Télécharger la note de cadrage sur le droit commun
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1. coute d orientation ou de qualification des agents au contact du public Les d ficits peuvent donc tre tout autant voire davantage d ordre qualitatif que quantitatif L enjeu devient alors celui de l adaptation des contenus de l offre de droit commun La logique d adaptation des services publics s est largement traduite jusqu aujourd hui par des efforts de proximit critiqu s parce qu ils risquent d accentuer le sentiment de captivit des habitants Dans ce registre de la proximit l une des modalit s fr quente de l adaptation des services publics dans les quartiers prioritaires consiste d velopper des modes de gestion ou de prise en charge sp cifiques de publics per us comme inadapt s du fait de leur distance sociale et culturelle aux institutions de droit commun La gestion diff renci e des publics risque d loigner ces publics de l acc s aux prestations de droit commun et rend caduc le principe d universalit du service public Les fonctions de m diation d velopp es dans les quartiers de la politique de la ville exposent d autres cueils La position des m diateurs qui prolongent et adaptent l activit des services publics dans des territoires identifi s comme probl matiques risque de faire cran entre les populations et les institutions au lieu de les rapprocher Dans le m me ordre d id e le recours intensif au secteur associatif dans la politique de la ville alimente les craintes d u2. de ville et quel transversalit des actions cet 3 ou des ASV groupes locaux de niveau hi rarchique pour s assurer gard les r formes de l tat R ATE cn traitement de la d linquance d une mobilisation optimale des RGPP Lolf Map et l volution de z k Bai R favorisent elles le renforcement politiques de droit commun l organisation des collectivit s sont A D s A et l adaptation des politiques de elles des atouts ou des freins y droit commun
3. me traitement pr f rentiel compensation localis e qui interdit d agir sur les causes des in galit s situ es en dehors des quartiers eux m mes etc C est en r action la discrimination positive telle que mise en uvre dans le Pacte de relance pour la ville de 1996 mais en conservant la r f rence une approche quitable de l galit que l id e de territorialisation a t promue Elle consiste introduire une flexibilit dans l allocation des ressources publiques laquelle ne doit pas tre corset e par la g ographie des quartiers prioritaires articuler les chelles d intervention pour sortir d un registre purement r parateur l chelle de cette g ographie penser la mobilit des individus dans une logique d accessibilit aux ressources urbaines adapter les prestations aux besoins sp cifiques des habitants au lieu d un traitement uniforme etc Dans cette logique de territorialisation de l action publique la l gitimit de la politique de la ville n est pas mise en cause mais sa fonction principale devrait tre d aiguillonner les autres politiques publiques pour les amener faire plus et mieux pour les quartiers qui ont moins Cette derni re conception de la mobilisation du droit commun tait celle du gouvernement socialiste de la fin des ann es 1990 Le gouvernement actuel l a r actualis e autour de deux principes centraux la subsidiarit de la politique
4. HAE Mobiliser le droit commun du mot d ordre la pratique Texte de cadrage par Thomas Kirszbaum ISP ENS Cachan Cycle de qualification des acteurs des contrats de ville 17 avril au 16 octobre 2014 Le programme de qualification propos par R sO Villes pour l ann e 2014 vise accompagner les acteurs appel s s engager dans l laboration des Contrats de ville et permettre des changes inter territoriaux autour d enjeux transversaux Plus qu un programme de formation c est une d marche d animation de r seaux d acteurs qui est propos e appuy e sur la capitalisation et la mise en d bat des r flexions et des d marches engag es autour des Contrats de ville des r gions Bretagne et Pays de la Loire Les changes d exp riences viseront moins identifier et mod liser des bonnes pratiques qu confronter des exp riences et des r flexions inscrites dans des contextes politico institutionnels et socio spatiaux singuliers en s attachant tout autant aux difficult s et aux blocages rencontr s par les acteurs qu aux solutions retenues Pour organiser le dialogue entre ces r seaux et l int gration de leurs r flexions et viter ainsi d aboutir une simple juxtaposition de r flexions sectorielles il est propos e d organiser leurs travaux autour d une grille d analyse commune qui servira l animation des s ances de travail de chaque r seau une journ e par r seau e de lanc
