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reforme des zonages et amenagement du territoire

1. on ne dispose pas toujours de statistiques correspondant au territoire sur lequel le zonage s applique ainsi du taux de ch mage sur un quartier qu on ne peut saisir que par le recensement g n ral de la population Plus profond ment l impact des zonages s appr cie mal si on ne sait ce qui doit tre mesur ou valu un indicateur de consommation des cr dits ne dit rien sur l efficacit de ces cr dits notamment en terme d emploi Enfin la logique majoritairement l oeuvre avec le zonage qui est une logique de guichet ne permet pas une approche pr cise de l valuation Une valuation suppose en effet qu en amont soit construite une s rie d indicateurs quantifiables ou non destin s v rifier que des objectifs sont atteints totalement partiellement ou non Malgr ces difficult s on peut donner des indications g n rales sur le plan financier et surtout synth tiser l appr ciation que font les acteurs eux m mes des avantages et des inconv nients des zonages 3 2 El ments de bilan 3 2 1 Aspects financiers Sources DATAR Minist re du budget rapports parlementaires Sur le plan financier on dispose essentiellement de chiffres relatifs aux d penses de l Etat y compris les dotations europ ennes PAC et fonds structurels ces d penses sont pr sent es par mesures ou par fonds Les informations sur leur ventilation en fonction des zonages ne sont donc que fragmentaires 1l est notamment di
2. SCHEMA INDICATIF POUR LA MISE EN OEUVRE DES TERRITOIRES DE PROJET L objectif tant de couvrir terme d une mani re exhaustive l ensemble du territoire national la m thode d action doit tre particuli rement soign e L association de tous les acteurs concern s par le territoire en question lus communaux intercommunaux d partementaux et r gionaux les Pr fets Sous Pr fets et administrations de l Etat les repr sentants patronaux syndicaux consulaires associatifs le monde ducatif l conomie sociale et les conseils conomiques et sociaux B Une proc dure d mocratique Une phase de sensibilisation et d information s achevant sur des Assises R gionales la pr paration desquelles les Conseils Economiques et Sociaux R gionaux devront particuli rement tre associ s Une phase d laboration du document fondateur qui comprendra outre le p rim tre le contenu du projet le mode de fonctionnement financement ma trise d ouvrage communication etc Ce travail dont on sait qu il exige une longue et r elle concertation entre les partenaires doit tre aid par des contributions intellectuelles des administrations des partenaires sociaux de bureaux d tudes subventionn s par l Etat et ou la R gion et des monographies de l INSEE Une phase de validation du projet territoire par les diverses collectivit s territoriales concern es communes intercommunalit d partements
3. D j voqu s plus haut ils doivent contribuer puissamment par les priorit s d finies et les investissements mat riels et humains qu ils engagent cr er les conditions d une r partition plus quilibr e des activit s et des hommes sur notre large territoire Dans un espace europ en largi dans une soci t d changes toutes les formes de d senclavement physique et intellectuel seront fondamentales au m me titre que la protection de notre environnement et la valorisation de notre cadre de vie pour garder susciter et accueillir les investisseurs et les emplois De nouveaux outils et montages financiers devront galement tre mis en place 3 5 Une vraie politique de d centralisation relocalisation Le Comit de D centralisation existe depuis des d cennies sa composition a t r cemment largie et sa bonne volont n est pas en cause Mais il y aurait beaucoup dire du comportement de la plupart de ceux qui doivent en obtenir l agr ment administrations services publics entreprises publiques ou l avis favorable secteur priv 56 La liste connue et disponible de tous les checs dus des man uvres de retardement et de sabotage voire des d sob issances manifestes est difiante et t moigne d un singulier tat d esprit que la volont gouvernementale a la plus grande peine combattre Cette situation ne saurait durer et des mesures fortes et simples peuvent tre prises pour corriger c
4. ZFU Zone franche urbaine ZICO Zone d importance communautaire pour les oiseaux ZNIEFF Zone naturelle d int r t cologique faunistique et floristique ZRR Zone de revitalisation rurale ZRU Zone de redynamisation urbaine ZUS Zone urbaine sensible Introduction et rappel historique Si le concept m me d am nagement du territoire est relativement r cent en France c est dire post rieur la seconde guerre mondiale la volont d organisation des territoires est inh rente la relation des hommes leur espace v cu y compris bien que de fa on diff rente pour les peuples nomades De la pratique tribale ou f odale au plus vaste empire l histoire nous montre pas toujours dans la paix un souci constant de d finir de contr ler d organiser et de g rer son territoire soit avec une volont modeste de subsistance soit avec une ambition plus grande de conqu te C est dire que cette d marche a t d abord minemment politique et que sa forme la plus achev e d faut d tre d finitive est la fronti re des Etats Mais l int rieur m me des fronti res nationales le pouvoir d Etat a toujours mis en place toute une s rie de d coupages politiques et administratifs g n ralement tr s structur s Ces d coupages qui pouvaient tre fort vari s en terme de superficie de comp tences et de coh rence locale furent et sont parfois encore le fruit de l histoire Ils ont tr s souvent t dura
5. l aide aux initiatives locales le d veloppement de la montagne et l am nagement rural Dotation 1998 291 MF en cr dits de paiement dont 140 MF laiss s la d cision des Pr fets et 1 300 MF en autorisations de programmes x Le FITTVN Fonds d Investissement des Transports Terrestres et les Voies Navigables dispose de 3 9 milliards de francs issus pour 1 7 milliards d une taxe sur l lectricit et pour 2 2 d une taxe sur les p ages autoroutiers Particuli rement utile pour compl ter le budget des transports encore faut il que l affectation des cr dits aille bien des programmes prioritaires retenus par le Ministre Ses cr dits sont ventil s en 1998 hauteur de 1 8 milliard pour les routes de 1 6 milliard pour le ferroviaire et les transports combin s et de 430 MF pour les voies navigables Le FGER Fonds de Gestion de l Espace Rural il a pour objet de soutenir des actions d entretien et r habilitation de l espace rural Ce fonds a 20 vocation accompagner les contrats territoriaux d exploitation et la nouvelle PAC Dot de 140 MF en 1998 ses programmes sont d cid s par le Pr fet apr s avis de la commission comp tente CODEGE Le Fonds de P r quation des Transports A riens il fait l objet d un rapport confi M MARTRE Financ par une taxe de 1F sur chaque billet d avion il dispose en 1998 de 48 MF destin s aider l aviation de 3 me niveau Ce fonds d butant appara t extr mem
6. res socio conomiques nouveaux et appropri s Par ailleurs l animation devrait tre assur e et coordonn e par une DATAR renouvel e et renforc e notamment dans sa pr sence et son action d concentr es Ainsi on le voit ces territoires de projet ces pays devraient progressivement constituer le fond de carte du territoire national m tropolitain et ultra marin L expression et l action des citoyens dessineraient une nouvelle carte de leur France o s exprimeraient tous les talents disponibles pour un d veloppement local que viendraient naturellement conforter des investissements externes ou trangers en qu te d espace et de savoir faire dans un cadre de vie prot g et valoris Ces perspectives nouvelles et fortes d un d veloppement local prioritaire et non marginal ne sont pas propos es comme un hommage girondin tous les d veloppeurs et animateurs de terrain dont on sait la conviction l opini tret et les tr sors d imagination tr s largement partag s par les Maires les Elus Locaux et nombre d associations entreprenantes et militantes Il s agit d une v ritable strat gie de reconqu te de notre territoire par les Fran ais Ce doit tre l ambition des vingt ans qui viennent pour donner un visage humaniste ce si cle et ce mill naire qui commencent avec bien des incertitudes il y aurait l au moins un socle robuste et authentique parce qu il mergera du territoire et du v cu des hommes 38
7. ses compl mentarit s et ses coop rations internes et externes et condition d viter une nouvelle centralisation administrative politique conomique ou culturelle qui p naliserait l avenir de l ensemble de son territoire au profit de la seule ville centre IT Le niveau r gional le plus r cent dans nos institutions doit tre le lieu de la plus large concertation en particulier pour d finir les territoires de projet et le Sch ma R gional il est donc propos de valoriser le r le des Conseils Economiques et Sociaux R gionaux ils pourraient par exemple tre charg s de la mission de pr parer et de pr senter lors d Assises R gionales pr c dant les arbitrages les futurs p rim tres des territoires de projet de rendre effectif le fonctionnement des Conf rences R gionales pour l Am nagement et le D veloppement du Territoire CRADT cr es par l article 6 de la LOADT et ses d crets d application Un v ritable pouvoir de coordination et de pilotage doit lui tre conf r et pour se faire elle doit se r unir plus d une fois par an de tenir tous les deux ans des Assises R gionales plus larges r unissant l initiative et autour du Conseil R gional toutes les forces vives de la R gion lus administrations monde conomique syndical culturel et associatif Les rencontres seraient l occasion de faire le point sur l volution r gionale et de renforcer le sentiment r gional dans le
8. veloppement futur L tendue la vari t des ressources et des paysages la situation g ographique et climatique de la France dans l espace europ en sont des atouts que nous devons utiliser pleinement aussi bien pour notre propre d veloppement que pour attirer les investissements trangers sur l ensemble de notre territoire A cet gard il convient de veiller ce que la continentalisation de l Union Europ enne engag e par l largissement ne nous marginalise pas en terme de grands flux d changes de transports et de communication que la lib ralisation du commerce et la mondialisation ne pourront que renforcer Accessoirement veillons aussi ce que l attrait touristique climatique et convivial de nos 36 000 communes notamment du Sud ne nous conduise pas tre seulement la future grande maison de retraite de l Europe continentale ou septentrionale Si l vidence chacune de nos r gions voire chacun de nos d partements ne peuvent pr tendre accueillir une Silicon Valley il n y a aucune raison qu une telle perspective leur soit tout jamais interdite en particulier avec les potentialit s encore mal explor es et exploit es des nouvelles techniques d information et de communication Rappelons nous cette phrase particuli rement tonique Il n y a pas de territoire sans avenir il n y a que des territoires sans projet Il nous faut d une certaine mani re r inventer le mythe de la Fronti re qui a f
9. Liste des principaux Sigles et abr viations CES Conseil conomique et social CESR Conseil conomique et social r gional CIADT Comit interminist riel d am nagement et de d veloppement du territoire CNADT Conseil national d am nagement et de d veloppement du territoire CPER Contrat de plan Etat r gion DATAR D l gation l am nagement du territoire et l action r gionale EPCI Etablissement public de coop ration intercommunale FEDER Fonds europ en de d veloppement r gional FEOGA Fonds europ en d orientation et de garantie agricole divis en section orientation et en section garantie FSE Fonds social europ en FGER Fonds de gestion de l espace rural FNADT Fonds national d am nagement et de d veloppement du territoire GAL Groupe d action locale INSEE Institut national de la statistique et des tudes conomiques LEADER Liaisons entre actions de d veloppement conomique rural LOADT Loi d orientation F vrier 1995 pour l am nagement et le d veloppement du territoire PAC Politique agricole commune PAT Prime l am nagement du territoire PIC Programme d initiative communautaire PNR Parc naturel r gional SGAR Secr tariat g n ral l action r gionale ou secr taire g n ral pour les affaires r gionales TP Taxe professionnelle TROP Territoires ruraux de d veloppement proie UE Union europ enne ZAT Zone d am nagement du territoire
10. contexte national et europ en 40 HI Le niveau r gional doit tre galement une force de proposition d arbitrage et d initiative dans plusieurs registres laboration des p rim tres des territoires de projet Conseil R gional l Etat conservant un pouvoir ultime d arbitrage proposition des zonages b n ficiant des soutiens de l Etat ou de l Union Europ enne proposition et soutien voire animation de politiques actives en faveur de toutes les formes de r seaux infra r gionaux de villes de transports de nouvelles techniques d informations et de communications et surtout universitaires promotion des coop rations inter r gionales transfrontali res et des participations de grands ensembles Europ ens Arc atlantique Arc m diterran en etc promotion valorisation et soutien des politiques europ ennes g n rales ou sp cifiques concernant la r gion notamment dans les domaines o les acteurs sont moins structur s en outre le renforcement du r le des CAR Conf rences Administratives R gionales et des SGAR para t tr s souhaitable y compris pour veiller la pr sence quilibr e effective et efficace des diverses administrations sur l ensemble du territoire r gional 1 3 3 Au niveau national les grands choix d am nagement et de d veloppement durable du territoire Le CIADT du 15 d cembre 1997 a lanc une r orientation des choix majeurs de l Etat d sormais la
11. humaines de comp tences professionnelles et de volont d action demeurent en friche La France a montr au cours de son histoire qu elle sait et qu elle peut r agir quand la n cessit commande elle retrouve alors cette vraie grandeur qui lui donne sa place bien particuli re dans le concert des nations Le moment est venu pour elle pour nous les Fran ais la veille d un nouveau si cle et d un nouveau mill naire de reprendre l initiative et de montrer notre dynamisme et nos capacit s d initiative et de r forme A la fois paradoxalement et logiquement c est dans la relation nouvelle avec leur territoire v cu que les Fran ais doivent trouver un de leurs grands projets mobilisateurs pour le 21 me si cle Ils y trouveront la fois l esprit d initiative et d entreprise n cessaire au d veloppement et l emploi la dimension humaniste de la solidarit et de la proximit le respect de leur histoire comme d un environnement prot ger et valoriser pour leurs enfants et petits enfants la pratique enrichissante de l change de la coop ration et de la contractualisation Je propose dans les lignes qui suivent d examiner successivement les composantes de ce grand projet mobilisateur les conditions de sa r ussite et les divers moyens de sa mise en oeuvre 32 1 LES TROIS COMPOSANTES D UN PROJET MOBILISATEUR LE TERRITOIRE LES ACTEURS ET LA DUREE 1 1 Faire de notre territoire l atout fondamental de notre d
12. les zones de protection les zones sensibles la pollution les zones littorales les SAGE les ZNIEFF etc un espace des zones risques o seraient r pertori es et g r es d une mani re unifi e ou en tout cas coordonn e les zones risques naturels inondations ou technologiques installation On peut continuer l exercice on verrait que sans tomber dans un cart sianisme b at de grandes conomies une meilleure compr hension et de meilleures relations seraient obtenues au profit du citoyen usager contribuable Par contre il ne serait pas anormal d exon rer de cet exercice un certain nombre de fonctions r galiennes comme la D fense 58 Je propose pour qu une telle d marche concr te soit impuls e au plus vite qu un groupe de travail comprenant administrations centrales et services d concentr s de l Etat soit mis en place sous l autorit du CNADT pour examiner les simplifications possibles qu titre exp rimental dans une ou deux r gions les services de l Etat sous l autorit des Pr fets mettent en oeuvre dans les meilleurs d lais des m canismes de simplification 4 Un vrai dispositif d valuation savoir o vont les d penses et o sont cr s les emplois La question de l valuation des mesures d aides des territoires est li e celle plus g n rale de l valuation des politiques publiques La ma trise n cessaire des ressources budg tai
13. n est pas suffisamment homog ne et o c est le retard de d veloppement lui m me qui devient alors un facteur de distorsion de la concurrence On voit donc que les principes m me qui fondent les zonages d intervention conomique entra nent que ceux ci doivent tre tr s cibl s concentr s et limit s dans leur dur e Nous verrons ci dessous que ce n est pratiquement plus le cas et que les zonages d rivent dans le sens d un accroissement et d une p rennisation 15 1 3 Les zonages prescriptifs On rangera sous cette d nomination des zonages qui r sultent d une l gislation ou d une r glementation visant d finir des prescriptions surtout en mati re de protection ou d organisation de l espace sans entra ner n cessairement de proc dures d aides particuli res Ainsi tous les documents d urbanisme sch mas directeurs POS etc constituent des Zzonages prescrip fs De par leur caract re tr s sp cialis et bien qu ils puissent constituer un outil important d am nagement notamment pour les collectivit s territoriales ils ne seront pas consid r s dans le pr sent rapport En revanche certains zonages prescriptifs devront tre voqu s dans la mesure o ils peuvent avoir un effet important en mati re d am nagement c est notamment le cas de la loi Montagne Il faut aussi s interroger sur la n cessit d une clarification des divers zonages de protection dont les sigles parfois po tiques ZICO ou ZNIEFF
