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estudo setor portuário - Autoridade da Concorrência

1. Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 287 128 238 282 127954 93 740 31 1 Carga Contentorizada 5 170 116 5 584 587 4911 309 5 418 815 1 6 Carga Ro Ro 40 254 20 126 23 924 19 749 21 1 Gran is S lidos 4 658 256 4 624 923 4274376 4814742 1 1 Gran is L quidos 1837818 1892 626 1743134 1643 848 3 6 TOTAL 11993 572 12 360 544 11 080 697 11 990 895 0 0 Fonte IPTM Gr fico 29 Movimenta o de carga por categoria Porto de Lisboa 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000000 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM Gr fico 30 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Lisboa 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Set bal 655 J no que concerne ao porto de Set bal observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas e Ocupa a 4 posi o em termos de atividade portu ria em Portugal com uma quota de 8 8 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 139 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 5 8 e 12 9 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto manteve se sensivelmente estagnada tendo se observado um ligeir ssimo crescimento da mesma o que
2. 26 Tabela 8 Movimento de Contentores TEUs nos principais portos do Continente 2010 13 26 Tabela 9 Movimentos de carga por tipo de gran is l quidos 2013 Ton 27 Tabela 10 Movimentos de carga por tipo de gran is s lidos 2013 Ton 27 Tabela 11 Distribui o da atividade pelos principais portos do Continente 29 Tabela 12 ndice de Vantagem Comparativa Revelada dos portos do Continente 2013 31 Tabela 13 Tabela 14 Tabela 15 Tabela 16 Tabela 17 Tabela 18 Tabela 19 Tabela 20 Tabela 21 Tabela 22 Tabela 23 Tabela 24 Tabela 25 Tabela 26 Tabela 27 Tabela 28 Tabela 29 Tabela 30 Tabela 31 Tabela 32 Tabela 33 Tabela 34 Tabela 35 Tabela 36 Tabela 37 Tabela 38 Tabela 39 Tabela 40 Tabela 41 Tabela 42 Tabela 43 Tabela 44 Tabela 45 Tabela 46 Tabela 47 Tabela 48 Tabela 49 Tabela 50 Tabela 51 AUTORIDADE DA ndice de Vantagem Comparativa Revelada dos portos do Continente 2010 31 Quotas do Grupo Mota Engil na opera o de terminais portu rios 43 Quotas do Grupo E T E na opera o de terminais portu rios 46 Quotas do Grupo GALP Energia na opera o de terminais portu rios 47 Outros Grupos Econ micos Operadores de Terminais nos portos do Continente 48 Alguns Terminais de Uso PrivatiVO s asas s
3. 283 O Grupo Mota Engil fornece assim atividades integradas de estiva transporte rodovi rio e ferrovi rio instala es log sticas e intermodais distribui o transit rios e outros servi os relacionados assegurando o transporte de mercadorias desde o expedidor inicial at ao final da cadeia de consumo ou de produ o 284 No mbito da opera o de terminais o Grupo Mota Engil concession rio de diversos terminais portu rios assegurando a movimenta o de v rios tipos de carga Disponibiliza 8 A Mota Engil Ambiente e Servi os atrav s do controlo da TERTIR 81 Cfr s tio na internet da empresa 82 Idem 58 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA tamb m servi os como agente mar timo nos portos de Aveiro e Leix es atrav s de companhias locais assegurando ainda servi os de afretamento de navios 285 Destacam se tamb m os servi os de transporte ferrovi rio de mercadorias prestados pelo Grupo Mota Engil atrav s do primeiro operador privado portugu s a atuar neste segmento Takargo Este operador ferrovi rio pode atuar geograficamente de forma cont nua em toda a Pen nsula Ib rica facilitando a interliga o entre terminais portu rios plataformas log sticas e o cliente final 286 O Grupo Mota Engil controla igualmente um transit rio de cargas Transitex o qual assegura os movimentos de contentores entre plataformas log sticas e terminais portu rios recorrendo tamb m ao transport
4. AUTORIDADE DA CONCORRENCIA ESTUDO SOBRE CONCORR NCIA NO SETOR PORTU RIO Consulta P blica Julho de 2015 O ii AUTORIDADE DA CONCORRENCIA ndice O Sum rio Executivo rerreaceareanaanaareaaanaa rena ana rea aanaaeaananaareanaanaaa 6 1 Introdu o seneese eienenn ES STEGE SE AA OAE UE GEES ST aa UT TEN CASES AE EEE Ca E EE EEE desanima iA SEEE 8 1 1 A cadeia de valor do setor portu rio renas 9 1 2 Import ncia do setor portu rio para a competitividade da economia 11 1 3 Notas metodol gicas aeee aereas 16 1 3 1 Paradigma Estrutura Conduta Resultados iiiiceeeeeeerreeerereeeereena 16 1 3 2 Problemas Causas Estrat gias Plano de A o ees 18 2 Caracteriza o do setor portu rio em Portugal ssssssnesnsssssssrrrnnrrssssrnrrrrrenssssnrerreeesssnn 20 3 Aplica o do Paradigma Estrutura Conduta Resultados iiieeeeerererereeeaos 32 3 1 Estrutura de Mercado e eraaeeeraneaaaaaaaaaeeaa aaa aanaaaaa renan naaana 32 3 1 1 Delimita o de mercados relevantes iiiiereeeeeeeeeeerereeeere rec seeeena 35 3 1 2 Estrutura de oferta relativa movimenta o dos v rios tipos de carga 41 3 1 3 Taxa de utiliza o do sistema portu rio do Continente 51 3 1 4 Grau de diferencia o entre as v rias infraestruturas portu rias 54 3 1 5 Grau de integra o vertical de alguns
5. e Oporto de Aveiro movimenta essencialmente carga geral fracionada gran is s lidos e gran is l quidos categorias que representaram em 2013 cerca de 40 34 e 26 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Entre 2010 e 2013 a carga geral fracionada e os gran is l quidos movimentados no porto de Aveiro cresceram a uma taxa anual m dia de 5 6 e 3 1 respetivamente enquanto que os gran is s lidos decresceram a uma taxa anual m dia de 3 e O porto de Aveiro det m uma quota na ordem dos 22 de toda a carga geral fracionada movimentada nos portos do Continente J no referente aos gran is s lidos e aos gran is l quidos este porto det m quotas iguais a respetivamente cerca de 8 e 3 4 de toda carga movimentada nos portos do Continente nas referidas categorias Tabela 35 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Aveiro ton 2012 2013 Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 1340 888 982 546 1259337 1580710 5 6 Carga Contentorizada 0 0 0 0 n a Carga Ro Ro 0 0 0 50 n a Gran is S lidos 1459 748 1300 993 1025 170 1332613 3 0 Gran is L quidos 952 036 1 033 980 1033 560 1042 741 3 1 TOTAL 3752671 3317519 3318 067 3956 114 1 8 Fonte IPTM 135 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 25 Movimenta o de carga por categoria Porto de Aveiro 1 600000 1 400 000 1 200000 1 000 000 800 000 600 000
6. 66 Gr fico 14 M dia das Componentes da Fatura Portu ria cccccccccceeeeereeeeenenenaaaeaaaeaaaanas 66 Gr fico 15 Componentes da Fatura Portu ria a n vel Europeu ccccccccccceeeeeeeeeeeneaaeeaaaenas 67 Gr fico 16 Avalia o m dia global das dimens es analisadas 75 Gr fico 17 Avalia o m dia global das dimens es analisadas por tipo de utilizador 76 Gr fico 18 ndice de Desempenho Log stico LPI ano de 2014 82 Gr fico 19 Evolu o das rendas das concess es portu rias nos portos nacionais entre 2003 e JO HARE panda a E READ RATES OD DOADO 2 AD AS RD RE RS A RAID 100 Gr fico 20 Proveitos EBITDA e RAI do conjunto das administra es portu rias 104 Gr fico 21 Movimenta o de carga por categoria Porto de V do Castelo 132 Gr fico 22 Movimentos de entrada e sa da no Porto de V do Castelo 133 Gr fico 23 Movimenta o de carga por categoria Porto de Leix es 134 Gr fico 24 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Leix es ieee 134 Gr fico 25 Movimenta o de carga por categoria Porto de Aveiro 136 Gr fico 26 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Aveiro 136 Gr fico 27 Movimenta o de carga por categoria Porto de Fig Foz ccccccccccceseeeess 137 Gr fico 28 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Figueira da Foz cccccs 138 Gr
7. Porto de Aveiro Porto de Sines 4 4 49 9 Porto da Fig da Foz 2 0 Porto de Lisboa 15 5 Fonte IPTM 33 Cfr dados do IPTM 25 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA 96 A categoria de produtos mais movimentada nos portos do Continente s o os Gran is L quidos categoria que constitu da essencialmente por Petr leo em Bruto 38 4 e Produtos Petrol feros refinados 53 6 De destacar que os produtos petrol feros tiveram um significativo movimento de expedi es a partir dos portos do Continente 55 7 de todos os movimentos de produtos petrol feros refinados nos portos do Continente Tabela 6 Evolu o da movimenta o portu ria dos v rios tipos de carga 2010 13 Ton Tx Var 10 13 M dia Anual Carga Fracionada 5 103 191 5 437 109 5 876 248 7 140 478 11 8 Carga Contentorizada 15 220 308 17 410 963 18 747 785 24 534 814 17 3 Carga Ro Ro 319523 295 264 255 616 294 141 2 7 Gran is S lidos 16 035 422 16 353 797 16 344 613 16 585 450 1 1 Gran is L quidos 28 267 760 27 261 320 26 694 131 30 710 101 2 8 TOTAL 64 946 204 66 758 452 67918393 79264 983 6 9 Fonte IPTM Tabela 7 Evolu o da atividade nos principais portos do Continente 2010 13 Ton 2010 2011 Tx Var 10 13 M dia Anual V do Castelo 524 140 443 619 502 917 496 355 1 8 Leix es 14 568 919 16 260 439 16 607 541 17 179 026 5 6 Aveiro 3752671 3317519 3 318 067 3956 114
8. ii a redu o do prazo restante da concess o como contrapartida diminui o das rendas cobradas ao operador portu rio resultaria num refor o da concorr ncia pelo mercado Ou seja o momento em que a concess o regressaria ao mercado para novo procedimento competitivo de re atribui o seria antecipado temporalmente e passaria a ser feito de uma forma mais frequente resultando daqui um refor o da concorr ncia pelo mercado 635 Acrescente se que da an lise efetuada supra parece haver margem para que se proceda a uma redu o das rendas cobradas aos operadores portu rios incluindo as rendas vari veis sem colocar em causa a sustentabilidade econ mico financeira das administra es portu rias e a respetiva capacidade de financiamento dos investimentos O que sai refor ado com a cria o de mecanismos que restrinjam ou comprometam o Estado a n o impor s administra es portu rias a distribui o excessiva de dividendos conforme resulta da Recomenda o 1 Recomenda o 3 Re ajustamento do modelo de rendas das administra es portu rias e Recomenda se que se procurem implementar redu es nas rendas cobradas pelas administra es portu rias no mbito dos contratos de concess o em benef cio dos utilizadores dos terminais portu rios Recomenda se a altera o na estrutura de rendas cobradas pelas administra es portu rias que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari vei
9. o de contratos de concess o que foi descrita supra na sec o 4 1 viii A limita o do n mero de prestadores de servi os poder ainda ser justificada pela imposi o de obriga es de servi o p blico na medida em que a aus ncia de tal limita o possa obstar ao cumprimento das obriga es que incumbem aos prestadores de servi os portu rios O recurso a obriga es de servi o p blico conducentes limita o do n mero de prestadores de servi os portu rios s pode justificar se por raz es de interesse p blico a fim de assegurar a acessibilidade do servi o portu rio a todos os utentes a sua disponibilidade durante todo o ano e a sua acessibilidade econ mica a certas categorias de utentes ix No caso de uma autoridade competente impor obriga es de servi o p blico em um ou mais portos essa autoridade ter a oportunidade de ela pr pria organizar e explorar comercialmente servi os portu rios espec ficos na condi o de a sua atividade permanecer limitada ao porto ou portos em que imp s as obriga es de servi o p blico x A administra o do porto n o deve discriminar prestadores de servi os portu rios nomeadamente em favor de uma empresa ou organismo em que aquela tenha interesses xi Se a administra o de um porto prestar ela pr pria ou por interm dio de uma entidade por si controlada direta ou indiretamente servi os portu rios na rea do porto e ao mesmo tempo for ela a
10. Contentores 100 0 6 Lisboa Term de Cont de Alc ntara Term de Liscont Sotagus Contentores 88 22 1 Cont de S Apol nia Set bal Term Multiusos Zona 1 Term Multiusos Tersado Sadopor Carga fracionada 72 4 40 6 Zona 2 Contentores 100 2 6 Carga Ro Ro 12 4 67 8 Gran is S lidos 13 5 17 Gran is L quidos 4 7 1 5 Carga fracionada 40 5 Contentores 48 2 CONJUNTO DOS PORTOS DO CONTINENTE Carga Ro Ro 8 4 Gran is S lidos 6 3 Gran is L quidos 0 1 Fonte P ginas eletr nicas das Administra es Portu rias IPTM e das empresas Tratando se de terminais ainda p blicos que n o foram concessionados os mesmos podem ser utilizados por todos os operadores que se encontrem licenciados para o efeito assim para al m da Socarpor no porto de Aveiro e da Liscont no porto da Figueira da Foz tamb m as empresas Aveiport e Operfoz se encontram licenciadas para operar nos terminais p blicos n o concessionados dos portos de Aveiro e Figueira da Foz respetivamente N o se dispondo de informa o sobre a decomposi o em categorias da carga movimentada pela Socarpor considera se que a quota agregada de 50 se aplica aos dois tipos de carga O Grupo Mota Engil apenas det m uma participa o minorit ria no capital da Tersado sendo esta empresa controlada pela Setefrete SGPS S A na qual o Grupo ETE det m uma participa o minorit ria A Tersado representa 4 13 5 1 5 36 2
11. j Contentores TEU Carga Geral Fracionada ton Carga RO RO ton Gran is S lidos ton Gran is Liquidos ton 1Vianado Castelo Leix es ElAveiro Figueira da Foz Lisboa Set bal Sines Algarve nTotal Fonte IEVA Relat rio Final 2014 231 Note se que taxas de utiliza o dos portos e respetivos terminais na ordem dos 80 a 90 tender o a resultar em n veis de congestionamento elevados com consequ ncias ao n vel da qualidade de servi os prestados atendendo designadamente aos picos de atividade que deixam de poder ser total e adequadamente servidos 232 Ora em rela o carga contentorizada os tr s principais portos nacionais Leix es Lisboa e Sines apresentam taxas de utiliza o de capacidade muito elevadas em particular o porto de Leix es e de Sines com taxas de utiliza o de capacidade superiores a 90 e 80 respetivamente De facto no que respeita a carga contentorizada o porto de Leix es encontra se j a operar junto do limite da sua capacidade operacional 93 7 e relativamente ao porto de Sines verifica se uma taxa de utiliza o da capacidade instalada na ordem dos 84 2 233 Quanto ao porto de Lisboa observa se uma taxa de utiliza o da respetiva capacidade de movimenta o de carga contentorizada na ordem dos 63 n o se excluindo contudo que a breve prazo possa vir a sofrer dos n veis de congestionamento que parecem verificar se nos outros dois portos em particular se
12. movimentada 24 No presente Relat rio as taxas de crescimento m dias s o calculadas em termos compostos Isto recorre se ao conceito de CAGR Compound Annual Growth Rate ou taxa de crescimento anual m dia composta 25 Cfr Tabela 8 26 Idem 27 Cfr Tabela 6 28 No caso dos gran is l quidos o crescimento verificado no per odo entre 2010 e 2013 foi em parte explicado pelo aumento das exporta es de produtos petrol feros refinados traduzido no aumento dos movimentos de carga na ordem dos 35 Assim a movimenta o de produtos petrol feros refinados aumentou 11 1 no per odo em refer ncia uma vez que o aumento das movimenta es de carga na ordem dos 35 mais do que compensou a redu o na ordem dos 11 1 das descargas portu rias de produtos petrol feros refinados J a movimenta o portu ria de petr leo bruto aumentou no per odo em refer ncia cerca de 5 2 e os restantes gran is l quidos aumentaram cerca de 9 1 29 Cfr Administra o do Porto de Sines Estat sticas de Tr fego 2013 21 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Figura 7 Cruzamentos entre rotas Norte Sul e Este Oeste East west route North south route Both 83 A presente sec o far uma descri o das principais caracter sticas de cada um dos referidos nove portos mar timos localizados no Continente e em particular pela sua maior dimens o e import ncia dos portos que integram o sistema portu rio princ
13. 2016 17 40 Em estudo 2016 17 Terminal da SECIL 170 e 125 40 Terminal Tanquisado Eco Oil 463 40 Terminal Praias do Sado 200 40 Terminal Uralada 100 40 Terminal da ALSTOM 110 40 Terminal da LISNAVE pean Sem limite Terminal Teporset n d Sem limite Terminal Termitrena 12 5 2016 17 Em estudo 2016 17 Sem limite Em estudo 2016 17 Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Comprimento m ximo aconselh vel Comprimento do Cais Comprimento do Cais Duques d Alba Navios at 280 m de comprimento em qualquer reponto de mar noite e dia Acima de 280 m manobram de dia Tabela 46 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Sines Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos e GE Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Terminal de Gran is L quidos Terminal Petroqu mico Terminal Multipurpose de Sines Terminal de G s Natural Terminal de Contentores de Sines Terminal XXI Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Tabela 47 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis nos Portos do Algarve Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos o GE Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano PORTO DE PORTIM O Barra Canal Principal
14. 414 Por outro lado pode ser uma estrat gia de criar barreiras entrada no mercado aos operadores que apenas disponham de capacidade para oferecer um dos produtos ou servi os uma vez que ter o como mercado potencial apenas aqueles clientes que n o pretendam adquirir uma das componentes do pacote Ou em alternativa a entrada no mercado obrigar o potencial entrante a produzir os dois produtos ou servi os em simult neo podendo n o dispor de capacidade para tal 415 Por ltimo o setor portu rio poder ser suscet vel ocorr ncia de pr ticas de carteliza o seja entre operadores de infraestruturas ou terminais portu rios seja ao n vel dos prestadores de servi os portu rios conforme resulta do referido documento da OCDE 416 De facto o mercado de acesso a infraestruturas ou terminais portu rios apresenta uma estrutura significativamente concentrada um n mero muito reduzido de operadores liga es cruzadas entre tais operadores v g participa es cruzadas no capital uns dos H3 Esta pr tica de tying envolvendo os servi os de reboque como servi o tying e de pilotagem como servi o tied foi detetada e punida pela autoridade de concorr ncia da Nova Zel ndia num processo envolvendo um porto daquele pa s Foram igualmente detetados descontos associados a vendas em pacote de determinados servi os portu rios face soma dos pre os individuais desses servi os numa estrat gia de mixed bundling cfr Comme
15. Ou seja se as condi es de presta o dos servi os num terminal condicionam de forma relevante as condi es de presta o dos servi os no outro terminal 41 O mbito geogr fico do mercado compreende a rea geogr fica em que as empresas em causa fornecem produtos ou servi os em que as condi es da concorr ncia s o suficientemente homog neas e que podem distinguir se de reas geogr ficas vizinhas devido designadamente ao facto das condi es de concorr ncia serem consideravelmente diferentes nessas reas Assim no caso dos portos o mbito geogr fico do mercado determinado em fun o de existir ou n o uma intera o concorrencial entre dois portos i e das condi es de presta o dos servi os num determinado porto condicionarem ou n o de forma significativa as condi es de presta o dos servi os no outro porto Sendo que este condicionamento concorrencial entre portos tender a ser t o mais prov vel quanto maior for a sobreposi o dos respetivos hinterlands i e quanto maior for a percentagem dos seus utilizadores que por se localizarem simultaneamente na rea de influ ncia dos dois portos est o em condi es de poder optar entre ambos em fun o das condi es oferecidas por cada um deles 42 Em termos conceptuais aplica se o teste SSNIP ou teste do monopolista hipot tico De acordo com este teste dois produtos dever o ser inclu dos no mesmo mercado se um hipot tico monopolista nic
16. Poderia ainda proceder se a uma segmenta o dos gran is l quidos entre produtos petrol feros e gran is l quidos alimentares resultando da uma ainda maior quota de mercado do Grupo Galp Energia do que a que foi referida no ponto anterior 225 Assim face a todo o exposto conclui se estarmos perante um grau de concentra o da oferta muito significativo no que respeita atividade de opera o portu ria quer se considere cada um dos portos individualmente quer se considerem todos os portos do Continente em conjunto 226 Oque per se pass vel de indiciar a exist ncia de constrangimentos concorrenciais desde logo em termos de concorr ncia intraporto mas tamb m possivelmente em termos de concorr ncia interportos 3 1 3 Taxa de utiliza o do sistema portu rio do Continente 227 Conforme j referido supra nos 88 126 e seguintes para avaliar o grau de concorr ncia ou rivalidade interna em determinada ind stria ou mercado dever o considerar se em primeiro lugar indicadores que caracterizem a estrutura de oferta e em particular o grau de concentra o de mercado Ora concluiu se na subsec o anterior que a atividade de movimenta o portu ria de carga apresenta em Portugal um grau de concentra o muito significativo o que per se pass vel de indiciar a exist ncia de constrangimentos concorrenciais no setor portu rio nacional 228 Os poss veis constrangimentos concorr ncia estar
17. Problema A o An lise te rica An lise espec fica Factos e A es sintomas do espec ficas para problema implementa o das medidas Fonte AdC 71 Assim a an lise far se em duas dimens es distintas Por um lado o Estudo evoluir de uma an lise descritiva para uma an lise prescritiva por outro lado a an lise espec fica situa o concreta dos portos nacionais ser complementada por uma an lise de cariz mais te rica 72 Desta forma numa primeira fase da an lise a AdC procurar identificar eventuais factos e sintomas pass veis de indiciar um funcionamento menos eficiente dos portos nacionais numa segunda fase de an lise ainda numa perspetiva essencialmente descritiva procuraremos identificar as poss veis causas subjacentes a tais factos e sintomas incluindo eventuais constrangimentos de ndole essencialmente concorrencial que impe am um funcionamento mais adequado do mercado 73 A seguir evoluiremos da an lise descritiva das duas fases anteriores para uma an lise prescritiva propondo poss veis medidas de resposta aos constrangimentos de natureza concorrencial identificados o que se traduzir no conjunto de Recomenda es da AdC com que encerraremos o presente Estudo 1 Esquema adaptado a partir de Roger Fisher amp Alan Sharp Getting It Done How to lead when you re not in charge HarperBusiness 1998 e de Roger Fisher amp William Ury Getting t
18. face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou na diminui o da quota relativa do porto de Set bal de 10 8 em 2010 para 8 8 em 2013 e A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 63 e 37 de toda a carga movimentada no porto de Set bal tendo a quota de expedi o aumentado face aos 57 verificados no ano de 2010 e A expedi o de carga teve em 2013 um peso maior no total dos movimentos no porto de Set bal 63 do que a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada e Apresenta a quota das expedi es de carga no total dos movimentos do porto mais elevada dos portos do Continente 63 logo seguido do porto de Viana do Castelo 58 e da Figueira da Foz 57 e O porto de Set bal movimenta essencialmente carga geral fracionada e gran is s lidos e em menor escala carga contentorizada categorias que representaram em 2013 cerca de 41 40 e 9 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Entre 2010 e 2013 a movimenta o de carga geral fracionada cresceu significativamente no porto de Set bal a uma taxa anual m dia de 19 6 representado este porto em 2013 cerca de 41 de toda a carga geral fracionada movimentada nos portos do Continente e Em id ntico per odo a movimenta o de gran is s lidos decresceu s
19. n d n d 100 100 100 100 Fonte IPTM Tabela 4 Movimento de Contentores nos portos do Continente 2013 Viana do Castelo Leix es Aveiro Figueira da Lisboa Set bal Sines Foz Portos do Algarve TOTAL 1425 198 100 329 0 0 391 436 27 5 0 0 0 8 067 0 6 366 727 25 7 37 730 2 6 620 909 43 6 n d nd Fonte IPTM 471 625 480 0 15 897 547 047 70 564 931036 n d 2 190 495 0 0 28 6 0 0 0 7 25 0 3 2 42 5 md 100 Tabela 5 Movimento de Navios nos principais portos do Continente 2013 Viana do Castelo Leix es Aveiro Figueira da Foz Lisboa Set bal Sines Portos do Algarve Exclui Batel es Dragas Pont es Flutuantes e Navios de Guerra N mero Tonelagem Bruta GT 753 346 28 563 298 3575 7217 1631309 49 256 709 15 051 136 65 187 907 n d 10262 100 164 019422 100 Fonte IPTM 92 Em termos globais os portos comerciais do Continente movimentaram em 2013 um total de cerca de 79 3 milh es de toneladas de carga e cerca de 2 2 milh es de TEUs unidade equivalente do contentor de 20 p s em carga contentorizada o que corresponde a um crescimento anual m dio face a 2010 na ordem dos 6 9 e 15 respetivamente 93 Decompondo em termos de movimentos de expedi o e de rece o observa se que os movimentos de expedi o representaram em 2013 cerca de 43 de todos os movimentos 24 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de carga
