etat une double contrepartie renoncer aux transferts rampants et engager avec elles la r forme tant attendue des imp ts locaux Ainsi le couple Etat Collectivit s locales aura renou l indispensable confiance mutuelle seule garante du meilleur service de la France et des Fran ais 23 Annexes Lettre de mission du Premier ministre Composition du groupe de travail Liste des entretiens Inventaire des rapports r cents Quelques exemples d enchev trement L exc s de normalisation 24 12797077 Parure 3 SEP A7 Mnstezr fe Mine ok He Le Friridem de le R publique a d cid que l ensemble de nos politiques publi es devrai faire l objat d un examen afin da s assurer de leur peritmence at de leur efficace Le Conseil das ministret de 20 juin J007 pr cis ler modalit s de orite op ration ex
62. s les r gions et environ 50 dans les communes et selon les choix faits entre gestion d l gu e ou r gie e Le co t du service rendu ne freine pas la demande sociale Il faut en finir avec un d bat r current qui confine au dialogue de sourds Il est v rifi que les collectivit s ont am lior le service sur les comp tences transf r es remise niveau des b timents scolaires routes TER et que l Etat leur a confi es des d penses structurellement en hausse vieillissement handicap sans capacit suffisante de contr le par les payeurs allocations de solidarit formation professionnelle Mais il demeure galement que dans la plupart des politiques publiques locales l absence de co ts standard de comparaison syst matique entre les modes de gestion r gie ou d l gation des choix techniques parfois on reux s ajoutent des effets d offre de qualit suppl mentaire pour accro tre la d pense Or la fiscalit locale ne joue pas comme une corde de rappel un habitant sur deux ne paie pas de taxe d habitation les entreprises de service sont favoris es par une faible taxe professionnelle qui p nalise au contraire les activit s capitalistiques Et c est l Etat qui paie maintenant plus d un tiers de l imp t local 19 Part des recettes de fiscalit directe locale du secteur communal prise en charge par l Etat R forme DGF entre 1998 et 20046 int gration de la compensation de la part sal
63. s m dicales mais en incluant les sages femmes En la mati re l Etat a toutefois conserv un pouvoir d autorisation de fait s agissant des agr ments d organismes de formation sociale travers la d claration pr alable I A Spa l Quolas nationaux Nomination et r gionaux D claratioh pr alable Tenue de liste des organismes du directedr bou ses Fonctionnement Fonctidnnement investissement ment ag i Formations m dicales Formations sociales Pistes de d senchev trement entre l Etat et les r gions 3 our unifier les comp tences des r gions en mati re de formation professionnelle Le transfert aux r gions du financement de l essentiel des actions concernant les publics sp cifiques ateliers p dagogiques personnalis s APP gestion du volet illettrisme du programme IRILL le programme Objectif cadres et lexp rimentation du transfert des actions sur les publics tr s sp cifiques personnes handicap es militaires Le transfert aux r gions de la validation des acquis de l exp rience pour les demandeurs d emplois non indemnis s 39 e pour instaurer la pleine responsabilit des r gions en mati re d apprentissage Le transfert de l Etat aux r gions de l tablissement de la liste des formations ligibles au b n fice de la taxe d apprentissage La suppression des cr ations par l Etat de CFA nationaux La suppression du FN
64. s publiques qui exigent une action forte de l Etat au plan local pour impulser ou coordonner l Etat doit alors pr ciser l int r t national pour circonscrire ses interventions sur les enjeux qui d passent le niveau d centralis Ainsi par exemple du domaine des transports individuels et collectifs o le croisement des chelles des modes et des usagers aboutit un imbroglio des comp tences in vitable sauf tout recentraliser le rail est partag Etat et son op rateur Sncf r gions la route aussi Etat d partements communes et leurs Epci a rien galement autant que la mer ports eaux internationales Dans ces conditions l Etat doit intervenir pour r duire les co ts de transaction et coordonner des comp tences partag es afin d viter des incoh rences Pour sa part VARF souhaite que la responsabilit des plans de d placements soit confi e aux r gions ll en est de m me des politiques d environnement o la loi a empil des comp tences et des outils sans d signer de responsable unique m me sur un segment cf les d chets Si une loi d orientation est envisag e pour organiser le d veloppement durable elle doit tre l occasion d un clair partage des r les Le groupe de travail propose que l Etat reste le responsable de l utilit publique et l arbitre des conflits d usage de l espace public dans le respect des initiatives locales prises par chacun des niveaux de collectivit s dans leurs cha