14. objectif 3 non zon devra tre consid r e comme prioritaire et permette une utilisation plus efficace du FSE que ce qui a pu tre observ dans le pass Il est cependant clair que l volution souhaitable tant celle du maillage progressif de tout le territoire national par des territoires de projet il devient de plus en plus n cessaire de disposer d une panoplie d instruments de port e g n rale en sus des politiques zon es Cette panoplie a vocation devenir la bo te outil universelle des territoires de projet 3 LES INSTRUMENTS DE PORTEE GENERALE DES OUTILS EFFICACES ET DES REFORMES NECESSAIRES 3 1 Le premier doit tre l vidence le contrat dont la modulation rend possible le soutien diff renci chaque territoire de projet comme chaque r gion voir le rapport de M CHEREQUE 3 2 Les dotations de l Etat aux collectivit s locales dont le niveau global rel ve de la loi des finances et la modulation finement cisel e par le Comit des Finances locales ont vocation a r partir quitablement une part significative des ressources nationales Les enveloppes sp cifiques r centes DDR Dotation de D veloppement Rural et DSU Dotation de Solidarit Urbaine devraient tre utilement compl t es par la prise en compte pr vue dans la r forme de l intercommunalit des politiques d agglom ration et notamment du lourd probl me des charges de centralit qui p nalisent aujourd hui les villes centre
15. politique ou d une action publique la suite de la recherche scientifiquement exigeante de leurs effets r els au regard des objectifs affich s ou implicites et des moyens mis en oeuvre Ainsi une valuation approfondie doit reposer sur l analyse de deux aspects l efficience et l efficacit l efficience rend compte de l utilisation des moyens et notamment des cr dits pour r aliser des actions l outil de mesure repose donc sur la construction de tableaux de bord regroupant des indicateurs relatifs la consommation des cr dits la vitesse de r alisation des actions au calendrier des op rations etc Le suivi des fonds structurels europ ens est fond essentiellement sur cette approche 60 l efficacit quant elle rend compte de l impact des actions sur l environnement dans lequel elles se d roulent Elle suppose donc que des objectifs aient t donn s l avance Prenons l exemple de l emploi si une mesure permet de cr er ou de d velopper une zone d activit s par des financements d immobilier d entreprise l efficience de la mesure sera observ e lorsque la zone sortira de terre l efficacit quant elle sera plus complexe il est vident qu elle sera nulle si la zone d activit reste inoccup e mais elle ne sera pas n cessairement plus grande si par des effets pervers les emplois cr s r sultent d un transfert d une autre zone proche ou moins Dans ce cas pr cis l chell
16. ressources humaines conomiques et cologiques et la convivialit tol rante et active d un humanisme retrouv 67
17. t sage de se limiter aux recommandations suivantes pour appuyer la position du gouvernement dans les n gociations afin de tirer le meilleur parti de ces dispositifs europ ens en utilisant au mieux le principe de subsidiarit I Au plan du principe il faut d coupler les zonages nationaux qui subsisteront des futurs zonages d coulant de la mise en oeuvre des nouveaux r glements fonds structurels Les objectifs poursuivis par les politiques structurelles communautaires reposent sur le principe de la coh sion conomique et sociale per ue au niveau de l ensemble de l Union Les objectifs nationaux d am nagement et de d veloppement s ils s inscrivent bien s r dans la politique globale de coh sion reposent sur des choix et des orientations politiques diff rents adapt s la sp cificit fran aise place particuli re de son espace rural situation g opolitique nature des probl mes urbains ou reconversion des sites de d fense Ainsi s il peut se faire qu il y ait co ncidence entre les deux types d objectifs entra nant une superposition partielle des zonages cette superposition ne doit pas tre recherch e syst matiquement car elle pourrait entra ner des effets pervers de renforcement d in galit s par un exc s de concentration des moyens II La d finition des p rim tres des futurs zonages doit faire l objet d une attention toute particuli re elle ne doit pas notamment p naliser l volution vers la logique
18. une valuation annuelle des zonages Sur ce point je vous invite d terminer avec l INSEE les possibilit s de mise en place d un dispositif statistique permettant une valuation r guli re Pour cette mission que vous m nerez en liaison avec le Conseil National d Am nagement et de D veloppement du Territoire CNADT vous disposerez de l appui des services de la DATAR et de l INSEE pour les valuations statistiques qui seraient n cessaires Compte tenu de l importance que cette mission repr sente pour le d veloppement conomique vous ne manquerez pas de vous rapprocher des organisations repr sentant le monde conomique chambres consulaires organisations syndicales associations Enfin je souhaite que vous tablissiez avec Monsieur Jacques CHEREQUE charg d une mission sur la r forme des contrats de plan par le Comit interminist riel d Am nagement et de D veloppement du Territoire et Monsieur Pierre TROUSSET charg d une mission sur l valuation des programmes communautaires les conditions d une bonne articulation entre la politique des zonages et la contractualisation territoriale d une part et entre la politique des zonages et la r forme des fonds structurels d autre part Je vous prie de croire Monsieur le Ministre l assurance de ma haute consid ration Loe aae Lionel JOSPIN MHI Synth se du rapport L avenir n est pas celui que l on attend c est celui que l on fait Il reste envi
19. uvre le FEOGA Fonds europ en d Orientation et de Garantie Agricole N anmoins ces trois outils financiers d intervention ne sont pas li s un zonage particulier mais plus pr cis ment aux probl mes sociaux FSE l investissement et aux infrastructures BEI et au soutien des prix agricoles FEOGA Il faudra attendre 1975 pour qu apparaissent v ritablement les outils europ ens d am nagement du territoire associ s des crit res pr cis et donc des zonages C est en 1975 en effet qu est mise en place la Directive europ enne relative aux zones agricoles d favoris es qui est entre autres l origine des politiques sp cifiques de la montagne C est en 1975 aussi qu est cr le FEDER Fonds europ en de D veloppement R gional qui se donne pour ambition de r duire les carts de d veloppement existants entre et dans les pays de la Communaut par des actions de soutien aux r gions en retard ou d favoris es ou en difficult Intervenant de fa on int gr e partir de 1988 dans une logique d objectifs pour la plupart correspondant des zones d termin es selon des crit res de d veloppement conomique les fonds structurels repr sentent actuellement 35 du budget de l Union europ enne et donc des sommes importantes m me si notamment en FRANCE elles sont loin d atteindre le niveau de financement de la politique agricole commune 16 Milliards de francs en 1997 pour les politiques structurelles et 65 Mi
20. 2 33 33 34 35 35 40 41 43 2 1 Des principes au programme 2 2 Les zonages nationaux conomiques une premi re phase d all gement et de simplification 2 2 1 Les zones de soutien A Pour l espace rural B Pour l espace urbain 2 2 2 Les zones d intervention 2 2 3 Les d partements d outre mer 2 3 Pour une utilisation efficace des fonds structurels europ ens 3 Les instruments de port e g n rale des outils efficaces et des r formes n cessaires 3 1 Le contrat 3 2 Les dotations aux collectivit s locales 3 3 Les all gements de charges fiscales et sociales 3 4 Les sch mas de service publics 3 5 Une vraie politique de d centralisation relocalisation 3 6 Une rationalisation de notre organisation administrative territoriale 4 Un vrai dispositif d valuation savoir o vont les d penses et o sont cr s les emplois 4 1 Les diff rentes modalit s de l valuation 59 4 1 1 Le contr le 4 1 2 L valuation proprement dite 4 2 Les niveaux de l valuation 4 2 1 Le niveau du territoire projet et valuation 4 2 2 Le niveau r gional 4 2 3 Le niveau national valuation de politique publique Conclusion et perspectives Annexes R capitulatif des propositions Liste des personnes rencontr es Pr sentation d taill e des zonages Annexe cartographique et statistique compl mentaire 44 48 48 50 51 53 55 55 55 56 56 56 57 59 60 60 62 62 64 64 63
21. Le p rim tre d intervention est d fini partir de l application de crit res statistiques sur une maille donn e canton zone d emploi etc Les proc dures d aides combinent en g n ral des subventions directes ou indirectes et des all gements ou exon rations fiscales ou sociales D une fa on g n rale l attribution des aides fond e sur des crit res d ligibilit d bouche sur une logique de guichet qui r pond aux crit res peut b n ficier de la proc dure Les zonages d intervention conomique on l a vu ci dessus ont connu une v ritable acc l ration avec la mise en uvre des fonds structurels europ ens La logique d intervention qui y est l uvre est celle de la discrimination positive donner plus ceux qui ont moins de fa on leur permettre de rattraper leur retard Cette discrimination constitue une exception au principe d galit qui veut que tous les acteurs publics soient trait s de la m me mani re Cependant cette exception est consid r e maintenant tant par le Conseil Constitutionnel que par le Conseil d Etat comme conforme l esprit du principe d galit d s lors qu elle repose sur une logique de correction fond e sur une intervention temporaire C est dans le m me esprit que le droit europ en consid re que les aides dites d Etat et finalit r gionale bien qu priori contraires au principe de libre concurrence sont utiles dans une phase transitoire o le march int rieur
22. REFORME DES ZONAGES ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Rapport Monsieur le Premier ministre Par Jean Auroux Ancien ministre Maire de Roanne Pr sident de la F d ration des maires de villes moyennes Avril 1998 TS TD Z Paris le i D As Au TA Dome nehe Monsieur le Ministre La cr ation d entreprises et l am lioratidn de la situation de l emploi constituent des objectifs prioritaires pour le gouvernement De longue date l tat a accompagn ses efforts dans ces domaines en tenant compte tn m me temps d une logique de d veloppement et d am nagement du territoire Pour ce faire l Etat a eu recours des zonages d intervention fond s chacun sur des crit res propres C est ainsi que plusieurs zonages ont t cr s ou r form s par la loi d orientation pour l am nagement et le d veloppement du territoire de 1995 dont le gouvernement pr pare la r vision Parall lement l Union Europ enne a mis en place dans le cadre des fonds structurels des zones prioritaires Enfin les r gions d finissent de leur c t des politiques d am nagement territoriales A partir de ces diff rents zonages se sont progressivement accumul s des m canismes et des proc dures dont la coh rence Schappe de plus en plus aussi bien aux lus locaux qu aux entreprises Dans cette perspective j ai souhait conform ment aux d cisions du CIADT du 15 d cembre 1997 vous confier une mission de r fiexion sur l harmonisation
23. aires de prospection ou de d veloppement parfois concurrentes ajoute la difficult de l investisseur qui doit d coder le mode d emploi politique et conomique de ces institutions ou organismes pour avancer Cet inconv nient est particuli rement grave pour les petites et moyennes entreprises qui ne disposent ni du temps ni de l encadrement suffisant pour ce parcours du combattant L ins curit sur les petites Collectivit s Locales qui s engagent parfois dans des investissements immobiliers risqu s ou des aides hasardeuses qui mettent en p ril durablement leurs budgets l argent du contribuable et l attractivit future de leur localit cause de la fiscalit accrue qui s imposera Il est bon de rappeler cet gard que le montant des interventions diverses des Collectivit s Territoriales avoisine les 20 milliards de francs par an ce qui est comparer aux 700 millions maximum attribu s la prime d am nagement du territoire L encouragement la mutualisation des risques entre les Collectivit s Territoriales notamment entre celles qui seraient organis es en territoire de d veloppement ou en r seaux serait une r ponse cette ins curit A cet gard on ne peut que souligner l int r t des projets gouvernementaux sur l encadrement et l harmonisation des interventions conomiques des Collectivit s Locales 30 La frilosit de notre syst me bancaire qui h site s engager notamment dans les zones mo
24. ant ceux existants cette concertation pourrait utilement se d rouler au sein des CRADT et du CNADT IX Les moyens financiers d gag s par la suppression de certains zonages ou dispositifs devront tre red ploy s au seul b n fice de la politique d am nagement du territoire par exemple par abondement des enveloppes PAT ou des Fonds d am nagement FNADT notamment 45 X Agglom ration ou pays quel territoire de projet pertinent La question est souvent pos e En effet 80 de la population vit en zone urbaine et la d sertification rurale est loin d tre enray e m me si l on constate un r el d veloppement d un p riurbain qui s largit On peut distinguer les sch mas suivants Premi re formule La juxtaposition un territoire d agglom ration un territoire rural Dans cette hypoth se il semble judicieux d encourager une coop ration au moins th matique entre les deux Deuxi me formule L unit Un seul territoire de projet regroupant zone urbaine et zone rurale associ es Plus exigeante mais plus porteuse d avenir et de solidarit cette hypoth se devrait tre la plus soutenue Troisi me formule Un seul territoire urbain et rural mais avec une double contractualisation l une caract re global pour l ensemble des projets l autre caract re sp cifique pour prendre en compte les fonctions urbaines charges de centralit et des quartiers sensibl
25. ar tous les Etats membres tre calculables par ces m mes Etats membres tre applicables enfin de la m me mani re dans l Union Je n entre pas ici dans le d tail puisque la mission confi e M TROUSSET y est consacr e On peut n anmoins souligner ici qu actuellement en mati re de politique d am nagement du territoire les interventions et peut tre aussi la communication de l Europe apparaissent beaucoup plus nettement dans l opinion publique que celles de la France proprement dite Les modes d intervention de l Europe entra nent une pression forte de la part des acteurs locaux pour b n ficier d un zonage favorable On d pense ainsi beaucoup d nergie pour obtenir le b n fice d un zonage ou son maintien Le guichet des aides ainsi ouvert a parfois un effet beaucoup plus m diatique que r el faute d initiatives et de solidarit active pour impulser des projets de d veloppement sur le territoire consid r Ainsi donc apr s ce bref survol historique forc ment sch matique il est clair aujourd hui que la mondialisation la mode lib rale avec son cort ge de d r glementation de pr carit d instabilit conomique sociale et technologique conduit naturellement rechercher toutes les formes possibles de protection de stabilit et de solidarit Cela peut conduire une attitude passive face un zonage providence l vidence peu tonique pour l avenir ou au contraire une approche r solument offe
26. aut souligner l inflation des trop nombreuses structures et organismes de d veloppement qui encombrent trop souvent le paysage des investisseurs et des d cideurs Au terme d un bilan n cessairement fragmentaire on constate que si les zonages pr sentent sans doute des avantages difficiles valuer leurs inconv nients sont importants Il est parfois difficile d ailleurs d isoler si c est le principe m me du zonage qui est en cause ou sa mauvaise utilisation crit res peu transparents insuffisante concentration proc dures tr s complexes et enchev tr es superposition pas toujours coh rente Il est clair que le zonage appara t bien comme ce qu il devrait tre un instrument au service d une politique en lui faisant tenir un r le qui n est pas le sien on ne peut que cr er une confusion On peut donc am liorer l outil mais il faut d abord le mettre au service d une politique 31 DEUXIEME PARTIE HORIZON 2000 PROPOSITIONS POUR LA MISE EN UVRE D UNE NOUVELLE POLITIQUE DYNAMIQUE ET DEMOCRATIQUE D AMENAGEMENT DU TERRITOIRE La France dispose de cinq immenses richesses ses hommes son territoire son histoire sa culture et la paix Il n est pas normal qu elle se morfonde dans le doute il est dangereux qu elle s abandonne une attitude passive ou un renoncement attentiste il n est pas sain que l on d pense plus d nergie demander voire qu mander qu cr er Il est absurde que trop de capacit s
