LE RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DU JUGE SUR LA
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1. FPT questions d actualit LE RENFORCEMENT DU CONTR LE DU JUGE SUR LA PROPORTIONNALIT DES SANCTIONS INFLIG ES AUX AGENTS PUBLICS Deux ans d application de la jurisprudence Dahan par Gilles Le Ghatelier Avocat associ ADAMAS professeur associ l ENS de Lyon Par sa d cision d Assembl e du 13 novembre 2013 M Dahan le Conseil d tat est revenu sur sa juris prudence du 9 juin 1978 Lebon qui limitait le contr le du juge de l exc s de pouvoir sur l ad qua tion de la sanction la faute reproch e un agent public la seule erreur manifeste d appr ciation commise par l autorit disciplinaire Presque deux ans apr s l intervention de ce revire ment de jurisprudence il n est certainement pas inu tile de dresser un rapide bilan du passage du contr le du juge d un contr le restreint un contr le normal de la proportionnalit de la gravit de la sanction la nature des faits reproch s l agent public L tablissement de ce bilan passe en premier lieu par un retour sur la jurisprudence Dahan les raisons ayant justifi cette volution de la jurisprudence et le contexte dans lequel elle est intervenue On verra par la suite comment cette volution de la jurisprudence a galement eu un effet sur l intensit du contr le du juge de cassation lorsque le Conseil d tat est conduit contr ler les arr ts rendus par les cours administratives d appel en ce domaine Seront enfin pr sent s2. ation de l ad quation de la sanction aux fautes reproch es a la gravit de la faute a l atteinte ventuelle la r putation du service compte tenu en particulier des fonctions occup es et du contact ventuel avec le public a la mani re ant rieure de servir de l int ress a et enfin le risque de r cidive Si ceux ci ne sont pas une nouveaut pour le juge administratif des contentieux disciplinaires c est en revanche l approfondissement de l intensit du contr le qui doit tre soulign L application des m mes crit res aboutit une solution inverse dans une autre affaire En l esp ce la r vocation est ici justifi e pour un agent condamn dix huit ans de prison pour usage illicite de stup fiants La faute est grave comme en t moigne la lour deur de la condamnation prononc e par le juge p nal l at teinte port e la r putation du service est s rieuse l agent exerce des fonctions gardien de mus e qui le mettent L directement en contact avec le public L intervention du juge peut aussi aboutir venir censurer une s v rit excessive de la part de l autorit disciplinaire 1 Ainsi logiquement le juge annule la sanction d exclusion d finitive du service d un fonctionnaire d tat stagiaire en relevant que l utilisation de ses fonctions administratives lt dans un litige d ordre priv pour maladroite qu elle soit ne justifiait pas une sanction aussi grave pour un a
3. finitive des cadres pour les fonctionnaires d une fin de contrat avant terme pour les agents contractuels en raison de la commission d une grave faute disciplinaire IL convient de distinguer la cessation d finitive des fonctions d un titulaire ou d un contractuel de La cessation anticip e des fonctions d un agent contractuel de droit public la situation des salari s sou mis au droit priv dans les collectivit s territoriales n entrant pas dans le cadre de la pr sente tude Le terme de la carri re statu taire ou contractuelle invite mettre en vidence l existence d un champ des possibles qui s tend au del de la lettre de l article 24 du titre I du statut g n ral lequel nonce les motifs suivants de cessation d finitive des fonctions s admission la retraite a d mission r guli rement accept e a licenciement a r vocation a perte de la nationalit fran aise d ch ance des droits civiques a interdiction par d cision de justice d exercer un emploi public s non r int gration l issue d une p riode de dis ponibilit 3 Comme le souligne un observateur averti cette liste est susceptible de provoquer une sorte d illusion d optique car elle oublie notamment l hypoth se de l abandon de poste et souffre d un manque de lisibilit pour les employeurs publics en ne faisant pas de distinction entre la cessation d finitive des fonctions normale et celle qui r sulte d une si