5. ces qui ont contribu une forme de r sidualisation des services d partementaux de l tat que les d l gu s du pr fet n ont que tr s partiellement compens e La capacit de l tat local coordonner les politiques de droit commun doit tre galement appr ci e au regard des effets de la Lolf qui l encontre de l intention de ses concepteurs a renforc les lignes verticales de gestion des programmes sectoriels de l tat d faut de parvenir coordonner l action publique en amont l tat s est largement appuy sur les collectivit s locales pour cr er de la transversalit en aval dans les territoires La premi re question pos e est celle des partenaires institutionnels repr sent s dans les dispositifs de gouvernance territoriale L enjeu pour les futurs Contrats de ville est celui de l int gration dans le partenariat de la politique de la ville d institutions de droit commun conseils r gionaux conseils g n raux intercommunalit s bailleurs Caf qui avaient eu tendance d serter la sc ne des Contrats urbains de coh sion sociale Dans la p riode r cente l tat avait en effet privil gi un partenariat simplifi recentr autour du bin me pr fet maire ventuellement tendu au pr sident d Epci En cons quence de quoi le nombre de partenaires signataires des Cucs avait fortement diminu au regard des Contrats de ville de la g n ration pr c dente La repr sentat
6. ches elle a pour corollaire la volont de faire des quartiers comme les autres par la banalisation de leur composition sociale et l galisation du niveau de services et quipements qui y sont implant s Des quartiers ainsi banalis s ne devraient plus tre justiciables d un traitement particulier C tait tout le pari du Programme national de r novation urbaine auquel son p re fondateur Jean Louis Borloo assignait l objectif de faire dispara tre la politique de la ville en cinq ans soit la dur e initialement pr vue du PNRU Cette approche soul ve de nombreux probl mes le caract re insaisissable de la norme de r f rence qu est ce qu un quartier normal la non reconnaissance des diff rences quid des quartiers populaires et ethniques et sa dimension utopique une ville sans s gr gation est elle possible Une seconde orientation de la politique de la ville revendique une approche non pas indiff renci e mais quitable de l galit Les diff rences de traitement sont admises afin de prendre en compte les in galit s de situation de d part mais dans un objectif de r tablissement terme de l galit On reconna t ici la notion de discrimination positive Mais les effets pervers d une telle approche ont t rapidement d nonc s institution d une d rogation permanente la norme qui loigne de la perspective d un retour l galit ressentiment de ceux qui n ont pas droit au m
7. comp tences en faveur des quartiers populaires Mais l encore les objectifs figurant dans les conventions restent souvent impr cis et ne sont g n ralement pas quantifi s La d finition d objectifs territorialis s traduisant l objectif de mobilisation des politiques et cr dits de droit commun de tous les signataires constituera donc un des enjeux centraux de la n gociation des Contrats de ville Cependant si les principes et crit res mobilis s pour r viser cette g ographie prioritaire sont connus la liste des quartiers qui la composeront ne le sera qu apr s les lections municipales de mars 2014 La pr paration des Contrats de ville va donc s amorcer l aveugle sur ce point crucial sachant que les communes et quartiers sortants de la g ographie prioritaire seront plac s en territoire de veille active et pourront b n ficier d un Contrat de ville Tout autant voire plus encore que pour les territoires prioritaires la mobilisation du droit commun sera l enjeu central des Contrats de ville dans ces territoires de veille Il conviendra donc de r fl chir aux modalit s diff renci es de la mobilisation du droit commun selon que l on se situera dans un quartier prioritaire ou de veille ce qui suppose notamment e d envisager non seulement la d clinaison l chelle des quartiers prioritaires des mesures pr vues dans les conventions nationales mais galement leur traduction dans les territoires de veil
