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AQACHMAR Yassine. Risques juridiques en matière de

1. 0 7 69 7 69 0 28 21 28 21 EE 1 28 21 35 90 1 20 51 48 72 2 25 64 61 54 bn 2 17 95 66 67 3 30 77 92 31 3 28 21 94 87 4 7 69 100 00 4 5 13 100 00 Total 100 00 100 00 Total 100 00 100 00 MEESE Anticipent les surco ts 0 pas du tout 4 tout fait 0 20 51 20 51 EE 1 33 33 53 85 E 2 28 21 82 05 3 12 82 94 87 4 5 13 100 00 Total 100 00 100 00 EEEE XI LEXIQUE Abus d autorit le fait d ordonner ou de faire quelque acte arbitraire attentatoire soit la libert individuelle soit aux droits civiques d un ou plusieurs citoyens Abus de confiance quiconque de mauvaise foi d tourne ou dissipe au pr judice des propri taires possesseurs ou d tenteurs soit des effets des deniers ou marchandises soit des billets quittances crits de toute nature contenant ou op rant obligations ou d charges et qui lui avaient t remis la condition de les rendre ou d en faire un usage ou un emploi d termin Le fait de d t riorer d truire d tourner ou enlever sciemment des papiers registres actes ou effets conserv s dans les archives greffes ou d p ts publics ou remis un d positaire public en cette qualit Concussion tout fonctionnaire public qui sollicite re oit ou ordonne de percevoir ce qu il sait n tre pas d ou exc der ce qui est d soit l administration soit aux parties pour le compte desquelles il per
2. de la sant Auteurs AQACHMAR Y BEN HDECH T Probl me de recherche La d pense publique a pour finalit de transformer des ressources financi res en un ensemble de produits et services de mani re ce que l administration s acquitte de la mani re la plus efficiente la plus transparente la plus quitable et la plus thique possible de la mission d int r t g n ral dont elle est investie Aussi le l gislateur a voulu l entourer d un cadre juridique formel rigoureux et pr cis Or force est de constater aujourd hui avec la judiciarisation croissante de notre soci t les vents de contestation transnationaux la rar faction des ressources financi res et l largissement de l tendue de la responsabilit de l tat par les r visions constitutionnelles successives que le contentieux g n r par les diff rents minist res ne cesse d augmenter sp cialement dans le domaine financier Ce contentieux fait supporter l tat des charges consid rables et traduit une crise de gouvernance juridique au sein de l administration Dans le cas du minist re de la sant la non conformit juridique en mati re de d pense publique est susceptible de provoquer une alt ration des performances de l ensemble du syst me avec pour contrecoup des r percussions redoutables dans la conjoncture actuelle par leurs implications sociales conomiques et politiques car touchant la sant des citoyens
3. et surtout de s curit mat rielle et de pouvoir notamment social par 38 opposition aux valeurs de transcendance de soi qui renvoient des besoins de conformit d autonomie d universalisme et surtout de bienveillance et qui restent particuli rement convoit s dans le domaine de la sant Il en r sulte un rapport au changement qui rel ve beaucoup plus du conservatisme que de l ouverture ainsi qu une position empreinte d opposition de rivalit voire d isolement plut t que de collaboration de participation et d appui A cela s ajoutent Un corporatisme tr s prononc bas sur la formation et les dipl mes m decins cadres infirmiers infirmiers techniciens aides soignants agents de service et engendrant des sentiments de manque de reconnaissance des probl mes d coute et de collaboration un moussement en termes de solidarit de d vouement voire d autorit et des probl mes s rieux de coordination de globalit et de qualit des services et prestations rendues Un clivage administration corps soignants qui oppose des strat gies d acteurs tenant de logiques diff rentes souvent contradictoires Une dichotomie entre l identit associ e la profession celle associ e aux enjeux et convoitises li es a la recherche de la s curit mat rielle et du pouvoir social et celle associ e au sentiment d appartenance au minist re de la sant La pr valence des
4. 1 93 1 07 1 91 1 10 1 82 1 02 1 75 0 97 1 70 1 07 1 60 0 96 1 71 0 96 1 71 0 99 1 68 1 00 1 67 0 92 1 64 0 92 1 59 0 94 1 58 0 92 1 59 0 94 1 52 0 91 1 56 0 83 1 53 0 83 1 48 0 66 1 34 0 49 1 05 0 49 1 05 0 39 0 94 Nombre de r pondants 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 39 Tableau III Gravit des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant ee Impact Impact Impact sur ene Risques juridiques eee j i Gravit juridique _ conomique __ l image 1 N gligence 1 2 Imprudence 3 Vices de proc dure 4 Trafic d influence 5 Corruption 6 D tournement de deniers publics 7 Violation des r gles d appel la concurrence 8 D tournement de pouvoir 9 Conflit d int r t 10 Erreur sur la substance 11 Incomp tence territoriale 12 Abus de confiance 13 Dilapidation des deniers publics 14 Violence 15 Incomp tence mat rielle 16 Incomp tence temporelle 17 Erreur de droit 18 Erreur de qualification des faits 19 Usurpation de fonctions 20 Abus d autorit 21 L sion 22 Dol 23 Vices de forme 24 Escroquerie 25 Erreur obstacle 26 Le fait du prince 27 Concussion 28 Erreur sur la personne 29 D tournement de correspondance 30 Erreur du fait 31 Extorsion de fonds chantage 32 Faux et usage de faux D NON ON OONORRNNODOOONNNOON
5. actuellement Tableau VII 53 Partent moyennement peu ou pas du tout d une d finition pr cise des besoins 56 4 53 9 de nos r pondants ont d clar avoir recours des avenants dans 38 5 des cas la fr quence de ce recours a t de 2 3 sur une chelle croissante de 0 a 4 Permettent moyennement peu ou pas du tout une r ponse ad quate aux priorit s 71 8 Anticipent moyennement peu ou pas du tout les modalit s de la commande publique 56 4 les d lais n cessaires l ex cution 61 5 et les risques de surco t 82 1 41 des r pondants ont estim moyen tr s fort le risque que la planification et la programmation budg taire soient bas es sur des donn es erron es ou inexistantes 53 9 le risque qu elles soient bas es sur des donn es r elles mais qui ne justifient pas le montant de la d pense 59 le risque que certaines d penses soient sous valu es pour contourner les contraintes r glementaires et 51 3 le risque que certaines d penses soient au contraire sur valu es Il nous semble vident que dans ces conditions la d pense publique telle que pratiqu e aujourd hui ne peut pas r pondre ad quatement aux besoins r els de fonctionnement et d investissement et qu elle comporte un risque consid rable de dilapidation voire de d tournement des deniers publics La planification et la programmation budg taire forment une tape cruciale dans le p
6. la commission des march s pour r pondre aux requ tes et r clamations des concurrents institution de l obligation de tenue d un registre de suivi des r clamations par les autorit s administratives aupr s desquelles les r clamations sont d pos es o Prise en compte de la protection de l environnement et d veloppement durable Naturellement toutes ces dispositions auront pour effet de modifier la cartographie des risques juridiques en mati re de d pense publique d en limiter certains et le cas ch ant d en accentuer d autres Il est important d accompagner cette r forme une fois promulgu e d un maximum de pr cautions 71 Conclusion et perspectives En conclusion la d pense publique comporte un certain nombre de risques juridiques qui trouvent leurs sources dans des d faillances organisationnelles des contraintes environnementales des insuffisances juridiques et des aspects li s la dimension humaine du sous ordonnateur lui m me Les risques les plus fr quents sont la n gligence l imprudence et les vices de proc dure Le trafic d influence la corruption le d tournement et la dilapidation des deniers publics la violation des r gles d appel la concurrence le conflit d int r t et les abus de confiance constituent la cat gorie de risques la plus critique et viennent en fr quence apr s les trois premiers La gestion des risques juridiques en mati re de d pense publiq
7. leur sujet d autant plus que c est l op rateur qui rapporte ses propres erreurs La notion de d viance La d viance se d finit comme un comportement qui s carte d une norme sociale admise Trois conditions doivent tre r unies L existence d une norme Un comportement de transgression de cette norme Un processus de stigmatisation de cette transgression Le mod le de l ducation d viante ou association diff rentielle con u dans les ann es 1930 par Edwin SUTHERLAND pose le principe que le comportement criminel est appris dans l interaction avec d autres personnes par un processus de communication Une part essentielle de cet apprentissage se d roule l int rieur d un groupe restreint de relations personnelles Cet apprentissage inclut d une part l apprentissage de techniques de commission de l infraction et d autre part l adoption de certains types de motifs de mobiles de rationalisations et d attitudes 53 GIROUX N La d marche paradoxale de Karl E Weick 2006 54 Bernard GUILLON M thodes et th matiques pour la gestion des risques Collection Recherches en Gestion L Harmattan 10 juillet 2008 ISBN 978 2296061941 55 DORTIER J F Les sciences humaines panorama des connaissances Paris Editions Sciences Humaines Presses Universitaires de France 1998 p 254 56 Laurent MUCCHIELI La d viance normes et transgression stigmatisati
8. tant le plus souvent peu structur s impond rables et conjoncturels rendant l usage des compromis aussi n cessaire qu arbitraire souvent d savantageux Les services d concentr s sont donc aujourd hui des organisations cloisonn es constitu es de multiples entit s Chacune de ces entit s entretient des relations sp cifiques avec son sous environnement propre l objectif collectif n est pas per u de fa on claire l organisation du travail ne semble pas optimale et la communication interpersonnelle est capricieuse et difficile 3 Style manag rial Les d cideurs adoptent un style de management parental voire situationnel alliant rigueur et souplesse privil giant chaque fois que possible les valeurs d ouverture de partage de coop ration et de confiance d une part et d autre part les signes de reconnaissance positifs vis vis des collaborateurs A ce propos les deux dimensions transformationnelle fond e sur les relations interpersonnelles et le partage d une vision s duisante de l organisation et transactionnelle fond e sur des actions de r tribution contingente sont galement exploit es Le syst me de sant comprend en effet un tr s grand nombre d intervenants aux motivations maturation et v cus tr s h t rog nes Bien qu il n apporte pas de r ponses toutes les questions ni de recette magique pour contrer toutes les difficult s le style adopt reste le plus prometteur dans
9. Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 14 D tournement de deniers publics pensez vous que dans la d pense publique cette pratique est Le fait d utiliser les fonds dans un but autre que celui auquel ils taient destin s Il peut s agir de deniers de titres d actes ou m me d effets mobiliers qui taient entre les mains d une personne en vertu ou raison de ses fonctions il peut s agir aussi de l alimentation d une ligne budg taire d j satur e par une autre ligne budg taire etc 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante Tr s fr quente Commentaires libres Nous vous remercions pour votre patience et votre contribution PS n oubliez pas d enregistrer le formulaire avant de quitter XXX GRILLE D ENTRETIEN Avec les participants de la onzi me promotion de l institut national d administration sanitaire XXXI Entretien semi directif Les risques juridiques en mati re de d pense publique Je vous remercie d avoir accept de m accorder cet entretien en votre qualit de personne ressource A l occasion de votre stage de mise en situation professionnelle vous avez pu en effet laborer le diagnostic organisationnel complet d un service d concentr du minist re de la sant La d marche qui nous r unit aujourd hui s inscrit dans le cadre de l laboration du m moire de fin d tudes l institut national d administration sanitaire L objectif est de collect
10. carter une offre choisir un mode de passation ordonnancer un paiement etc 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante Tr s fr quente 7 Erreur de qualification des faits pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est Lorsque l administration s appuie pour fonder sa d cision sur des faits qui existent mais qui ne justifient pas ladite d cision par exemple pour carter un concurrent choisir un mode de passation ordonnancer un paiement etc 01234 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente XXVII 8 Erreur du fait pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est L administration s appuie pour fonder sa d cision sur des faits qui n existent pas en r alit 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 9 D tournement de pouvoir pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsqu un agent utilise son pouvoir pour des buts autres que ceux pour lesquels il tait destin Exemple le fait pour un agent d utiliser le pouvoir de la d pense non pas pour les besoins en mati re de sant mais plut t dans un but soit d int r t priv soit d int r t g n ral dans un domaine autre que celui de la sant 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente F3 Le fait du prince Le fait du prince pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsque
11. de ces crit res A chaque niveau correspondrait une r mun ration et des opportunit s de carri re sp cifiques A ce propos il convient de pr ciser que la r ussite d un manager dans l exercice de ses fonctions est conditionn e de mani re n cessaire et suffisante par la ma trise de la d pense publique dans son acception large Cette recommandation est parfaitement compatible avec les dispositions de l article 7 de la convention internationale des nations unies de lutte contre la corruption que le Royaume a ratifi e Enfin bien qu il ne g re pas directement de caisse il nous para t important de d fendre la mise en place de mesures assurantielles pour couvrir les fautes non intentionnelles port es en responsabilit civile du sous ordonnateur Comme nous l avions relat pr c demment la maitrise du risque juridique et la construction d un syst me fiable en mati re de d pense publique sont conditionn es par plusieurs axes qui touchent au sous ordonnateur la d finition claire de ses r les une responsabilisation personnelle forte l existence de ponts de communication permanents le d veloppement d une identit distinctive et stable l utilisation de l action pass e comme guide l accumulation et l change des exp riences un usage flexible de la d l gation d autorit une structure 66 d organisation sp cifique en situation de stress particuli rement en situation de crise ou d
12. efficience ainsi que sur les principes de l galit d acc s la commande publique et de libre concurrence La d pense publique peut tre subdivis e en six tapes Figure 1 o La premi re tape concerne la planification et la programmation o La deuxi me tape concerne la passation de la commande o La troisi me tape concerne l engagement o La quatri me tape concerne la liquidation o La cinqui me tape concerne l ordonnancement o La sixi me tape est celle du suivi Nous avons choisi d explorer ces six tapes travers le questionnaire soumis aux sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants 52 1 La planification et programmation budg taire La planification et la programmation budg taires doivent s appuyer sur un diagnostic de la situation et une analyse strat gique rigoureuse des forces faiblesses menaces et opportunit s Le projet du budget issu de la formulation des axes strat giques et leur d clinaison en plan d action est ensuite n goci ajust consolid au niveau r gional puis au niveau central afin d aboutir du moins th oriquement la signature de contrats programmes qui engagent toutes les parties prenantes Ces op rations doivent tre effectu es de telle mani re ce que les cr dits soient allou s aux sous ordonnateurs avant le 31 d cembre de chaque ann e pour l exercice suivant Ce d lai est n cessaire afin d assurer la continuit
13. investissement et surtout populationnels Elle se base sur les valeurs de transparence d galit d quit d thique et de probit de concurrence et d efficience Sa finalit est de cr er des biens produits et services qui servent l int r t g n ral et permettent de satisfaire les besoins de d part La d pense publique est strictement encadr e par les textes juridiques Il s agit d un droit proc dural rigoureux qui organise les six tapes de cette d pense savoir la planification et programmation la passation de la commande l engagement la liquidation l ordonnancement et le suivi La d pense publique d pend de trois types d environnement L environnement humain celui du sous ordonnateur principalement et du comptable assignataire secondairement qui eux m mes sont soumis au droit en vigueur et au r gime de responsabilit en la mati re L environnement organisationnel qui se subdivise en sept leviers strat gique structurel le style manag rial les syst mes les ressources humaines les comp tences et enfin les valeurs Cet environnement d pend fortement des m canismes de contr le instaur s contr le interne contr le de gestion audit inspection mais aussi de certains textes juridiques comme par exemple le r glement int rieur des h pitaux pour ce qui est des centres hospitaliers Enfin l environnement externe avec ses composantes sociale culturelle poli
14. oit soit lui m me Conflit d int r t tout fonctionnaire public qui soit ouvertement soit par acte simul soit par interposition de personnes prend ou re oit quelque int r t dans les actes adjudications entreprises ou r gies dont il a au temps de l acte en tout ou en partie l administration ou la surveillance Tout fonctionnaire public qui prend un int r t quelconque dans une affaire dont il est charg d ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation Corruption le fait pour un fonctionnaire de solliciter ou agr er des offres ou promesses de solliciter ou recevoir des dons pr sents ou autres avantages pour accomplir ou s abstenir d accomplir un acte de sa fonction juste ou non mais non sujet r mun ration ou un acte qui bien qu en dehors de ses attributions personnelles est ou a pu tre facilit par sa fonction pour un arbitre ou expert le fait de rendre dans les m mes conditions une d cision ou donner une opinion favorable ou d favorable D tournement de correspondance le fait d ouvrir d tourner ou supprimer de mauvaise foi des lettres ou correspondances confi es la poste ou qui en facilite l ouverture le d tournement ou la suppression D tournement de deniers publics le fait d utiliser les fonds dans un but autre que celui auquel ils taient destin s Tout magistrat tout fonctionnaire public qui d tourne dissipe retient ind ment ou soustrait des
15. oit ou ordonne de percevoir ce qu il sait n tre pas d ou exc der ce qui est d soit l administration soit aux parties pour le compte desquelles il per oit soit lui m me 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 4 Abus d autorit pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait d ordonner un acte arbitraire de faire un acte arbitraire ou encore de prendre une d cision arbitraire en vertu de son autorit L abus peut provenir du sous ordonnateur lui m me d un de ses agents ou d une autorit sup rieure 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 5 D tournement de correspondance pensez vous que dans la d pense publique cette pratique est Le fait d ouvrir d tourner ou supprimer de mauvaise foi des lettres ou correspondances ou d en faciliter l ouverture le d tournement ou la suppression 9 12 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 6 Violation des r gles d appel la concurrence pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait de recourir des man uvres qui alt rent l galit des concurrents d orienter les offres etc D1 2 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 7 Extorsion de fonds chantage pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait d obtenir des fonds par la force la menace ou la ruse
16. pas du tout 4 tout fait Echelle Proportion Cumul Diagramme Risque que les donn es de base soient erron es ou inexistantes 0 risque nul 4 risque tr s fort Q D 4 Total 7 69 28 21 20 51 38 46 5 13 100 00 7 69 35 90 56 41 94 87 100 00 100 00 0 38 46 38 46 M 1 20 51 58 97 2 17 95 76 92 3 7 69 84 62 4 15 38 100 00 Total 100 00 100 00 EEEE Apportent une r ponse ad quate aux priorit s 0 pas du tout 4 tout fait Total 12 82 20 51 38 46 20 51 7 69 100 00 12 82 33 33 71 79 92 31 100 00 100 00 Risque que les donn es de base soient r elles mais ne justifient pas la d pense 0 risque nul 4 risque tr s fort 0 20 51 20 51 1 25 64 46 15 M 2 20 51 66 67 M 3 17 95 84 62 4 15 38 100 00 Total 100 00 100 00 EEEE Anticipent les modalit s de la commande publique 0 pas du tout 4 tout fait Risque de sous valuation des besoins pour contourner les contraintes r glementaires 0 nul 4 risque tr s fort Total 17 95 12 82 25 64 28 21 15 38 100 00 17 95 30 77 56 41 84 62 100 00 100 00 Anticipent les d lais n cessaires l ex cution 0 pas du tout 4 tout fait 0 33 33 33 33 E 1 7 69 41 03 2 20 51 61 54 3 30 77 92 31 m 4 7 69 100 00 Total 100 00 100 00 EEE Risque de sur valuation des besoins 0 nul 4 risque tr s fort
17. qui nous m ne l objet de cette tude Car au del des retomb es financi res et conomiques d une gestion hasardeuse des risques juridiques de son impact en termes d image de r putation de comp titivit voire de p rennit la responsabilit de l entreprise en particulier et de l organisation en g n ral tend de plus en plus se placer au centre des pr occupations des dirigeants et s ins rer dans les syst mes de gestion et de communication une responsabilit le plus souvent sanctionn e par le cadre juridique en vigueur une responsabilit aux multiples facettes administrative disciplinaire civile p nale subjective ou objective contractuelle ou d lictuelle une responsabilit que tout processus de recherche de la qualit et de la performance doit immanquablement int grer Il CONTEXTE SPECIFIQUE Manifestement chaque cart avec les prescriptions l gislatives et r glementaires au sein d une organisation constitue un risque juridique susceptible d engager sa responsabilit et d entamer la confiance des parties prenantes Multipliez les carts et c est le d sastre qui vous guette terme Comment concevoir en effet la performance et la qualit au sein d un syst me o les r gles sont bafou es m connues ou ineffectives alors que le droit constitue l une des formes majeures d ordonnancement des relations sociales Or le risque juridique dans les organisations est enc
18. une personne trang re au service prend une d cision la place de la personne comp tente Vice de forme d signe un d faut dans la pr sentation d un acte administratif signature contreseings pr vus motivation de l acte Vice de proc dure d signe le fait pour une administration de ne pas avoir respect les proc dures pr vues par la r glementation exemple planification du budget dans le cadre des diff rents comit s pr vus par le R glement Int rieur des H pitaux Violation de la loi la mesure ou norme dict e par l acte administratif n est pas conforme la l galit c est dire aux normes qui lui sont sup rieures Violation des r gles d appel la concurrence le fait de recourir des man uvres qui alt rent l galit des concurrents Violence terme juridique signifiant la contrainte morale physique p cuniaire ou professionnelle exerc e sans l autorit de la loi et moyennant laquelle on am ne une personne accomplir un acte qu elle n a pas consenti Celle ci accomplit l acte pour chapper la menace XVI QUESTIONNAIRE D ENQUETE Destin aux sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants du Minist re de la Sant XVII Questionnaire relatif aux risques juridiques Dans la d pense publique Cette enqu te est labor e dans le cadre de la pr paration d un m moire de fin d tudes l institut national d administration sanitaire Elle
19. 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 8 Escroquerie pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait d induire une personne en erreur ou d exploiter l erreur o se trouve cette personne par des man uvres astuces mensonges dissimulations dans le but de se procurer ou de procurer un tiers un profit ill gitime 0 12 3 4 Rare ou inexistante C C C Tr s fr quente 9 Faux et usage de faux pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Toute d formation frauduleuse de la v rit accomplie dans un crit par l un des moyens d termin s par la loi Exemples fausses signatures d gradation des actes des critures ou signatures supposition ou substitution de personnes critures sur des registres ou des actes publics clos criture de conventions autres que celles qui ont t trac es ou dict es par les parties etc 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 10 Corruption pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est C est le fait pour une personne de solliciter ou recevoir des offres promesses dons pr sents ou autres avantages pour accomplir ou bien s abstenir d accomplir un acte de sa fonction O42 3 4 Rare ou inexistante Tr s fr quente XXIX 11 Trafic d influence pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique es
