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Annexe VI

1. Le r glement a t il t rendu inop rant du fait de son incompatibilit avec la l gislation f d rale ou provinciale R glement 270 de la ville de Hudson Loi sur les cit s et villes L R Q ch C 19 par 410 1 Les appelantes sont des entreprises d am nagement paysager et d entretien des pelouses qui exercent leurs activit s surtout dans la r gion m tropolitaine de Montr al et qui ont aussi bien des clients commerciaux que des clients r sidentiels Elles utilisent r guli rement dans le cadre de leurs activit s commerciales des pesticides conformes la Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement f d ral et d tiennent les permis requis par la Loi sur les pesticides du Qu bec En 1991 la Ville intim e situ e l ouest de Montr al a adopt le r glement 270 qui limite l utilisation des pesticides sur son territoire des endroits pr cis et aux activit s num r es La d finition de pesticides contenue dans le r glement 270 est la r plique exacte de celle adopt e dans la Loi sur les pesticides En vertu du par 410 1 de la Loi sur les cit s et villes du Qu bec la L C V le conseil peut faire des r glements pJour assurer la paix l ordre le bon gouvernement la salubrit et le bien tre g n ral sur le territoire de la municipalit tandis qu en vertu du par 412 32 de la L C V il peut faire des r glements pJour r glementer ou d fendre l usage de mati r
2. en une norme de droit international coutumier La Cour supr me de l Inde consid re le principe de pr caution comme TRADUCTION faisant partie du droit international coutumier A P Pollution Control Board c Nayudu 1999 S O L Case No 53 p 8 Voir galement Vellore Citizens Welfare Forum c Union of India 1996 suppl 5 R C S 241 Dans le contexte des postulats du principe de pr caution les craintes de la Ville au sujet des pesticides s inscrivent confortablement sous la rubrique de l action pr ventive B Dans l hypoth se o la Ville avait le pouvoir de l adopter le r glement 270 a t il t rendu inop rant du fait de son incompatibilit avec la l gislation f d rale ou provinciale 33 Notre Cour a dit dans Hydro Qu bec pr cit p 286 que l arr t Oldman River pr cit a pr cis que l environnement n est pas comme tel un domaine de comp tence l gislative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 Comme il y est affirm la Loi constitutionnelle de 1867 n a pas conf r le domaine de l environnement comme tel aux provinces ou au Parlement p 63 Il s agit plut t d un sujet diffus qui touche plusieurs domaines diff rents de responsabilit constitutionnelle dont certains sont f d raux et d autres provinciaux pp 63 et 64 tant donn qu il existe une responsabilit bijuridictionnelle en mati re de r glementation de pesticides les appelantes all guent que le r glemen
3. la conclusion que c est bien la th se pluraliste ou du moins une certaine th se pluraliste que celui ci semble avoir pris comme base de l ensemble l gislatif Dans la pr sente affaire rien n emp che que l on se conforme la fois au r glement 270 et la Loi sur les pesticides et il n y a aucun l ment de preuve plausible indiquant que la l gislature avait l intention d emp cher la r glementation par les municipalit s de l utilisation des pesticides La Loi sur les pesticides tablit un r gime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc compl mentaire la l gislation f d rale qui porte sur les produits eux m mes Conjointement avec le r glement 270 ces lois tablissent un r gime de r glementation trois niveaux 40 En vertu de l art 102 de la Loi sur les pesticides tel qu il existait au moment de l adoption du r glement 270 Toute disposition du Code de gestion des pesticides et des autres r glements dict s en vertu de la pr sente loi pr vaut sur toute disposition inconciliable d un r glement dict par une municipalit ou une communaut urbaine Il est clair que la Loi sur les pesticides envisage l existence de r glements municipaux compl mentaires Comme le disent Duplessis et H tu op cit p 109 le l gislateur provincial reconnaissait aux municipalit s le droit de r glementer les pesticides en autant que cette r glementation n tait
4. 1985 ch P 9 art 4 1 3 61y mod 1993 ch 44 art 200 Municipal Government Act S A 1994 ch M 26 1 art 3 c 7 Municipal Government Act S N S 1998 ch 18 art 170 171 R glement 248 de la ville de Hudson R glement 270 de la ville de Hudson mod 1995 r glement 327 mod 1996 r glement 341 art 1 2 3 4 5 6 10 R glement sur les produits antiparasitaires C R C 1978 ch 1253 art 45 Doctrine cit e Cameron James and Juli Abouchar The Status of the Precautionary Principle in International Law in David Freestone and Ellen Hey eds The Precautionary Principle and International Law The Hague Kluwer Law International 1996 Canada Document d laboration des enjeux 18 La LCPE et le principe ou l approche pr caution Document publi par David VanderZwaag directeur Marine and Environmental Law Program MELP Dalhousie Law School Ottawa Environment Canada 1995 C t Pierre Andr Interpr tation des lois 3e d Montr al ditions Th mis 1999 Duplessis Yvon et Jean H tu Les pouvoirs des municipalit s en mati re de protection de l environnement 2e d Cowansville Yvon Blais 1994 Dussault Ren et Louis Borgeat Trait de droit administratif t I 2e d Qu bec Presses de l Universit Laval 1984 Freestone David and Ellen Hey eds The Precautionary Principle and International Law The Hague Kluwer Law International 1996 Garant Patrice
5. De plus le r glement ne rend pas impossible la conformit ses prescriptions ainsi qu la l gislation f d rale et la l gislation provinciale Pour ces motifs je rejetterais le pourvoi avec d pens LE JUGE LEBEL Introduction 44 Je conviens avec le juge L Heureux Dub que le r glement sur l utilisation des pesticides contest qui a t adopt par l intim e la ville de Hudson est valide Il n entre pas en conflit avec la l gislation f d rale et la l gislation provinciale pertinentes sur l utilisation et le contr le des pesticides et il constitue un exercice valide du pouvoir de r glementation que conf re aux municipalit s le par 410 1 de la Loi sur les cit s et villes L R Q ch C 19 45 Je consid re la pr sente affaire comme une question de droit administratif et de droit municipal Je suis d accord avec le juge L Heureux Dub quant l issue du pourvoi mais je d sire ajouter quelques observations au sujet de certains probl mes soulev s par les appelantes J aborde en premier lieu le pr sum conflit d application avec les r gimes r glementaire et l gislatif mis en place par les autres ordres de gouvernement Je traite ensuite des difficult s que cr ent l application de dispositions larges comme l art 410 et celle des principes g n raux de droit administratif r gissant la l gislation d l gu e Le conflit d application 46 Comme premier moyen de contestation du r glement 270 de la vil
6. VanderZwaag Examen de la LCPE Document d laboration des enjeux 18 La LCPE et le principe ou l approche pr caution 1995 p 8 Ce principe est int gr dans plusieurs dispositions de l gislation interne voir par exemple la Loi sur les oc ans L C 1996 ch 31 Pr ambule par 6 la Loi canadienne sur la protection de l environnement L C 1999 ch 33 la LCPE al 2 1 a la Endangered Species Act S N S 1998 ch 11 al 2 1 h et par 11 1 32 Des auteurs ont d montr que le principe de pr caution est repris TRADUCTION dans pratiquement tous les trait s et documents de politique r cents en mati re de protection et de pr servation de l environnement D Freestone et E Hey Origins and Development of the Precautionary Principle dans D Freestone et E Hey dir The Precautionary Principle and International Law 1996 p 41 Par cons quent il y a peut tre TRADUCTION actuellement suffisamment de pratiques de la part des tats pour qu il soit permis de pr tendre de fa on convaincante que le principe de pr caution est un principe de droit international coutumier J Cameron et J Abouchar The Status of the Precautionary Principle in International Law ibid p 52 Voir galement O Intyre et T Mosedale The Precautionary Principle as a Norm of Customary International Law 1997 9 J Env L 221 p 241 TRADUCTION x le principe de pr caution s est vraiment cristallis
7. et elle porte sur des pr occupations de quartier qui ont toujours relev du domaine d activit des administrations publiques locales Par cons quent le r glement tait autoris en bonne et due forme par le par 410 1 Je dois donc aborder bri vement la deuxi me partie de l argument de droit administratif soulev par les appelantes selon lequel l exercice particulier du pouvoir municipal existant a contrevenu aux principes de l gislation d l gu e interdisant la prise de r glements prohibitifs et discriminatoires 55 Selon deux principes fondamentaux tablis depuis longtemps en mati re de l gislation d l gu e un r glement ne peut pas tre prohibitif et discriminatoire moins que la loi habilitante ne l autorise Voir P Garant Droit administratif 4e d 1996 vol 1 p 407 et suiv R Dussault et L Borgeat Trait de droit administratif 2e d 1985 t I p 557 et suiv H tu Duplessis et Pakenham op cit p 677 682 et 691 696 La technique de r daction employ e en l esp ce cr e un probl me apparent Le r glement tablit de prime abord une prohibition g n rale pour ensuite permettre certaines utilisations particuli res L interpr tation globale du r glement permet de contourner cet obstacle Lu dans son ensemble le r glement a comme effet d interdire l utilisation des pesticides pour des raisons purement esth tiques tout en permettant d autres utilisations surtout pour des activit s commerci
8. s de l Ontario De plus cette disposition soit l art 102 pr voit que l e conseil peut adopter les r glements municipaux ainsi que les r glements qui ne sont pas contraires la loi qui sont r put s pertinents et qui portent sur la sant la s curit la moralit et le bien tre des habitants de la municipalit au sujet de questions qui ne sont pas express ment pr vues par la pr sente loi je souligne Notre Cour a en cons quence conclu dans Greenbaum p 693 que TRADUCTION cJes pouvoirs explicites sont soustraits de ceux qui sont compris dans le pouvoir g n ral tant donn que la L C V ne contient aucune disposition particuli re de ce genre au sujet des pesticides et aucune disposition qui en limite la port e aux mati res non express ment pr vues par la loi la disposition en mati re de bien tre g n ral de la L C V soit le par 410 1 n est pas ainsi limit e 23 Le paragraphe 410 1 de la L C V pr voit que les conseils peuvent faire des r glements 1 Pour assurer la paix l ordre le bon gouvernement la salubrit et le bien tre g n ral sur le territoire de la municipalit pourvu que ces r glements ne soient pas contraires aux lois du Canada ou du Qu bec ni incompatibles avec quelque disposition sp ciale de la pr sente bi ou de la charte Dans Nanaimo Ville c Rascal Trucking Ltd 2000 1 R C S 342 2000 CSC 13 par 36 notre Cour cite avec ap
