Autonomie régionale et solidarité : une alliance durable ? 1
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1. Pour construire l avenir de la Wallonie et de Bruxelles Louvain la Neuve Academia Bruylant 1999 69 84 Hamilton A Madison J amp Jay J Federalist Papers New York The New American Library of World Literature 1964 Hugounenq R jane Le Cacheux Jacques amp Mad s Thierry Diversit des fiscalit s europ ennes et risques de concurrence fiscale in Revue de l OFCE 70 1999 63 109 Moesen W A Community public finance in the perspective of EMU Assignment rules the status of the budget constraint and young fiscal federalism in Belgium in European Economy n 5 1993 Musgrave Richard The Theory of Public Finance McGraw Hill New York 1959 13 Oates William E Fiscal Federalism Harcourt Brace Jovanovich New York 1972 Plasschaert Sylvain R gionaliser l imp t sur les personnes physiques Tendances Review 20 05 99 7 13 Qian Y Roland G rard et C Xu Coordinating Changes in M Form and U Form Organizations Stanford University mimeo 1998 Reynders Didier Imp t des personnes physiques Projet de r forme fiscale Bruxelles Minist re des Fnances 2000 Tiebout C A Pure Theory of Local Expenditure Journal of Political Economy vol 64 1956 pp 416 424 Van Paris Philippe Must Europe be Belgian On Democratic Citizenship in Multilingual Polities in Hampsher M onk Iain and M cKinnon Catrina eds The Demands of Citizenship London Continuum 2000a 235 254 Va2. ralisation des flux transnationaux de capital de qualifications et de biens pour assurer une r duction des in galit s entre personnes l chelle de la plan te Par suite un certain nombre de pr somptions Si par exemple l int gration europ enne a progress au cours des derni res d cennies c est avant tout en raison du r le attribu la Commission europ enne avocat des int r ts de l int gration europ enne et charg e de l agenda de la d cision europ enne Ce n est que parce que la Commission tait mandat e pour remettre inlassablement des programmes d int gration l ordre du jour du Conseil europ en que l int gration a pu progresser d coulent directement de l adoption comme objectif ultime d une solidarit incluant l humanit enti re il s agit de r sister au r tr cissement des solidarit s existantes de profiter au contraire de toute occasion d largir celles ci sans les d forcer et d viter que la mani re dont est organis e une solidarit plus locale ne nuise une solidarit plus globale 2 2 Une solidarit contraignante Une solidarit forte et durable traversant des fronti res r gionales ne peut tre le fruit de la coordination d actions purement volontaires de la part d individus ou de collectivit s m me lorsqu elle est dans l int r t de toutes les parties et ou unanimement jug e thiquement d sirable Dans le domaine des transferts de ressources comme dans d aut
3. september 2000 33p Bayenet B M Feron V Gilbert et F Thys Cl ment Le f d ralisme budg taire Mode d emploi Editions de l Universit Libre de Bruxelles Bruxelles 2000 Bolton Patrick et G rard Roland Distributional Conflicts Factor Mobility and Political Integration American Economic Review 1996 vol 86 pp 99 102 Bolton Patrick et G rard Roland The Breakup of Nations A political Economy Analysis in Quarterly Journal of Economics vol 112 n 4 1997 pp 1057 1090 Cantillon Bea Kerstens Birgit amp Verbist Gerlinde De verdelingseffecten van het ontwerp van fiscale hervorming Plan Reynders Microsimulatieresusltaten UFSIA Centrum voor sociaal beleid oktober 2000 Cattoir Philippe amp Verdonck Magali M canismes de p r quation et incitations aux r formes Universit catholique de Louvain CORE 1999 148p Cl mer Guy amp Pompen Eric L autonomie fiscale est possible in Tendances Review 20 05 99 14 21 Conseil sup rieur des Finances Section Fiscalit et parafiscalit 1998 Le partage des comp tences de politique fiscale entre diff rents niveaux de pouvoir Bruxelles Minist re des Finances de Briey Laurent Le vote multiple et la loyaut f d rale in Revue interdisciplinaire d tudes juridiques 2001 paraitre Delp r e Francis amp Dubois F X Le double vote ou le vote multiple in Groupe Avenir Des Id es et des hommes
4. non de pr f rences de d cisions de comportements dont la pleine responsabilit peut leur tre assign e titre individuel ou collectif Le souci d quit et le souci d efficacit se conjuguent pour refuser que la solidarit ne revienne r compenser les go ts dispendieux la n gligence ou le laxisme qu ils soient le fait des b n ficiaires individuels ou des entit s politiques dont elles sont membres Ce qui est en jeu ici c est le probl me tr s g n ral de l al a moral c est dire de l impact de l assurance d un risque sur la probabilit de son occurrence travers une modification du comportement des agents concern s Deux aspects en sont particuli rement cruciaux dans le cas de syst mes de solidarit transr gionaux D une part il importe que l o de tels syst mes existent on veille ce que les normes limitant l al a moral en pr cisant par exemple qui est un ch meur involontaire ou quelles analyses m dicales sont n cessaires pour une situation donn e soient communes et appliqu es de mani re homog ne sur l ensemble du territoire concern D autre part si des comp tences ayant un impact notable sur les risques couverts par la solidarit transr gionale rel vent des entit s f d r es par exemple en mati re d environnement il importe que celles ci se voient imput es les cons quences financi res des non d cisions prises par exemple travers leur impact sur la sant publ