4. gent inexp riment et dont la gravit de la faute apparaissait 1 bien t nue IlL n en reste pas moins que dans certains cas l intervention du juge conduit des solutions plus discutables risquant d alimenter le proc s en laxisme qui pourrait tre fait au passage au contr le normal Ainsi le juge annule une sanction d exclusion temporaire de fonctions de deux ans pour un agent s tant livr des agis sements de harc lement sexuel s appuyant sur l absence de lien hi rarchique entre le harceleur et la harcel e le caract re non r it r des agissements et le caract re fami lier et amical de la relation avant les faits de harc lement Octobre 2015 RE REA 5 UT 514 FPT questions d actualit Bees La solution appara t encore plus surprenante dans le cas de l annulation par le juge comme disproportionn e d une r vo cation prononc e contre un enseignant qui avait entretenu des changes caract re sexuel par voie lectronique avec une per sonne se pr sentant comme une mineure de treize ans change au cours desquels il a accompli un acte d exhibitionnisme Le juge s appuie sur le fait que l int ress aurait renonc fixer un rendez vous la personne que ces agissements pr sentaient un caract re isol et ont t commis en dehors du cadre pro fessionnel et que l int ress avait fait part de ses regrets et fait l objet d un suivi psychiatrique depuis les faits Plus surpre
5. ien qu il n existe aucune automaticit entre contr le normal exerc par le juge de l exc s de pouvoir et contr le de qualification juridique des faits il n en reste pas moins qu il peut toujours appa ra tre trange qu un contr le tendu par le juge du fond restreigne son spectre au niveau du contr le du juge de cassation L aussi dans des domaines connexes celui des sanctions disci plinaires inflig es aux agents publics la jurisprudence avait ga lement r cemment volu pour accro tre l intensit du contr le exerc par le juge de cassation Ainsi le Conseil d tat avait admis exercer un contr le de qualifi cation juridique des faits sur la gravit de la sanction inflig e par le Conseil sup rieur de la magistrature un magistrat du si ge 5 Le Conseil d tat a galement fait voluer son contr le de juge de cas Octobre 2015 Bret sation sur les sanctions prononc es par les ordres pro fessionnels cette occasion il a inaugur une formule nouvelle de contr le de cassation s assurant que la sanction prononc e n est pas hors de proportion avec la faute commise proc dant d sormais un contr le de l erreur manifeste de la qualification juridique dans un panachage original de raisonnements de juge du fond et de juge de cassation La Haute assembl e devait ainsi tendre logique ment cette solution au contentieux des sanctions disciplinaires inflig es aux agents publics Dans sa d c
6. ision du 27 f vrier 2015 La Poste le Conseil d tat devait reprendre la solution retenue par la d cision Bonnemaison pour r diger un consid rant de principe d finissant le mode d emploi du contr le du juge de cassation sur les litiges portant sur des sanctions disciplinaires inflig es aux agents publics Ainsi d sormais la constatation et la caract risa tion des faits reproch s l agent rel vent d s lors qu elles sont exemptes de d naturation du pouvoir souverain des juges du fond le caract re fau tif de ces faits est susceptible de faire l objet d un contr le de qualification juridique de la part du juge de cassation l appr ciation du caract re pro portionn de la sanction au regard de la gravit des fautes commises rel ve pour sa part de l appr ciation des juges du fond et n est susceptible d tre remise en cause par le juge de cassation que dans le cas o la solution qu ils ont retenue quant au choix par l administration de la sanction est hors de pro portion avec les fautes commises m Application de la jurisprudence Dahan examen plus d taill par le juge du comportement fautif de l agent sanctionn Quels effets ces changements de jurisprudence ont ils eu dans la pratique IL est bien videmment dif ficile de dresser un bilan d ensemble exhaustif de ceux ci En pratique n anmoins il est possible de tracer quelques l ments d analyse la lumi re de plusieurs d c