9. t public en adoptant les r glements en question Elle pouvait donc se fonder sur le par 410 1 de la L C V en tant que disposition l gislative l habilitant adopter ces r glements 11 Le juge Kennedy examine ensuite les dispositions de la Loi sur les pesticides pour d terminer si les r glements vont l encontre de cette loi provinciale son avis l adoption de la Loi sur les pesticides vise clairement permettre aux municipalit s d adopter des r glements de cette nature cet gard le juge Kennedy cite les art 102 et 105 107 de la Loi sur les pesticides qui pr voient la cr ation d un Code de gestion des pesticides permettant au gouvernement provincial de restreindre ou d interdire l utilisation des pesticides Selon l article 102 de cette loi les dispositions du Code pr valent sur tout r glement inconciliable Toutefois tant donn que le Code n tait pas encore en vigueur rien n emp chait les municipalit s de r glementer entre temps l utilisation des pesticides Le juge Kennedy conclut donc qu il n y a aucun conflit entre les r glements et la l gislation provinciale ou f d rale B Cour d appel 1998 J Q no 2546 QL 12 Devant la Cour d appel la Ville admet que le r glement 248 est inop rant En cons quence seul le r glement 270 est ici en cause Les appelantes contestent la d cision du juge Kennedy pour deux motifs Premi rement elles font valoir que le r glement 270 est inop rant du fait
10. Comme le dit la Cour d appel du Qu bec dans un arr t instructif en mati re d environnement Municipalit de Saint Michel Archange c 2419 6388 Qu bec Inc 1992 R J Q 875 C A p 889 891 Pour les tenants de la th se unitaire le l gislateur provincial sans le dire d une fa on claire a n anmoins instaur un syst me provincial de gestion des sites de r ception des d chets Il s est donc r serv l exclusivit des comp tences en la mati re et a enlev aux municipalit s le droit de faire des r glements sur la gestion locale des d chets La Loi sur la qualit de l environnement aurait donc eu pour effet de retirer ces pouvoirs aux autorit s municipales Pour les tenants de la th se pluraliste le l gislateur provincial n a pas bien au contraire entendu abolir le pouvoir municipal de r glementation mais simplement l encadrer davantage dans une perspective de compl mentarit de gestion avec les autorit s municipales La th se pluraliste admet donc qu il y a intention de donner priorit aux dispositions l gislatives et r glementaires provinciales Elle ne croit cependant pas que l on puisse en d duire qu automatiquement toute disposition municipale compl mentaire en mati re d urbanisme et d am nagement et qui touche la qualit de l environnement soit nulle Une analyse approfondie des textes pr cit s et l examen de l ensemble de la politique environnementale que semble avoir voulue le l gislateur m nent
11. Droit administratif vol 1 4e d Cowansville Yvon Blais 1996 H tu Jean Yvon Duplessis et Dennis Pakenham Droit Municipal Principes g n raux et contentieux Montr al H bert Denault 1998 Hoehn Felix Municipalities and Canadian Law Defining the Authority of Local Governments Saskatoon Purich Publishing 1996 Hogg Peter W Constitutional Law of Canada vol 1 loose leaf ed Scarborough Ont Carswell 1997 updated 2000 release 1 Makuch Stanley M Canadian Municipal and Planning Law Toronto Carswell 1983 Mclntyre Owen and Thomas Mosedale The Precautionary Principle as a Norm of Customary International Law 1997 9 J Env L 221 Rogers Ian MacFee The Law of Canadian Municipal Corporations Cum Supp to vol 1 2nd ed Toronto Carswell 1971 loose leaf updated 2001 release 1 Sullivan Ruth Driedger on the Construction of Statutes 3rd ed Toronto Butterworths 1994 Swaigen John The Hudson Case Municipal Powers to Regulate Pesticides Confirmed by Quebec Courts 2000 34 C E L R N S 162 World Commission on Environment and Development Our Common Future Oxford Oxford University Press 1987 POURVOI contre un arr t de la Cour d appel du Qu bec 1998 R J Q no 2546 QL J E 98 1855 qui a confirm un jugement de la Cour sup rieure qui avait rejet la requ te en jugement d claratoire des appelantes Pourvoi rejet G rard Dugr et Denis Manz
12. Loi sur les municipalit s L R O 1990 ch M 45 art 102 Loi municipale L R Y 1986 ch 119 art 271 20 Bien que les dispositions habilitantes permettant aux municipalit s de r glementer pour le bien tre g n ral sur leur territoire autorisent l adoption de r glements visant v ritablement faciliter la r alisation d objectifs telles la sant et la s curit publiques il importe de garder l esprit le fait que ces dispositions non limitatives ne conf rent pas un pouvoir illimit Les tribunaux saisis d un r glement contest adopt en vertu d une disposition omnibus comme l art 410 de la L C V doivent plut t tre vigilants lorsqu ils cherchent d terminer le but v ritable du r glement Ainsi une municipalit ne pourra pas invoquer le pouvoir implicite conf r par une disposition de bien tre g n ral pour adopter des r glements qui sont en fait li s des objectifs inavou s que ceux ci soient ou non malicieux Lorsqu il tait juge la Cour divisionnaire de l Ontario le juge Cory a fait des commentaires instructifs sur ce sujet dans l affaire Re Weir and the Queen 1979 26 O R 2d 326 Cour div p 334 M me s il a conclu que le pouvoir de r glementation de la ville de Toronto en mati re de sant de s curit et de bien tre g n ral conf r par la Loi sur les municipalit s R S O 1970 ch 284 art 242 lui permettait d adopter un r glement sur l usage du tabac dans
13. a comme effet d interdire l utilisation des pesticides pour des raisons purement esth tiques tout en permettant d autres utilisations surtout pour des activit s commerciales et agricoles De plus bien que le r glement soit discriminatoire il ne peut y avoir aucune r glementation sur un tel sujet sans une certaine forme de discrimination en ce sens que le r glement doit tablir o quand et comment un produit particulier peut tre utilis Le pouvoir de r glementation d l gu comportait donc in vitablement le pouvoir implicite de faire de la discrimination Jurisprudence Cit e par le juge L Heureux Dub Distinction d avec les arr ts R c Greenbaum 1993 1 R C S 674 Produits Shell Canada Lt e c Vancouver Ville 1994 1 R C S 231 arr t appliqu Multiple Access Ltd c McCutcheon 1982 2 R C S 161 arr ts mentionn s Ontario c Canadien Pacifique Lt e 1995 2 R C S 1031 Friends of the Oldman River Society c Canada Ministre des Transports 1992 1 R C S 3 R c Hydro Qu bec 1997 3 R C S 213 R c Sharma 1993 1 R C S 650 Re Weir and The Queen 1979 26 O R 2d 326 Kuchma c Rural Municipality of Tache 19451 R C S 234 Ville de Montr al c Arcade Amusements Inc 1985 1 R C S 368 Nanaimo Ville c Rascal Trucking Ltd 20001 1 R C S 342 2000 CSC 13 Scarborough c R E F Homes Ltd 1979 9 M P L R 255 Allard Contractors Ltd c Coquitlam District 1993 4 R C S 371 Bak
14. appel examine ensuite la question de savoir si le r glement 270 entre en conflit avec la Loi sur les pesticides et s il est en cons quence inop rant Selon la cour l art 102 de la Loi sur les pesticides qui pr voit que le Code de gestion des pesticides et les r glements d application de la Loi sur les pesticides pr valent sur tout r glement municipal incompatible vise la r glementation par les municipalit s de l utilisation des pesticides La cour fait aussi remarquer que la version modifi e de l art 102 de m me que les art 105 107 relatifs au Code de gestion des pesticides n taient pas encore en vigueur Elle conclut donc que contrairement un conflit r el une ventuelle incompatibilit entre le r glement et le Code ne suffit pas pour rendre le r glement inop rant 16 Enfin la Cour d appel souligne que m me si la nouvelle version de l art 102 de la Loi sur les pesticides n tait pas encore en vigueur elle permettait aux municipalit s d adopter des r glements sur les pesticides dans la mesure o ils ne sont pas incompatibles avec le Code de gestion des pesticides Par ailleurs m me en cas d incompatibilit les r glements continuent de s appliquer s ils ont trait l am nagement paysager ou s ils visent pr venir ou r duire les blessures caus es aux personnes ou aux animaux ou les dommages caus s l environnement ou la propri t Ainsi ce nouveau r gime permettrait aux municipalit s
15. clarer imop rant le r glement 270 et le r glement 248 qui ne fait pas l objet du pourvoi et ultra vires le pouvoir de la Ville 8 La Cour sup rieure a rejet la requ te en jugement d claratoire concluant que les r glements relevaient des pouvoirs conf r s la Ville par la L C V Cette d cision a t confirm e l unanimit par la Cour d appel du Qu bec IL Les dispositions l gislatives pertinentes 9 R glement 270 de la ville de Hudson 1 Dans ce r glement les mots et expressions suivants ont le sens et l application que leur attribue le pr sent article a Pesticide toute substance mati re ou micro organisme destin contr ler d truire amoindrir attirer ou repousser directement ou indirectement un organisme nuisible nocif ou g nant pour l tre humain la faune la v g tation les r coltes ou les autres biens ou destin servir de r gulateur de croissance de la v g tation l exclusion d un m dicament ou d un vaccin b Fermier un producteur agricole au sens de la Loi sur les producteurs agricoles L R Q chap P 28 2 L pandage et l utilisation de tout pesticide est interdit partout sur le territoire de la Ville 3 Nonobstant l article 2 l utilisation d un pesticide est permis dans les cas suivants a dans une piscine publique ou priv e b pour purifier l eau destin e la consommation des humains ou des animaux c l int rieur d un b timent d