8. de la ville qui mobilise et adapte en premier lieu les actions relevant des politiques publiques de droit commun et lorsque la nature des difficult s le n cessite met en oeuvre les instruments qui lui sont propres article 1 du projet de programmation pour la ville et la coh sion urbaine la territorialisation de l action publique qui articule des interventions sur les quartiers r glementaires ceux de la g ographie prioritaire de l tat et sur des quartiers v cus lesquels peuvent d border du p rim tre strict de cette g ographie Dans un guide en forme de mode d emploi de la nouvelle politique de la ville publi r cemment on rel ve une premi re tentative de d finition du droit commun levant partiellement certaines ambigu t s attach e cette notion Ne d rogeant pas au principe de la d finition n gative par opposition le guide pr cise que les politiques de droit commun renvoient aux politiques publiques d ploy es indistinctement sur l ensemble des territoires y compris sur les quartiers prioritaires par opposition l action sp cifique de la politique de la ville limit e aux seuls territoires de la g ographie prioritaire Le guide apporte deux pr cisions d importance permettant de mieux cerner les contours des politiques de droit commun La premi re porte sur les institutions publiques qui les portent l encontre d une interpr tation 2 C est le fameux eff
9. droit commun r ponses en termes de proximit et d accessibilit L action des associations et des m diations dans les quartiers adultes relais m diateurs urbains contribuent ils un acc s d interrogation d interpellation effectif aux prestations de droit sur les effets discriminants et commun Les cr dits de droit s gr gatifs de l organisation des services publics Y a t il des carences de nature qualitative dans l offre de services de droit commun accueil coute orientation des publics qualification des agents Dans quelle mesure les destinataires sont ils associ s aux r flexions sur l offre de services Comment faire du contrat de ville un espace commun prennent ils le relais des exp rimentations associatives COORDINATION DES INTERVENTIONS Institutions et niveaux hi rarchiques repr sent s dans la gouvernance territoriale animation du partenariat inter institutionnel par l tat et par les collectivit s locales volutions du m tier de chef de projet r le des coordinations op rationnelles x En quoi les coordinations quelles conditions le partenariat En A A oi f op rationnelles d acteurs de Quelles institutions devront tre inter institutionnel peut il favoriser z ne terrain dans le cadre de la repr sent es dans les instances des la coordination des acteurs et la RE F a r ussite ducative de la GUSP futurs contrats
10. er la d marche par une journ e inter r gionale r unissant des acteurs de tous les r seaux et de la clore par une autre journ e inter r gionale permettant de faire une synth se transversale du travail de chaque r seau Un enjeu transversal et prioritaire pour les contrats de ville mobiliser le droit commun Bien que d lib r ment remontante partant des territoires et horizontale fond e sur des changes entre territoires cette d marche est index e sur la r forme nationale de la politique de la ville C est au regard des grandes orientations d finies lors du Conseil interminist riel des villes du 19 f vrier 2013 et du projet de loi de programmation pour la Ville et la Coh sion urbaine qu ont t d finis le contenu et l architecture du programme de qualification La mobilisation du droit commun est l un des enjeux prioritaires des nouveaux Contrats de ville Il s agit en outre d une entr e transversale concernant tous les secteurs et toutes les chelles de l action publique Le droit commun a donc t retenu comme l une des deux entr es du programme de qualification l autre tant la participation des habitants L imp ratif de mobilisation des politiques de droit commun de l tat des collectivit s et de leurs partenaires a t r affirm avec force par le Gouvernement lors du CIV Il s est d ores et d j traduit au niveau national par la signature de dix conventions interminist rielles et d u
11. et Matthieu mis en vidence par le sociologue am ricain Robert K Merton dans les ann es 1950 en r f rence ce passage de l vangile selon Saint Matthieu celui qui a il sera beaucoup donn et il vivra dans l abondance mais celui qui n a rien il sera tout pris m me ce qu il poss dait 3 La nouvelle tape de la politique de la ville Les r ponses vos questions d cembre 2013 r pandue le document indique que ces politiques ne rel vent pas uniquement de l tat et de ses op rateurs mais galement des collectivit s territoriales et de leurs regroupements dans leurs champs de comp tences ainsi que des actions mises en uvre au travers des Fonds europ ens structurels et d investissement La seconde pr cision l ve un autre malentendu r current le droit commun ne se r duit pas une approche budg taire Le guide souligne en effet que la mobilisation des politiques publiques passe galement par l adaptation qualitative de leurs modes d intervention aux sp cificit s des quartiers prioritaires Plusieurs exemples sont cit s cet gard parmi lesquels les mesures visant faciliter l acc s aux services publics l innovation p dagogique dans les tablissements scolaires l intervention adapt e des forces de police dans les quartiers l attribution des logements sociaux l organisation territorialis e de l action judiciaire etc Renforcement adaptation coordination les troi