5. G rard ROLAND ECARES ULB Toon VANDEVELDE Centrum voor Economie en Ethiek KuLeuven et Philippe VAN PARIJS Chaire Hoover d thique conomique et sociale UCL Autonomie r gionale et solidarit une alliance durable in Autonomie solidarit et coop ration Ph Cattoir H Dumont H Tulkens amp E Witte eds Bruxelles Bruylant 2001 pp 525 39 INTRODUCTION La mondialisation pose de nombreux d fis ceux pour qui la solidarit constitue un objectif fondamental de la politique des tats d mocratiques Comment concevoir la solidarit dans le monde d aujourd hui Comment maintenir la solidarit entre les r gions ef au sein des r gions de la Belgique d aujourd hui Comment concilier la solidarit mat rielle et l autonomie r gionale qu appelle la solidarit culturelle Face aux d bats actuels sur l autonomie fiscale il importe de prendre d abord quelque distance pour r fl chir sur les principes qui doivent nous guider Il importe ensuite de structurer l autonomie r gionale de mani re nous pr munir contre les p rils de la concurrence fiscale Il importe enfin de r former nos institutions politiques de telle sorte que les formations politiques aient int r t d fendre une solidarit qui traverse les fronti res des r gions 1 DEFIS 1 1 In galit s menacantes S ajoutant aux effets sp cifiques de l instauration du march unique europ en le d veloppement des transports et communication
6. ant la nature des soins de sant que la solidarit doit prendre en charge on pourrait en conclure qu un syst me uniforme de prestations familiales ou de soins de sant au niveau de la Belgique n est pas l gitime Mais il n en d coule nullement qu il faille scinder ce volet de la s curit sociale en trois syst mes distincts Si derri re l invocation de la diversit ne se cache pas le d sir inavou de r duire la solidarit inter ou intrar gionale deux autres options se pr sentent naturellement L une consiste maintenir au niveau f d ral un socle de prestations mettons familiales simple et limpide sur lequel il existe un consensus entre les majorit s des trois r gions selon toute vraisemblance l essentiel des masses financi res actuellement impliqu es en permettant alors aux r gions ou communaut s comme du reste aux entreprises ou aux secteurs industriels de d cider si elles souhaitent utiliser leurs ressources propres pour ajouter ce socle des allocations primes ou r ductions 6 suppl mentaires par exemple aux familles les plus nombreuses ou aux orphelins ou encore aux m nages les plus jeunes ou les moins ais s L autre option consiste pr lever au niveau f d ral les ressources requises pour financer le domaine concern l ducation ou la sant par exemple puis les r partir entre les entit s f d r es non pas en fonction des d penses r sultant de leurs choix mais en
7. ces en mati re de normes de production industrielle ou de taxation de l nergie par exemple au niveau le plus centralis possible de mani re chapper la concurrence environnementale entre les r gions tout en en localisant d autres au niveau le plus d centralis possible celui des communes o les probl mes de d t rioration de l environnement quotidien sont le plus facilement d tectables et leur solution le plus facilement discutables avec les premiers int ress s Le souci d efficacit dans la r partition des comp tences ne fonde aucune pr somption en faveur de l homog n it des paquets entendue comme l exclusivit d un niveau sur un domaine Il fonde par contre une forte pr somption en faveur de la coh rence et de la responsabilisation qui peuvent parfois tre associ es l homog n it mais ne se confondent nullement avec elle La coh rence requiert une d termination univoque des pr rogatives et responsabilit s de chaque niveau de pouvoir de mani re limiter les occasions de litige et d incertitude La responsabilisation exige que les d cideurs de chaque niveau ne puissent pas exporter un autre les co ts des d cisions ou non d cisions qu ils prennent L une et l autre peuvent l occasion justifier que l on homog n ise les comp tences mais ni s par ment ni conjointement elles ne sont en mesure d en faire un principe g n ral Par exemple un syst me de prestations familiales d