65. s se disent pr tes en d battre entre elles pour en v rifier la pertinence Elle pourrait tre mise en uvre par le l gislateur dans le champ des politiques de solidarit qui semble devoir faire exception la r gle de la pause des transferts de comp tences Le groupe de travail consid re en effet que l ampleur des enjeux et la complexit du syst me actuel appellent une clarification court terme L application de la loi Handicap les charges croissantes sur la d pendance le chantier du revenu de solidarit active et du regroupement des minima sociaux m ritent une grande r organisation des comp tences pour structurer des politiques publiques l troit dans le cadre institutionnel pos par les lois Deferre Les d partements ont fait leur preuve et resteront le pivot de cette politique Encore faut il organiser leur coordination avec les autres personnes publiques en charge Etat CAF CNSA communes et EPCI CCAS et CIAS 3 La mutualisation des services communaux et intercommunaux est devenue une n cessit Le succ s de l intercommunalit depuis quinze ans n est pas d qu aux effets d aubaine Elle a permis de sauver l action publique des petites communes rurales et de structurer le d veloppement en zone urbaine lexception de la petite couronne parisienne Elle a organis le partage des charges de centralit qui pesaient exclusivement sur la ville ou le bourg centre Ce succ s est aussi celui de la
66. tation des pr fets Les fusions de communaut s de communes doivent tre encourag es et la r duction drastique des syndicats op r e La formule du syndicat mixte associant plusieurs niveaux d administration parfois constitu sans tre r ellement indispensable pourrait tre limit e quelques exceptions techniques au profit de conventions op rationnelles Si les pays doivent rester un territoire cible des projets ils n ont pas vocation devenir des structures de gestion ou des instruments de pouvoir ou de tutelle d guis e des r gions et des d partements 4 La clarification des missions et de l organisation de l Etat territorial Nul ne r clame un affaiblissement de l Etat bien au contraire Dans notre R publique unitaire d centralis e ce n est pas une collectivit publique comme les autres et ses missions fondamentales ne sont pas discutables garantir l int r t g n ral et l utilit publique assurer le contr le de l application des lois et r glements Mais les collectivit s locales ne sont pas ses services d concentr s Elles souhaitent trouver sur le territoire un Etat bien identifi responsable et strat ge Elles appellent de sa part trois clarifications a Une identification de ses services autour d un seul responsable l chelon d partemental comme l chelon r gional Ce n est pas tant l existence de services d concentr s qui est en cause que leur multiplicit et leur divisi
67. tres collectivit s territoriales ainsi qu aux organismes de s curit sociale II coordonne les actions men es sur son territoire qui y concourent Hors handicap et d pendance le champ de l action social est significativement investi par l chelon communal travers l action sociale facultative dans le cadre des CCAS et des CIAS et reste financ fortement par l Etat travers les minimas sociaux hors RMI et l ensemble des droits connexe y compris au b n fice des rmistes ainsi qu en mati re d urgence sociale Le champ du handicap et de la d pendance cumule les intervenants Etat s curit sociale d partements et communes travers les tutelles et financements multiples des tablissements sociaux et m dico sociaux les diff rents plans et sch mas la gouvernance des MDPH les relais de financements entre s curit sociale et d partements question du GIR 4 et entre Etat et d partements AAH RMI Autoris tarifie contr l e Allocation AAH API ASS I FSL k Cr e Communes I Aulorise tarifie contr le finance i 1 i AAA 2 tablissements I m dicaux sociaux J D pendance handicap 1 Pistes de d senchev trement APA PCH Action sociale facultative Autres b n ficiaires de minimas sociaux 3 our conforter les comp tences des d partements en mati re d action sociale Transf r
68. ue et social Vice Pr sident du directoire de Dexia cr dit local r dig la demande des trois principales associations d lus locaux l association des maires de France l association des d partements de France et l association des r gions de France Le rapporteur propose une modification en profondeur de la fiscalit locale s appuyant sur deux principes la sp cialisation de l imp t par niveau de collectivit et un tandem d imp ts m nage et entreprises pour chaque collectivit 12 2006 7 Rapport d information n 3523 d pos en application de l article 145 du R glement par la Commission des finances de l conomie g n rale et du plan sur les transferts de comp tences de l Etat aux collectivit s territoriales et leur financement LAFFINEUR Marc BONREPEAUX Augustin Assembl e nationale Commission des finances de l conomie g n rale et du plan Les rapporteurs appartenant l un la majorit l autre l opposition tentent un premier bilan financier des transferts de l acte II de la d centralisation Tout en constatant que l Etat a tenu ses engagements de compensation des transferts ils signalent quelques difficult s d valuation sources de probl mes de gestion transitoires et surtout des in galit s entre collectivit s rendant indispensable la mise en place d une meilleure p r quation horizontale 14 12 2006 8 Sept propositions pour une nouvelle d centralisation Etude de l I