20. 2011 a assis les bases d une gestion participative bas e sur la concertation la d concentration du pouvoir et la responsabilisation de l ensemble des acteurs Les d cideurs sont d sormais des autorit s formelles exer ant une responsabilit explicite et int grale sur la gestion technique administrative et financi re ainsi que les orientations strat giques des services dont ils ont la charge Ils doivent dans un souci de transparence et d efficience tre assist s par des instances de planification de coordination de concertation et d appui Ce mod le progressiste de gestion nonc il est vrai de mani re tr s explicite d s l arr t de la ministre de la sant n 456 11 du 23 rejeb 1431 6 juillet 2010 portant r glement int rieur des h pitaux n est pourtant pas institutionnalis au niveau des autres services du minist re de la sant En fait m me au niveau des centres hospitaliers l implantation des instances participantes requises et des p les de gestion la r union des diff rents comit s pr vus et la r organisation des services de soins en d partements connaissent un chec total Quand ces organes existent ils sont tr s peu autonomes et offrent une capacit une efficacit et une coordination op rationnelles tr s r duites Leur implication dans la planification la gestion des ressources et l valuation syst matique et continue de la performance et de la qualit des soins et des
21. En effet l id ologie de la r paration favoris e par la victimophilie et empreinte des d bordements l am ricaine a conduit un esprit mat rialiste et des comportements frileux qui font surgir au quotidien une multitude d obstacles toute initiative gouvernementale et planer sur l ensemble du syst me la menace soutenue des poursuites judiciaires A cette nouvelle r alit viennent s ajouter le nombre impressionnant de lois de d crets et de textes de port e g n rale qui gouvernent notre vie priv e et professionnelle ainsi que la complexit des proc dures l engorgement des tribunaux le co t de la justice Nul n est cens ignorer la loi mais encore faut il pour cela avoir une sacr e m moire La responsabilit du Minist re mais aussi des gestionnaires tant susceptible d tre engag e dans de nombreuses situations en rapport avec le fonctionnement de 8 ORSE Observatoire sur la responsabilit soci tale des entreprises D veloppement durable et entreprises Un d fi pour les managers s l AFNOR 2e dition 14 novembre 2008 ISBN 13 978 2125421212 9 Adeline CLEC H La gestion globale des risques en tablissement de sant enjeux li s l laboration d une cartographie des risques au Centre hospitalier de Longjumeau s l Ecole des hautes tudes en sant publique 2008 10 Lo c Cadiet Sur les faits et les m faits de la r paration Pari
22. Objectif La pr sente tude avait pour objectif de contribuer am liorer la s curit juridique du minist re de la sant en mati re de d pense publique M thodes Il s agit d une tude de cas vis e exploratoire avec comme unit d observation le minist re de la sant et comme unit d clarante les personnes ressources et informateurs cl s en mati re de d pense publique ainsi que les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants Notre devis est un devis mixte il combine une approche la fois organisationnelle et sociale qualitative et quantitative de mani re s quentielle ou concurrente en fonction de l tape du processus de recherche La premi re tape visait pr parer les tapes subs quentes par la construction d un mod le conceptuel des risques juridiques en mati re de d pense publique Ce mod le in dit est bas sur la grounded theory et est inspir d entretiens approfondis ouverts avec 19 personnes ressources et informateurs cl s et d une revue de la litt rature La deuxi me tape a int ress un chantillon de 39 sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants s lectionn s par choix raisonn par effet boule de neige La collecte des donn es s est faite par questionnaire du 15 mai 2012 au 7 juin 2012 Elle a permis de dresser une cartographie des risques juridiques en mati re de d pense publique La troisi me tape a mis en vidence les principaux leviers d actio
23. Universit 17 octobre 2001 ISBN 978 2744500398 43 Cour des comptes Rapport annuel de la cour des comptes s l Royaume du Maroc 2010 76 44 Daniel CHABANOL et Jean Pierre JOUGUELET March s publics de travaux droits et obligations des signataires Paris Le Moniteur 3 me dition 1999 ISBN 2 281 12266 2 45 SERVICE CENTRAL DE PREVENTION DE LA CORRUPTION RAPPORT ANNUEL Paris www justice gouv fr art_pix Rapport_scpc_1996 pdf 1996 46 Denis KESSLER Pr sident de la F d ration francaise des soci t s d assurances Interview r alis par Robert Leblanc Jean Herv Lorenzi et Pierre Bollon sur la gestion des risques dans les entreprises 2001 http www ffsa fr webffsa risques nsf b724c3eb326a8defc12572290050915b 61803044b59 4db3bc12573e7003fca77 SFILE Risques_46 0004 htm 47 M REMOND GOUILLOUD Droit et pr vention s l Risques 1991 48 James REASON L erreur humaine Presses universitaires de France 1993 9782130451877 49 Ren AMALBERTI Risques erreurs et d faillances approche interdisciplinaire Maison des sciences de l homme Alpes 2001 9782914242028 50 Michel MONTEAU L ORGANISATION DELETERE Collection Dynamiques d entreprises L Harmattan 1 d cembre 2010 978 2296138148 51 JOURNE B Positivisme et constructivisme dans la gestion de la s ret et de la fiabilit des centrales nucl aires Lille Constructivisme et Sciences de Gestion 23 octobre 1997 52 Arlet
24. a 5 La LM t Prennent en consid ration les surco ts fonctionnement maintenance formation m m m m m des utilisateurs gestion des stocks etc Sur une chelle de 0 4 comment qualifieriez vous la fr quence des ventualit s suivantes 0 nulle 4 Tr s forte 0 1 2 3 4 Que la planification et programmation budg taire se base sur des donn es gt H m i p erron es ou inexistantes en r alit Que la planification et programmation budg taire se base sur des donn es ra gt m t pas existantes mais qui ne justifient pas en r alit le montant de la d pense Que lors de la planification et programmation du budget certains besoins soient p pa m Fr pa sous valu s afin de contourner des contraintes impos es par la r glementation Que lors de la planification et programmation du budget certains besoins soient r gt i m w sur valu s XXI Dans votre pratique courante en mati re de planification et de programmation budg taire tes vous ou avez vous t confront un probl me particuli rement r current ou important que vous aimeriez partager ici D Ex cution budg taire Passation engagement liquidation ordonnancement laborez vous chaque ann e un plan pr visionnel des march s Oui C Non Si oui ce plan est il publi avant la fin du premier trimestre de l exercice budg taire concern C Oui Non Le mode pr dominant que vous utilisez pour passer vos commandes publiques est Le
25. actes professionnels reste marginale Cet tat de fait trouve son origine dans plusieurs autres leviers notamment celui des ressources humaines celui du savoir faire et celui des finalit s et valeurs partag es Aujourd hui les d cideurs s occupent exclusivement ou le plus souvent en quipe r duite de la planification de l allocation des ressources de la gestion de l assistance sociale du r glement des conflits du contr le des diff rentes activit s de la diffusion de l information ainsi que de la 29 gestion des conditions de fronti re de l organisation et ses relations avec l environnement Quand elle existe leur volont de glisser vers un mode de fonctionnement plus participatif se heurte globalement a L absence d un engagement responsable du personnel qui affiche g n ralement une attitude de d sint ressement vis vis des questions de gestion et d administration L absence de plans d action clairs et de plans de communication sp cifiques dans les diff rents services dont ils ont la charge L absence d une valuation syst matique et continue de la qualit des actes professionnels dans les diff rentes unit s Les m canismes de formalisation l organigramme Les services d concentr s connaissent un certain nombre de d faillances ce niveau la structure tant principalement orient e vers la gestion du quotidien En effet les organigrammes sont ma
26. ce genre de syst mes il rejoint g n ralement les recommandations de la litt rature En temps de crise pour redresser une situation ou faire face des l ments probl mes le style est plut t coercitif Lorsque le changement requiert une nouvelle vision ou lorsqu une direction claire est n cessaire le style est autoritaire 34 Pour ressouder une quipe ou motiver le personnel dans les moments difficiles le style devient affectif Pour favoriser l adh sion et le consensus ainsi que la contribution de professionnels de qualit le style d mocratique est privil gi Pour obtenir des r sultats rapides d une quipe hautement motiv e et comp tente les d cideurs optent pour un style meneur Pour aider un employ am liorer ses performances ou d velopper des atouts long terme le coaching est employ Les d cideurs essaient tant bien que mal de propager par l exemple et l action les valeurs d thique de respect des r gles d quit et de conscience professionnelle seules garantes du d veloppement d un environnement de travail propice au partage des responsabilit s Cependant malgr tous ces points positifs les insuffisances structurales notamment la paralysie des p les et des instances d appui et de concertation transforment les directions et les d l gations en un lieu de r solution et d arbitrage de probl mes qui rel vent beaucoup plus de l op ra
27. comp tences du sous ordonnateur ses qualifications et sa formation doivent imp rativement tre en rapport avec les missions qu il est amen piloter La formation m dicale de base ne suffit pas le prot ger des risques juridiques en mati re de d pense publique 65 Notre premi re recommandation est d encourager et de promouvoir la formation continue des d cideurs en mati re de droit et de finances Cette formation doit tre effectu e localement de mani re r guli re par des personnes habilit es sur la base d une valuation pr cise de l tat des connaissances et des difficult s rencontr es dans la pratique courante Elle doit tre ax e non seulement sur l acquisition du savoir mais galement sur la capacitation et le d veloppement des comp tences Nous pr conisons galement la mise en place d un syst me de r compense et d incitation la performance propre aux sous ordonnateurs et leur suppl ant Le b n fice social et professionnel ne doit plus tre exclusivement fond sur les prises de risque individuelles mais plut t sur la capacit de gestion financi re de ces d cideurs ainsi que leur aptitude instaurer des m canismes de contr le efficaces et pr venir pr cocement et corriger les situations porteuses de risque pour l organisation dans son ensemble Nous pensons un syst me promotionnel trois niveaux par exemple o les sous ordonnateurs pourront voluer sur la base
28. comptable comp tent Elle ne permet pas d assurer correctement la continuit du service public ni de parer aux urgences et elle s appuie sur une mise en concurrence inefficace Le suivi de la d pense Le suivi de la d pense est effectu en pratique sur la base de la comptabilit mati re et de la comptabilit administrative L absence d un syst me informatique g n ralis et de comptabilit analytique sont notre sens les principales carences dans ce domaine Notre tude a r v l que si 91 7 des r pondants ont d clar disposer de registres du patrimoine et 95 8 de registres d inventaire pour les valeurs et biens meubles qui rel vent de leur autorit 51 3 estimaient avoir peu ou pas de visibilit sur les tats d inventaire Le nombre important d articles et d op rations l attribution non syst matique de num ros d inventaire et l absence de rapprochement contradictoire p riodique avec les comptes tenus par l agent comptable 100 en taient les principales 59 causes Quant aux entr es elles taient g n ralement 94 9 justifi es par les doubles des bons de r ception et les sorties constat es 92 3 au vu de bons de livraison d ment marg s par le service utilisateur Les r pondants ont d clar dans 51 3 des cas que la probabilit de p remption de certains articles p rissables tait de 2 3 sur une chelle croissante de 0 4 et ont situ cette probabi
29. d but de cette tude nous a amen comme nous le verrons dans la section r sultats tudier les trois dimensions suivantes pour identifier les facteurs qui favorisent l apparition de risques juridiques en mati re de d pense publique Le sous ordonnateur lui m me dans sa dimension humaine L environnement organisationnel L environnement extra organisationnel en particulier juridique Afin d explorer ces dimensions nous avons exploit les donn es recueillies travers le questionnaire et les entretiens pr cit s Section M thodes chapitres I et II et interview en plus de mani re semi dirig e et jusqu saturation de l information douze participants de la onzi me promotion de l institut national d administration sanitaire Ces derniers avaient t amen s dans le cadre de leur stage de mise en situation professionnelle r aliser un diagnostic organisationnel de diff rents sites d concentr s et ont constitu ce titre des personnes ressources particuli rement pr cieuses Par ailleurs nous nous sommes appuy s sur le rapport de la cour des comptes au titre de l exercice 2010 les publications de la commission des march s en r ponse aux dol ances qui lui sont adress es ainsi que sur le rapport d activit de l agence judiciaire du Royaume au titre de l exercice 2010 Notre d marche s est bas e sur deux m thodes La m thode des 7S Figure 1 Mod le des 7S pour
30. de 2011 est venue renforcer le contr le parlementaire expression de la volont populaire en la mati re par le biais des commissions d enqu te pr vues dans l article 67 par le contr le de l action du gouvernement et l valuation des politiques publiques consacr s dans les article 70 et 101 et surtout par la possibilit d auditionner les responsables des administrations et des tablissements et entreprises publics en pr sence et sous la responsabilit des ministres concern s article 102 Les d penses de l tat sont ex cut es selon le principe de la s paration des fonctions d ordonnateur et de comptable C est la tr sorerie g n rale du Royaume qui v rifie la r gularit de la d pense et la disponibilit des cr dits au stade de l engagement ainsi que le contr le de la validit de la d pense avant d effectuer le paiement des d comptes et factures Notre enqu te a r v l que le mode d achat pr dominant tait repr sent par le march sur appel d offres ouvert 53 9 suivi par le bon de commande 41 82 1 des r pondants ont d clar laborer chaque ann e un plan pr visionnel des march s mais 61 5 seulement ont affirm qu ils arrivaient le publier avant la fin du premier trimestre de l exercice concern Durant les 12 derniers mois pr c dant l enqu te 66 7 et 53 9 des r pondants ont eu traiter des rejets de la tr sorerie g n rale du Royaume co
31. des contr leurs des sp cificit s techniques du domaine m dical 41 Le r le du contr le exerc par le comptable public dans la r duction des risques juridiques en mati re de d pense publique est globalement per u de mani re positive Parmi les r pondants sur une chelle croissante de 0 ne r duit pas du tout 4 r duit de fa on tr s importante 46 2 56 pensaient que cette r duction tait tr s importante tandis que 20 5 la pla aient 3 12 8 la pla aient 2 12 8 1 et 7 7 0 Mais la difficult majeure rapport e unanimement par les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants est li e aux retards consid rables de la dotation en subventions qui ne se fait g n ralement que vers le mois d avril de l exercice en cours au lieu de la fin du mois de d de l exercice pr c dent Pire les cr dits de fonctionnement allou s en avril au titre de l ann e 2012 aux centres hospitaliers SEGMA ont t r serv s pour apurer les arri r s de 2011 puisque ces tablissements n ont pas re u de cr dits de paiement en 2011 Ces retards consid rables et inadmissibles dans un secteur caract re social o la vie des citoyens est un enjeu majeur pose norm ment de probl mes de continuit du service public et de r ponse l urgence sp cialement dans les centres hospitaliers SEGMA faible capacit d autofinancement Une autre difficult rap
32. doivent au contraire savoir d velopper une strat gie proactive de gestion des risques gr ce la mise en uvre d une m thodologie syst matique de diagnostic de traitement et de contr le de leurs vuln rabilit s Le terme de gestion des risques s applique des m tiers tr s diff rents et connait des d marches sp cifiques suivant le contexte o il est employ Le seul point commun est la place centrale de l incertitude dans toutes les approches qui visent r duire la volatilit ou la dispersion des tats futurs d un syst me dans un avenir par essence 1 Dominique GENELOT Manager dans la complexit r flexions l usage des dirigeants s l INSEP consulting editions 3 me dition 2001 2 Jean B langer Val rie Baillard Samuel Steinberg Geoff Dinsdale Kirk Giroux B tir la confiance une pierre d assise de la gestion du risque Canada Table ronde de recherche action du CCG en gestion du risque pr sid e par Ian Shugart 2001 incertain Ceci est d autant plus compr hensible quand on sait que le co t du risque est g n ralement de l ordre de 0 5 2 5 du chiffre d affaires d une organisation quelconque voire de 3 5 dans certains milieux risque par le STANDISH GROUP en 1994 aupr s de repr sentants de diff rents secteurs D apr s une tude men e industrie banques assurances services syst me de sant organismes f d raux le taux de
33. du service public d anticiper le lancement des appels d offre et de pr parer les dossiers d engagement des d penses Se pose ici le probl me des d lais de vote de la loi de finance Or notre enqu te a r v l que les cr dits n taient pas r guli rement allou s intervalles pr d finis 79 5 des r pondants et que les montants n taient pas fix s de mani re participative 53 9 Par ailleurs 71 8 des r pondants ont estim que l allocation des cr dits se faisait de mani re arbitraire et ne r pondait pas des crit res clairs et d finis alors que 87 2 ont d clar que les montants attribu s ne permettaient pas de couvrir les besoins en sant des structures concern es Pourtant cette tape est normalement r gie par circulaires Cette situation explique sans doute l absence totale de recours aux contrats programmes pour r guler les relations entre les parties prenantes du syst me Aujourd hui si 79 5 des r pondants ont pourtant d clar planifier et programmer leur budget sur la base d un plan d action local qui Tient compte du plan d action sectoriel 94 9 Int gre toutes les priorit s locales 74 4 Est labor sur la base d une d marche participative 84 6 Prend en consid ration l avis des acteurs ext rieurs 64 1 Il n en demeure pas moins que la planification et la programmation budg taire tous niveaux confondus telles qu elles sont pratiqu es
34. du trafic d influence la concussion en passant par la corruption le d tournement et la dilapidation des fonds la violation des r gles d appel la concurrence le conflit d int r t l abus de confiance la violence l usurpation des fonctions l abus d autorit et l escroquerie pour ne retenir que les plus importants Tableau IV Les vices de proc dures dix neuvi mes en termes de criticit mais troisi mes en termes de fr quence constituent une porte ouverte sur toutes les formes de d viance En tout cas Les infractions qui peuvent tre imput es aux ordonnateurs ont t d finies l article 54 de la loi 62 99 portant code des juridictions financi res Il s agit des infractions li es Au respect des r gles d engagement de liquidation et d ordonnancement Au respect de la r glementation relative aux march s publics Au respect de la l gislation et de la r glementation relative la gestion du personnel Aux ordres de r quisition dont ils ont fait usage en mati re de paiement des d penses publiques Au respect des r gles relatives la constatation la liquidation et l ordonnancement des cr ances publiques Au respect des r gles de gestion du patrimoine de l organisme public en leur qualit d ordonnateurs de recettes et de d penses A la dissimulation de pi ces ou production aux juridictions financi res de pi ces falsifi es ou inexactes A la p
35. en mati re de d pense publique au niveau du ministere de la sant cna 02 nanan dawn Aha AAA AeA WAR AAA A ARR VII Tableau IV R partition par niveau de criticit des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant 2 0 ceeeessccccccceceeeseeeeceeeecsaaeesseeseeeeessaaaeseeeeess VIII Tableau V Relations d interd pendance des leviers intra organisationnels du syst me de sant Tableau VI Degr de satisfaction sur une chelle croissante de 0 a 4 des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants concernant les sessions de formation continue en mati re de gestion financi re dispens es au cours de l ann e 2011 2012 X Tableau VII Perception des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants du minist re de la sant concernant la pratique tous niveaux confondus de la planification et programmation budg taires lion A tetes diese das a in XI INTRODUCTION La ma trise du risque est l id e r volutionnaire qui d finit le passage aux temps modernes l id e que l avenir ne d pend pas des caprices des dieux et que les hommes et les femmes ne sont pas sans d fense face aux forces de la nature Peter L Bernstein 1996 Against the Gods The remarkable story of risk l CONTEXTE GENERAL L poque de la fameuse organisation scientifique du travail et de son one best way est bien r volue Le monde d aujourd hui se caract rise par la complexit de
36. fin de l ann e d passent le seuil maximal fix dans le pas contrat 4 Les besoins r els constat s la fin de l ann e n atteignent pas le seuil minimal fix dans o le contrat Sur une chelle de 0 4 comment qualifieriez vous la fr quence de survenue des ventualit s suivantes 0 nulle 4 Tr s forte Que le paiement soit effectu pour des prestations non r alis es ie 1 1 to S Que le paiement soit fractionn afin de contourner les seuils et contraintes o h i i E i r impos s par la r glementation Que le montant du paiement soit inf rieur la valeur des prestations r alis es im fo 5 Me a Que le montant du paiement soit sup rieur la valeur des prestations r alis es i e i i i Dans votre pratique courante en mati re d ex cution budg taire tes vous ou avez vous t confront un probl me particuli rement r current ou important que vous aimeriez partager ici XXIV E Suivi de la d pense publique Disposez vous d un inventaire du patrimoine relevant de vos services C Oui C Non En mati re de comptabilit mati re disposez vous d un registre d inventaire pour les valeurs et biens meubles qui rel vent de vos services C Oui C Non Un rapprochement contradictoire annuel est il op r entre les registres d inventaire et les comptes d immobilisation tenus par l agent comptable C Oui Non Diriez vous qu n importe quel moment de l ann e vous avez
37. li es aux d faillances des concurrents capacit financi re comp tence dans le domaine concern existence de litiges ant rieurs mais aussi non ma trise des d lais d ex cution livraison d articles ou prestations non conformes et probl mes de garantie d cennale lorsque le candidat est retenu 58 79 5 imputent l inefficacit de la mise en concurrence pr alable aux contraintes budg taires de l administration disponibilit des cr dits d lais de paiement r gle du moins disant 64 1 trouvent que la mise en concurrence ne joue pas son r le par manque de personnel qualifi dans le syst me de sant Ceci a un impact n gatif sur le choix du candidat id al et sur le suivi et l valuation de l ex cution des prestations command es 74 4 trouvent des difficult s li es l indisponibilit de r f rentiels standardis s des normes notamment dans les march s de travaux normes techniques r f rentiels des prix 48 7 trouvent des difficult s li es l indisponibilit d une liste actualis e des prestataires En plus le risque de surco t dans les march s prix forfaitaire est un l ment non n gligeable susceptible de fausser le jeu de la concurrence si le prix devait tre rehauss L ex cution budg taire souffre donc de nombre de d faillances qui exposent le sous ordonnateur et son suppl ant des risques juridiques importants malgr le contr le exerc par le
38. march Le bon de commande La fiche navette En ce qui concerne les march s publics quelle est la forme de passation que vous utilisez le plus C L appel d offres ouvert L appel d offres restreint L appel d offres avec pr s lection La proc dure n goci e Le concours Comment qualifieriez vous sur une chelle de 0 4 votre fr quence de recours aux avenants 0 1 2 3 4 Nulle 7 tT f Tr s fr quente Diriez vous que la mise en concurrence pr alable des prestataires telle que pratiqu e aujourd hui peut dans certains cas entraver la r alisation des objectifs de la mani re la plus conomique et efficace possible C Oui C Non Trouvez vous dans votre pratique des difficult s li es Vous pouvez cocher plusieurs r ponses FA un nombre limit de soumissionnaires qui r pondent l appel la concurrence 7 A des d faillances des concurrents eux m mes capacit financi re comp tence etc J7 A des contraintes budg taires de l administration retards dans la d l gation des cr dits d lais de paiement etc Il A une indisponibilit de personnel qualifi profil exp rience etc FA une indisponibilit des r f rentiels de normes techniques prix etc Il A une indisponibilit d une liste actualis e des fournisseurs XXII D apr s votre exp rience diriez vous que le contr le de la d pense par la tr sorerie g n rale du Royaume r duit les risques auxquels le sou
39. march l valuation des offres et le choix du meilleur soumissionnaire Am lioration des garanties des concurrents et des m canismes de recours et de r clamation introduction de la possibilit pour les concurrents qui estiment ne pas pouvoir pr parer leurs offres dans les d lais de publicit requis de demander le report de la date d ouverture des plis apr s appr ciation du ma tre d ouvrage syst matisation de la r vision des prix tous les march s de travaux quels que soient leurs montants ou leurs d lais 70 d ex cution et exclusion des march s de fournitures et de services de cette r vision introduction d un d lai d attente en mati re d approbation des march s 15 jours au cours duquel l autorit comp tente ne peut pas approuver les march s l effet de laisser la possibilit aux concurrents d introduire leur recours administratif conform ment aux standards en vigueur l international en cette mati re introduction de la possibilit pour les concurrents de saisir directement la commission des march s sans attendre les r ponses du ma tre d ouvrage et du ministre concern institution d un d lai maximum de 30 jours selon le cas pour le ministre concern pour le ministre de l int rieur et pour le ministre dont rel ve l tablissement ou l entreprise publique pour r pondre aux r clamations des concurrents institution d un d lai de 30 jours