16. commerciales sont des cons quences n cessaires l application du pouvoir d l gu par la province en vertu du par 410 1 de la L C V De plus interpr ter le par 410 1 comme permettant la Ville de r glementer l utilisation des pesticides correspond aux principes de droit et de politique internationaux L interpr tation du r glement 270 expos e ici respecte le principe de pr caution du droit international Dans le contexte des postulats du principe de pr caution les craintes de la Ville au sujet des pesticides s inscrivent confortablement sous la rubrique de l action pr ventive Le r glement 270 n a pas t rendu inop rant du fait de son incompatibilit avec la l gislation f d rale ou provinciale D coulant d une loi provinciale habilitante le r glement 270 est sujet au crit re de l impossibilit de se conformer aux deux textes en cas de conflit entre la l gislation f d rale et la l gislation provinciale crit re qui a t nonc dans l arr t Multiple Access La Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement f d ral dicte quels pesticides peuvent tre agr s des fins de fabrication et ou d utilisation au Canada Cette loi est permissive et non pas exhaustive de sorte qu il n y a aucun conflit d application avec le r glement 270 Le crit re de l arr t Multiple Access s applique galement l examen de la question de savoir s il y a conflit entre le r glement municipal et la l g
17. de l arr t Multiple Access savoir TRADUCTION l impossibilit de se conformer aux deux textes voir P W Hogg Constitutional Law of Canada feuilles mobiles 1997 vol 1 p 16 13 Dans cette d cision le juge Beetz crit que des lois provinciales valides par ailleurs mais qui se heurtent directement des lois f d rales sont rendues inop rantes par suite de ce conflit Seule la m me sorte de conflit avec des lois provinciales peut rendre des r glements inop rants Ilan M Rogers The Law of Canadian Municipal Corporations vol 1 2e d 1971 no 63 16 je souligne 37 L un des crit res oppos s celui de l arr t Multiple Acesss qui ont t propos s dans le pr sent litige est fond sur l arr t Attorney General for Ontario c City of Mississauga 1981 15 M P L R 212 124 C A Ont Dans cette d cision rendue avant l arr t Multiple Access le juge Morden de la Cour d appel de l Ontario ne voit TRADUCTION aucun probl me introduire dans ce domaine les principes d accommodement pertinents qui ont t labor s dans les affaires portant sur des pr sum s domaines de conflit entre les textes f d raux et les textes provinciaux Dans les deux domaines on fait et il faut faire bien attention avant de d clarer inop rante une disposition qui a t autrement valablement adopt e p 232 Il ajoute la p 233 un point important qui est qu TRADUCTION un r glement n est pa
18. g n rale du par 410 1 de la L C V Bien qu il paraisse logique sur les plans l gislatif et administratif de recourir des dispositions g n rales de bien tre pour conf rer aux administrations publiques locales le pouvoir r siduaire de traiter des questions nouvelles ou volutives relativement au bien tre de la collectivit locale vivant sur leur territoire 1l ne suffit pas qu une question particuli re soit devenue une pr occupation urgente selon la collectivit locale Cette pr occupation doit tre troitement li e aux int r ts imm diats de la collectivit se trouvant dans les limites territoriales d finies par la l gislature pour ce qui concerne toute question pour laquelle l intervention des administrations publiques locales peut se r v ler utile En l esp ce le r glement vise les probl mes li s l utilisation des terres et des biens et il porte sur des pr occupations de quartier qui ont toujours relev du domaine d activit des administrations publiques locales Le r glement tait donc autoris en bonne et due forme par le par 410 1 Selon deux principes fondamentaux tablis depuis longtemps en mati re de l gislation d l gu e un r glement ne peut pas tre prohibitif et discriminatoire moins que la loi habilitante ne l autorise Bien que le r glement 270 tablisse de prime abord une prohibition g n rale pour ensuite permettre certaines utilisations particuli res lu dans son ensemble il
19. pas interpr ter une telle disposition comme conf rant de fa on absolue des pouvoirs provinciaux Il ne suffit pas qu une question particuli re soit devenue une pr occupation urgente selon la collectivit locale Cette pr occupation doit avoir trait des probl mes touchant la collectivit comme entit locale et non pas comme membre de la soci t au sens large Elle doit tre troitement li e aux int r ts imm diats de la collectivit se trouvant dans les limites territoriales d finies par la l gislature pour ce qui concerne toute question pour laquelle l intervention des administrations publiques locales peut se r v ler utile Dans Produits Shell Canada Lt e c Vancouver Ville 1994 1 R C S 231 notre Cour a soulign la port e locale d un tel pouvoir Elle ne permet pas aux administrations publiques locales et aux collectivit s locales d exercer des pouvoirs pour des questions ne relevant pas du domaine traditionnel des int r ts municipaux m me si les pouvoirs municipaux doivent tre interpr t s de fa on large et lib rale voir F Hoehn Municipalities and Canadian Law Defining the Authority of Local Governments 1996 p 17 24 54 En l esp ce l objet du r glement rel ve des activit s normales des administrations publiques locales Il s agit de l utilisation et de la protection de l environnement local de la collectivit La r glementation vise les probl mes li s l utilisation des terres et des biens
20. ve pas du par 412 32 voir la lettre du 5 juillet 1991 du sous ministre de l Environnement Comme le disent Y Duplessis et J H tu dans Les pouvoirs des municipalit s en mati re de protection de l environnement 2e d 1994 p 110 ces paragraphes relatifs aux mati res corrosives toxiques radioactives ne viennent aucunement limiter les autres pouvoirs plus g n raux confi s aux municipaux sic et pouvant justifier une intervention municipale dans le domaine des pesticides Par cons quent tant donn qu aucune disposition particuli re de la loi provinciale habilitante ne mentionne les pesticides le r glement doit tomber dans le champ d application du par 410 1 de la L C V Il incombe la partie qui conteste la validit d un r glement de prouver qu il est ultra vires voir Kuchma c Rural Municipality of Tache 1945 R C S 234 p 239 et Ville de Montr al c Arcade Amusements Inc 1985 1 R C S 368 p 395 22 La conclusion selon laquelle le r glement 270 n est pas vis par le par 412 32 de la L C V tablit une distinction entre le pr sent pourvoi et l affaire R c Greenbaum 1993 1 R C S 674 Dans cette affaire diff rentes dispositions expresses de la loi provinciale habilitante en cause portaient sur la r glementation des trottoirs de Toronto L appelante tentait donc d largir la port e de ces autorisations sp cifiques au moyen de la disposition omnibus de la Loi sur les municipalit
21. 114957 Canada Lt e Spraytech Soci t d arrosage c Hudson Ville 114957 Canada Lt e Spraytech Soci t d arrosage et Services des espaces verts Lt e Chemlawn Appelantes c Ville de Hudson ntim e et F d ration canadienne des municipalit s Nature Action Qu bec Inc et Fonds mondial pour la nature Canada Toronto Environmental Alliance Sierra Club du Canada Association canadienne du droit de l environnement Parents Environmental Network Healthy Lawns Healthy People Pesticide Action Group Kitchener Working Group on the Health Dangers of the Urban Use of Pesticides Environmental Action Barrie Breast Cancer Prevention Coalition Vaughan Environmental Action Committee et Dr Merryl Hammond et la F d ration interdisciplinaire de l horticulture ornementale du Qu bec Intervenants R pertori 114957 Canada Lt e Spraytech Soci t d arrosage c Hudson Ville R f rence neutre 2001 CSC 40 No du greffe 26937 2000 7 d cembre 2001 28 juin Pr sents Les juges L Heureux Dub Gonthier Iacobucci Major Bastarache Arbour et LeBel EN APPEL DE LA COUR D APPEL DU QU BEC Droit municipal R glements R glementation et restriction de l utilisation des pesticides Adoption par la Ville d un r glement limitant l utilisation des pesticides sur son territoire des endroits pr cis et des activit s num r es La Ville avait elle le pouvoir l gal d adopter le r glement
22. I M Rogers The Law of Canadian Municipal Corporations 2e d feuilles mobiles suppl cum du vol 1 p 358 et 364 J H tu Y Duplessis et D Pakenham Droit Municipal Principes g n raux et contentieux 1998 p 651 Une administration publique locale ne peut exercer un pouvoir que s il est conf r par une loi provinciale Certes ce pouvoir doit tre interpr t de fa on raisonnable et lib rale Nanaimo Ville c Rascal Trucking Ltd 2000 1 R C S 342 2000 CSC 13 mais il ne peut recevoir cette interpr tation que s il existe L interpr tation ne peut pas suppl er l absence de pouvoir 50 Les appelantes pr tendent qu aucun pouvoir de r glementation de l utilisation des pesticides n a t d l gu aux municipalit s du Qu bec que ce soit par un pouvoir particulier ou en vertu des dispositions plus g n rales du par 410 1 de la Loi L intim e admet que la seule disposition qui permette de confirmer la l galit de son r glement est la clause g n rale du par 410 1 Elle n affirme plus que son r glement pourrait s appuyer sur le par 412 32 qui porte sur les mati res toxiques 51 Si l on acceptait l interpr tation par les appelantes d une clause g n rale comme l art 410 de la Loi sur les cit s et villes cette disposition quivaudrait une coquille vide L exercice de tout pouvoir de r glementation municipal n cessiterait un pouvoir particulier et explicite L historique de la Loi sur les ci
23. Scarborough c R E F Homes Ltd 1979 9 M P L R 255 p 257 28 Les appelantes font valoir que le r glement 270 est discriminatoire et en cons quence est ultra vires en raison de ce qu elles identifient comme des distinctions non permises affectant leurs activit s commerciales La L C V n autorise pas explicitement de telles distinctions S exprimant au nom de la Cour dans Sharma pr cit p 668 le juge Iacobucci nonce le principe suivant dans l arr t Montr al Ville de c Arcade Amusements Inc pr cit la Cour a reconnu que la discrimination au sens du droit municipal n tait pas plus permise entre des cat gories qu au sein de cat gories aux pp 405 et 406 En outre le caract re raisonnable ou rationnel g n ral de la distinction n est pas en cause il ne saurait y avoir de discrimination que si la loi habilitante le pr voit pr cis ment ou si la discrimination est n cessairement accessoire l exercice du pouvoir d l gu par la province Montr al Ville de c Arcade Amusements Inc pr cit aux pp 404 446 Je souligne Voir galement Shell pr cit p 282 Allard Contractors Ltd c Coquitlam District 1993 4 R C S 371 p 413 29 Sans faire ces distinctions le r glement 270 ne pourrait pas atteindre l objectif y autoris soit d am liorer la sant des habitants de la Ville en interdisant l usage non essentiel de pesticides Si l on traitait de fa on similaire tous les usages et