27. bal arrondi de 1 8 Milliards de F pour 1998 Ce budget a essentiellement un r le d effet de levier et 1l est n cessaire d avoir une approche plus large de l effort de l Etat x L appr ciation de l effort global fait ressortir un montant total de l ordre du 60 Milliards les principaux d partements contributeurs tant l agriculture l quipement l ducation nationale l industrie et la recherche Il est vident que la globalit de l approche si elle donne une indication d ensemble sur le fait que l am nagement du territoire est un tout et repose aussi sur la pr sence des services publics est insuffisante pour mesurer de fa on plus fine des politiques de r quilibrage qui sont la base de la philosophie des zonages Pour tre complet il faut indiquer que les Dotations de D veloppement Rural DDR et de Solidarit Urbaine DSU pr lev es sur la DGF repr senteront pour 1998 respectivement 1 4 et 2 2 Milliards de F 23 Quelques indications sur les d penses zon es Les d penses de l Etat dans les contrats de plan fournissent une indication globale dans la mesure o toutes les r gions l exception de l Ile de France sont peu ou prou concern es par des zonages Hors Ile de France et pour la p riode de 1994 1999 la part de l Etat s est lev e en moyenne 12 MDS de Francs par an chiffre rapprocher de celui des fonds structurels Les d penses fiscales et sociales elles sont pr sent es dans l
28. blement institutionnalis s par la loi voire par la Constitution La France dont la tradition centraliste de la monarchie la R publique ne s est jamais d mentie pr sente n anmoins un singulier paradoxe on y trouve en effet la coexistence plus ou moins conflictuelle d une centralisation hypertrophi e dans et autour de la capitale avec l atomisation territoriale la plus singuli re de l Union europ enne La R volution avait certes install la d mocratie et impos le d coupage d partemental dans une soci t rurale fond e sur une conomie de subsistance mais elle n avait pu que transformer les paroisses en communes si bien que la cellule de base de la d mocratie dans la France du 21 me si cle demeure plus ou moins fond e sur la r alit religieuse de 1789 En outre la confrontation permanente entre la volont de puissance des organismes centraux de l Etat fussent ils peupl s de provinciaux convaincus et la capacit de r sistance des structures de base a conduit l addition et l empilement des d coupages circonscriptions zonages et p rim tres politiques ou administratifs les plus divers et les plus complexes Je ne suis pas loign de penser que cette complexit ajout e la carence de notre instruction civique n est pas pour rien dans la d saffection voire le rejet du politique par l opinion publique Quand on sait par exemple que la plupart des r gions sont organis es si l on pe
29. coordonner et cofinancer la r alisation concr te Je pr conise ainsi que soit engag e sur l ensemble du pays m tropole et outremer la mise en uvre de territoires de projets dont le p rim tre et le contenu seront d finis par les partenaires eux m mes avant d tre cofinanc s par l Etat les R gions et les int ress s eux m mes L opportunit des nouveaux Sch mas R gionaux d Am nagement et de D veloppement du Territoire ainsi que celle de la mise en oeuvre des Contrats Etat R gions permettraient les modulations indispensables pour aider davantage les zones en difficult ou en retard conomique Il importe et je souligne tout particuli rement ce point que tous les services de l Etat accompagnent sans arri re pens e cette d marche sur le plan humain financier et surtout organisationnel Il n est pas normal en effet que l on compte de 40 60 d coupages administratifs divers dans chacune de nos r gions il y a l un gisement manifeste d conomies de coh rence et de modernisation de l Etat attendu par la population dans sa vie quotidienne Je pr cise n anmoins qu il n est pas souhaitable dans une premi re tape d institutionnaliser formellement ces territoires d autant plus que la quasi totalit de mes interlocuteurs conviennent que la question de l empilement on reux et complexe des R gions des D partements des Cantons des structures intercommunales et des Communes devra trouver une r
30. ctivit s dans des r gions disposant de moins d atouts ou connaissant des crises conomiques lourdes comme le Nord Pas de Calais ou la Lorraine 29 Dans ces conditions m me s ils doivent tre simplifi s ou r am nag s les zonages demeurent un outil r el de lutte contre les disparit s r gionales la manifestation publique et concr te d un Etat solidaire l encouragement l initiative conomique et l esp rance ouverte chaque territoire local d avoir aussi un avenir J ajoute m me qu une ville ou qu un territoire gravement touch s par une crise conomique structurelle ou conjoncturelle grave qui ne b n ficieraient pas de la moindre attention ou du moindre soutien de la part de sa r gion de son Etat voire de l Europe seraient condamn s par l h morragie plus ou moins rapide de ses acteurs les plus entreprenants et les plus cr atifs Sans doute ne serait il pas sain de mettre sous assistance g n rale et permanente une ville ou un territoire en crise sans demander la moindre contrepartie mais il doit y avoir une juste place pour une solidarit intelligente et active Dans cette probl matique la structure administrative jacobine malgr quelques efforts de d concentration au niveau des Pr fets est contraire l exigence d efficacit conomique actuelle en effet La multiplication des financements crois s et des structures locales intercommunales d partementales r gionales ou consul
31. d cision les plus d concentr s cet gard sans m conna tre le poids de la concurrence internationale dans le monde bancaire il est plus que jamais indispensable que les pargnants comme les professionnels de la finance soient r orient s vers l investissement productif plut t que vers les pratiques sp culatives Une fiscalit plus attractive sur l actionnariat directement productif y compris dans les PME PMI et les TPE et une fiscalit alourdie sur les produits strictement sp culatifs seraient de nature encourager la cr ation et le d veloppement si n cessaire d entreprises De nombreux exemples trangers montrent que des r seaux locaux de financement recyclant et valorisant l pargne locale avec des banquiers entreprenants connaissant bien le tissu conomique et les hommes et disposant du pouvoir de d cider sont les atouts irrempla ables pour accompagner la cr ation l innovation et le d veloppement d activit s diverses La mise en place d emprunts de proximit cibl s sur un territoire ou un projet va l vidence se d velopper tant il est vrai que le nomadisme ultralib ral qui court le monde en qu te du seul profit porte en lui ses limites l conomie sociale n est pas morte X Cette d marche devra en outre b n ficier d outils d intervention et de financement r orient s ou nouveaux On peut penser ainsi une nouvelle affectation des instruments fiscaux financiers ou sociaux existant ventue
32. d cret sur une dur e de 10 ans proc de donc bien de la logique de d veloppement durable n cessaire la mise en uvre d un programme coh rent dans le temps Par leur capacit de f d ration des ressources locales et d innovation les PNR apparaissent bien comme un exemple f cond de territoire de projet dans lequel le p rim tre dessin par les acteurs n est pas le simple lieu o s alimentent des guichets d interventions juxtapos es 2 INVENTAIRE DES PRINCIPAUX ZONAGES D INTERVENTION Les deux grands types de zonages d intervention existant aujourd hui sont d une part les zonages d application des politiques communautaires de mise en oeuvre des fonds structurels et d autre part les zonages inscrits dans la Loi d Orientation pour l Am nagement et le D veloppement du Territoire LOADT de f vrier 1995 ou d coulant de celle ci Enfin certains zonages urbains ont t pr cis s par la loi du 14 novembre 1996 relative la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville Pour m moire d autres zonages n ont pas encore puis leur dur e m me si on a pu en mesurer tous les effets pervers l exemple du rachat d Orangina par Coca Cola gr ce en grande partie des fonds publics ayant t largement comment Les grandes lignes de ces zonages sont pr sent es ci dessous sous forme de tableaux synth tiques Cette pr sentation est compl t e par le rappel des principaux fonds d intervention relatifs l am nagement d
33. de projet et les territoires qui mergent en ce sens A cet gard la proposition actuelle de la Commission d tablir les zonages partir de crit res appliqu s au niveau Nuts 3 d partement peut se r v ler pernicieuse on peut certes concevoir qu partir des crit res calcul s au niveau des d partements on tablisse un plafond de population par Etat membre on doit laisser ensuite l Etat membre le choix de la maille adapt e un zonage qui r ponde aux objectifs de concentration et d efficacit Il faut donc soutenir une laboration sur des territoires correspondant mieux des espaces v cus et pour lesquels on dispose d un appareil statistique solide et coh rent les zones d emploi 54 HI Les effets de fronti re entre territoires b n ficiant des fonds structurels ou non devront tre dans la mesure du possible liss s de fa on ne pas introduire de coupure artificielle dans les territoires de projet Il en est de m me pour la n cessaire coh rence de territoires situ s de part et d autre des fronti res des Etats membres IV Une attention particuli re devra enfin tre port e aux territoires qui ayant b n fici de zonages europ ens n en b n ficieront plus pour la prochaine p riode La Commission a pr vu des dispositifs de sortie qui devront tre pleinement utilis s et au besoin renforc s ou compl t s par des moyens nationaux V Enfin la question de l emploi travers le futur
34. des et de leurs commentaires Au vu de l abstention massive lors des consultations lectorales qui peut nier l indiff rence voire le rejet d un nombre croissant de citoyens l gard de proc dures de r gles voire d institutions qu ils ne comprennent plus parce qu elles sont trop complexes et trop trang res leurs pr occupations quotidiennes sans m me leur apporter par ailleurs le r ve d une grande ambition collective Pire ils ont parfois le sentiment de ne plus d couvrir de finalit positive des structures qu ils paient de leurs imp ts L o ils attendent l gitimement coh rence lisibilit services ils ne trouvent qu miettement rigidit et complexit On ne sera pas tonn que je propose nouveau en cette mati re de relations son territoire une sorte de droit d expression des citoyens qui partant de leur v cu formuleraient bien au del des revendications l gitimes de s curit de tranquillit et de cadre de vie un projet pour leur territoire agglom ration ou pays ou naturellement les deux associ s A l oppos de la passivit exigeante face tel ou tel zonage esp r ou primes diverses attendues on s engagerait ainsi dans une attitude active et mobilisatrice des nergies des comp tences et des id es aujourd hui souvent inexploit es on y trouverait la fois la r ponse sa qu te identitaire et le dynamisme d une d marche collective 34 On y trouverait a
35. e bon niveau envisageable pour la mise en coh rence de certains zonages administratifs Le r le de pilotage de l valuation devrait donc tre confi aux futurs observatoires r gionaux dont la mise en place est pr conis e par le ministre de la fonction publique de la d centralisation et de la r forme de l Etat dans son projet de loi sur l intervention conomique des collectivit s locales 4 2 3 Niveau national valuation de la politique publique d am nagement du territoire A ce niveau l valuation de l impact des zonages ne doit tre qu une partie de l valuation plus g n rale de la politique nationale d am nagement du territoire Cette politique est elle m me la r sultante de la politique de l Etat de l application des politiques communautaires mais aussi de celles des collectivit s territoriales La d cision du CIADT du 15 d cembre 1997 de cr er l Institut des hautes tudes du d veloppement et de l am nagement du territoire IHEADT qui aura entre autres pour mission de proc der l valuation des politiques d am nagement du territoire en articulation avec le CNADT va ainsi dans le sens de la mise sur pied d un instrument qui permettra aux instances responsables de coop rer une valuation globale de la politique d am nagement du territoire Ainsi revient il au Commissariat au Plan charg de l valuation des politiques publiques en liaison avec la DATAR de construire un plan d valuation q
36. e de mesure de l efficacit est tr s importante et elle est li e la taille de l op ration un investissement d une grande entreprise trang re ne s appr cie pas comme celui d une PME dans un secteur de montagne C est pourquoi l valuation de l efficacit ne peut se faire que par une approche globale et non action par action Elle implique donc un diagnostic pr alable du territoire sur lequel les actions projets programmes vont tre mis en uvre x la d finition d objectifs limit s et hi rarchis s x l assurance qu on dispose des outils permettant la mesure ainsi le niveau de l emploi mesur dans des zones d emplois par l INSEE sera t il parfois insuffisant pour rendre compte de l volution de celui ci dans une commune ou une structure intercommunale Enfin pour tre compl te une valuation doit pouvoir prendre en compte des l ments non quantifiables mais qui jouent un r le souvent primordial dans le d veloppement d un territoire prise de conscience par les acteurs mise en r seau des comp tences effets de synergie etc Cette dimension qualitative repose donc sur des outils plus sociologiques qu conomiques r alis e souvent par des entreprises priv es de conseil elle a un co t qui n est pas toujours facile budg ter dans les programmes notamment en raison de la m fiance de beaucoup d acteurs qui la jugent parfois superflue ou n en saisissent pas l int r t 61 L implication d acteur
37. e humaniste et intelligente On peut certes r pondre ce d fi par une d marche cart sienne centralis e et autoritaire en confinant une nouvelle fois l expression des citoyens dans l approbation ou le rejet politique Je propose plut t que en rupture avec nos traditions jacobines et dans une nouvelle tape de la d centralisation et par cons quent de la d concentration on lib re les initiatives et les projets de tous nos territoires et de ceux qui y vivent La France trouvera ainsi ce que j oserai appeler une nouvelle aventure collective offrant tous l opportunit de r pondre aux aspirations contemporaines de libert de diversit d individualisme et d initiative Le dynamisme des collectivit s territoriales est l vidence un signe encourageant m me si l on per oit bien qu il faudra en ce 21 me si cle repenser nos cantons nos arrondissements nos d partements et nos r gions 66 Cela ne se fera pas depuis Paris mais une d marche progressive et citoyenne de terrain les acteurs locaux de la d mocratie et du d veloppement sera les cartographes de la France de demain Nous y trouverons la richesse incomparable de nos espaces et de nos produits ruraux nous y d fendrons une civilisation urbaine nouvelle la fran aise qui ne sera pas plus une mauvaise copie de la ville am ricaine nous y concilierons dans un Etat aux institutions et aux pratiques modernis es l efficacit d une bonne gestion des
38. e tableau ci dessous de fa on globale les analyses plus d taill es par type de zonage restant fragmentaires D penses fiscales et exon rations de cotisations sociales zonages Loadt et Pacte de relance pour la ville En MF 1997 1998 D penses fiscales 1728 00 1756 50 Hors ZFU 1315 70 1315 70 Dont exon rations de TP 15 70 15 70 Dont exon rations d IS 1300 00 1300 ZFU 412 30 440 80 Dont exon ration d IS 180 180 00 Dont exon ration de TP 191 50 220 00 Dont exon ration de TFPB 40 80 40 80 Exon rations de 996 00 1392 00 cotisations sociales 371 00 522 00 ZFU Hors ZFU y compris 625 00 870 00 cotisations familiales en ZRR Total g n ral 2724 3148 50 24 L impact de la PAT est lui suivi de fa on plus pr cise comme le montre le tableau ci dessous notamment pour appr cier son effet sur la cr ation d emplois On peut constater la faiblesse relative du nombre de dossiers pr sent s et la relative modestie du niveau des aides pas emploi A l vidence l engagement des pouvoirs publics est reconsid rer Tableau synth tique Bilan de la Prime d Am nagement du Territoire 1992 1996 1992 1993 1994 1995 1996 EE Nbre PAT en Investissements trangers J Nombre de projets s6 37 s4 60 65s PE DE ON en du nombre de dossiers Ee NN a par emploi F Montant moyen 609 730 687 32 817 22 1 145 1 296 d investissement 9 9 par emploi industri
39. el par investissement en pour les projets industriels 25 3 2 2 Le point de vue des acteurs Le point de vue des acteurs peut parfois tre entach de subjectivit voire de partialit Cependant 1l reste fondamental pour appr cier une politique d abord il refl te le fait que toute politique est le fait d acteurs lus monde socioprofessionnel et associatif opinion forces politiques la richesse de ce tissu local traduit bien un foisonnement dont les interactions peuvent difficilement tre analys es par une approche trop technique ou technocratique ensuite parce que les acteurs de terrain ont une perception tr s concr te des choses qui peut contester par exemple qu un maire ait souvent une bien meilleure conscience des r alit s de sa commune de ses probl mes des quartiers en difficult que celle que peut apporter une batterie de crit res souvent trop complexes Il est d ailleurs tr s significatif d observer la convergence des analyses des acteurs de terrain rencontr s pour l laboration de ce rapport quelles que soient leurs origines Elus communaux d partementaux ou r gionaux responsables socioprofessionnels associatifs et responsables de l Etat ont ainsi exprim quant l appr ciation des zonages des points de vue tr s similaires L approche en termes d avantages et inconv nients est commode pour tracer les grandes lignes du bilan par des acteurs On doit n anmoins garder l es