40. ou de procurer un tiers un profit p cuniaire ill gitime induit astucieusement en erreur une personne par des affirmations fallacieuses ou par la dissimulation de faits vrais ou exploite astucieusement l erreur o se trouvait une personne et la d termine ainsi des actes pr judiciables ses int r ts p cuniaires ou ceux d un tiers Extorsion de fonds chantage l obtention de fonds par la force la menace ou la ruse Fait du prince lorsqu une personne publique prend des mesures qui aggravent les charges et obligations du cocontractant Faux et usage de faux toute alt ration frauduleuse de la v rit de nature causer un pr judice et accomplie dans un crit par un des moyens d termin s par la loi fausses signatures alt ration des actes critures ou signatures supposition ou substitution de XIV personnes critures faites ou intercal es sur des registres ou sur d autres actes publics depuis leur confection ou leur cl ture criture de conventions autres que celles qui ont t trac es ou dict es par les parties constatation comme vrais de faits connus faux etc Ill galit en raison des motifs Erreur de droit lorsqu on fonde sa d cision sur un texte qui n existe pas ou qui existe mais est mal interpr t Erreur de qualification juridique des fait lorsqu on s appuie pour fonder sa d cision sur des faits qui existent mais ne la justifient pas Erreur du fait lorsqu o
41. tout dans un contexte de globalisation de rar faction des ressources d effervescence sociale et de contestation plus ou moins violente des syst mes classiques de r gulation de commandement et d autorit particuli rement lorsque ces derniers montrent des signes de d faillance susceptibles d entraver les principes de bonne gouvernance et de citoyennet ou bien se rendent coupables d exactions contraires la repr sentation sociale d un tat de droit d mocratique moderne et progressiste La d pense publique en mati re de sant se trouve de ce fait au carrefour des pr occupations pr sentes de toutes les classes sociales en particulier les classes vuln rables car ayant des implications et une port e la fois sociales politiques s curitaires conomiques et financi res de par les moyens et les ressources qu elle engage de par l action qu elle est susceptible d exercer positivement ou n gativement sur le bien tre de la population et eu gard enfin aux aspirations et aux attentes de plus en plus pr cises mais aussi capricieuses d une re qui r ve de d veloppement durable de paix et de justice sociale 39 DOUGLAS Mary Risk Acceptability According to the Social Sciences New York Routledge Edition illustrated edition 5 septembre 2002 978 0415291149 40 Mercedes PARDO Sociologie et risque nouveaux clairages sur les facteurs sociaux et la participation publique MANA Revue de so
42. tromper sur des qualit s jug es fondamentales de l objet de la commande publique ou d un march Par exemple le degr de pr cision d un quipement sa performance la conformit d un produit une norme etc 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 2 L erreur sur la personne pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est Le fait pour l administration de se tromper sur des qualit s jug es fondamentales de la personne contractante physique ou morale Par exemple son identit ses qualit s professionnelles ou morales ses qualifications ou comp tences son exp rience dans le domaine de la commande la r alit des travaux d j effectu s etc 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 3 L erreur obstacle pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est Le fait de se tromper sur l objet de la commande ou d march sur le mode de passation march bon de commande fiche navette ou sur sa cause Elle inclut les commandes impr cises ainsi que les mauvaises interpr tations de l offre du soumissionnaire de la part du ma tre d ouvrage 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 4 Le dol pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est C est le fait qu une personne induise une autre personne en erreur en utilisant des man uvres trompeuses des d clarations menso
43. urgence une reconnaissance active des comp tences et du d vouement des op rateurs tous les niveaux de l organisation l existence d un syst me r compensant la d couverte d erreurs et valorisant le partage d informations leur sujet C REFORME JURIDIQUE Il convient de pr ciser ce propos qu un projet est en cours de finalisation pour r former le D cret n 2 06 388 du 5 f vrier 2007 fixant les conditions et les formes de passation des march s de l tat ainsi que certaines r gles relatives leur gestion et leur contr le Ce projet de d cret comporte selon la note qui l accompagne plusieurs axes d am lioration o Cons cration de l unicit de la r glementation en mati re de march s publics Parall lement le portail des march s de l tat est appel devenir un portail national et f d rateur pour l ensemble de la commande publique o Simplification et clarification des proc dures pr cision des modalit s d appr hension de l offre la plus avantageuse selon la nature des prestations concern es travaux fournitures services clarification et simplification des modalit s d appr ciation des offres anormalement basses ou excessives et des prix anormalement bas suppression du m canisme du tirage au sort pour la d signation des repr sentants de l administration dans la commission d appel d offres pr cision des conditions de constitution de restit
44. votre avis quels sont les trois fonctions les plus expos es au risque juridique dans les services qui rel vent du sous ordonnateur XIX Quelles seraient ventuellement vos recommandations pour minimiser l exposition du sous ordonnateur et ses quipes aux risques juridiques Sur une chelle croissante de 0 10 o placeriez vous l importance que le sous ordonnateur doit accorder la gestion des risques juridiques dans l exercice de ses fonctions 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Aucune importance j i t j t G i t t t Importance cruciale Selon votre exp rience une application stricte de la r glementation en mati re de d pense publique I Garantit l atteinte des objectifs et le bon fonctionnement des services I Peut dans certaines situations entraver l atteinte des objectifs et le bon fonctionnement des services Pouvez vous tayer votre opinion par des exemples pratiques Uniquement si vous pensez que l application stricte de la r glementation peut entraver l atteinte des objectifs et le bon fonctionnement des services Avez vous b n fici de sessions de formation continue en d pense publique au cours des douze derniers mois C Oui C Non Si oui ces sessions de formation ont elles satisfait vos besoins 0 1 2 3 4 Pas du tout 0 7 t t Compl tement XX C Planification et programmation budg taire Concernant l allocation des cr dits Oui Non Les cr dits allou s votre structure sont suffis
45. 2 2 7 1 26 2 2 5 1 23 2 2 5 1 23 2 2 5 1 15 2 2 3 0 77 2 1 5 Criticit cumul e 184 0 VIII z e Criticit relative cumul e 6 0 11 9 17 5 22 8 28 0 32 9 37 6 42 1 46 5 50 8 54 9 58 8 62 5 66 0 69 5 72 9 76 1 78 6 80 9 83 1 84 8 86 5 88 1 89 5 91 0 92 4 93 9 95 2 96 6 97 9 99 2 100 0 Tableau V Relations d interd pendance des leviers intra organisationnels du syst me de sant Strat gie Structure Syst mes Style Staff Skills Valeurs Strat gie uee N a Structure L a A yyy n Staff E i _ Skills Valeurs Le signe pour effet n gatif le signe pour effet positif Le tableau se lit de gauche droite Tableau VI Degr de satisfaction sur une chelle croissante de 0 4 des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants concernant les sessions de formation continue en mati re de gestion financi re dispens es au cours de l ann e 2011 2012 B n ficiaires 33 des sous ordonnateurs Degr de satisfaction Cumul 30 80 30 80 15 40 46 20 38 50 84 60 15 40 100 00 0 00 100 00 Total 100 00 M 100 00 Tableau VII Perception des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants du minist re de la sant concernant la pratique tous niveaux confondus de la planification et programmation budg taire Echelle Proportion Cumul Diagramme Partent d une d finition pr cise des besoins 0
46. 23 Minist re du budget des comptes publics et de la r forme de l tat R publique de France Guide du contr le interne comptable et financier dans le secteur public local En ligne http www sante gouv fr IMG pdf Guide_controle_interne comptable _et_ financier secteur _public local pdf 74 24 R publique de France Comptes de l tat 2010 rapport sur le contr le interne comptable En ligne http www performance publique budget gouv fr fileadmin medias documents ressources Comptes 2010 Rapport_Controle pdf 25 Minist re de l conomie des finances et de l industrie R publique de France Le r f rentiel de contr le interne comptable interminist riel En ligne http www performance publique budget gouv fr fileadmin medias documents comptabilite referentiel_controle_inte rne pdf 26 Minist re de la sant de la jeunesse et des sports R publique de France La subvention publique le march public et la d l gation de service public mode d emploi En ligne http www acteursdusport fr uploads Documents WEB_CHEMIN_1661_1178637697 pdf 27 L Agence Nationale d Accr ditation et d Evaluation en Sant Principes m thodologiques pour la gestion des risques en tablissement de sant R publique de France En ligne 2003 http www has sante fr portail upload docs application pdf gestion_risques_2006_10 06 _ 10 14 23 40 pdf 28 Minist re du budget des comptes publics et de la fonction publiq
47. 4 Bernard BARTHELEMY et Philippe COURREGES Gestion des risques m thodes d optimisation globale Paris EYROLLES ditions d organisation 2 me dition F vrier 2004 2 7081 3041 2 16 Franck Verdun La gestion des risques juridiques s l Editions d organisation Groupe Eyrolles 33 Bernard BARTH L MY Jacques QUIBEL Gestion des risques de l entreprise s l Editions Techniques Ing nieur 10 avr 2000 25 modalit s de traitement de ces dangers en fonction du sens qu elle donne sa forme de vie Nonobstant la perception du risque est dynamique et diff renci e Elle d pend des secteurs expos s de la vuln rabilit des diff rentes classes sociales de la capacit de la communaut faire face aux menaces ventuelles mais galement et surtout des construits symboliques et culturels un moment de l histoire et dans un 7 z 40 espace socio environnemental donn s Soe Plus on sait plus la conscience du risque s aiguise plus le calcul est rationnel et complexe et plus on per oit de probl mes diff rents de sorte que l incertitude par rapport au futur cro t et que plus de risque appara t Or comme nous l avons annonc d s l introduction de cette tude notre soci t actuelle est caract ris e par une volution perverse du rapport au pouvoir une judiciarisation croissante et outrance ainsi qu une hyperm diatisation des affaires d opinion publique le
48. La transparence et la bonne foi sont pr dominantes Toutefois l tre humain peut faire des erreurs ou des fautes volontaires ou involontaires estimait un responsable du minist re de la sant Le trafic d influence la corruption le d tournement des deniers publics et la violation des r gles d appel la concurrence sont respectivement arriv s en quatri me cinqui me sixi me et septi me positions C GRAVITE TABLEAU IID Les risques juridiques d ordre p nal ont t consid r s comme tant les plus graves en raison de leur impact tr s n gatif sur l image du minist re de la sant des pertes et des co ts importants qu ils g n rent et enfin des lourdes peines qui leur sont appliqu es 38 Signe Distinctif et le Village de la Justice La gestion des risques juridiques dans l entreprise 2010 24 D CRITICITE TABLEAU IV Les risques dont la criticit est sup rieure ou gale 7 sont au nombre de douze Ils contribuent hauteur de 60 du cumul global de criticit Les risques dont la criticit est comprise entre 3 et 7 sont au nombre de onze Ils contribuent hauteur de 30 du cumul global de criticit Les risques dont la criticit est strictement inf rieure 3 sont au nombre de neuf Ils contribuent hauteur de 10 du cumul global de criticit La distribution ne suit pas la loi de pareto E CARTOGRAPHIE DES RISQUES FIGURE 3 Douze risques majeurs avec en t te
49. ONNN NOR HR NNPNNNPNNRPNNNNRPRPRPRFPNNNRFPNNRPNNNNRP RP PR NNPNONPRPONRPNNNNRFPRPRPRPNNNRPONRNNNNPRP BR DOANANANNANUNMUADAANNNNAYAAAANNAYAIANAAAAAI AGN W WwW VII Tableau IV R partition par niveau de criticit des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant Risques juridiques 1 Trafic d influence 2 Corruption 3 D tournement de deniers publics 4 Violation des r gles d appel la concurrence 5 Conflit d int r t 6 Abus de confiance 7 Dilapidation des deniers publics 8 Violence 9 Usurpation de fonctions 10 Abus d autorit 11 Escroquerie 12 Concussion 13 N gligence 14 L sion 15 Imprudence 16 Dol 17 D tournement de correspondance 18 Extorsion de fonds chantage 19 Vices de proc dure 20 Faux et usage de faux 21 D tournement de pouvoir 22 Erreur sur la substance 23 Incomp tence territoriale 24 Incomp tence mat rielle 25 Incomp tence temporelle 26 Erreur de droit 27 Erreur de qualification des faits 28 Vices de forme 29 Erreur obstacle 30 Le fait du prince 31 Erreur sur la personne 32 Erreur du fait Fr quence ee tet Gravit Criticit moyenne 1 85 6 11 1 1 79 6 10 8 1 72 6 10 3 1 64 6 9 8 1 59 6 9 5 1 49 6 8 9 1 46 6 8 8 1 38 6 8 3 1 33 6 8 0 1 33 6 8 0 1 26 6 7 5 1 18 6 7 1 2 28 3 6 8 1 28 5 6 4 2 13 3 6 4 1 26 5 6 3 1 00 6 6 0 0 77 6 4 6 2 10 2 4 2 0 67 6 4 0 1 59 2 3 2 1 49 2 3 0 1 49 2 3 0 1 33 2 2 7 1 33 2 2 7 1 33 2 a7 1 33
50. QUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE cccssscccceseccccescccceesccceeuecesseuscceseuscessueeseeeees 23 IIl CARTOGRAPHIE DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE sue 23 A Caract ristiques g n rales des r pondants au questionnaire 23 B Fr ent reir a ee ee 24 C y GIOVE otadia aa 04 ds 04 e a aa aiaa dat da aa a bol use aa a a aa re dns 24 DE Oe E a a a a Les data tatin a ati a a AA en ein Mini tien cs 25 E Caftograbhi des risques s s tais let lite de ha dede ie ds Rad PES Sd 25 IV EXPLORATION DES DIMENSIONS DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE 27 A Exploration des d faillances li es l environnement intra organisationnel cccccccccceeessseees 27 B Exploration des d faillances li es aux contraintes de l environnement extra organisationnel Reis REINIE E a ciel anus en td ie ian eee tue dd Prin ns D de Le d s dan dans ren den led etoe AT 41 C Exploration des d faillances li es aux textes juridiques 43 D Exploration des d faillances li es au sous ordonnateur 46 E Exploration des d faillances du processus de d pense publique 52 V SYNTHESE DES LEVIERS D ACTION POUR LA PREVENTION DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE E E E E TE E ENS 60 A Redressement organisationnel zosia a aaRS 60 B Revalorisatio
51. Royaume du Maroc is jad 461 5 Minist re de la Sant sal 5 1 55 Institut National sh 911 age tl d Administration Sanitaire sa di 5 31 DU Centre collaborateur de POMS CYCLE DE MASTERE EN ADMINISTRATION SANITAIRE ET SANTE PUBLIQUE FILIERE MANAGEMENT DES ORGANISATIONS DE SANTE PROMOTION 2010 2012 M moire de fin d tudes RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE CAS DU MINISTERE DE LA SANTE ELABORE PAR ENCADRE PAR Pr Thami BEN HDECH Dr Yassine AQACHMAR Chef du d partement de droit public la FSJES de F s Juillet 2012 T l 212 05 37 68 31 62 Fax 212 05 37 68 31 61 BP 6329 Rabat Email inas sante gov ma Site Web www sante gov ma departement inas index asp le INAS Rue Lamfadel Cherkaoui Madinat Al Irfane Rabat REMERCIEMENTS Par ces quelques lignes j aimerais remercier tout d abord Mr Thami Ben Hdech qui n a pas h sit une seconde accepter d encadrer ce travail pour la confiance qu il m a accord e pour ses qualit s humaines et pour l accueil chaleureux qu il m a toujours t moign Je souhaite aussi remercier Mr Tarek Laaroussi qui a su enrichir ce travail par ses questions pertinentes ses id es novatrices son sens de l coute et son dynamisme contagieux Un tout grand merci Mr El Mehdi Hassani pour son aide pr cieuse ses conseils avis s et ses encouragements permanents Je tiens aussi remerci
52. a cognition pour produire une nouvelle solution Par ailleurs REASON introduit une distinction fondamentale entre les erreurs actives commises directement par les op rateurs et les erreurs latentes qui se d veloppent partir des activit s de ceux qui sont loign s de l interface de contr le direct la fois dans le temps et dans l espace les concepteurs les d cideurs de haut niveau les ouvriers qui construisent les syst mes Plut t que de consid rer les op rateurs comme les principaux instigateurs de l accident il faut comprendre qu ils sont les h ritiers des d fauts du syst me cr s par une mauvaise conception une mauvaise mise en place un entretien d fectueux Ce constat nous conduit l id e que la pr vention des d faillances humaines doit imp rativement passer par la recherche des insuffisances dans les d fenses du syst me qui sont susceptibles de permettre l erreur de l op rateur de d g n rer en v nement pr judiciable D apr s Erick HOLLNAGEL la vraie question n est pas de trouver la probabilit qu une activit individuelle puisse tre ex cut e incorrectement mais la place de comprendre les diff rents chemins par lesquels le d roulement de 47 l v nement peut tre affect par les actions humaines et tout autant par 6 La r duction des erreurs d activation de les autres conditions connaissance et de possession de connaissanc
53. act conomique en termes d ventuels dommages et int r ts d penses inutiles augmentation des co ts ou perte de ressources publiques Les retomb es en termes d image Pour chaque risque les attributs cit s ci dessus ont t appr ci s en leur associant 0 pour un impact faible ou non significatif 1 pour un impact moyen ou significatif 2 pour un impact fort ou tr s significatif La gravit a t obtenue en additionnant la note des trois attributs Elle est comprise entre 0 et 6 Les calculs ont t issus des entretiens avec les personnes ressources au niveau de la cour des comptes et de la tr sorerie g n rale Enfin pour stratifier les risques selon leur niveau de criticit nous avons fait appel la m thode ABC pour distinguer entre risques majeurs risques moyens et risques faibles La cartographie a t tablie selon le diagramme de Farmer 16 Franck Verdun La gestion des risques juridiques Editions d organisation Groupe Eyrolles 2006 35 Advantages De l importance dans les enqu tes de satisfaction des utilisateurs de l informatique chez Advantages Document interne 2004 36 Instance Centrale de Pr vention de la corruption Etude sur le ph nom ne de la corruption dans le secteur de la sant Evaluation et diagnostic Rabat MAZARS Juin 2011 17 IV ETUDE DES DIMENSIONS DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE Le mod le conceptuel que nous avons labor au
54. an strat gique r gional VY Sch ma r gional de l offre de soin Vv Projet d tablissement hospitalier y Plan d urgence hospitalier v Plan de gestion de la maintenance v Plan de d veloppement des ressources humaines Y Strat gie de communication Des supports annuels vy Plan d action annuel yY Projet de budget v Plan de formation continue Si les supports pluriannuels sont globalement inexistants les supports annuels eux bien que document s n empruntent pas les m canismes d une gestion participative et les niveaux de d cision restent consid rablement centralis s Ceci est li d une part d autres leviers savoir celui des ressources humaines celui du savoir faire et celui de la structure les failles que rec lent ces composantes rendent l exercice extr mement difficile D autre part les efforts de planification de programmation voire de mise en uvre des actions connaissent g n ralement des chevauchements importants entre les diff rents niveaux local r gional et surtout central se posent alors de nombreux probl mes de visibilit de coordination de collaboration de r activit et d efficience 28 La difficult aujourd hui d tablir des strat gies locales pertinentes soul ve la question du degr d adaptation de la d pense publique aux besoins r els Nous reviendrons tout l heure sur cet aspect Structure La nouvelle r vision constitutionnelle de
55. ants pour couvrir tous les besoins en sant Fa n Les cr dits sont allou s intervalles r guliers et pr d finis D i Les montants des cr dits allou s sont d termin s de mani re participative 1 a Les crit res d allocation des cr dits sont clairement d finis et expos s 1 La Est ce que la planification et la programmation du budget votre niveau est bas e sur des contrats programmes formalis s avec l administration centrale Oui Non Est ce que la planification et la programmation du budget votre niveau se fait sur la base d un plan d action local Oui Non Si oui est ce que le plan d action local Oui Non Tient compte des priorit s nationales en mati re de sant plan d action sectoriel ma ma Est labor sur la base d une d marche participative e i Int gre toutes les priorit s locales rm i Est influenc par les acteurs ext rieurs politiques soci t civile autorit s locales etc t f D apr s votre exp rience pensez vous que la planification et la programmation budg taire tous niveaux confondus telles qu elles sont pratiqu es aujourd hui 0 pas du tout 4 Tout fait 0 1 2 3 4 Partent d une d finition pr cise des besoins a ic w5 a a Permettent une r ponse ad quate aux priorit s fo E E t Anticipent les modalit s de la commande publique march bon de commande a e m B i Prennent en consid ration les d lais n cessaires a l ex cution des commandes
56. ations le tout dans un cadre unifi int gr et standardis Le souci d agir sur la base de visions strat giques propres et personnalis es ne doit en aucun cas conduire la parcellisation ni au 60 cloisonnement du fonctionnement du service consid r dans son ensemble Nous pensons que la responsabilisation des diff rents acteurs impliqu s dans le domaine de la sant est l un des moyens les plus s rs pour se pr munir contre d ventuels risques juridiques en mati re de d pense publique Pour tre efficace cette responsabilisation doit imp rativement passer par trois pr alables Le passage graduel plus d autonomie des r gions sanitaires des d l gations et des centres hospitaliers L acquisition d une personnalit morale distincte de celle de l tat avec toutes les transformations organisationnelles et juridiques que cela implique n est plus une simple option politique mais une n cessit conomique L instauration et ventuellement l op rationnalisation d instances d appui et de concertation ainsi que de p les de gestion tous les niveaux de l organisation et leur cons cration en tant qu organes d lib rants et pourquoi pas de contr le en mati re de discipline budg taire et financi re L institutionnalisation d espaces d change viables et r guliers avec les autres intervenants et parties prenantes en mati re de sant L administration doit to
57. bien pr cis lll QUESTION DE RECHERCHE ET OBJECTIFS DE L ETUDE Nous retiendrons qu en 2010 le nombre d affaires trait es par l agence judiciaire du Royaume tait en hausse de 6 9 par rapport 2009 avec plus de 46 d affaires perdues Les minist res taient les premiers g n rateurs de ce contentieux car l origine de plus de 80 des actions en justice Le secteur des finances a engendr lui seul 35 62 du contentieux tandis que le recours en annulation pour exc s de pouvoir les affaires p nales et les responsabilit s contractuelle et d lictuelle de l tat ont totalis pr s de 25 des nouvelles affaires port es devant les diff rentes juridictions l encontre de l tat L agence judiciaire du Royaume d plore les dysfonctionnements au niveau de l utilisation de la r gle de droit de son respect voire de l inad quation de celle ci Autrement dit l une des principales raisons retenues des recours en justice contre l tat est la mauvaise gestion au niveau administratif la non conformit juridique des actions et le non respect des proc dures gt 6 Christelle GAY Enjeux et d marche de gestion des risques en EHPAD s l Ecole des hautes tudes en sant publique 2010 14 Nitza Marjorie M BOUROU PAMBOLT La gestion du risque op rationnel dans l activit bancaire Cas des banques tunisiennes s l Universit Libre de Tunis M S T C F 2007 15 Agence judiciai
58. ciologie et d anthropologie Universit publique de Navarre 2002 10 11 41 Niklas LUHMANN Risk A Sociological Theory New York AldineTransaction 28 f vrier 2005 978 0202307640 26 Aussi la conformit juridique devient une n cessit absolue car tant le seul garant pour pr server l image et la responsabilit sociale et juridique du syst me de sant et de ses diff rents acteurs IV EXPLORATION DES DIMENSIONS DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE A EXPLORATION DES DEFAILLANCES LIEES A L ENVIRONNEMENT INTRA ORGANISATIONNEL 1 Strat gie A premi re vue il n existe pas d orientations strat giques clairement d finies au niveau d concentr susceptibles de canaliser et de concentrer les efforts autour d objectifs communs et clairs Ce constat d coule de l absence de projets strat giques qui permettraient de d finir la vision long terme ainsi que les missions et les valeurs des diff rents services et qui partir d une analyse globale de la situation et compte tenu de l volution anticip e de l environnement et des enjeux des diff rentes parties prenantes d finiraient les domaines dans lesquels les d l gations et les centres hospitaliers devraient s investir la nature et l intensit de cet engagement ainsi que les avantages concurrentiels acqu rir ou d velopper En r alit les processus engag s sont g n ralement sous tendus par les recommandat