7. isions rendues depuis novembre 2013 Plusieurs tendances se dessinent ce titre 8 CE 16 f vr 2009 n 274000 S Atom Lebon 25 AJDA 2009 343 ibid 583 chron S J Lieber et D Botteghi AJ p nal 2009 189 obs E P chillon RFDA 2009 259 concl C Legras 9 CE 2 mars 2010 n 324439 F d ration fran aise d athl tisme Lebon T 925 AJDA 2010 473 ibid 664 chron S J Lieber et D Botteghi 10 CE 2 mars 2010 n 328843 Dalongeville Lebon 65 AJDA 2010 468 ibid 664 chron S J Lieber et D Botteghi 11 CE 22 juin 2007 n 272650 Arfi Lebon 263 RFDA 2007 1199 concl M Guyomar 12 CE 27 mai 2009 n 310493 Hontang Lebon 207 AJDA 2009 1070 13 CE 12 janv 2011 n 338461 Matelly Lebon 3 AJDA 2011 5 ibid 623 note E Aubin AJFP 2011 115 14 CE 21 juin 2000 n 179218 Midelton Lebon T 1200 15 CE 30 juin 2010 n 325319 M Ponsard Lebon T 934 AJDA 2010 1345 16 CE 30 d c 2014 n 381245 Lebon avec les concl AJDA 2015 5 ibid 749 chron J Lessi et L Dutheillet de Lamothe RFDA 2015 67 concl R Keller 17 CE 27 f vr 2015 n 376598 La Poste Lebon AJDA 2015 421 ibid 1047 concl X Domino AJCT 2015 353 obs P Rouquet Actualit Juridique Collectivit s territoriales Blot Pas de laxisme automatique de la part du juge Si la faute est grave l abandon de la jurispru dence Lebon ne s est pas traduit automatiquement par une f
8. it inexplicable d s lors au sur des sanctions disciplinaires demeurant qu une telle intensit RE O E ZE OI PARA ATIELE LES FPT questions d actualit Toutefois pour remettre en cause ces solides arguments de nom breux l ments taient intervenus apr s 2006 pour justifier une volution de la jurisprudence La Cour europ enne des droits de l homme est ainsi venue tendre l ensemble des fonctionnaires et agents publics l application des stipulations de l article 6 8 1 de La Convention europ enne des droits de l homme pr voyant en particulier l exercice d un contr le entier de pleine juridiction par le juge sur les sanctions disciplinaires pro nonc es leur encontre l o auparavant les agents exer ant des missions r galiennes ne b n ficiaient pas d une telle protection Surtout le Conseil d tat a fait voluer sa jurisprudence pour accro tre l intensit de son contr le pour d autres cat gories de sanctions administratives a contr le entier de plein contentieux sur les sanctions prononc es contre les administr s non usagers du service public a contr le normal sur les sanctions inflig es par une f d ration spor tive pour faits de dopage ou sur la d cision de r vocation d un maire S agissant des sanctions disciplinaires la tendance constat e tait la m me Ainsi le Conseil d tat a accept d exercer un contr le normal des sanctions inflig es aux membres des pr
9. nant le juge indique que le risque de r it ration appara t inexistant d s lors que sa mani re de servir ainsi que les r sultats obtenus taient tr s satisfaisants 24 Il n est pas certain que dans cette derni re hypoth se l exercice d un contr le de l erreur manifeste d appr ciation aurait conduit le juge adopter la m me solution C est bien la logique du contr le normal qui est ici en jeu le juge devant prendre en compte l en semble des param tres susceptibles de guider l ac tion de l administration il se retrouve quasiment dans la position de l administrateur y compris avec le pouvoir de substituer son appr ciation celle de l autorit administrative La jurisprudence Dahan va t elle provoquer un bou leversement de l exercice de la fonction disciplinaire dans la fonction publique Il est encore pr matur de le dire peine deux ans de jurisprudence ne suffisant certainement pas mesurer l ampleur de certaines volutions de long terme tout le moins il sera int ressant de suivre ces derni res dans les ann es venir 24 CAA Lyon 21 oct 2014 n 13LY01162 AJFP 2015 171 CESSATION D FINITIVE DES FONCTIONS ET CESSATION ANTICIP E DES CONTRATS D EMPLOI DANS LES COLLECTIVIT S TERRITORIALES par Emmanuel Aubin Professeur de droit public la facult de droit et des sciences sociales de l universit de Poitiers Le statut g n ral de la fonction publique ne permet pas de recen