40. en sont l expression territoriale La pertinence de ces structures et la question de leur volution sortent du cadre du pr sent rapport m me s il est clair qu elles ont un r le minent jouer dans l am nagement du territoire tant au niveau de la conception que de la gestion Il est clair galement qu il y en a trop les zonages qui correspondent ensuite divers d coupages administratifs et qui rel vent pour l essentiel du pouvoir r glementaire Ceux qui prolongent le d coupage institutionnel arrondissement canton mais surtout ceux qui constituent le cadre d action des administrations rel vent de cette cat gorie Ce type particulier de zonage est particuli rement prolif rant chaque administration voire des services diff rents d une m me administration pouvant d velopper le leur Il s agit souvent de zonages dont les p rim tres ne co ncident pas Cette non co ncidence est parfois justifi e par la sp cificit des objectifs zones de d fense ou zones d ducation prioritaires par exemple mais dans un grand nombre de cas elle laisse au citoyen une impression d arbitraire et de non transparence de l action administrative 14 1 2 Les zonages d intervention conomique Ce type de zonage fait l objet essentiel du pr sent rapport Ce sont des p rim tres d intervention l int rieur desquels les acteurs publics collectivit s entreprises b n ficient de proc dures d aides limitativement num r es
41. ent utile pour participer au d senclavement de certaines villes moyennes et au d veloppement de liaisons interr gionales et transversales indispensable un d veloppement moins centralis des transports a riens KKK KKK Enfin l inventaire des zonages serait incomplet si l on ne faisait pas tat des mesures accompagnant ces zonages A ce titre les mesures d att nuation de charges comprises dans les zonages nationaux sont au nombre de 24 ceci sans tenir compte des sous cat gories des exceptions etc qui rendent le mode d emploi du zonage particuli rement ardu 3 UN BILAN MITIGE 3 1 Une valuation difficile De l avis g n ral le bilan des zonages est d licat Ceci tient d abord plusieurs facteurs objectifs dont on citera quelques exemples les zonages n ont pas tous le m me ge par exemple la possibilit de se prononcer sur les zonages cr es en 1995 par la LOADT avec un recul de moins de 3 ans est tr s limit e on peut mesurer plus facilement un volume de d penses de subventions alors qu il est difficile d appr cier la d pense fiscale qui correspond au volume de l imp t qui n est par per u du fait de m canismes d exon ration Elle quivaut donc pour la collectivit qui devrait la percevoir 21 un manque gagner qui est parfois compens partiellement ou int gralement par une autre collectivit en g n ral l Etat compte tenu des proc dures de recouvrement de l imp t
42. ers Zzonages qui accompagnent la d centralisation industrielle Peu apr s la mise en place en 1955 de programmes d action r gionale succ dera en 1956 partir de la d finition de zones critiques la cr ation de 21 r gions de programme Les ann es soixante voient en ce domaine un renforcement de l action de l Etat C est la cr ation de la DATAR en 1963 qui rassemble dans sa d nomination m me la double pr occupation de l am nagement du territoire et du d veloppement r gional Mais c est aussi le renforcement de l autorit du Pr fet sur les services ext rieurs l institution en 1963 des Pr fets de R gion dont le r le coordonnateur est affirm travers la mise en uvre des missions r gionales qui deviendront les SGAR des Conf rences administratives r gionales et des CODER Commission de D veloppement Economique R gional Dans la d cennie suivante la r alit r gionale quitte peu peu son statut d espace administratif pour devenir progressivement une institution politique sous forme d Etablissement Public avant la grande r forme d mocratique des lois de d centralisation voulues par le Pr sident MITTERRAND et mises en uvre par Gaston DEFFERRE et le gouvernement MAUROY en 1982 1983 La R gion devient alors une v ritable institution politique lue au suffrage universel et dot e de larges comp tences en mati re d am nagement du territoire La loi de f vrier 1992 relative l admini
43. es A cet gard au del m me des modulations financi res propos es pour les Contrats Etat R gions il est recommand de mettre en uvre une majoration tr s forte de la DSU au profit de la politique de la ville ou plut t de la politique des villes quitte exiger un rapport annuel aux Conseils Municipaux sur l usage de ces fonds sp cifiques de solidarit On aurait l un partage fort utile et bien n cessaire des fruits de la croissance Cette 3 me formule re oit ma pr f rence car elle permet une plus grande flexibilit et une meilleure n gociation entre les collectivit s locales 46 XI L effort d mergence des territoires de projet doit tre particuli rement soutenu car il conditionne terme l abandon de la logique de guichet et des effets n gatifs dont elle est porteuse Il s agit donc de primer l organisation des territoires selon les modalit s d taill es ci dessous l objectif tant l horizon 2006 de disposer de la couverture la plus large possible du territoire national Territoires de projet et zonages une n cessaire articulation Trois cas sont distinguer a Le territoire de projet est totalement inclus dans un zonage existant les dispositifs pr vus de soutien li s au zonage seront en ce cas prioritairement affect s aux territoires de projet b Le territoire de projet est partiellement inclus dans un zonage existant il conviendra de faire en sorte que la fronti re c
44. es fonds structurels europ ens Quelques observations pr alables sont n cessaires au moment du d p t de ce rapport elles portent essentiellement sur l aspect zonage les autres aspects tant trait s dans le rapport de M TROUSSET l heure actuelle seules les propositions de la Commission sont connues Les r glements d finitifs ne seront adopt s qu en 1999 sans doute laborieusement et en tout cas apr s les lections allemandes de l automne 1998 dans leur r daction actuelle on peut souligner les points suivants x les dispositifs d intervention communautaire appuy s sur les fonds structurels FEDER FSE etc verraient leurs objectifs r duits 3 mais leur dur e serait la plus longue jamais mise en oeuvre 7 ans avec toutefois une possibilit d actualisation mi parcours les PIC seraient galement r duits 3 une prise en compte r duite en terme de population et de territoires b n ficiaires potentiels principe de concentration 53 une batterie de crit res tr s directifs qui laisserait d assez faibles marges de man uvre aux Etats une certaine disproportion au b n fice de l objectif 1 dont les b n ficiaires seraient tr s trop largement dot s puisqu en nombre r duit il ne resterait plus que les DOM pour la France En effet ils continueraient recevoir les 2 3 de l enveloppe des Fonds Structurels Europ ens Dans ces conditions de relative incertitude il appara
45. es naturels et nergie Il est vident que les projets issus du territoire et des r gions devront tre coh rents avec les orientations nationales et compatibles avec les ressources budg taires de chacun La d marche contractuelle y veillera naturellement mais il est fondamental que les engagements de l Etat soient mieux tenus que dans le pass Comme il est pr vu dans les travaux pr paratoires du nouveau dispositif l gislatif l accent devra tre mis non seulement sur les besoins actuels et internes de nos populations mais aussi sur la pr paration dynamique de l avenir dix ou vingt ans et sur un horizon plus large que nos seules fronti res hexagonales A cet gard l ach vement du maillage Nord Sud et Est Ouest de nos grands r seaux doit tre r alis pour garder l attractivit de notre pays face la continentalisation de l Europe et au d veloppement qui s acc l re de la Mitteleuropa Ainsi pourrait on fixer le principe que chaque ville moyenne soit correctement reli e un syst me de liaisons autorouti res ou 2x2 voies ainsi qu des lignes TGV par le biais de bonnes liaisons ferroviaires intercit s En ce qui concerne la loi d orientation agricole et la nouvelle PAC on peut formuler les recommandations suivantes relatives au monde rural dont on sait gr ce la tr s r cente tude de l INSEE et de l INRA les campagnes et leurs villes qu il est en pleine volution Evolution qui d ailleurs conf
46. essaire au moins dans un premier temps de cr er des institutions lourdes au contraire la responsabilisation de divers partenaires existants d sign s comme ma tre d ouvrage sur telle ou telle action appropri e est un gage de motivation et de plus large mobilisation l exp rience r ussie des Parcs Naturels R gionaux peut tre une utile r f rence sur le plan de la m thode VI Cette d marche si elle doit respecter les r gles de droit et peut intelligemment s organiser en r seau ne doit pas forc ment tre confin e dans un encadrement normatif et uniforme ni m me dans une appellation unique VII Cette d marche au moment m me de la d finition du projet et du territoire exige des moyens humains et financiers dont sont malheureusement d pourvues certaines zones rurales en particulier Il conviendra donc de les aider plus fortement d s la conception du projet et naturellement dans sa mise en oeuvre VIII Cette d marche devra s int grer dans celle des Contrats Etat R gions et des Sch mas R gionaux Cela signifie que le p rim tre comme le contenu seront valid s par l Etat via le Pr fet de R gion et le Conseil R gional l un et l autre ayant vocation participer au financement au suivi et l valuation des actions engag es 36 IX Cette d marche devra impliquer fortement le monde conomique et bancaire pour que se d veloppent largement toutes les synergies possibles associ es des niveaux de
47. et tat de fait qui n a rien d une fatalit I Subordonner toute aide publique de l Etat une entreprise publique au strict respect de la mise en oeuvre de son Plan de Localisation pr vu par les textes II Tout service administratif nouveau toute administration nouvelle tout organisme nouveau public parapublic ou d pendant totalement ou partiellement des fonds publics d Etat devra tre localis en province sauf d rogation expresse du Premier ministre HI Une ligne budg taire annuelle sp cifique inscrite au budget de l am nagement du territoire aidera au transfert et l accueil de ces administrations et de ces organismes IV Les entreprises priv es seront encourag es galement dans leur d marches administratives leur recherche de sites appropri s et la mise en oeuvre de leur localisation ou relocalisation en province V Le Comit de D centralisation verra son r le renforc par l largissement du coll ge d lus et des moyens mat riels accrus 3 6 Une rationalisation de notre organisation administrative territoriale Comme on l a vu plus haut le paysage administratif fran ais est d une richesse pour le moins contestable vu du c t du citoyen contribuable qui est en droit de disposer d une administration faite pour lui et non pour elle m me A notre point de vue il serait inconcevable que l on demande aux citoyens de s organiser en p rim tre pertinent pour la mise en oeuvre d un p
48. et la simplification des zonages dont les conclusions devront tre rendues pour le 30 avril 1998 Je vous demande d tablir un inventaire et un bilan quantitatif et qualitatif de l ensemble des zonages existants et de d finir les principes et les modalit s d une r forme permettant de passer d une politique de guichet une politique de projet L objectif de cette r forme est de simplifier l ensemble du dispositif existant de donner une coh rence globale aux zonages nationaux et communautaires de d mocratiser le processus d laboration des zonages en y associant largement les acteurs locaux de d finir des niveaux de contractualisation mieux adapt s leurs objectifs Monsieur Jean AUROUX Ancien Ministre Pr sident de la F d ration des Maires des Villes Moyennes 42 boulevard 75007 PARIS Raspail IT 2 Cette r forme devra naturellement prendre en compte les sp cificit s des d partements d outre mer grand loignement isolement ou insularit superficie relief et climat Il vous appartiendra galement d examiner le cas particulier de la prime _ d am nagement du territoire PAT qui rel ve des aides d Etat finalit r gionale r glement es par l Union Europ enne I conviendra d tudier les moyens de rendre plus coh rente la PAT avec les principaux zonages qui seront retenus Il importe de concevoir et de mettre en place des instruments statistiques adapt s pour permettre
49. et soutenir ceux existants d j en s appuyant sur la similitude des p rim tres institutionnels D partement R gion IV accro tre les moyens de conception d expertise et de soutien l initiative de la DATAR l instar de ce qu elle a d j engag la R union V rechercher l aussi la simplification des proc dures budg taires et financi res et de l organisation administrative VI pr parer dans la perspective de l entr e en vigueur du trait d Amsterdam des propositions d adaptation sp cifiques pour mieux exploiter les atouts des DOM p che commerce tourisme t te de pont pour d autres continents etc 52 Ainsi on voit qu au niveau national l Etat n est pas d muni pour agir sur l am nagement et le d veloppement durable de son territoire la politique contractuelle les dotations aux collectivit s locales les all gements de charges les sch mas de services publics et les grands r seaux structurants les zonages de soutien les zonages d intervention le dispositif DOM les d localisations la rationalisation de l organisation administrative territoriale Il y faut donc simplement une grande volont une grande constance de la conviction et de la m thode plus encore que des moyens budg taires Il s y ajoute utilement les politiques europ ennes et plus pr cis ment les Fonds Structurels et la PAC dans son registre sp cifique 2 3 Pour une utilisation efficace d
50. faire des contre propositions Tout d tournement des aides publiques doit tre sanctionn par le recouvrement int gral de celles ci 2 2 2 Les zones d intervention conomique Ce zonage correspond aux Zones d Am nagement du Territoire ZAT et il est celui de la distribution de la Prime d Am nagement du Territoire PAT Cette prime l investissement et l emploi doit tre repens e en prenant en compte les consid rations suivantes Compte tenu des in galit s persistantes voire croissantes en terme de d veloppement conomique et d emploi sur le territoire compte tenu de la concurrence europ enne et internationale accrue compte tenu du d couplage souhaitable entre les zonages europ ens et nationaux Compte tenu des projets l gislatifs de renforcement de l intercommunalit et d autorisation d intervention conomique des collectivit s territoriales dans le respect des r gles communautaires projets Chev nement Zuccarelli qui couvrira l ensemble du territoire Compte tenu du nombre limit de projets industriels et tertiaires pr sent s annuellement au b n fice de la Prime d Am nagement du Territoire et du co t mesur pour les finances publiques compte tenu de la n cessit d accompagner la reprise et de soutenir la croissance Compte tenu de la dur e pour obtenir le r quilibrage souhaitable 50 il est propos les dispositions suivantes notamment en fonction des ch ance
51. fficile de recouper les d penses consacr es des mesures zon es avec leur utilisation sur des territoires r gions d partements zones d emploi ces informations sont compl ter utilement par celles contenues dans les rapports de MM CHEREQUE et TROUSSET pour ce qui concerne le d tail des fonds structurels europ ens et des contrats de plan On s est efforc surout de faire ressortir l effort global en mati re d am nagement du territoire et il est clair qu un approfondissement de l valuation financi re des zonages est recommand e de fa on prioritaire 22 Enfin si le pr sent bilan s attache aux d penses de l Etat ainsi qu aux financements communautaires il est vident que la part des collectivit s locales dans l effort d am nagement du territoire est d terminante notamment mais pas uniquement dans les m canismes contractualis s contreparties des contrats de plan et des programmes communautaires Principales masses budg taires int ressant totalement ou partiellement des zonages d intervention conomique Fonds structurels europ ens sur la p riode 1994 1999 ils ont repr sent en moyenne 16 5 Milliards de F par an dont 10 22 pour les objectifs zon s Obj 1 2 et 5 B ainsi que les PIC Pour m moire la PAC ann e de r f rence 1996 a repr sent 63 Milliards de F Budget de l am nagement du territoire au sens strict il s agit essentiellement du budget de la DATAR d un montant glo
52. frage universel direct toutes les institutions en capacit de lever l imp t L espace et le temps aussi ne seront plus per us ni v cu de la m me mani re et l on est d j bien loin de la cr ation des d partements en 1790 sur la base d une journ e de voiture cheval pour aller au chef lieu 65 Le caract re instantan et universel des changes d informations de toute nature aussi bien publiques que priv es aussi bien politiques qu conomiques sociales ou culturelles nous fait vivre aujourd hui dans un village plan taire dont on n a pas encore mesur toutes les implications humaines Cependant je suis pour ma part convaincu que l identification culturelle voire affective un territoire son territoire de naissance ou d adoption sera la r ponse la contrepartie n cessaire l acc l ration de la mondialisation C est pourquoi je ne suis pas de ceux qui pr voient une civilisation nomade g n ralis e car les nouvelles techniques d information et de communication nous offrant 24 heures sur 24 pour le travail comme pour le loisir et la culture le monde vos pieds le besoin de d placement sera minor et il ne restera que le plaisir du voyage avec la joie et la s curit du retour au port Ainsi la France qui dispose d une terre g n reuse d une situation g ographique et climatique envi e devra t elle dans l Europe nouvelle organiser et valoriser les atouts de son territoire d une mani r