8. e plus en plus vuln rables des chocs conomiques importants la simple fonction d assurance implique des transferts nets de certaines r gions vers d autres De tels transferts ne cesseront cependant d tre per us sinon comme une anomalie du moins comme un embarras que lorsque de part et d autre on aura pu retrouver la conviction que si les situations objectives avaient t invers es les transferts nets se feraient sans rancoeur dans l autre sens C est re cr er les conditions de possibilit d un tel fonctionnement qu il importe d oeuvrer 3 2 Permettre chaque communaut d exprimer sa propre conception de la solidarit Oui c est important Jointe l ambition d une solidarit ultimement plan taire la menace d une concurrence fiscale impitoyable induit certes une forte pr somption en faveur d un syst me de solidarit maintenu au niveau le plus centralis possible Mais cette pr somption n est pas absolue et peut tre att nu e ou renvers e par plusieurs consid rations Parmi celles ci figure la possibilit d une divergence importante entre les conceptions que se font de la solidarit les diverses entit s f d r es ou du moins leurs majorit s politiquement exprim es Si par exemple il existait des diff rence importantes entre les visions pr dominantes en Flandre en Wallonie et Bruxelles quant la ventilation id ale des prestations familiales en fonction de l ge ou du rang de l enfant ou qu
9. e sociale est fondamentalement une question de distribution de ressources entre individus et non entre groupes ou cat gories qu il s agisse de peuples de races de sexes de classes de g n rations ou m me de m nages Or un syst me de transferts globaux entre entit s politiquement organis es ouvre la possibilit que les gouvernants des entit s b n ficiaires ne fassent pas des fonds qui leur sont transf r s l usage le plus appropri du point de vue d une conception de la solidarit acceptable par toutes les parties En outre que ce soit de mani re explicite ou larv e un tel syst me induit via une focalisation sur les transferts nets entre les entit s une logique de d cision intergouvernementale dont les d fauts ont t soulign s plus haut Dans toute l ampleur du possible ce sont donc des syst mes de transferts interindividuels qu il importe de pr server ou d instaurer De tels syst mes ne servent ou ne serviraient pas camoufler des transferts plus fondamentaux entre r gions ou nations qu il vaudrait mieux rendre plus explicites Ce sont au contraire ceux ci qui ne sont ou ne devraient tre que le reflet implicite et fortuit de ce qui ici est fondamental savoir la solidarit entre individus 2 4 Une solidarit responsable La solidarit peut et doit consister r duire des in galit s r sultant de circonstances objectives dont les b n ficiaires de la solidarit ne peuvent tre tenus responsables et
10. e votes de pr f rence multiples sur chacune des listes incitera davantage encore les candidats qui y figurent ne pas s adresser exclusivement aux lecteurs de leur propre communaut Maintenir au niveau f d ral les aspects cruciaux de la fiscalit n est pr f rable du point de vue de la solidarit que si ce qui est ainsi gagn en termes de faisabilit conomique n est pas perdu en termes de faisabilit politique Une solidarit plus troite quoiqu conomiquement plus pr caire pourrait s av rer plus g n reuse en raison d une volont politique qui n existe qu ce niveau A rien ne sert de mieux prot ger un syst me de transferts contre la concurrence fiscale si faute de coh sion suffisante au niveau de la nation enti re ce potentiel accru n est pas utilis Mais plut t que de se laisser acculer un dilemme entre impossibilit conomique et impossibilit politique en faisant de la volont politique un param tre exogene il s agit d infl chir les institutions politiques f d rales dans le sens qui vient d tre indiqu CONCLUSION La mondialisation met mal les m canismes traditionnels de solidarit entre citoyens et entre r gions Les exhortations la solidarit et les mises en garde solennelles contre les dangers de la concurrence fiscale ne suffiront pas enrayer le d tricotage de la solidarit La solidarit entre les r gions qui constituent aujourd hui la Belgique et au
11. ent l accent sur le fait que des pressions centrifuges conomiquement inefficaces peuvent tre la cons quence d incitants des partis politiques Sous l hypoth se habituelle que les acteurs politiques n ont d autre objectif que se faire lire et courtisent de ce fait les faveurs de l lecteur m dian les partis proposent chacun une plate forme politique la plus proche possible des pr f rences de ce dernier Lorsqu il y une h t rog n it suffisante de l lectorat d une r gion une autre l incitant obtenir une majorit dans sa r gion et l avantage qui en r sulte de ne pas devoir faire de compromis politique au niveau f d ral peut dominer les co ts conomiques li s au s paratisme Ainsi la perspective de concurrence fiscale d coulant d une autonomie fiscale fera moins peur dans une Flandre o l lecteur m dian a des pr f rences moins redistributrices tandis que la perspective d une Wallonie autonome majorit progressiste enthousiasmait beaucoup de militants wallons au lendemain de la gr ve de 1960 61 dans un monde o la mobilit des facteurs tait bien moins forte qu aujourd hui Cette analyse pr dit des possibilit s de s paration conomiquement n fastes pour l une et l autre partie mais elle pr dit galement que les r gions qui souffriraient de la s cession seraient les plus pr tes faire des compromis pour en viter le co t 5 2 Modifier le syst me lectoral Les institutions p