24. a au nom de la majorit cite avec approbation l extrait suivant tir de l ouvrage de Rogers pr cit 64 1 p 387 TRADUCTION Devant un probl me d interpr tation d une r solution ou d un r glement adopt par une municipalit les tribunaux doivent s efforcer en premier lieu de donner une interpr tation qui harmonise les pouvoirs que l on cherche exercer avec les objectifs de la municipalit la disposition en cause devrait s interpr ter en fonction de l objectif de la municipalit fournir des services un groupe de personnes dans une localit en vue d en am liorer la sant le bien tre la s curit et le bon gouvernement Dans cet arr t le juge Sopinka nonce le crit re applicable afin de d terminer si le r glement municipal a t adopt des fins municipales M me si elles b n ficient de l interpr tation large mentionn e dans Nanaimo pr cit les dispositions tel le par 410 1 de la L C V doivent tre raisonnablement li es aux objectifs municipaux permis Comme le mentionne l arr t Greenbaum pr cit p 689 lorsqu ils sont susceptibles de recevoir plus d une interpr tation les r glements municipaux doivent tre interpr t s de mani re respecter les param tres de la loi provinciale habilitante Toutefois les tribunaux doivent veiller ce que les municipalit s n empi tent pas sur les droits civils ou de common law des citoyens en adoptant des r glements ultra v
25. ales et agricoles Il ne para t pas constituer un texte juridique purement prohibitif ce titre il respecte ce premier principe fondamental du droit municipal Il reste le probl me de l aspect discriminatoire du r glement Bien que le r glement soit discriminatoire je conviens avec le juge L Heureux Dub que ce genre de r glementation comporte n cessairement une composante de discrimination Il ne peut y avoir aucune r glementation sur un tel sujet sans une certaine forme de discrimination en ce sens que le r glement doit tablir o quand et comment un produit particulier peut tre utilis La r glementation devait tablir les diverses distinctions entre les diff rentes situations Autrement aucune r glementation n aurait t possible Le pouvoir de r glementation d l gu comportait donc in vitablement le pouvoir implicite de faire de la discrimination 56 Pour ces motifs le pourvoi est rejet avec d pens en faveur de l intim e la ville de Hudson Pourvoi rejet avec d pens Procureurs des appelantes Fraser Milner Casgrain Montr al Procureurs de l intim e B langer Sauv Montr al Procureurs des intervenants la F d ration canadienne des municipalit s Nature Action Qu bec Inc et le Fonds mondial pour la nature Canada Sierra Legal Defence Fund Toronto Procureurs des intervenants Toronto Environmental Alliance Sierra Club du Canada l Association canadienne du droit de l environnement Par
26. d adopter des r glements plus restrictifs que le Code de gestion des pesticides de la province Pour ces motifs la Cour d appel rejette le pourvoi concluant que le r glement 270 a t valablement adopt et qu il s applique IV Les questions en litige 17 Le pourvoi soul ve deux questions 1 La Ville avait elle le pouvoir l gal d adopter le r glement 270 2 Dans l hypoth se o la Ville avait le pouvoir de l adopter le r glement 270 a t il t rendu inop rant du fait de son incompatibilit avec la l gislation f d rale ou provinciale V Analyse A La Ville avait elle le pouvoir l gal d adopter le r glement 270 18 Dans l arr t R c Sharma 1993 1 R C S 650 p 668 notre Cour reconna t que le principe selon lequel en tant qu organismes cr s par la loi les municipalit s TRADUCTION peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conf r s express ment par la loi les pouvoirs qui d coulent n cessairement ou vraiment du pouvoir explicite conf r dans la loi et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour r aliser les fins de l organisme Makuch Canadian Municipal and Planning Law 1983 la p 115 Y sont inclus les pouvoirs en mati re de bien tre g n ral conf r s par la loi provinciale habilitante sur laquelle les municipalit s peuvent se fonder Comme le souligne I M Rogers TRADUCTION la l gislature ne peut pas pr voir t
27. de son incompatibilit avec la Loi sur les pesticides Deuxi mement elles soutiennent que la r glementation des substances toxiques tant vis e par le par 412 32 de la L C V le juge Kennedy a commis une erreur en concluant que le r glement avait t adopt en vertu du par 410 1 de la L C V M me si cette derni re disposition autorise une municipalit adopter les r glements jug s n cessaires pour la sant et le bien tre publics le par 412 32 de la L C V qui porte sur les mati res toxiques pr voit que les r glements en cette mati re doivent tre approuv s par le ministre de l Environnement Les appelantes soutiennent que la Ville n ayant pas obtenu l approbation requise lorsque le r glement 270 fut adopt celui ci est en cons quence invalide 13 Le juge Delisle au nom de la Cour d appel accepte la position de la Ville selon laquelle le r glement 270 a t adopt en vertu du par 410 1 de la L C V En tirant cette conclusion la cour souligne que le r glement 270 reprend la d finition de pesticide dans la Loi sur les pesticides Cette d finition ne r f re aucunement aux termes utilis s au par 412 32 ni la toxicit De plus la L C V elle m me ne pr cise pas si les pesticides sont des mati res toxiques et elle n exige pas non plus l approbation du ministre pour les r glements visant les pesticides Aucun l ment de preuve n a t pr sent au sujet de la toxicit
28. des pesticides La Cour d appel conclut aussi que le r glement 270 facilite la r alisation des objectifs nonc s au par 410 1 de la L C V La cour r it re les d clarations du juge Kennedy voulant que les r glements sont pr sum s valides et l gaux et qu il existe une pr somption que le l gislateur agit de bonne foi et dans l int r t public Elle juge que le par 410 1 est une clause habilitante tr s g n rale qui doit recevoir une interpr tation lib rale 14 La Cour d appel partage l avis du juge Kennedy selon lequel la Ville a adopt le r glement dans l int r t public en r ponse aux craintes li es la sant exprim es par les r sidants Elle souligne que ces craintes ont t consign es dans les proc s verbaux du conseil municipal et qu elles se sont manifest es par des lettres au conseil de m me que par une p tition portant plus de 300 signatures De plus la cour reconna t que l art 410 de la L C V pr cise les cas o une municipalit ne peut pas agir en vertu de son pouvoir g n ral de gestion des affaires publiques Les r glements portant sur des mati res vis es par la Loi sur les pesticides ne figurent pas parmi les domaines de r glementation interdits Les appelantes soutiennent que le par 410 1 n autorise pas la Ville interdire les pesticides La Cour d appel conclut qu une interdiction absolue serait interdite mais que le r glement en question n impose pas une telle interdiction 15 La Cour d
29. enter pour le bien tre g n ral sur leur territoire autorisent l adoption de r glements visant v ritablement faciliter la r alisation d objectifs telles la sant et la s curit publiques les tribunaux saisis d un r glement contest adopt en vertu d une disposition omnibus comme l art 410 de la L C V doivent tre vigilants lorsqu ils cherchent d terminer le but v ritable du r glement Le r glement 270 ne tombe pas sous l gide du par 412 32 de la L C V Le texte du r glement et la preuve pr sent e au cours du pr sent litige n assimilent pas les pesticides aux mati res toxiques tant donn qu aucune disposition particuli re de la loi provinciale habilitante ne mentionne les pesticides le r glement doit tomber dans le champ d application du par 410 1 de la L C V Interpr t dans son ensemble le r glement 270 n impose pas une interdiction totale mais permet plut t l usage de pesticides dans certains cas o cet usage n a pas un but purement esth tique Selon la distinction entre l usage essentiel et l usage non essentiel des pesticides il est raisonnable de conclure que le r glement de la Ville a pour objet de minimiser l utilisation de pesticides qui seraient nocifs afin de prot ger la sant de ses habitants Cet objet rel ve directement de l aspect sant du par 410 1 de la L C V Les distinctions contest es par les appelantes au motif qu elles restreignent leurs activit s
30. ents Environmental Network Healthy Lawns Healthy People Pesticide Action Group Kitchener Working Group on the Health Dangers of the Urban Use of Pesticides Environmental Action Barrie Breast Cancer Prevention Coalition Vaughan Environmental Action Committee et Dr Merryl Hammond Association canadienne du droit de l environnement Toronto Procureurs de l intervenante la F d ration interdisciplinaire de l horticulture ornementale du Qu bec FIHOQ Ogilvy Renault Qu bec La version officielle de ces d cisions se trouve dans le Recueil des arr ts de la Cour supr me du Canada R C S Ce site est pr par et diffus par LexUM en partenariat avec la Cour supr me du Canada
31. environnement local les moyens pour ce faire doivent tre tir s de la loi En l esp ce les questions se r sument savoir premi rement si la Loi sur les cit s et villes autorise les municipalit s r glementer l utilisation des pesticides sur leur territoire et deuxi mement si le r glement en cause respecte les principes g n raux applicables la l gislation d l gu e 49 La tradition d tablir des administrations publiques locales fortes est devenue une partie importante de l exp rience d mocratique canadienne Cet ordre d administration publique para t g n ralement mieux adapt aux besoins et pr occupations imm diats des citoyens Toutefois dans l ordre juridique canadien comme on l a dit plusieurs reprises les municipalit s demeurent des cr atures du l gislateur provincial voir Public School Boards Assn of Alberta c Alberta Procureur g n ral 2000 2 R C S 409 2000 CSC 45 par 33 34 Ontario English Catholic Teachers Assn c Ontario Procureur g n ral 2001 1 R C S 470 2001 C S C 15 par 29 et 58 59 Les municipalit s exercent les pouvoirs que leur conf rent les l gislatures Nombre de d cisions de notre Cour illustrent ce principe voir par exemple Ville de Montr al c Arcade Amusements Inc 1985 1 R C S 368 R c Sharma 1993 1 R C S 650 Elles ne poss dent aucun pouvoir r siduaire g n ral qui leur permettrait d exercer des pouvoirs provinciaux non attribu s voir