53. il constituait la LOADT dans son titre II consacr aux pays ouvre un espace utile pour l expression de territoires qui expriment une communaut d int r ts conomiques et sociaux art 23 m me si le caract re insuffisamment pr cis de ce texte a t souvent relev l mergence des pays en exp rimentation montre bien que la logique de projet peut parfaitement tre prise en compte par les acteurs eux m mes sur des territoires non constitu s priori 17 Un zonage de projet exemplaire les parcs naturels r gionaux PNR Les parcs naturels nationaux PNN cr s en 1960 concernent des espaces dont la zone centrale est peu habit e et consid r s comme ayant une valeur biologique internationale Ils n avaient donc pas vocation r pondre aux enjeux d am nagement et de d veloppement qui se posent des territoires plus accessibles et plus peupl s Impuls e par la DATAR d s 1965 la cr ation des Parcs Naturels R gionaux est consacr e par le d cret du ler mars 1967 Les PNR au nombre de 34 aujourd hui couvrent 10 du territoire national m tropole et outre mer sur 21 r gions 2160 communes rurales une centaine de petites villes des villes moyennes 20 projets de parcs sont galement l tude S appuyant sur une structure connue le syndicat mixte le PNR d veloppe son action sur une logique de contrat la Charte du Parc la signature de la charte par tous les partenaires valid e par
54. im tre ne correspond donc pas ici des crit res pr tablis qui vont permettre d ouvrir des guichets d aide mais un territoire construit par les acteurs La question du financement et des aides n a d s lors plus le m me crit re d automaticit que dans le m canisme des zones guichet C est pourquoi il est difficile voire a priori contradictoire de zoner des territoires sur la base de projets qui n existeraient pas d abord L id e que la logique de projet est plus efficace que celle de guichet commence se d velopper Outre l exemple des parcs naturels r gionaux qui sera d velopp ci dessous on peut citer deux aspects de cette volution le programme d initiative communautaire Leader 1 Liaisons entre actions de d veloppement conomique rural l ligibilit aux aides de ce programme tait conditionn e par deux l ments l existence d un projet complet appuy sur un plan de financement et la constitution d un Groupe d Action Local GAL pilotant le projet M me si l apprentissage par les GAL de la m canique parfois sophistiqu e des aides europ ennes a fait que tous les programmes n ont pu conna tre la m me r ussite de l avis g n ral des acteurs locaux Leader 1 a rencontr une large adh sion Le fait que le m canisme de financement reposait sur une subvention globale vers e directement au GAL a t un des l ments de ce succ s l autre tant la v ritable p dagogie de gestion de projet qu
55. ins dynamiques o leurs effectifs et surtout leur capacit de d cision locale s amenuisent en permanence Entre les aventuriers de la Silicon Valley et les pr teurs sur gages qui refusent toute prise de risque il y a place pour l initiative responsable que des audits simples et efficaces comme Geode propos la Banque de France peuvent utilement conforter Encourager les banques la pr sence locale la d concentration de leurs d cisions et la mise en place de dispositifs de financement souples efficaces et appropri s fonds d investissement capital risque etc est donc une n cessit majeure et urgente Am liorer l valuation et la transparence de ces interventions publiques en direction des lus locaux des salari s et de l opinion publique Actuellement les Collectivit s Locales sont tenues de publier d une mani re exhaustive l ensemble de leurs march s publics il serait utile de faire la m me chose chaque ann e avec les interventions conomiques En outre il faut souligner d une fa on toute particuli re le r le de la fiscalit qui va peser de plus en plus fortement sur le paysage conomique europ en avec la mise en place de la monnaie unique Les comparaisons de fiscalit seront ais es et instantan es On ne prend pas de risque affirmer que la fiscalit compar e sera d s 2000 un crit re d terminant pour la localisation de beaucoup d entreprises moyennes et grandes en Europe Enfin il f
56. ions d aides etc qui rend peu clair non le zonage lui m me mais les proc dures qui y sont associ es d Enfin les zonages peuvent induire des effets pervers L effet de stigmatisation qui associant un territoire des probl mes peut accro tre le sentiment de mise l cart des habitants de ce territoire c est le cas voqu parfois pour les zonages li s la politique de la ville Le manque de concentration des zonages qui diminue leur efficacit par dispersion des moyens et emp che l application d une vraie politique de discrimination positive en faveur des territoires qui en ont besoin r ellement L apparition l inverse d une discrimination n gative notamment envers les territoires contigus aux b n ficiaires des zonages cons quence des probl mes de fronti re cit s plus haut 28 3 3 La localisation des investissements un enjeu majeur La localisation de la cr ation ou du d veloppement d une entreprise est un choix strat gique de l investisseur qui s appuie sur un certain nombre de crit res plus ou moins rationnels ou subjectifs N anmoins une s rie de consid rations semble se d gager d apr s les tudes disponibles et l exp rience des am nageurs et des lus locaux Nous les citons ici sans ordre hi rarchique Qualit des infrastructures de transport et de communication Qualit de la main d oeuvre Proximit des structures de formation et de recherche Qualit du s
57. iqu plus haut d une nouvelle politique des villes et des agglom rations est l vidence prioritaire et devra avoir une part r serv e et identifi e non seulement dans chaque contrat Etat R gion mais aussi dans la prochaine Loi de finances pour 1999 all gement de charges que 49 II Les Zones Franches Urbaines ZFU De m me que les zones de montagne sont une formule compl mentaire renforc e de l am nagement rural de m me malgr un co t lev et de nombreuses r serves exprim es notamment dans le rapport SUEUR les ZFU peuvent appara tre comme un renforcement du zonage propre aux probl mes urbains Il est propos de maintenir pour une dur e limit e sur leur p rim tre actuel 44 zones les zones franches urbaines sous certaines conditions en attendant de disposer d une valuation pr cise de leur impact N anmoins il faut agir d s maintenant sur certains effets pervers qui ont pu tre relev s dans le m canisme des zones franches il en est ainsi du nomadisme de certaines entreprises davantage pr occup es de rechercher des primes que de cr er de nouveaux emplois Il faut donc favoriser essentiellement la cr ation pure d activit Quant aux transferts je propose que les investisseurs d s lors qu ils sollicitent des aides publiques ne puissent en b n ficier que si ce transfert fait l objet d un avis conforme de la collectivit ou de l tablissement public de d part qui pourront
58. ires bien avant les civils et les conomistes La paix durablement et heureusement retrouv e depuis deux g n rations n est d ailleurs pas sans cons quences sur ces territoires qu il conviendra d aider puissamment pour corriger les effets des restructurations militaires et industrielles dus la professionnalisation des arm es Ce zonage conomique spontan qui a structur plus qu on ne croit notre territoire tait porteur de lourdes cons quences conomiques et sociales En effet lorsque ces activit s ont d clin pour diverses raisons que l on conna t bien des territoires qui avaient connu la prosp rit furent affront s et certains le sont encore aux dures n cessit s de la reconversion et de la diversification Il convient enfin d ajouter la r alit diversifi e des destructions plus ou moins massives dues la guerre et des r sultats in gaux en termes conomiques sociaux ou urbains de la reconstruction et du Plan MARSHALL C est alors qu intervient la nouvelle donne europ enne C est d abord la CECA Communaut Europ enne du Charbon et de l Acier cr e en 1951 qui pr voit des aides pour des op rations de conversion et de reclassement social C est la signature du Trait de ROME en 1957 qui s accompagne alors du premier fonds structurel europ en le FSE Fonds Social Europ en Si la BEI Banque europ enne d Investissement est n e l ann e suivante ce n est qu en 1964 que sera mis en
59. ite d implantation lui m me Proximit ou facilit d acc s du march Proximit ou facilit d acc s des approvisionnements Qualit de l environnement conomique de l entreprise Flexibilit des r gles sociales Qualit de vie dans la localit Qualit du contact avec les lus et les administrateurs On le voit m me si dans les discussions avec les lus les questions de taxe professionnelle et les aides sont souvent mises en avant par les investisseurs potentiels il semble bien que dans la tr s grande majorit des cas ces consid rations ne soient pas les plus d terminantes Certains m mes n h sitent pas dire que la pratique courante et tr s p nible pour les lus locaux de la mise en concurrence de plusieurs sites sur le plan local ou national ne vise qu obtenir le maximum d aides directes ou indirectes possibles bien que le choix de site soit d j arr t Ainsi l analyse de la carte des investissements r alis s en France au cours des derni res ann es montre que c est dans la moiti Est du pays que nous constatons le plus de cr ations d entreprises y compris dans des r gions peu ou pas du tout b n ficiaires de la Prime d Am nagement du Territoire comme l Ile de France Rh ne Alpes et l Alsace Cependant et les exp riences trang res le montrent galement il est vident que l absence d aides zon es sp cifiques aurait condamn priori des implantations d a
60. l essentiel l histoire retient que pendant des si cles la soci t presque exclusivement rurale n avait connu d espaces sp cialis s que les ports les villes administratives militaires de foires ou de p lerinages C est la r volution industrielle et les bouleversements qu elle induit notamment l exode rural qui introduit une nouvelle dimension dans le d coupage politique la dimension conomique C est ainsi que l on voit appara tre parfois tr s vite des zonages conomiques de fait li s la sp cialisation industrielle des territoires zones d extraction mini re zones de production m tallurgique zones d industrie textile etc Ces zonages issus non pas de la volont politique ou administrative mais des ressources naturelles ou des courants d changes vont marquer profond ment le paysage fran ais au cours du XIX me si cle g n rant la cr ation de villes parfois importantes polarisant habitat activit s et r seaux de transport autour d elles et induisant en m me temps d veloppement conomique et in galit s sociales Sur un autre registre mixant la fois le politique et l conomique on ne saurait passer sous silence la localisation des activit s militaires et des industries d armement troitement d pendantes des besoins d une conscription de masse d une d fense proche des fronti res et d une industrie souvent localis e en retrait Le terme de zone a d ailleurs t utilis par les milita
61. la proc dure qui r gissent cette action Le contr le de l galit par exemple s attache s assurer que les formalit s n cessaires une d cision aient t toutes accomplies le comptable public autre exemple proc de aux v rifications n cessaires d une d pense avant de payer celle ci Ce contr le est bien entendu fondamental car dans un Etat de droit il assure la r gularit des proc dures et l galit des citoyens devant celles ci Les corps de contr le Cour des Comptes Inspection g n rale des finances Inspection g n rale de l administration etc et le juge administratif Conseil d Etat tribunaux administratifs y concourent En ce qui concerne les politiques communautaires les corps de contr le des Etats membres coop rent avec le niveau europ en Commission notamment travers l Unit de coop ration et de lutte anti fraude UCLAF Cour des comptes europ ennes Le Parlement peut d ailleurs exercer galement ce pouvoir de contr le notamment au travers de Commissions d enqu tes lorsqu il estime n cessaire de devoir se pencher de fa on approfondie sur une politique ou une proc dure donn e Ce pouvoir de contr le du Parlement est bien entendu diff rent de son pouvoir de jugement et de d cision politique sur les actions publiques 4 1 2 L valuation proprement dite L valuation c est selon la d finition de la Cour des comptes l appr ciation port e sur l efficacit d un programme d une
62. le politique dynamique d am nagement et de d veloppement durable au service des hommes Certes beaucoup de questions se posent qu il appartiendra au Gouvernement voire au Parlement de trancher mais il m appara t n cessaire de fixer quelques points fondamentaux 39 I Cette d marche d am nagement du territoire doit s inscrire dans la dur e II Cette d marche ne doit ni s aligner ni se confiner servilement dans l opportunisme et la pr carit d une zone d une aide d une prime fussent elles europ ennes HI Cette d marche doit tre reconnue encourag e et partag e par les administrations et pas seulement tol r e IV Cette d marche ne doit pas s enfermer troitement dans les limites politiques ou administratives existantes si les communes dont les clochers doivent devenir un peu moins pointus ont vocation rester l unit de base le territoire de projet peut parfaitement s affranchir des limites du canton ou du d partement voire de la r gion Le p rim tre pertinent devra tre avant tout celui du territoire v cu quotidiennement ou r guli rement par la majorit des habitants dans tous les domaines de la vie travail sant social tudes d marches administratives culture sports loisirs activit s associatives etc V Cette d marche doit tre authentiquement partenariale et participative dans sa conception sa mise en oeuvre et son valuation A cet gard il ne semble pas n c
63. llement pour certains zonages On peut penser galement l utilisation d une partie des Fonds Propres des Caisses d Epargne dont la disponibilit est tentante pour le niveau central mais dont l injection dans l conomie de proximit que l institution conna t bien serait un puissant moteur de d veloppement sous forme par exemple de pr ts taux tr s r duits Au demeurant cet usage serait particuli rement appropri un statut r nov dans le cadre de l conomie sociale on a bien trouv vingt milliards de francs pour Air France On pourrait aussi imaginer qu une taxe qui ne manquera pas d appara tre un jour plus ou moins prochain m me tr s faible sur les t l communications serait particuli rement bien adapt e des actions d am nagement du territoire Et pourquoi pas demain une taxe sur certaines op rations ou transactions boursi res dont l id e a d j t voqu e quitte diminuer un certain nombre d imp ts locaux XI Cette d marche devra s efforcer d associer le plus largement possible le monde de l enseignement g n ral professionnel technique et sup rieur ainsi que la recherche produire partager et valoriser le savoir sur l ensemble du territoire est une belle ambition raisonnable 37 XII Cette d marche en mati re d valuation devra pouvoir s appuyer sur les capacit s reconnues de l INSEE qui suivra l volution de ces territoires de projet dans leur p rim tre et avec des crit
64. lliards de francs au titre de la PAC Il convient de souligner le principe d additionnalit des Fonds Structurels le financement europ en ne remplace pas le financement national puisque ces fonds ne peuvent tre mis en uvre pr cis ment qu avec des contreparties nationales N anmoins l effet d affichage est d autant plus clair et plus important que nos m canismes financiers et administratifs fran ais complexes crois s hi rarchis s ne sont un r gal que pour les sp cialistes d usines gaz Le r sultat est que pour les lus et les acteurs conomiques locaux l objectif 2 et le 5 b sont des concepts plus familiers que le FNADT Seule la PAT Prime d Am nagement du Territoire malgr son relativement faible montant sauve sa place dans le hit parade de la notori t sinon de la connaissance En outre les taux d intervention des Fonds Structurels Europ ens sont g n ralement attractifs et laissent parfois l impression que la politique nationale d intervention en mati re d am nagement du territoire est singuli rement en retrait pour ne pas dire davantage Cette pr sence de l intervention europ enne est d autant plus marqu e qu elle s appuie en ce qui concerne plus particuli rement les Fonds Structurels sur des zonages clairement identifi s et pr cis ment d limit s En effet les crit res permettant l attribution de fonds europ ens doivent pr senter des caract ristiques pr cises tre reconnus p
65. locaux d emploi d une particuli re gravit V Maintenir l application de l article 6 du d cret du 6 f vrier 1995 qui permet des interventions ponctuelles pour des op rations qui pr sentent un caract re exceptionnel soit par leur co t soit par leur int r t conomique notamment dans des r gions touch es par le ch mage ou le d clin d mographique VI La PAT tertiaire devrait quant elle sous certaines conditions ne pas tre une mesure zon e par exemple si un laboratoire souhaite s installer seulement pr s de Lyon et nulle part ailleurs en France pourquoi ne pas lui permettre de b n ficier de cet instrument 2 2 3 Prendre en compte la sp cificit des d partements d outre mer Les DOM qui sont la fois R gion et D partement font pleinement partie du territoire de la R publique et appartiennent donc au territoire communautaire europ en 51 Ils ne forment cependant pas une entit homog ne leur situation g ographique diff rente insulaire Antilles R union ou continentale Guyane s ajoutent des contextes g opolitiques conomiques ou sociaux tr s divers Il est donc l gitime que l Union Europ enne reconnaisse officiellement cette sp cificit due leur situation ultra p riph rique c est ce qui est pr vu par le trait d Amsterdam mais il est important aussi que soient pris en compte et pleinement valoris s dans leur espace g ographique leurs atouts propres la fois dans l i