12. fonction de leurs populations respectives ou d autres indicateurs moins grossiers de leurs besoins objectifs dans le domaine concern par exemple la population en ge scolaire ou la population totale pond r e par un coefficient de morbidit Il ne faut certes pas sous estimer les complications administratives ventuellement prohibitives que ces formules engendrent tout particuli rement en mati re de soins de sant Mais s il existe dans certains domaines des diff rences interr gionales significatives dans la conception de la mani re dont la solidarit doit tre modul e ces formules qui concilient solidarit et diversit valent certainement la peine d tre s rieusement explor es 3 3 Assurer l homog n it des paquets de comp tences C est un crit re confus qui obscurcit le d bat bien plus qu il ne l claire La mani re la plus simple de r aliser l homog n it des paquets de comp tences la souverainet exclusive d un niveau de pouvoir dans chaque domaine famille sant ducation emploi environnement etc consiste bien entendu tout laisser ou remettre au niveau f d ral Mais il y a souvent de bonnes raison de d centraliser des comp tences Est il alors n cessairement pr f rable de localiser l ensemble des comp tences relatives un domaine au m me niveau La r ponse est manifestement n gative En mati re d environnement par exemple il s impose de placer certaines comp ten
13. i tre faites 5 CHANGER LA DEMOCRATIE POUR AFFERMIR LA SOLIDARITE Il ne suffit cependant pas de maintenir au niveau f d ral le pouvoir de d cision crucial en mati re de solidarit Il importe aussi de veiller garantir autant que possibles les conditions politiques pour que ce pouvoir soit utilis de mani re maintenir et renforcer une solidarit g n reuse S 1 L conomie politique de la solidarit Nos institutions d mocratiques doivent satisfaire de multiples exigences Elles doivent par exemple permettre la prise de d cisions rapides tout en contraignant constamment les d cideurs rendre des comptes pour les d cisions qu ils prennent Dans un tat h t rog ne comme la Belgique elles doivent aussi assurer la fois l expression des int r ts et conceptions des diverses composantes et 10 la construction d un int r t commun au niveau f d ral qui incorpore une solidarit forte dans ses dimensions la fois mat rielles et culturelles Or une faiblesse de la th orie conomique classique du f d ralisme fiscal est qu elle suppose que l Etat se comporte comme un acteur bienveillant cherchant maximiser le bien tre des citoyens Elle ne tient pas compte des incitants des acteurs politiques eux m mes qui fait en revanche l objet de d veloppements r cents de l conomie politique Ainsi des analyses politico conomiques du f d ralisme et de la s cession Bolton et Roland 1996 1997 mett
14. ique Certes la causalit pertinente est souvent difficile tablir De plus la responsabilit qu elle fonde s rode avec le temps L exigence d institutionnaliser la solidarit transr gionale ou transnationale de mani re ce qu elle fasse place la responsabilit des r gions et nations qu elle lie n en est pas moins incontournable 2 5 Une solidarit aussi culturelle L homme ne vit pas que de pain Si le bien tre mat riel importe l insertion dans une communaut sa culture ses coutumes sa langue ne compte pas moins Il est d s lors essentiel que la solidarit ne concerne pas seulement la protection des niveaux de vie mais aussi celle des formes de vie et que la mani re dont elle prot ge les niveaux de vie ne passe pas par la destruction de formes de vie Ceci implique en particulier que des migrations massives destructrices des communaut s d origine comme des communaut s d accueil ne peuvent constituer au mieux qu un pis aller pour r aliser la solidarit mat rielle Ceci implique aussi que des populations dont la cultures est plus vuln rable soient habilit es se doter dans le respect des droits fondamentaux des individus de moyens de protection sp cifiques 3 QUELQUES IMPLICATIONS ILLUSTRATIVES Le diagnostic et les principes ainsi esquiss s inspirent les positions que nous estimons pouvoir et devoir prendre dans les d bats relatifs l avenir de la solidarit institutionnalis e dans u
15. limites thiquement fond es que celles de l humanit enti re A l aube du troisi me mill naire l interd pendance et l interconnaissance plan taires sont aujourd hui telles que nous ne pourrons avoir l me en paix chapper au sentiment d habiter un monde en crise du fait m me de l injustice qui le r git que lorsqu une solidarit forte et stable aura pu tre instaur e l chelle mondiale Cette conviction n emp che nullement d agir une chelle bien plus r duite ni de faire place une structure de solidarit s imbriqu es d autant plus fortes que l chelle est plus petite ni encore de pr server et d velopper une solidarit forte au sein de populations relativement privil gi es En outre elle est pleinement compatible avec l adh sion un principe de subsidiarit bien compris L efficacit du contr le la diversit des cultures la libert d exp rimenter sont autant de consid rations importantes dont la prise en compte ad quate peut impliquer que m me long terme des aspects importants de la gestion et du financement de la solidarit soient localis s un niveau de pouvoir plus ou moins local Mais la conviction que l exigence de solidarit est ultimement plan taire place fermement la charge de la preuve dans le camp de ceux qui veulent en restreindre l amplitude Il serait en effet totalement illusoire de compter sur la redistribution internationale des activit s conomiques qui r sulte de la lib