12. ion des institutions de droit commun dans les instances de pilotage des Contrats de ville n est pas en soi une garantie de mobilisation du droit commun Si cette proc dure a vocation coordonner les interventions de diff rentes institutions de droit commun encore faut il que les agents qui repr sentent ces institutions se situent au bon niveau hi rarchique Un troisi me champ d interrogations porte sur les capacit s d int gration de l action publique locale par les municipalit s et intercommunalit s dans le contexte des r formes de l tat La segmentation des programmes de l tat a pu engendrer des effets de cloisonnement similaires au sein des collectivit s territoriales Ces effets sont perceptibles dans la recomposition des m tiers le chef de projet g n raliste c dant peu peu la place des sp cialistes des diff rentes proc dures initi es par l tat r novation urbaine r ussite ducative ASV qui rencontrent eux m mes des difficult s pour organiser des coop rations transversales entre les politiques de droit commun Ces proc dures ont n anmoins permis de d velopper des coordinations op rationnelles r unissant des agents de terrain de diverses institutions autour d un probl me ou d un public pr cis absent isme scolaire d linquance insertion conomique des populations loign es de l emploi etc Plus largement des municipalit s ont territorialis leur organisation dan
13. le e d anticiper la disparition des cr dits sp cifiques dans ces territoires de veille ou leur r duction progressive dans le cadre d une sortie en sifflet en se penchant sur les conditions de p rennisation d actions de dispositifs d associations ou de dynamiques qui s appuyaient jusqu pr sent exclusivement ou principalement sur ces cr dits e de pr ciser les fonctions des cr dits sp cifiques au regard du droit commun dans les quartiers prioritaires La notion de droit commun essai de clarification Dans la politique de la ville le droit commun fait partie de ces notions aussi souvent invoqu es qu elles sont peu d finies Tout comme la mixit sociale ou la coh sion territoriale on cherchera en vain une d finition positive du droit commun En premi re analyse le droit commun se pr sente donc comme une figure rh torique d crivant un horizon souhaitable d fini comme l envers de ph nom nes n gatifs qu il s agit de combattre Ainsi de la m me fa on que la mixit se d finit comme l envers de la s gr gation et la coh sion comme l envers de la fragmentation le traitement de droit commun des quartiers s oppose leur traitement particulier s par sp cifique d rogatoire r parateur curatif compensateur exceptionnel etc Derri re cette liste non exhaustive d antonymes invoquer la mobilisation du droit commun dans la politique de la
14. n service public deux vitesses Les associations peuvent jouer un r le d innovation permettant d exp rimenter puis de transf rer dans le droit commun de nouvelles prestations ou modes d intervention Mais la fonction d innovation des cr dits de la politique de la ville peut trouver des limites dans l absence de prise de relais par les politiques de droit commun des actions qu elle a fait merger De fait les cr dits sp cifiques sont souvent utilis s pour soutenir dans la dur e certaines actions dont la reconduction r duit l enveloppe mobilisable pour de nouvelles actions innovantes Face ces diff rents cueils qui entravent l acc s des habitants aux services de droit commun la notion d accessibilit a t oppos e celle de proximit On la trouvait par exemple formul e dans le rapport de la commission charg e de formuler des recommandations sur les Contrats de ville de la p riode 2000 2006 Le rapport de cette commission avait d fini les Contrats de ville comme des espaces d interrogation sur ce qui dans le fonctionnement ordinaire des prestations de droit commun conduit aux victions aux mises l cart au d ni d une prestation commune Dans cette perspective c est l chelle large des villes et des agglom rations que doivent se jouer les transformations de nature combattre les m canismes de tri d viction et de s gr gation des publics en fonction de leur lieu de r sidence D s l