32. er c Canada Ministre de la Citoyennet et de l Immigration 1999 2 R C S 817 A P Pollution Control Board c Nayudu 1999 S O L Case No 53 Vellore Citizens Welfare Forum c Union of India 1996 Supp 5 S C R 241 Banque de Montr al c Hall 1990 1 R CS 121 Attorney General for Ontario c City of Mississauga 1981 15 M P L R 212 Township of Uxbridge c Timber Brothers Sand amp Gravel Ltd 1975 7 O R 2d 484 British Columbia Lottery Corp c City of Vancouver 1999 169 D L R 4th 141 Law Society of Upper Canada c City of Barrie 2000 46 O R 3d 620 Huot c Ville de Saint J r me J E 93 1052 Municipalit de Saint Michel Archange c 2419 6388 Qu bec Inc 1992 R J Q 875 Cit e par le juge LeBel Arr t appliqu Multiple Access Ltd c McCutcheon 1982 2 R C S 161 arr ts mentionn s M amp D Farm Ltd c Soci t du cr dit agricole du Manitoba 1999 2 R C S 961 Public School Boards Assn of Alberta c Alberta Procureur g n ral 2000 2 R C S 409 2000 CSC 45 Ontario English Catholic Teachers Assn c Ontario Procureur g n ral 2001 1 R C S 470 2001 CSC 15 Ville de Montr al c Arcade Amusements Inc 1985 1 R C S 368 R c Sharma 1993 1 R C S 650 Nanaimo Ville c Rascal Trucking Ltd 2000 1 R C S 342 2000 CSC 13 R c Greenbaum 1993 1 R C S 674 Produits Shell Canada Lt e c Vancouver Ville 1994 1 R C S 231 Lois et r glements cit s C
33. es combustibles explosives corrosives toxiques radioactives ou autrement dangereuses pour la sant ou la s curit publiques sur le territoire de la municipalit ou dans un rayon de 1 km l ext rieur de ce territoire En 1997 les appelantes ont t accus es d avoir utilis des pesticides contrairement au r glement 270 Elles ont introduit une requ te en jugement d claratoire demandant la Cour sup rieure de d clarer inop rant le r glement 270 et ultra vires le pouvoir de la Ville La Cour sup rieure a rejet la requ te et la Cour d appel a confirm cette d cision Arr t Le pourvoi est rejet Les juges L Heureux Dub Gonthier Bastarache et Arbour En tant qu organismes cr s par la loi les municipalit s peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conf r s express ment par la loi les pouvoirs qui d coulent n cessairement ou vraiment du pouvoir explicite conf r dans la loi et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour r aliser les fins de l organisme Y sont inclus les pouvoirs en mati re de bien tre g n ral conf r s par la loi provinciale habilitante sur laquelle les municipalit s peuvent se fonder L article 410 de la L C V constitue un exemple d une telle disposition g n rale de bien tre et il ajoute aux pouvoirs sp cifiques conf r s par l art 412 Bien que les dispositions habilitantes permettant aux municipalit s de r glem
34. gislation f d rale relative aux pesticides s tend la r glementation et l autorisation de leur importation de leur exportation de leur vente de leur fabrication de leur agr ment de leur emballage et de leur tiquetage La LPAP dicte quels pesticides peuvent tre agr s des fins de fabrication et ou d utilisation au Canada Cette loi est permissive et non pas exhaustive de sorte qu il n y a aucun conflit op rationnel avec le r glement 270 Nul n est plac dans la situation impossible d avoir l obligation l gale de se conformer aux deux r gimes de r glementation L analogie avec les v hicules automobiles et les cigarettes qui ont t approuv s au niveau f d ral mais dont l usage peut toutefois tre restreint au niveau municipal illustre bien cette conclusion Il n y a en outre aucune crainte en l esp ce que l application du r glement 270 carte ou d joue l intention du Parlement Voir Multiple Access pr cit p 190 Banque de Montr al pr cit p 151 et 154 2 La l gislation provinciale 36 L arr t Multiple Access s applique galement l examen de la question de savoir s il y a conflit entre le r glement municipal et la l gislation provinciale sauf dans les cas diff rents de la pr sente affaire o la loi provinciale pertinente sp cifie un crit re autre La remarque incidente faite dans la d cision rendue par notre Cour dans Arcade Amusements pr cit p 404 pr sageait le crit re
35. ires 27 Alors que dans l arr t Shell les r glements adopt s ont t jug s avoir pour objet d exercer une influence l ext rieur des limites de la ville et ne comport a nt aucun b n fice pr cis pour ses citoyens p 280 mais tel n est pas le cas ici Le r glement 270 de la Ville r pondait aux craintes de ses r sidants au sujet des risques que pourrait pr senter pour la sant l usage non essentiel de pesticides dans les limites de la Ville Contrairement la situation dans Shell o notre Cour s est sentie li e par l num ration d taill e des objets des r glements municipaux le r glement en cause exige ce que le juge Sopinka a recommand de faire soit de lui pr ter un objectif implicite Selon la distinction entre l usage essentiel et l usage non essentiel des pesticides il est raisonnable de conclure que le r glement de la Ville a pour objet de minimiser l utilisation de pesticides qui seraient nocifs afin de prot ger la sant de ses habitants Cet objet rel ve directement de l aspect sant du par 410 1 Comme R Sullivan l explique pertinemment dans un exemple hypoth tique illustrant l interpr tation t l ologique des lois TRADUCTION Supposons par exemple qu une municipalit adopte un r glement interdisant l utilisation de pesticides chimiques sur les pelouses r sidentielles Sans autre renseignement on pourrait bien conclure que le r glement avait pour objet la protection con
36. islation provinciale Dans la pr sente affaire rien n emp che que l on se conforme la fois au r glement 270 et la Loi sur les pesticides du Qu bec et il n y a aucun l ment de preuve plausible indiquant que la l gislature avait l intention d emp cher la r glementation par les municipalit s de l utilisation des pesticides La Loi sur les pesticides tablit un r gime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc compl mentaire la l gislation f d rale qui porte sur les produits eux m mes Conjointement avec le r glement 270 ces lois tablissent un r gime de r glementation trois niveaux Les juges Iacobucci Major et LeBel Le crit re fondamental permettant de d terminer s il existe conflit d application demeure l impossibilit de se conformer aux deux textes Dans cette optique le pr sum conflit avec la l gislation f d rale n existe tout simplement pas Il n y a pas non plus conflit avec la Loi sur les pesticides du Qu bec pour les raisons donn es par la majorit En l esp ce les questions se r sument savoir si premi rement la L C V autorise les municipalit s r glementer l utilisation des pesticides sur leur territoire et deuxi mement si le r glement en cause respecte les principes g n raux applicables la l gislation d l gu e La Ville admet que la seule disposition qui permette de confirmer la l galit de son r glement est la clause
37. isposition r glementaire portant sur une m me mati re qui est dict e par une municipalit ou une communaut urbaine sauf dans le cas o cette disposition r glementaire satisfait aux conditions suivantes elle porte sur les activit s d entretien paysager ou d extermination notamment la fumigation d termin es par r glement du gouvernement elle pr vient ou att nue davantage les atteintes la sant des tres humains ou des autres esp ces vivantes ainsi que les dommages l environnement ou aux biens Ce nouveau libell indique de fa on encore plus explicite que la Loi sur les pesticides vise coexister avec des r glements municipaux plus s v res du genre de celui qui est en cause en l esp ce En fait l inclusion du mot sant dans le nouvel art 102 refl te la disposition habilitant le r glement 270 soit le par 410 1 de la L C V D s l adoption du Code de gestion des pesticides les municipalit s pourront se fonder sur l art 102 pour continuer de r glementer les pesticides de fa on ind pendante Comme Duplessis et H tu op cit l expliquent la p 111 le l gislateur qu b cois reconna t une fois de plus que les municipalit s ont un r le jouer en mati re de contr le des pesticides tout en voulant subordonner le pouvoir municipal son activit r glementaire VI Dispositif 43 J ai conclu que le r glement 270 a t valablement adopt en vertu du par 410 1 de la L C V
38. its antiparasitaires du gouvernement f d ral L R C 1985 ch P 9 et d tiennent les permis requis par la Loi sur les pesticides du Qu bec L R Q ch P 9 3 6 L intim e la ville de Hudson la Ville est une municipalit r gie par la Loi sur les cit s et villes L R Q ch C 19 la L C V Elle est situ e environ 40 kilom tres l ouest de Montr al et compte approximativement 5 400 habitants dont certains sont des clients des appelantes En 1991 la Ville adopte le r glement 270 qui limite l utilisation des pesticides sur son territoire des endroits pr cis et aux activit s num r es Ce r glement fait suite aux craintes exprim es maintes reprises depuis 1985 par les r sidants qui ont pr sent de nombreuses lettres et observations au conseil municipal La d finition de pesticides contenue dans le r glement 270 est la r plique exacte de celle adopt e dans la Loi sur les pesticides 7 En novembre 1997 les appelantes ont re u signification de la part de la Ville de sommations leur enjoignant de compara tre devant la Cour municipale pour r pondre des accusations d avoir utilis des pesticides contrairement au r glement 270 Les appelantes ont plaid non coupable et ont obtenu la suspension des proc dures afin d introduire une requ te en jugement d claratoire devant la Cour sup rieure en vertu de l art 453 du Code de proc dure civile du Qu bec Elles ont demand la cour de d
39. ives requiert l approbation du ministre de l Environnement 463 1 Sous r serve de la Loi sur les pesticides chapitre P 9 3 et de la Loi sur la qualit de l environnement chapitre Q 2 la municipalit peut avec le consentement du propri taire d un immeuble proc der des travaux d pandage de pesticides sur l immeuble Loi sur les pesticides L R Q ch P 9 3 102 Toute disposition du Code de gestion des pesticides et autres r glements dict s en vertu de la pr sente loi pr vaut sur toute disposition inconciliable d un r glement dict par une municipalit ou une communaut urbaine 102 selon la modification de 1993 non en vigueur Le Code de gestion des pesticides et tout autre r glement dict s en application de la pr sente loi rendent inop rante toute disposition r glementaire portant sur une m me mati re qui est dict e par une municipalit ou une communaut urbaine sauf dans le cas o cette disposition r glementaire satisfait aux conditions suivantes elle porte sur les activit s d entretien paysager ou d extermination notamment la fumigation d termin es par r glement du gouvernement elle pr vient ou att nue davantage les atteintes la sant des tres humains ou des autres esp ces vivantes ainsi que les dommages l environnement ou aux biens 105 Non en vigueur Le gouvernement dicte par r glement un Code de gestion des pesticides Ce code peut dicter des r gles res