16. n Etat plurinational comme la Belgique mais aussi au del dans une entit multinationale sui generis comme l Union europ enne Les d bats sur l avenir de la solidarit en Belgique et en Europe sont en effet profond ment interd pendants D abord bien entendu parce que la forme et la force de la solidarit que l on sera en mesure d instaurer en Europe contribueront d terminer 5 ce qui sera possible souhaitable et n cessaire au niveau de la Belgique Mais aussi parce que la solidarit que nous serons en mesure de rendre viable dans cet Etat pluriculturel et largement d centralis qu est devenu la Belgique peut s av rer d cisive pour tracer les contours de ce que nous pourrons et devrons rendre possible en Europe voir Van Parijs 2000 3 1 Supprimer les transferts nets entre r gions Certainement pas L analyse des transferts nets entre entit s territoriales peut tre pr cieuse pour d tecter des anomalies par exemple pour d couvrir que des zones relativement riches sont gagnantes alors que des zones relativement pauvres sont perdantes ou encore pour d tecter des diff rences notables dans l interpr tation de normes dont une solidarit saine et viable exige l application homog ne sur l ensemble du territoire concern L existence de transferts nets significatifs est loin d tre la preuve d un dysfonctionnement du syst me Elle est au contraire l indice de son utilit Dans un contexte global o les r gions sont d
17. n Parijs Philippe Power Sharing versus Border Crossing in Ethnically Divided Societies in Nomos XLII Designing Democratic Institutions Steven Macedo amp Ian Shapiro eds New York NYU Press 2000b 296 320 Vansteenkiste Steven Staatsstruktuur moet via federale rol parlement versterkt worden De Standaard 2 9 1993 p 8 14
18. ne forme de citoyennet Le jeu pourrait alors rapidement devenir un jeu trois Une forme de reconnaissance publique de l anglais comme troisi me langue officielle peut certes tre per ue par Flamands et francophones comme la menace d un processus analogue celui qui a graduellement conduit la francisation de Bruxelles Mais elle peut aussi constituer un pas important vers le renforcement ou la restauration d un espace public commun Bruxelles puis en Belgique qui pr figure ce qui doit advenir l chelle europ enne si une solidarit forte et viable doit y prendre corps 4 LA QUESTION DE L AUTONOMIE FISCALE 8 Comment aborder dans la perspective ainsi esquiss e et illustr e la question la plus prement d battue dans le cadre de ce colloque la question de savoir si l on peut si l on doit m me accro tre significativement l autonomie fiscale des entit s f d r es 4 1 Une pleine autonomie fiscale vers le haut De l autonomie fiscale les r gions en ont d j puisqu elles peuvent lever certains imp ts elles m mes et introduire des centimes additionnels ou soustractionnels sur certains imp ts f d raux Mais cette autonomie reste encore limit e Il est envisag de l amplifier dans diverses directions Faut il s en r jouir En cette mati re comme en d autres plus l autonomie est grande plus de place est faite des choix qui pourraient mieux correspondre aux pr f rences des diverses comp
19. ntergouvernemental tel que pratiqu par exemple par le conseil Europ en par le G 7 et de facto la plupart du temps par l ONU offre la voie la plus naturelle et 2 souvent la seule possible Il a pour avantage principal de prot ger les int r ts de chaque nation en lui conf rant un droit de veto sur toute d cision commune Mais il induit in vitablement une dynamique perverse de confrontation entre les int r ts des parties impliqu es dans la n gociation La logique de ce mode de d cision pression lectorale comprise veut en effet que chaque nation essaye de maximiser les gains nets qu elle peut retirer des autres De ce fait on aboutit souvent une paralysie de la d cision ou un manque flagrant d action collective car aucune des parties n internalise le co t pour les autres d un retard dans la prise de d cision On aboutit aussi souvent une situation o chacun estime pouvoir exiger des autres au moins autant que ce qu il apporte ce qui tend limiter voire emp cher tout transfert net entre Etats Les parties de bras de fer que cette r gle d unanimit induit ne rendent pas seulement laborieuse la prise de d cisions mais compromettent s rieusement la possibilit de mesures redistributives g n reuses m me fortement b n fiques l entit supra tatique dans son ensemble 2 FONDEMENTS 2 1 Une solidarit fondamentalement plan taire En derni re instance la solidarit ne connait pas d autres