10. o fessions r glement es et aux magistrats du parquet Dans ce contexte le maintien d un contr le restreint sur la pro portionnalit des sanctions infli g es aux agents publics appa de contr le tait admise pour d autres agents publics comme les magistrats du parquet Au demeurant les esprits taient sans doute pr ts franchir le pas l exercice du contr le de l erreur manifeste n emp chant en rien le juge d exercer un contr le m ti culeux du niveau de la sanction dans certaines hypoth ses 3 Aussi dans la d cision Dahan le Conseil d tat devait d sormais indiquer qu il appartient au juge de l exc s de pouvoir saisi de moyens en ce sens de rechercher si les faits reproch s un agent public ayant fait l objet d une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionn e la gravit de ces fautes consid 5 m Renforcement du contr le exerc par le juge de cassation L extension du contr le du juge du fond posait directement la ques tion du degr de contr le exerc par le juge de cassation sur les d cisions rendues par les tribunaux et les cours en ce domaine En effet la solution traditionnelle est que le juge de cassation s en remet l appr ciation souveraine du juge du fond s agissant du contr le de l ad quation de la sanction aux faits reproch s sous r serve d une ventuelle d naturation de ceux ci B
11. orme de laxisme Une des inqui tudes qui entourait le passage au contr le normal et qui semble avoir retard son av nement est bien celle selon laquelle le juge risquait de se montrer plus g n reux l gard des agents sanctionn s par le pouvoir disciplinaire et d entraver ainsi son exercice Cette volution pou vait en particulier tre crainte pour les sanctions les plus lourdes prononc es par l autorit disciplinaire r vocation exclusion temporaire des fonctions pour une longue dur e Les premi res d cisions n ont pas compl tement confirm l existence d un tel risque Ainsi en appliquant la jurisprudence Dahan Le juge valide La sanction de La r vocation d un agent poursuivi p nalement pour des faits accomplis en dehors du service Il est vrai qu en l esp ce l extr me gravit des faits des poursuites pour assassinat et la reconnais sance de leur existence par l agent poursuivi ne pr taient qu peu d h sitations m me l aune du contr le de proportionnalit 1 De m me le juge consid re que la sanction lt de la r vocation est justifi e pour un agent ayant vers dans la bouteille d eau d un de ses coll gues de l ammoniaque et condamn pour ces faits par le juge p nal une peine lt d un an d emprisonnement avec sursis et l mise l preuve pendant deux ans Une large latitude dans l appr ciation des situations La jurisprudence Dahan permet au juge de se live
12. quelques exemples de d cisions rendues depuis novembre 2013 faisant application des nouvelles r gles de contr le du juge sur les sanctions inflig es par l administra tion Indubitablement si cette modification de la jurisprudence conduit le juge accepter d entrer de mani re plus approfondie dans l appr ciation port e par l autorit disciplinaire il serait cepen dant hasardeux de consid rer que la jurisprudence Dahan aurait encourag une forme de laxisme du juge l gard des comportements fautifs des agents publics ne 1 CE 13 nov 2013 n 347704 Dahan Lebon AJDA 2013 2228 ibid 2432 chron A Bretonneau et J Lessi D 2013 2699 obs M C de Montecler AJFP 2014 5 concl R Keller note C Fortier RFDA 2013 1175 concl R Keller 2 CE 9 juin 1978 n 05911 Lebon 245 3 Cons const 3 sept 1986 n 86 215 DC Cons const 17 janv 1989 n 88 248 DC 4 CE 1 f vr 2006 n 271676 Touzard Lebon 38 5 CE 12 oct 2009 n 311641 Petit Lebon 367 AJDA 2009 1861 ibid 2163 chron S J Lieber et D Botteghi Rev soci t s 2010 180 note T Granier 6 CEDH 19 avr 2007 n 63235 00 Vilho Eskelinen Finlande AJDA 2007 1360 note F Rolin ibid 1918 chron J F Flauss AJFP 2007 246 note A Fitte Duval RFDA 2007 1031 note G Gonzalez 7 CEDH 8 d c 1999 n 28541 95 Pellegrin France D 2000 181 obs J F Renucci Actualit Juridique Collectivit s terri