66. ns ce zonage se font jour qu il faudra examiner avec soin ce qui conduira peut tre corriger la marge les p rim tres Il y aurait par ailleurs sans doute int r t r fl chir sur les zones agricoles d favoris es issues de la directive europ enne de 1975 pour aboutir une vision plus homog ne de ces types de zonage ceci bien entendu ind pendamment des autres mesures nationales ou communautaires de la politique agricole B Pour l espace urbain I Les Zones de Redynamisation Urbaine ZRU Il s agit d largir tous les 750 quartiers class s Zones Urbaines Sensibles ZUS le dispositif ZRU proprement dit qui n en comporte que 329 actuellement En effet les probl mes y sont relativement identiques et le contenu des proc dures tr s proche Le rapport SUEUR a montr l ampleur et l urgence des interventions sur la ville en soulignant le caract re peu appropri des dispositifs de zonage pour y faire face Le dispositif de simplification propos est donc une tape vers la mise en place des structures et des contrats d agglom ration notamment pour permettre ces futurs contrats d int grer la dimension proposent les ZRU Par ailleurs dans le souci de coh rence des futurs territoires de projet il convient de s interroger pour savoir si le niveau pertinent de n gociation et de mise en uvre des futurs contrats d agglom ration ne doit pas tre le niveau r gional A cet gard la mise en uvre comme ind
67. nsive plus soucieuse de b n ficier d un soutien efficace mais limit dans le temps que de s installer dans l assistanat ou la d pendance 10 Ce peut tre aussi l opportunit l or e d un nouveau si cle d enrichir la notion d am nagement du territoire par des consid rations nouvelles et fortes la prise en compte de l environnement pour un d veloppement durable la prise en compte de la place r elle de la France dans le nouvel espace europ en qui se dessine et qui est beaucoup plus continental A cet gard l largissement en cours l Est provoque sinon une finist risation de notre pays du moins un d centrage dont il faut prendre la mesure en termes de flux conomiques pr sents et venir et donc des infrastructures diverses structurantes et pas seulement suivistes la prise en compte des notions fortes et mobilisatrices de solidarit et de proximit Les lignes qui suivent seront consacr es d abord dresser un bilan en mati re de zonages et d interventions associ es puis l analyse du contexte national et europ en enfin aux propositions estim es souhaitables pour les d cennies qui viennent 11 PREMIERE PARTIE LES ZONAGES UN OUTIL UTILE MAIS TROP COMPLEXE ET INSUFFISANT Il existe de multiples zonages Les atlas labor s par l INSEE et la DATAR en citent suivant les r gions entre 30 et 60 Plusieurs rapports r alis s par les Conseils conomiques et sociaux r gi
68. nt r t de leur population de la France et de l Europe Actuellement les DOM sont class s en objectif 1 et ont b n fici aussi d un certain nombre de Programmes d Initiative Communautaire pour un concours global de 11 milliards de francs dans la p riode 1994 1999 En ce qui concerne le dispositif national les zonages actuels y sont souvent mal adapt s ou peu appliqu s ainsi aucune zone d am nagement du territoire n y a t retenue mais les TRDP y apportent des mesures tr s voisines les ZRR ont des crit res qui s adaptent mal la sp cificit notamment d mographique des DOM et une seule zone la R union a t d limit e enfin quelques quartiers urbains ont t class s en ZUS mais b n ficient des mesures ZRU C est pourquoi il est sugg r au groupe de travail qui doit tre prochainement mis en place par J J QUEYRANNE Secr taire d Etat l Outre Mer les orientations suivantes dans un souci d efficacit et d quit I maintenir le b n fice de l objectif 1 des Fonds Structurels Europ ens qui est bien adapt aux probl mes tout en aidant les acteurs notamment locaux monter des dossiers pour une utilisation optimale des cr dits II cr er un seul Zonage Prioritaire Ultrap riph rique co ncidant avec le zonage europ en de l objectif 1 le contenu des mesures de ce ZPU pourra tre adapt la situation sp cifique de chaque DOM IHI encourager l mergence de territoires de projets
69. nuisible au d veloppement conomique et social et au r quilibrage dynamique du territoire on a ajout par le haut au fil des ann es des d coupages suppl mentaires et des proc dures plus complexes En r alit la confusion et l inefficacit ont grandi en m me temps que les co ts A la lumi re de mes diverses exp riences locales et nationales ma conviction forte est qu il faut s engager dans une logique nouvelle tr s diff rente des habitudes prises Mes recommandations qui s inscrivent dans une d marche progressiste au b n fice du citoyen dans son territoire de vie vont donc dans le sens d un changement fort mais r aliste responsable et perceptible par l opinion Il s agit d abord de prendre pleinement conscience au moment m me d une nouvelle tape de l unification europ enne de l atout majeur que IV repr sente notre territoire vaste et diversifi Tous les Etats europ ens n ont pas cette chance Il s agit ensuite plus de 15 ans apr s les lois de d centralisation d engager une nouvelle tape pour rendre l initiative au citoyen l o il vit non seulement pour d fendre son emploi et son environnement mais pour devenir l acteur d un d veloppement nouveau Cela signifie que l am nagement du territoire ne serait plus con u comme une d marche r galienne venue de Paris mais comme une mobilisation citoyenne de tous les partenaires du terrain dont le niveau r gional a vocation
70. ologique Faunistique et floristique Zones d emplois Bassins de Formation P rim tre neige Zones Objectifs 2 Zone Objectif 5b Zones d emploi formation Commissions Locales d insertion Zones touristiques Bassins de vie Contrats globaux de d veloppement Territoires ruraux de d veloppement prioritaire Zones risques naturels majeurs Aires Urbaines 13 1 TYPOLOGIE DES ZONAGES La classification la plus accessible des zonages est sans doute celle qui repose sur les objectifs que poursuit ce zonage Veut on en faire le support de l exercice d une comp tence l gislative On aura les collectivit s territoriales Celui d une gestion administrative On aura la carte scolaire ou le p rim tre d intervention de la police ou de la gendarmerie Celui encore de l intervention conomique par la distribution de subventions Ce seront les zones ligibles aux fonds structurels europ ens ou les zones franches urbaines Celui enfin qui permet de se livrer une observation statistique Nous trouverons les zones d emploi ou plus r cemment les aires urbaines On distinguera donc ici cinq types de zonages 1 1 Les zonages institutionnels Appel s parfois zonages de pouvoir ces zonages recouvrent en fait deux aspects les zonages qui correspondent au d coupage institutionnel du territoire tel que fix par la Constitution et la loi collectivit s territoriales et structures de coop ration entre ces collectivit s
71. on Effectifs scolaires maternelle primaire secondaire sup rieur technique apprentissage Habitat R sidences principales secondaires nombre de logements sociaux de permis de construire d autorisation de travaux prix du foncier de l immobilier nombre de transactions fonci res et immobili res etc Equipements Nombre et capacit s d quipements sanitaires sociaux sportifs culturels de loisirs r seaux transport et NTIC services publics pr sence bancaire services de proximit etc Finances Fiscalit locale d tail et cumul des communes des structures intercommunales du D partement de la R gion endettement Concours du D partement de la R gion de l Etat de l Union Europ enne Revenu moyen et collecte fiscale de l Etat imp t direct et indirect etc Vie associative Nombre d associations par secteur d activit s nombre d adh rents de salari s ind pendantes f d r es etc 63 4 2 2 Niveau r gional Le niveau r gional est celui de la contractualisation entre l Etat et les r gions c est galement celui de l laboration et de la mise en oeuvre des futurs Sch mas r gionaux d am nagement du territoire L valuation de l effet des zonages doit donc tre ici men e en liaison avec les autres dimensions de la politique d am nagement C est notamment ce niveau qui est pertinent pour appr cier l effet moyen et long terme sur l emploi et le d veloppement C est galement l
72. onaux en d nombrent galement plusieurs dizaines Cependant tous les zonages n ont pas la m me signification et 1l est difficile de mettre sur le m me plan districts scolaires cantons zones d intervention des fonds europ ens ou bassins d emploi pour ne citer que quelques exemples Tous ces zonages affectent cependant des degr s divers l conomie et la soci t et jusqu la vie quotidienne du citoyen Il faut donc tout d abord classer les zonages dans une typologie simplifi e pour y voir un peu plus clair dans le v ritable maquis existant maquis dont le tableau figurant la page suivante qui n est pourtant pas exhaustif donne une id e assez claire si j ose dire 12 UN EXEMPLE DE LA CREATIVITE FRAN AISE EN MATIERE DE ZONAGES LE CAS BANAL DE LA REGION RHONE ALPES SOURCE INSEE Date de cr ation Chambres de Commerce et d Industrie Tr soreries Caisses d Allocations Familiales R gions agricoles Unit s Urbaines Groupements de Communes fiscalit propre Centres des Imp ts Fonciers Centres des Imp ts P rim tres de transports urbains Acad mies et 46 contrats scolaires Parcs naturels r gionaux Parcs naturels nationaux R serves naturelles Agences locales pour l emploi Codes Postaux SDAU Zones d favoris es de montagne Secteurs Sanitaires Bassins d emplois Bassins d habitat r gionaux PAIO et 35 Missions Locales Zones d Am nagement du Territoire Zones naturelles d int r t c
73. ond l me am ricaine et engager sur des bases nouvelles la conqu te de l avenir Des villes Etats sur des espaces parfois extraordinairement contraints comme Hong Kong et Singapour ont bien r ussi un d veloppement spectaculaire d faut d tre forc ment exemplaire alors pourquoi pas la France avec la volont et la comp tence de ses femmes de ses hommes et de ses jeunes 33 1 2 Faire des citoyens les acteurs de cette reconqu te de leur territoire De la d sertification rurale la surdensit urbaine des probl mes de banlieues produites par une architecture de la photocopieuse aux agressions des diverses pollutions de l air de l eau ou du paysage de la concentration de certaines zones d activit s sans me l accablement de friches industrielles des contraintes quotidiennes des d placements franciliens l absence de transports interurbains en province les fran ais n ont pas tort de penser qu ils subissent v ritablement leur territoire ou plut t son organisation de plus en plus complexe agressive et incoh rente au regard de leur v cu Pour faire bonne mesure il faut y rajouter l intol rable multiplicit des d coupages politiques administratifs et p riph riques une cinquantaine par r gion chacun tant naturellement associ une riche et vivante r glementation qui ne fait la joie que des sp cialistes sectoriels des consultants on reux de l imprimerie nationale et des diteurs de co
74. orte d une mani re d cisive les notions de territoires de projet ou de pays Ainsi il appara t indispensable que le monde agricole dans toute sa diversit soit troitement associ toutes les d marches locales et r gionales d am nagement du territoire Ainsi il appara t indispensable qu y soient int gr s d une mani re positive et coh rente les Contrats Territoriaux d Exploitation pr vus par la loi d orientation les interventions nouvelles du FEOGA et d une partie des Fonds Structurels objectif 2 nouveau en mati re de d veloppement local 42 Ainsi bien que la majeure partie des interventions publiques en faveur de l agriculture ne soient pas territorialis es il appara t n cessaire de maintenir quitte proc der certains ajustements les zonages relatifs aux handicaps naturels montagne ou des contraintes sp cifiques impos es par la situation ou la l gislation littoral par exemple En ce qui concerne les lois relatives la r forme de l intercommunalit de l intervention conomique des collectivit s territoriales elles ne peuvent qu avoir un effet b n fique en contribuant aussi la dynamique des territoires avec toutefois les prudences et les garanties n cessaires En ce qui concerne les outils nationaux de l am nagement du territoire si les territoires de projet rel vent d une politique d initiative largement d centralis e et accompagn e par une pratique contrac
75. p rim tre zon peut avoir un effet p dagogique pour les responsables et les acteurs locaux par la mise en r seau des comp tences la recherche de partenariat pour monter des projets et construire les dossiers de financement par l aptitude d velopper des projets permettant aux acteurs de s approprier les outils et de mieux concevoir des programmes globaux de d veloppement d L effet d entra nement des politiques structurelles europ ennes notamment en termes de communication sur les r alisations est un l ment positif de la perception de la construction europ enne Inconv nients a Le zonage induit une logique de guichet Sans mergence de projets un zonage peut n tre qu un affichage un zonage sans projets ne co te rien le guichet est ouvert mais il ne fonctionne pas A l inverse et parfois concomitamment il suscite un effet d aubaine le guichet est pris d assaut pour b n ficier des aides sans que le projet soit n cessairement solide ou pertinent le m canisme de guichet favorise galement les acteurs les mieux arm s pour monter les dossiers et peut donc cr er l int rieur m me du p rim tre zon des discriminations b Le zonage est porteur de rigidit s Rigidit li e aux effets de fronti res Des territoires tr s proches ayant souvent les m mes probl mes ou le m me niveau de d veloppement sont coup s par la fronti re de la zone en raison du choix des crit res et de l uni
76. par exemple recouvrent un foisonnement qui peut tre contre productif y compris par rapport leurs objectifs environnementaux 1 4 Les zonages d tude Parfois appel s aussi zonages de savoir Ce sont les p rim tres d observation statistique sur lesquels s appliquent les crit res permettant de d terminer l ligibilit des territoires un zonage fonctionnel Le choix du p rim tre d observation est conditionn par la possibilit de disposer des donn es n cessaires pour construire la statistique par exemple si on ne dispose pas du taux de ch mage par commune il sera impossible de construire un zonage fonctionnel agr geant des communes sur la base du taux de ch mage Le choix du p rim tre comme celui des crit res ne sont pas neutres C est pourquoi l INSEE responsable en France des op rations a choisi de privil gier des espaces d observation qui rendent compte de la complexit du v cu des territoires Les statistiques par zones d emploi et plus r cemment par aires urbaines permettent une approche plus fine des dynamiques des flux et de l volution des territoires 16 1 5 Les zonages de projet Il faudrait plut t dire ici les zonages fond s sur un projet En effet la diff rence des zonages pr c dents o c est le p rim tre qui est premier ici il vient en second Le zonage de projet privil gie d abord un vouloir faire ensemble entre acteurs locaux qui se f d rent pour cette action Le p r
77. plifi es Il convient notamment que la mise en place des guichets uniques souvent voqu e mais trop rarement mise en uvre soit acc l r e VI Un dispositif sera pr vu pour emp cher le nomadisme d entreprises les aides publiques doivent cet gard tre r serv es la cr ation de nouveaux emplois ou activit s et non aux transferts Le contr le de ces dispositifs devra s inspirer de la proposition ci dessous relative aux Zones franches urbaines VII Sauf exception les dispositifs en place pourront perdurer jusqu au terme fix par la loi lorsqu il a t explicitement pr vu D une mani re g n rale la dur e des zonages devrait tre la m me pour tous les zonages et coh rente avec celle des contrats Etat R gions N anmoins les zonages fond s sur une approche plus structurelle pourront avoir une p rennit plus grande montagne par exemple VIII Toute cr ation ventuelle de zonage doit tre assortie d un dispositif transparent d valuation accessible tous Une tude d impact devra pr ciser les objectifs de ce zonage son co t et les effets attendus Elle devra galement envisager si cette cr ation ne peut s accompagner de la suppression de dispositifs d j existants pour viter l accumulation de strates successives de zonages Enfin l Etat les collectivit s locales et les EPCI devront se concerter pour viter l accumulation excessive de zonages sp cifiques locaux se surajout