20. olitiques peuvent cependant tre r form es pour modifier les incitants des partis politiques En Belgique le syst me lectoral est ainsi organis que pour l essentiel Flamands et francophones briguant des mandats politiques ne se concurrencent pas mutuellement mais luttent dans leurs circonscriptions respectives au sein de partis distincts pour obtenir les faveurs d lectorats essentiellement s par s Le r sultat est de part et d autre une dynamique de surench re qui construit les int r ts en jeu comme oppos s et rend naturel qu une n gociation entre communaut s se substitue une argumentation dans un espace public partag soumettant ainsi une menace permanente toute solidarit g n reuse impliquant in vitablement une dimension transr gionale Pour enrayer ce processus il est indispensable de soumettre les acteurs politiques f d raux un jeu d incitants lectoraux qui les force s adresser la nation dans son ensemble Notre suggestion consiste fusionner en une circonscription nationale unique le tiers voire la moiti des si ges de la Chambre de mani re inciter les formations politiques correspondantes des deux parties du pays pr senter au niveau f d ral des listes et donc un programme communs en particulier si cette mesure tait coupl e l exigence d un pourcentage minimal de 11 voix au niveau f d ral voire dans chacune des r gions ou chacune des provinces La possibilit d
21. oncurrence fiscale et sociale qui s est aiguis e en raison de la mobilit croissante des facteurs et de la demande induite par la mondialisation Cette concurrence les emp che de ponctionner davantage les rentes croissantes appropri es par les d tenteurs des facteurs les plus pr cieux Elle peut m me les obliger pr lever toujours moins La capacit des Etats Nations de pr server une solidarit g n reuse en leur sein est encore tr s loin d tre nulle Mais son rosion persistante n en constitue pas moins un d fi majeur 1 2 Vuln rabilit croissante des r gions L ouverture toujours plus grande des fronti res commerciales au sein de l Union europ enne comme l chelle plan taire a certes pour cons quence de faciliter le d veloppement rapide d une r gion profitant d une sp cialisation dans des secteurs pour lesquels la demande mondiale est croissante Mais elle tend aussi augmenter les risques de d clin li s la sp cialisation une r gion subissant soudain en raison d une intensification de la concurrence ou de l volution technologique d importantes pertes de parts de march voire la disparition d un secteur industriel entier Ces risques sont encore accrus par le ph nom ne des externalit s d agglom ration c est dire le fait que la pr sence d activit s conomiques prosp res tend en attirer d autres S ajoutant aux incertitudes affectant l cosyst me plan taire effet de serre oz
22. one rosion des sols pollution des nappes aquif res et des oc ans cette volution porte l ins curit conomique des r gions du monde un niveau jamais atteint 1 3 Accentuation des identit s sub nationales Que ce soit par l effet plus ou moins imm diat d un processus de d mocratisation politique de l effondrement du communisme et de l affaiblissement concomitant du conflit entre grandes id ologies universalistes ou encore en r action certains aspects de la mondialisation de l conomie flux migratoires importants invasion par des biens de consommation des productions culturelles ou un mode de vie con us l tranger beaucoup de r gions en Europe et ailleurs ont vu apparaitre ou r apparaitre le besoin de manifester et prot ger l identit du peuple qui les habite sa langue sa culture sa religion ses traditions son droit choisir ses propres institutions En Belgique comme ailleurs ce processus menace le maintien d une solidarit suprar gionale en partie en raison de diff rences qui pourraient exister dans la conception de la solidarit qui pr vaut dans les diff rentes r gions mais surtout en raison de la probl matisation de l identification nationale et donc du nous auquel sont attach s les droits et les obligations de la solidarit 1 4 Inad quation radicale de l intergouvernemental Pour assurer une solidarit une chelle qui d passe celle d un Etat le mode de d cision i
23. osantes voir l article classique de Tiebout 1956 et l abondante litt rature qu il a suscit e et une possibilit d exp rimentation dont tous sont susceptibles de profiter voir par exemple Qian Roland et Xu 1998 En outre m me si un syst me de dotations f d rales forfaitaires assurent d j la responsabilisation financi re des pouvoirs r gionaux on peut supposer que ceux ci se sentiront encore plus tenus de veiller au dynamisme conomique de leur r gion et de faire un bon usage des ressources qui leur sont confi es s ils doivent ces ressources des imp ts auxquels ils choisissent en toute libert de soumettre les contribuables et donc lecteurs de leur seule r gion Mais l autonomie fiscale c est tout le moins le risque de concurrence fiscale Cette concurrence fiscale pourrait en principe tre une concurrence vers le haut dans le sens d une redistribution plus forte et d une progressivit plus prononc e De la perspective bross e plus haut ne d coule aucune objection ce que les r gions fassent usage de cette autonomie fiscale la hausse dans le sens d un renforcement de la solidarit intra r gionale dans l une ou l autre des r gions Si par exemple les francophones veulent des classes moins nombreuses dans les coles r put es difficiles ou si les Flamands veulent prendre un meilleur soin de leurs personnes g es nous n avons aucune objection ce que pour ce faire ils l vent des suppl men