40. le de Hudson les appelantes soul vent la question du conflit d application avec la Loi sur les produits antiparasitaires L R C 1985 ch P 9 et le R glement sur les produits antiparasitaires C R C ch 1253 adopt s au niveau f d ral Les appelantes affirment galement que le r glement va l encontre de la Loi sur les pesticides du Qu bec L R Q ch P 9 3 Comme le souligne le juge L Heureux Dub le crit re servant d terminer s il existe un conflit d application est tabli dans Multiple Access Ltd c McCucheon 1982 2 R C S 161 p 187 et 189 Il faut qu il y ait un conflit v ritable en ce sens que l observation d un ensemble de r gles entra ne l inobservation de l autre Le juge Binnie a r cemment r examin et r affirm ce principe dans M amp D Farm Ltd c La Soci t du cr dit agricole du Manitoba 1999 2 R C S 961 p 982 985 Le crit re fondamental demeure l impossibilit de se conformer aux deux textes Dans cette optique le pr sum conflit avec la l gislation f d rale n existe tout simplement pas La loi f d rale et son r glement d application ne font qu autoriser l importation la fabrication la vente et la distribution des produits au Canada Ils ne visent pas prescrire o quand et comment les pesticides peuvent ou doivent tre utilis s Ils ne conf rent pas aux fabricants et aux distributeurs de pesticides l autorisation g n rale de les appliquer partout o il y a un bout de ve
41. les commerces de d tail le juge Cory a aussi fait la remarque suivante au sujet de la disposition habilitante TRADUCTION Il ne fait aucun doute qu un r glement adopt en vertu de l art 242 doit tre examin avec prudence Sinon la municipalit pourrait tre r put e avoir un pouvoir de r glementation extr mement tendu 21 C est sur cette toile de fond que j aborde maintenant les questions sp cifiques soulev es par ce pourvoi Tout d abord je suis d accord avec les cours d instance inf rieure que le r glement 270 n a pas t adopt en vertu du par 412 32 de la L C V Cette disposition autorise les conseils faire des r glements Pour r glementer ou d fendre l emmagasinage et l usage de poudre poix s che r sine p trole benzine naphte gazoline t r benthine fulmicoton nitroglyc rine ainsi que d autres mati res combustibles explosives corrosives toxiques radioactives ou autrement dangereuses pour la sant ou la s curit publique sur le territoire de la municipalit ou dans un rayon de 1 km l ext rieur de ce territoire je souligne Reprenant la d finition de pesticide dans la Loi sur les pesticides de la province le r glement 270 vite de tomber sous l gide du par 412 32 Le texte du r glement et la preuve pr sent e au cours du pr sent litige n assimilent pas les pesticides aux mati res toxiques Selon le gouvernement provincial le r glement 270 ne rel
42. loitation agricole v ritable et continue Loi sur les cit s et villes L R Q ch C 19 410 Le conseil peut faire des r glements 1 Pour assurer la paix l ordre le bon gouvernement la salubrit et le bien tre g n ral sur le territoire de la municipalit pourvu que ces r glements ne soient pas contraires aux lois du Canada ou du Qu bec ni incompatibles avec quelque disposition sp ciale de la pr sente loi ou de la charte Le conseil ne peut faire des r glements sur des mati res vis es par la Loi sur les produits agricoles les produits marins et les aliments chapitre P 29 et par la Loi sur les produits laitiers et leurs succ dan s chapitre P 30 Le pr sent alin a s applique malgr une disposition d une loi sp ciale accordant des pouvoirs sur ces mati res une municipalit autre que la Ville de Trois Rivi res et la Ville de Sherbrooke 412 Le conseil peut faire des r glements 32 Pour r glementer ou d fendre l emmagasinage et l usage de poudre poix s che r sine p trole benzine naphte gazoline t r benthine fulmicoton nitroglyc rine ainsi que d autres mati res combustibles explosives corrosives toxiques radioactives ou autrement dangereuses pour la sant ou la s curit publiques sur le territoire de la municipalit ou dans un rayon de 1 km l ext rieur de ce territoire Un r glement adopt en vertu du premier alin a l gard de mati res corrosives toxiques ou radioact
43. n Barrie Breast Cancer Prevention Coalition Vaughan Environmental Action Committee et Dr Merryl Hammond Association canadienne du droit de l environnement Toronto Procureurs de l intervenante la F d ration interdisciplinaire de l horticulture ornementale du Qu bec FIHOQ Ogilvy Renault Qu bec R F RENCE Avant sa publication dans le R C S ce jugement devrait tre cit en utilisant la r f rence neutre 714957 Canada Lt e Spraytech Soci t d arrosage c Hudson Ville 2001 CSC 40 Une fois le jugement publi au R C S la r f rence neutre sera utilis e titre de r f rence parall le 774957 Canada Lt e Spraytech Soci t d arrosage c Hudson Ville 2001 x R C S xxx 2001 CSC 40 ILE JUGE L HEUREUX DUB Le contexte de ce pourvoi nous invite constater que notre avenir tous celui de chaque collectivit canadienne d pend d un environnement sain Comme l a affirm le juge de la Cour sup rieure TRADUCTION Il y a vingt ans on se pr occupait peu de l effet des produits chimiques tels les pesticides sur la population Aujourd hui nous sommes plus sensibles au genre d environnement dans lequel nous d sirons vivre et la qualit de vie que nous voulons procurer nos enfants Notre Cour a reconnu que n ous savons tous que individuellement et collectivement nous sommes responsables de la pr servation de l environnement naturel la protection de l environnement est de
44. nant l autre r gime complet et en d cidant quel r gime occupe tout le domaine l exclusion de l autre Il faut plut t examiner les dispositions pr cises et la mani re dont elles s appliquent dans le cas particulier et se demander si elles peuvent s appliquer de fa on harmonieuse dans ce cas pr cis Dans l affirmative il faut permettre leur coexistence et elles doivent chacune r glementer en parall le une facette ou deux facettes diff rentes de la m me activit Je souligne La cour a r sum ainsi norme applicable TRADUCTION On peut dire qu il y a un conflit r el et direct seulement lorsqu un texte impose ce que l autre interdit Voir galement Law Society of Upper Canada c City of Barrie 2000 46 OR 3d 620 C S p 628 630 TRADUCTION La conformit la loi provinciale ne requiert pas l inobservation du r glement municipal il est certainement possible de se conformer aux deux textes Huot c Ville de Saint J rome J E 93 1052 C S p 19 20 En effet pour qu un r gle ment municipal soit incompatible avec une loi provinciale ou une loi provinciale avec une loi f d rale il faut d abord que les deux touchent des sujets similaires et ensuite qu un citoyen pour ob ir l une doive enfreindre l autre 39 De fa on g n rale la simple existence d une loi provinciale ou f d rale dans un domaine donn n carte pas le pouvoir des municipalit s de r glementer cette mati re
45. ne peuvent tre prises en compte dans l approche contextuelle de l nterpr tation des lois et en mati re de contr le judiciaire Comme il est mentionn dans Driedger on the Construction of Statutes pr cit p 330 TRADUCTION L a l gislature est pr sum e respecter les valeurs et les principes contenus dans le droit international coutumier et conventionnel Ces principes font partie du cadre juridique au sein duquel une loi est adopt e et interpr t e Par cons quent dans la mesure du possible il est pr f rable d adopter des interpr tations qui correspondent ces valeurs et ces principes Je souligne 31 L interpr tation que je fais ici du r glement 270 respecte le principe de pr caution du droit international qui est d fini ainsi au par 7 de la D claration minist rielle de Bergen sur le d veloppement durable 1990 Un d veloppement durable implique des politiques fond es sur le principe de pr caution Les mesures adopt es doivent anticiper pr venir et combattre les causes de la d t rioration de l environnement Lorsque des dommages graves ou irr versibles risquent d tre inflig s l absence d une totale certitude scientifique ne devrait pas servir de pr texte pour ajourner l adoption de mesures destin es pr venir la d t rioration de l environnement Le Canada a pr conis l inclusion du principe de pr caution au cours des n gociations de la Conf rence de Bergen D
46. o pour les appelantes St phane Bri re et Pierre Lepage pour l intim e Stewart A G Elgie et Jerry V DeMarco pour les intervenants la F d ration canadienne des municipalit s Nature Action Qu bec Inc et le Fonds mondial pour la nature Canada Theresa A McClenaghan et Paul Muldoon pour les intervenants Toronto Environmental Alliance Sierra Club du Canada l Association canadienne du droit de l environnement Parents Environmental Network Healthy Lawns Healthy People Pesticide Action Group Kitchener Working Group on the Health Dangers of the Urban Use of Pesticides Environmental Action Barrie Breast Cancer Prevention Coalition Vaughan Environmental Action Committee et Dr Merryl Hammond Jean Piette pour l intervenante la F d ration interdisciplinaire de l horticulture ornementale du Qu bec Procureurs des appelantes Fraser Milner Casgrain Montr al Procureurs de l intim e B langer Sauv Montr al Procureurs des intervenants la F d ration canadienne des municipalit s Nature Action Qu bec Inc et le Fonds mondial pour la nature Canada Sierra Legal Defence Fund Toronto Procureurs des intervenants Toronto Environmental Alliance Sierra Club du Canada l Association canadienne du droit de l environnement Parents Environmental Network Healthy Lawns Healthy People Pesticide Action Group Kitchener Working Group on the Health Dangers of the Urban Use of Pesticides Environmental Actio
47. ode de proc dure civile L R Q ch C 25 art 453 Endangered Species Act S N S 1998 ch 11 art 2 1 h 11 1 Local Government Act R S B C 1996 ch 323 art 249 Loi canadienne sur la protection de l environnement L C 1999 ch 33 art 2 1 a Loi municipale L R Y 1986 ch 119 art 271 Loi sur les cit s et villes L R Q ch C 19 art 410 mod 1982 ch 64 art 5 mod 1996 ch 2 art 150 412 32 mod 1974 ch 45 art 7 mod 1979 ch 36 art 83 mod 1981 ch 7 art 536 mod 1986 ch 91 art 655 mod 1990 ch 4 art 177 mod 1992 ch 61 art 126 mod 1996 ch 2 art 210 mod 1996 ch 27 art 17 mod 1999 ch 40 art 51 463 1 aj 1998 ch 31 art 15 Loi sur les cit s villes et villages L R T N O 1988 ch C 8 art 54 102 Loi sur les municipalit s L M 1996 ch 58 C P L M ch M225 art 232 233 Loi sur les municipalit s L R N B 1973 ch M 22 art 190 2 Annexe I Loi sur les minicipalit s L R O 1990 ch M 45 art 102 Loi sur les oc ans L C 1996 ch 31 Pr amble par 6 Loi sur les pesticides L R Q ch P 9 3 art 1 mod 1987 ch 29 art 1 mod 1993 ch 77 art 1 102 mod 1987 ch 29 art 102 mod 1990 ch 85 art 122 rempl 1993 ch 77 art 9 105 mod 1987 ch 29 art 105 105 1 aj 1993 ch 77 art 11 106 mod 1987 ch 29 art 106 107 mod 1987 ch 29 art 107 Loi sur les produits antiparasitaires L R C