59. csue conteacdecsaccuccesteacbastecdueesateccdccvoveedcncsusceccuendnccueteccduebectonsesseecsecsestos ii TABLE DES MATI RES 58252 5 a a Te A a a A a n iv LISTE DES FIGURES 5 iisiesierleenesteasatan in eeaeee ee Ee E ES satenn esse no EEES ele ete ssl v LISTE DES TABLEAUX i ccccsisecisscccesesecccncdce covedistsicsc cesesedces asus ccvesasecuaecscoedsagscnesaecevesdse cosec cesenaccen ste ccesdgeseus v INTRODUCTION ina en ann intense 1 l CONTEXTE E NA EO A A A A A AE D 2 Il CONTEXTE SPECIFIQUE s55 ee erae eere tae ir enie E a a ra aae tan paa er Ee an i ae rite eee nitar aE 4 IIl QUESTION DE RECHERCHE ET OBJECTIFS DE L ETUDE 3 sccccccccsscceeseeeccccssecueveeececeseseeuesseeecessseuueeeeessesseeeas 6 MET HODES is csestececcstececeescccistastesercacctes lt cnsseccecssedaceevssectecesscueocetgecvecesecveetoneveseensoescesetsvuseeseeceucescenevesdeosbes 9 l CADRE CONC PTUEL E E E EE E E N EE E N 12 Il IDENTIFICATION DES RISQUES JURIDIQUES AUXQUELS LE MINISTERE DE LA SANTE EST EXPOSE EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE rs nn AESA EAE ESAE AEA EA 14 IIl LA CARTOGRAPHIE DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE suisses 15 IV ETUDE DES DIMENSIONS DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE 18 RESULTATS ET DISCUSSION sssstsssc iereateentes ieraneti in renesdraratiitrenen denis teintes and ses et i es dtetiioere tin ats de 21 l CADRE CONGEPTUEL shine tte ee rt E 22 Il RIS
60. de transparence et de moralisation de la gestion de la commande publique cons cration de l interdiction d existence de conflits d int r t dans le domaine des march s publics pr cision et enrichissement du contenu du rapport tabli et sign par le ma tre d ouvrage l issue d une proc dure n goci e pr cision du contenu et des modalit s de la publication du programme pr visionnel des march s lancer par le ma tre d ouvrage pour op rationnaliser davantage ledit m canisme en faveur d une plus grande transparence dans la gestion de la commande publique institution d un d lai de 3 mois pour la pr paration des rapports d ach vement de l ex cution des march s et pr cision des autorit s destinataires desdits rapports pr cision concernant le contenu de l audit des march s et des seuils pour l Etat les tablissements et entreprises publics et les collectivit s locales et leurs groupements Obligation des soumissionnaires par le bais dudit projet de d cret et par crit de ne pas tre en situation de conflit d int r ts et de ne pas influer par eux m mes ou via autrui sur les diff rentes proc dures du march ni sur les tapes de son ex cution o Modernisation et introduction des TIC en mati re de la gestion de la commande publique l introduction de la proc dure des march s cl en main pour certaines prestations particuli res portant notamment sur des 69 p
61. deniers publics ou priv s des effets en tenant XII lieu ou des pi ces titres actes effets mobiliers qui taient entre ses mains soit en vertu soit raison de ses fonctions D tournement de pouvoir lorsqu on utilise son pouvoir pour des buts autres que ceux pour lesquels il nous a t donn par exemple dans un but d int r t priv Dilapidation des deniers publics le fait de d penser sans discernement de mani re excessive et d sordonn e Dol c est une tromperie destin e induire une personne en erreur afin de la d cider conclure un contrat Il suppose la r union de l intention de nuire de man uvres artifices mise en sc ne et de d clarations mensong res Il englobe aussi la r ticence c est dire le fait de ne rien dire Erreur c est une croyance fausse portant sur l un des l ments d terminants du contrat On distingue l erreur obstacle porte sur la nature l objet ou la cause du contrat __l erreur indiff rente porte sur les qualit s non substantielles la valeur ou le prix de l objet les motifs personnels du contractant l erreur vice porte sur la personne son identit ses qualit s professionnelles ou morales ou sur la substance c est dire les qualit s que le contractant lui m me a consid r comme substantielles comme la performance par exemple d un produit ou son authenticit Escroquerie quiconque en vue de se procurer
62. e de d cision d anticiper les d bordements ventuels d orienter les actions d am lioration et de veille et d accroitre la s curit de l organisation 2 Le risque juridique est valu sur la base de sa fr quence ou probabilit d occurrence et de sa gravit Ces derni res peuvent tre calcul es de mani re objective ou estim es de mani re subjective par des experts notamment par le recours aux chelles plusieurs niveaux La criticit est obtenue en calculant le produit de la fr quence du risque et de sa gravit 31 Olivier LENEL Fran ois NOGARET 10 r ponses sur la cartographie des risques s l MAZARS 2009 32 Marc MOULAIRE La cartographie des risques outil f d rateur de pilotage Hopi Hi Tech 2009 33 Bernard BARTH L MY Jacques QUIBEL Gestion des risques de l entreprise s l Editions Techniques Ing nieur 10 avr 2000 15 La fr quence et la gravit sont report es pour chaque risque identifi sur le diagramme deux axes appel cartographie On distingue alors cinq zones de risque principales La zone des risques de fr quence lev e et de gravit faible La zone des risques de fr quence faible et de gravit lev e La zone des risques de fr quence et de gravit faibles La zone des risques de fr quence et de gravit lev es La zone des risques de fr quence et de gravit moyennes qui constituent le vaste champ d applica
63. e de celle de l tat Il convient de pr ciser que nous avons choisi de travailler sur un chantillon non probabiliste constitu par choix raisonn par effet boule de neige afin de ma triser les co ts de r duire le biais de d sirabilit sociale et d optimiser le taux de participation Ce choix a t galement motiv par la nature exploratoire de l tude la sensibilit du sujet de recherche et la primaut de l utilit de l information recueillie sur la repr sentativit statistique La taille minimale requise de l chantillon a t initialement fix e 30 sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants Il s agissait d un compromis entre le degr de pr cision souhait et le budget et temps disponibles La collecte des donn es s est faite du 15 mai 2012 au 07 juin 2012 travers des questionnaires auto administr s ou remis en mains propres Ces questionnaires taient compos s de deux parties une premi re partie relative cette deuxi me tape de l tude et une deuxi me partie relative la troisi me tape 21 Marie Fabienne FORTIN Le processus de la recherche de la conception la r alisation Mont Royal Qu bec D carie diteur 1996 ISBN 2 89137 136 4 11 La troisi me et derni re tape avait quant elle pour objet de se pencher sur les modalit s de d roulement de la d pense publique ainsi que sur les l ments organisationnels et extra organisationnels qui l e
64. e mani re contractuelle La n cessit d am liorer la culture juridique de l organisation dans son ensemble Il est de moins en moins admissible dans des soci t s aussi l galistes que la n tre que les collaborateurs de l organisation ne disposent pas d une culture juridique adapt e leurs fonctions alors que par leurs actes ils sont capables d engager la responsabilit de l organisation L ambition de la pr sente tude est d explorer et d analyser les diff rents processus de travail et rapports sociaux au sein des structures du minist re de la sant afin de mieux cerner les dangers qui guettent l organisation et dresser avec pr cision le portrait complet des risques juridiques qui en d coulent en mati re de d pense publique Il s agit d un travail conduit la lumi re de la maigre base th orique actuelle dans le but d lucider les multiples dimensions de ces risques juridiques au sein du syst me de sant marocain L tude est donc essentiellement exploratoire Elle s est d roul e du mois d avril 2012 au mois de juin 2012 La question de recherche peut tre formul e de la mani re suivante Comment am liorer la s curit juridique du minist re de la sant en mati re de d pense publique Pour r pondre cette question nous nous sommes fix s pour objectifs de Conceptualiser les dimensions du risque juridique dans la d pense publique Identifier les risqu
65. e peut justifier le recours la proc dure n goci e qu la suite d un deuxi me appel d offres lanc dans les m mes conditions initiales est d clar lui m me infructueux en vue de d bloquer la proc dure pr cision que l annulation d un appel la concurrence doit donner lieu une d cision de l autorit comp tente d ment sign e relatant les motifs ayant pr sid son annulation avec obligation de publication des r f rences de cette d cision au portail des march s publics et sa communication aux membres de la commission de jugement des offres limitation de la possibilit de d signation des personnes habilit es engager les d penses par bons de commande l ordonnateur et au sous ordonnateur pour limiter le fractionnement des d penses sauf pour l administration de la d fense nationale pr cision que les prestations sur bons de commande doivent faire l objet d une concurrence pr alable mat rialis e par la production 68 d au moins trois devis contradictoires sauf impossibilit ou incompatibilit justifi e par une note du ma tre d ouvrage relatant les motifs de l impossibilit ou de l incompatibilit obligation de publier les estimations du co t des travaux aff rents au march objet de l appel d offres Le l gislateur ambitionne ainsi de mettre fin au monopole et la manipulation de l information par l administration o Consolidation du dispositif
66. e sont un pr alable indispensable cette d marche En mati re de d pense publique les comp tences du sous ordonnateur doivent imp rativement correspondre aux missions qu il est amen a r aliser Il doit r pondre des exigences tr s strictes en mati re de s lection de formation et de qualification ce qui est tr s loin d tre le cas aujourd hui En effet les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants taient respectivement soit des m decins soit des dipl m s en conomie ou des techniciens Leur formation initiale n a t compl t e par l acquisition d autres dipl mes que dans 48 des cas Seuls 68 de ces dipl mes permettaient d acqu rir des comp tences en mati re de d pense publique En ce qui concerne la formation continue 33 seulement des r pondants au questionnaire ont d clar avoir b n fici de sessions de perfectionnement en mati re de gestion financi re durant les douze derniers mois Cela reste tr s insuffisant et ce d autant plus que 31 des participants ces sessions de formation ont d clar ne pas avoir t satisfaits du tout 15 4 avoir t peu satisfaits et 38 5 avoir t moyennement satisfaits Tableau VI Par ailleurs les auteurs du courant constructiviste de la ma trise des risques consid rent la fiabilit comme un construit la fois social et organisationnel et donc un probl me d enacment c est dire d laboration et de gest
67. edures and techniques Universit du Michigan Sage Publications 1990 ISBN 9780803932500 20 Kathleen M EISENHARDT Building theories from case study research Standford University Academy of Management Review 1989 10 potentiellement int ressantes L exploitation des donn es recueillies utilise les trois types de codage suivants Le codage initial ou ouvert qui consiste identifier les unit s de sens dans les textes verbatim et leur donner des noms de code Le codage axial ou cat gorisation qui consiste regrouper les codes initiaux en cat gories conceptuelles par induction Le codage s lectif qui consiste regrouper certaines cat gories conceptuelles en cat gories principales moins nombreuses La technique de triangulation accroit la validit du construit en permettant une diversification des sources de donn es et donc un enrichissement et une confrontation de l information obtenue La deuxi me tape constitue le c ur de cette recherche Elle vise l laboration d une cartographie des risques en mati re de d pense publique Aussi nous avons choisi un devis quantitatif La population cible inclut les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants exer ant au niveau des directions r gionales des d l gations et des centres hospitaliers du minist re de la sant Les centres hospitaliers universitaires ont t exclus de l tude car dot s d une personnalit morale distinct
68. end conscience du nombre de catastrophes qui sont attribu es l erreur humaine La recherche en responsabilit va devenir syst matique et si le risque est endog ne la responsabilit sera totale Or il est commun ment admis aujourd hui que si l erreur humaine juridiquement baptis e comme faute est la cause la plus fr quente des accidents auxquels une organisation est expos e elle n est somme toute pas si anormale Elle est indissociable de l intelligence humaine et refl te la mise en uvre des capacit s cognitives pour faire face a des situations souvent complexes o la rationalit et les ressources disponibles sont limit es La cognition ne sait vraiment g rer ses risques internes et externes qu en les c toyant vouloir interdire l op rateur l exp rience de ces risques est un non sens psychologique et ergonomique Elle refl te un mode de fonctionnement par essai erreur qui privil gie la recherche de la performance sur l analyse exhaustive de toutes les situations possibles et prend en consid ration la capacit de r cup ration en cas d erreur globalement de l ordre de 80 D apr s REASON il existe trois cat gories d erreur 27 ANAES Principes m thodologiques pour la gestion des risques en tablissement de sant 46 Denis KESSLER Pr sident de la F d ration fran aise des soci t s d assurances Interview r alis par Rober
69. enjeux de territoires sous tendus par le mode d organisation en services et engendrant au dela des probl mes de cloisonnement et de coordination un syst me peu orient vers l int gration Un mode comportemental ax sur un sentiment substantiel d impunit et de non effectivit de la r gle de droit 39 8 Synthese des d faillances li es l environnement intra organisationnel La rar faction des ressources humaines en quantit et en qualit conjugu e l clatement du syst me de valeurs et aux d faillances des autres leviers notamment en mati re de coordination et de gestion de l information et des connaissances accroissent les risques rendent vaine l criture des proc dures et limitent les capacit s de supervision d inspection et d audit dans l organisation Cela explique le fait que tous les participants interview s consid rent le contr le interne comme une pratique limit e non structur e non syst matique et non proactive dans les organisations de sant De plus les d faillances relat es s amplifient mutuellement en raison des interd pendances qui existent entre les diff rents leviers Tableau V Seul le style de management semble avoir une influence positive sur les modes d organisation et de fonctionnement du syst me de sant Les carences strat giques ont un impact n gatif sur chacun des autres leviers Il en est de m me des d faillances structural
70. eptible de les entraver pour toutes les raisons pr cit es Le souci de la continuit du service et l obligation de parer aux urgences s est retrouv dans 89 7 des commentaires Enfin l heure o le passage au syst me de contr le modul de la d pense est devenu une obligation juridique et plus encore une n cessit conomique seuls 45 8 des r pondants se sont dits pr ts effectuer la transition Il est pr ciser que 25 6 des r pondants ont d clar ne pas conna tre la signification du contr le modul de la d pense confirmant ainsi les carences du syst me de sant en mati re de formation continue et d accompagnement et de capacitation des professionnels Enfin nous mettons l accent sur les retards consid rables accus s dans le vote de la loi de r glement 45 D EXPLORATION DES DEFAILLANCES LIEES AU SOUS ORDONNATEUR 1 La notion d erreur Les risques de quasi d lit c est dire d imprudence et de n gligence sont arriv s en termes de fr quence en t te des risques d clar s par les r pondants au questionnaire Les donn es de la litt rature confirment cette tendance et posent le probleme de la responsabilit des op rateurs l approche moderne des soci t s font que l on se dit que les risques deviennent toujours plus pr visibles et g rables en amont Si le risque tait exog ne l entreprise il ne poserait pas de probl mes Or aujourd hui on pr
71. er Mr Mouloud Daoudi pour sa grande disponibilit sa p dagogie sa rigueur scientifique et son riche enseignement Bien entendu je ne peux oublier mon amie Asma Fadi aupr s de qui j ai appris beaucoup de choses pour nos changes permanents son soutien inconditionnel et son appui incessant Merci tous les enseignants et les membres de l INAS pour leur g n rosit leur complicit leur clairvoyance et leur apport inestimable Je pense plus sp cialement ceux qui ont des revanches prendre celles qui m ont donn mon premier surnom et aussi celles qui ont boost nos temp raments et nous ont donn de vraies le ons d humilit Ils Elles se reconnaitront Merci tous les membres de mon groupe de travail PINAS pour l amiti qui nous lie pour nos discussions riches et passionn es et pour les repas copieux que nous avons partag s Merci tous ceux et toutes celles qui ont contribu de pr s ou de loin directement ou indirectement la r ussite de ce travail et dont je n ai pas cit les noms mais qui se reconnaitront galement Merci toutes les personnes ressources et aux hommes et femmes du terrain qui ont donn de leur temps pour enrichir cette tude Et enfin une pens e vidente pour mes parents et pour toute ma famille qui m auront support jusqu au bout RESUME Titre Gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique Cas du minist re
72. er les diff rents sch mas possibles de la d pense de rep rer les difficult s et solutions optimales de concevoir un maximum de cahiers de charge types et de mettre en place des r f rentiels normatifs susceptibles de permettre aux d cideurs d anticiper les modalit s de la commande ses d lais d ex cution et les risques de surco t Avec la s paration des fonctions incompatibles en mati re de discipline budg taire et financi re l instauration des m canismes de contr le interne l informatisation g n ralis e de la comptabilit publique et l accompagnement des sous ordonnateurs pour instaurer un syst me de comptabilit analytique et d valuation des co ts les mesures cit es ci dessus devraient permettre d viter un maximum d exposition aux risques juridiques Ressources humaines Il s agit ind niablement du levier d action le plus n vralgique La pr paration et l acquisition du personnel qualifi est loin d tre l affaire exclusive du minist re de la sant Elle se rapporte des politiques sectorielles imbriqu es et la mani re dont les collectivit s con oivent leur d veloppement La rar faction des ressources humaines est une r alit qui impose d une part de rationaliser le rendement du personnel existant et d autre part de repenser l avenir nous en avons parl en adoptant des visions futuristes long terme en imaginant des politiques progressistes et sociale
73. er les donn es organisationnelles susceptibles de favoriser l apparition de risques juridiques en mati re de d pense publique dans le syst me de sant La dur e pr vue pour l entretien est de 30 minutes toutes les informations recueillies resteront anonymes Les th mes aborder La strat gie adopt e La structure de l organisation Les syst mes utilis s Le style de management Les ressources humaines Les comp tences Les valeurs partag es XXXII CURRICULUM VITAE Royaume du Maroc Minist re de la Sant 3 sat 8 5 53 By DU tb yt agenti dis Institut National d Administration Sanitaire Curriculum vitae Identifications personnelles Nom AQACHMAR Pr nom YASSINE Date et Lieu de naissance 18 09 1977 Rabat Nationalit Marocaine Adresse Rabat Courrier lectronique yassineaqachmar yahoo fr Situation administrative Participant la 11 promotion 2010 2012 M decin grade principal Cursus des tudes et Formations Dipl mes obtenus 2010 Licence en Droit public de la facult des sciences juridiques conomiques et sociales de F s avec mention assez bien 2003 Doctorat en m decine de la facult de m decine et de pharmacie de Rabat avec f licitations du jury 1995 Baccalaur at s sciences math matiques avec mention bien au lyc e My Isma l Mekn s Exp riences professionnelles Parcours des po
74. erche la d finir la structurer la financer Montr al Les presses de l universit de Montr al 1990 ISBN 2 7606 1535 9 35 Advantages De l importance dans les enqu tes de satisfaction des utilisateurs de l informatique chez Advantages s l Document interne 2004 www advantages fr site pdf advantages importance _fr pdf 36 Instance Centrale de Pr vention de la corruption Etude sur le ph nom ne de la corruption dans le secteur de la sant Evaluation et diagnostic Rabat MAZARS Juin 2011 37 Robert H Waterman Thomas J Peters Julien R Phillips Structure is Not Organization s l M Wiener 1980 38 Signe Distinctif et le Village de la Justice La gestion des risques juridiques dans l entreprise 2010 http www village justice com articles Quelle gestion risques juridiques 9412 html 39 DOUGLAS Mary Risk Acceptability According to the Social Sciences New York Routledge Edition illustrated edition 5 septembre 2002 978 0415291149 40 Mercedes PARDO Sociologie et risque nouveaux clairages sur les facteurs sociaux et la participation publique MANA Revue de sociologie et d anthropologie Universit publique de Navarre 2002 10 11 41 LUHMANN Niklas Risk A Sociological Theory New York AldineTransaction 28 f vrier 2005 978 0202307640 42 Chris ARGYRIS et Donald A Sch n L apprentissage organisationnel th orie m thode pratique Collection Dbu Sc Humaine De Boeck
75. es et fonctionnelles de l insuffisance quantitative et qualitative des ressources humaines et de l incompatibilit du syst me de valeurs La conception d un mode de d pense publique conforme et efficient ne peut tre obtenue qu travers le redressement de ces divers l ments et l instauration de m canismes syst matiques et int gr s de r gulation et de contr le Parmi les r pondants notre questionnaire 94 9 ont estim que l exposition du sous ordonnateur et sous ordonnateur suppl ant aux risques juridiques en mati re de d pense publique tait due l absence d une politique de pr vention de ces risques au sein du minist re de la sant 92 3 une carence du syst me en personnel qualifi dans les domaines financiers et juridiques 64 1 des probl mes d acc s une information claire et utile 53 8 une charge de travail importante et 35 9 des pressions hi rarchiques internes 40 B EXPLORATION DES DEFAILLANCES LIEES AUX CONTRAINTES DE L ENVIRONNEMENT EXTRA ORGANISATIONNEL Nous ne pouvions valablement appr hender les risques juridiques en mati re de d pense publique sans au pr alable remettre celle ci dans son contexte un contexte marqu o Politiquement par La volont de consacrer un tat de droit bas sur une d mocratie parlementaire plurielle et participative La crise du principe de l tat providence La transformation du rapport des citoyens au
76. es juridiques auxquels le minist re de la sant est expos en mati re de d pense publique Elaborer une cartographie des risques juridiques en mati re de d pense publique Diagnostiquer les causes des risques juridiques rencontr s D tecter les leviers et options de traitement des risques juridiques en mati re de d pense publique Emettre des recommandations pour assurer une meilleure gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique 16 Franck Verdun La gestion des risques juridiques s l Editions d organisation Groupe Eyrolles 2006 METHODES Il s agit d une tude exploratoire qui s int resse la fr quence des risques juridiques en mati re de d pense publique leur gravit ainsi que les leviers d action susceptibles de les pr venir ou du moins les att nuer C est une tude de cas avec comme unit d observation le minist re de la sant et comme unit d clarante les personnes ressources et informateurs cl s en mati re de d pense publique ainsi que les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants Notre devis est un devis mixte il combine une approche la fois organisationnelle et sociale qualitative et quantitative de mani re s quentielle ou concurrente en fonction de l tape du processus de recherche La premi re tape est une phase pr alable purement qualitative avec triangulation des donn es Elle vise d finir les dimensions du c
77. et des bureaux d tudes techniques Les mutations g opolitiques transnationales actuelles les larges mouvements de contestation la crise conomique mondiale et les enjeux de modernisation de d veloppement de coh sion sociale de bonne gouvernance et de rationalisation des ressources financi res notamment que de telles transformations suscitent La multiplication des affaires d opinion g n rale et des publications dans les journaux et les r seaux sociaux sur internet concernant la mauvaise gestion des deniers publics dans les diff rents secteurs tatiques Le co t de la justice et impact financier humain voire sanitaire performance et social en cas de faute L agence judiciaire du Royaume estime que le co t de la non conformit juridique contraint l administration supporter une charge budg taire dont l volution est difficile soutenir L volution permanente et la complexit des proc dures r glementation et l gislation en vigueur A ce titre la nouvelle r vision constitutionnelle de 2011 a consid rablement tendu le p rim tre de responsabilit de l tat 15 Agence judiciaire du Royaume Rapport d activit de l exercice 2010 Rabat Minist re de l conomie et des Finances 2011 L intensification des contr les en mati re de r gularit des comptes et de gestion des services publics Le recours in vitablement croissant du MS aux partenaires externes notamment d