24. res celui des normes environnementales par exemple en effet une solidarit organis e sur une base purement volontaire est vuln rable au probl me du free rider ou passager clandestin supposer m me que chacun pr f re une situation o tout le monde fait preuve de solidarit une situation o personne ne le fait il suffit que chacun pr f re encore plus une situation o la solidarit est exerc e gr ce tous les autres sans que lui m me y contribue pour que la rationalit de chaque partie lui dicte de s abstenir de toute solidarit M me au cas o tous en admettent la n cessit une solidarit transnationale forte ne peut donc op rer de fagon stable et durable que moyennant l intervention contraignante d autorit s politiques l gitimes au niveau supra national ou supra r gional Pareille intervention est a fortiori requise lorsque les int r ts imm diats des nations et r gions qui un moment de l histoire sont plus prosp res que les autres risquent constamment de pr valoir sur des consid rations l mentaires de justice 2 3 Une solidarit interindividuelle Dans toute la mesure du possible il importe que cette solidarit transnationale ou transr gionale prenne la forme d un syst me de ponctions et de transferts s appliquant des individus plut t que celle d un syst me de redistribution entre collectivit s qui ne pourra jamais constituer qu un pis aller Ceci d abord parce que la justic
25. s et la mondialisation des march s qui en est pour partie le r sultat induisent une tendance lourde la croissance des in galit s de revenus primaires au sein des nations les plus d velopp es Les d tenteurs de facteurs pr cieux capital ou qualifications voient en effet leurs possibilit s de gain d cupl es tandis que les personnes peu qualifi es se voient mises en concurrence par produits interpos s avec des travailleurs galement qualifi s dans le monde entier Cette tendance l Ce texte est partiellement bas sur notre intervention au colloque Repenser radicalement la solidarit qui s est tenu Louvain la Neuve les 19 21 d cembre 1996 l occasion du 5 anniversaire de la Chaire Hoover Cette intervention a t publi e dans La Revue nouvelle 5 6 mai juin 1997 pp 144 157 et dans La solidarit entre les r gions belges Bilans et perspectives Fr d ric Docquier d Bruxelles De Boeck 1999 pp 99 115 1 lourde prend des formes diff rentes selon la structure socio conomique avec laquelle elle interagit pour engendrer tant t un d clin des salaires les plus faibles tant t un ch mage persistant Cette tendance affectant les revenus primaires pourrait en principe tre corrig e au niveau des revenus nets par une action redistributrice r solue des pouvoirs publics nationaux Et dans une certaine mesure elle l est Mais les Etats Nations sont eux m mes soumis aux contraintes d une c
26. scalit ne peut tre correctement assur e que si celle ci op re au niveau le plus centralis Or en raison du d coupage territorial du bassin conomique de la capitale le co t de la mobilit interr gionale dans le voisinage de Bruxelles est particuli rement faible Des entreprises peuvent se d localiser dans l une des deux autres r gions tout en conservant leurs travailleurs tandis des contribuables pourraient d m nager dans l une des deux autres r gions tout en conservant leur emploi En cas d autonomie fiscale sans contrainte par cons quent il ne faudrait pas grand chose pour que la concurrence interr gionale s enclenche lente peut tre mais n anmoins f roce soumettant toujours plus les pouvoirs publics aux int r ts et volont s des agents conomiques les plus mobiles et les plus forts Pour ces agents conomiques et ceux qui sont leur service c est tout profit Mais pour tous ceux qui comme nous attachent une grande importance au maintien et l am lioration d une solidarit g n reuse il importe que l autorit f d rale restreigne fermement toute concurrence fiscale la baisse Comment Fondamentalement en ne permettant au niveau r gional que des r formes fiscales fermement contraintes tant quant la progressivit de l imp t que quant la pression fiscale r gionale globale Voir en annexe une concr tisation de cette proposition et une discussion d un certain nombre d objections qui peuvent lu