20. o o concession rio passaria a beneficiar de rendas mais baixas resultando num ritmo de recupera o do investimento mais r pido e consequentemente um prazo de concess o restante que poderia e deveria ser ajustado no sentido de se tornar mais curto 634 Resultariam de uma tal altera o aos atuais contratos de concess o v rios tipos de beneficio sobre as condi es de concorr ncia no setor portu rio i a diminui o dos custos vari veis do operador portu rio decorrente da redu o das rendas vari veis tenderia a ser transmitida aos utilizadores do terminal sobre a forma 2066 De facto se para terminais com caracter sticas e condi es semelhantes forem definidas rendas substancialmente distintas com especial relevo para o peso das rendas vari veis tal significar que o operador portu rio que suporta rendas mais elevadas estar por regra em desvantagem concorrencial face ao outro operador portu rio 207 No que concerne aos atuais contratos de concess o dever proceder se a uma avalia o cuidada dos mesmos com o intuito de aferir em que medida que eventuais diferen as entre contratos aplicados a terminais distintos em particular as que se referem aos n veis e estrutura de rendas devidas pelo concession rio poder o elas pr prias redundar em distor es concorr ncia e na aus ncia de um adequado level playing field situa o que a verificar se importa corrigir no mbito
21. o das infraestruturas por tipo de meios de transporte permitindo assim uma an lise da qualidade e efici ncia do setor portu rio 430 Ao n vel da avalia o global das infraestruturas Portugal aparece classificado em 17 lugar em 144 pa ses com uma classifica o de 5 7 numa escala de 1 a 7 Pa ses como Espanha Holanda B lgica e Alemanha aparecem classificados em 13 4 18 e 11 lugar respetivamente 118 para al m das infraestruturas de transporte o WEF considera igualmente enquadrado no pilar das infraestruturas a qualidade e efici ncia das redes el tricas e de telecomunica es 83 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 24 Qualidade das Infraestruturas de Transporte osi o o osi o o osi o o osi o o osi o o Infraestruturas avalia o 17 EPA 13 5 9 4 2 6 3 18 2 5 6 11 2 6 global Qualidade da rede rodovi ria 2 2 6 3 11 2 5 9 5 2 6 1 27 2 5 3 13 5 9 Qualidade da rede ferrovi ria 23 2 4 4 4 2 6 0 9 2 5 6 14 2 4 9 8 2 5 7 Qualidade da rede aero 20 2 5 7 10 6 0 4 2 6 4 15 2 5 9 13 2 59 portu rias Qualidade global das 12 2 6 0 9 2 6 0 6 2 6 3 17 2 5 8 7 2 6 1 infraestruturas Fonte WEF The Global Competitiveness Report 2014 2015 431 Particularizando para a qualidade da rede de portos Portugal surge classificado em 232 lugar com uma classifica o de 5 4 Espanha Holanda B lgica e Alemanha surgem classificados em 9 1 6 e em 14 lugar re
22. o de carga adicional 626 Acresce que uma diminui o das rendas devidas pelo operador portu rio constitui uma diminui o de custos para este e consequentemente tender a ser passado para os clientes do terminal portu rio sobre a forma de pre os mais baixos Isto especialmente verdade para diminui es a n vel das rendas vari veis que por afetarem diretamente os custos marginais ou vari veis do operador ter o um maior potencial de influenciar a determina o do pre o do servi o de movimenta o portu ria de mercadorias 627 Assim no mbito do desenho dos contratos de concess o dever o considerar se os potenciais impactos da estrutura de rendas em particular o impacto que as rendas vari veis poder o ter n o s ao n vel dos pre os que o operador portu rio cobrar aos utilizadores do terminal e consequentemente na capacidade concorrencial e competitividade do terminal em causa como tamb m ao n vel dos pr prios incentivos do operador portu rio na atra o de tr fego adicional 628 Recomenda se n o s uma redu o dos montantes de rendas cobrados pelas administra es portu rias que resulte numa redu o dos custos dos operadores em benef cio dos utilizadores dos terminais portu rios como tamb m uma altera o na estrutura de rendas que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari veis 629 J no que concerne partilha de risco conclui se que parte consider vel do risco d
23. o de um mercado ou ind stria o ndice de Herfindahl Hirschman ou IHH sendo calculado como a soma dos quadrados das quotas de mercado das empresas que operam no mercado em quest o O IHH varia entre zero e 10 000 correspondendo o valor zero a um mercado de concorr ncia perfeita e um valor de 10 000 a um mercado em que existe apenas uma empresa i e um mercado de monop lio A diminui o do n mero de empresas que integram o mercado em an lise bem como o aumento da assimetria na distribui o de quotas de mercado entre elas traduzem se no aumento do IHH A pr tica da Comiss o Europeia que tem sido igualmente seguida pela Autoridade da Concorr ncia classifica os mercados em muito concentrados moderadamente concentrados e pouco concentrados em fun o do IHH assumir valores superiores a 2000 entre 1000 e 2000 ou inferiores a 1000 respetivamente 33 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA empresas tender a ser tanto menor quanto mais diferenciados entre si forem os produtos ou servi os oferecidos por essas empresas 132 Por outro lado mesmo nos mercados ou ind strias em que as ofertas das v rias empresas s o percecionadas pelos clientes como apresentando um elevado grau de homogeneidade entre si a concorr ncia ou rivalidade interna entre as empresas pode ser reduzida designadamente quando se est na presen a de restri es na capacidade produtiva das empresas bem como na presen a de elevados custos de mudan a a supo
24. o dos contratos importa limit la ao prazo estritamente necess rio para que o concession rio possa esperar razoavelmente recuperar os investimentos realizados a par de uma remunera o do capital investido considerando taxas de remunera o estritamente necess rias para o n vel de risco por si assumido 613 No mesmo sentido recomenda se que n o sejam exercidas as cl usulas de renova o extens o temporal que possam constar de alguns dos atuais contratos de 198 Poder ainda prever se a possibilidade das entidades adjudicantes procederem mediante a adequada e estritamente necess ria compensa o ao concession rio a uma adjudica o de uma concess o por um per odo mais curto do que o considerado necess rio para recuperar os investimentos 19 A rescis o antecipada da concess o poder justificar se perante designadamente a ocorr ncia de altera es n o previstas no contrato inicial nas circunst ncias e condi es de mercado que justifiquem um reajustamento aos termos do contrato de concess o e ou a atribui o da concess o a um outro operador por este ser mais eficiente na opera o da concess o em causa 121 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA concess o devendo estas concess es ser o quanto antes abertas concorr ncia em novo procedimento competitivo de atribui o das mesmas 614 Reitere se aqui a prop sito da dura o dos contratos de concess o que o aumento da frequ ncia com que a concess
25. que j exerce no Porto de Lisboa enquanto operador de terminais portu rios 278 OGrupo ETE possui estaleiros navais onde disponibiliza servi os de repara o e constru o naval assegurando tamb m servi os de manuten o e repara o de contentores e equipamento portu rio Neste mbito oferece ainda servi os de gest o t cnica de navios e tripula es recrutamento forma o e apoio certifica o de navios e instala es portu rias 279 Exerce tamb m atividades no mbito do transporte rodovi rio de mercadorias assegurando a liga o entre terminais portu rios armaz ns log sticos e as instala es do cliente 280 O Grupo ETE exerce igualmente atividades enquanto operador log stico assegurando o transporte intermodal de mercadorias disponibilizando servi os de transporte mar timo fluvial a reo rodovi rio e ferrovi rio Disp e para o efeito de armaz ns pr prios em Portugal e noutros pa ses 281 Para terminar destaca se a atividade administrativa desenvolvido pelo Grupo ETE no mbito do transporte de mercadorias nomeadamente relacionada com os procedimentos aduaneiros ou contratos de seguro O Grupo Mota Engil 282 O Grupo Mota Engil disponibiliza servi os em terminais portu rios de mercadorias em terminais rodoferrovi rios de mercadorias assim como servi os de log stica integrada associada ao transporte de mercadorias atuando como transit rio agente de navega o e armador
26. ria E Outras Entidades P blicas E Outras Componentes Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Gr fico 14 M dia das Componentes da Fatura Portu ria Outras Entidades P blicas Servi os Portu rios 8 Outras ponentes Rendas e Concess es 5 Outras Componentes 6 Opera o e Estiva 70 Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Outras Componentes da fatura correspondem maioritariamente s TUP Carga e TUP Navio 66 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Tabela 22 Peso relativo indicativo dos custos de opera o portu ria dos custos totais Taxas Portu rias 5 10 Servi os portu rios relativos ao navio pilotagem 10 15 reboque e amarra o Servi os de pilotagem 5 6 Custos de atracagem 5 15 Opera es de movimenta o de carga 45 60 Recolha de res duos 1 5 Outros 5 10 Fonte Comiss o Europeia SWD 2013 181 final Gr fico 15 Componentes da Fatura Portu ria a n vel Europeu Administra o Portu ria Outros 1 Amarra o 2 Reboque 6 Pilotagem 6 Opera o e Estiva 69 Fonte PwC amp Panteia 2013 3 2 1 1 Servi os de movimenta o portu ria de mercadorias 336 Os contratos de concess o de terminais portu rios definem por regra pre os m ximos a 337 338 cobrar pelos concession rios na presta o dos servi os de movimenta o de carga Os pre os m ximos em quest o s o definidos de forma ad hoc em cada
27. ria Os portos nacionais constituem sobretudo um suporte atividade econ mica desenvolvida em Portugal funcionando como pontos de interliga o nas redes log sticas e de transporte internacionais permitindo a integra o das ind strias nacionais nos mercados internacionais cada vez mais globalizados e competitivos 42 deste acesso facilitado em termos de custo frequ ncia e fiabilidade a outros mercados de importa o e exporta o e integra o eficiente da economia e ind strias nacionais nas redes log sticas de transporte internacional que decorrem os maiores benef cios econ micos associados atividade portu ria desenvolvida nos portos nacionais Ou seja precisamente da import ncia dos portos para a competitividade internacional das empresas e produtos portugueses que resulta um dos principais contributos da atividade portu ria para a cria o de riqueza econ mica e gera o de emprego 43 A este respeito os dados relativos s exporta es portuguesas de bens demonstram que estas t m apresentado uma tend ncia claramente crescente em volume e valor sobretudo no que diz respeito s exporta es de bens para pa ses fora da Uni o Europeia Gr fico 4 Evolu o das exporta es nacionais de bens Valor em Euros 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 Milh es de Euros 5000 0 2010 2011 2012 2013 E Intra UE E Extra VE Fonte INE Estat sticas do Com rcio Interna
28. rio n 28 06 22 sec o relativo Auditoria Administra o dos Portos de Set bal e Sesimbra SA 169 Vide Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o 170 Vide Relat rio n 38 06 22 Sec o 171 Idem 172 ibidem 173 Vide Relat rio n 2 26 2009 2 2 Sec o 109 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA c queacordem prazos de concess o e de respetiva prorroga o razo veis fixados em fun o do Per odo de Recupera o do Investimento e incluam cl usulas que determinem um prazo razo vel para a revis o dos contratos d que adotem como regra a conten o na utiliza o de disposi es de prorroga o do prazo contratual nomeadamente nos casos em que a adjudica o n o seja consequ ncia de um procedimento competitivo gt e ponham em execu o um processo de monitoriza o dos contratos de concess o assente num modelo matricial que permita o respetivo acompanhamento in momentum do cumprimento das respetivas cl usulas contratuais 1 f em futuros contratos de concess o configurem de forma objetiva clara e exequ vel aspetos essenciais nomeadamente metas de desempenho para a concession ria quantitativas e qualitativas que sejam adequadas aos objetivos p blicos pretendidos com o contrato g adotem um sistema de avalia o e reporte integrado do desempenho da concession ria nas diferentes val ncias do projeto nomeadamente financeira qualidade segu
29. s condi es estruturais do sistema portu rio do Continente avaliar as condi es de entrada acesso ao mercado 296 Da an lise efetuada pela AdC conclui se pela exist ncia de elevadas barreiras entrada acesso opera o de infraestruturas portu rias quer de natureza legal quer tamb m de natureza estrutural o que sendo pass vel de reduzir a amea a de surgimento de novos entrantes no mercado redunda numa menor concorr ncia no mercado 297 Come ando por considerar os terminais j existentes e atendendo ao facto da generalidade destes estarem concessionados a entidades que os exploram em regime de exclusividade verifica se que a possibilidade de entrada de novos concorrentes por esta via necessariamente muito reduzida e incapaz de responder de forma c lere ao exerc cio de um eventual poder de mercado da ou das empresas que j atuam no setor O facto de muitos dos terminais existentes apresentarem prazos de concess o bastante alargados apenas contribui para reduzir a concorr ncia potencial pelo mercado dificultando a entrada no mercado de novos operadores 298 Aentrada de novos operadores no mercado poder ocorrer tamb m pela via da atribui o de concess o de um novo terminal portu rio Por m facilmente se conclui que tamb m 84 Acrescente se ali s que a rela o vertical existente entre o armador e o operador do terminal ao fazer com que o armador verticalmente integrado utilize preferenc
30. suficiente para que se possa presumir a aus ncia de aux lios de Estado Ou seja neste cen rio presume se que o pre o e as restantes condi es representam o pre o de mercado para a execu o do projeto em causa n o resultando por isso em qualquer vantagem econ mica injustificada para o operador econ mico selecionado 2 Ou dito de outra forma presume se que a 149 Cfr n 1 do artigo 65 da Lei da Concorr ncia 150 Cfr n 2 do artigo 65 2 da Lei da Concorr ncia 131 Cfr Manuel Lopes Porto Jo o Nogueira de Almeida e Ana Rita Andrade Anota o ao art 65 da Lei da Concorr ncia in Lei da Concorr ncia Coment rio Conimbricense 152 Vide por exemplo 8 38 da Carta enviada pela CE Republica Portuguesa publicada no JOCE C117 de 16 04 2014 relativo a um eventual aux lio de estado resultante da extens o da dura o da concess o do direito de utiliza o do dom nio p blico h drico para produ o de energia hidroel trica em favor da EDP fa atribui o de concess es para efeitos da presta o de um servi o num mercado pode n o comportar uma vantagem econ mica para o benefici rio se a dita concess o for adjudicada no mbito de um concurso p blico e n o discriminat rio em que participe um n mero suficiente de operadores Assim sendo o benefici rio da concess o n o pode retirar qualquer vantagem econ mica indevida da mesma j que n o obt m um pre o abaixo das condi es de m
31. 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Sines 656 Por ltimo em rela o ao porto de Sines observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas e o porto com maior atividade em Portugal com uma quota de 46 1 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 49 9 e 41 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto cresceu de forma significativa a uma taxa anual m dia de 12 7 o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou no aumento da quota relativa do porto de Sines de 39 2 em 2010 para 46 1 em 2013 e o porto com a maior taxa de crescimento anual m dia 12 7 ao ano no per odo compreendido entre os anos de 2010 e 2013 frente dos portos da Figueira da Foz 9 5 ao ano e Leix es 5 6 ao ano e A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 38 e 62 de toda a carga movimentada no porto de Sines tendo a quota de expedi o aumentado face aos 34 verificados no ano de 2010 141 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA e A expedi o de carga teve em 2013 um peso menor no total dos movimentos no porto de Sines 38 do que a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga
32. 1 8 Figueira da Foz 1615891 1701833 1787838 2 120 142 9 5 Lisboa 11993 572 12 360 544 11 080 697 11 990 895 0 0 Set bal 7 006 253 6892587 6058579 7 008 667 0 0 Sines 25 484 758 25 781913 28 562 754 36513 785 12 7 TOTAL 64 946 204 66 758 452 67918393 79 264 983 6 9 Fonte IPTM Tabela 8 Movimento de Contentores TEUS nos principais portos do Continente 2010 13 2010 2011 Tx Var 10 13 M dia Anual Leix es 483 411 514 087 632 665 625 480 9 Lisboa 512 753 541 907 485 696 547 047 2 2 Sines 376 019 445 185 553 062 931 036 35 3 Outros 67911 97247 69 842 46 126 12 1 TOTAL 1440 093 1598426 1741266 2 190 495 15 Fonte IPTM 97 A categoria de Gran is L quidos representou 39 do total de movimentos nos portos do Continente logo seguida da carga contentorizada 31 do total representando estas duas categorias de produtos mais de 2 3 de todos os movimentos observados nos portos do Continente 26 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 9 Movimentos de carga por tipo de gran is l quidos 2013 Ton Petr leo Bruto 66 383 11 709 452 11775 835 38 4 Produtos Petrol feros 9 168 134 7297229 16 465 364 53 6 Outros Gran is L quidos 906 657 1562 245 2 468 902 8 TOTAL 10 141174 20 568 927 30 710 101 100 Fonte IPTM Tabela 10 Movimentos de carga por tipo de gran is s lidos 2013 Ton Carv o 141 635 4683223 4824858 29 1 Min ri
33. 400 000 200 000 0 4 4 1 f 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM Gr fico 26 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Aveiro 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Figueira da Foz 653 Ademais em rela o ao porto de Figueira da Foz observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas e Ocupa a 6 posi o em termos de atividade portu ria em Portugal com uma quota de 2 7 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 2 e 3 6 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto cresceu de forma significativa a uma taxa anual m dia de 9 5 o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou no aumento da quota relativa do porto de Figueira da Foz de 2 5 em 2010 para 2 7 em 2013 e o porto com a 22 maior taxa de crescimento anual m dia 9 5 ao ano a seguir ao porto de Sines 12 7 ao ano e A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 57 e 43 de toda a carga movimentada no porto de Figueira da Foz tendo a quota de expedi o aumentado face aos 52 verificados no ano de 2010 136 AUTORIDADE
34. 457 A an lise que se apresenta a seguir aponta para a exist ncia de operadores portu rios com n veis de rentabilidade significativos o que poder indiciar o exerc cio de um poder de mercado por parte desses operadores e nessa medida torna premente a necessidade de um refor o da concorr ncia intra portos e da concorr ncia inter portos 458 Com o objetivo de procurar caracterizar genericamente o cen rio existente em termos de performance econ mico financeira dos principais operadores portu rios nacionais desenvolveu se um exerc cio de an lise baseado em determinados indicadores globais econ mico financeiros comummente utilizados e aceites como os mais relevantes para tal exerc cio Para esse efeito consideram se os indicadores de rentabilidade de algumas das empresas que operam terminais portu rios em diferentes portos do Continente e de modo a obter um termo de compara o far se id ntico exerc cio para um conjunto de portos em Espanha 459 Assim no caso da rentabilidade econ mica foram considerados os seguintes indicadores i Rentabilidade do Investimento ROI return on investments e ii Rentabilidade do Ativo ROA return on assets 2 Por sua vez no que respeita rentabilidade financeira foi considerada a rentabilidade do capital pr prio ROE return on equity 460 A rentabilidade econ mica medida atrav s do indicador ROI avalia a capacidade da empresa retirar proveito econ mi
35. 6 e 7 3 na movimenta o de graneis s lidos no conjunto dos portos do Continente Destacam se igualmente a SAPEC que movimenta cerca de 39 de todos os gran is s lidos que passam pelo porto de Set bal ou a PSA Sines que opera o terminal de contentores de Sines respons vel por cerca de 49 de toda a carga contentorizada movimentada nos portos do Continente 47 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 17 Outros Grupos Econ micos Operadores de Terminais nos portos do Continente Terminal Portu rio Operador Portu rio Tipo de Carga Quota Grupo Oper no Quota do Porto Quota do Oper No porto 2013 2013 conjunto dos portos 2013 Fig da Foz Term Carga Geral Term Gran is S lidos Operfoz Carga Fracionada 17 4 Gran is S lidos 4 4 Lisboa Term Gran Alimentares da Trafaria Term SILOPOR Gran is S lidos 40 29 11 6 de Gran Alimentares do Beato alimentares Terminal Multiusos do Beato TMB Gran is S lidos 8 7 29 2 5 alimentares Terminal de Gran is Alimentares de SOVENA Gran is S lidos 25 1 29 7 3 Palen a alimentares Ter Gr L quidos do Barreiro LBC Tanquipor Gran is L quidos 30 2 5 4 1 6 Ter Gr L quidos da Ban tica Repsol Gran is L quidos 11 1 5 4 0 6 Terminal de Gran is L quidos de Porto dos OZ Energia Gran is L quidos 2 1 5 4 0 1 Buchos Esta o de Assist ncia Naval do Porto de ETC Gran is L quidos 32 5 4 1 7 Lisboa Set bal Term de Gran S lidos SAPEC Term d
36. Cfr Tabela 23 8 Vide contributo da CE para o documento OECD 2011 Competition in Ports and Port Services OECD Competition Committee Roundtable Discussion 90 A este prop sito a CE refere que a exist ncia de cons rcios envolvendo v rios armadores tendentes a refor ar a concentra o da oferta ao n vel dos armadores poder n o resultar num significativo refor o do poder negocial dos armadores atendendo ao facto dos membros de tais cons rcios continuarem a concorrer entre si e a apresentarem interesses que nem sempre coincidem o que poder dificultar a coordena o que seria necess ria para se proceder a uma mudan a dos portos ou dos terminais portu rios utilizados por esses cons rcios A Comiss o Europeia ponderou ainda na sua an lise que os armadores teriam dificuldade em ser cred veis na amea a de mudan a de porto terminal como forma de pressionar a obten o de melhores condi es negociadas junto dos operadores portu rios uma vez essa mudan a implicaria altera es complexas na opera o global de transporte mar timo tendo que ser coordenados os hor rios e possibilidades de escala em todos os terminais utilizados no percurso do navio A mudan a de porto terminal por parte dos armadores implicaria tamb m que os carregadores adequassem a sua opera o log stica de transporte terreste o que poderia inibir os armadores a tomar uma decis o de altera o do terminal 63 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA
37. Contentorizada 176 967 181214 167 846 154 374 4 5 Carga Ro Ro 0 0 0 0 n a Gran is S lidos 668 765 665 641 643 432 726221 2 8 Gran is L quidos 0 23 503 6889 0 n a TOTAL 1615 891 1701833 1787838 2 120 142 9 5 Fonte IPTM Gr fico 27 Movimenta o de carga por categoria Porto de Fig Foz 1 400000 1 200 000 1 000000 800 000 600 000 400 000 200 000 o 1 1 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada m Gran is S lidos m Gran is L quidos Fonte IPTM 137 O il AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 28 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Figueira da Foz 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Lisboa 654 Relativamente ao porto de Lisboa observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas o 3 porto com maior atividade em Portugal com uma quota de 15 1 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 15 5 e 14 7 Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto manteve se sensivelmente estagnada tendo se observado uma ligeir ssima diminui o da mesma o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou na diminui o da quota relativa do porto de Lisboa de 18 5 e