78. ettant aux sous ordonnateurs de parer aux urgences notamment lorsque certaines lignes budg taires sont satur es ou bien lorsque les cr dits tardent tre allou s ou encore lorsqu un march fluides m dicaux alimentation etc est d clar infructueux Une d finition juridique explicite de l urgence en mati re de d pense publique en sant doit tre apport e L absence de dispositions juridiques claires concernant la souscription certains contrats d adh sion qui exigent le versement d avances dans des conditions non r glementaires Le caract re non contractuel du projet d tablissement hospitalier Ce dernier devrait tre pourvu de force juridique et tre opposable tant en interne que vis vis des tiers Les risques li s l e administration piratage fishing hameconnage farming etc La protection de l acheteur lectronique L absence d un r glement int rieur qui r gule et organise les diff rents services et divisions du minist re de la sant au m me titre que les tablissements hospitaliers de fa on s parer les fonctions incompatibles programmation et planification budg taire ex cution ordonnancement en mati re de d pense publique et ent riner les m canismes de contr le interne de suivi et d valuation L absence de dispositions juridiques imposant les qualifications et le niveau d exp rience des sous ordonnateurs L absence d un r f rentiel des empl
79. explorer l environnement organisationnel Il s agit d un mod le syst mique de diagnostic qui permet de d terminer si une organisation est capable d atteindre les objectifs qu elle s est fix s L analyse se fait travers 7 leviers o Trois leviers durs hard la structure la strat gie et les syst mes o Quatre leviers culturels ou mous soft les valeurs partag es Shared values le savoir faire Skills les ressources humaines Staff et le style de management 18 Une fois mis ensemble ces sept leviers d terminent int gralement la mani re dont une organisation fonctionne La repr sentation du mod le montre bien l interd pendance de ses l ments et la fa on dont chacun agit sur les autres Il est extr mement important de comprendre la mani re dont ces l ments sont organis s et jusqu quel point ils sont d une part susceptibles de se renforcer et de se combiner et d autre part en accord et en harmonie avec les objectifs atteindre C est en effet de cette dynamique globale d organisation d ajustement et de renforcement mutuel que d pend la performance de toute organisation Pour tirer le meilleur parti de ce mod le nous avons suivi la d marche suivante o D abord explorer les diff rentes tapes du syst me de gestion de la d pense publique tel qu il est pratiqu aujourd hui gr ce au questionnaire adress aux sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl an
80. fondamental pour une d pense publique parcimonieuse Style manag rial Il n existe pas de style manag rial universel Le tout est d adopter une approche situationnelle impersonnelle et f d ratrice qui favorise la performance et s oppose toute d viance ou transgression des normes Syst mes Le minist re de la sant doit imp rativement s inscrire dans un mod le d organisation auto apprenante o les exp riences sont capitalis es les connaissances accessibles et les prises de d cision pond r es et clair es L instauration d espaces d change ainsi que la restructuration pour plus de fiabilit et de c l rit et l assouplissement du syst me d information est la premi re exigence La deuxi me exigence tient l am lioration du processus de la d pense publique lui m me La planification et la programmation du budget doivent plus que jamais respecter les principes de transparence et de bonne gestion tre fond es sur des crit res clairs et une d finition sinc re et rigoureuse des besoins et des priorit s et surtout permettre la reconduite des activit s d s le premier jour de l exercice budg taire avec comme objectif de r pondre le plus convenablement possible aux demandes en 62 sant de la population et aux besoins de fonctionnement et d investissement de l organisation Le retour des exp riences et le partage des connaissances devraient permettre de mod lis
81. globale Paris EYROLLES ditions d organisation 2 me dition F vrier 2004 2 7081 3041 2 5 Standish group The CHAOS Report Boston Consultable adresse http www 1 standishgroup com sample_research chaos_1994_ 1 php 1994 6 Christelle GAY Enjeux et d marche de gestion des risques en EHPAD s l Ecole des hautes tudes en sant publique 2010 7 Henri Jacques NOUGEIN Docteur d tat en droit et Courtier d Assurances Responsabilit du dirigeant et assurance s l 8 ORSE Observatoire sur la responsabilit soci tale des entreprises D veloppement durable et entreprises Un d fi pour les managers s l AFNOR 2e dition 14 novembre 2008 ISBN 13 978 2125421212 9 Adeline CLEC H La gestion globale des risques en tablissement de sant enjeux li s l laboration d une cartographie des risques au Centre hospitalier de Longjumeau s l Ecole des hautes tudes en sant publique 2008 10 Lo c Cadiet Sur les faits et les m faits de la r paration Paris Editions Dalloz 1999 11 Jean Carbonnier Les obligations s l 2 me d Presses universitaires de France Th mis n 1999 1998 12 Isabelle CADET L importance du cadre juridique s l Economie amp Humanisme num ro 370 octobre 2004 73 13 Q C Num ro 346 F vrier 1998 14 Nitza Marjorie M BOUROU PAMBOLT La gestion du risque op rationnel dans l activit bancaire Cas des banques tun
82. hantillon tait compos de 41 de directeurs de centres hospitaliers 36 de d l gu s du 23 minist re de la sant 15 de chefs des services administratifs et conomiques provinciaux et 8 de chefs des p les des affaires administratives 87 des r pondants avaient une exp rience de 1 10 ans dans le domaine du sous ordonnancement et 77 taient des m decins B FREQUENCE TABLEAU IT Il convient de pr ciser que 97 4 des r pondants ont estim qu ils taient expos s des risques juridiques en mati re de d pense publique Pour 89 8 d entre eux l importance sur une chelle croissante de 0 10 que doit accorder le sous ordonnateur dans l exercice de ses fonctions la gestion de ces risques est sup rieure ou gale 8 Pour 66 7 cette importance est cruciale Ces chiffres sont en ad quation avec les r sultats d une tude men e en Europe en 2010 aupr s de 270 entreprises Pour 87 des directions juridiques interrog es la mise en place d une politique sp cifique de gestion des risques juridiques tait primordiale ou tr s importante La fr quence d clar e des risques juridiques en mati re de d pense publique s est situ e entre 0 67 et 2 28 sur une chelle de 0 4 Les risques les plus fr quemment rapport s ont t la n gligence et l imprudence suivis par les vices de proc dure Les r sultats des diff rents entretiens confirment cette tendance
83. il Le 20Consultant 20du 20 mois Diane 20Vaughan html 78 ANNEXES Figure 1 Mod le des 7S Source Thomas Peters and Philips Structure is not organization McKinsey Quarterly Et 80 Figure 2 Mod le d AQACHMAR amp LAAROUSSI pour la gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique Y Satisfaction des besoins Figure 3 Positionnement des risques juridiques en mati re de d pense publique par criticit o o c o 3 o oO LL Cartographie des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant 12 Risques maieurs Seuil des risques moyens seuil des risques majeurs 4 Gravit Tableau l Caract ristiques des r pondants au questionnaire de gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant Anciennet lt lan 1 5ans 10 ans et plus 5 10 ans Total 30 35 ans 35 40 ans 40 45 ans 45 50 ans 50 ans et plus Total M decins Techniciens Infirmiers Ing nieurs 7 70 69 20 5 10 17 90 100 00 15 40 25 60 12 80 35 90 10 30 100 00 76 90 mm 5 10 0 00 0 00 17 90 100 00 Tableau Il Fr quence des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant Risques juridiques 1 N gligence 2 Imprudence 3 Vices de proc dure 4 Trafic d influence 5 Corruption 6 D to
84. ion avec la recherche de pouvoir et doit dans des syst mes l galistes tre r gul e par des m canismes de mod ration et de contr le ainsi qu une v ritable culture de gestion des risques bas e sur la capacitation de tous les acteurs et la cons cration d un mod le d organisation auto apprenante susceptible de d tecter pr cocement et de traiter temps les signes annonciateurs d ventuels v nements n gatifs 27 L Agence Nationale d Accr ditation et d Evaluation en Sant Principes m thodologiques pour la gestion des risques en tablissement de sant R publique de France 57 Edwin Hardin Sutherland et Donald Ray Cressey Principes de criminologie Version fran aise tablie sur le texte de la 6e dition de ePrinciples of criminologye par la Section de droit p nal et de science criminelle de l Institut de droit compar de l Universit de Paris Cujas 1966 ASIN B001D3DE4M 58 Diane VAUGHAN La normalisation de la d viance une approche d action situ e Paris L Harmattan 2001 59 VAUGHAN Diane Sociologue Columbia University Interview l Universit Columbia au cours du meeting annuel de l AMCF Publi originellement par la california Management Review Mai 2008 50 Les d viances constituent les risques juridiques les plus critiques en mati re de d pense publique Elles peuvent engager la responsabilit disciplinaire civile ou p nale du sous ordonnateur et rev tent plusieurs formes
85. ion des repr sentations qui donneront un sens aux situations v cues par les op rateurs ils recommandent une d finition claire des r les une responsabilisation personnelle forte l tablissement de ponts de communication permanents le d veloppement par les acteurs 50 Michel MONTEAU L organisation d l t re Collection Dynamiques d entreprises L Harmattan 1 d cembre 2010 978 2296138148 51 JOURNE B Positivisme et constructivisme dans la gestion de la s ret et de la fiabilit des centrales nucl aires Lille Constructivisme et Sciences de Gestion 23 octobre 1997 52 Arlette BOUZON La place de la communication dans la conception de syst mes risques Collection Communication des organisations Editions L Harmattan 2 novembre 2004 ISBN 978 48 d une identit distinctive et stable l utilisation de l action pass e comme guide l accumulation et l change de comptes rendus plausibles D autres auteurs pr nent sur la base d approches ethnographiques un usage flexible de la d l gation d autorit une structure d organisation sp cifique en situation de stress particuli rement en situation de crise ou d urgence une reconnaissance active des comp tences et du d vouement des op rateurs tous les niveaux de l organisation l existence d un syst me r compensant les op rateurs pour la d couverte d erreurs et valorisant le partage d informations
86. ion des risques a des cons quences juridiques volution du droit par une obligation de s curit r sultat judiciaires dans le sens de la p nalisation assurantielles une augmentation de la sinistralit un d sengagement des assureurs une augmentation des primes et conomiques des mesures de pr vention et 3 Jean Paul Louisot La gestion des risques dans les entreprises les collectivit s amp les tablissements de sant Panth on Sorbonne Professeur Associ Universit Paris I 4 Bernard BARTHELEMY et Philippe COURREGES Gestion des risques m thodes d optimisation globale Paris EYROLLES ditions d organisation 2 me dition F vrier 2004 2 7081 3041 2 5 Standish group The CHAOS Report Boston Consultable l adresse http www1 standishgroup com sample_research chaos_1994_1 php 1994 de gestion des risques qui remettent en cause la fois la gestion des tablissements les Le d veloppement organisations mises en place et les pratiques professionnelles important de la responsabilit pour risques juridiques est un ph nom ne qui participe d une volution que chacun peut juger positive ou n gative des mentalit s sociales vers plus de s curit collective voire vers la revendication d un droit l indemnisation La d marche du management responsable est l vidence d identifier et de g rer ces risques o Et c est cette volution forc e plus que volontaire
87. ions de la strat gie nationale du minist re de la sant qui a l inconv nient majeur de ne pas tre toujours adapt e l environnement et aux priorit s locales et de ne pas tre d clin e en budgets programmes Il convient cependant de pr ciser qu en d pit du fait que les missions des services d concentr s soient vagues et faiblement diffus es et que les valeurs annonc es ne se traduisent pas concr tement dans les activit s courantes il n en demeure pas moins que beaucoup d efforts sont d ploy s pour Instaurer des m canismes de r gulation et d auto valuation D finir maintenir et faire partager lesdites missions et valeurs Favoriser la coh sion et l adh sion du personnel 27 Cette concentration des efforts l int rieur soul ve n anmoins la question du degr d engagement de l organisation vis vis de son environnement ext rieur et de la d sormais n cessaire cr ation de ponts solides et d espaces d change institutionnalis s et viables L instauration d une dynamique participative positive et constructive ainsi que de rapports privil gi s fond s sur la confiance mutuelle s agissant des acteurs externes est la cl de vo te de la r ussite des services d concentr s s acquitter de la responsabilit sanitaire et sociale dont ils sont investis Aujourd hui les textes pr voient plusieurs supports strat giques Des supports pluriannuels Vv Pl
88. isiennes s l Universit Libre de Tunis M S T C F 2007 15 Agence judiciaire du Royaume Rapport d activit de l exercice 2010 Rabat Minist re de l conomie et des Finances 2011 16 Franck Verdun La gestion des risques juridiques s l Editions d organisation Groupe Eyrolles 2006 17 John W CRESWELL Vicky L PLANO CLARCK Designing and Conducting Mixed Methods Research California SAGE Publications Inc 2011 ISBN 978 1 4129 7517 9 18 Barney G GLASER Anselm L STRAUSS The Discovery of Grounded Theory Strategies for Qualitative Research USA AldineTransaction 1967 Fourth paperback printing 2009 ISBN 978 0 202 30260 7 19 Anselm L STRAUSS Juliet M CORBIN Basics of qualitative research grounded theory procedures and techniques Universit du Michigan Sage Publications 1990 ISBN 9780803932500 20 Kathleen M EISENHARDT Building theories from case study research Standford University Academy of Management Review 1989 21 Marie Fabienne FORTIN Le processus de la recherche de la conception a la r alisation Mont Royal Qu bec D carie diteur 1996 ISBN 2 89137 136 4 22 Minist re de l conomie des finances et de l industrie R publique de France Guide m thodologique du contr le hi rarchis des d penses publiques dans les tablissements publics nationaux En ligne http www dgdr cnrs fr intranetdcif Docs Bibliotheque reglementation pdf CD Guide CHDP pdf
89. l assimil s par les professionnels les responsabilit s sont dilu es et mal d finies le principe de subsidiarit n est pas consacr et les probl mes op rationnels sont le plus souvent trait s au niveau du sommet strat gique Les m canismes de coordination Ils sont globalement insuffisants voire inadapt s Le m canisme pr pond rant est l ajustement mutuel La supervision directe n est pas syst matique et le suivi est occasionnel et irr gulier Le contr le est centralis sporadique et principalement exerc par les sommets strat giques S1 les qualifications sont globalement standardis es les proc d s les normes et les r sultats ne le sont pas Les priorit s ne sont pas mises en vidence et les professionnels ne sont pas r unis autour d objectifs clairs et partag s Le reporting est mal exploit l analyse des tats lorsqu ils sont mis dans les d lais ne se fait pas dans un cadre formel et participatif Le syst me d information pr sente de nombreuses lacunes Dix participants sur douze l ont jug archa que inadapt et non fiable 30 c Contr le 1 il iii iv Contr le interne Par contr le interne nous voquons l ensemble des aspects organisationnels et des m canismes destin s lutter contre la fraude v rifier la sinc rit des comptes ainsi que la fiabilit et la validit du syst me d information le tout dans une optique de perf
90. la personne publique contractante prend en dehors du contrat des mesures qui aggravent les charges ou rendent plus difficiles les obligations du contractant 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante g gt Tr s fr quente F4 Quasi d lits 1 N gligence pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique le risque de n gligence est Lorsqu un agent de fa on involontaire n accomplit pas un acte qu il aurait d accomplir 0 1 2 3 4 Rare ou inexistant C C Tr s fr quent 2 Imprudence pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique le risque d imprudence est Lorsqu un agent de fa on involontaire accomplit un acte qu il n aurait pas d accomplir 0 1 2 3 4 Rare ou inexistant C C Tr s fr quent F5 D lits 1 Usurpation de fonctions pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsqu une personne trang re au service prend une d cision la place de la personne r ellement comp tente 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C C Tr s fr quente 2 Dilapidation des deniers publics pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait de d penser sans discernement de mani re excessive et d sordonn e 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente XXVIII 3 Concussion pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Tout fonctionnaire public qui sollicite re
91. le trafic d influence la corruption le d tournement de deniers publics et la violation des r gles d appel la concurrence onze risques mod r s notamment la n gligence l imprudence et les vices de proc dures et neuf risques mineurs ont t identifi s Les risques majeurs sont des risques intol rables par leur criticit lev e ils doivent absolument tre maitris s Les risques mod r s sont la cible par excellence de toute strat gie de gestion des risques il convient n anmoins d valuer avec soin les co ts d intervention et de pr vention Quant aux risques mineurs ils doivent faire l objet d une surveillance continue et de r valuations p riodiques 69419 Il convient cependant de pr ciser que neuf personnes sur les dix neuf interview s ont consid r qu en mati re de risques juridiques il n y a pas de seuil tol rable la conformit juridique doit tre la r gle et les risques r siduels doivent tre maitris s au maximum nous d clarait un responsable du minist re de la sant En r alit la notion d acceptabilit du risque est une construction sociale qui s articule autour de la repr sentation que l on se fait ou non des dommages associ s au risque la prise de risque tant indissociable du d veloppement de l activit humaine et de l innovation sociale De ce fait chaque soci t a d velopp sa propre perception du risque des dangers qui en d coulent et des
92. lementation et les manquements constat s les dossiers disciplinaires aboutissent peu souvent d o un sentiment g n ral d impunit Comp tences Les prestations et services rendus par le minist re de la sant sont effectu s par des professionnels qui r pondent aux exigences r glementaires en vigueur notamment en mati re de qualification de formation et de dipl mes Cependant la complexit des t ches accomplir implique une grande libert d action des op rateurs et donc le d ploiement d un personnel hautement qualifi et exp riment en des domaines tr s pr cis pour des fonctions sp cifiques ce qui est rarement le cas en raison de l absence d un r f rentiel de gestion pr visionnelle des emplois et des 37 comp tences Il ne faut pas oublier que le sous ordonnateur et le sous ordonnateur suppl ant assument une responsabilit double personnelle et hi rarchique et qu ils ne peuvent esp rer assurer valablement et correctement leurs fonctions sans l appui d quipes et de collaborateurs comp tents 97 4 des r pondants au questionnaire imputent leur exposition aux risques juridiques une formation de base insuffisante en mati re de droit du personnel impliqu dans la d pense publique Concernant la formation continue plusieurs programmes se chevauchent national r gional provincial et local Ils concernent aussi bien la pratique m dicale que manag riale Tous les profils s
93. lit 1 dans le reste des cas Ceci concernait notamment les m dicaments et dispositifs m dicaux Leur principale recommandation tait d viter d effectuer des livraisons de produits non demand s ou ayant des dates de p remption proches Le non respect du cycle de gestion des m dicaments et des dispositifs m dicaux par la division de l approvisionnement a t relat par 61 5 des r pondants les probl mes d espace de stockage par 33 3 des r pondants V SYNTHESE DES LEVIERS D ACTION POUR LA PREVENTION DES RISQUES JURIDIQUES EN MATI RE DE DEPENSE PUBLIQUE A REDRESSEMENT ORGANISATIONNEL 1 Strat gie Il est d sormais vident que toute action administrative engageant les deniers de l tat doit s inscrire dans un cadre strat gique issu de besoins organisationnels et populationnels r els et prioritaires et de d marches consensuelles et participatives Tous les services et tablissements du minist re de la sant doivent se doter de plans strat giques r guli rement mis jour moyennant des approches scientifiques normalis es et des contrats d objectifs et de moyens opposables tant sur le plan interne et externe que juridique et politique L laboration des plans strat giques r gionaux des sch mas r gionaux de Voffre de soin et des projets d tablissement hospitalier doit s accompagner de l instauration du m me type de d marche au niveau des services centraux et des d l g
94. ment virulentes lorsque l action administrative touche la question du red ploiement du personnel r duisent encore plus le champ de comp tence et d action des d cideurs Difficile dans ces conditions de mettre en place une politique pertinente de restructuration des tablissements et services du minist re de la sant et une gestion efficace et moderne de la d pense publique Par ailleurs le climat de travail est globalement conflictuel en raison d un m contentement g n ral des professionnels de la sant et de l exacerbation de revendications salariales qui touchent aux r mun rations aux modalit s de mutation ou de d mission aux avantages sociaux la charge de travail et qui d passent la plupart du temps le champ de comp tence de la r gion sanitaire et se heurtent aux limites des politiques minist rielles pratiqu es en mati re de gestion des ressources humaines Beaucoup de comportements d viants tels que l absent isme l insubordination et le non respect des heures de travail semblent trouver leur origine dans ce climat malsain Enfin il convient d ajouter que le pouvoir disciplinaire n est pas d centralis D ailleurs en raison de la multiplicit des intervenants dans les affaires disciplinaires du chevauchement des int r ts de la lenteur des proc dures de la raret d j p nalisante des ressources humaines et surtout de l inad quation entre les sanctions pr vues par la r g
95. mploi 27 L Agence Nationale d Accr ditation et d Evaluation en Sant R publique de France Principes m thodologiques pour la gestion des risques en tablissement de sant 2003 28 Minist re du budget des comptes publics et de la fonction publique R publique de France Cadre de r f rence de la ma trise des risques financiers et comptables des tablissements publics nationaux 29 ERNST amp YOUNG La gestion des risques et le contr le interne dans le secteur public 30 Malik S SAWADOGO amp J r me DENDURA Rapport pr liminaire r alis la demande de la mission r sidente de la banque mondiale au Burkina Faso Evaluation des risques dans la gestion des finances publiques dans le secteur ducation au Burkina Faso en vue d un appui budg taire sectoriel 13 La premi re version du projet de guide de contr le de la validit de la d pense par voie des march s Mr Abderrahman ALAOUI amp Mr Mouloud DAOUDI DPRE minist re de la sant au Maroc Grille nationale d valuation de la capacit de gestion financi re des sous ordonnateurs des services centraux et services d concentr s La triangulation des sources d information et le rapprochement entre les donn es obtenues travers les entretiens et celles de la litt rature devaient nous permettre de d gager les principales dimensions de notre question de recherche d accroitre la fiabilit de notre d marche en int grant dans une approche s
96. n appuie sa d cision sur des faits qui n existent pas en r alit Imprudence lorsqu une personne de fa on involontaire accomplit un acte qu elle n aurait pas d accomplir Incomp tence l autorit qui a pris l acte n est pas celle qui est habilite juridiquement le faire Elle peut tre Mat rielle la mati re rel ve de la comp tence d une autre autorit Territoriale la d cision rel ve d une autre circonscription administrative Temporelle autorit n est plus ou n est pas encore comp tente L sion fait de contracter une prestation un prix inf rieur sa valeur effective entra nant un d s quilibre de prestations N gligence lorsqu une personne de fa on involontaire n accomplit pas un acte qu elle aurait d accomplir Trafic d influence le fait pour une personne de solliciter ou agr er des offres ou promesses de solliciter ou recevoir des dons pr sents ou autres avantages pour faire obtenir des faveurs quelconques accord es par l autorit publique des march s ou autres b n fices r sultant de trait s conclus avec l autorit publique ou avec une administration plac e sous le contr le de la puissance publique ou de fa on g n rale une d cision favorable d une telle autorit ou administration et abuse ainsi d une influence r elle ou suppos e Crime dans le cas d un fonctionnaire public XV Usurpation de fonctions