27. sein de chacune d entre elles n est soutenable que si deux conditions sont satisfaites 1 qu une large autonomie des r gions soit combin e avec le maintien au niveau f d ral des d cisions cl s quant l ampleur de la solidarit inter et intra r gionale et 2 que les institutions d mocratiques soient fa onn es de fa on ce que les partis politiques aient int r t promouvoir une solidarit qui traverse les fronti res des r gions Tout comme l introduction du suffrage universel fut essentiel pour permettre le d veloppement de la s curit sociale dans les Etats nations une nouvelle inflexion de nos institutions lectorales est aujourd hui requise pour pr server la solidarit dans des entit s plurinationales existantes comme la Belgique tout comme du reste pour la d velopper dans des entit s plurinationales mergentes comme l Union europ enne 3 Voir Van Parijs 2000b pour une discussion plus approfondie de propositions de ce type ainsi que de propositions apparent es comme celles de Vansteenkiste 1993 Delp r e amp Dubois 1999 et de Briey 2001 12 R f rences Atkinson A B Income Distribution in Europe and the United States Nuffield College Oxford Economics Discussion Paper n 103 Sept 1995 Bastiaens Erwin Buyst Erik Hermans Dirk amp Philipsen Christiaan Knelpunten in de financi le dynamiek van de staatshervorming KuLeuven Centrum voor economische studi n
28. ssion directe d une solidarit culturelle laquelle les francophones seront peut tre un jour trop heureux de pouvoir faire appel face la culture anglophone M me si elle ne peut que faciliter la solidarit mat rielle cette solidarit culturelle ne peut pas tre con ue comme sa contrepartie le carcan pour Bruxelles en change d allocations pour la Wallonie Si vuln rabilit s mat rielle et culturelle s taient trouv es du m me c t l obligation de solidarit n en aurait t que plus forte 3 5 Bruxelles cas sp cial De plus en plus L exigence de solidarit en mati re culturelle a bien entendu aussi des implications au niveau de la R gion bruxelloise ne f t ce qu en requ rant la compr hension l gard du difficile projet d y maintenir une pr sence n erlandophone significative Mais la situation Bruxelles est appel e se modifier rapidement pour autant que l Union europ enne continue s approfondir et ou s largir Ses responsabilit s de capitale europ enne ameneront en effet Bruxelles tol rer l afflux d un nombre toujours croissant de fonctionnaires lobbyistes juristes journalistes etc qui ne poss deront pas et dont on ne pourra pas attendre qu ils poss dent l une de nos langues nationales en plus bien s r de l anglais irr versiblement install comme medium de la communaut internationale et qu il faudra bien loger pourvoir d coles taxer couter doter d u
29. ts d imp t Il n est nullement souhaitable et serait du reste superflu d ajouter une contrainte l gale la dissuasion conomique d rivant de la crainte d attirer les mauvais risques et de perdre les bons Nous sommes donc favorables une autonomie fiscale totale vers le haut Il ny a pas de bonne raison les exigences de I union conomique et mon taire ou autre chose de brimer la spontan it ascendante des r gions pour aucun type d imp t et l on peut donc en ce sens s avancer bien plus loin dans le sens de l autonomie fiscale que ce qui est aujourd hui envisag 4 2 Un cran d arr t emp chant la concurrence vers le bas 9 Mais une autonomie fiscale sans restriction aucune ce serait aussi et avant tout le risque de concurrence fiscale la baisse Des ponctions moindres sur les entreprises sur la consommation ou sur les personnes physiques sont en effet susceptibles de retenir ou d attirer dans une r gion investisseurs clients et contribuables ais s qui sinon contribueraient la prosp rit d une r gion voisine D s ses origines Musgrave 1959 Oates 1972 la th orie conomique du f d ralisme fiscal a d s lors consid r que si du moins la fiscalit se veut redistributrice le degr de centralisation fiscale doit d pendre du degr de mobilit de l assiette fiscale En particulier dans une zone o l assiette fiscale est tr s mobile la fonction redistributive de la fi
30. u type sugg r plus haut o divers niveaux subordonn s ajoutent leur touche propre un socle commun est pleinement conforme ces deux exigences 3 4 Accepter qu une culture se prot ge C est essentiel Une solidarit forte n est viable en Belgique comme dans tout autre ensemble pluriculturel que si elle ne s exerce pas seulement pour relever les niveaux de vie les plus faibles mais aussi pour prot ger les formes de vie les plus vuln rables S il existe par exemple une dynamique spontan e conduisant une proportion significative de la population abandonner sa langue maternelle pour la langue dominante ou si des communaut s parlant une langue sont ou risquent d tre soumises une immigration importante de personnes qui ne comptent pas l adopter la solidarit ainsi congue requiert que des mesures de protection soient prises dans le respect des droits fondamentaux des individus Une mesure de ce type consiste imposer une langue publique unique dans chaque partie du territoire l exception de la capitale voir plus loin tout en garantissant la mobilit des personnes et la protection de leur vie priv e Il importe que du c t francophone on cesse de voir l un absurde primat du droit du sol sur le droit des personnes Au del du simple respect d accords pass s qui pourraient n tre rien d autre que le r sultat arbitraire de rapports de force contingents il s agit de l expre
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