38. Grand Alliance Hapag Lloyd NYK OOCL New World Alliance APL Hyundai MOL CKYH Cosco K Line Yang Ming Hanjin sia Europa Maersk vs MSC CMA CGM vs G6 e P3 Network Maersk MSC CMA CGM 318 Assim um aumento da concentra o de oferta ao n vel dos principais armadores tender a traduzir se num refor o do poder negocial destes na sua rela o com os operadores de servi os portu rios e nessa medida poder resultar num maior constrangimento ao exerc cio de poder de mercado pelas infraestruturas portu rias 319 Ainda assim note se que a Comiss o Europeia em an lises recentes levantou s rias d vidas sobre a possibilidade dos armadores beneficiarem de um poder negocial significativo face aos operadores portu rios De facto concluiu a Comiss o Europeia que o grau de concentra o da oferta ao n vel dos armadores bem como o eventual poder negocial dos armadores que da poderia decorrer tende a ser neutralizado pelo grau de concentra o existente do lado dos operadores de terminais portu rios 320 Note se que se verdade que existe uma crescente concentra o de oferta ao n vel dos armadores a mesma ter de ser algo relativizada atendendo a que os 10 principais 87 Quando os armadores disponibilizam o servi o de transporte mar timo em conjunto utilizando nomeadamente o mesmo navio Os armadores repartem a capacidade do navio mas desenvolvem pol ticas comerciais independentes e n o coordenadas 88
39. L quidos de Porto Petrogal Gran is L quidos 0 5 4 Brand o Sines Terminal de Gran is L quidos CLT Grupo Galp Energia Gran is L quidos 87 6 64 2 CONJUNTO DOS PORTOS DO CONTINENTE Gran is L quidos 77 3 Fonte P ginas eletr nicas das Administra es Portu rias IPTM e das empresas Assume se de uma forma conservadora que a Galp movimenta para al m de todo o petr leo bruto que passa no porto de Leix es dos produtos petrol feros que s o movimentados nesse porto Outros Grupos Econ micos Operadores de Terminais nos portos do Continente 207 Para al m dos supra referidos Grupos Econ micos que det m uma posi o de destaque na opera o de terminais portu rios a Mota Engil com forte presen a na movimenta o de contentores o Grupo ETE com forte presen a na movimenta o de Gran is S lidos e Carga Geral Fracionada e o Grupo Galp Energia com forte presen a na movimenta o de Gran is L quidos designadamente produtos petrol feros e petr leo bruto podem identificar se um conjunto de outros operadores portu rios de menor dimens o que operam na movimenta o de v rios tipos de carga 208 Atabela seguinte identifica esses operadores de terminais portu rios destacando se entre eles operadores como a Silopor e a Sovena as quais movimentam cerca de 40 e 9 de todos os gran is s lidos movimentados no porto de Lisboa respetivamente e det m quotas de respetivamente 11
40. Transportes RTE T e os investimentos em infraestruturas de transporte incluindo os investimentos em portos mar timos e as liga es destes com os respetivos hinterlands para o per odo 2014 2020 definidos no mbito da pol tica europeia relativa RTE T visam responder a uma das causas que explica o desempenho desadequado e ineficiente do sistema de portos mar timos da RTE T Referimo nos falta de liga es adequadas entre os portos mar timos e as redes de transporte terrestre em particular as liga es com a rede ferrovi ria e quando aplic vel tamb m com a rede fluvial 734 A Comiss o Europeia identifica fortes disparidades estruturais no desempenho dos portos mar timos da RTE T pass veis de comprometer a efic cia e a efici ncia do desempenho da pr pria RTE T Este problema agravado pela necessidade de adaptar os portos s novas necessidades log sticas e de transporte 2 em tempos de escassez do financiamento p blico 735 Esta assimetria no desempenho dos portos europeus gera dois tipos de problemas Por um lado h uma concentra o excessiva de movimenta o de carga nos portos com maiores n veis de desempenho com o consequente congestionamento do porto em causa e das redes de transporte terrestre que servem o respetivo hinterland por outro lado prejudica se o desenvolvimento do transporte mar timo de curta dist ncia uma das solu es 248 Portos do Funchal Porto Santo e Cani al 247 C
41. causas de ndole concorrencial Ap s este exerc cio de diagn stico de problemas de ndole concorrencial procede se recomenda o de um conjunto de medidas que visam por via da resposta aos constrangimentos identificados promover a concorr ncia no setor portu rio e nessa medida contribuir para melhorar a efici ncia e a qualidade dos portos nacionais A promo o da concorr ncia no setor portu rio deve fazer se a dois n veis distintos ao n vel da concorr ncia no mercado e ao n vel da concorr ncia pelo mercado Ou seja importa promover as condi es de concorr ncia no mercado tanto ao n vel da concorr ncia entre terminais portu rios como tamb m ao n vel da concorr ncia entre prestadores dos servi os portu rios v g servi os de pilotagem reboque No que se refere concorr ncia entre terminais portu rios esta pode ocorrer entre terminais localizados no mesmo porto i e concorr ncia intra porto ou entre terminais localizados em diferentes portos i e concorr ncia inter portos Importa igualmente promover as condi es de concorr ncia pelo mercado garantindo n o apenas que a concess o de terminais portu rios se realiza num ambiente de efetiva concorr ncia entre potenciais concession rios mas tamb m adequando os prazos das concess es ao estritamente necess rio aumentando assim a frequ ncia com que a concess o volta ao mercado Dever procurar ainda garantir se que poss veis p
42. como o padr o verific vel na generalidade das administra es portu rias dispersas pelo mundo 450 Importa aqui notar a import ncia de se proceder a uma efetiva avalia o e publicita o de indicadores de efici ncia e de produtividade das infraestruturas portu rias n o apenas porque tal informa o ao facilitar a compara o de desempenho dos v rios portos 129 Fourgeaud Patrick 2000 Measuring Port Performance The Word Bank Pf Twutd 08 11 2000 87 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA contribuiria para escolhas mais informadas pelos respetivos utilizadores e para aumentar a exig ncia dos v rios stakeholders junto das administra es portu rias como tamb m do ponto de vista das pr prias administra es portu rias facilitaria a identifica o das melhores pr ticas e formas de melhorar a sua posi o competitiva tendo por base um exerc cio de benchmarking do desempenho e produtividade dos v rios portos 451 A tal prop sito na sua publica o intitulada Review of Maritime Transport 2013 a UNCTAD vem referir que at ao momento n o se verificou muito interesse por parte dos portos em definir e publicar de uma forma regular indicadores de efici ncia que permitam um verdadeiro exerc cio de benchmark entre diferentes portos Refere ainda que os portos tendem a medir as suas performances com base apenas em observa es internas e numa perspetiva hist rica isto avaliam se a si mesmos no present
43. consta nas tabelas e nos gr ficos seguintes Tabela 31 Atividade Portu ria por Tipo de Carga 2013 do Total do Porto Tipo de Carga V Castelo Leix es Aveiro Lisboa Set bal Sines Fracionada 5 2 40 0 58 5 0 8 41 3 0 4 Contentorizada 36 6 0 0 7 3 45 2 9 0 33 0 Ro Ro 0 4 0 0 0 0 0 2 2 8 0 0 Gran is S lidos 12 2 33 7 34 3 40 2 40 2 12 6 Gran is L quidos 45 5 26 4 0 0 13 7 6 7 54 0 TOTAL 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0 1000 Fonte IPTM Tabela 32 Atividade Portu ria por Tipo de Carga ton Varia o anual m dia 2010 13 Tipo de Carga V Castelo Leix es Aveiro Set bal Fracionada 5 3 14 3 5 6 17 2 31 1 19 6 25 4 Contentorizada 4 4 8 0 n a 4 5 1 6 8 0 40 1 Ro Ro n a 46 2 n a n a 21 1 7 9 n a Gran is S lidos 2 8 2 0 3 0 2 8 1 1 9 9 15 5 Gran is L quidos 15 3 5 2 3 1 n a 3 6 12 6 3 0 TOTAL 1 8 5 6 1 8 9 5 0 0 0 0 12 7 Fonte IPTM Porto de Viana do Castelo 650 No que se refere ao porto de Viana do Castelo observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas e Ocupa a72 posi o em termos de atividade portu ria em Portugal com uma quota de 0 6 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 0 5 e 0 8 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto decresceu a uma taxa anual
44. contrato de concess o sendo os mesmos atualizados anualmente tendo por base o ndice de pre os no consumidor registado no ano anterior Verifica se ainda que os pre os m ximos em quest o s o geralmente diferentes entre terminais que efetuam a movimenta o do mesmo tipo de mercadoria independentemente dos terminais se localizarem ou n o no mesmo porto A exist ncia de pre os m ximos n o inibe os operadores portu rios de poderem praticar pre os inferiores aos pre os m ximos previstos De facto de acordo com a informa o recolhida pela AdC a aplica o de pre os inferiores aos pre os m ximos mesmo uma pr tica corrente sendo os pre os m dios praticados significativamente inferiores s tarifas m ximas permitidas N o se poder contudo concluir que a pr tica de pre os abaixo do valor m ximo definido nos contratos de concess o resulta necessariamente da exist ncia de um elevado n vel de concorr ncia no mercado De facto atendendo nomeadamente i aus ncia de utiliza o 94 Cfr Comiss o Europeia Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework on the market access to port services and the financial transparency of ports de 23 05 2013 SWD 2013 181 final Volumes 1 2 e 3 67 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de uma metodologia orientada para os custos na defini o de pre os m ximos e ii a
45. da utiliza o eficiente das infraestruturas do desempenho dos servi os portu rios e do valor gerado para os utilizadores dos portos E como objetivos interm dios tendentes promo o daqueles valores a efetiva promo o da concorr ncia entre terminais e prestadores de servi os portu rios e a redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias Dever o prever se mecanismos que restrinjam ou comprometam o Estado a n o impor s administra es portu rias a distribui o excessiva de dividendos por forma a n o comprometer a sustentabilidade econ mico financeira e capacidade de investimento dos portos e ou a n o obrigar a uma onera o excessiva dos utilizadores dos portos As administra es portu rias dever o estar obrigadas a publicar um conjunto alargado de indicadores de efici ncia e de produtividade dos portos e terminais portu rios que permitam a compara o de desempenho dos v rios portos nacionais e entre estes e os principais portos internacionais A AdC recomenda que se implemente uma clara separa o entre a atividade regulat ria a atividade de administra o portu ria e as atividades comerciais de presta o de servi os e explora o de terminais portu rios E que nesse mbito se prossigam os passos necess rios a uma efetiva implementa o do novo regulador setorial a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes AMT 6 2 Recomenda o 2 Re defini o do modelo de con
46. de Acesso Mar timo 10 2016 N o condicionante Cais Comercial 10 2016 N o condicionante PORTO DE FARO Barra Canal Principal de Acesso Mar timo 8 2014 N o condicionante Cais Comercial 8 2014 N o condicionante Fonte IEVA Relat rio Final 2014 146 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Anexo III Instrumentos de pol tica para o setor portu rio 657 Os instrumentos de pol tica para o setor portu rio t m reiteradamente focado na necessidade de refor ar a efici ncia e a competitividade dos portos nacionais atendendo sua import ncia para a competitividade das exporta es nacionais 658 Este Anexo apresenta os instrumentos de pol tica para o setor portu rio mais recentes focando em particular naquelas medidas a identificadas que se relacionam com o refor o da concorr ncia no setor Nesse mbito ser o apresentados sumariamente os seguintes documentos i Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios ii Plano Estrat gico dos Transportes e Infraestruturas Horizonte 2014 2010 e iii Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado IEVA O Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios 659 Em meados de 2012 foi apresentado pelo Governo o designado Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios que engloba um conjunto de medidas gen ricas que t m como objetivo o refor o da competitividade dos portos nacionais inclu
47. de oferta de um desses portos na ordem dos 5 a 10 Contudo admitiria tal possibilidade para n veis superiores de deteriora o relativa nas condi es de oferta 163 Um outro utilizador do porto de Set bal considerou o porto de Lisboa como a alternativa ao porto de Set bal indicando no entanto que apenas comtemplaria uma altera o de portos em situa o extrema 164 Um utilizador do porto da Figueira da Foz admitiu passar a recorrer a outros portos mas apenas para determinado tipo de carga e perante uma deteriora o substancial nas condi es de oferta naquele porto Para outros tipos de carga considera que n o existe substituto ao porto da Figueira da Foz j que uma mudan a para por exemplo o porto de Aveiro resultaria em custos adicionais de transporte em terra de tal ordem que tornariam tal mudan a invi vel 165 Mas dois outros utilizadores do porto de Aveiro e da Figueira da Foz consideram estes dois portos como substitutos entre si e um outro utilizador do porto de Set bal indica que em seu entendimento os portos de Lisboa e de Sines constituem alternativas ao porto de Set bal E um outro carregador indica que n o obstante nem todos os portos conseguirem competir entre si atendendo ao acr scimo nos custos de transporte em terra ser nesses 39 166 167 168 169 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA casos superior a eventuais diferen as de custos na opera o portu ria reconhece que em det
48. de transhipment em compara o com o tr fego associado a um hinterland espec fico Ou seja os servi os de movimenta o de contentores para transhipment pode ocorrer num conjunto de portos mais alargado i e numa diversidade de portos de guas profundas onde se cruzem as rotas de longo curso entre si e com rotas de m dio ou curto curso enquanto que o tr fego que tem destino origem num determinado hinterland ter que necessariamente ser movimentado num conjunto de portos que abranja esse hinterland o qual por regra relativamente restrito 156 O mesmo tipo de conclus o resulta de alguma da pr tica decis ria da Comiss o Europeia no que diz respeito ao setor portu rio considerando se em geral mercados diferenciados para a movimenta o de contentores de transhipment e os servi os de movimenta o de contentores associados a um determinado hinterland De facto segundo a Comiss o Europeia os dados por si recolhidos indicaram que a substitui o de linhas regulares ou liga es individuais existe quase exclusivamente entre portos associados ao mesmo Podem nomeadamente ocorrer duas situa es distintas de transbordo uma situa o conhecida como de relay transhipment i e o transbordo entre dois navios m e ou navios deep sea e outra situa o conhecida como de hub and spoke transhipment i e o transbordo entre navios deep sea e navios feeder No primeiro caso i e no relay transhipment o contentor r
49. de valor funcione de forma adequada necess rio que redu es de custos a montante sejam adequadamente transmitidas a jusante refletindo se na fatura cobrada aos utilizadores ltimos dessa cadeia de valor e Tal conseguido por via do refor o da concorr ncia nos v rios n veis da cadeia de valor mas tamb m por via da forma como os contratos de concess o s o desenhados e implementados atrav s designadamente da inclus o dos mesmos de mecanismos de incentivos ligados ao desempenho dos operadores Nesses termos recomenda se que os contratos de concess o passem a incluir indicadores de desempenho de natureza operacional e econ mica associados a objetivos claros de movimenta o de carga e de promo o de utiliza o das infraestruturas estes objetivos e indicadores de desempenho dever o ser monitoriz veis recomendando se s administra es portu rias a implementa o de um sistema de efetiva monitoriza o do cumprimento dos objetivos e indicadores de desempenho a prever nos contratos de concess o recomenda se ainda que os contratos de concess o passem a incluir um efetivo sistema de incentivos que inclua as adequadas bonifica es e penaliza es ligadas ao grau de cumprimento dos objetivos e indicadores de desempenho a prever 214 Se verdade que em teoria at um monopolista quando confrontado com uma redu o de custos em particular a n vel dos custos vari veis ou dos custos marginais f
50. do plano de amplia o do terminal de contentores antes do t rmino da concess o inicial foram demasiado otimistas n o tendo sido equacionados cen rios de procura mais pessimistas e que se viriam a revelar mais realistas os quais tornariam a op o de renegocia o do contrato menos defens vel De facto o plano de amplia o do terminal de contentores baseou se no cen rio de que o mesmo esgotaria a sua capacidade entre 2009 e 2010 o que ficou longe de se verificar 161 107 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA procedimento inicial de adjudica o fosse pass vel de resultar na aceita o de uma proposta vencedora distinta da do atual concession rio 561 Ora a forma adequada de se levarem em conta os considerandos referidos nos dois par grafos anteriores seria aguardar pelo fim da concess o que vigorava na altura e decorrido esse prazo de 7 anos lan ar um novo procedimento concorrencial envolvendo caso ainda se justificasse a implementa o do plano de requalifica o e expans o do terminal de contentores de Alc ntara Alternativamente no caso da evolu o da procura tornar premente o referido plano de requalifica o e de expans o antes de decorrido o prazo da concess o inicial poderia ter se optado pelo resgate antecipado da concess o seguida do lan amento de um novo procedimento competitivo de atribui o de concess o 562 Note se por ltimo que o lan amento de um novo procedimento concorre
51. dois portos determinada pelo grau de sobreposi o dos hinterlands ou reas de influ ncia desses portos o alargamento dos respetivos hinterlands ao contribuir para o refor o do grau de sobreposi o entre os mesmos contribui tamb m para a promo o da concorr ncia interportos Uma forma de promo o da concorr ncia interportos passa assim por medidas que contribuam para alargar os hinterlands ou reas de influ ncia em terra dos portos nacionais 681 Relacionado com esta inten o de abertura do mercado a novos operadores o presente Estudo procurou aferir na sec o 4 as condi es de acesso ao mercado no que se refere n o apenas opera o de terminais portu rios mas tamb m ao n vel da presta o de 219 Para o diagn stico e caracteriza o detalhada dos constrangimentos de natureza infraestrutural que afetam as liga es entre o sistema mar timo portu rio do continente e as redes de transporte e log stica em terra recomenda se a consulta do Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado IEVA o qual foi apresentado em meados de 2014 Neste Relat rio procede se a um diagn stico e caracteriza o detalhada dos constrangimentos de natureza infraestrutural que afetam as redes de transporte em Portugal ferrovi rio rodovi rio aeroportu rio e mar timo portu rio e com base em tal diagn stico procede se identifica o dos investimentos priorit rios em infraestrut
52. dos eventuais processos de renegocia o de contratos de concess o 208 Vide a este prop sito o Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios descrito infra no Anexo III o qual inclui a inten o de serem avaliados e revistos alguns dos atuais contratos de concess o em particular aqueles que apresentam um prazo de concess o mais alargado tendo em vista a redu o dos custos de movimenta o de carga portu ria o refor o da utiliza o dos terminais portu rios e da efici ncia e competitividade dos portos nacionais 209 Ainda nesta linha de racioc nio o processo de renegocia o dos contratos de concess o dever ser precedido da adequada prepara o visando a identifica o dos poss veis cen rios win win que potenciam a margem de renegocia o dos contratos com cria o de valor para ambas as partes mas visando tamb m restringir o risco do processo de renegocia o puder resultar em aux lios de estado nos termos em que este conceito foi discutido supra na sec o 4 3 126 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de pre os mais baixos contribuindo para refor ar a capacidade concorrencial e competitividade do terminal em causa ii acresce o impacto sobre os incentivos do operador portu rio na atra o de tr fego adicional decorrente do facto deste passar a apropriar se de uma maior parcela da receita adicional gerada resultando daqui um potencial refor o da utiliza o das infraestruturas portu rias
53. e a natureza das eventuais modifica es ou op es bem como as condi es em que podem ser aplicadas N o podem prever modifica es ou op es que alterem a natureza global da concess o 96 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA previstas no contrato inicial nas circunst ncias e condi es de mercado que justifiquem uma modifica o do contrato que exigiria um novo processo de adjudica o da concess o 506 Note se que face dura o alargada da maioria dos contratos de concess o poss vel e at prov vel a ocorr ncia de altera es n o previstas no contrato inicial nas circunst ncias e condi es de mercado que justificariam um reajustamento aos termos do contrato de concess o e ou a atribui o da concess o a um outro operador por este ser mais eficiente na opera o da concess o em causa 507 Assim importante que se prevejam os adequados mecanismos que permitam a rescis o antecipada da concess o seguida de um novo procedimento concursal para atribui o da concess o na medida em que tal possibilidade refor a a garantia de que o terminal ser em cada momento gerido pelo operador mais eficiente em tal gest o como tamb m permite com maior frequ ncia reajustar os termos dos contratos de concess o s condi es de mercado 508 No que se refere aos crit rios de sele o a Diretiva refere que a aplica o de crit rios de sele o proporcionais n o discriminat rios e equitati
54. entidade respons vel por determinar a limita o do n mero de prestadores de servi os portu rios ent o o n mero de prestadores de servi os n o poder ser inferior a dois xii Caso a administra o portu ria beneficie de fundos p blicos dever haver uma contabilidade transparente que demonstre a utiliza o eficaz e adequada desses fundos xiii Nos casos em que os prestadores de servi os portu rios n o tenham passado por um procedimento concursal e no caso da presta o de servi os pela pr pria administra o portu ria dever assegurar se que o pre o do servi o transparente e n o discriminat rio e fixado de acordo com condi es normais de mercado tendo particularmente em vista que as taxas totais n o excedam os custos totais incorridos e um lucro razo vel Assim as taxas devem refletir as condi es existentes num mercado concorrencial relevante e n o ser desproporcionadas em rela o ao valor econ mico do servi o prestado xiv A administra o do porto deve definir as taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias de forma aut noma e de acordo com a sua pr pria estrat gia comercial e de investimento de modo a refletirem as condi es de concorr ncia no mercado xv As taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias podem variar em fun o da frequ ncia de utiliza o do porto ou ser definidas por forma a promover a utiliza o mais eficiente dessas infraestruturas o
55. espec ficas mas h que ter presente que n o s o medidas de produtividade global de um porto Avalia o das performances portu rias 438 Interpretar e compreender as performances em qualquer neg cio medindo as realiza es face a metas e objetivos pr prios ou face concorr ncia fundamental Os portos n o s o exce o e s por compara o poss vel avaliar o respetivo desempenho Os Portos s o no entanto um neg cio complexo com muitos e variados inputs e igualmente muitos e variados outputs o que resulta em dificuldades acrescidas no que respeita a compara es diretas entre portos aparentemente homog neos Valentine and Gray 2002 1 439 Tal exerc cio por parte do setor portu rio tem sido tradicionalmente focado em indicadores de produtividade 440 Para tal a UNCTAD 1999 2 sugere duas categorias de indicadores de desempenho portu rio a saber i indicadores de desempenho macro quantificando os impactos agregados dos portos na atividade econ mica e ii indicadores de desempenho micro os quais avaliar o rela es input output no mbito das opera es portu rias Bichou e Gray 200422 441 Tradicionalmente a avalia o do desempenho portu rio tem sido feita atrav s do c lculo da produtividade de movimenta o de carga no cais Bendall e Stent 1987 2 da medi o da produtividade de um nico fator De Monie 1987 ou pela compara o das performances atingidas face a uma tax