69. uisque ce dernier n a plus les comp tences et les moyens pour y r pondre L Etat et les collectivit s ne peuvent relever ces d fis qu ensemble Ils sont co responsables des engagements de la France en mati re de d penses publiques et de pr l vements obligatoires Ils sont co responsables de l action publique qu ils exercent devant le citoyen l usager le contribuable Sur le partage des comp tences le groupe de travail consid re que le cadre pos en 1982 1983 et revisit en 2003 2004 n est plus adapt qu on atteint la fin d un cycle et qu un acte 3 serait peu b n fique cadre institutionnel constant S il a cart le d bat institutionnel le pr sent rapport dessine d une part un partage entre les d partements les r gions et l Etat territorial qui pourrait faciliter la coop ration entre les d partements et les r gions et d autre part une rationalisation de l chelon communal autour d une intercommunalit puissante mais toujours contr l e par les communes Au del du d bat institutionnel il y a urgence simplifier le processus de d cision publique afin de retrouver vite le chemin d une croissance forte Il faut ainsi appliquer de nouveaux principes aux ventuels prochains chantiers l gislatifs que sont la loi d orientation sur le d veloppement durable et la remise en ordre des politiques de solidarit La loi devra trancher entre comp tences prescriptives ou d op rateur ne pas offrir le
70. unes hors EPCI qu au sein des territoires intercommunaux la rationalisation des structures administratives entre communes et EPCI reste mettre en uvre e Les politiques locales de r mun ration et de gestion de carri res La r mun ration moyenne par agent a progress deux fois plus vite dans la FPT que dans la FPE sur les 20 derni res ann es En partie li e une qualification moyenne de plus en plus grande des personnels l externalisation de t ches peu qualifi es ainsi qu aux exigences de qualifications minimales impos es par l Etat certains postes cette volution d coule aussi des propres d cisions des ex cutifs locaux en fonction de leur capacit financi re sur la gestion des carri res on estime que pr s des deux tiers des collectivit s locales pratiquent l avancement d chelon au temps minimum augmentant de ce fait l impact du glissement vieillesse technicit GVT Elles ont par ailleurs des marges de man uvre tr s importantes sur les taux de promotion internes et sont depuis la loi FPT du 19 f vrier 2007 totalement libres sur les ratios promus promouvables pour les avancements de grade le r gime indemnitaire dont la fixation est totalement libre dans la limite de plafonds fix s par l Etat ainsi que la possibilit de verser un 13 mois l o il existait avant 1984 Le poids des d penses de personnel reste tr s in gal selon le type de collectivit s moins de 10 dan
71. utres b n ficiaires de minimas sociaux et publics en difficult 1 Pistes de d senchev trement Supprimer le fonds pour l insertion professionnelle des jeunes FIPJ Revoir la r partition du financement du r seau d accueil o les d partements sont minoritaires transfert du financement Etat et r gions aux d partements Transf rer les structures d insertion par l activit conomique aux d partements 2 Pistes de r vision des blocs de comp tence Au del le maintien de deux dispositifs d insertion l un pour les Rmistes sous la responsabilit des d partements l autre pour les b n ficiaires des autres minima sociaux est source d inefficacit Confier aux d partements l insertion de ces derniers publics rem dierait au probl me Cette solution am nera s interroger sur le transfert de l ensemble des minima sociaux aux d partements 37 Fiche n3 Formation professionnelle Formations sanitaires et sociales La R gion d finit et met en uvre la politique r gionale de formation professionnelle des jeunes et des adultes la recherche d un emploi ou d une nouvelle orientation professionnelle Elle d finit par ailleurs la politique r gionale d apprentissage Dans les faits tant sur la formation professionnelle que sur l apprentissage l Etat a conserv de nombreux leviers d action qui amputent et parfois contredisent la responsabilit des r gions cf audit de modernisatio

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