48. ontrevenir au paragraphe 1 6 1 Le gouverneur en conseil peut par r glement j r gir la fabrication le stockage la pr sentation la distribution et l utilisation de produits antiparasitaires R glement sur les produits antiparasitaires C R C ch 1253 45 1 Il est interdit d utiliser un produit antiparasitaire d une mani re qui ne correspond pas au mode d emploi ni aux limitations figurant sur le label 2 Il est interdit d utiliser un produit antiparasitaire import par un utilisateur pour son propre usage d une mani re qui ne correspond pas aux conditions nonc es sur la d claration de l importateur visant ledit produit 3 Il est interdit d utiliser un produit antiparasitaire exempt de l enregistrement en vertu de l alin a 5a pour une autre fin que la fabrication d un produit antiparasitaire enregistr IT Les jugements A Cour sup rieure 10 Le juge Kennedy conclut que les r glements sont pr sum s valides et l gaux son avis les r glements 248 et 270 ont t adopt s en vertu de l art 410 de la L C V de sorte que leur entr e en vigueur ne n cessite pas l approbation du ministre Ils portent tous deux sur les pesticides et non pas sur les substances toxiques vu que les pesticides ne sont pas vis s par le par 412 32 l approbation du ministre n est pas requise Selon le juge Kennedy la Ville face une situation o la sant et l environnement sont en jeu a agi dans l int r
49. ous les pouvoirs de r glementation n cessaires ses cr atures Sans doute l inclusion de dispositions en mati re de bien tre g n ral visait contourner dans une certaine mesure l effet de la th orie de l exc s de pouvoir qui oblige les municipalit s invoquer une attribution expresse de pouvoir pour justifier chaque acte qu elles accomplissent The Law of Canadian Municipal Corporations 2e d feuilles mobiles Cum Suppl du vol 1 p 367 19 L article 410 de la L C V constitue un exe mple d une telle disposition g n rale de bien tre et 1l ajoute aux pouvoirs sp cifiques conf r s par l art 412 Les dispositions moins limitatives ou omnibus tel l art 410 permettent aux municipalit s de relever rapidement les nouveaux d fis auxquels font face les collectivit s locales sans qu il soit n cessaire de modifier la loi provinciale habilitante Les lois habilitantes des autres provinces et des territoires qui autorisent l adoption de r glements municipaux contiennent des dispositions analogues voir Municipal Government Act S A 1994 ch M 26 1 al 3c et art 7 Local Government Act R S B C 1996 ch 323 art 249 Loi sur les municipalit s L M 1996 ch 58 C C S M ch M225 art 232 233 Loi sur les municipalit s L R N B ch M 22 par 190 2 Annexe I Municipal Government Act S N S 1998 ch 18 art 172 Loi sur les cit s villes et villages L R T N O 1988 ch C 8 art 54 et 102
50. pas mconciliable avec les r glements et le Code de gestion adopt s en vertu de la loi sur les pesticides tant donn qu aucun Code de gestion des pesticides n a t adopt par la province aux termes de l art 105 les tribunaux ant rieurs en l esp ce ont eu raison de conclure que le r glement et la Loi sur les pesticides pouvaient coexister Pour reprendre les termes de la Cour d appel p 16 IJa Loi sur les pesticides envisageait donc elle m me l existence d une r glementation municipale sur les pesticides puisqu elle prenait la peine d imposer des contraintes 41 Je suis galement d accord avec la Cour d appel la p 16 pour dire qu u ne ventuelle incompatibilit ne suffit pas pour invalider un r glement il faut une r elle opposition cet gard la Cour d appel a cit la p 17 l arr t Municipalit de Saint Michel Archange pr cit p 891 selon lequel tJant et aussi longtemps toutefois que le r glement provincial n est pas en vigueur le r glement municipal continue r gir l activit condition naturellement qu il respecte toutes les normes fix es par la loi et par la jurisprudence relativement sa validit 42 Je souligne en terminant que la version modifi e de 1993 de la Loi sur les pesticides comporte un nouvel art 102 ainsi libell Le Code de gestion des pesticides et tout autre r glement dict s en application de la pr sente loi rendent inop rante toute d
51. pour contr ler ou enrayer la pr sence d animaux qui constituent un danger pour les humains e pour contr ler ou enrayer les plantes qui constituent un danger pour les humains qui y sont allergiques 4 Nonobstant l article 2 un fermier utilisant un pesticide sur une propri t qui est exploit e des fins agricoles ou horticoles dans une serre ou l ext rieur doit a enregistrer par d claration crite la Ville au cours du mois de mars de chaque ann e les produits qu il entrepose et dont il entrevoit faire usage durant l ann e b de plus fournir dans la d claration crite l article 4a la c dule d pandage desdits produits et les secteurs de sa propri t o les produits seront appliqu s 5 Nonobstant l article 2 1l est permis d utiliser un pesticide sur un terrain de golf pour une p riode n exc dant pas cinq 5 ans partir de la date d entr e en vigueur de ce r glement 6 Nonobstant l article 2 il est permis d utiliser un pesticide biologique pour contr ler ou enrayer les insectes qui constituent un danger ou qui incommodent les humains 10 Selon l article 8 ou la Loi sur les abus agricoles L R Q chap A 2 un inspecteur d sign par la Ville peut utiliser un pesticide en d pit de l article 2 du r glement s il n existe aucune autre fa on efficace d enrayer les plantes nocives d termin es comme telles par le gouvernement provincial et la pr sence desquelles est nuisible une exp
52. probation l nonc suivant du juge McLachlin maintenant Juge en chef dans Produits Shell Canada Lt e c Vancouver Ville 1994 1 R C S 231 p 244 Il ressort d un commentaire r cent que l on commence s accorder pour dire que les tribunaux doivent respecter la responsabilit qu ont les conseils municipaux lus de servir leurs lecteurs et de prendre garde de substituer l opinion de ces conseils leur propre avis quant ce qui est dans le meilleur int r t des citoyens moins qu il ne soit clairement d montr qu une municipalit a exc d ses pouvoirs en prenant une d cision donn e les tribunaux ne devraient pas conclure qu il en est ainsi Dans les cas o il n y a pas d attribution expresse de pouvoirs mais o ceux ci peuvent tre implicites les tribunaux doivent se montrer pr ts adopter l interpr tation bienveillante voqu e par notre Cour dans l arr t Greenbaum et conf rer les pouvoirs par d duction raisonnable Quelles que soient les r gles d interpr tation appliqu es elles ne doivent pas servir usurper le r le l gitime de repr sentants de la collectivit que jouent les conseils municipaux Je souligne 24 Les appelantes pr tendent que le r glement 270 impose une interdiction absolue non permise relativement l utilisation de pesticides Elles mettent l accent sur l art 2 du r glement L pandage et l utilisation de tout pesticide est interdit sic partout sur le ter
53. rdure au Canada Cette question rel ve d autres r gimes l gislatifs et r glementaires Il n y a pas non plus conflit avec la Loi sur les pesticides de la province et je souscris l analyse du juge L Heureux Dub sur ce point particulier L argument reposant sur le conflit d application n est donc pas fond Les questions de droit administratif 47 Les probl mes les plus graves mentionn s dans le pourvoi portent sur des questions de droit administratif pur Dans leurs arguments les appelantes soul vent des questions de droit administratif fondamentales appliqu es au domaine de la gestion des affaires municipales 48 Les appelantes affirment qu aucune disposition de la Loi sur les cit s et villes n autorise le r gle ment 270 M me si une telle autorisation l gislative existe le r glement est nul en raison de son caract re discriminatoire et prohibitif La solution se trouve dans les principes r gissant l interpr tation et l application des lois visant les cit s et les villes comme l intim e au Qu bec Si int ressants soient ils les renvois aux sources internationales ne sont gu re pertinents Ils confirment l importance que la soci t moderne accorde g n ralement l environnement et la n cessit de le prot ger position que partagent la plupart des citoyens de ce pays Cependant aussi louable que soit l objet du r glement et m me si celui ci exprime la volont des membres de la collectivit de prot ger son
54. ritoire de la Ville Selon moi le r glement interpr t dans son ensemble n impose pas une telle interdiction Les articles 3 6 du r glement 270 indiquent les lieux et les cas o l utilisation de pesticides est permise Comme le souligne Swaigen op cit p 178 TRADUCTION les r glements comme celui de Hudson visent g n ralement les usages non essentiels de pesticides C est dire qu ils ne pr voient pas une interdiction totale mais permettent plut t l usage de pesticides dans certains cas o cet usage n a pas un but purement esth tique p ex pour la production de r coltes 25 Les appelantes soutiennent en outre que l adoption par la province en 1997 de l art 463 1 de la L C V selon lequel une municipalit peut obtenir la permission d pandre des pesticides sur une propri t priv e indique d apr s le principe expressio unius est exclusio alterius la mention explicite de l un signifie l exclusion de l autre que la province n avait pas l intention de permettre la r glementation des pesticides par les municipalit s J estime cet argument mal fond car m me si l on consid re que l adoption ult rieure de cette disposition confirme l intention ant rieure du l gislateur absolument rien dans l art 463 1 de la L C V une disposition permissive ne vise retirer aux municipalit s leur libert d action en ce qui a trait aux pesticides 26 Dans l arr t Shell pr cit p 276 277 le juge Sopink