56. especificamente que ir o promover se as dilig ncias necess rias com vista constitui o de uma comiss o de renegocia o do contrato de concess o do Terminal XXI uma vez recebida a proposta para o efeito do concession rio Essa renegocia o resulta em parte de se prever a expans o do terminal e o alargamento do cais de acostagem associado ao mesmo 704 Reconhecendo que um dos pontos fracos na competitividade do setor portu rio relaciona se com a insuficiente press o concorrencial nas atividades portu rias em especial no segmento de contentores o PETI3 classifica como priorit rio o objetivo de tornar o setor portu rio atrativo para novos operadores 705 Prev se tamb m o alargamento da janela nica portu ria JUP defendendo se a sua implementa o harmonizada em todos os portos nacionais a sua integra o no conceito de janela nica mar tima em desenvolvimento a n vel europeu assim como a sua extens o articula o com o resto da cadeia log stica JUL Defende se igualmente a simplifica o de procedimentos administrativos e a revis o da Lei das Capitanias 706 Destaque ainda para o objetivo constante no PETI3 de promover a efici ncia das administra es portu rias referindo se a import ncia de se gerar economias de escala e massa cr tica atrav s da colabora o e coordena o entre as administra es portu rias em v rias vertentes 229 Incluindo obriga es de reporte remunera o
57. estrat gias comerciais mais agressivas 116 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 6 Recomenda es 590 A promo o da concorr ncia no setor portu rio deve fazer se a dois n veis distintos ao n vel da concorr ncia no mercado e ao n vel da concorr ncia pelo mercado 591 Ou seja importa promover as condi es de concorr ncia no mercado tanto ao n vel da concorr ncia entre terminais portu rios como tamb m ao n vel da concorr ncia entre prestadores dos servi os portu rios v g servi os de pilotagem reboque amarra o abastecimento e recolha de res duos nos navios 592 No que se refere concorr ncia entre terminais portu rios esta pode ocorrer entre terminais localizados no mesmo porto i e concorr ncia intra porto ou entre terminais localizados em diferentes portos i e concorr ncia inter portos 593 Importa igualmente promover as condi es de concorr ncia pelo mercado garantindo n o apenas que a concess o de terminais portu rios se realiza num ambiente de efetiva concorr ncia entre potenciais concession rios mas tamb m adequando os prazos das concess es ao estritamente necess rio aumentando assim a frequ ncia com que a concess o volta ao mercado 594 Dever procurar ainda garantir se que poss veis poupan as de custos a montante da cadeia de valor incluindo eventuais redu es de rendas cobradas pelas administra es portu rias ser o efetivamente transmitidas ao lo
58. fego de mercadorias e 93 dos passageiros que transitam pelos portos da Uni o Europeia estando previstos financiamentos europeus at 26 bili es de euros para investimentos em infraestruturas de transporte incluindo os portos mar timos e liga es destes com os respetivos hinterlands no per odo 2014 2020 Figura 11 Corredores e rede principal de portos transeuropeia Map of the trans European core ports and corridors 8 BALTIC ADRIATIC NORTHSEA BALTIC amp MEDITERRANEAN ORIENT EAST MED SCANDINAVIAN MEDITERRANEAN amp RHINE ALPINE ATANTIC NORTH SEA MEDITERRANEAN amp RHINE DANUBE OD COREPORTORCLUSTEROF trt A CORE PORTS OF THE TRANS EUROPEAN NETWORK Fonte Comiss o Europeia Ports an engine for growth COM 2013 295 final 731 A maioria dos portos nacionais integra a referida Rede Transeuropeia de Transportes RTE T nomeadamente no corredor multimodal principal que liga Lisboa a Estrasburgo Corredor Atl ntico Referimo nos aos portos de Leix es Aveiro Lisboa Set bal Sines e Portim o bem como a sete portos das regi es aut nomas quatro localizados nos A ores 241 Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento de 23 05 2013 COM 2013 295 final 242 Proposta de Regulamento apresentada em 23 05 2013 COM 2013 296 final 243 Anteriormente a CE tinha publicado o Livro Verde relativo aos Portos e s Infra Estruturas Mar timas em 1997 uma primeira pr
59. fico 29 Movimenta o de carga por categoria Porto de Lisboa ccccccccscseceeeeeess 139 Gr fico 30 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Lisboa ie 139 Gr fico 31 Movimenta o de carga por categoria Porto de Set bal iisees 141 Gr fico 32 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Set bal 141 Gr fico 33 Movimenta o de carga por categoria Porto de Sines cccccccccccceeeeeeeeeeees 142 Gr fico 34 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Sines iiiieeee 143 Gr fico 35 Prazos de Concess o de Terminais Portu rios ssesssssssesssssssssrrrssssererrrrsrsssssreeee 149 Gr fico 36 Comparativo entre produtividades regionais em 2013 157 Gr fico 37 Inquiridos que identificam problemas nos servi os portu rios a n vel europeu 164 Gr fico 38 Problemas nos servi os portu rios a n vel europeu por tipo de servi o 164 Gr fico 39 Inquiridos que identificam restri es legais concorr ncia a n vel europeu 164 Gr fico 40 Presen a de mais do que um operador por tipo de servi o a n vel europeu 165 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA ndice de Figuras Figura 1 Representa o simplificada da cadeia log stica de transporte de mercadorias 9 Figura 2 Representa o simplificada das principais atividades e servi os portu rios 10 Figura 3 Repres
60. gang hours Fraction of time gangs idle Fonte UNCTAD 1976 2 444 Atabela supra apresenta os tradicionais indicadores de desempenho portu rio referentes a an lise de produtividade e efici ncia sugeridos pela UNCTAD 1976 os quais t m sido tidos como refer ncia desde ent o Avalia o das performances em terminais de contentores 445 Os terminais de contentores s o instala es que atrav s da presta o de um conjunto de servi os integrados possibilitam o interc mbio de contentores entre diferentes modos de transporte O transporte em navios porta contentores utilizando terminais de contentores assume um papel central no mbito do transporte mar timo de mercadorias uma vez que em resultado da sua estandardiza o e superior efici ncia e produtividade um instrumento nuclear da dinamiza o e embaratecimento do com rcio mundial Como tal a medi o e divulga o das performances dos terminais de contentores assume um papel primordial para a pr pria economia mundial 126 Culliane K 2004 Container Port Production Efficiency A Comparative Study of Dea and Sfa Approaches WCTR2004 Istanbul 227 Hassan S A Saber M M e Ragheb M A 1993 Port Simulation Report Initial Study Maritime Research and Consultation Center Arab Academy for Science and Technology Alexandria Egypt 128 UNCTAD 1976 Port Performance Indicators Td B C 4 131 Supp 1 Ver 1 United Nations Conference On Trade An
61. infraestruturas e servi os portu rios as rendas cobradas pelas administra es portu rias aos operadores dos terminais e prestadores dos restantes servi os portu rios 195 Reitere se que a publica o de um conjunto alargado de indicadores de efici ncia e de produtividade pelas v rias administra es portu rias ao facilitar a compara o de desempenho dos v rios portos contribuiria n o s para escolhas mais informadas pelos respetivos utilizadores e para aumentar a exig ncia dos v rios stakeholders junto das administra es portu rias como tamb m do ponto de vista das pr prias administra es portu rias facilitaria a identifica o das melhores pr ticas e formas de melhorar a sua posi o competitiva tendo por base um exerc cio de benchmarking do desempenho e produtividade dos v rios portos 119 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA administra o portu ria e as atividades comerciais de presta o de servi os e explora o de terminais portu rios 605 E que nesse mbito se prossigam os passos necess rios a uma efetiva implementa o do novo regulador setorial a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes AMT Recomenda o 1 Re defini o do modelo de governa o dos portos e Recomenda se que o modelo de governa o dos portos que regula a rela o entre as administra es portu rias e o Acionista Estado passe a prever como linha orientadora das administra es portu rias a promo o
62. mercado ainda que eventualmente com defini o do pre o m ximo pela Administra o Portu ria e determina o direta do pre o ou do pre o m ximo dos servi os pela Autoridade Portu ria 367 Ora aplica se aqui o que referimos supra isto entende se que caso seja poss vel assegurar a presta o do servi o atrav s do licenciamento de empresas e de forma concorrencial dever ser esse o modelo adotado E nos casos em que se comprove n o ser poss vel assegurar a presta o do servi o de forma concorrencial por empresas licenciadas e caso se verifique que a s empresa s prestadora s do servi o apresenta m uma situa o de domin ncia no mercado dever o ser implementadas medidas que assegurem que os pre os do servi o est o orientados para os custos eficientes de presta o do mesmo e que as restantes condi es de acesso ao servi o s o razo veis e n o s o injustificadamente discriminat rios 368 A conclus o referida no ponto anterior n o obsta a que se ponderem altera es nas condi es de acesso presta o destes outros servi os conforme an lise que ser apresentada infra 3 2 1 3 Rendas pagas pelos operadores portu rios s administra es portu rias 369 Os contratos de concess o preveem em geral a exist ncia de uma renda fixa e de uma renda vari vel paga pelos operadores portu rios administra o portu ria A primeira decorre da utiliza o de uma determinada rea pertencen
63. mico financeira julgou se pertinente calcular e comparar os comummente utilizados e aceites indicadores de rentabilidade do investimento ROI return on investments e de rentabilidade do capital pr prio ROE return on equity 134 COTEC Blue Growth for Portugal Uma vis o empresarial da Economia do mar Novembro de 2012 135 Dispon vel em http www puertos es en us Pages default aspx 91 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 28 Indicadores de rentabilidade de alguns portos espanh is Performance econ mico financeira Rentabilidade Econ mica Rentabilidade Financeira Em 2012 valores em Rent do Investimento ROI Rent do Capital Pr prio ROE Principais portos espanh is em 2012 BARCELONA VAL NCIA ALGECIRAS BILBAO BALEARES TARRAGONA Portos com proximidade face a Portugal HUELVA CORUNHA VIGO C DIZ SEVILHA FERROL M dia do Setor Fonte AdC com base na informa o do site oficial Puertos del Estado http www puertos es e sites corporativos das empresas no caso de Huelva Corunha e Vigo N o considerando o Porto de Las Palmas que seria o 5 por n o se ter podido ter acesso informa o relevante 478 A an lise comparada da informa o que consta das duas tabelas anteriores aponta para a exist ncia de operadores portu rios nacionais a operar com n veis de rentabilidade muito acima daqueles que s o os n veis de rentabilidade dos portos espanh is 479 Quan
64. movimenta o das diversas categorias de carga 247 Ora a presente subsec o concluir pela exist ncia de um relativo grau de diferencia o entre os v rios portos e terminais portu rios nacionais o que associado por um lado exist ncia de uma estrutura de oferta significativamente concentrada e por outro lado s restri es de capacidade identificadas supra pass vel de contribuir para uma menor concorr ncia no mercado 248 De facto as v rias infraestruturas portu rias podem diferenciar se entre si em diversas dimens es relevando desde logo a diferencia o em termos da respetiva localiza o 249 Relevam tamb m para a aferi o do grau de diferencia o entre os diversos portos e terminais portu rios as suas caracter sticas f sicas tais como os fundos e as dimens es dispon veis nas infraestruturas portu rias que determinam as dimens es dos navios v g em termos de calado comprimento e bocas dos navios que poss vel operar nos diferentes portos e terminais portu rios em adequadas condi es de efici ncia Ora sobre esta mat ria remete se para a descri o das principais caracter sticas f sicas das infraestruturas portu rias que consta do Anexo Il donde se identificam diferen as significativas a n vel de fundos e dimens es de infraestruturas bem como a n vel das dimens es dos navios que podem ser operados nos v rios portos e terminais portu rios 250 A mat ria referida no
65. movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Leix es ton 134 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Aveiro ton 135 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Fig Foz ton 137 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Lisboa ton 139 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Set bal ton 140 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Sines ton 142 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de V do Castelo 144 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Leix es 144 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Aveiro 144 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Fig da Foz 145 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Lisboa 145 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Set bal 146 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Sines 146 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis nos Portos do Algarve 146 Top mundial de produtividades por terminal em 2013 cccccccccssssscseeeess 158 Top de produtividades no Continente americano em 2013 ccccscscses 158 Top de produtividade na sia em 2013 eee 158 To
66. na presta o dos servi os de movimenta o portu ria 270 Para al m da tend ncia de integra o vertical que acab mos de referir verifica se tamb m que os armadores t m vindo a estabelecer acordos de partilha de capacidade nos navios o que refor a a diminui o potencial de concorr ncia decorrente da integra o vertical entre armadores e operadores portu rios 271 A tend ncia de integra o vertical mencionada supra tamb m vis vel em alguns grupos econ micos nacionais com atividade neste setor nomeadamente os grupos ETE e Mota Engil os quais para al m de se encontrarem presentes na opera o de v rios terminais portu rios desenvolvem atividade em outras reas da mesma cadeia de valor a montante e a jusante da atividade de opera o portu ria conforme descri o que ser apresentada a seguir 272 Considerar se o tamb m pela import ncia que o Terminal XXI apresenta na movimenta o de contentores as rela es verticais existentes entre a PSA Sines operador do terminal XXI e a MSC principal armador a utilizar este terminal O Grupo ETE 273 O Grupo ETE tem uma posi o de destaque na cadeia de valor do transporte de mercadorias com presen a na opera o de diversos terminais portu rios localizados nos portos nacionais bem como paralelamente na atividade de armador e agente de navega o assegurando servi os associados navega o mar tima e fluvial e manuten o nav
67. o 8 580 Identificam se na pr tica adotada pelas diversas autoridades portu rias a presta o do servi o de modo exclusivo e direto pela autoridade portu ria a presta o do servi o de forma concorrencial efetuada por v rias empresas licenciadas para o efeito a presta o do servi o atrav s de concess o e inclusivamente modelos mistos em que o servi o assegurado em regime de concess o e licenciamento 581 Finalmente no que se refere a outros servi os portu rios v g amarra o e desamarra o armazenagem e fornecimentos estes aparecem identificados no Decreto Lei n 273 2000 de 9 de novembro que aprova o Regulamento do Sistema Tarif rio dos Portos do Continente verificando se contudo que n o existe um regime legal espec fico que determine as condi es de presta o destes outros servi os portu rios 582 Verifica se que atualmente e dependendo do porto considerado alguns destes servi os s o prestados por v rias empresas com licenciamento da autoridade portu ria para o prestar v g amarra o e desamarra o Existem por m outros servi os que s o prestados diretamente e exclusivamente pela autoridade portu ria ou ainda pelo concession rio do servi o de movimenta o portu ria de mercadorias v g abastecimento de gua 583 Assim tamb m no caso destes servi os portu rios a escolha do modelo de presta o dos servi os parece caber de forma discricion ria a cada a
68. o de contentores com origem destino no hinterland refletindo possivelmente os diferentes graus de intensidade concorrencial num e noutro caso 51 V g JV 55 Hutchinson RCPM ECT decis o de control de concentra es adotada pela CE em 3 7 2001 38 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA hinterland enquanto que a substitui o de volumes de transhipment ocorre entre portos associados a diferentes hinterlands 157 Assim conclui se que os servi os de movimenta o de contentores de transhipment tender o a n o estar integrados no mesmo mercado do produto que os servi os de movimenta o portu ria de contentores associados a um hinterland espec fico 158 Por ltimo analisa se o mbito geogr fico dos mercados importando ter presente a este prop sito que os portos nacionais funcionam como um elo de liga o de uma cadeia log stica e que nessa medida a substitui o de um porto por outro est dependente do modo de funcionamento da restante cadeia log stica utilizada pelos utilizadores desses portos Ora este facto tender a dificultar a substitui o de um porto por outro em rea o a um pequeno ainda que significativo e n o transit rio aumento de pre os num dos portos uma vez que tal poderia obrigar a ajustamentos em toda a cadeia log stica a que recorrem os utilizadores dos portos 159 Na avalia o da eventual substituibilidade entre dois portos o cliente tender a ponderar n o apenas os custos de utiliz
69. o de poss veis altera es aos contratos de concess o dever ter na sua base dois considerandos que restringem a capacidade do concedente para alterar os atuais contratos de concess o antes do t rmino do respetivo prazo de concess o 521 Assim por um lado a altera o dos contratos encontra se de alguma forma restringida pelos princ pios constantes da nova Diretiva dos contratos de concess o a qual muito embora n o tenha sido ainda transposta para a legisla o nacional prev a necessidade de se proceder ao lan amento de um novo procedimento concursal com eventual resgate das concess es atuais quando estiverem em causa modifica es substanciais concess o Por outro lado estando em causa uma renegocia o de contratos de concess o j existentes ter o de ser identificadas altera es que resultem na cria o de valor adicional tanto na perspetiva do concedente como do concession rio ou seja que resultem em situa es de win win para ambas as partes Isto altera es que resultem em cen rios em que ambas as partes prefiram o contrato renegociado face ao contrato de concess o pr vio renegocia o 522 Uma identifica o minuciosa de todas as poss veis situa es de win win que resultem de altera es aos atuais contratos de concess o visando preparar o processo de renegocia o de algumas das concess es est fora do mbito do presente Estudo uma vez que tal exerc cio est dependent
70. o pagamento dos custos associados utiliza o do porto e do terminal s o diretamente pagos pelo armador e n o pelo carregador ainda que os mesmos sejam posteriormente passados para o carregador 312 Caso se esteja a considerar um servi o regular de transporte mar timo nomeadamente de transporte de contentores a escolha dos portos e terminais onde o navio acostar caber em geral ao armador bvio que esta decis o ter tamb m em conta o potencial de neg cio existente em cada porto estando esse potencial inevitavelmente dependente da carga que poder ser colocada no navio pelos carregadores e como tal a decis o do armador incorporar tamb m as prefer ncias dos carregadores 313 No caso de um servi o de transporte de mercadorias isolado especificamente negociado entre o carregador e o armador mais comum no transporte de gran is a escolha do porto a utilizar estar sobretudo dependente do carregador nomeadamente da localiza o da sua unidade produtiva e da carga que pretende transportar Sem preju zo na sua decis o o carregador poder tamb m incorporar as expetativas e prefer ncias do armador at porque como j referido o pre o do transporte mar timo cobrado pelo armador incorporar os custos assumidos pelo armador pela utiliza o desse terminal porto 314 Ouseja a decis o dos terminais a utilizar no transporte mar timo poder caber ao armador ou ao carregador embora em ambos os casos a d
71. o que foi dito supra nos 88 346 a 347 bem como para as recomenda es que ser o feitas infra sobre esta tem tica cfr Recomenda o 5 534 J no que concerne a rela o entre os operadores portu rios e os armadores que recorrem aos terminais explorados por aqueles importa criar os adequados mecanismos para que uma redu o do valor das rendas das concess es em particular as rendas vari veis se traduza de uma forma efetiva e significativa na diminui o dos pre os de utiliza o dos terminais portu rios para que dessa forma o benef cio de tal medida seja transmitido o mais poss vel aos utilizadores ltimos das infraestruturas portu rias isto aos carregadores 535 A adequada promo o da concorr ncia ao n vel da opera o de terminais portu rios defendida no presente Estudo contribui para refor ar as condi es de transmiss o de pre os ao longo da cadeia e nessa medida para refor ar os benef cios para os carregadores e para a economia em geral que poder o resultar de uma redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias 536 Em todo o caso a redu o das rendas vari veis no mbito da renegocia o dos contratos de concess o deveria ocorrer apenas mediante uma demonstra o cabal pelo concession rio de que essa medida se traduziria numa efetiva e adequada redu o dos pre os de utiliza o dos terminais portu rios 537 Deveria ainda ponderar se a possibilidade de i
72. oportunidades do setor portu rio bem como de minimizar e ultrapassar os constrangimentos e amea as ao mesmo o PETI3 identifica diversas medidas que n o se esgotam na defini o de um conjunto de investimentos priorit rios relacionados com o setor portu rio ou com as redes de transporte terrestres de liga o aos portos mas incluem tamb m altera es aos mecanismos de regula o do setor portu rio ou a cria o de um novo regime legal para as concess es 2 698 Uma parte das medidas identificadas no PETI3 consiste na concretiza o de um conjunto de investimentos priorit rios na rea dos transportes cuja avalia o e sele o resultou em grande medida do trabalho levado a cabo pelo Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado GT IEVA a metodologia de an lise do GT IEVA ser sumariamente descrita infra 699 Foram assim avaliados v rios projetos diretamente relacionados com o setor portu rio nomeadamente com i a melhoria das acessibilidades mar timas a portos ii a melhoria das acessibilidades ferro rodovi rias a portos iii o aumento de capacidade e melhoria das condi es operacionais das infraestruturas portu rias iv a implementa o ou melhoria de plataformas log sticas e ou industriais adjacentes a infraestruturas portu rias e v a constru o de novos terminais portu rios 700 O PETI3 identifica tamb m medidas relacionadas com altera es aos mecanismos d
73. p blico ent o aquelas percentagens aumentariam para respetivamente 100 no caso da carga contentorizada e da carga fracionada e 39 9 12 4 e 10 6 no caso das restantes categorias de carga Face a todo o exposto apresenta se seguidamente a caracteriza o das quotas do Grupo Mota Engil na movimenta o das diferentes categorias de carga tendo por refer ncia cada um dos portos individualmente bem como o conjunto dos portos do Continente 55 Cfr dados fornecidos pela Administra o do Porto da Figueira da Foz 56 Cfr Administra o do Porto de Lisboa APL Publica o Estat stica 2013 dispon vel na p gina eletr nica da APL 57 Idem 58 As quotas calculadas para o conjunto dos portos do continente resultam do produto entre a quota do operador em cada um dos portos e a quota do porto em quest o no conjunto dos portos considerados 42 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 14 Quotas do Grupo Mota Engil na opera o de terminais portu rios Terminal Portu rio Operador Portu rio Tipo de Carga Quota Mota Engil no Quota do Porto porto 2013 2013 Leix es Term de Contentores Norte Term de TCL Contentores 100 25 6 Contentores Sul Aveiro Term Sul Multiusos Term Norte Socarpor Aveiro Carga fracionada 50 22 1 Multiusos Term de Gran is S lidos sn Gran is S lidos 50 8 Fig Da Foz Term de Carga Geral Term de Gran is Liscont Carga Fracionada 0 5 17 4 S lidos
74. ponto anterior releva n o apenas para aferir o grau de diferencia o entre portos distintos e consequentemente para a determina o do grau de concorr ncia interportos mas releva igualmente para aferir o grau de diferencia o entre terminais localizados no mesmo porto e para a concorr ncia intraporto uma vez que dentro do mesmo porto os terminais portu rios poder o apresentar fundos e dimens es dispon veis 54 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA distintas e nessa medida diferenciam se em termos das respetivas capacidades de opera o de navios 251 As infraestruturas portu rias poder o diferenciar se ainda em termos dos respetivos n veis de efici ncia nas opera es de movimenta o de cargas Ainda que a efici ncia das opera es possa de alguma forma resultar das caracter sticas f sicas dos portos que acab mos de referir a mesma poder ser determinada entre outros por aspetos que se relacionam com os equipamentos existentes em cada terminal portu rio a respetiva organiza o das atividades e o grau de efici ncia dos servi os portu rios a prestados 252 Os portos nacionais apresentam uma intensidade de especializa o por categorias de carga movimentadas distinta o que podendo depender de fatores de localiza o tais como o tipo de atividade econ mica existente na rea de influ ncia territorial do porto tender a ser um sintoma de alguma diferencia o entre os v rios portos resultante e