97. n du sous ordonnateur nn 65 Cr R forme juridiquet i ian aranana iaiia eia sand daa rer Deg ea dca cede dea aa ve Tale Re eat aa waged Redon 67 ANNEXES sise decevecidcensausdenevedi coveceuadeneescecevesovodevesptedeceveusdesveesdcvevaesdaseeie seueseeedowesebocevespescesevevadcerss l LEXIQUE s rie EEEE E E OEE dore EE A E EE E E donne sise XII QUESTIONNAIRE D ENQUETE ccccssssssssccscssccsscssccsssscssscsscssesscsssccscssesscssscsssseessessscsesseessessscseessesseees XVII GRILLE D ENTRETIEN ccc csscsccesucescsscscosesecucesessctsesecccecesssecctessessesssesecdeedeosduceseseccGovessdsseccbecdeevasedscesseese XXXI CURRICULUM VITAE a r a r r a a E a o E O S EEEO Sao Eo EEs XXXIII LISTE DES FIGURES Figure 1 Mod le des 7S ccccccccccccssssssssseeeeeeeesessessneeeeeeeesseessseeeeeeeesseeeesaueeeeeeessseeesnneeeeeeeeeees Il Figure 2 Mod le conceptuel de gestion des risques juridiques en mati re de d pense COLE LS LIT LE D D LT DO CU Ill Figure 3 Positionnement des risques juridiques en mati re de d pense publique par criticit IV LISTE DES TABLEAUX Tableau I Caract ristiques des r pondants au questionnaire de gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re de la sant V Tableau Il Fr quence des risques juridiques en mati re de d pense publique au niveau du minist re dela SaNt nr aai n anan an RER R RRR ROER R TERRE es VI Tableau IIl Gravit des risques juridiques
98. n n cessaires la mise en place d une strat gie de pr vention des risques gr ce douze entretiens semi structur s aupr s de personnes ressources R sultats L tude a permis de construire un mod le conceptuel des risques juridiques en mati re de d pense publique de dresser une cartographie de ces risques d explorer l environnement intra et extra organisationnel et le processus de la d pense publique et d identifier les leviers d action n cessaires l laboration d une strat gie int gr e et it rative de pr vention Un effort suppl mentaire reste n cessaire pour g n raliser les r sultats de cette tude et d cliner les axes strat giques propos s au niveau op rationnel Mots cl s Gouvernance juridique d pense publique minist re de la sant sous ordonnateur risques juridiques cartographie des risques contr le interne SUMMARY Title Ministry for Health management of legal risks in public spending Authors AQACHMAR Y BEN HDECH T Problem of research the public spending aims to convert financial resources at a set of products goods and services in the general interest and in the most efficient transparent equitable and ethical way So the legislator surrounded it with a strict and goal seeking legal Framework Yet we have to admit today in view of the increasing social judiciarisation the transnational protest movements the financial resources rarefaction and the br
99. n r le primordial dans la bonne gouvernance de l organisation tout enti re et la s curisation des risques li es la d pense publique 31 La fonction de contr le de la d pense publique est toutefois encadr e a priori ou a posteriori par le tr sorier g n ral la cour des comptes l inspection g n rale des finances le parlement d Sp cialisation 1 Sp cialisation horizontale En d pit du fait que le minist re de la sant ne s est encore dot n1 d un r f rentiel des emplois et des comp tences ni de fiches de postes d taill es la division du travail au niveau horizontal peut devenir tr s forte les professionnels de sant op rant dans ce cas de par leur formation sp cifique dans des cr neaux tr s troits Cependant la recherche de la polyvalence notamment chez le personnel infirmier est de r gle En effet si la sp cialisation peut sembler un facteur de gain de productivit la polyvalence permet quant elle de contrecarrer les effets volutifs de la rar faction des ressources humaines et de couvrir les besoins de plus en plus importants de la population desservie ii Sp cialisation verticale La division verticale du travail est plut t faible ayant une qualification pouss e les professionnels con oivent eux m mes leur travail et effectuent leurs t ches en toute autonomie En effet de par leur formation ils sont jug s qualifi s pour coordonner et accomplir leurs
100. ncernant respectivement l engagement et le paiement de la d pense 55 51 3 tenaient un registre de ces rejets mais ce dernier n tait exhaustif que dans 50 des cas Les rejets concernaient des motifs de forme mais aussi des motifs de fond Ratures Erreurs de frappe Probl mes de disponibilit des cr dits et postes budg taires Probl mes de d passement du plafond de cr dit par type de prestation Erreur dans l imputation budg taire et probl mes de discordance entre l intitul de la rubrique et l objet de la d pense Erreur de calcul du montant d engagement Erreur dans les calculs de liquidation Erreur dans le calcul de la TVA Probl mes de signature de la liquidation par la personne habilit e et signature du service fait par le service utilisateur Probl mes de production des pi ces justificatives pr vues par les nomenclatures tablies par le ministre charg des finances Erreurs dans les coordonn es du cocontractant Non conformit entre bons de commande et bons de livraison Non conformit au niveau des dates Absence des num ros d inventaire au niveau des factures Les r pondants ont d clar rencontrer des difficult s li es une interpr tation discordante du contenu des rubriques budg taires entre le sous ordonnateur et le tr sorier 35 9 une compr hension diff rente des modalit s de paiement de la garde et de l astreinte 23 1 et la m connaissance
101. ne comptable Le r f rentiel de contr le interne comptable interminist riel La subvention publique le march public et la d l gation de service public mode d emploi Principes m thodologiques pour la gestion des risques en tablissement de sant Cadre de r f rence de la ma trise des risques financiers et comptables des tablissements publics nationaux La gestion des risques et le contr le interne dans le secteur public Evaluation des risques dans la gestion des finances publiques dans le secteur ducation au Burkina Faso en vue d un appui budg taire sectoriel 22 Minist re de l conomie des finances et de l industrie R publique de France Guide m thodologique du contr le hi rarchis des d penses publiques dans les tablissements publics nationaux 23 Minist re du budget des comptes publics et de la r forme de l tat R publique de France Guide du contr le interne comptable et financier dans le secteur public local 24 R publique de France Comptes de l tat 2010 rapport sur le contr le interne comptable 25 Minist re de l conomie des finances et de l industrie R publique de France Le r f rentiel de contr le interne comptable interminist riel 26 Minist re de la sant de la jeunesse et des sports R publique de France La subvention publique le march public et la d l gation de service public mode d e
102. ng res ou bien en dissimulant des informations capitales afin de la d cider conclure un contrat 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C C Tr s fr quente 5 La violence pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est C est une contrainte ou menace morale physique ou p cuniaire professionnelle notamment exerc e sur une personne pour l amener accomplir un acte qu elle n aurait pas consenti autrement 01234 Rare ou inexistante C C C Tr s fr quente 6 La l sion pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est C est le fait de contracter une prestation un prix inf rieur sa valeur effective elle peut tre associ e ou non un dol ou une violence 0123 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente XXVI F2 Les exc s de pouvoir 1 Incomp tence mat rielle pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsqu un agent prend une d cision qui rel ve de la comp tence d une autre autorit 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 2 Incomp tence territoriale pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsqu une autorit administrative prend une d cision qui rel ve de la comp tence d une autre circonscription administrative D 1 2 3 4 Rare ou inexistante C C Tr s fr quente 3 Incomp tence temporelle pensez vo
103. nnateurs suppl ants nous ont retourn le questionnaire Pour estimer la fr quence des risques juridiques nous avons utilis une chelle de diff renciation s mantique impaire et fait appel aux d clarations des sous ordonnateurs 4 Bernard BARTHELEMY et Philippe COURREGES Gestion des risques m thodes d optimisation globale Paris EYROLLES ditions d organisation 2 me dition F vrier 2004 2 7081 3041 2 34 Andr Pierre CONTANDRIOPOULOS Francois CHAMPAGNE Louise POTVIN Jean Louis DENIS Pierre BOYLE Savoir pr parer une recherche la d finir la structurer la financer Montr al Les presses de l universit de Montr al 1990 ISBN 2 7606 1535 9 16 et sous ordonnateurs suppl ants L chelle variait de O a 4 O tant la valeur la plus faible et 4 la valeur la plus forte Ce choix se justifie par l impossibilit actuelle d obtenir des mesures de fr quence objectives d une part en raison de l absence de donn es statistiques d autre part en raison du caract re transgressif de certaines pratiques explor es l Cependant il a l inconv nient de rallonger la taille du questionnaire et d augmenter la lassitude du r pondant et par cons quent le risque de non r ponse L estimation de la gravit a repos quant elle sur trois crit res 1 9 La nature du risque selon qu il engage la responsabilit administrative civile ou p nale La pr sence ou non d un imp
104. ntourent La d marche est ici la fois quantitative et qualitative Nous avons en effet utilis concurremment le questionnaire d crit ci dessus pour obtenir l avis des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants sur la question les r flexions et observations recueillies lors des entrevues de la premi re tape ainsi que des entretiens semi structur s avec 12 participants de l institut national d administration sanitaire exploitant de la sorte le produit de la p riode de stage de mise en situation professionnelle qu ils ont effectu au niveau de diff rents sites d concentr s Nous avons ensuite recoup ces informations avec le rapport de la cour des comptes et le rapport de l agence judiciaire du Royaume au titre de l exercice 2010 sans oublier les r ponses de la commission des march s aux dol ances des citoyens publi es sur le site officiel du secr tariat g n ral du gouvernement Dans ce qui suit nous exposons en d tail ces d marches en d veloppant d avantage chaque tape de l tude l CADRE CONCEPTUEL Tout d abord il convient de pr ciser qu il n existe pas de d finition ni m me de pratique vraiment universelle de la gestion des risques juridiques dans le domaine de la d pense publique Dans ces conditions nous devions avant de commencer l tude tablir notre propre mod le de r f rence de fa on explorer convenablement le domaine d application qui nous int resse
105. oadening of the state responsibility that litigation proceedings against ministries are growing especially in the financial field generating higher costs and conveying a real legal governance crisis In the case of the Ministry for Health the legal non compliance in public spending may spoil overall performances inducing serious social economic or even political repercussions Objective this work was realized so as to contribute to improve the legal security of the Ministry of Health in public spending Methods This study proposes a holistic vision of legal risk in public spending It s an exploratory case study about Moroccan Ministry for Health with qualitative and quantitative design according to the step of research Results The first step was based on grounded theory to extract a conceptual model of legal risks in public spending The second step allowed to work out legal risks mapping based on quantitative method The third step was based on qualitative method so as to identify needed levers to implant a real strategy of risk prevention This work must be completed by feasibility study to implant the proposed strategic axes Keywords legal Governance public spending Ministry for Health regulator legal risks risks mapping internal control TABLE DES MATI RES REMERCIEMENTS siens ones codevevavadustestaienceucicoutesvocebees codeseveseduss es ennui est een rides i RESUME sosssccacessecsecesticcacescccucdecsuecaceno
106. ois et des comp tences ayant force juridique 44 o Les limites du syst me de valorisation d incitation et de r tribution des responsables de la d pense publique au niveau du minist re de la sant Le cas des directeurs des centres hospitaliers est loquent o L ind pendance et la souverainet de l inspection g n rale en tant qu organe de contr le o La n cessit de limiter le pouvoir discr tionnaire de l administration en mati re d allocation des subventions Ces derni res doivent tre allou es intervalles r guliers et pr d finis Les crit res doivent tre clairement d finis et diffus s o La n cessit de mettre en place des textes juridiques qui r gulent et organisent les changes de valeurs et de biens entre les diff rents services et tablissements du minist re de la sant o La n cessit de r viser la nomenclature de la morasse budg taire pour l adapter aux sp cificit s du secteur m dical et limiter les probl mes d interpr tation des rubriques par le tr sorier et le sous ordonnateur 79 5 des r pondants au questionnaire se sont d clar expos s des risques juridiques en mati re de d pense publique en raison de la complexit de la r glementation et des proc dures en vigueur tandis que 69 2 ont jug que si une application stricte de la r glementation pouvait garantir l atteinte des objectifs et le bon fonctionnement des services elle tait galement susc
107. omp tence territoriale l incomp tence temporelle les vices de forme les vices de proc dure l erreur de droit l erreur de qualification des faits l erreur du fait et le d tournement de pouvoir Les exc s de pouvoir peuvent entra ner l annulation de l acte administratif voire tre voqu s pour appuyer un recours de plein contentieux Le fait du prince qui ouvre droit au cocontractant une indemnisation int grale du pr judice subi Les quasi d lits par n gligence ou bien par imprudence Les d lits et crimes qui tombent sous le coup du code p nal Il s agit de l usurpation de fonctions la dilapidation des deniers publics la concussion l abus d autorit le d tournement de correspondance la violation des r gles d appel la concurrence l extorsion de fonds et chantage l escroquerie le faux et usage de faux la corruption le trafic d influence le conflit d int r t l abus de confiance et le d tournement de deniers publics A c t de ces cinq cat gories trois risques suppl mentaires m ritent d tre cit s la gestion de fait le paiement de l indu et l enrichissement sans cause CARTOGRAPHIE DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE A CARACTERISTIQUES GENERALES DES REPONDANTS AU QUESTIONNAIRE TABLEAU I Au terme du d lai fix pour la collecte des donn es 39 sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants ont r pondu au questionnaire L c
108. on Sciences Humaines Normes Interdits D viance novembre 1999 n 99 pp 20 25 49 La d viance appara t comme une construction psychologique et sociale qui met en jeu les m mes m canismes que n importe quel autre apprentissage Pour VAUGHAN la d viance s installe petit petit par ce qu elle appelle la normalisation sociale de la d viance A partir du moment o la premi re anomalie est accept e les d viances vont s enchainer les unes avec les autres dans un processus complexe qui comprend une certaine acceptation organisationnelle un contr le permissif une tol rance voire une sollicitation de la hi rarchie Par effet d accoutumance les membres de l organisation consid rent de moins en moins le comportement d viant comme tel et finissent par d passer largement leurs propres limites en termes de s curit Vous avez r ussi en prenant un peu de risque vous n avez pas failli et d s lors chaque fois vous prenez un peu plus de risque A partir de l la d viance est per ue comme une source de b n fice et de performance et devient un m canisme d adaptation du syst me et de ses acteurs aux contraintes internes et externes Les op rateurs interviennent dans des contextes de risques mal appr hend s par la conception de base et d veloppent leurs propres strat gies du risque face aux normes qu ils transgressent Cette marge de man uvre n est pas sans relat
109. oncept de risque juridique en mati re de d pense publique et pr parer les phases subs quentes de notre tude partir d entretiens ouverts men s jusqu saturation aupr s des principaux acteurs et informateurs cl s et d une analyse documentaire des exp riences nationales et internationales L analyse des donn es emprunte l approche inductive de la th orie ancr e telle que d velopp e par GLASER amp STRAUSS puis reprise par STRAUSS amp CORBIN tout en prenant en consid ration les recommandations de Kathleen EISENHARDT Cela consiste concr tement rechercher par comparaisons constantes les similitudes et divergences dans le langage des informateurs recourir la cat gorisation comme moyen d interpr tation et classer les dimensions mergentes afin de construire un cadre conceptuel substantif La d marche reste exploratoire descriptive et s appuie notamment sur les donn es de la litt rature dans le but de recenser des dimensions 17 John W CRESWELL Vicky L PLANO CLARCK Designing and Conducting Mixed Methods Research California SAGE Publications Inc 2011 ISBN 978 1 4129 7517 9 18 Barney G GLASER Anselm L STRAUSS The Discovery of Grounded Theory Strategies for Qualitative Research USA AldineTransaction 1967 Fourth paperback printing 2009 ISBN 978 0 202 30260 7 19 Anselm L STRAUSS Juliet M CORBIN Basics of qualitative research grounded theory proc
110. onome d un centre hospitalier Temps estim de remplissage 25 min Anciennet en tant que sous ordonnateur C Moins d un an C 1an 5ans C 5ans 10 ans 10 ans et plus Cat gorie d ge 25 ans 30 ans 30 ans 35 ans 35 ans 40 ans 40 ans 45 ans C 45 ans 50 ans 50 ans et plus Votre formation de base M decin C Infirmier C Ing nieur C Technicien C Autre XVIII Disposez vous d autres dipl mes C Oui Non Si oui le s quel s B Environnement juridique et organisationnel Pensez vous que le sous ordonnateur est expos des risques juridiques li s la d pense publique dans l exercice de ses responsabilit s Oui Non Si oui quoi imputez vous cette exposition Oui Non Absence d une politique minist rielle de pr vention des risques juridiques Les a Complexit de la r glementation et des proc dures en vigueur i t Formation de base des responsables insuffisante en mati re de droit t Le Information utile difficilement accessible r Le Charge de travail importante t i Raret du personnel qualifi en mati re financi re et juridique S Pressions hi rarchiques e Pressions externes Autorit s soci t civile acteurs influents i Population de plus en plus exigeante 12 Intensification des contr les en mati re de r gularit des comptes et de gestion des services publics Fe oo inspections cours des comptes A
111. ont concern s Toutefois ce volet est marqu par le manque de concertation entre les diff rents niveaux d intervention des redondances importantes et surtout un absent isme consid rable Cela pose la question de l ad quation des th mes abord s et des m thodes utilis es avec les besoins r els des professionnels d une part et d autre part la valeur ajout e apport e concr tement par la formation continue telle que pratiqu e aujourd hui Valeurs En r alit plusieurs syst mes de valeurs coexistent au niveau des services et tablissements du minist re de la sant cr ant de nombreux chevauchements et interd pendances des probl mes de coordination une perception mitig e de la r alit organisationnelle et du sens du devoir une adh sion inconstante aux missions recherch es et des r sistances variables aux strat gies de changement Pourtant ce sont bien les valeurs partag es qui animent et orientent les jugements comportements et perceptions des individus en particulier et de l organisation enti re en g n ral De ce fait elles constituent un levier de r gulation sociale extr mement important Or un des dysfonctionnements majeurs est la pr dominance de plus en plus marqu e voire ouverte des valeurs d affirmation de soi par r f rence au mod le du syst me de valeurs circumplex de Schwartz Celles ci renvoient des besoins d h donisme de comp tence d accomplissement
112. ore per u comme une entrave il est subi et le plus souvent au stade du contentieux N anmoins au lieu de subir a posteriori des responsabilit s parfois tr s lourdes et cofiteuses certaines ont choisi d lib r ment de pr venir tout risque de proc s Elles d finissent alors un niveau de 6 Christelle GAY Enjeux et d marche de gestion des risques en EHPAD s l Ecole des hautes tudes en sant publique 2010 7 Henri Jacques NOUGEIN Responsabilit du dirigeant et assurance s l Docteur d tat en droit et Courtier d Assurances risque acceptable en amont en prenant en consid ration l environnement cologique social juridique technique commercial conomique organisationnel dans lequel elles voluent avec diff rents partenaires sociaux Fe Aujourd hui pour revenir notre propre contexte force est de constater que les rapports en mati re de droit et de responsabilit entre le minist re de la sant et les tiers qu il s agisse des fonctionnaires des fournisseurs des patients ou des personnes ext rieures sans lien contractuel mais susceptibles de subir un dommage du fait des activit s connaissent ind niablement une volution perverse Ceci est le fait de la judiciarisation graduelle de la soci t ainsi que de l accroissement d une part de la reconnaissance des droits des usagers et d autre part des exigences de ces derniers expression forte d une aversion au risque subi
113. ormance Il est essentiellement bas sur le syst me de gestion int gr e de la d pense GID qui a beaucoup limit depuis sa g n ralisation les risques juridiques en mati re de d pense publique Les nombreuses lacunes en termes de gouvernance de s paration des fonctions de reporting de tra abilit de gestion des archives conjugu es l absence d une v ritable charte professionnelle d un r f rentiel des emplois et des comp tences et d une politique sp cifique de gestion des risques au sein du minist re de la sant constituent des limites ce syst me de contr le Contr le de gestion Le r le du contr le de gestion est de permettre un pilotage optimal des activit s pour accroitre la performance de l organisation Il se base sur la d finition des objectifs des moyens mettre en uvre pour les atteindre des indicateurs de suivi et d valuation ainsi que sur la mise en place de tableaux de bord pertinents et l analyse syst matique des co ts Le contr le de gestion souffre des lacunes du minist re de la sant en mati re de comptabilit analytique et de comptabilit mati re de strat gies locales et de comp tences Il s agit aujourd hui d une fonction de contr le non int gr e fragment e et non syst matique Sa port e est donc tr s limit e Inspection Le statut actuel des inspecteurs du minist re de la sant et leur comp tence leur permet aujourd hui de jouer u
114. ouvait se faire rarement pour des prestations qui n ont pas t r alis es 7 7 Le paiement tait souvent tr s souvent susceptible d tre inf rieur en valeur aux prestations livr es 28 2 Le paiement tait souvent tr s souvent susceptible d tre sup rieur en valeur aux prestations livr es 25 6 Le paiement tait souvent tr s souvent fractionn pour contourner les contraintes impos es par la r glementation 61 5 Les principales recommandations annot es taient d allouer correctement les cr dits n cessaires de r viser les d lais des proc dures et les seuils de cr dit par type de prestation et surtout de d finir explicitement la notion d urgence en mati re de sant afin de permettre une r activit optimale du syst me En ce qui concerne le volet de la mise en concurrence pr alable des prestataires si tous les r pondants se sont accord s sur le fait qu elle devait garantir la r alisation des objectifs de la mani re la plus conomique et la plus efficace possible 61 5 ont soulev le fait que telle qu elle est pratiqu e aujourd hui elle ne permettait pas d atteindre l efficience escompt e et que dans certains cas elle pouvait m me entraver la bonne marche des services Les raisons suivantes ont t avanc es pour appuyer le constat 66 7 trouvent des difficult s li es un nombre insuffisant de concurrents 74 4 trouvent des difficult s
115. port e tient au contenu de certains CPS types et de certaines dispositions juridiques qui entra nent une augmentation des charges et donc la n cessit de r valuer la hausse les montants accord s aux march s concern s Tel est le cas des march s de gardiennage et de nettoyage face la n cessit de se conformer strictement au salaire minimum interprofessionnel de croissance Or les budgets allou s ne permettent pas de tenir compte de la tendance la hausse de la valeur des prestations 23 1 des r pondants Concernant les march s cadre 61 5 des r pondants ont estim que les besoins r els constat s la fin de l ann e d passent souvent tr s souvent 2 4 sur une chelle croissante de 0 4 o O signifie jamais et 4 signifie toujours le seuil maximal fix dans le contrat initial tandis que 33 3 ont estim que les besoins constat s la fin de l ann e sont souvent tr s souvent susceptibles de ne pas atteindre le seuil minimal fix initialement Ceci renvoie aux dysfonctionnements de la phase de planification et programmation budg taire trait s plus haut et font courir le risque d inefficience conomique ainsi que le risque de paiement indu et d enrichissement sans cause 57 Si dans leurs relations avec les prestataires les ordres de service sont r guli rement tablis 94 9 et exhaustivement consign s 92 3 par les r pondants ces derniers ont jug que Le paiement p