15. ne convention avec P le Emploi par lesquelles les minist res s engagent territorialiser leurs politiques pour concentrer leurs moyens en faveur des habitants des quartiers populaires dans une perspective de r tablissement de l galit r publicaine dans tous les territoires Les objectifs arr t s dans ces conventions dont nombre demeurent tr s flous en l absence d engagements chiffr s doivent d sormais tre d clin s localement dans les Contrats de ville lesquels constituent le cadre pour la territorialisation des politiques publiques port es par les Pr fets les directeurs r gionaux de P le emploi les directeurs des agences r gionales de sant les Caf les recteurs et les procureurs de la R publique Le programme de qualification permettra d engager une r flexion sur les modalit s de cette d clinaison diff rentes chelles r gionale d partementale et locale sans attendre la publication des circulaires relatives la d clinaison des conventions nationales Le droit commun ne se limite pas aux institutions de l tat mais englobe les collectivit s locales C est ainsi que six conventions ont t sign es entre le minist re de la Ville et des associations d lus locaux ARF ADF AMGVF ACUF ADCF Ville et Banlieue FVM Ces conventions s inscrivent dans une m me logique de mobilisation des ressources des diff rents niveaux de collectivit s et de territorialisation des politiques relevant de leurs
16. ors mobiliser le droit commun oriente vers la conception de strat gies 4 Cavallier G dir 1999 Nouvelles recommandations pour la n gociation des contrats de ville de la nouvelle g n ration 2000 2006 Rapport au ministre de la Ville d accessibilit aux diverses ressources urbaines ducation logement sant transports formation emploi culture Ces strat gies d accessibilit peuvent croiser des actions de pr vention des discriminations Coordination des interventions Une troisi me acception de la mobilisation du droit commun renvoie la fonction de coordination des politiques publiques historiquement d volue la politique de la ville Cette politique a vocation int grer l action publique dans les territoires L approche int gr e recouvre classiquement deux dimensions compl mentaires le partenariat inter institutionnel ou transversalit et l articulation des th matiques autour du triptyque urbain social et conomique ou globalit La r flexion engag e ici sur le droit commun porte uniquement sur la premi re de ces dimensions Dans le sch ma mis en place partir du d but des ann es 1990 la recherche de transversalit tait attendue des missions Ville des pr fectures mais elle a eu d embl e du mal se concr tiser Elle a t grandement affaiblie au cours des ann es 2000 sous l effet combin de l Acte Il de la d centralisation de la R ATE de la RGPP et de la cr ation d agen
17. s dimensions de la mobilisation du droit commun Sauf r duire l galit territoriale un registre purement comptable l enjeu de territorialisation des politiques de droit commun ne saurait se limiter la d clinaison locale des mesures d finies dans les conventions nationales ni s exprimer exclusivement en termes de mobilisation de ressources de droit commun Les Contrats de ville doivent certes consigner des engagements pr cis des institutions signataires mais ils ont aussi voire d abord vocation forger et faire vivre un projet de territoire mobilisant diverses institutions et leurs politiques dans une direction commune Il faudra donc veiller aborder la r flexion sur la mobilisation du droit commun dans une triple dimension de renforcement des moyens d adaptation des contenus et de mise en coh rence des interventions des diff rents partenaires Renforcement des moyens Les cr dits sp cifiques de la politique de la ville ont vocation s ajouter aux cr dits des politiques de droit commun pour renforcer leurs interventions dans les quartiers prioritaires et favoriser l mergence d actions innovantes L enjeu du droit commun appara t d autant plus crucial que les cr dits sp cifiques de la politique de la ville ont fortement diminu au cours des derni res ann es et que la contrainte budg taire rend peu probable des hausses sensibles dans les ann es venir Comme l ont montr de nombreux rapports l articula
18. s le cadre de la politique de la ville et au del confiant l animation des politiques publiques des quipes de proximit sous la houlette d lus r f rents de quartier Une des questions pos es est celle des passerelles tablies entre ces coordinations tr s localis es et le fonctionnement des institutions de droit commun que ce soit sous l angle du renforcement des moyens ou de l adaptation des contenus MOBILISER LE DROIT COMMUN quelques pistes de questionnements RENFORCEMENT DES MOYENS Relations entre cr dits sp cifiques et cr dits de droit commun couverture des quartiers en quipements et services publics quit des crit res d allocation des ressources publiques outils d observation des dotations financi res et en moyens humains Au del des cr dits quels crit res quantitatifs nombre et anciennet des agents nombre d usagers agent taux d quipements et de services quartier prendre en compte pour progresser vers l galit ou l quit entre territoires Quels outils d observation mettre en place pour suivre l volution des moyens de droit commun Les cr dits sp cifiques se substituent ils ou exercent ils un effet levier sur les cr dits de droit commun ADAPTATION DE L OFFRE Am lioration qualitative de l offre d quipements et de services publics prise en compte des besoins sp cifiques des habitants diffusion de l innovation dans les politiques de