75. posi o dominante poder o ter capacidade e incentivos a adotar estrat gias de pre os ou de outra natureza que visem manter ou refor ar o seu poder de mercado atrav s entre outros da cria o de entraves ao desenvolvimento da atividade de operadores concorrentes ou mesmo entrada de potenciais concorrentes no mercado Nessa medida procur mos na sec o 3 2 identificar embora de forma n o exaustiva alguns dos comportamentos anti concorrenciais mais t picos recorrendo ainda que de forma sum ria a alguma da pr tica decis ria da Comiss o Europeia e das autoridades nacionais de concorr ncia no contexto do setor portu rio 419 Procederemos de seguida apresenta o de um conjunto de indicadores relativos aos resultados ou ao desempenho do setor portu rio os quais por poderem revelar deficientes n veis de desempenho e elevados n veis de rentabilidade de alguns operadores portu rios refor am as conclus es anteriores relativas exist ncia de um grau de poder de mercado significativo no setor portu rio nacional 3 3 1 N veis de desempenho do setor portu rio 420 O Banco Mundial publica de 2 em 2 anos um ndice de Desempenho Log stico LP1 1 que avalia 166 economias no que respeita ao seu desempenho log stico Este ndice constru do a partir de um inqu rito a um conjunto muito alargado de profissionais do setor log stico avalia o desempenho do pa s em seis reas distintas essenciais para o desempen
76. praticamente esgotada comprometendo a prazo o bom desempenho do porto em termos de produtividade e efici ncia Indica tamb m que para ultrapassar este constrangimento est o previstos 2 projetos de investimento que ir o aumentar a capacidade do Porto de Leix es neste segmento de carga 239 Tamb m a Administra o do Porto da Figueira da Foz indicou na sua resposta AdC que o porto est a operar acima da sua capacidade no segmento de carga geral fracionada e pr ximo do n vel de satura o no segmento de gran is s lidos Adicionalmente prev a Administra o do porto que a movimenta o de carga geral fracionada mantenha a tend ncia de crescimento que tem registado perspetivando que um dos operadores portu rios invista em novos equipamentos de movimenta o vertical para dar resposta a esse aumento 240 A Administra o do Porto de Lisboa indicou a este respeito que face s infraestruturas existentes e tendo em linha de conta as movimenta es atuais de carga nos diversos terminais bem como as expectativas de crescimento evidenciadas por v rios indicadores a capacidade instalada n o de todo excessiva podendo revelar se deficit ria no futuro 241 A Administra o do Porto de Set bal tamb m indicou existirem riscos de congestionamento na movimenta o de carga fracionada referindo que neste tipo de carga a taxa de utiliza o do porto se situou perto de 80 em 2013 242 Releva se ainda o facto
77. receitas e rendas cobradas pela concess o e licenciamento de infraestruturas e servi os portu rios 541 De facto da an lise da situa o econ mico financeira das administra es portu rias refletida na tabela e gr fico seguintes conclui se que aquelas apresentam uma performance econ mico financeira muito favor vel com margens operacionais i e Margem EBITDA a assumir valores m dios pr ximos dos 60 no conjunto das administra es portu rias O conjunto das administra es portu rias tem gerado resultados operacionais medido pelos respetivos EBITDA que se aproximam dos 100 milh es de euros anuais e ainda resultados l quidos na ordem dos 25 milh es de euros anuais com margens de Resultados L quidos superiores a 20 para a maioria das administra es portu rias 542 As administra es portu rias apresentam ainda valores muito confort veis nos indicadores de autonomia financeira e de solvabilidade os quais revelam uma estrutura de financiamento com recurso a capitais pr prios bastante s lida De facto a grande maioria das administra es portu rias apresentam r cios de autonomia financeira e de solvabilidade acima dos 70 e de 2 respetivamente Tabela 29 Indicadores financeiros das Administra es Portu rias Milhares Euros 2013 Performance financeira Volume de Neg cios d 48 500 34 309 EBITDA 845 d 33 940 28 946 Margem EBITDA 30 2 d 70 0 84 4 EBIT 331 d 16 799 13 751 Mar
78. rias para al m de resultarem numa inevit vel express o monet ria equivalente de um aumento do pre o custo dos servi os portu rios podem tamb m afetar a forma como os portos nacionais se interligam na cadeia log stica internacional diminuindo ou tornando a sua integra o menos interessante Podem nomeadamente afetar negativamente as escolhas dos armadores internacionais quanto frequ ncia e destino das linhas regulares de transporte de mercadorias que passam nos portos nacionais prejudicando a competitividade da economia portuguesa 57 A literatura dispon vel indica em linha com o mencionado que n o ser o apenas os pre os dos servi os portu rios e a sua influ ncia no custo total do transporte a afetar o volume de trocas existentes Tamb m a qualidade dos servi os poder influenciar o volume de trocas internacional tendo sido estimado que um dia adicional de tr nsito de mercadorias pode reduzir os volumes de mercadoria comercializada em cerca de 1 16 Em bens perec veis ou sens veis passagem do tempo este efeito negativo tender a ser significativamente superior 58 Face a este enquadramento reitera se que a promo o de condi es de concorr ncia no setor portu rio tanto ao n vel da opera o de terminais portu rios como ao n vel dos restantes servi os portu rios v g servi os de reboque e de pilotagem um instrumento fundamental para garantir a efici ncia e a qualidade de funcionamento
79. rio de um pa s quer ao n vel do funcionamento das infraestruturas portu rias i e terminais portu rios como dos servi os portu rios acaba por influenciar diretamente o respetivo ndice de Desempenho Log stico em particular ao n vel da qualidade das infraestruturas de transporte N o ser o nico setor a determinar a qualidade das infraestruturas de transporte dado que para tal qualidade tamb m relevar o as infraestruturas rodovi rias ferrovi rias e aeroportu rias utilizadas na remessa de bens Em todo o caso dado o peso primordial que o setor portu rio desempenha na expedi o internacional de bens o mesmo ter um peso importante na determina o da perce o dos inquiridos sobre a qualidade das infraestruturas de transporte e nessa medida na determina o do ndice de Desempenho Log stico 423 O Gr fico seguinte compara o desempenho relativo de Portugal face a 4 outros pa ses europeus Espanha Holanda B lgica e Alemanha tendo por base os dados mais recentes publicados em 2014 A compara o feita ao n vel do ndice de Desempenho Log stico LPI bem como ao n vel de cada uma das suas seis componentes Gr fico 18 ndice de Desempenho Log stico LPI ano de 2014 LPI 4 5 Timeliness Customs Tracking amp tracing Infrastructure Logistic quality amp International shipments competence Alemanha 1 Holanda 22 B lgica 3 Espanha 18 Portugal 26
80. se ainda assim como a categoria de carga mais movimentada no porto de Viana do Castelo e N o obstante a import ncia da carga geral fracionada e dos gran is s lidos na atividade do porto de Viana do Castelo as quotas deste porto na movimenta o total daqueles tipos de carga a n vel do Continente s o iguais apenas a 4 e 1 1 respetivamente Tabela 33 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de V Castelo ton Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 335 346 282 166 298 756 284 410 5 3 Carga Contentorizada 2372 5757 2 199 2075 4 4 Carga Ro Ro 0 0 0 0 n a Gran is S lidos 169 505 129532 173 568 183 916 2 8 Gran is L quidos 16917 26 164 28 394 25 954 15 3 TOTAL 524 140 443 619 502 917 496 355 1 8 Fonte IPTM Gr fico 21 Movimenta o de carga por categoria Porto de V do Castelo 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM 132 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 22 Movimentos de entrada e sa da no Porto de V do Castelo 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Leix es 651 No que concerne ao porto de Leix es observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de mov
81. setor portu rio e nessa medida contribuir para uma melhoria da efici ncia e da qualidade de funcionamento dos portos nacionais Procede se na pr xima subsec o a uma descri o da cadeia de valor associada ao setor portu rio para na subsec o seguinte se fazer refer ncia a alguns elementos que comprovam a import ncia do setor portu rio para a competitividade da economia nacional Conclui se esta sec o com uma descri o da metodologia de an lise adotada no Estudo A Sec o 2 far uma caracteriza o dos portos nacionais em termos das respetivas caracter sticas f sicas e tipologias de cargas movimentadas Na sec o 3 procede se a uma caracteriza o das condi es de concorr ncia no setor portu rio nacional apresentando um conjunto de elementos relativos estrutura de mercado conduta ou comportamento das empresas que o integram bem como uma s rie de indicadores que avaliam os 8 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA resultados ou desempenho do setor em causa A sec o seguinte sec o 4 abordar o tema do acesso ao mercado tanto ao n vel da opera o de terminais portu rios como ao n vel dos restantes servi os portu rios v g servi os de pilotagem e servi os de reboques A sec o 5 sintetizar as principais conclus es do Estudo para se finalizar na sec o 6 com a apresenta o do conjunto de recomenda es que visam dar resposta aos constrangimentos identificados 1 1 A cadeia de
82. significativamente mais elevados do que aqueles que resultariam de um mercado concorrencial podendo tamb m na perspetiva da economia como um todo implicar numa perda de bem estar social em resultado da inefici ncia na afeta o de recursos que decorre de um menor consumo do bem ou servi o em causa em rea o aos pre os elevados 403 No contexto do setor portu rio o risco de pre os excessivos pode ocorrer a n vel das tarifas cobradas pelo acesso s infra estruturas ou terminais portu rios mas tamb m ao n vel da oferta dos v rios servi os portu rios v g servi os de pilotagem reboque atracagem estiva fornecimento de combust veis 404 No que se refere ao risco de recusa de fornecimento e outras pr ticas de exclus o de concorrentes este poder resultar dos incentivos de um operador dominante que se encontre presente em diversos n veis da cadeia de produ o para impedir ou dificultar o acesso dos seus concorrentes n o integrados verticalmente ao bem ou servi o fornecido a montante e dessa forma restringir a capacidade concorrencial destes nos mercados a jusante em benef cio das unidades ou empresas do operador integrado verticalmente que atuam a jusante Este problema abrange tanto as situa es de recusa absoluta de fornecimento como a oferta de produtos ou servi os em condi es n o razo veis que restrinjam de forma significativa a capacidade de concorr ncia a jusante por parte dos operadores conc
83. uma regra de minimis para o valor da modifica o da concess o abaixo do qual as concess es podem ser modificadas sem necessidade de novo procedimento de concess o 10141 503 Acrescenta a Diretiva que tais altera es materiais concess o inicial demonstram a inten o das partes de renegociar termos ou condi es essenciais dessa concess o Isso verifica se em particular nos casos em que as condi es alteradas poderiam ter tido influ ncia no resultado do procedimento se tivessem sido inicialmente contempladas 504 Noquese refere defini o de altera es materiais ou substanciais concess o inicial que tornam obrigat rio um novo procedimento de concess o resulta da Diretiva que a modifica o de uma concess o durante o seu per odo de vig ncia considerada substancial caso torne a concess o materialmente diferente da celebrada inicialmente Acrescenta se que em qualquer caso uma modifica o considerada substancial se se verificar uma das seguintes condi es a A modifica o introduz condi es que se tivessem feito parte do procedimento inicial de adjudica o da concess o teriam permitido a admiss o de outros candidatos que n o os inicialmente selecionados a aceita o de uma proposta que n o a inicialmente aceite ou teriam atra do mais participantes no procedimento de adjudica o da concess o b A modifica o altera o equil brio econ mico da concess o a f
84. v g Transitex e Plataformas Log sticas v g LOGZ Atlantic Hub um hub log stico de voca o global a desenvolver em Palmela No que se refere opera o de terminais portu rios o Grupo Mota Engil encontra se presente nos portos de Aveiro Figueira da Foz Leix es Lisboa e Set bal atrav s de v rias sociedades tais como a Liscont a Socarpor a TCL Sotagus Tersado e Sadoport No porto de Aveiro a Socarpor Aveiro opera em regime de concess o de servi o p blico um terminal multiusos o Terminal Sul Multiusos onde se efetuam essencialmente movimenta es de carga geral fracionada e gran is s lidos A Socarpor encontra se ainda licenciada para operar nos restantes terminais do porto de Aveiro incluindo o Terminal de Gran is S lidos e o Terminal Norte Multiusos O Terminal Sul Multiusos movimentou em 2013 cerca de 26 de toda a carga movimentada no porto de Aveiro tendo a Socarpor sido respons vel pela movimenta o de 50 da carga movimentada em Aveiro excluindo gran is l quidos entre opera es no Terminal Sul e os restantes terminais onde opera em regime de licenciamento No porto da Figueira da Foz a Liscont opera em regime de licenciamento nos dois terminais de movimenta o de carga daquele porto o Terminal de Carga Geral e o Terminal de Gran is S lidos A Liscont movimentou em 2013 cerca de 7 8 de toda a carga movimentada no porto da Figueira da Foz ou decompondo pel
85. 0 0 46 n a Gran is S lidos 2996272 4041594 5 406 869 4 615 432 15 5 Gran is L quidos 18 030 409 16 150 656 16 275 552 19 705 909 3 0 TOTAL 25 484 758 25 781913 28 562 754 36513 785 12 7 Fonte IPTM Gr fico 33 Movimenta o de carga por categoria Porto de Sines 20 000 000 16 000 000 12 000 000 dddd 8 000 000 4 000 000 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM 142 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 34 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Sines 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM 143 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Anexo Il Caracter sticas f sicas das infraestruturas portu rias do Continente Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios Tabela 40 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de V do Castelo Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos e CE Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo Cais Comercial Margem Sul Cais da Margem Norte Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Tabela 41 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Leix es Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio f
86. 174 175 176 m ii AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Estrutura de oferta relativa movimenta o dos v rios tipos de carga A Tabela 1 identifica alguns dos operadores de terminais portu rios a atuar nos portos do Continente incluindo terminais de uso p blico e de uso privativo tais como entre outros e No porto de Viana do Castelo Cecisa Galp e Secil e No porto de Leix es TCL TCGL Petrogal Repsol e Cimpor e No porto de Aveiro Socaport Prio e Aveiport e No porto da Figueira da Foz Operfoz e Liscont e No porto de Lisboa Liscont Sotagus Silopor e LBC Tanquipor e No porto de Set bal Tersado Sadoport Sapec e Secil e e No porto de Sines CLT Galp PSA Repsol Pol meros Portsines e REN Verifica se contudo que parte consider vel destes operadores est o integrados em 2 ou 3 Grupos Econ micos em particular o Grupo Mota Engil e o Grupo ETE que apresentam uma posi o de destaque na movimenta o de carga em terminais portu rios nomeadamente ao n vel da carga contentorizada o Grupo Mota Engil gran is s lidos e carga geral fracionada o Grupo ETE O Grupo Mota Engil A TERTIR a sub holding do Grupo Mota Engil que agrega as participa es do Grupo em sociedades que operam terminais portu rios para al m de incluir tamb m as participa es em empresas nas reas de neg cio do Transporte Intermodal v g a Takargo no transporte ferrovi rio de mercadorias Transit rios e Servi os
87. 183 916 2 095 947 1332613 726221 4814 742 2 816 579 4 615 432 16 585 450 Gran is L quidos 25 954 7824513 1042 741 1 643 848 467 135 19 705 909 30 710 101 TOTAL PORTO 496 355 17 179 026 3 956 114 2 120 142 11 990 895 7 008 667 36 513 785 79 264 983 Fonte IPTM 30 Por outro lado a pr pria localiza o geogr fica dos portos ser um dos determinantes das vantagens ou desvantagens competitivas dos mesmos com impacto no n vel e tipo de carga movimentada em cada um dos portos do sistema portu rio do continente O tipo de atividade econ mica localizado no hinterland ou rea de influ ncia em terra de cada porto bem como as liga es terrestres destes com o seu hinterland n o deixar o tamb m de determinar o n vel e tipo de carga movimentada em cada um dos portos 31 cfr Tabela 4 32 Toda a informa o obtida junto do IPTM resultou da consulta s estat sticas de movimenta o de carga nos portos nacionais publicadas pelo IPTM na respetiva p gina eletr nica 23 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 3 Quotas dos portos do Continente por categoria de carga 2013 Toneladas Viana do Castelo Leix es Aveiro Figueira da Foz Lisboa Set bal Sines Portos do Algarve TOTAL 4 0 12 5 22 1 17 4 1 3 40 6 2 2 n d 100 0 0 0 0 1 1 0 1 25 6 25 5 12 6 25 5 0 0 0 0 8 0 3 4 0 6 0 0 4 4 0 0 22 1 6 7 29 0 5 4 2 6 67 8 17 0 1 5 49 1 0 0 27 8 64 2 n d n d
88. 299 Outra barreira entrada de novos operadores de terminais que afeta n o apenas as concess es de novos terminais portu rios mas tamb m a atribui o de concess es de terminais que j est o em funcionamento est relacionada com a dimens o do investimento e com a sua natureza de em grande medida custo afundado que normalmente est associado concess o em causa Em parte este investimento tamb m elevado devido s rendas que o concession rio tem que pagar s administra es portu rias importando notar que uma eventual redu o de rendas pelas administra es portu rias resultaria em menores barreiras entrada e consequentemente um refor o da concorr ncia pelo mercado 300 Relevam se igualmente as poss veis economias de experi ncia associadas explora o dos terminais que favorecem os operadores j instalados no mercado em particular o operador que j explorou o terminal no caso da renova o da concess o de terminais j existentes e cujo prazo de concess o terminou 301 A exist ncia de integra o vertical das opera es na cadeia de valor associada movimenta o portu ria de mercadorias pode tamb m constituir uma barreira entrada de novos operadores uma vez que os operadores com rela es j estabelecidas na cadeia de valor estar o em condi es de ter maiores certezas sobre a sua capacidade de explorar o terminal de forma adequada Podem tamb m estes operadores utilizar essas r
89. 3 Network Maersk MSC CMA CGM 68 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 23 Principais armadores mundiais carga contentorizada NEWCH Mediterranean Shipping Company S A 7 47 2 609 181 13 1 MSC Maersk Line 7 38 2505 935 12 58 CMA CGM S A 5 64 1508 007 7 57 Evergreen Lines 3 71 1102245 5 53 COSCO Container Lines Limited 2 64 879 696 4 42 Hapag Lloyd Aktiengesellschaft 2 57 762 613 3 83 China Shipping Container Lines Company 2 17 750 644 3 77 Limited Hanjin Shipping COmpany Limited 1 86 671210 3 37 APL Limited 1 96 629479 3 16 United Arab Shipping Company S A G 1 18 610 294 3 06 Total 10 maiores 4 303 936 60 41 TOTAL 19 914 374 100 Fonte UNCTAD Review of Maritime Transport 2014 dados relativos a 01 01 2014 344 Note se que um refor o da concentra o de oferta ao n vel dos principais armadores internacionais poder ter consequ ncias no que se refere por um lado aos pre os da opera o portu ria e por outro lado forma como estes ser o refletidos na fatura final que os armadores cobram aos donos da carga seus clientes 345 Assim um aumento da concentra o de oferta ao n vel dos principais armadores tender a traduzir se num refor o do poder negocial destes na sua rela o com os operadores de servi os portu rios e nessa medida poder resultar na obten o de pre os dos servi os portu rios mais baixos Sobre esta mat ria remete se para as conclus es a
90. 5 1 de introdu o de contratos de concess o de nova gera o fixados por objetivos a revis o do modelo de governa o dos portos nacionais e a altera o da matriz tarif ria aplicada no setor temas que pelo seu impacto potencial na efici ncia do sistema portu rio nacional foram objeto de an lise no presente Estudo da AdC 663 Apresenta se de seguida uma descri o mais detalhada dos objetivos de pol tica propostos no Plano 5 1 Dispon vel em http Anww transportesemrevista com LinkClick aspx fileticket ZeilenAtLcM 3D amp tabid 387 217 Estas medidas surgem no mbito do Programa de Ajustamento Econ mico e Financeiro de que Portugal foi alvo na sequ ncia do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Pol tica Econ mica subscrito pelo Governo Portugu s e a Troika 147 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 664 Conforme notado supra no 8660 o Plano 5 1 apresenta como objetivo principal de pol tica a redu o dos custos no setor portu rio em 25 a 30 e simultaneamente o aumento da competitividade dos portos nacionais e por essa via o aumento da competitividade das exporta es Este objetivo de car ter geral traduz se nos termos do referido Plano 5 1 nas seguintes medidas ou objetivos espec ficos a Implementa o de Contratos de Concess o de nova gera o b Revis o do Modelo de Governa o dos Portos c Abertura do mercado de trabalho portu rio d Refor o das condi es de intermo
91. 9 5 0 Figueira da Foz 2 5 2 5 2 6 2 7 Lisboa 18 5 18 5 16 3 15 1 Set bal 10 8 10 3 8 9 8 8 Sines 39 2 38 6 42 1 46 1 TOTAL 100 100 100 100 Fonte IPTM 105 No Anexo procede se a uma an lise da evolu o da atividade de cada um dos portos do Continente de forma discriminada por tipo de carga movimentada 106 Ora atentas as principais categorias de carga movimentada por cada um dos portos do Continente e sobretudo a quota que os mesmos det m na movimenta o de cada uma dessas categorias de carga conclui se que os v rios portos do Continente aparentam dispor de diferentes voca es 107 As voca es dos v rios portos do Continente poder o eventualmente resultar das caracter sticas f sicas de cada um desses portos que os tornar o mais ou menos adequados movimenta o de determinada carga da respetiva localiza o e do tipo de atividade econ mica que desenvolvida nos hinterlands de cada um dos portos entre outros fatores pass veis de se traduzir em vantagens ou desvantagens de cada um dos portos na movimenta o das diversas categorias de carga 108 Com base na atividade observada de cada um dos portos do Continente a AdC procedeu a um exerc cio de identifica o da voca o revelada de cada um dos portos do Continente 109 Para o efeito compara se a quota do porto em determinada categoria com a quota global do porto na movimenta o dos v rios tipos de carga Ou seja calcula
92. DA CONCORRENCIA e A expedi o de carga teve em 2013 um peso maior no total dos movimentos no porto de Aveiro 57 do que a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada e Noquese refere quota das expedi es de carga no total dos movimentos do porto o porto da Figueira da Foz apresenta a terceira quota mais elevada dos portos do Continente 57 atr s dos portos de Set bal 63 e de Viana do Castelo 58 e O porto de Figueira da Foz movimenta sobretudo carga geral fracionada e gran is s lidos categorias que representaram em 2013 cerca de 59 e 34 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Entre 2010 e 2013 a movimenta o de carga geral fracionada cresceu significativamente no porto da Figueira da Foz a uma taxa anual m dia de 17 2 representado este porto em 2013 cerca de 17 de toda a carga geral fracionada movimentada nos portos do Continente e Em id ntico per odo a movimenta o de gran is s lidos cresceu a uma taxa anual m dia de 2 8 no porto da Figueira da Foz representando este porto em 2013 apenas 4 4 de todos os gran is s lidos movimentados nos portos do Continente Tabela 36 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Fig Foz ton Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 770 160 831475 969 671 1239547 17 2 Carga