78. plification pour une plus grande lisibilit et une meilleure efficacit Il n y aurait plus ainsi qui deux grandes cat gories de zonages les zones de soutien l une vocation urbaine l autre vocation rurale qui b n ficieraient principalement d all gements fiscaux et sociaux les zones d intervention conomique qui b n ficieraient en outre dans le respect de la r glementation communautaire d aides et de subventions publiques l emploi En ce qui concerne les zonages europ ens dans l tat actuel des propositions plut t restrictives et tr s directives de la Commission je formule les recommandations suivantes fond es sur l application pleine et enti re du principe de la subsidiarit il faut d coupler autant que possible nos zonages nationaux des zonages europ ens il faut obtenir le maximum de souplesse dans la mise en 1 uvre des fonds pour prendre en consid ration les zones d emploi et leurs territoires de projets il faut obtenir un lissage dans le temps permettant la mise en uvre d un dispositif de sortie pour les anciennes zones b n ficiaires il faut obtenir un lissage dans l espace pour viter les effets de fronti re toujours tr s d stabilisants Pour tous ces dispositifs nationaux ou europ ens autant il est n cessaire d annoncer que les territoires de projets ont vocation s inscrire dans la dur e autant il importe de faire prendre conscience
79. ponse dans les ann es qui viennent En proposant de mettre en uvre la formule un territoire un projet un contrat qui permettrait chacun d tre acteur sur son territoire v cu j ai le sentiment que nous pourrions susciter le dynamisme et cette confiance dont les fran ais manquent encore trop souvent parce qu ils estiment n tre pas assez cout s J ajoute que les jeunes pourraient y trouver mati re expression de leurs talents et de leur nergie Compte tenu du contexte actuel on peut imaginer trois cas de figure pour la mise en uvre de ces territoires de projets contractualis s l agglom ration urbaine seule le pays rural seul l ensemble des deux associ s dans une m me d marche Naturellement on peut concevoir et m me recommander des combinaisons adapt es et des coop rations constructives entre ces divers territoires limitrophes ainsi qu avec leurs voisins r gionaux ou transfrontaliers Voil donc la recommandation fondamentale qui a vocation tablir d une mani re d mocratique et dynamique le zonage par les citoyens et laborer le fond de carte sur lequel viendraient tout naturellement se caler les zonages plus sp cifiques d intervention en faveur des espaces urbains ou ruraux en difficult qu il s agisse des zonages nationaux ou des zonages europ ens En ce qui concerne les zonages nationaux je propose une premi re tape d all gement et de sim
80. prit qu elle doit tre nuanc e Un zonage peut tre consid r comme un avantage certains points du vue et un inconv nient d autres par exemple si les crit res sont opaques ou si les mesures qui accompagnent le zonage ne sont pas adapt es au territoire zon Avantages ils peuvent tre regroup s sous 4 rubriques a La clart au moins th orique de la r gle du jeu Dessiner un p rim tre partir de crit res en principe objectifs et quantifiables et permettre ceux qui remplissent les conditions d finies dans ce p rim tre d tre ligibles des aides pr sente une garantie de s curit et d quit De plus le zonage appara t comme l affichage clairement redistributeur des politiques de l Etat ou de l Union europ enne cet effet redistributeur est d ailleurs mieux compris et surtout plus clairement per u et communiqu quand il s agit d aides directes subventions financements que d aides plus indirectes all gement de charges 26 b Le caract re incitatif d un zonage pousse les acteurs solliciter les aides l existence des mesures li es au zonage suscite de l int r t pour les lus et l opinion qui constate la possiblit de b n ficier d aides les r sultats peuvent tre concr tement perceptibles assez rapidement la pr occupation de ne pas laisser chapper l opportunit de b n ficier d aide peut tre un facteur d mergence des projets c L appartenance un
81. projet une logique de guichet doit tre l objectif d une politique d am nagement fond e sur l initiative des territoires N anmoins une telle substitution ne peut se faire sans transition ne serait ce que parcequ il faut laisser le temps de l mergence aux territoires de projet Par ailleurs il serait illusoire de se priver de l outil qu est le zonage pour accompagner et favoriser les transitions vers la logique de projet Enfin il serait contradictoire d affirmer que le d veloppement repose sur la dur e et de supprimer des outils dont la mise en place est trop r cente pour qu on puisse en appr cier le r el impact C est pourquoi je propose de maintenir un dispositif all g de zonages en insistant sur deux aspects ce dispositif devra d sormais s appuyer sur des principes rigoureux de mise en uvre de suivi et d valuation ce dispositif doit tre entendu comme la transition il n est qu une tape vers une r vision sans doute plus radicale l horizon d une d cennie Il convient donc de fixer au pr alable quelques principes de base I En termes d efficacit il est incoh rent de zoner plus de la moiti du territoire d s qu un probl me atteint une certaine ampleur territoriale il vaut mieux dans ce cas prendre des mesures de politique g n rale II En termes de p rim tre les zonages nationaux d s lors que leur contenu n est pas contraire au droit communautaire n ont pas tre calqu s ser
82. que les zonages n ont par d finition qu une dur e limit e et ne sont pas forc ment renouvelables Pour conclure j ajoute que l am nagement et le d veloppement durable de notre territoire ne sauraient se r sumer en une politique de zonage Il convient en effet d tre pleinement attentif aux autres outils de port e plus g n rale dont certains seront plus que jamais d actualit avec la monnaie unique la qualit des infrastructures de communication et de t l communication la d concentration et la d localisation de services publics en province les dotations attribu es aux collectivit s territoriales ou les charges transf r es l environnement bancaire pertinent et efficace sur le terrain l environnement universitaire et la formation la fiscalit et les charges sociales en particulier sur les entreprises de main d uvre et les associations Je tiens particuli rement remercier toutes les personnes rencontr es lus responsables socio professionnels hauts fonctionnaires pour la franchise et l int r t de leurs r flexions D autres que je n ai pu rencontrer m ont fait parvenir des contributions crites de qualit Ce large change pluraliste a nourri mon travail dont il va sans dire que j assume la responsabilit Je remercie enfin les collaborateurs des divers minist res et de la Datar en particulier pour leur aide pr cieuse VII Sommaire pages Liste des sigles et ab
83. r e par le zonage dans le territoire de projet ne nuise pas la logique de projet Pour ce faire il faut que la responsabilit de la gestion des proc dures zon es demeure de la comp tence des gestionnaires du projet global de territoire c Le territoire de projet est contigu un zonage existant il conviendra l aussi de concevoir des dispositifs n goci s de lissage d s lors que le diagnostic du territoire de projet d montre que sa situation est proche de celle des territoires zon s d Les m canismes d crits en a b etc devront tre valid s par le CNADT De plus les l ments suivants doivent compl ter le dispositif Territoires et contractualisation la contractualisation fondement de l inscription des territoires de projet dans la dur e sera conforme aux propositions formul es dans son rapport par M Jacques CHEREQUE Territoires et mesures non zon es Outre les futurs PIC red finis il existe une importante panoplie de mesures mises en place par l Etat ou les collectivit s locales ORAC OPAH Coeur de pays Mille villages etc Afin d assurer un usage optimal des fonds publics ces dispositifs devront tre r serv s aux territoires de projet au fur et mesure de l mergence et du d veloppement de ceux ci Il est galement propos une majoration significative des aides et des subventions de l Etat et des R gions de l ordre de 20 d s lors qu elles s appliquent des territoire
84. r gions par les partenaires et par l Etat qui dispose de l arbitrage final sur le projet comme sur le contrat modul en fonction des besoins des priorit s et de la situation sociale et conomique de chacun des territoires Il est recommand galement de ne pas imposer une appellation unique pour chacun de ces territoires pays val plateau parc etc Il est recommand de ne pas imposer non plus une forme institutionnelle unique il est plus important de motiver et de mobiliser le maximum de partenaires par la ventilation des ma trises d ouvrage Une proc dure d valuation dont les modalit s sont d taill es dans la derni re partie du rapport 39 1 3 2 Au niveau r gional l organisation concert e du territoire sur la base des Sch mas R gionaux et des Contrats Etat et R gions D autres travaux en cours notamment les rapports de M CHEREQUE et de MMORVAN fourniront aux pouvoirs publics les informations et les recommandations utiles sur la mise en oeuvre de ces deux outils d am nagement et de financement On se contentera ici de quelques suggestions plus particuli rement li es la politique des territoires de projet des zonages maintenus ou r form s et la vie r gionale I Le niveau r gional malgr ses limites actuelles est pertinent pour laborer une strat gie d am nagement et de d veloppement condition de bien d finir ses priorit s en coh rence avec les choix nationaux
85. r viations Introduction et rappel historique Premi re partie Des zonages un outil utile mais trop complexe et insuffisant 1 Typologie des zonages 1 1 Les zonages institutionnels 1 2 Les zonages d intervention conomique 1 3 Les zonages prescriptifs 1 4 Les zonages d tude 1 5 Les zonages de projet 2 Inventaire des principaux zonages d intervention 18 3 Un bilan mitig 3 1 Une valuation difficile 3 2 El ments de bilan 3 2 1 Aspects financiers 3 2 2 Le point de vue des acteurs 3 3 La localisation des investissements un enjeu majeur Deuxi me partie Horizon 2000 propositions pour la mise en oeuvre d une nouvelle politique dynamique et d mocratique d am nagement du territoire 1 Les trois composantes d un projet mobilisateur le territoire les acteurs et la dur e 1 1 Faire de notre territoire l atout fondamental de notre d veloppement futur 1 2 Faire des citoyens des acteurs de cette reconqu te de leur territoire 1 3 Mettre en uvre une politique nouvelle d am nagement et de d veloppement durable 1 3 1 Au niveau local une nouvelle politique un territoire un projet un contrat 1 3 2 Au niveau r gional l organisation concert e du territoire sur la base des sch mas r gionaux et des contrats Etat r gions 1 3 3 Au niveau national les grands choix d am nagement 2 Les zonages simplification quit efficacit 12 14 14 15 16 16 17 21 21 22 22 26 29 3
86. ral I Les zones de revitalisation rurale ZRR elles concernent 30 des communes 11 674 et pr s de 40 du territoire 212 000 km De cr ation l gislative r cente elles pourraient tre reconduites pour 5 ans soit jusque fin 2004 Elles reposent sur des crit res bien d finis et font l objet d une forte concentration elles r pondent donc bien leur objectif m me si la d limitation des p rim tres peut faire l objet d ajustements notamment pour prendre davantage en compte la place des bourgs centres dans le dispositif Corr lativement la suppression des TRDP est propos e Leur manque de concentration et un choix des crit res moins objectif les caract rise De fait les TRDP correspondaient assez largement au zonage de l objectif europ en 5 b celui ci disparaitra comme tel d s l an 2000 Les moyens consacr s aux TRDP permettront ainsi un red ploiement de ressources dans un souci de plus grande efficacit 48 IT Les zones de montagne Ce zonage a t longtemps consid r commex exemplaire Il repose notamment sur une approche fond e sur la constatation objective de handicaps naturels source de difficult s structurelles Les zones de montagne concernent actuellement 8 615 communes et 162 143 km dans nos 7 massifs montagneux et l impact positif en termes notamment de maintien de l activit agricole est av r Certaines interrogations sur l insertion de r gions de pi mont da
87. ration de nouveaux projets o l valuation doit fournir les l ments d une appr ciation objective des r sultats dans les logiques de contractualisation et d arbitrage pour les choix des projets C est cette condition que l valuation joue son r le p dagogique pour les acteurs de terrain qui s en approprient le sens au plus pr s des r alit s des projets qu ils conduisent 62 A titre d exemple voici l esquisse des indicateurs qui pourraient entrer dans la confection d un tableau de bord des territoires CRITERES SOCIO ECONOMIQUES POUR l EVALUATION D UN TERRITOIRE Il ne s agit que d indications affiner ou compl ter par l INSEE qui devrait r organiser son travail pour prendre en compte ces territoires Le suivi de ces indicateurs utilement actualis s de fa on exhaustive au moins tous les 3 ans serait aussi un bon outil d valuation de l efficacit des politiques publiques et un guide pr cieux pour tous les acteurs du d veloppement Chacune des donn es peut naturellement tre compl t e par un r f rentiel D partemental R gional ou National et par l analyse des volutions Population Totale Densit Naissances D c s Actifs Retrait s plus de 75 ans 20 ans Emploi Ch mage RMI Emplois Jeunes CES Publics Priv s Ruraux Industriels Tertiaire Nombre d entreprises Nombre de Commerces Artisanat Niveau des salaires qualification Formati
88. res tant nationales qu europ ennes la l gitime interrogation du citoyen sur l utilisation des fonds publics n cessitent de se donner les moyens d analyser de la mani re la plus pr cise l effet des politiques publiques Or comme on a pu le constater s il existe bien quelques valuations en mati re d am nagement du territoire le dispositif est incomplet et fragment L valuation ne doit pas tre ressentie comme c est encore souvent le cas comme un luxe inutile ou une inquisition intol rable et culpabilisante Elle doit clairement faire partie de la culture des acteurs publics Il faut donc lui donner plus de force et de coh rence en distinguant clairement d une part les diff rentes modalit s de l valuation et d autre part les niveaux o celle ci est r alis e 4 1 Les diff rentes modalit s de l valuation En mati re d valuation les deux travers couramment constat s sont d une part de limiter l valuation une mesure de la d pense voire de la limiter cet aspect des choses et d autre part de ne se poser la question de l efficacit d une mesure qu post riori sans avoir inclus des objectifs en amont dans le corps m me du dispositif Pour avancer dans ce domaine il faut op rer des distinctions claires entre contr le et valuation entre outils et r sultats entre objectifs et moyens enfin 59 4 1 1 Le contr le Le contr le est la v rification de la conformit d une action la norme et
89. rgement publics qui vont se d cliner dans un calendrier tr s tendu dans les 18 mois qui viennent jusqu l ch ance particuli rement importante de l an 2000 En effet cette date devraient entrer dans leur phase active les r formes suivantes dont la pr paration notamment sous forme de projets l gislatifs est en cours la nouvelle Loi pour l Am nagement Durable du Territoire la nouvelle Loi d Orientation Agricole la nouvelle l gislation sur l intercommunalit la nouvelle l gislation sur l intervention conomique des collectivit s territoriales les nouveaux r glements relatifs aux Fonds Structurels Europ ens la nouvelle Politique Agricole Commune les nouveaux Contrats Etat R gions 41 On le voit le paysage national devrait conna tre des volutions fortes qui correspondent d une part l attente des Fran ais et d autre part notre ambition l gitime dans l espace europ en C est pourquoi un certain nombre de suggestions nous semblent utiles pour clairer les d bats venir En ce qui concerne la loi du 15 f vrier 1995 PASQUA HOEFFEL son actualisation a entre autre pour objet de d finir les nouvelles orientations relatives aux Sch mas de Services Collectifs dans les domaines essentiels enseignement sup rieur et recherche culturel sanitaire et social information et communication transports de voyageurs transport multimodal de marchandises espac
90. rojet collectif cependant que nos administrations ou organismes publics continueraient beno tement de vivre leur vie dans une sorte d existence parall le voire autonome 57 Ne serait il pas souhaitable et m me possible l horizon de quelques ann es de rendre coh rents les d coupages existants dans une cartographie nouvelle fond e justement sur une approche locale et v cue des services publics et assimil s A titre indicatif et pour susciter la r flexion et sans toucher aux d coupages politiques qui m riteraient pourtant quelques r formes on peut sugg rer les th mes suivants un espace unifi pour l conomie l emploi la formation dans lequel serait organis de mani re coh rente ce qui est aujourd hui aussi dispers que zone d emploi bassin d emploi zone d emploi formation bassin de formation coll ges lyc es CFA GRETA Mission Locale PAIO ANPE CLI Tr sor Services Fiscaux etc un espace unifi sanitaire et social dans lequel serait organis de mani re coh rente vie hospitali re et de r seaux de sant publique circonscriptions d action sociale protection de l enfance pr vention de la d linquance prise en charge des personnes g es aide sociale plans locaux de l habitat etc un espace des zones naturelles et sensibles o seraient cartographi s et g r s d une mani re coh rente les sites prot g s les sites naturels prot g s