13. ques argu ments loin d tre d nu s de toute port e a le fait qu aucun texte ne dresse la liste des fautes susceptibles d tre sanctionn es alors m me que le Conseil d tat a d gag un principe de l galit des incriminations applicable au contentieux disciplinaire des professions r glement es a Le fait que l autorit disciplinaire peut prendre en consid ration des faits fautifs qui auraient t commis l ext rieur du service a La prise en compte par l autorit hi rarchique de l ensemble du comportement de l agent au regard d une faute qui peut tre r p titive ou accidentelle enfin Le fait que la sanction inflig e s inscrit dans la politique glo bale de gestion des ressources humaines de la collectivit publique pouvant d s lors motiver selon les cas une s v rit ou une indul gence qui ne pourrait tre justifi e que par Le contexte dans lequel elle intervient de la sanction Octobre 2015 Presque deux ans apr s l intervention de ce revirement de jurisprudence il n est certainement pas inutile de dresser un rapide bilan du passage du contr le du juge d un contr le restreint un contr le normal de la proportionnalit de la gravit Ne na Le Conseil d tat devait reprendre la solution retenue par la d cision Bonnemaison pour r diger un consid rant de principe d finissant le mode d emploi du contr le du juge de cassation sur les litiges portant raissa
14. rer un examen d taill des faits et du compor tement de l agent qui lui donne une large latitude dans l appr ciation des situations individuelles dont il a conna tre Toutefois l intervention de la jurisprudence Dahan marque une r elle volution dans l office du juge des contentieux disciplinaires Exer ant d sormais un contr le de proportionnalit sur les sanctions infli g es il se retrouve saisi de la situation de l agent et doit examiner l ensemble des faits et du contexte dans lequel ils sont intervenus tout en prenant en compte la situation de l agent et sa carri re pass e Plusieurs d cisions t moignent de ce mode de rai 18 CAA Douai 23 janv 2014 n 13DA00721 AJDA 2014 1469 AJFP 2014 233 19 CAA Nantes 5 d c 2014 n 13NT00281 AJFP 2015 237 20 CE 4 f vr 2015 n 367724 Centre hospitalier de Hy res Lebon AJDA 2015 247 AJCT 2015 354 obs P Grimaud JCP Adm 2015 n 2211 concl F Lambolez 21 CAA Nancy 25 sept 2014 n 14NC00121 AJFP 2015 172 22 CAA Marseille 29 janv 2015 n 14MA03029 Min de l conomie du Redressement productif et du Num rique AJFP 2015 234 23 CAA Versailles 13 mars 2014 n 12VE03012 AJFP 2014 227 concl P Delage Actualit Juridique Collectivit s territoriales D FPT questions d actualit sonnement qui s il n est pas nouveau n est cependant plus brid par la retenue qui s imposait au juge au titre du contr le
15. restreint L exemple de la d cision rendue par le Conseil d tat le 4 f vrier 2015 illustre de mani re tr s p dagogique cette d marche Un agent d entretien hospitalier avait t condamn en 2008 une peine de trente mois de prison avec sursis pour complicit de transport de d tention d acquisition d offre ou de cession de stu p fiants Cette condamnation n avait pas t port e la connais sance de l employeur qui ne l a apprise qu en 2010 lorsque l in t ress avait demand sa titularisation Le centre hospitalier avait alors d cid de le licencier pour faute Le Conseil d tat a confirm l annulation de la sanction prononc e par les juges du fond en relevant l existence d une erreur d appr ciation dans la sanction prononc e Il rel ve en effet