116. pouvoir Le contexte de r gionalisation avanc e L mergence de la notion de gouvernance et donc de transparence d imputabilit et de reddition des comptes La r forme budg taire et les efforts de modernisation du management des finances publiques dans le cadre d une gestion ax e sur les r sultats et la performance La mise en place du r gime d assistance m dicale o Economiquement par La mondialisation l ouverture de l conomie et la lib ralisation croissante du commerce Larar faction des ressources Des crises financi res successives au niveau international aggrav es par la crise r cente de la dette souveraine Une hausse tendancielle des d penses publiques au niveau national avec volution du ratio d endettement de l tat La n cessit d assurer la soutenabilit budg taire de favoriser la croissance a long terme et de r pondre ad quatement aux exigences sociales 43 Cour des comptes Rapport annuel de la cour des comptes s l Royaume du Maroc 2010 41 o Socio culturellement par L effervescence et la contestation sociale La judiciarisation croissante Unsyst me de valeurs en crise Une aspiration globale l galit et l quit o Technologiquement par Les progr s de la science m dicale et de la technologie de sant Le d veloppement des nouvelles technologies de I information o Ecologiquement par les d fi
117. r pondre pertinemment aux soucis des d cideurs et assurer de bout en bout la coh rence de notre expos Pour ce faire nous avons eu recours dans un premier temps la technique de l entretien ouvert et ce jusqu saturation de l information avec les principaux acteurs et intervenants savoir par ordre chronologique Quatre cadres de la direction de la r glementation et du contentieux au niveau du minist re de la sant Six cadres de l inspection g n rale du minist re de la sant Quatre anciens sous ordonnateurs du minist re de la sant Trois cadres de la direction de la planification et des ressources financi res au niveau du minist re de la sant Uncadre de la cour des comptes Un cadre de la tr sorerie g n rale du Royaume 12 Nous avons choisi nos informateurs cl s de mani re raisonn e sur la base de leur position leur exp rience leur connaissance du sujet l int r t qu ils ont manifest lors de la prise de rendez vous et leur disponibilit Parall lement cette d marche nous avons questionn l exp rience internationale en la mati re en explorant plusieurs documents publi s savoir Guide m thodologique du contr le hi rarchis des d penses publiques dans les tablissements publics nationaux Guide du contr le interne comptable et financier dans le secteur public local 7 Comptes de l tat 2010 rapport sur le contr le inter
118. r ussite d un projet ne serait que de l ordre de 16 2 compte tenu de l ch ancier pr tabli du budget allou et des objectifs assign s Plus de 31 des projets seraient abandonn s avant la fin et 52 7 arriveraient terme au prix d une augmentation des fonds budg taires d un retard dans les d lais et d une revue la baisse des objectifs attendus Par ailleurs les organisations ne sont plus concern es uniquement par les risques qu elles courent mais galement par les risques qu elles font courir leur environnement interne et externe En effet la recherche et la cr ation de valeur se fait d sormais dans un contexte d aspiration sociale et thique de d veloppement durable traditionnellement traduit par un cadre l gal dans lequel l entreprise doit inscrire ses objectifs Or ce cadre l gal ne refl te plus les aspirations du consommateur et du citoyen Les l gislateurs s essoufflent derri re le progr s Les revendications directes amplifi es voire d form es par la caisse de r sonnance des m dias cr ent de nouvelles contraintes auxquelles les organisations doivent se soumettre de peur de perdre la confiance de leurs partenaires clients ou actionnaires Le respect de l environnement le d veloppement durable les droits de l homme la sant et la s curit l thique voire m me le politique deviennent des objectifs conomiques Cette modification de la repr sentat
119. re comp tente et d sint ress e et d une organisation performante et proactive Des carts importants dans ce sens risquent de compromettre l application en bonne et due forme de la r glementation Il faut bien garder l esprit que l objectif de la gestion des risques juridiques en mati re de d pense publique a pour finalit de cr er de la valeur ajout e pour l organisation en particulier et la soci t en g n ral Or le risque juridique est multiple Il peut s agir de la violation d une norme en vigueur ou de l introduction d une nouvelle r gle qui vient modifier le cadre juridique tabli Il peut galement 44 Daniel CHABANOL et Jean Pierre JOUGUELET March s publics de travaux droits et obligations des signataires Paris Le Moniteur 3 me dition 1999 ISBN 2 281 12266 2 45 SERVICE CENTRAL DE PREVENTION DE LA CORRUPTION RAPPORT ANNUEL Paris www justice gouv fr art_pix Rapport_scpc_1996 pdf 1996 43 tre d des dispositions d savantageuses ou inadapt es aux besoins de l organisation ou des failles juridiques qui obligent les d cideurs agir dans des zones d ombre Les principales contraintes qui ont merg des r ponses au questionnaire et des entrevues avec les personnes ressources ont concern O L absence de mesures assurantielles pr vues par la r glementation pour partager les risques juridiques L absence de dispositions juridiques claires perm
120. re de gestion financi re et budg taire et de contr ler au maximum les conflits d int r t susceptibles de se produire Une formation continue p riodique et r guli re doit tre assur e au niveau local par des personnes habilit es de mani re combler les lacunes de chaque service ou tablissement et permettre une valuation permanente des connaissances et des pratiques Il est galement urgent de promouvoir la culture juridique dans l organisation notamment en mettant en place une base de donn es juridique exhaustive actualis e facile d acc s et offrant un moteur de recherche par mots cl s l usage de tous les professionnels de sant et dans tout le Royaume Une initiative similaire a t lanc e sur le site du secr tariat g n ral du gouvernement mais les fonctionnalit s sont limit es Nous recommandons galement la mise en place de forums et d espaces d change multidisciplinaires et multisectoriels pour confronter les exp riences et recueillir les meilleures pratiques en mati re de gestion de la d pense publique 64 7 Valeurs Le syst me de sant se doit aujourd hui de recr er de retracer et de propager son propre syst me de valeurs Tout comme la culture de la terre la culture de l organisation est un construit progressif lent et parfois douloureux Loin d tre un simple fruit du hasard ou des conjonctures elle na t progressivement de l ajustement permanen
121. re du Royaume Rapport d activit de l exercice 2010 Rabat Minist re de l conomie et des Finances 2011 Compte tenu de ces consid rations et du fait que la gestion des risques juridiques li s la d pense publique est un des pr alables indispensables qui doivent rythmer la vie et la bonne gouvernance de toute organisation tatique c est donc sur cet aspect pr cis que nous avons d cid de centrer notre travail esp rant apporter au d cideur une vision prospective m me de r tablir Homme dans son r le d acteur responsable et progressiste et de juge impartial et int gre des objectifs soci taux du syst me de sant car somme toute il n est plus la ressource impr visible que l on a si souvent r v de robotiser Plus qu un outil d aide la d cision il s agit d un pr alable n cessaire l instauration effective d une d marche qualit orient e vers la performance d un support inestimable en mati re de contr le et d audit interne d une base solide enfin qui d finit pour chaque acteur cl son r le et ses responsabilit s et sans laquelle il serait illusoire de chercher asseoir les principes tant convoit s de bonne gouvernance Notre choix se justifie notamment par Les enjeux que comporte la d pense publique Les march s publics eux seuls repr sentent 58 milliards de DH par an soit 17 du PIB et 70 80 du chiffre d affaires des entreprises du b timent et travaux publics
122. roc d s sp ciaux et des processus de fabrication troitement int gr s ou des travaux d un type sp cifique introduction de la possibilit de recours la proc dure d achats group s sur la base d une convention conclue entre les ma tres d ouvrages regroup s dans un collectif d achat en vue d une plus grande rationalisation des d penses publiques et l incitation la r alisation d conomies de gestion ouverture de la r glementation r gissant les march s publics sur la possibilit de recours la proc dure de choix des offres au moyen d ench res lectroniques pour les march s de fournitures courantes dont les sp cifications peuvent tre tablies pr alablement de mani re pr cise la d mat rialisation de la commande publique notamment la mise en place d une base de donn es des fournisseurs en vue de d mat rialiser les dossiers administratifs des concurrents leur permettant de la sorte de se consacrer sur la pr paration de leurs offres la soumission lectronique dans le cadre d un processus d mat rialis de d p t et de d pouillement des offres permettant plus de transparence et une simplification des conditions de soumission aux entreprises la cons cration de la formation des acheteurs publics comme moyen d augmentation de leur capacit de gestion possibilit pour les soumissionnaires de suivre via un site Internet les diff rentes tapes de l ex cution du
123. rocessus il convient de les accomplir de la mani re la plus rigoureuse et sinc re possible dans le respect des proc dures en vigueur notamment dans les tablissements hospitaliers o l laboration du plan d action et le vote du budget doivent passer par les diff rents comit s pr vus par le r glement int rieur des h pitaux Ceci remet galement en cause le syst me actuel de d pense publique qui reste malgr l extension de la r forme un syst me ax sur le contr le de la r gularit formelle des actes de gestion et non pas sur la recherche de l efficience des op rations financi res publiques et la performance des services gestionnaires de l avis d une personne ressource de la tr sorerie g n rale du Royaume 54 2 L ex cution budg taire Elle s tend de la passation l ordonnancement de la commande publique en passant par l engagement et la liquidation et doit ob ir aux principes de transparence de mise en concurrence et d galit de traitement des soumissionnaires d information ad quate et quitable ainsi que de d ontologie administrative Cette phase est strictement r gie par les dispositions juridiques en vigueur et connait un contr le a priori notamment par la tr sorerie g n rale du Royaume et un contr le a posteriori par l inspection g n rale des finances la cour des comptes et les cours r gionales des comptes La nouvelle r vision constitutionnelle
124. rocuration eux m mes ou autrui d un avantage injustifi en esp ces ou en nature 51 La nouvelle r vision constitutionnelle de 2011 a ent rin ce principe en d clarant dans son article 36 Les infractions relatives aux conflits d int r ts aux d lits d initi et toutes infractions d ordre financier sont sanctionn s par la loi Les pouvoirs publics sont tenus de pr venir et r primer conform ment la loi toutes formes de d linquance li es l activit des administrations et des organismes publics l usage des fonds dont ils disposent ainsi qu la passation et la gestion des march s publics Le trafic d influence et de privil ges l abus de position dominante et de monopole et toutes les autres pratiques contraires aux principes de la concurrence libre et loyale dans les relations conomiques sont sanctionn s par la loi L article annonce dans son dernier alin a la cr ation de l instance nationale de la probit de la pr vention et de la lutte contre la corruption E EXPLORATION DES DEFAILLANCES DU PROCESSUS DE DEPENSE PUBLIQUE La d pense publique est un processus qui a pour finalit de combler les besoins en investissement et en fonctionnement du service public et de g n rer des biens des services ou des produits qui servent de la mani re la plus ad quate l int r t g n ral Elle repose sur des valeurs de transparence d quit d thique et d
125. s Activit s ou loisirs Litt rature classique et contemporaine lecture et composition Histoire philosophie psychologie sociologie des organisations politique Analyse des syst mes politiques et des institutions modernes ainsi que de leur mode de fonctionnement Jeux de r flexion checs go jeux de strat gie sur PC Autre Langues o Arabe Ecrit Parl courant o Fran ais Ecrit Parl courant aptitudes maternelles o Anglais Ecrit Parl interm diaire o Espagnol Ecrit Parl d butant Qualit s humaines sens de la responsabilit loyaut rigueur conscience professionnelle ambition ouverture d esprit pers v rance XXXV
126. s Editions Dalloz 1999 11 Jean Carbonnier Les obligations s l 2 me d Presses universitaires de France Th mis n 1999 1998 12 Isabelle CADET L importance du cadre juridique s l Economie amp Humanisme num ro 370 octobre 2004 13 Q C Num ro 346 F vrier 1998 l organisation et au d roulement des activit s mises en place pour les usagers il importe pour l ensemble de bien assimiler la notion de responsabilit administrative civile et p nale et d tre capable d anticiper ou du moins r agir proprement aux situations conflictuelles Autrement les risques de contestation deviennent significatifs et peuvent entrainer un impact financier parfois tr s important L histoire regorge d exemples et il n est pas rare dans des organisations de renomm e que des hauts dirigeants se voient condamner verser des dommages et int r ts du fait d impr cisions dans les proc dures d erreurs administratives de faute civile ou p nale ou encore se retrouvent devant des contrats devenus inapplicables en droit ou en fait avec toutes les 2 14 cons quences imaginables Conscients cependant que l analyse des risques juridiques dans leur globalit est un travail qui peut s av rer complexe et mobiliser des ressources importantes notamment dans un syst me aussi tentaculaire que celui de la sant nous avons d lib r ment choisi de limiter l objet de l tude un probl me
127. s adresse tous les sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants du minist re de la sant qui exercent au niveau des r gions des d l gations ou des h pitaux SEGMA Les informations collect es sont anonymes et strictement confidentielles Elles serviront la construction d un syst me de pr vention des risques juridiques en mati re de d pense publique Par risques juridiques nous voquons les v nements li s aux dispositions l gislatives ou r glementaires dont l occurrence bien qu incertaine est susceptible quand elle se r alise d engager la responsabilit juridique des sous ordonnateurs en particulier ou de leur suppl ant et de l administration en g n ral Cette enqu te est surtout faite pour vous permettre de vous exprimer de soulever les ventuels probl mes que vous rencontrez de favoriser l change d information et d exp rience et enfin d initier la r flexion afin de garantir au sous ordonnateur une meilleure protection dans l exercice de ses fonctions Nous vous remercions par avance de votre participation et restons votre disposition pour toute question yassineaqachmar yahoo fr A Informations g n rales Qualit NB signification des cases cocher Directeur r gional D l gu provincial Les cases en O choix multiples Directeur d un centre hospitalier Les cases en choix unique C Administrateur conome provincial C Administrateur c
128. s auxquels le syst me de sant est confront principalement la double transition d mographique et pid miologique o Juridiquement par Une nouvelle constitution qui ent rine les principes de bonne gouvernance d imputabilit et de reddition des comptes Des r formes institutionnelles qui ont recentr et tendu le r le des juridictions financi res et consacr l ind pendance de la cour des comptes De plus le Maroc est signataire de la convention internationale des nations unies de lutte contre la corruption L article 1 de cette convention a pour objet de promouvoir l int grit la responsabilit et la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics L article 7 recommande quant lui d adopter des syst mes de recrutement promotion retraite des agents publics non lus qui soient efficaces et transparents d assurer une r mun ration ad quate en particulier pour les postes expos s a la corruption de pr voir un syst me de recours efficace et s il y a lieu des mesures sp cifiques au personnel charg de la passation des march s Parmi les r pondants au questionnaire 53 8 ont incrimin les pressions de la population 46 2 l intensification pr sente du contr le de la r gularit des comptes et de la gestion des services publics et 38 5 les pressions externes autorit s lus comme facteurs potentiels dans l av nement de risques juridiques en mati re de d pen
129. s finances n 266 09 29 janvier 2009 fixant la nomenclature des pi ces justificatives des propositions d engagement et de paiement des d penses des biens et services de l Etat Le cahier des clauses administratives g n rales applicables aux march s de services portant sur les prestations d tudes et de ma trise d uvre pass s pour le compte de l tat CCAG EMO Le cahier des clauses administratives g n rales applicables aux march s de travaux ex cut s pour le compte de l tat CCAG T L analyse de ces textes et leur confrontation avec les principes de l action administrative d une part et d autre part les principes de l achat public Libre jeu de la concurrence transparence galit de traitement des soumissionnaires information ad quate et quitable d ontologie administrative et moralisation d mat rialisation des proc dures voies de recours et de r glement l amiable efficience conomique nous a permis d extraire l ensemble des risques juridiques en mati re de d pense publique et de d terminer leur qualification juridique exacte lll LA CARTOGRAPHIE DES RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE L laboration d une cartographie des risques constitue l tape cl de tout processus de gestion des risques Elle permet en effet de classer et de hi rarchiser les diff rents risques recens s en fonction de leur criticit avec pour finalit d clairer la pris
130. s ordonnateur est expos 0 1 2 3 4 Ne r duit pas les risques i t t R duit les risques de mani re tr s importante Pensez vous tre pr t passer au contr le modul de la d pense C Oui C Non C Je ne sais pas ce que c est Au stade de l engagement de la d pense avez vous durant ces douze derniers mois t amen traiter des rejets de la tr sorerie g n rale du Royaume C Oui Non Si oui pouvez vous citer bri vement trois motifs de rejet de l engagement Vous pouvez citer des rejets de forme ou de fond Au stade du paiement avez vous durant ces douze derniers mois t amen traiter des rejets de la tr sorerie g n rale du Royaume Oui C Non Si oui pouvez vous citer bri vement trois motifs de rejet du paiement Vous pouvez citer des rejets de forme ou de fond Tenez vous un registre o sont not s les rejets de la tr sorerie g n rale du Royaume C Oui Non Si oui ce registre est il exhaustif Oui C Non Dans vos relations avec les prestataires avez vous syst matiquement recours la forme crite pour mettre vos ordres de services Notamment dans les march s de travaux et de construction C Oui C Non XXIII Si oui pensez vous que ces ordres de service sont archiv s de mani re exhaustive C Oui Non Pour ce qui est des march s cadres est il possible que 0 jamais 4 toujours 0 1 2 3 4 Les besoins r els constat s la
131. s orient es vers la production de la culture et du savoir en mettant en uvre enfin des strat gies minist rielles concert es coh rentes et convergentes La r gionalisation avanc e apportera peut tre une lueur d espoir mais cela d passe d j le simple cadre de cette tude Nos recommandations se limiteront aux points suivants Mettre en place un r f rentiel des emplois et des comp tences et des fiches de poste d taillant les r les et les responsabilit s de chacun 63 Recadrer juridiquement la sph re des revendications sociales Apaiser les tensions et humaniser le climat de travail D centraliser les diff rentes dimensions de la gestion des ressources humaines et ouvrir les concours de recrutement non pas au niveau central ou r gional mais aux niveaux les plus d concentr s pour satisfaire les besoins locaux D centraliser le pouvoir disciplinaire en mettant en place un syst me progressif de comp tence mat rielle en la mati re suivant la gravit des manquements constat s Injecter plus de personnel qualifi et polyvalent pour assurer un encadrement correct des diff rentes tapes de la d pense publique d une part et d autre part renforcer les capacit s de supervision d audit et d inspection de l organisation 6 Comp tences Il s agit essentiellement de mettre la disposition du sous ordonnateur et de son suppl ant un personnel qualifi et comp tent en mati
132. se publique 42 C EXPLORATION DES DEFAILLANCES LIEES AUX TEXTES JURIDIQUES Le droit de la d pense publique est un droit proc dural qui a pour vocation d assurer l efficacit de la commande publique et la bonne utilisation des deniers de l tat En allant dans le d tail le l gislateur a voulu entourer ce domaine de toutes les pr cautions n cessaires Cependant cette volont se heurte dans la pratique plusieurs limites D une part l existence de proc dures et de r glementations extr mement pr cises ne permettrait pas toujours de pr venir les montages frauduleux Bien plus les instigateurs de ces montages disposent souvent d une technicit suffisante et de conseils pour donner leurs op rations une apparente conformit aux textes et aux proc dures D autre part le souci d exhaustivit a pour corollaire une complexit croissante dans le temps des proc dures et de la r glementation Cette complexit est de nature a accroitre le risque d erreur et de non conformit juridique Il faut souligner galement que la d pense publique s tend des domaines tr s vari s n cessitant souvent un niveau de technicit sp cifique Le sous ordonnateur qui voit sa responsabilit engag e au vu des textes en vigueur aussi bien sur le plan personnel que hi rarchique civil que p nal ne peut valablement s acquitter de ses t ches sans le soutien d une quipe multidisciplinai
133. ses rapports une complexit qui s amplifie en permanence Pour reprendre la formule d Edgar Morin c est une v ritable crise de l entendement que nous avons affaire mesure que certains aspects sont compris d autres apparaissent et se manifestent avec leur lot d impr visibilit d incertitude d ingouvernabilit mais aussi d ouvertures et de possibilit s nouvelles Cette complexit croissante est accentu e par l explosion des mod les de management la recherche de nouvelles valeurs en mati re de religion d ducation de loisirs et de relations interpersonnelles la cons cration du mat rialisme et de l individualisme l volution du rapport au travail du rapport l autorit et la structure traditionnelle du pouvoir l explosion des nouvelles technologies de l information et de la communication l effervescence sociale culturelle et conomique l amplification des interd pendances L organisation est devenue l art d ajuster les m thodes des situations souvent confuses et instables l art de l essai erreur l art de la combinaison des diversit s Celui qui gagne est celui qui garde une vision strat gique claire combin e une grande vitesse de r action pour mettre les m thodes en ad quation avec la r alit concr te dans le sens de l efficacit permanente Les organisations ne peuvent donc plus se contenter de r agir l v nement elles
134. stes occup s 2009 o M decin Chef de la circonscription sanitaire de Sidi Kacem o Membre permanent de la commission m dicale provinciale de Sidi Kacem Minist re de la sant o M decin chef du CSC Zghira la province de Sidi Kacem o M decin Chef par int rim de la Circonscription sanitaire de Teroual Sidi Kacem 2004 Groupe WebHelp gestion op rationnelle et monitoring de projet 2003 Lignes maritimes du d troit Limadet Ferry B ni Nsar m decin de bord 2002 Club M diterran e Infirmerie s curit et hygi ne animation N nN Travaux et recherches effectu s S minaires et stages These de m decine Atteintes cardiaques au cours de la spondylarthrite ankylosante tude prospective autour de 41 cas M moire de fin d tudes pour l obtention d une licence en droit public Organisation de la sant et s curit du travail dans l administration et les tablissements publics au Maroc Profil de la consommation m dicamenteuse dans le CSC de Zghira extrapolation l ensemble de la CS de Teroual Sidi Kacem Etude prospective des taux d absent isme a la CS de Sidi Kacem entre Avril 2009 et Juillet 2010 Point focal de la lutte anti tabac la r gion de K nitra XXXIV Point focal de la prise en charge des enfants handicap s la r gion de K nitra Publications o Rives et d rives d un voyant o Traitement des inves
135. t Le fait pour une personne de solliciter ou recevoir des offres promesses dons pr sents ou autres avantages en change d abuser de son influence pour faire obtenir un tiers des march s des b n fices et de fa on g n rale une d cision favorable accord e par une autorit publique ou administration 0 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 12 Conflit d int r t pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Tout fonctionnaire qui prend ou re oit des int r ts dans les actes adjudications entreprises ou r gies dont il a l administration ou la surveillance ou qui prend un int r t quelconque dans une affaire dont il est charg d ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation Peut se manifester soit ouvertement soit par acte simul soit par interposition de personnes D 1 2 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 13 Abus de confiance pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Le fait de d t riorer d truire d tourner ou enlever volontairement des documents papiers registres actes effets deniers marchandises quittances conserv s dans les archives ou qui lui avaient t remis la condition de les rendre ou d en faire un usage ou un emploi d termin Par exemple le fait pour une personne de dissimuler des pi ces contenues dans les dossiers de candidature des soumissionnaires 012 3 4