93. ENCIA 32 Atendendo ao conjunto de atividades descritas identificam se tr s principais fluxos financeiros no mbito da presta o de servi os portu rios i o pagamento do servi o de transporte mar timo pelo carregador ao armador ii o pagamento dos servi os portu rios pelo armador ao operador do terminal portu rio e restantes prestadores de servi os bem como as taxas portu rias administra o portu ria e iii o pagamento de rendas da concess o de terminais portu rios e de licen as de presta o de servi os s administra es portu rias por parte do operador portu rio e restantes prestadores de servi os portu rios Figura 3 Representa o simplificada dos principais fluxos financeiros existentes UA o E PRESTADORES OPERADOR E Ly ia DESERVI OS PORTU RIO CARREGADOR ARMADOR E PORTU RIA SERVI O DE TRANSPORTE MAR TIMO RENDAS E LICEN AS PORTU RIAS TAXAS E SERVI OS PORTU RIOS Em algumas situa es poder ser o carregador a negociar e pagar as taxas e servi os portu rios No caso de linhas de transporte regular em princ pio ser o armador a efetuar a negocia o e o pagamento das taxas e servi os portu rios Fonte AdC 1 2 Import ncia do setor portu rio para a competitividade da economia 33 O setor portu rio integra se nas cadeias log sticas internacionais fazendo a liga o entre o transporte de mercadorias em terra e o transporte de me
94. Fonte Banco Mundial 20141 H7 Dispon vel em http lpi worldbank org international global 82 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 424 Daleitura do Gr fico anterior conclui se que Portugal apresenta um ndice de Desempenho Log stico inferior ao dos restantes pa ses indicados surgindo o nosso pa s classificado na posi o 262 em 166 pa ses considerados pelo Banco Mundial que compara mal com a classifica o dos nossos vizinhos espanh is da B lgica da Holanda e da Alemanha que ocupam as 18 2 3 2 2 2 e 1 2 posi o respetivamente 425 de destacar que a componente do ndice em que se verifica um maior diferencial do desempenho de Portugal face ao desempenho da Alemanha bem como face ao desempenho de cada um dos restantes pa ses considerados a componente relativa s infraestruturas o que inclui o setor portu rio 426 Esta an lise n o permitir concluir em definitivo por um desempenho ineficaz e ineficiente do setor portu rio nacional uma vez que este n o ser o nico setor a determinar a perce o dos profissionais de log stica inquiridos pelo Banco Mundial De facto para tal opini o tamb m relevar o desempenho das restantes infraestruturas de transporte utilizadas na remessa de bens e mercadorias i e as redes rodovi ria ferrovi ria e aeroportu ria Em todo o caso conforme notado no 422 o setor portu rio desempenhar um papel essencial na determina o da perce o de qualidade das
95. IA i a diminui o dos custos vari veis do concession rio decorrente da redu o das rendas vari veis tenderia a ser repassado para os utilizadores do terminal sobre a forma de pre os mais baixos contribuindo assim para refor ar a capacidade concorrencial e competitividade do terminal em causa e nessa medida resultaria potencialmente numa maior concorr ncia no mercado ii o impacto sobre os incentivos do concession rio na atra o de tr fego adicional decorrente do facto deste passar a apropriar se de uma maior parcela da receita adicional gerada por n o ter de transferir para a administra o portu ria sobre a forma de rendas vari veis uma parte consider vel da receita adicional gerada resultando daqui um potencial refor o da utiliza o das infraestruturas portu rias e um acr scimo de valor econ mico gerado pelo setor portu rio iii a potencial diminui o do prazo restante da concess o como contrapartida significativa redu o das rendas vari veis devidas pelo concession rio resultaria num refor o da concorr ncia pelo mercado Ou seja o momento em que a concess o regressaria ao mercado para novo procedimento competitivo de reatribui o da mesma seria antecipado temporalmente e passaria a ser feito de uma forma mais frequente resultando daqui um refor o da concorr ncia pelo mercado 529 Sobre as propostas de renegocia o dos atuais contratos que acab mos de fazer
96. RIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 40 Presen a de mais do que um operador por tipo de servi o a n vel europeu Servi os Ambientais O 31 Servi os de Passageiros O 48 Movimenta o de Carga O 64 Abastecimento 54 Dragagem OO 25 Amarra o HT 26 Reboque 33 Pilotagem E 1 Fonte PwC amp Panteia 2013 739 J no que se refere ao problema espec fico ii referido no 8 736 i e a desadequa o dos modelos de governa o de alguns portos mar timos da RTE T a Comiss o Europeia identificou as seguintes causas principais de tal problema a Rela es financeiras pouco claras entre os poderes p blicos as administra es portu rias e os prestadores de servi os portu rios b Reduzida autonomia das administra es portu rias na defini o das taxas de utiliza o das infraestruturas a que acresce o facto de se observar uma liga o pouco transparente entre essas taxas e os custos 740 Com base na identifica o de problemas e respetivas causas que se acabou de sumariar a Comiss o Europeia procedeu identifica o por um lado de um conjunto de objetivos de pol tica a prosseguir e por outro lado um conjunto de medidas gen ricas visando dar resposta aos problemas identificados A Tabela seguinte sumaria a abordagem da Comiss o Europeia no que respeita identifica o dos problemas causas objetivos de pol tica e medidas gen ricas a prosseguir 741 Note se que as referidas medidas gen ricas r
97. Terminal Tanquisado Eco Oil Terminal Praias do Sado Terminal Uralada Terminal da ALSTOM Terminal Teporset Terminal de Gran is S lidos da Mitrena Termitrena Secil Tanquisado Eco Oil Almina Somincor EDP Uralada APSS Teporset Grupo Cimpor Cimpor Secil Gr S lidos Gr L quidos Gr S lidos Gr L quidos Gran is L quidos Fracionada Gran is S lidos Gran is S lidos Sines Terminal Petroqu mico Terminal de G s Natural Repsol Pol meros REN Gran is L quidos Gran is L quidos Fonte P ginas eletr nicas das Administra es Portu rias Produtos asf lticos e fuel leo A Cepsa tem ainda dois pipelines localizados no Terminal Petroleiro para rece o de combust veis Para movimenta o de combust veis l quidos gases de petr leo liquefeitos e asfaltos Movimenta e armazena combust veis l quidos e utilizado como esta o de limpeza e desgaseifica o de navios Das Estruturas de Oferta por Categoria de Carga 214 Da an lise que acab mos de fazer conclui se haver por um lado uma significativa concentra o das opera es portu rias em 3 ou 4 grupos econ micos a operar nos portos nacionais e por outro lado uma relativa especializa o destes grupos em diferentes categorias de carga 215 Assim o Grupo Mota Engil e a PSA det m posi es de destaque na movimenta o de contentores nos portos do Continente ainda q
98. a o dos servi os portu rios mas tamb m os custos de transporte da carga em terra na liga o entre a unidade produtiva ou a zona de consumo desse cliente e o porto em causa 160 Convir real ar que o custo das opera es de movimenta o de carga nos terminais portu rios constitui uma parcela relativamente reduzida do custo total de transporte das mercadorias do seu local de origem at ao seu local de destino Consequentemente um pequeno aumento do pre o dos servi os portu rios em determinado porto acaba por se diluir nos custos totais de toda a cadeia log stica e nessa medida tender a ter um impacto reduzido na efici ncia global da cadeia log stica de que aquele porto apenas um elo de liga o entre o transporte em terra e o transporte mar timo 161 Dos elementos recolhidos pela AdC junto de v rios utilizadores dos portos nacionais parece resultar uma substituibilidade limitada entre os diferentes portos ainda que alguns dos operadores contactados indiquem uma certa substituibilidade entre determinados portos mais pr ximos entre si v g o caso dos portos da Figueira da Foz e de Aveiro ou o caso do porto de Lisboa e de Set bal 162 Assim um utilizador dos portos de Leix es Lisboa e Set bal indicou haver uma poss vel substituibilidade entre os portos de Set bal e de Lisboa mas que dificilmente procederia a uma substitui o entre portos em resposta a uma pequena deteriora o relativa nas condi es
99. a tima te rica ao longo de um per odo de tempo espec fico Talley 1998 12 Recentemente t m vindo a ser desenvolvidos progressos significativos no respeitante medi o da efici ncia e produtividades das atividades produtivas com aplica o tamb m ao setor portu rio A tal respeito s o de destacar duas 119 Como referem Estache A B Tovar de la Fe e L Trujillo 2004 Sources of efficiency gains in port reform Utilities Policy vol XII n 4 Amesterdam Elsevier 120 Valentine V F e Gray R 2002 An Organizational Approach to Port Efficiency IAME Panama 121 UNCTAD 1999 Technical note the fourth generation port UNCTAD Ports Newsletter 19 9 12 22 Bichou K e Gray R A Logistics And Supply Chain Management Approach To Port Performance Measurement Marit Pol Mgmt January March 2004 Vol 31 n 1 47 67 123 Bendall H e Stent A 1987 On Measuring Cargo Handling Productivity Maritime Policy amp Management 14 4 337 343 124 De Monie G 1987 Measuring and Evaluating Port Performance And Productivity UNCTAD Monographs On Port Management n 6 on Port Management Geneva UNCTAD 25 Talley W K 1998 Optimum Throughput and Performance Evaluation of Marine Terminals Maritime Policy and Management Vol 15 n 4 327 331 85 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA abordagens hol sticas denominadas de Data Envelopment Analysis DEA e Stochastic Fr
100. a Reino Unido Noruega Dinamarca Isl ndia e Finl ndia aparecem classificadas em 178 169 13 102 82 e 5 respetivamente ii Do inqu rito realizado pela AdC junto dos principais utilizadores dos portos nacionais obtiveram se resultados m dios negativos 8 para a maioria das dimens es de desempenho das infraestruturas e servi os portu rios com o pre o e o value for money ou rela o qualidade pre o a apresentar resultados particularmente negativos iv Identificou se uma importante lacuna na avalia o e divulga o de indicadores de produtividade dos portos e terminais portu rios v Diversos operadores portu rios apresentam n veis de rentabilidade significativos por compara o ao que se verifica nos portos espanh is o que revela margem de redu o dos pre os cobrados pela utiliza o das infraestruturas portu rias 587 Procedeu se ainda a uma caracteriza o das condi es de concorr ncia no setor portu rio por se considerar que os constrangimentos concorr ncia condicionam a efici ncia e a 188 Este ndice avalia o desempenho log stico do pa s em seis reas distintas incluindo como uma das reas essenciais a qualidade das infraestruturas de transporte incluindo portos 189 Isto resultados inferiores ao ponto m dio da escala considerada sendo que os carregadores fazem uma pior avalia o do funcionamento das infraestruturas e servi os portu rios do que os agentes de na
101. a 49 Top de produtividades no Continente americano em 2013 TOP TERMINALS AMERICAS TERMINAL PORT COUNTRY 2013 BERTH PRODUCTIVITY APM Terminals Port Elizabeth New York New Jersey us 104 APM Terminals Los Angeles Los Angeles Us 96 Panama Ports Company Balboa Balboa Panama 9 Pacific Container Terminal Pier Long Beach Us 91 Evergreen Container Terminal Los Angeles Los Angeles Us 90 Global Gateway South Terminal APL Terminal Los Angeles Us 90 Total Terminals International Pier T Long Beach Us 88 APM Terminals Houston Houston Us 83 L zaro C rdenas Terminal Portuaria de Contenedores L zaro C rdenas Mexico 82 North Charleston Terminal Charleston Us 79 Fonte Journal of Commerce and Ocean Shipping Consultants Tabela 50 Top de produtividade na sia em 2013 TOP TERMINALS ASIA TERMINAL PORT COUNTRY 2013 BERTH PRODUCTIVITY APM Terminals Yokohama Yokohama Japan 163 Tianjin Port Pacific International Terminal Tianjin China 144 Ningbo Beilun Second Container Terminal Ningbo China 141 Tianjin Port Euroasia International Container Terminal Tianjin China 139 Qingdao Qianwan Container Terminal Qingdao China 132 Xiamen Songyu Container Terminal Xiamen Chima m Tianjin Five Continents International Container Terminal Tianjin China 130 Ningbo Gangji Yining Terminal Ningbo China 127 Tianjin Port Alliance International Container Terminal Tianjin China 126 Xiamen International Container Terminals Xiamen China n7 Fonte Journ
102. a geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM Gr fico 24 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Leix es 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 m Sa da Expedi o m Entrada Rece o Fonte IPTM Porto de Aveiro 652 J no que se refere ao porto de Aveiro observam se os seguintes aspetos relativos sua atividade de movimenta o de cargas 134 l AUTORIDADE DA CONCORRENCIA e Ocupa a 52 posi o em termos de atividade portu ria em Portugal com uma quota de 5 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 4 4 e 5 8 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto cresceu a uma taxa anual m dia de 1 8 o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou na diminui o da quota relativa do porto de Aveiro de 5 8 em 2010 para 5 em 2013 e A expedi o e rece o de carga representaram ambas em 2013 50 de toda a carga movimentada no porto de Aveiro tendo a quota de expedi o aumentado face aos 45 verificados no ano de 2010 e A expedi o de carga teve em 2013 um peso maior no total dos movimentos no porto de Aveiro 50 do que a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada
103. a por via da defini o de prazos de concess o adequados ao estritamente necess rio para a recupera o do investimento seja ainda pela possibilidade de se prever a rescis o antecipada da concess o seguida de um novo procedimento concursal Recomenda se que os contratos de concess o resultem numa efetiva transfer ncia de risco para o concession rio Recomenda se que a dura o dos contratos de concess o seja limitada ao prazo estritamente necess rio para que o concession rio possa esperar razoavelmente recuperar os investimentos realizados a par de uma remunera o do capital investido considerando taxas de remunera o estritamente necess rias para o n vel de risco por si assumido No mesmo sentido recomenda se que n o sejam exercidas as cl usulas de renova o extens o temporal que possam constar de alguns dos atuais contratos de concess o devendo estas concess es ser o quanto antes abertas concorr ncia em novo procedimento competitivo de atribui o das mesmas Recomenda se que os princ pios de dura o m nima das concess es e de promo o da concorr ncia sejam claramente priorit rios face a eventuais crit rios relativos maximiza o das receitas do concedente Dever ponderar se a possibilidade de determinadas concess es terem mediante a adequada compensa o ao concession rio um prazo de dura o inferior ao estritamente necess rio recupera o do investimento como forma de pr
104. a redu o dos custos de movimenta o de carga portu ria e consequentemente o refor o da efici ncia e competitividade dos portos nacionais 667 A este prop sito importa ter presente a janela de oportunidade existente nos pr ximos anos para criar contratos de concess o que promovam a m xima utiliza o efici ncia e competitividade dos portos nacionais uma vez que uma parte consider vel dos contratos de concess o atualmente em vigor expiram nos pr ximos anos 218 As quest es laborais n o cabem no mbito do presente Estudo da AdC pelo que este objetivo de pol tica espec fico que se encontra refletido no Plano 5 1 n o ser descrito com mais pormenor 148 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 35 Prazos de Concess o de Terminais Portu rios 8 7 6 o E E 2015 20 2021 25 2026 30 2031 35 2036 40 2041 45 o N H Fonte Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios Do modelo de governa o dos portos 668 No que se refere ao modelo de governa o dos portos o Plano 5 1 aponta para a necessidade de haver uma pol tica comercial comum para os v rios portos sugerindo se uma maior coordena o entre as v rias administra es portu rias as quais dever o contudo manter graus de autonomia para assegurar a melhor gest o corrente 669 Na defini o deste novo modelo parece assumir se o pressuposto de que a oferta dos v rios portos nacionais em boa medida compl
105. acentuado da carga contentorizada conforme resulta dos gr ficos seguintes prevendo se que continue a ser este o tipo de carga com maior crescimento no futuro Refira se ali s que a contentoriza o da carga contribuiu para aumentar a efici ncia do transporte mar timo em resultado da maior facilidade em manusear este tipo de cargas Gr fico 2 Com rcio Mar timo Figure 1 2 International seaborne trade selected years Millions of tons loaded Fonte UNCTAD Review of Maritime Transport 2014 Gr fico 3 Tr fego de Contentores Figure 1 5 a Global containerized trade 1996 2014 Millions of TEUs and percentage annual change 180 20 Mion TEUS qer Percentage annual change right 160 4 15 140 4 Pa 120 4 i Ho 100 O di ks 80 60 4 o 40 5 20 10 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte UNCTAD Review of Maritime Transport 2014 Aliado ao expet vel aumento de procura do transporte mar timo decorrente dos fluxos de com rcio internacional dever se tamb m ponderar a possibilidade do aumento de procura ter origem num aumento de competitividade do transporte mar timo face aos restantes meios de transporte De facto no transporte intercontinental de mercadorias sobretudo para cargas que impliquem volume e ou peso significativo n o existem verdadeiras alternativas ao transporte mar timo de mer
106. ado level playing field entre os v rios operadores portu rios Recomenda se assim que sejam aplicados princ pios similares na defini o das rendas a pagar pelos operadores portu rios como forma de evitar distor es de concorr ncia com origem em pagamentos de rendas muito distintos Da renegocia o dos atuais contratos de concess o 631 A renegocia o dos atuais contratos de concess o dever ser aproveitada para promover as condi es de concorr ncia no mercado e de efici ncia na utiliza o das infraestruturas portu rias por via designadamente da redu o das rendas cobradas aos operadores e em particular por via da redu o do peso das rendas vari veis na estrutura de rendas cobradas pelas administra es portu rias 632 Note se ali s que a proposta de redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias o que garante a margem necess ria para a renegocia o dos atuais contratos de concess o atendendo necessidade de se encontrarem cen rios que sejam mutuamente ben ficos para o concedente e o concession rio i e cen rios win win em que ambas as partes prefiram o contrato renegociado face ao contrato de concess o pr vio renegocia o 633 Recomenda se que como contrapartida redu o das rendas atualmente devidas pelo concession rio se proceda a uma redu o do prazo das atuais concess es Ou seja numa l gica de reequil brio econ mico financeiro da concess
107. ador portu rio na atra o de tr fego adicional Nessa medida dever ponderar se uma altera o da estrutura de rendas devidas pelo concession rio a pagar s administra es portu rias que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari veis 374 A exist ncia de rendas vari veis constitui tamb m uma forma de partilha de risco entre a administra o portu ria e o operador uma vez que perante uma altera o da quantidade valor das cargas movimentadas no terminal a varia o correspondente das receitas ser partilhada pelo operador portu rio e pela administra o portu ria 375 Os riscos associados a determinada vari vel de neg cio v g procura custos dever o ser assumidos primeiramente pela parte que melhor controla ou que operacionalmente respons vel por essa vari vel Os riscos que n o possam ser atribu dos a nenhuma parte com base no primeiro crit rio referido devem por sua vez ser atribu dos s partes que s o mais capazes de o suportar i e que s o menos avessas a esse risco 376 Assim a partilha do risco do neg cio da movimenta o portu ria de mercadorias entre o operador portu rio e a administra o portu ria poderia fazer sentido num cen rio em que a administra o portu ria fosse respons vel por alguns dos riscos operacionais associados a esse neg cio ou ainda num cen rio em que alguns desses riscos estejam fora do controlo de ambas as partes mas sendo a admi
108. al assim como atuando enquanto operador log stico e prestador do servi o de transporte rodovi rio de mercadorias 78 Vessel sharing agreements 7 Mediterranean Shipping Company 57 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 274 No mbito das opera es portu rias de movimenta o de mercadorias o Grupo ETE controla ou possui participa es em diversos operadores portu rios em v rios portos nacionais sobretudo em terminais concessionados Para al m disso o Grupo ETE controla empresas licenciadas na opera o portu ria que atuam em cais livres ou sob administra o p blica 275 No que diz respeito ao transporte mar timo de mercadorias este grupo assegura o transporte de diversos tipos de carga sobretudo gran is s lidos e l quidos para v rias reas geogr ficas Destaca se a este n vel a atividade do Grupo ETE relacionada com o transporte mar timo entre o Continente A ores e Madeira Disponibiliza igualmente servi os em associa o com armadores internacionais 276 O Grupo ETE exerce ainda a atividade de agente de navega o e de broker agenciando servi os de tr nsito e linhas regulares e fazendo o agenciamento e afretamento de navios 277 No que concerne navega o fluvial o Grupo ETE movimenta sobretudo mercadorias entre terminais e instala es industriais no rio Tejo executando tamb m opera es de carga e descarga dos navios Esta atividade constitui assim um complemento atividade portu ria
109. al of Commerce and Ocean Shipping Consultants 158 O ii AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 51 Top de produtividades relativamente ao conjunto Europa M dio Oriente e frica em 2013 TOP TERMINALS EUROPE MIDDLE EAST AFRICA DP World jebel Ali Terminal Jebel Ali United Arab Emirates ng Khorfakkan Container Terminal Khor al Fakkan United Arab Emirates ng Euromax Terminal Rotterdam ECT Rotterdam Netherlands 100 APM Terminals Rotterdam Rotterdam Netherlands 99 MSC Gate Container Terminal Bremerhaven Germany 98 Eurogate Container Terminal Hamburg Hamburg Germany 93 Salalah Container Terminal Salalah Oman 91 NTB North Sea Terminal Bremerhaven Bremerhaven Germany 90 ECT Delta Terminal Rotterdam Netherlands 87 ECT Delta Dedicated West Terminal Rotterdam Netherlands 87 Fonte Journal of Commerce and Ocean Shipping Consultants 159 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Anexo V A Rede de Portos Europeia Sintomas e causas de um funcionamento ineficiente 724 Os portos desempenham um papel essencial na economia europeia uma vez que 74 do com rcio entre a Europa e o resto do mundo e 37 do transporte intra europeu de mercadorias no designado Transporte Mar timo de Curta Dist ncia feito por via mar tima Ademais ao assegurar servi os de tr fego mar timo regional e local que ligam as zonas perif ricas e insulares s reas continentais os portos contribuem para a continuidade territorial da Uni o Europeia 725 Aimpo
110. alidade e inova o na execu o da obra ou na presta o do servi o 496 Por outro lado havendo uma efetiva previs o de transfer ncia de risco para o concession rio promove se a probabilidade de serem selecionados no momento da atribui o das concess es os operadores econ micos que apresentem uma maior capacidade para gerir e contrariar tais riscos o que contribui tamb m para promover a efici ncia a qualidade e a inova o na execu o da obra ou na presta o do servi o objeto do contrato de concess o 497 Assim importante que as concess es prevejam uma efetiva transfer ncia de risco para o concession rio devendo este ter uma exposi o real imprevisibilidade do mercado o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concession rio n o sejam meramente insignificantes 498 J no que concerne a dura o dos contratos refere a Diretiva que a fim de evitar o encerramento do mercado e a restri o da concorr ncia importa limitar a dura o da concess o devendo a autoridade adjudicante ou a entidade adjudicante calculalr a dura o em fun o das obras ou servi os solicitados ao concession rio 499 Nestes termos acrescenta a Diretiva que para as concess es de prazo superior a cinco anos a dura o m xima n o pode ser superior ao prazo durante o qual um concession rio pode razoavelmente esperar recuperar os investimentos realizados para a explora o das obras ou d