55. s nul ou sans effet simplement parce qu il rehausse le r gime l gislatif de r glementation en imposant des normes de contr le plus s v res que celles pr vues dans la loi connexe Cela n est pas un conflit ou une incompatibilit en soi citation de Township of Uxbridge c Timber Bros Sand amp Gravel Ltd 1975 7 O R 2d 484 C A Voir galement P A C t Interpr tation des lois 3e d 2000 p 446 447 Dans certaines affaires on a jug que l adoption de la loi provinciale ne devait pas s interpr ter comme une abrogation compl te du pouvoir municipal celui ci pouvait continuer s exercer la condition toutefois de ne pas contredire la r glementation provinciale c est dire que la municipalit pouvait tre plus exigeante mais non moins exigeante que la province 38 Certains tribunaux ont d j recouru au crit re de l arr t Multiple Access pour examiner les pr sum s conflits entre des textes provinciaux et des textes municipaux Par exemple dans British Columbia Lottery Corp c City of Vancouver 1999 169 D LR 4th 141 p 147 148 la Cour d appel de la Colombie Britannique d clare que les d cisions rendues avant l arr t Multiple Access notamment la d cision de la Cour d appel de l Ontario dans Mississauga pr cit TRADUCTION doivent tre interpr t es selon cette d cision TRADUCTION On ne r sout plus ce genre de probl me en examinant un r gime complet en exami
56. t s et villes confirme que la l gislature du Qu bec privil gie g n ralement la technique de r daction consistant d l guer des pouvoirs de r glementation ou administratifs aux municipalit s par d innombrables dispositions particuli res qui sont modifi es fr quemment Le lecteur se retrouve donc avec une s rie de dispositions l gislatives complexes et parfois incoh rentes 52 Dans le cas d un pouvoir particulier la disposition elle m me doit en pr ciser les limites L application des clauses g n rales relatives aux pouvoirs non attribu s que comportent souvent les lois municipales ne peut pas suppl er aux pouvoirs non vis s R c Greenbaum 1993 1 R C S 674 53 La question qui se pose en l esp ce est diff rente en l absence d un pouvoir particulier une disposition de bien tre g n ral comme le par 410 1 autorise t elle le r glement 270 Il faut donner un sens une disposition comme le par 410 1 Celui ci correspond la r alit que la l gislature et ses r dacteurs ne peuvent pas pr voir tous les cas particuliers Il para t donc logique sur les plans l gislatif et administratif de recourir de telles dispositions pour conf rer aux administrations publiques locales le pouvoir r siduaire d intervenir en cas d impr vu et de changements ainsi que de traiter des questions nouvelles ou volutives relativement au bien tre de la collectivit locale vivant sur leur territoire On ne peut toutefois
57. t 270 entre en conflit tant avec la l gislation f d rale qu avec la l gislation provinciale Je dis cuterai de ces pr tentions tour de r le 1 La l gislation f d rale 34 Les appelantes pr tendent que les par 4 1 et 4 3 ainsi que l al 6j de la Loi sur les produits antiparasitaires la LPAP et l art 45 du R glement sur les produits antiparasitaires leur permettaient d utiliser les pesticides particuliers qu elles employaient dans le cadre de leurs activit s commerciales Elles all guent qu il existe un conflit entre ces dispositions et le r glement 270 Dans Multiple Access Ltd c McCutcheon 1982 2 R C S 161 p 187 le juge Dickson par la suite Juge en chef au nom de la majorit de la Cour examine le crit re du conflit explicite entre la l gislation f d rale et la l gislation provinciale la p 191 il explique qu il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de pr pond rance et d exclusion sauf lorsqu il y a un conflit v ritable comme lorsqu une loi dit oui et que l autre dit non on demande aux m mes citoyens d accomplir des actes incompatibles l observance de l une entra ne l inobservance de l autre Voir galement M amp D Farm Ltd c Soci t du cr dit agricole du Manitoba 1999 2 R C S 961 par 17 et 40 Banque de Montr al c Hall 1990 1 R C S 121 p 151 D coulant d une loi provinciale habilitante le r glement 270 est sujet ce crit re 35 La l
58. t de Notre avenir tous rapport publi en 1987 par la Commission mondiale sur l environnement et le d veloppement Commission Brundtland cr e par les Nations Unies Cette commission a recommand que les autorit s locales soient habilit es renforcer mais non pas lib raliser les normes nationales p 220 4 Il existe aujourd hui au Qu bec au moins 37 municipalit s o l utilisation des pesticides est restreinte par r glement J Swaigen The Hudson Case Municipal Powers to Regulate Pesticides Confirmed by Quebec Courts 2000 34 C E L R N S 162 p 174 Chaque niveau de gouvernement doit toutefois respecter le partage des comp tences qui est la caract ristique de notre syst me f d ral il existe une distinction subtile entre les lois qui se compl tent l gitimement les unes les autres et celles qui empi tent sur le domaine de comp tence l gislative prot g de l autre ordre de gouvernement Notre examen en est donc un d ordre juridique dans le contexte des politiques environnementales et non l inverse I Les faits 5 Les appelantes sont des entreprises d am nagement paysager et d entretien des pelouses qui exercent leurs activit s surtout dans la r gion m tropolitaine de Montr al et qui ont aussi bien des clients commerciaux que des clients r sidentiels Elles utilisent r guli rement dans le cadre de leurs activit s commerciales des pesticides conformes la Loi sur les produ
59. tre les risques pour la sant que pr sente la vaporisation de produits chimiques Cette conclusion serait fond e sur des croyances empiriques au sujet des probl mes que les pesticides chimiques peuvent causer et des risques d exposition cr s par leur utilisation sur des pelouses r sidentielles Elle serait galement fond e sur des pr somptions au sujet de la valeur relative de l herbe des insectes et des personnes dans la soci t ainsi qu au sujet du caract re souhaitable des cons quences possibles du r glement comme le fait de causer des pertes d emploi de restreindre la libert d utilisation de la propri t de s ing rer dans l exploitation des entreprises et les autres cons quences semblables Ces pr somptions font en sorte qu il n est pas plausible de supposer que le conseil municipal tentait de favoriser la propagation des insectes qui d truisent les plantes ou de causer la mise pied de travailleurs du domaine des produits chimiques mais qu il est plausible de supposer qu il tentait d liminer un risque pour la sant Driedger on the Construction of Statutes 3e d 1994 p 53 Le juge Kennedy a conclu bon droit que TRADUCTION devant une situation o la sant et l environnement sont en jeu le conseil municipal voyait un besoin de sa collectivit Ainsi la municipalit tente d exercer son r le qualifi par la Cour d appel de l Ontario de TRADUCTION fiduciaire de l environnement
60. trictions ou prohibitions portant sur les activit s relatives la distribution la vente l entreposage au transport ou l utilisation de tout pesticide de tout contenant d un pesticide ou de tout quipement servant l une de ces activit s 105 1 Non en vigueur Le Code de gestion des pesticides peut exiger d une personne qui entrepose des pesticides d une cat gorie ou en quantit d termin e qu elle contracte une assurance de responsabilit civile dont il d termine la nature l tendue la dur e le montant ainsi que les autres conditions applicables et en fournisse l attestation au ministre 106 Non en vigueur Le Code de gestion des pesticides peut rendre obligatoire une r gle labor e par un autre gouvernement ou par un organisme Il peut en outre rendre obligatoires les instructions du fabricant d un pesticide ou d un quipement servant l une des activit s vis es par le Code 107 Non en vigueur Le gouvernement peut dans ce code d terminer les dispositions dont la contravention constitue une infraction Loi sur les produits antiparasitaires L R C 1985 ch P 9 4 1 Il est interdit de fabriquer stocker pr senter distribuer ou utiliser un produit antiparasitaire dans des conditions dangereuses 3 La fabrication le stockage la pr sentation la distribution ou l utilisation d un produit antiparasitaire r alis s de fa on contraire ou non conforme aux r glements sont r put s c
61. utilisateurs de pesticides la protection de la sant et du bien tre ne serait pas optimale Par exemple le retrait du statut sp cial que l art 4 du r glement conf re aux fermiers irait l encontre de l objectif de salubrit de ce r glement L article 4 facilite ainsi et il est justifi de le faire la r alisation de l objectif vis par le r glement 270 Ayant conclu que la Ville peut r glementer l utilisation des pesticides je juge que les distinctions contest es par les appelantes au motif qu elles restreignent leurs activit s commerciales sont des cons quences n cessaires l application du pouvoir d l gu par la province en vertu du par 410 1 de la L C V Elles sont indispensablef s l exercice de ces pouvoirs de telle sorte que l autorisation doive tre trouv e dans ces dispositions habilitantes par inf rence n cessaire ou d l gation implicite Arcade Amusements pr cit p 414 cit dans Greenbaum pr cit p 695 30 En conclusion quant cette partie relative au pouvoir conf r par la loi je souligne qu interpr ter le par 410 1 comme permettant la Ville de r glementer l utilisation des pesticides correspond aux principes de droit et de politique internationaux Au nom de la Cour dans Baker c Canada Ministre de la Citoyennet et de l Immigration 1999 2 R C S 817 p 861 je note dans mon opinion que les valeurs exprim es dans le droit international des droits de la person
62. venue une valeur fondamentale au sein de la soci t canadienne Ontario c Canadien Pacifique Lt e 1995 2 R C S 1031 par 55 Voir galement Friends of the Oldman River Society c Canada Ministre des Transports 19921 1 R C S 3 p 16 17 2 Peu importe que les pesticides constituent ou non en fait une menace pour l environnement la Cour est appel e trancher la question de droit consistant savoir si la ville de Hudson Qu bec a agi dans le cadre de ses pouvoirs en adoptant un r glement r gissant et restreignant l utilisation de pesticides 3 Cette instance surgit une poque o les questions de gestion des affaires publiques sont souvent examin es selon le principe de la subsidiarit Ce principe veut que le niveau de gouvernement le mieux plac pour adopter et mettre en oeuvre des l gislations soit celui qui est le plus apte le faire non seulement sur le plan de l efficacit mais galement parce qu il est le plus proche des citoyens touch s et par cons quent le plus sensible leurs besoins aux particularit s locales et la diversit de la population S exprimant au nom de la majorit dans R c Hydro Qu bec 1997 3 R C S 213 p 296 le juge La Forest crit que la protection de l environnement est un d fi majeur de notre poque C est un probl me international qui exige une action des gouvernements de tous les niveaux je souligne Dans ses motifs 1l cite avec approbation un extrai

Annexe VI

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