136. t ches efficacement Cette division verticale limit e leur permet d augmenter leur pouvoir aux d pens du sommet strat gique Ils poussent la division de l organisation en petites unit s balkanisation dans lesquelles ils peuvent exercer un contr le sur leurs propres d cisions iii Interd pendances Les deux formes principales d interd pendance sont Le couplage r ciproque o l interd pendance est maximale Le couplage de communaut o l interd pendance est minimale Toutefois les probl mes li s la disponibilit des ressources et des comp tences requises fragilisent les chaines d interaction et p sent lourdement sur la pr cision la rationalisation et la promptitude des prestations fournies 32 e Configuration organisationnelle syst me de flux et relations de pouvoir Les services d concentr s l image du minist re de la sant dans sa globalit se pr sentent sous la forme d une v ritable bureaucratie professionnelle aux interconnexions multiples Le syst me d autorit formelle est soumis il est vrai dans une large mesure au pouvoir d cisionnel des sommets strat giques Cependant ce pouvoir est tr s influenc d une part par le corps m dical et param dical et d autre part directement ou indirectement par les pressions multiples de la population de la soci t civile et des autorit s locales En r alit chaque fois que le niveau d inter
137. t Leblanc Jean Herv Lorenzi et Pierre Bollon sur la gestion des risques dans les entreprises 2001 47 M REMOND GOUILLOUD Droit et pr vention s l Risques 1991 48 James REASON L erreur humaine Presses universitaires de France 1993 9782130451877 49 Ren AMALBERTI Risques erreurs et d faillances approche interdisciplinaire Maison des sciences de l homme Alpes 2001 9782914242028 46 Les erreurs de routine ce sont les erreurs les plus fr quentes mais elles restent largement pr dictibles et leur taux de d tection est tr s lev Elles concernent des actions qui se d roulent sans contr le conscient dans le cadre de probl mes familiers Les erreurs d activation de connaissance ce sont des erreurs de fr quence et de pr dictibilit variables Leur taux de d tection est tr s faible L op rateur a conscience du probl me mais ne peut pas le r soudre d une mani re routini re Bien qu il poss de la connaissance de la bonne solution il ne saura pas l activer la recouvrir en m moire ou ne pourra pas s en servir L erreur r sultera de l activation d une r gle moins valide moins rationnelle dans l absolu mais plus satisfaisante ou disponible dans l imm diat Les erreurs de possession de connaissance ce sont des erreurs plus rares de pr dictibilit variable tr s difficiles rattraper Le sujet ignore la solution du probl me auquel il est confront il va mobiliser s
138. t de l organisation avec son environnement et de la confrontation entre les aspirations personnelles des hommes et les diff rentes dimensions de l espace organisationnel pris dans sa globalit C est travers ce processus d apprentissage et d ajustement que se forme et se consolide un syst me de valeurs ou un autre La force d une organisation mane alors du sens que ses employ s donnent au travail des r gles formelles et informelles qui la r gulent de l influence de ses symboles ainsi que du degr d appartenance qu elle suscite Sans vouloir nous attarder sur des consid rations d ordre conceptuel nous pensons que le retour un syst me de r gulation par le droit le renforcement de l identit au travail et la conciliation du personnel de la sant avec son environnement externe sont les principaux objectifs atteindre Cela ne peut tre rendu possible qu en agissant sur les autres leviers que nous avons abord s jusque l N anmoins le syst me de sant en particulier et l organisation en g n ral reste perm able aux valeurs r pandues dans la soci t seule une forte moralisation de la vie publique une moralisation men e grande chelle et tous les niveaux est susceptible de produire les effets escompt s La r gularit et l efficience de la d pense publique en d pendent tout naturellement B REVALORISATION DU SOUS ORDONNATEUR Nous l avons d j soulign les
139. t favorisent l opacit des op rations et l iniquit dans la r partition des ressources 5 Ressources humaines La direction des ressources humaines contr le aujourd hui le recrutement la s lection et l affectation du personnel ainsi que l laboration des dispositifs de pilotage de carri re la mise en place de fili res promotionnelles et la gestion de la pyramide des ges des plans de rel ve et des plans de remplacement des employ s dans l absence totale d un r f rentiel de gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences Cette carence substantielle est aggrav e par la rar faction des ressources humaines l OMS classe le Maroc parmi les 57 pays au monde qui connaissent une p nurie aigu en personnel de sant ainsi que par les mouvements annuels du personnel les mutations se font en fonction des postes disponibles et de l hypoth se de remplacement de la personne mut e et non sur des crit res de comp tence d assiduit ou de productivit alt rant ainsi les quilibres tablis et exposant l administration des co ts suppl mentaires en termes d int gration et de 42 Chris ARGYRIS et Donald A Sch n L apprentissage organisationnel th orie m thode pratique Collection Dbu Sc Humaine De Boeck Universit 17 octobre 2001 ISBN 978 2744500398 36 formation Il est noter que les limites fix es par le cadre juridique et les revendications sociales particuli re
140. te BOUZON La place de la communication dans la conception de syst mes risques Collection Communication des organisations Editions L Harmattan 2 novembre 2004 ISBN 978 2747569194 53 GIROUX N La d marche paradoxale de Karl E Weick 2006 54 Bernard GUILLON M thodes et th matiques pour la gestion des risques Collection Recherches en Gestion L Harmattan 10 juillet 2008 ISBN 978 2296061941 55 DORTIER J F Les sciences humaines panorama des connaissances Paris Editions Sciences Humaines Presses Universitaires de France 1998 p 254 56 Laurent MUCCHIELI La d viance normes et transgression stigmatisation Sciences Humaines Normes Interdits D viance novembre 1999 n 99 pp 20 25 77 57 Edwin Hardin Sutherland et Donald Ray Cressey Principes de criminologie Version fran aise tablie sur le texte de la 6e dition de ePrinciples of criminologye par la Section de droit p nal et de science criminelle de l Institut de droit compar de l Universit de Paris Cujas 1966 ASIN BOO1D3DE4M 58 Diane VAUGHAN La normalisation de la d viance une approche d action situ e Paris L Harmattan 2001 59 VAUGHAN Diane Sociologue Columbia University Interview l Universit Columbia au cours du meeting annuel de l AMCF Publi originellement par la california Management Review Mai 2008 Visible sur le site de Consulting News Line http www consultingnewsline com Info Vie 20du 20Conse
141. tion de la gestion des risques Afin de d terminer la fr quence d occurrence des risques juridiques en mati re de d pense publique nous avons proc d l laboration d un questionnaire que nous avons test sur cinq sous ordonnateurs en fonction et sept anciens sous ordonnateurs aujourd hui participants de la douzi me promotion de l institut national de sant Une fois le questionnaire valid nous l avons diffus aupr s des sous ordonnateurs et sous ordonnateurs suppl ants exer ant dans les structures d concentr es suivantes directions r gionales d l gations provinciales et pr fectorales centres hospitaliers r gionaux provinciaux et pr fectoraux L chantillonnage a t effectu sur la base d un choix raisonn par effet boule de neige apr s avoir limin les cinq sous ordonnateurs du pr test En effet l objectif de l tude n tait pas tant d tudier les variations l int rieur de la population de sous ordonnateurs que d augmenter l utilit de l information tout en restreignant le nombre d l ments s lectionn s Compte tenu de la nature particuli re du domaine de recherche un chantillonnage al atoire aurait certes permis une meilleure repr sentativit mais aurait t fortement entach par le biais de d sirabilit sociale La collecte des donn es s est tal e du 15 mai 2012 au 7 juin 2012 39 sous ordonnateurs et sous ordo
142. tionnel que du strat gique Les prises de d cision deviennent longues fastidieuses et difficiles souvent influenc es par l interd pendance de diff rents syst mes d action La gestion du temps en patit consid rablement Dans ces conditions l organisation s loigne des imp ratifs d efficience et de transparence L impact sur la d pense publique est vident Syst mes Le syst me qui nous int resse dans cette tude est celui de la d pense publique Nous y reviendrons dans un chapitre part Nous nous arr terons cependant bri vement sur un autre syst me sans lequel la d pense publique ne saurait avoir une assise solide Il s agit du syst me d information 35 Ce dernier n est pas orient vers une perspective d apprentissage organisationnel L archivage est archa que les dossiers incomplets les donn es non fiables la capitalisation de l exp rience faible la documentation inexistante Nous sommes dans un mod le de syst me organisationnel apprentissage restreint Sans m moire organisationnelle ni partage et accessibilit des connaissances Ce genre de mod le se caract rise par Des routines d fensives Des incompr hensions et confrontations Des processus auto r alisateurs et auto justificateurs Unrisque important d erreurs en cascade Autant d l ments qui faussent l estimation des besoins de fonctionnement et d investissement e
143. tique conomique technologique et cologique C est de l interaction de ces diff rents l ments que naissent les risques juridiques Des risques qu il convient d identifier de pr venir de contr ler Mais surtout il est n cessaire de mettre en place et d entretenir un v ritable syst me de veille dans l organisation Ceci est r alisable travers l tablissement d une cartographie des risques l identification des leviers d action en partant du mod le conceptuel et l laboration d une strat gie int gr e de lutte contre les risques juridiques en mati re de d pense publique Il s agit ensuite de mettre en uvre cette strat gie et de r valuer r guli rement la situation dans le cadre d une v ritable d marche qualit Notre travail s arr te aux deux premiers points 22 RISQUES JURIDIQUES EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE Nous avons pu identifier 5 cat gories regroupant 32 risques juridiques de nature et de gravit diverses en mati re de d pense publique Les vices de consentement dans le cadre des relations contractuelles avec les tiers Il s agit de l erreur sur la substance l erreur sur la personne l erreur obstacle le dol la violence et la l sion Ils peuvent entra ner l annulation ou rescision du contrat Les exc s de pouvoir susceptibles d entacher d ill galit la d cision et l action administrative Il s agit de l incomp tence mat rielle l inc
144. tissements internationaux les similitudes et les divergences entre les diff rents mod les d accords d investissements Connaissances g n rales Domaines de comp tences Notions fondamentales en conomie politique et en conomie mondiale Droit administratif action administrative Droit des entreprises Droit des march s et des services publics Droit g n ral des obligations Droit des finances publiques et de la fiscalit locale Droit constitutionnel approfondi Droit de l information et de la communication Droit international et des investissements internationaux Droits humains Droit de l urbanisme et de l environnement Notions avanc es en sciences sociales Notions avanc es en sciences politiques Notions avanc es en relations internationales Notions avanc es en langue et communication Notions avanc es en Informatique o Syst mes d exploitation Windows 98 2000 XP Vista MSDOS o Microsoft Office Word Excel PowerPoint Access FrontPage Outlook o Navigateurs Internet explorer Mozilla Firefox Op ra o Programmation essentiellement HTML java PHP et C o SPSS et Epi info Pilotage op rationnel de projet monitorage et r gulation en temps r el des ressources et de la production Techniques de prospection d animation de vente et de fid lisation Exp rience en audit interne des conditions d hygi ne et de s curit Centres d int r t
145. ts o Etablir un questionnement pour guider la r flexion et recueillir un maximum d informations concernant chacun des 7 leviers gr ce aux entretiens semi structur s pr cit s o Pour chaque question d finir la situation initiale la situation d sir e et l cart combler o Selon les r sultats obtenus d terminer si les valeurs partag es sont coh rentes avec la structure la strat gie et les syst mes en place et s assurer des renforcements mutuels entre leviers o Pour chaque l ment d limiter le champ des forces et faiblesses tape pr alable capitale pour proc der plus tard l analyse SWOT qui devra fixer des croisements avec les opportunit s et menaces relev es par l examen de l environnement externe l adoption d une matrice strat gique perspective int gr e de pr vention des risques juridiques en mati re de d pense publique tant l aboutissement attendu des deux diagnostics interne et externe 37 Robert H Waterman Thomas J Peters Julien R Phillips Structure is Not Organization s l M Wiener 1980 19 Le mod le PESTEL pour explorer l environnement externe politique conomique social technologique cologique et surtout pour le cas qui nous int resse juridique 20 RESULTATS ET DISCUSSION l CADRE CONCEPTUEL FIGURE 2 La d pense publique se situe au c ur du syst me de sant Elle part de besoins sp cifiques et pr cis de fonctionnement d
146. ue R publique de France Cadre de r f rence de la maitrise des risques financiers et comptables des tablissements publics nationaux En ligne http www performance publique budget gouv fr fileadmin medias documents gestionpub lique Operateurs_de_ _Etat CadreReference pdf 29 ERNST amp YOUNG La gestion des risques et le contr le interne dans le secteur public En ligne Juin 2008 http ey mobi Publication vwLUAssets 0608_enquete_risques_secteur_public SFILE O0608_e nquete_Risques_sectuer_public pdf 30 Malik S Sawadogo amp J r me Dendura Rapport pr liminaire r alis la demande de la mission r sidente de la banque mondiale au Burkina Faso Evaluation des risques dans la gestion des finances publiques dans le secteur ducation au Burkina Faso en vue d un appui budg taire sectoriel En ligne 20 Janvier 2009 http www sp pddeb org data documents_education_de_base rapports_etudes etude risq ues rapport_risques_education_fti_bf pdf 31 Olivier LENEL Fran ois NOGARET 10 r ponses sur la cartographie des risques s l MAZARS 2009 75 32 Marc MOULAIRE La cartographie des risques outil f d rateur de pilotage s l Hopi Hi Tech 2009 33 Bernard BARTHELEMY Jacques QUIBEL Gestion des risques de l entreprise s l Editions Techniques Ing nieur 10 avr 2000 34 Andr Pierre CONTANDRIOPOULOS Fran ois CHAMPAGNE Louise POTVIN Jean Louis DENIS Pierre BOYLE Savoir pr parer une rech
147. ue doit d sormais se faire de mani re syst matique et s appuyer sur la mise en place d une strat gie int gr e et it rative de pr vention tous les niveaux La r ussite de cette d marche passe par le redressement organisationnel gr ce notamment l instauration des m canismes de contr le interne et d audit la revalorisation du sous ordonnateur et de son suppl ant et enfin une r forme juridique clair e Les limites de cette tude tiennent de la nature du devis de recherche Malgr une bonne validit du construit et la grande richesse de l information apport e un effort suppl mentaire reste n cessaire pour g n raliser les r sultats obtenus et d cliner les axes strat giques propos s en plan d action op rationnel 72 BIBLIOGRAPHIE 1 Dominique GENELOT Manager dans la complexit r flexions l usage des dirigeants s l INSEP consulting editions 3 me dition 2001 2 Jean B langer Val rie Baillard Samuel Steinberg Geoff Dinsdale Kirk Giroux B tir la confiance une pierre d assise de la gestion du risque Canada Table ronde de recherche action du CCG en gestion du risque pr sid e par lan Shugart 2001 3 Jean Paul Louisot Professeur Associ Universit Paris Panth on Sorbonne La gestion des risques dans les entreprises les collectivit s amp les tablissements de sant 4 Bernard BARTHELEMY et Philippe COURREGES Gestion des risques m thodes d optimisation
148. une bonne visibilit pour chaque cat gorie de mati res ou de produits sur les entr es les sorties et l existant apr s chaque op ration 0 1 2 3 4 Non Li i j j Oui Les entr es sont elles justifi es par les doubles des bons de r ception dont l original est joint la facture prise en charge par l agent comptable 0 1 2 3 4 Non r r r t Toujours Les sorties sont elles constat es au vu de bons de livraison d ment marg s par la partie prenante client ou service utilisateur 0 1 2 3 4 Non 7 t t t t Toujours Comment qualifieriez vous sur une chelle croissante de 0 4 la probabilit de p remption des mati res p rissables dans vos services Exemple m dicaments 0 1 2 3 4 Nulle 7 Lf t t Tr s importante Dans votre pratique courante en mati re de comptabilit mati re tes vous ou avez vous t confront un probl me particuli rement r current ou important que vous aimeriez partager ici XXV F Les risques juridiques li s la d pense publique Nous nous int resserons aussi bien aux risques intentionnels qu aux risques non intentionnels qu ils soient le fait du sous ordonnateur lui m me ou bien le fait de l un des agents confi s son autorit Nous ne nous int resserons pas aux fautes commises par les entreprises ou les tiers F1 Vices de consentement 1 L erreur sur la substance pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est Le fait de se
149. urnement de deniers publics 7 Violation des r gles d appel la concurrence 8 D tournement de pouvoir 9 Conflit d int r t 10 Erreur sur la substance 11 Incomp tence territoriale 12 Abus de confiance 13 Dilapidation des deniers publics 14 Violence 15 Incomp tence mat rielle 16 Incomp tence temporelle 17 Erreur de droit 18 Erreur de qualification des faits 19 Usurpation de fonctions 20 Abus d autorit 21 L sion 22 Dol 23 Vices de forme 24 Escroquerie 25 Erreur obstacle 26 Le fait du prince 27 Concussion 28 Erreur sur la personne 29 D tournement de correspondance 30 Erreur du fait 31 Extorsion de fonds chantage 32 Faux et usage de faux FREQUENCE MOYENNE 2 28 2 13 2 10 1 85 1 79 1 72 1 64 1 59 1 59 1 49 1 49 1 49 1 46 1 38 1 33 1 33 1 33 1 33 1 33 1 33 1 28 1 26 1 26 1 26 1 23 1 23 1 18 1 15 1 00 0 77 0 77 0 67 VI ECART TYPE VARIANCE 1 08 0 99 1 17 1 31 1 51 1 22 1 35 1 15 1 43 0 90 1 39 1 32 1 13 1 15 1 14 0 83 1 18 1 18 1 09 1 05 1 13 1 06 1 01 1 06 0 92 1 02 1 11 1 03 1 06 0 89 0 89 0 86 1 10 1 00 1 19 1 33 1 52 1 23 1 37 1 16 1 45 0 91 1 41 1 34 1 14 1 16 1 15 0 84 1 20 1 20 1 11 1 06 1 15 1 07 1 02 1 07 0 93 1 04 1 12 1 04 1 08 0 90 0 90 0 87 Intervalle de confiance 95 1 94 2 63 1 81 2 44 1 73 2 48 1 43 2 26 1 32 2 27 1 33 2 11 1 21 2 07 1 22 1 95 1 14 2 04 1 20 1 77 1 04
150. us qu en g n ral dans la d pense publique cette pratique est Lorsqu une autorit administrative prend une d cision alors qu elle n tait pas encore comp tente ou qu elle ne l tait plus 0 12 3 4 Rare ou inexistante C Tr s fr quente 4 Vices de forme pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique ces vices sont Il s agit de d fauts de la pr sentation des actes administratifs Par exemple un d faut de signature le fait de ne pas motiver la d cision administrative l utilisation d un mod le qui n est pas pr vu par la r glementation etc 0 1 2 3 4 Rares ou inexistants C Tr s fr quents 5 Vices de proc dure pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique ces vices sont D signe le fait pour une administration de ne pas avoir respect les proc dures pr vues par la r glementation Par exemple un centre hospitalier qui planifie et programme son budget sans passer par les diff rents comit s pr vus par le r glement int rieur des h pitaux 0 1 2 3 4 Rares ou inexistants C Tr s fr quents 6 Erreur de droit pensez vous qu en g n ral dans la d pense publique cette erreur est La d cision de l administration est bas e soit sur un texte qui n existe pas soit sur un texte en vigueur mais mal interpr t soit sur un texte ill gal par exemple une circulaire contraire une disposition r glementaire par exemple pour retenir ou
151. ut mettre en uvre en vertu des pouvoirs qui lui sont conf r s pour assurer les missions d int r t g n ral dont elle est investie Le respect des r gles de probit d thique de transparence et d efficience doit guider toutes ses actions et s inscrire dans une d marche avant gardiste profitable et proactive Structure La mise en place de strat gies futuristes ne peut produire les effets escompt s que si elle est accompagn e de mesures concomitantes La structure du minist re de la sant en tant qu organisation doit voluer vers l conomie des deniers publics d une part et d autre part vers plus de r activit d efficience et surtout de subsidiarit 61 Il est crucial aujourd hui d all ger les organigrammes d instaurer des m canismes de contr le interne ad quats de d finir clairement les attributions et les r les de r duire autant que possible le pouvoir discr tionnaire et de standardiser les proc d s les normes et les r sultats afin de contourner les effets d l t res d une bureaucratie de plus en plus lourde et redondante et de recadrer voire neutraliser les scissions internes les tendances la balkanisation et les luttes intestines et marginales pour le pouvoir Une structure bas e sur une organisation optimale du travail orient e vers plus de performance et globalement attach e la r alisation d objectifs communs et f d rateurs est un pr requis
152. ution et de confiscation des cautionnements provisoires clarification des modalit s d examen et d attribution des lots pour les march s allotis d finition et pr cision des march s de location et de location avec option d achat r servation d un chapitre propre aux march s des prestations architecturales 67 extension de la dur e des march s cadres 5 ans pour la location de longue dur e des v hicules et d acquisition du mat riel informatique simplification du dossier administratif des concurrents travers la pr cision que l attestation fiscale l attestation de la CNSS et le registre de commerce ne seront demand s qu au concurrent auquel l administration envisage d attribuer le march pr cision et rationalisation de la composition des commissions de jugement des offres selon le mode de passation des march s et selon les sp cificit s li es aux march s de l Etat des tablissements et entreprises publics et des collectivit s locales et leurs groupements o Renforcement du recours la concurrence et de l galit de traitement des concurrents introduction du m canisme d appel manifestation d int r t pour les prestations particuli res complexes et qui n cessitent une identification pr alable des concurrents potentiels pr cision que la d claration d un appel d offres infructueux pour raison d absence d offres pr sent es ou d pos es n
153. vention devient assez complexe d un point de vue technique faisant ainsi intervenir des niveaux de comp tence importants une partie du pouvoir du sommet strat gique se trouve d plac e vers le niveau op rationnel De m me d s que l environnement est instable que les pressions ext rieures deviennent significatives ou que les prestations requises sont codifi es et standardis es le sommet strat gique reprend la partie de pouvoir conc d e En ce qui concerne le syst me de flux r gul s ce dernier est principalement repr sent par les flux op ratoires et les flux de contr le ascendants et descendants La circulation horizontale d informations fonctionnelles reste tr s limit e En revanche de nombreux r seaux de communication informelle court circuitent les canaux r gul s d information et de d cision consacrant ainsi un syst me de contrepoids l autorit formelle notamment par le biais de la composition et d composition permanente de coteries et de constellations d apparence politique syndicale ou professionnelle mais qui d fendent en r alit des int r ts minemment personnels 33 Cette configuration particuli re doubl e d une surface de contr le consid rable ainsi que du faible d veloppement des diff rentes lignes hi rarchiques oblige d une certaine mani re les d cideurs s appuyer sur un mode de d cision ad hoc plut t que routinier les probl mes rencontr s
154. yst mique les diff rentes exp riences nationales et internationales et d tablir en fin de compte un mod le conceptuel holistique Il IDENTIFICATION DES RISQUES JURIDIQUES AUXQUELS LE MINISTERE DE LA SANTE EST EXPOSE EN MATIERE DE DEPENSE PUBLIQUE Au cours de la deuxi me tape de notre tude nous nous sommes attel s mettre en vidence avant de les cartographier les diff rents risques juridiques auxquels le minist re de la sant en g n ral et les sous ordonnateurs en particulier sont expos s en mati re de d pense publique A cet effet nous nous sommes bas s sur une lecture approfondie des textes juridiques suivants Le Dahir du 12 09 1913 12 septembre 1913 formant code des obligations et des contrats Le Dahir n 1 59 413 du 28 Joumada II 1382 26 novembre 1962 portant approbation du texte du code p nal La Loi n 61 99 relative la responsabilit des ordonnateurs des contr leurs et des comptables publics Le D cret Royal n 330 66 du 21 avril 1967 relatif aux R glement G n ral de la Comptabilit Publique Le D cret n 2 06 388 du 5 f vrier 2007 fixant les conditions et les formes de passation des march s de l tat ainsi que certaines r gles relatives leur gestion et leur contr le Le D cret n 2 07 1235 du 4 novembre 2008 relatif au contr le des d penses de l Etat contr le modul de la d pense 14 L Arr t du ministre de l conomie et de

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