plusieurs l ments venant att nuer la gravit de la faute l int ress avait d nonc les agissements de son conjoint qui se livrait au trafic de stup fiants et avait collabor avec la police la condamnation pro nonc e son encontre n avait pas fait l objet d une publicit parti culi re la mani re de servir de l int ress tait irr prochable et Les fonctions exerc es ne lui permettent pas de soustraire des produits pharmaceutiques relevant de la r glementation sur les stup fiants aucune r gle n imposait l agent d informer son employeur de sa condamnation p nale Le juge prend en compte les quatre param tres guidant ainsi l appr ci
16. ser toutes les hypoth ses dans lesquelles Les fonctions exerc es par un agent titulaire ou contractuel cessent de fa on d finitive La sortie de service d finitive peut r sulter de la volont de l agent ou bien tre impos e par l employeur public cette alternative illus trant l importance des conflits de volont s dans la fonction publique territoriale La question se pose par ailleurs de savoir si celle ci se singularise en ce qui concerne la cessation anticip e des fonctions notamment la suite de s quences lectorales S il est de bon ton de penser que la garantie de l emploi est la prin cipale caract ristique des personnels recrut s au sein de la fonc tion publique en g n ral et de celle des collectivit s territoriales en particulier les fonctions exerc es par un agent titulaire ou contrac tuel peuvent n anmoins prendre fin pour de multiples raisons La fin des fonctions qu elle soit anticip e ou non peut tre en pre mier lieu la cons quence d un constat d chec dans la relation de travail unissant l agent son employeur territorial En deuxi me lieu elle peut tre la cons quence de la survenance d une maladie ou d un accident de service ou non dont l agent qu il soit fonction naire ou contractuel de droit public est la victime La cessation des fonctions concernant aussi bien les fonctionnaires que les agents publics contractuels les uns et les autres peuvent galement faire l objet d une radiation d
17. toriales a Justifications du changement de jurisprudence provoqu par l arr t Dahan Si l intervention de la jurisprudence Lebon en 1978 avait constitu un progr s dans le contr le juridictionnel des sanctions discipli naires inflig es aux agents publics le maintien de cette solution apparaissait comme incongru dans un contexte g n ral o linten sit du contr le du juge sur les sanctions s tait depuis lors large ment renforc e Ainsi le Conseil constitutionnel s tait fond sur le principe consti tutionnel de n cessit des peines pour estimer que le principe de proportionnalit devait s appli quer toutes les sanctions ayant le caract re de punition qu elles aient un caract re administratif ou juridictionnel De m me la comparaison avec la situation des salari s priv s pou vait para tre curieuse le juge des prud hommes exer ant conform ment aux dispositions de l article L 1333 2 du code du travail un contr le de la proportionnalit de la sanction inflig e par l employeur Pourtant malgr ces l ments le Conseil d tat avait r cemment confirm la solution du contr le restreint comme la d monstra tion de la volont du juge administratif de laisser une certaine lati tude l autorit disciplinaire dans la gradation des sanctions infli g es ses agents cet gard la justification du maintien d un contr le de la seule erreur manifeste d appr ciation s appuyait sur quel
18. tuation anormale imputable l agent ou l administration Quel que soit le cas de figure cessation d finitive des fonctions ou cessation anticip e des fonctions la ques 1 E Aubin Les contrats pr caires dans la fonction publique territoriale AJCT 2011 552 2 Loi n 83 634 du 13 juill 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 3 F Melleray Droit de la fonction publique Economica 3 d 2013 326 n 280 E a ALa Actualit Juridique Collectivit s territoriales Octobre 2015
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