111. alue for money para os utilizadores finais dos portos incluindo a redu o de tarifas e taxas Acesso s Concess es Adotar as regras e princ pios estabelecidos na recente Diretiva da UE de terminais portuarios relative s concess es Directiva 2014 23 EU Modelo de Rendas das Reduzir rendas cobradas pelas administra es portu rias relativas Administra es s concess es Portu rias Reduzir a componente vari vel das rendas cobradas pelas administra es portu rias relativas s concess es Acesso aos mercados de E da de A El Re Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios servi os portu rios Transmiss o de custos Promover a transmiss o de qualquer poupan a de custos a montante ao longo da cadeia de da cadeia de valor incluindo a redu o de rendas cobradas pelas valor pass through administra es portu rias para os utilizadores finais dos portos por via da renegocia o dos atuais contratos de concess o e a implementa o de mecanismos de incentivos bonifica es e penaliza es ligados ao desempenho devendo criar se tamb m os necess rios instrumentos de medi o do desempenho Fonte AdC 118 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 6 1 Recomenda o 1 Re defini o do modelo de governa o do setor portu rio 598 A linha orientadora da atua o das administra es portu rias aparenta ser a maximiza o de receitas e rendas cobradas pela concess o e licenciam
112. amos perante uma estrat gia de mixed bundling quando os servi os de pilotagem e os servi os de reboque s o comercializados com um desconto se adquiridos e conjunto face soma dos pre os individuais de cada um daqueles servi os iii Tying caracteriza se pela imposi o de aquisi o de um produto ou servi o o produto tied ou amarrado na compra de um outro produto ou servi o o produto tying ou amarrador Ou seja o cliente pode adquirir o produto ou servi o tied de forma isolada ou em alternativa adquirir um pacote com os dois produtos ou servi os n o podendo contudo adquirir apenas o produto ou servi o tying Por exemplo estamos perante uma estrat gia de tying quando os servi os de reboque apenas podem ser adquiridos juntamente com os servi os de pilotagem ainda que estes ltimos possam ser adquiridos tamb m de forma isolada 412 As pr ticas de tying e de bundling podem resultar em entraves concorr ncia por duas vias principais 413 Por um lado pode ser uma estrat gia da empresa para alavancar o seu poder de mercado de um produto para o outro i e do produto tying para o produto tied Por exemplo uma empresa que disponha de um poder de mercado significativo na oferta de servi os de reboque pode alavancar tal poder para o mercado da presta o de servi os de pilotagem impondo a aquisi o dos seus pr prios servi os de pilotagem aos clientes que pretendam adquirir os seus servi os de reboque 3
113. ances e n veis de produtividade de portos e terminais portu rios constata se uma importante lacuna quer a n vel nacional quer ainda a n vel internacional 455 Reitera se a import ncia de informa o que permita comparar os diferentes portos e terminais portu rios em termos dos respetivos n veis de efici ncia e produtividade uma vez que tal compara o permitiria n o s aos utilizadores dos portos proceder a uma escolha mais informada do terminal portu rio a utilizar como do ponto de vista das administra es e dos operadores portu rios ajudaria num exerc cio de benchmark a identificar potenciais melhorias que permitissem refor ar a efici ncia e a produtividade das infraestruturas portu rias 456 Importaria assim equacionar uma plataforma de sistemas oficiais de recolha de dados a n vel nacional criando uma base de dados comum que possibilitasse a sua publica o para que sobre eles se possam fazer an lises independentes Igualmente a publica o de dados brutos permitiria aos portos e aos operadores portu rios fazer as suas pr prias an lises procurando identificar formas de melhorar a sua posi o competitiva tendo por base um exerc cio de benchmark de compara o de indicadores de produtividade entre portos e terminais portu rios 130 UNCTAD 2013 Review of Maritime Transport 2013 p g 99 e ss 88 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 3 3 3 Indicadores econ mico financeiros do setor portu rio
114. anismos de Regula o do Setor Portu rio UAL Agosto de 2013 153 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA que potenciem o desempenho pretendido e iv assun o de risco operacional por parte dos concession rios n o estando integralmente garantida a recupera o do investimento efetuado e dos custos incorridos na constru o ou na opera o da concess o O PETI3 indica ainda que a adjudica o de novas concess es dever ser precedida de procedimento concursal tendo por base crit rios de adjudica o objetivos e coerentes com aqueles princ pios 702 Adicionalmente o PETI3 prev que os atuais contratos de concess o de terminais portu rios sejam renegociados de forma a potenciar a efici ncia da opera o portu ria reduzir a fatura portu ria e garantir que os benef cios decorrentes da elimina o e redu o de taxas de utiliza o portu rias e do novo regime legal do trabalho portu rio se refletem efetivamente nos pre os cobrados aos utilizadores dos portos 703 A esse prop sito o PETI3 indica que no mbito do processo negocial tendente revis o dos atuais contratos de concess o o regulador do setor e a comiss o de negocia o dos contratos de concess o dever o avaliar a viabilidade e condi es de materializa o de uma eventual extens o dos prazos da concess o em que ser poss vel movimentar mercadorias nos terminais portu rios em causa quando a procura o justifique tamb m mencionado
115. ante sobre a forma de pre os mais baixo refletindo se na fatura portu ria paga pelos utilizadores ltimos da cadeia de valor do setor portu rio isto os carregadores ou donos da carga movimentada nos portos O mesmo v lido para qualquer outra medida que resulte numa redu o de custos a montante da cadeia de valor 645 De facto para que uma cadeia de valor funcione de forma adequada necess rio que eventuais redu es de custos a montante sejam transmitidas aos pre os a jusante refletindo se na fatura final cobrada aos utilizadores ltimos da cadeia de valor em causa 646 A este prop sito note se que um refor o da concorr ncia nos v rios n veis da cadeia de valor pass vel de contribuir para refor ar o grau de pass through ao longo dessa mesma 213 O grau de transmiss o de altera es de custos ocorridas a montante aos pre os a jusante conhecido na terminologia econ mica por grau de pass through Assim uma redu o de custos a montante da cadeia de valor ter um impacto maior ou menor na fatura suportada pelos utilizadores ltimos das infraestruturas portu rias i e os carregadores em fun o do maior ou menor grau de pass through que caracteriza a cadeia de valor em causa 129 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA cadeia isto para que eventuais redu es de custos a montante sejam transmitidas aos pre os a jusante 647 A forma como os contratos de concess o s o desenhados e im
116. ar refletir uma parte dessa redu o nos pre os que cobra aos seus clientes tamb m se reconhece que o grau de pass through ao longo da cadeia de valor tende a ser t o mais significativo quanto maior for a concorr ncia existente em cada um dos n veis dessa mesma cadeia Assim o conjunto de recomenda es apresentadas no presente Estudo que visam promover a concorr ncia no setor portu rio ao refor arem as condi es de concorr ncia em diferentes n veis da cadeia de valor do setor portu rio s o pass veis de refor ar o grau de pass through ao longo dessa mesma cadeia 215 Esta recomenda o v lida n o apenas para os novos contratos de concess o mas tamb m para efeitos de renegocia o dos atuais contratos de concess o nos termos do proposto supra na Recomenda o 3 A este prop sito reitera se aqui o referido nos 88 536 e 537 isto de que a redu o das rendas vari veis no mbito da renegocia o dos contratos de concess o deveria ocorrer apenas mediante uma demonstra o cabal pelo concession rio de que essa medida se traduziria numa efetiva e adequada redu o dos pre os de utiliza o dos terminais portu rios 130 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Anexo l Caracteriza o da atividade dos portos do Continente 649 Procede se an lise da evolu o da atividade de cada um dos portos do Continente de forma discriminada por tipo de carga movimentada Para o efeito atente se informa o que
117. ar as rela es verticais identificadas s o pass veis de aumentar os riscos de exist ncia de constrangimentos concorr ncia nomeadamente pela eventual capacidade e incentivo que o operador verticalmente integrado ter para por via do controlo de determinados terminais portu rios passar a discriminar negativamente os seus concorrentes ou mesmo impedindo o seu acesso a esses mesmos terminais 294 Conforme se verificou a estrutura do mercado em quest o favorece a exist ncia de poder de mercado por parte dos operadores de terminais portu rios Assim a eventual exist ncia de poder de mercado nesse mercado aliada exist ncia de integra o vertical para outras atividades localizadas a jusante e a montante desse mercado pode criar incentivos para que o operador em quest o passe a discriminar negativamente as empresas suas concorrentes ao n vel das condi es de acesso e presta o de servi os nos terminais portu rios por forma a alavancar para mercados conexos o poder de mercado detido na movimenta o de mercadorias em terminais portu rios s 3 1 6 Condi es de entrada e expans o de atuais ou potenciais concorrentes 295 Conforme referido supra nos 88 137 e seguintes o poder de mercado das empresas que integram uma qualquer ind stria condicionado pela amea a de entrada de novos concorrentes no mercado e pela amea a de desenvolvimento de produtos ou servi os substitutos pelo que importa ainda no que se refere
118. ar num encerramento do mercado a outros operadores seja em resultado de uma altera o material da concess o que caso tivesse sido considerada no procedimento inicial de adjudica o fosse pass vel de resultar na aceita o de uma proposta vencedora distinta ou na admiss o a concurso de outros candidatos 548 A segunda quest o que importa aqui ter presente a suscetibilidade da renegocia o poder resultar em eventuais benef cios injustificados para o concession rio e em particular se a 104 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA atribui o de tais benef cios for pass vel de restringir distorcer ou afetar de forma sens vel a concorr ncia no mercado 549 Sublinhe se que o artigo 65 da Lei n 19 2012 de 8 de maio Lei da Concorr ncia estabelece que os aux lios a empresas concedidos pelo Estado ou por qualquer outro ente p blico n o devem restringir distorcer ou afetar de forma sens vel a concorr ncia no todo ou em parte substancial do mercado nacional podendo a AdC analisar qualquer aux lio ou projeto de aux lio e formular ao Governo ou a qualquer outro ente p blico as recomenda es que entenda necess rias para eliminar os efeitos negativos sobre a concorr ncia Na aplica o do referido artigo 65 2 da Lei da Concorr ncia h que esclarecer os conceitos de aux lio por um lado e de restri o distor o ou afeta o da concorr ncia no mercado por outro lado 550 Nos termos da
119. arga contentorizada e de gran is l quidos e no caso do porto de Leix es tamb m na movimenta o de carga ro ro Estas categorias de carga representam respetivamente cerca de 82 5 e 87 de toda a carga movimentada nesses portos e O porto de Lisboa apresenta uma vantagem comparativa revelada traduzida na respetiva intensidade de especializa o na movimenta o de carga contentorizada e graneis s lidos categorias que representam cerca de 85 4 de toda a carga movimentada neste porto e No que se refere carga contentorizada assistiu se entre os anos de 2010 e 2013 a um refor o da intensidade de especializa o do porto de Sines na movimenta o desta categoria de carga por oposi o ao porto de Lisboa que viu o seu grau de especializa o neste tipo de carga reduzir se e Em id ntico per odo o porto de Set bal v reduzir o seu grau de especializa o na movimenta o de gran is s lidos enquanto que o porto de Leix es desenvolveu uma vantagem comparativa revelada 3 Tamb m designado de ndice de Balassa e que foi primeiramente apresentado em Balassa B 1965 Trade liberalization and Revealed comparative advantage Manchester School of Economic and Social Studies Oxford 33 99 123 30 DO id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 12 ndice de Vantagem Comparativa Revelada dos portos do Continente 2013 Tipo de Carga V Castelo Leix es Aveiro ig Lisboa Set bal Sines Fracionada Content
120. arga contentorizada movimentada nos portos do Continente sendo que cerca de 85 em TEUs e 88 em toneladas dessa carga foi movimentada nos terminais de contentores de Alc ntara e de Santa Apol nia No porto de Set bal a Tersado e a Sadoport participadas do Grupo Mota Engil atuam como concession rias em regime de servi o p blico dos terminais multiusos daquele porto terminais multiusos das Zona 1 e da Zona 2 prestando servi os de movimenta o de carga geral fracionada carga rol on rol off gran is s lidos e carga contentorizada A Tersado e a Sadoport movimentaram em 2013 cerca de 21 1 e 23 9 de toda a carga movimentada no porto de Set bal respetivamente ou cerca de 45 de forma agregada Se excluirmos a carga movimentada em terminais de uso privativo considerando assim apenas os terminais de servi o p blico a Tersado e a Sadoport foram respons veis respetivamente por cerca de 36 2 e 40 9 de toda a carga movimentada em terminais de servi o p blico no porto de Set bal ou cerca de 77 2 de forma agregada Decompondo pelas diferentes categorias de carga a Tersado e a Sadoport movimentaram em conjunto cerca de 100 72 4 13 5 12 4 e 4 7 de toda a carga contentorizada carga fracionada gran is s lidos carga ro ro e gran is l quidos movimentados no porto de Set bal respetivamente Se excluirmos a carga movimentada em terminais de uso privativo considerando apenas os terminais de servi o
121. arge 98 O servi o de pilotagem consiste na assist ncia t cnica aos comandantes das embarca es nos movimentos de navega o e manobras nas guas sob soberania e jurisdi o nacionais de modo a proporcionar que os mesmos se processem em condi es de seguran a O servi o de pilotagem exercido por profissionais de pilotagem dos portos e barras devidamente habilitados e certificados com experi ncia na condu o e manobra de navios em guas restritas e conhecedores das caracter sticas f sicas locais e das disposi es legais e regulamentares aplic veis Cfr Decreto Lei n 48 2002 de 2 de mar o 97 A atividade de reboque prestada nos portos consiste nos servi os prestados a embarca es ou a outros objetos flutuantes destinados a desloc los ou a auxiliar nas suas manobras Cfr Decreto Lei n 75 2001 de 27 de fevereiro 8 Refira se que o licenciamento para a presta o de servi os de reboque pode ser requerido por pessoas singulares ou por sociedades incluindo cooperativas O processo de licenciamento os direitos deveres e as taxas devidas pelo exerc cio da atividade s o regulados pelas diferentes Autoridades Portu rias sendo a licen a emitida por porto e durante o per odo de 1 ano A concess o do servi o de reboque tamb m efetuada pelas autoridades portu rias sendo a mesma atribu da mediante contrato administrativo 70 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 356 Competir autoridade p
122. armadores internacionais controlam t o somente cerca de 60 da capacidade mundial de transporte de contentores e que os dois maiores armadores internacionais in casu a MSC e a Maersk representam cada um deles apenas cerca de 13 de toda a carga contentorizada mundial 321 Assim ainda que n o se exclua que os principais armadores internacionais possam ter face aos carregadores seus clientes um poder de mercado significativo j na rela o entre os armadores e os principais operadores de infraestruturas portu rias parecem confirmar se as conclus es da Comiss o Europeia relativamente aus ncia de um poder negocial significativo dos primeiros face aos segundos O que resulta em particular da elevada concentra o de oferta existente a n vel dos operadores de terminais portu rios face a uma concentra o apenas moderada do lado dos armadores e das dificuldades supra identificadas que restringem a mudan a de porto terminal pelos armadores 322 Note se ainda que n o obstante parecer inexistir um poder negocial dos utilizadores dos portos suficientemente elevado ao ponto de contrabalan ar o poder de mercado dos operadores portu rios diferentes utilizadores dos portos ter o em fun o da sua dimens o da capacidade de mudar de porto ou de terminal e da respetiva import ncia na atividade do terminal em causa diferentes capacidades negociais que em princ pio se traduzir o em diferentes condi es de ofer
123. as das infraestruturas portu rias do Continente Fundos Comprimentos e Bocas dos NaViOS ssssssssseseesssssrrerrressssrrrtrrrrssssrnrerrrrsssssrrrrresssssneeereeesssns 144 Anexo III Instrumentos de pol tica para o setor portu rio sssssssrrrrrrrrrrsrrrrrrrrrrrrreneens 147 O Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios es 147 O Plano Estrat gico dos Transportes e Infraestruturas Horizonte 2014 2020 152 O Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado GT Anexo IV Compara o das produtividades de terminais de contentores a n vel mundial 157 Anexo V A Rede de Portos Europeia Sintomas e causas de um funcionamento ineficiente 160 ndice de Tabelas Tabela 1 Caracteriza o das infraestruturas terminais portu rios eereeeeeeeness 22 Tabela 2 Movimento de Mercadorias nos portos do Continente 2013 Toneladas 23 Tabela 3 Quotas dos portos do Continente por categoria de carga 2013 Toneladas 24 Tabela 4 Movimento de Contentores nos portos do Continente 2013 24 Tabela 5 Movimento de Navios nos principais portos do Continente 2013 24 Tabela 6 Evolu o da movimenta o portu ria dos v rios tipos de carga 2010 13 Ton 26 Tabela 7 Evolu o da atividade nos principais portos do Continente 2010 13 Ton
124. avor do concession rio de uma forma que n o estava prevista na concess o inicial c A modifica o alarga consideravelmente o mbito da concess o d Um concession rio ao qual a autoridade adjudicante ou a entidade adjudicante atribuiu inicialmente a concess o substitu do por um novo concession rio em casos n o previstos no n 1 al nea d 505 Por outro lado deve estar prevista a possibilidade das entidades adjudicantes poderem rescindir uma concess o durante a sua vig ncia em particular se ocorrerem altera es n o 14 Ou seja as concess es podem ser modificadas sem necessidade de novo procedimento de concess o nos termos da presente diretiva caso o valor da modifica o seja inferior a ambos os seguintes valores i o limiar estabelecido no artigo 8 no valor de 5 186 000 e ii 10 do valor da concess o inicial Todavia a modifica o n o pode alterar a natureza global da concess o No caso de v rias modifica es esse valor avaliado com base no valor l quido acumulado das v rias modifica es 1 Est o identificadas outras circunst ncias em que as concess es podem ser modificadas sem novo procedimento de concess o em particular quando tais modifica es se encontravam previstas nos documentos iniciais da concess o em cl usulas de revis o que podem incluir cl usulas de revis o dos valores ou op es claras precisas e inequ vocas Essas cl usulas devem indicar o mbito
125. azo da concess o para l do estritamente necess rio poder n o ser defens vel sobretudo se atentarmos a uma perspetiva de maximiza o do valor atualizado da receita ao longo da vida til das infraestruturas em causa De facto dever o ser tidas em conta as prov veis perdas de receita que poder o resultar de posteriores renegocia es dos contratos para os ajustar a eventuais altera es de circunst ncias ou de mercado que n o se encontravam previstas no contrato de concess o inicial dever ainda atentar se que o alargamento excessivo da dura o das concess es embora possa resultar numa antecipa o de receitas para o concedente adia o momento em que ocorrer novo procedimento de re atribui o da concess o e naturalmente as rendas que possam ser obtidas no momento da reatribui o da concess o Em todo o caso independentemente do real impacto sobre as receitas do concedente reitera se que os princ pios de dura o m nima das concess es e de promo o da concorr ncia dever o ser claramente priorit rios face a eventuais crit rios relativos maximiza o dos pagamentos do concession rio ao concedente 201 Desde que esta compensa o n o elimine o risco de explora o do concession rio 122 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA circunst ncias e condi es de mercado a sele o do concorrente que melhor se adequa aos novos termos da concess o 619 Considera se contudo que modifica es substanciais
126. cado a jusante 410 No documento da OCDE supra identificado conclui se que o setor portu rio particularmente suscet vel ocorr ncia de pr ticas de tying e de bundling uma vez que envolve uma ampla gama de servi os prestados muitas das vezes por prestadores que s o em ultima an lise de propriedade do pr prio porto ou por prestadores que direta ou indiretamente s o controlados pelo mesmo grupo econ mico 411 As pr ticas de tying e de bundling de produtos ou servi os resultam da venda conjunta de produtos ou servi os distintos como parte da mesma transa o Estas pr ticas podem assumir diferentes formas i Pure bundling quando os dois bens ou servi os apenas s o comercializados de forma conjunta n o se encontrando dispon veis para serem comercializados de forma isolada 110 O Bundeskartellamt abriu em 2010 uma investiga o relativa a um caso de recusa de acesso a um terminal portu rio por parte de um operador que atuava a jusante na opera o de ferries e dessa forma impediu potenciais concorrentes de acederem ao mercado a jusante cfr Bundeskartellamt 2010 Bundeskartellamt opens up the Puttgarden Rgdby ferry route to competition January 111 A autoridade de concorr ncia da Nova Zel ndia investigou e condenou uma recusa de acesso s infra estruturas de um porto por parte de uma empresa de servi os de movimenta o de carga em benef cio da empresa de servi os de movimenta o d
127. cadorias Adicionalmente sendo o transporte mar timo de mercadorias para a generalidade dos percursos e dist ncias mais eficiente no consumo de combust vel e menos poluente do que os meios de transporte alternativos pode perspetivar se a possibilidade das exig ncias e taxas de cariz ambiental virem a refor ar no futuro o recurso ao transporte mar timo Tamb m os desenvolvimentos associados constru o de navios com maior capacidade de carga e mais eficientes em termos de consumo de energia aliados crescente efici ncia e automatiza o das opera es portu rias decorrente da especializa o dos terminais de 10 As previs es do Banco Mundial indicam que nos pr ximos anos o Produto mundial crescer a um ritmo m dio de 2 9 a a prevendo se um crescimento do com rcio internacional de cerca de 6 6 a a 12 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA carga podem contribuir para reduzir o custo por unidade de carga transportada por via mar tima e aumentar a competitividade deste meio de transporte 40 Perspetiva se consequentemente que em geral o transporte mar timo de mercadorias continue a crescer de forma significativa aumentando por essa via a import ncia econ mica dos portos e dos servi os portu rios a prestados 41 Note se ainda que a relev ncia econ mica de um porto extravasa o contributo direto deste em termos de cria o de valor acrescentado e da gera o de emprego decorrente da atividade portu
128. cadorias implicar i a interven o de um carregador quem envia ou recebe a carga que contrata com o prestador do servi o de transporte mar timo ie com o armador as condi es deste transporte ii a presta o do servi o de movimenta o de mercadorias num terminal portu rio pelo operador portu rio que gere ou a quem foi concessionado a opera o desse terminal e iii a presta o de outros servi os portu rios v g servi os de reboque servi os de pilotagem assegurados por prestadores de servi os ou nalguns casos diretamente pelas pr prias administra es portu rias 28 A chegada ou a partida de um navio a determinado porto envolve normalmente um conjunto de atividades e servi os que se complementam Assim o navio ter que navegar da entrada do porto at ao cais do terminal portu rio onde ser o carregadas ou descarregadas as mercadorias Para isso o armador ter por regra de recorrer a um servi o de pilotagem e a um servi o de reboque que acompanham a entrada ou sa da do navio no porto passo 1 da figura seguinte 29 Com o navio acostado no cais do terminal portu rio as mercadorias s o carregadas ou descarregas pelo operador portu rio passo 2 servi o de movimenta o portu ria de mercadorias podendo depois o navio abandonar o porto utilizando novamente os servi os de pilotagem e reboque passo 3 e seguir viagem 30 Existe tamb m um conjunto de atividades e servi os por