19. tion entre cr dits sp cifiques et de droit commun s est plut t op r e jusqu pr sent dans le registre de la substitution De ce fait la politique de la ville organiserait moins une discrimination positive territoriale qu elle ne p renniserait un traitement in galitaire des quartiers populaires et de leurs habitants par les institutions publiques Pour y rem dier il convient de se doter d outils d observation des dotations financi res Ces instruments de g o localisation des cr dits de droit commun soul vent de d licats probl mes m thodologiques Dans la plupart des territoires les indicateurs financiers restent construire aux chelles territoriales pertinentes Les dotations financi res ne sont d ailleurs que l un des indicateurs de la mobilisation des moyens de droit commun Sa mesure suppose aussi de prendre en compte le nombre d agents en poste les salaires qu ils per oivent le nombre et les caract ristiques des usagers accueillis par agent etc Ce qui pose l aussi de redoutables difficult s m thodologiques Dans la politique de la ville le renforcement des moyens de droit commun traduit souvent une volont de faire des quartiers comme les autres par le d ploiement galitaire des services et des quipements dans tous les territoires Mais un tel objectif soul ve un autre probl me celui de l existence d une hypoth tique norme d quipement des quartiers Il pose en outre la question du
20. type d quipements pris en compte dans la d finition de cette norme cr ches coles agences pour l emploi commissariats dessertes quipements sportifs et de loisirs etc La logique d galisation territoriale ne renseigne pas non plus en elle m me sur l ad quation de l offre de services aux besoins des habitants Elle doit tre rapport e aux caract ristiques de la population locale Les Contrats de ville devraient avoir pour fonction d inscrire dans le fonctionnement ordinaire de chaque service le principe d une diff renciation des moyens en fonction du diagnostic des difficult s Dans cette approche quitable de l galit il s agirait de v rifier si l allocation des ressources s op re proportion de la concentration spatiale des difficult s sociales Ainsi le nombre de places de cr ches n a t il de sens qu au regard de la proportion d enfants en bas ge du quartier De m me la desserte de bus doit elle tre valu e l aune des situations de d pendance envers ce mode de transport etc Adaptation de l offre Une analyse comptable du niveau d quipement et de services renseigne mal sur leur utilisation effective De multiples facteurs peuvent en effet limiter l acc s effectif de certains groupes sociaux une offre pourtant physiquement accessible Le simple comptage des quipements collectifs risque de masquer leurs difficult s d livrer des prestations de qualit en termes d accueil d
21. ville revient donc vouloir corriger un effet provoqu par l existence m me de cette politique l institutionnalisation d une norme de gestion part de certains quartiers appuy e sur des moyens et proc dures d exception risquant de priver leurs habitants d un gal acc s aux biens publics dont b n ficieraient les habitants des autres territoires Ce faisant la notion de droit commun fait implicitement r f rence au principe juridique de la loi commune la common law des pays anglo saxons d signant les r gles juridiques applicables toutes les situations ne faisant pas l objet de r gles sp ciales ou particuli res Mais ce principe soul ve une difficult imm diate qu advient il lorsque les situations sont diff rentes La r ponse cette question d pend de la conception de l galit laquelle il est fait r f rence Dans une premi re orientation de la politique de la ville l galit se comprend comme l indiff renciation Le traitement de droit commun signifie que chaque quartier ou chaque citoyen quelle que soit sa situation doit 1 D autres signataires potentiels des Contrats de ville organismes HLM SEM Chambres consulaires autorit s organisatrices de transports ne sont pas couverts ce jour par une convention nationale acc der aux m mes biens publics que les autres quartiers ou citoyens Mais cette approche risquant de perp tuer les in galit s la richesse allant aux ri
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