91. ron 18 mois avant les nouveaux contrats Etat R gions et les nouveaux fonds structurels ces ch ances nous imposent une lourde t che qui est en m me temps un d fi et une chance saisir Le pr sent rapport en esquisse le programme et formule les propositions que j estime utiles sa mise en uvre Le d coupage de notre territoire national est devenu au fil des ans si extraordinairement complexe qu il chappe d sormais la connaissance voire la compr hension du citoyen moyen qui ne se reconna t plus dans des institutions qu il finance et qui devraient tre son service Souhaitant mettre davantage de clart et de coh rence dans ce maquis le gouvernement m a charg de faire des propositions selon les lignes directrices soulign es par Monsieur le Premier ministre dans la lettre de mission qu il m a adress e Les lus les d cideurs et plus g n ralement les acteurs conomiques ont le sentiment fond de trouver dans le d coupage voqu ci dessus plus d entraves et d obstacles que d encouragement et de facilit pour entreprendre et cr er des emplois Cette r alit n est contest e par personne et je n ai rencontr aucun interlocuteur qui ne soit favorable une simplification et une rationalisation r elles et lisibles des interventions publiques en la mati re Or jusqu pr sent 1l m appara t qu on a largement agi contresens En effet malgr la prise de conscience de cet tat de fait fortement
92. s A cet gard la sortie du Pacte de Stabilit relatif aux dotations aux collectivit s locales ouvre toutes les opportunit s possibles 55 3 3 Les all gements de charges fiscales et sociales Ils sont nombreux complexes et souvent mal connus comme le savent les praticiens et le reconnaissent les administrations exon ration de taxe professionnelle exon ration d imp t sur les soci t s exon ration de charges patronales amortissement exceptionnel cr dit bail immobilier exon ration de la taxe fonci re majoration du cr dit imp t recherche r duction de la taxe d partementale de publicit fonci re exon ration des droits de mutation sur les commerces cr dits d imp ts sur les soci t s etc Ces nombreuses possibilit s en faveur des entreprises qui se traduisent par un manque gagner pour l Etat et les collectivit s locales s appliquent sur des parties importantes de notre territoire plus ou moins vastes plus ou moins coh rentes plus ou moins actives mais affubl es d appellation particuli rement r ussies ZAT TRDP ZRR ZUS ZRU ZFU ZIP Cependant ces dispositifs devront tre terme r examin s dans une r flexion d ensemble compte tenu du d veloppement du march int rieur europ en et des volutions fiscales qui ne manqueront pas de modifier le contexte en mati re d aides et all gements d un Etat membre l autre 3 4 Les Sch mas de services publics et des r seaux structurants
93. s de projets constitu s 47 2 2 Les zonages nationaux conomiques une premi re phase d all gement et de simplification Il est clair que la strat gie esquiss e dans ce rapport qui repose sur la promotion des logiques de projet associ des territoires pertinents conduira terme une modification tr s radicale de la politique des zonages dans le sens d une limitation maximale Il est non moins clair que cette strat gie si on ne veut pas bousculer des quilibres souvent fragiles doit tre progressive et largement concert e Les propositions ci dessous reposent sur deux principes le regroupement des zonages par famille en fonction de l objectif poursuivi soutien ou intervention le maintien de deux familles urbaine et rurale sachant que cette s paration ne devra tre que provisoire et qu il faut tendre vers une approche int gr e des territoires En fonction de cela je propose de retenir deux familles de base pour les politiques publiques en faveur de la solidarit du r quilibrage et de la redynamisation de certaines zones Les zones de soutien qui b n ficient principalement d all gements divers et d acc s facilit certains fonds ou financements privil gi s Les zones d intervention qui b n ficient en outre de subventions et d aides accrues 2 2 1 Les zones de soutien On en retiendra 2 cat gories l une dominante rurale l autre dominante urbaine A pour l espace ru
94. s europ ennes la carte PAT devant tre notifi e la Commission ch ance du 31 mars 1999 I Dissocier le probl me des implantations industrielles notamment mobiles de celui des implantations tertiaires Le zonage PAT industrielle compte tenu des contraintes communautaires doit s attacher essentiellement permettre des op rations significatives en mati re d emploi Il est donc clair que si on compare le co t d un ch meur plus de 100 000 F an aux montants de PAT celle ci est insuffisante Il faut donc la majorer IT Par ailleurs la combinaison dans les ZAT de la PAT proprement dite et des mesures associ es all gement de charges aide l immobilier d entreprise ne se justifie que si elle est obligatoire en droit communautaire Dans le cas contraire il convient de dissocier les mesures car elles n ont pas le m me objectif attirer des chefs d entreprise dans un cas conforter l action conomique des collectivit s de l autre HI Maintenir la possibilit de taux major et d rogatoire pour les sites les plus en difficult s IV Maintenir l application de l article 5 du d cret du 6 f vrier 1995 Article 5 A titre d rogatoire la prime d am nagement du territoire peut tre attribu e pour des op rations qui tout en respectant les autres conditions pr vues au pr sent d cret sont r alis es en dehors des zones figurant aux annexes I et II et contribuent la solution de probl mes
95. s publics dans ce domaine doit donc tre encourag e et stimul e universit s instituts de recherche INRA CNRS services d tudes des SGAR CESR pourraient utilement construire de vrais r seaux d valuation au service des territoires 4 2 Les niveaux d valuation Tout ne peut et ne doit pas tre fait par chaque niveau En ce domaine doit s appliquer aussi un principe de subsidiarit qui prescrit que chaque niveau doit r aliser ce qui lui est utile et pertinent compte tenu des ressources budg taires et humaines disponibles 4 2 1 Niveau du territoire projet et valuation Le territoire est fondamentalement ici celui du territoire de projet L valuation doit donc y tre un outil au service des acteurs toutes les tapes de leur action au niveau du diagnostic du territoire qui doit accompagner la pr paration du projet au niveau de la construction du projet global du territoire par l introduction d objectifs qui permettront de mesurer l efficience et l efficacit de ce projet au cours de sa r alisation 1l est donc n cessaire que les outils puissent tre mobilis s par les responsables de ces territoires pour construire le tableau de bord de l valuation Il sera donc n cessaire que les organismes comp tents et notamment l INSEE puissent dans certains cas adapter leurs moyens ces territoires pour fournir les observations ad quates au niveau enfin de la reconduite des projets ou de l labo
96. stration territoriale de la R publique qui renforce l intercommunalit et les dispositifs de solidarit dotation de solidarit urbaine et dotation de solidarit rurale conforte dix ans plus tard les lois de d centralisation cependant qu en f vrier 1995 la loi PASQUA HOEFFEL d orientation pour l am nagement et le d veloppement du territoire tout en cr ant de nouveaux zonages relance modestement la notion de pays Enfin d faut de d cliner pleinement l ardente obligation ch re au G n ral De GAULLE ou des hommes comme Olivier GUICHARD on ne saurait passer sous silence des dispositifs importants comme la cr ation des Communaut s Urbaines des Villes Nouvelles ou des P les de Conversion On le voit si depuis un demi si cle l am nagement du territoire est devenu une priorit politique plus ou moins associ e la planification et plus ou moins nomade dans les configurations gouvernementales le seul v nement nouveau majeur en la mati re est bien la d centralisation et la cr ation des R gions Cependant le probl me est que sur ce paysage politique et institutionnel qui s est plus complexifi que rajeuni et plus stratifi qu adapt d autres volutions incomparablement plus lourdes sont venues peser de tout leur poids la nouvelle donne conomique lib rale et mondiale et la nouvelle donne politique et g ographique de l Union europ enne En ce qui concerne la dimension conomique et pour aller
97. t territoriale o ceux ci s appliquent 27 Rigidit li e la dur e d un zonage Celle ci est l exception des fonds structurels europ ens rarement limit e dans le temps La tendance est ainsi la p rennisation des p rim tres qui entra ne une dilution de l effort de d veloppement car la notion de rattrapage d un retard par une action limit e et concentr e dans le temps est oubli e c La politique des zonages peut induire une complexit excessive cr ant incoh rence et illisibilit pour l ext rieur Les rigidit s voqu es ci dessus tiennent ce qu on superpose des zonages nouveaux aux zonages existants ce que l on imbrique des zonages dont la finalit est parfois identique avec des proc dures diff rentes rendant ainsi l ensemble tr s opaque et peu compr hensible La d limitation des p rim tres prend rarement en compte la question de la coh rence avec les zonages foisonnants de l action administrative Une politique de concurrence entre les niveaux Etat r gion d partement se substitue souvent une politique de compl mentarit accentuant ainsi le nombre et la superposition Enfin l o un effort de coh rence dans la d limitation des p rim tres est observ il peut tre an anti par la complexit des mesures et des proc dures qui sont mises en oeuvre dans ce p rim tre C est notamment le cas pour les mesures fiscales avec souvent un r gime d exceptions de diff renciat
98. tuelle cette d marche fondamentale ne suffira pas combler rapidement les retards et les difficult s de certaines r gions Une politique de solidarit est donc aussi l gitime que n cessaire Elle peut tre d origine nationale ou d origine europ enne Ces deux registres ont la particularit d tre troitement associ s la pratique des zonages Il convient donc de pr ciser maintenant les orientations en mati re de zonages La philosophie de ce rapport tient en souligner les limites en terme de complexit et de r sultats tout en pr cisant qu il s agit d une phase transitoire et que l effort de simplification et d harmonisation avec les autres outils de la politique d am nagement devra tre poursuivi et soutenu 2 LES ZONAGES SIMPLIFICATION EQUITE EFFICACITE Comme le bilan esquiss ci dessus l a montr les zonages ont trop jou eux seuls et de fa on souvent ambigu le r le d une politique globale Or la r alit nous montre que la mise en place d un zonage ne suffit pas cr er l initiative conomique ni l emploi dans la mesure o la logique de guichet qu elle sous entend peut g n rer une attitude passive des acteurs Si le zonage est donc un instrument dans la panoplie des instruments d am nagement et de d veloppement son utilisation doit tre plus clairement d finie et encadr e qu elle ne l a t jusqu maintenant 43 2 1 Des principes au programme Substituer une logique de
99. u territoire Une pr sentation plus compl te et d taill e sur la base des travaux r alis s par la Segesa Soci t d tudes g ographiques et sociologiques appliqu es pour la DATAR figure en annexe 18 Tableau synth tique des zonages d interventions en vigueur en France en 1998 Territoires Ruraux de D veloppement TRDP Prioritaire RU ZUS 6 Zones Franches Urbaines ZFU ii A ZRR ZAT Z i i Zones de Montagne Zones d Am nagement et de Protection du Littoral Fonds Structurels Europ ens Objectif 1 Fonds Structurels Europ ens Objectif 2 Fonds Structurels Europ ens Objectif 5b Programmes d Initiative Communautaire 12 INTERREG 16 _ RETEX 13 RECHAR 17 Pesca 14 ResDER 18 LEADER 15 konver _ 19 URBAN Eo 120 ae H N B Certains zonages fonds structurels par exemple ont une dur e de validit qui se termine fin 1999 D autres contiennent des mesures ou proc dures limit es dans le temps TABLEAU SYNTHETIQUE DES POPULATIONS ET DES TERRITOIRES CONCERNES 19 en million hab EN KM2 COMMUNES RD e O a zas je oms Les Fonds d intervention avec le rappel de leur niveau de dotation Le FNADT Fonds National d Am nagement et de D veloppement du Territoire r sultant de la refonte de 5 fonds ant rieurs il intervient pour l am nagement du territoire la restructuration des zones mini res la d localisation des entreprises
100. ui int gre la coh rence des diff rents niveaux d valuation selon le dispositif qui vient d tre sommairement esquiss 64 CONCLUSION ET PERSPECTIVES On l a vu la mati re de ce rapport est souvent ingrate complexe et globalement mal connue de la majorit de nos concitoyens et en particulier de celles et de ceux qui sont ou veulent tre des cr ateurs d activit s et d emplois Les propositions d actions de r organisations ou de r formes formul es dans ce travail ne sont mes yeux qu une premi re tape En effet il est clair que dans les d cennies qui viennent notre organisation territoriale actuelle devra voluer consid rablement pour r pondre aux aspirations et aux n cessit s d une population qui n aura plus la m me relation ni au pouvoir ni l espace ni au temps En termes de pouvoir si l on veut r concilier le citoyen avec la politique et par cons quent conforter notre syst me d mocratique il faudra offrir aux fran aises et aux fran ais la prise en compte prioritaire de l espace dans lequel ils passent ou veulent passer leur vie quotidienne Cela signifie que les d coupages administratifs et politiques devront t t ou tard s harmoniser avec les territoires v cus la possibilit de participation active et d mocratique l am nagement de leur territoire de vie en termes d environnement de services d quipements et de paysage urbain ou rural l extension progressive du suf
101. ussi l incomparable richesse de la diversit des hommes des lieux et des projets qui correspond largement la dimension individualiste et affinitaire de notre soci t et qui nous prot gerait utilement de l uniformit toujours r ductrice et pr caire dans un monde en perp tuelle innovation On verra plus loin quelques suggestions plus pr cises sur les proc dures possibles d laboration de territoires de projet associant intelligemment les acteurs de terrain et les responsables institutionnels dans le cadre d une d mocratie plus participative mais il est n cessaire que s y applique aussi la dimension de solidarit C est ainsi que tout naturellement doit se mettre en oeuvre la pratique contractuelle d j initi e depuis la d centralisation dans les Contrats Etat R gions Si la relation est quilibr e la politique contractuelle comporte des atouts majeurs la richesse du dialogue entre les partenaires qui permet d affiner et de faire conna tre les projets la possibilit de modulation financi re selon la situation du territoire consid r de ces moyens humains ou budg taires 1 3 Mettre en oeuvre une politique nouvelle d am nagement et de d veloppement durable 1 3 1 Au niveau local une nouvelle politique un territoire un projet un contrat Un projet associ un territoire labor la base et b n ficiant d un soutien contractualis voil les l ments fondateurs d une nouvel
102. ut dire en une cinquantaine de zonages internes on ne peut que saluer l indulgence provisoire du fran ais moyen qui en accepte la complexit et les co ts En effet outre les circonscriptions politiques qui sont loin d tre toutes pertinentes par exemple les cantons en zone urbaine chaque minist re et m me chaque administration centrale a souvent d coup le territoire son usage particulier selon les volutions parfois les besoins souvent les budgets les pressions politiques voire les opportunit s fonci res ou immobili res Ainsi on peut affirmer de fa on un peu simplificatrice voire provocatrice que notre d coupage politique et administratif n a gu re connu de souffle r novateur depuis la R volution M me les R gions actuelles qui sont globalement les territoires administratifs et politiques les plus pertinents dans le cadre europ en sont issues d une d marche administrative plut t que d une forte volont politique Certes pour ne pas tre totalement injuste il convient de rappeler qu apr s la publication du livre v nement de Jean Fran ois GRAVIER en 1947 Paris et le D sert Fran ais les politiques et l Etat ont pris un certain nombre d initiatives parfois fortes en faveur d une v ritable politique d am nagement du territoire Ainsi en 1950 la brochure verte pr fac e par E CLAUDIUS PETIT qui s intitule Pour un Plan National d Am nagement du Territoire d bouche en 1954 sur les premi
103. vilement sur les dispositifs europ ens qui ont leur sp cificit En effet une conception claire de la subsidiarit fait appara tre que les objectifs des zonages li s aux fonds structurels europ ens et ceux des zonages nationaux ne sont pas les m mes Ceci sera pr cis ci dessous dans la partie traitant des politiques communautaires II Tout zonage doit avoir une limite dans le temps fond e sur une valuation des clauses de r vision peuvent introduire une utile souplesse dans les dur es tablies 44 IV Les mesures et les avantages associ s un zonage doivent tre limit s en nombre et simplifi s pour tre compris par tous les acteurs les citoyens et les salari s D s maintenant un groupe de travail interminist riel devra proc der une clarification pour mettre fin au v ritable mitage fiscal et social soulign par la direction du budget du Minist re de l conomie et des finances Un inventaire pr cis de toutes les mesures fiscales et sociales contenues dans les dispositifs existants li s des zonages sera labor le groupe devra faire des propositions concr tes pour limiter le nombre de mesures par zonages en unifier l application par la restriction des exceptions ou des dur es non coh rentes enfin l impact attendu des mesures devra tre chiffr surtout dans le cas o elles reposent sur des all gements fiscaux ou sociaux V Les proc dures d instruction et de gestion doivent tre sim

reforme des zonages et amenagement du territoire

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