129. cess es 606 No atual cen rio de funcionamento dos portos nacionais segundo o modelo de Landlord Port os procedimentos e contratos de concess o s o os principais instrumentos de promo o da concorr ncia pelo mercado importando garantir por via daqueles instrumentos uma adequada e significativa concorr ncia pelo mercado na atribui o de concess es para a constru o e ou explora o de terminais portu rios 607 A promo o da concorr ncia pelo mercado deve fazer se em duas dimens es por um lado os procedimentos e contratos de concess o dever o ser desenhados de forma a garantir que a concess o de terminais portu rios feita num ambiente de efetiva concorr ncia entre potenciais concession rios por outro lado dever promover se a frequ ncia com que a concess o volta ao mercado seja por via da defini o de prazos de concess o 186 A este prop sito note se que um dos problemas do setor portu rio europeu que foi identificado pela CE precisamente relativo ao modelo de governa o de muitos portos mar timos que integram a RTE T e mais especificamente as rela es financeiras pouco claras entre os poderes p blicos as administra es portu rias e os prestadores de servi os portu rios cfr Anexo V 187 O aumento da frequ ncia com que a concess o volta ao mercado relevante na medida em que refor a a probabilidade do terminal ser em cada momento gerido pelo operador mais eficiente em tal ges
130. cializados em diferentes tipos de carga ou que apresentam diferentes caracter sticas f sicas e de utiliza o i e a dimens o do mercado do produto servi o mas tamb m por refer ncia a diferentes localiza es desses terminais i e o mbito geogr fico do mercado relevante 139 Dois terminais portu rios concorrem entre si e nessa medida dever o ser inclu dos no mesmo mercado se os mesmos forem considerados como alternativos ou substitutos por uma parte relevante dos seus utilizadores Ou seja se perante um pequeno ainda que significativo e n o transit rio aumento de pre os num dos terminais uma parte relevante dos seus utilizadores passar a utilizar o outro terminal portu rio 4 O mercado do produto servi o relevante compreende todos os produtos servi os considerados permut veis ou substitu veis pelo consumidor devido s suas caracter sticas pre os e utiliza o pretendida Assim os servi os de movimenta o de carga efetuados num terminal portu rio consideram se substitutos dos servi os prestados noutro terminal se do ponto de vista dos seus utilizadores forem considerados como servi os suficientemente pr ximos em termos das suas caracter sticas pre o e utiliza o pretendida O que ser determinante para incluir os servi os de movimenta o de carga prestados em diferentes terminais no mesmo mercado o facto de existir ou n o uma intera o concorrencial entre esses terminais
131. cional de bens Dados definitivos at 2012 e provis rios de 2013 44 O Banco de Portugal projeta que o dinamismo que o setor exportador 2 tem vindo a apresentar se manter robusto nos pr ximos anos prevendo que a afeta o de recursos seja crescentemente orientada para os setores transacion veis da economia 45 Note se que as exporta es portuguesas de bens s o feitas sobretudo por via mar tima ou rodovi ria verificando se conforme seria expet vel que as exporta es feitas para fora da Uni o Europeia s o realizadas muito substancialmente por via mar tima E precisamente 11 As estat sticas do com rcio internacional revelam para al m de um crescimento nominal das exporta es de bens energ ticos um refor o significativo das exporta es de bens de consumo nomeadamente bens alimentares e artigos de vestu rio e cal ado 12 O Banco de Portugal prev para a totalidade de 2014 para 2015 e 2016 uma varia o positiva n o s das exporta es totais mas tamb m em particular das exporta es de bens Vide Boletim Econ mico do Banco de Portugal Dezembro de 2014 Dispon vel em http www bportugal pt pt PT EstudosEconomicos Publicacoes BoletimEconomico Publicacoes Bol Econ dezembro p pdf 13 46 47 48 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA para este conjunto de destinos que as exporta es portuguesas apresentam um crescimento mais significativo Gr fico 5 Meio de transporte utilizado nas expor
132. co a partir dos ativos utilizados Nesse mbito habitual proceder se compara o dos resultados deste indicador com o custo m dio de financiamento sendo que quanto maior for o ROI face ao custo m dio de financiamento melhores s o as performances econ mico financeiras da empresa 461 Igualmente numa tica de an lise da rentabilidade econ mica se a mesma for medida atrav s do ROA avalia se a rela o entre o lucro obtido durante um determinado per odo e o total de ativos empregues para obter tal resultado Deste modo utiliza se este indicador para medir a efici ncia no uso dos ativos totais de uma empresa independentemente das fontes de financiamento utilizadas Por conseguinte mede a capacidade dos ativos da empresa para gerar rendimento 462 Quanto rentabilidade financeira considerou se o ROE o qual visa avaliar o resultado l quido gerado face ao investimento efetuado por parte dos acionistas da empresa i e face aos capitais pr prios da empresa 463 Adicionalmente e com o escopo de complementar os indicadores supra referidos foram ainda considerados dois outros indicadores de performance em termos de rentabilidade operacional Tais indicadores na terminologia anglo sax nica s o i o EBITDA earnings before interest taxes depreciation and amortization e ii o EBIT earnings before interest and taxes 464 Apresentam se a seguir os resultados da an lise dos indicadores de pe
133. co financeiras dos operadores portu rios nacionais de refer ncia desenvolveu se um exerc cio de an lise comparada entre indicadores de rentabilidade dos operadores portu rios nacionais e de operadores portu rios de Espanha 475 Com este intuito no que respeita a informa o sobre os portos espanh is recorreu se a fonte oficial do Estado espanhol o site Puertos del Estado t Foram considerados dados referentes a 2012 o ano mais recente disponibilizado pelo referido organismo p blico espanhol De referir ainda que no ano em causa o conjunto dos portos considerados representou cerca de 68 do volume de neg cio portu rio nesse pa s Relativamente aos portos de Huelva Corunha e Vigo uma vez que n o existe informa o dispon vel no site do organismo p blico espanhol referido foram consultados diretamente os sites dos respetivos portos 476 No que concerne aos portos em territ rio espanhol foi considerado um conjunto de doze portos os quais se poder o dividir em dois grupos i um primeiro grupo constitu do pelos seis portos com o maior volume de neg cio no ano em causa n o considerando o Porto de Las Palmas o qual seria o quinto maior mas relativamente ao qual n o foi poss vel obter todos os dados relevantes para a an lise e ii um segundo grupo constitu do igualmente por seis portos localizados na proximidade do territ rio portugu s 477 No que respeita aos indicadores globais de performance econ
134. concess o que envolvam entre outros aspetos uma redu o significativa no prazo de concess o possam ser exclu das da recomenda o referida no ponto anterior atendendo ao impacto dessas altera es na antecipa o da abertura do mercado concorr ncia por via da redu o do prazo da concess o Cabe aqui a recomenda o apresentada infra relativa renegocia o dos atuais contratos de concess o envolvendo entre outros aspetos a redu o do prazo das atuais concess es 620 Em linha com a Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o recomenda se ainda que no mbito dos procedimentos de concess o se formulem requisitos e crit rios de sele o que sejam n o discriminat rios e proporcionais que se relacionem com o objeto da concess o e que sejam elaborados de forma a evitar uma redu o artificial da concorr ncia nomeadamente atrav s de requisitos e crit rios que favore am um alguns operador es econ mico s espec fico s face aos restantes potenciais concorrentes 621 O pr prio procedimento de atribui o da concess o dever ser definido de modo a prevenir a possibilidade de exclus o artificial de licitantes devendo ainda procurar minimizar os riscos de conluio entre os licitantes no procedimento 622 Recomenda se um refor o dos poderes das administra es portu rias no sentido destas poderem excluir determinados candidatos a uma concess o quando estejam em risco as condi es
135. constrangimentos e restri es concorr ncia identificados nas restantes redes e modos de transporte designadamente ao n vel do transporte ferrovi rio de mercadorias potenciam um funcionamento menos eficiente de tais modos de transporte em terra e nessa medida contribuem para restringir o hinterland dos portos nacionais e consequentemente para restringir a concorr ncia interportos Da abertura do mercado a novos operadores 677 O Plano 5 1 prev a inten o de promover a abertura do mercado a novos operadores atrav s de novas reas de concess o Simultaneamente definido que a poupan a de custos resultante de uma racionaliza o dos custos das Administra es Portu rias seja passada para os operadores e por essa via seja estimulada a competitividade dos portos e potenciada uma maior atratividade dos mesmos para os investidores privados o que contribui para o surgimento de novos operadores 678 De igual forma entende se que uma melhor otimiza o e promo o das infraestruturas portu rias dispon veis poder igualmente potenciar uma maior atratividade das referidas infraestruturas para os investidores privados e nessa medida contribuir para o surgimento de novos operadores no mercado 679 Por ltimo o Plano defende que dever o ser identificadas medidas que contribuam para o alargamento do hinterland do Sistema Portu rio Comercial do Continente na Pen nsula Ib rica 680 Ora sendo a concorr ncia entre
136. cruzamento das principais rotas de tr fego mar timo Norte Sul e Oeste Este 2 beneficiando de um tr fego crescente sobretudo ao n vel de carga contentorizada e na medida em que se encontra no referido cruzamento das rotas Norte Sul e Oeste Este tamb m ao n vel do transbordo de contentores De facto o movimento de contentores tem vindo a aumentar de forma acentuada nos portos do Continente tendo se verificado no per odo entre 2010 e 2013 um crescimento 20 Para uma descri o da RTE T vide Anexo V 21 Portos de Ponta Delgada Horta Flores e Praia da Vit ria 22 Portos do Funchal Porto Santo e Cani al 2 cfr Figura 7 20 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA m dio anual da carga contentorizada na ordem dos 15 no conjunto dos portos do Continente gt Este aumento explicado pelo crescimento observado no porto de Leix es na ordem dos 9 ao ano e sobretudo pelo enorme crescimento verificado no porto de Sines na ordem dos 35 3 ao ano 79 Acrescente se ali s que a carga contentorizada o tipo de carga que mais tem crescido nos portos do Continente com um crescimento m dio anual de 15 em TEUs e 17 3 em toneladas explicando em boa parte o crescimento m dio anual na ordem dos 6 9 da movimenta o total de carga nos portos do Continente no per odo entre 2010 e 2013 Os outros tipos de carga que mais cresceram foram a carga geral fracionada e os gran is l quidos com crescimentos m dios anuais na
137. d Development New York 86 l AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 446 Segundo Fourgeaud 2000 as performances de um terminal de contentores s o influenciadas principalmente pelos seguintes fatores On vel de automa o dos p rticos que permitem efetuar as manobras com maior ou menor produtividade Movimentos improdutivos a manipula o dos contentores que n o t m de ser descarregados mas t m de ser movimentados principalmente contentores vazios contentores com materiais perigosos que t m de ser localizados em locais especiais entre outros A propor o de recipientes que requerem uma aten o especial gran is l quidos mercadorias perigosas mercadorias at picas entre outros exist ncia de contentores de variadas dimens es o que trar constrangimentos manobra dos mesmos Constrangimentos comerciais o transporte de mercadorias com diferentes caracter sticas constrangimentos em termos de contratos comerciais pode ter impacto ao n vel da pr pria opera o dos contentores 447 lIdentificam se algumas medidas de produtividade de forma n o exclusiva que n o dever o deixar de ser tidas em conta na avalia o da performance dos terminais de contentores produtividade de um guindaste p rtico crane productivity calculada por guindaste p rtico e pode ser expressa em valores brutos e l quidos produtividade do cais quay productivity Define a rela o entre o volume de trabalho e os r
138. da da inclus o de indicadores de desempenho operacionais e econ micos nos contratos de concess o v A cria o de um novo modelo tarif rio para o sistema portu rio nacional que assegure o financiamento de longo prazo do sistema portu rio nacional respeitando princ pios de racionalidade e efici ncia econ mica garantindo nomeadamente a transpar ncia e a orienta o para os custos dos valores cobrados aos utilizadores dos portos e simultaneamente permita o envolvimento e participa o da comunidade portu ria no processo de defini o dos valores dos tarif rios 516 Orecente procedimento para atribui o da concess o do Terminal Multipurpose de Lisboa parece ter levado em conta as recomenda es deste Estudo uma vez que o leil o efetuado para a sele o dos candidatos seguiu em larga medida o modelo a proposto privilegiando nomeadamente a capacidade dos candidatos para promoverem a movimenta o de carga nos terminais portu rios 517 Embora adotando abordagens distintas o presente Estudo da AdC mais focado nos constrangimentos de natureza concorrencial no setor portu rio e o Estudo Revis o do Modelo Contratual e Mecanismos de Regula o do Setor Portu rio mais dedicado a quest es de natureza regulat ria e aos modelos contratuais das concess es apresentam in meras conclus es em comum 4 2 Avalia o e eventual revis o dos atuais contratos de concess o 518 Ainda no que se refer
139. da Administra o do Porto de Sines ter referido que em 2013 a taxa de utiliza o da capacidade instalada no terminal de contentores ter chegado aos 85 Indicou ainda que mesmo no caso do terminal Multipurpose e do terminal de gran is l quidos deste porto n o considera que exista excesso de capacidade instalada 74 Idem 75 Idem 78 Respetivamente com 68 e 61 de taxa de utiliza o da capacidade instalada em 2013 Porque prev que a carga movimentada no terminal de gran is l quidos mantenha a tend ncia de crescimento atualmente apresentada e indica que a utiliza o do terminal Multipurpose est muito dependente do pre o do carv o nos mercados internacionais fazendo com que a taxa de utiliza o do terminal varie muito ao longo dos anos 53 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 243 Refira se igualmente que em geral os operadores dos terminais portu rios mencionados confirmaram tamb m nas suas respostas AdC a exist ncia de situa es de esgotamento da capacidade instalada ou de tal situa o vir a ocorrer em breve 244 Face a todo o exposto conclui se que diversas infraestruturas portu rias nacionais apresentam potenciais riscos de congestionamento pass veis de restringir a capacidade concorrencial dos operadores que operam tais infraestruturas e consequentemente redundar em menores n veis de efici ncia e qualidade dos servi os a prestados 3 1 4 Grau de diferencia o entre as v rias infraestrut
140. da concorr ncia entre terminais e prestadores de servi os portu rios e a redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias 602 Dever ser assegurado que as receitas e rendas geradas pelas administra es portu rias n o dever o ultrapassar o estritamente necess rio para garantir a sustentabilidade econ mico financeira das administra es portu rias e a sua capacidade para financiar os investimentos da sua responsabilidade que sejam considerados priorit rios Nessa medida dever o prever se mecanismos que restrinjam ou comprometam o Estado a n o impor s administra es portu rias a distribui o excessiva de dividendos por forma a n o comprometer a sustentabilidade econ mico financeira e a capacidade de investimento dos portos e ou a n o obrigar a uma onera o excessiva dos utilizadores dos portos 603 O Estado dever impor s administra es portu rias uma obriga o clara de medi o e consequente divulga o de um conjunto alargado de indicadores de efici ncia e de produtividade dos portos e terminais portu rios por forma a dar resposta s imensas lacunas identificadas a este n vel 604 Ainda no que concerne ao modelo de governa o do setor portu rio a AdC recomenda que se implemente uma clara separa o entre a atividade regulat ria a atividade de 194 Note se que s o os utilizadores dos portos que acabam necessariamente por suportar atrav s dos pre os de utiliza o das
141. dalidade com o restante sistema de transportes e log stica e Abertura do mercado a novos Operadores f Redu o das taxas acess rias do Estado Dos contratos de concess o 665 Em termos mais concretos o Plano 5 1 identifica um conjunto de princ pios orientadores do desenho dos novos contratos de concess o devendo tais contratos e induzir a m xima utiliza o e rendibilidade do terminal portu rio e n o como parece verificar se nos atuais contratos o m ximo rendimento da Administra o Portu ria e conter obriga es de resultados quanto ao desempenho do terminal portu rio durante o per odo de concess o e prever incentivos positivos e negativos que potenciem o desempenho pretendido em particular obriga es de reporte remunera o vari vel em fun o da atividade e garantias de san es contratuais e sejam adjudicados em concursos com crit rios objetivos que potenciem a futura m xima atividade do terminal e n o como aparenta resultar dos atuais contratos a maximiza o do rendimento da Administra o Portu ria ou do explorador do terminal e e contemplem a assun o do risco operacional pelos concession rios 666 Nesse sentido o Plano 5 1 demonstra a inten o de serem avaliados e revistos sempre que se justifique e por comum acordo com os concession rios os contratos de concess o existentes tendo em vista por aplica o dos princ pios orientadores identificados no ponto anterior
142. das na atividade portu ria dever levar se em conta e ajustar as taxas e tarifas em conformidade o impacto sobre o crescimento econ mico 692 Por outro lado tamb m o facto das taxas cobradas pelas Administra es Portu rias preverem normalmente uma componente vari vel em fun o da movimenta o de carga de dimens o significativa poder restringir o incentivo maximiza o da movimenta o de carga por parte do operador do terminal i e a referida taxa vari vel resulta num custo marginal potencialmente elevado levando o operador do terminal a movimentar carga apenas at ao ponto em que a receita marginal compensa tal custo marginal 693 Finalmente ainda relacionado com a tem tica dos pre os importa aferir em que medida que a atual matriz tarif ria ou as condi es de concorr ncia no mercado promovem a passagem para o cliente final de eventuais ganhos de efici ncia 694 Estes s o aspetos que s o focados de certa forma no Plano 5 1 e que foram tamb m analisados supra pela AdC atendendo ao impacto potencial que o atual regime tarif rio poder ter sobre a efici ncia do sistema portu rio nacional O Plano Estrat gico dos Transportes e Infraestruturas Horizonte 2014 2020 695 O Plano Estrat gico dos Transportes e Infraestruturas Horizonte 2014 2020 doravante PETI3 define os seguintes objetivos de longo prazo para o setor portu rio i Obter uma rede de portos nacional compe
143. das rendas cobradas aos operadores portu rios sem colocar em causa a sustentabilidade econ mico financeira das administra es portu rias bem como a respetiva capacidade de financiamento dos investimentos que sejam considerados priorit rios 4 3 Renegocia o dos contratos de concess o 545 Um processo de renegocia o de um contrato de concess o pass vel de levantar dois tipos de quest es principais relacionadas com a concorr ncia que importa aqui ter presente 546 A primeira dessas quest es prende se com o facto da renegocia o poder resultar num encerramento do mercado a outros operadores e consequentemente numa restri o concorr ncia pelo mercado em particular quando envolve a extens o do prazo da concess o O mesmo poder verificar se numa renegocia o que envolva altera es materiais ou substanciais concess o inicial nomeadamente se tais altera es caso tivessem feito parte do procedimento inicial de adjudica o permitissem a admiss o de outros candidatos que n o os inicialmente selecionados a aceita o de uma proposta vencedora que n o a inicialmente aceite ou tivessem atra do mais participantes no procedimento de adjudica o da concess o 547 Assim importante que a renegocia o de um contrato de concess o n o restrinja distor a ou afete de alguma forma a concorr ncia pelo mercado Seja em resultado de uma extens o injustificada do prazo de concess o pass vel de redund
144. de infraestruturas de transportes e iii apresentar propostas de natureza n o infraestrutural que eliminem bloqueios e constrangimentos existentes no setor dos transportes 708 A primeira fase dos trabalhos do GT IEVA incidiu sobre o diagn stico de constrangimentos relativos a cada um dos setores das infraestruturas de transportes No setor portu rio os principais constrangimentos identificados est o relacionados com i as condi es de acesso e rece o de navios ii as atuais limita es de capacidade existentes sobretudo no que diz respeito carga contentorizada iii a obsolesc ncia t cnica de algum do equipamento portu rio atualmente instalado iv a inexist ncia ou insufici ncia das liga es linha f rrea e a plataformas log sticas e v a inexist ncia ou o elevado congestionamento de algumas liga es rodovia 709 Foram depois avaliados os projetos alternativos tendo por base uma an lise multicrit rio abrangendo cinco dimens es i o enquadramento na pol tica de transportes ii a intermodalidade iii o contributo para a competitividade e efici ncia iv o financiamento e sustentabilidade financeira e o v grau de maturidade do projeto 710 Os projetos identificados como mais priorit rios no setor portu rio est o relacionados sobretudo com i a melhoria das acessibilidades mar timas a portos v g permitir a rece o de navios de maior dimens o no porto de Aveiro ii o aumento
145. de capacidade e melhoria das condi es operacionais das infraestruturas portu rias v g expans o do terminal XXI em Sines iii a implementa o ou melhoria de plataformas log sticas e ou industriais adjacentes a infraestruturas portu rias v g plataforma log stica em Leix es e iv a constru o de novos terminais portu rios v g novo terminal de contentores em Leix es 711 Tendo em considera o os elementos recolhidos durante a fase de diagn stico de constrangimentos no setor dos transportes o GT IEVA enumerou um conjunto de medidas que n o envolvendo investimentos em infraestruturas podem contribuir para um funcionamento mais eficiente dos setores analisados Nesse sentido identificou se a import ncia de refor ar a concorr ncia no setor portu rio nomeadamente nas reas da pilotagem reboques e estiva 712 Em linha com a defesa da introdu o de maior concorr ncia no setor portu rio o GT IEVA defendeu a revis o do regime de concess es e a cria o de um regime alternativo de licen as nos cais p blicos que permita a entrada de novos operadores a troco de rendas 233 Considerando as pondera es que foram atribu das a cada uma dessas dimens es poss vel referir que os principais determinantes da avalia o dos projetos s o o seu efeito na competitividade e efici ncia o seu modo de financiamento e a respetiva sustentabilidade financeira e ainda o seu contributo para a melhoria da
146. de carga em causa se enquadre no mbito do tipo de carga movimentada no terminal em quest o 37 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA 152 Ora na medida em que um terminal de uso privativo n o pode prestar servi os de movimenta o de carga a terceiros mas apenas entidade que o explora para sua utiliza o exclusiva conclui se que esses terminais n o restringem concorrencialmente a atua o dos terminais de uso p blico e nessa medida n o dever o integrar o s mercado s relevante s dos terminais de uso p blico 153 No que se refere em particular aos terminais de movimenta o de contentores importa fazer uma distin o adicional entre por um lado os servi os de movimenta o portu ria de contentores em transhipment e por outro lado os servi os de movimenta o portu ria de contentores com origem ou destino no hinterland do porto em causa 154 Existem determinados ind cios que sugerem que a press o concorrencial sentida por um operador de um terminal de contentores na movimenta o de contentores em transhipment n o necessariamente a mesmo que sente na movimenta o de contentores com origem ou destino no hinterland do porto em causa E nessa medida n o se exclui que estes dois tipos de servi os de movimenta o de contentores possam fazer parte de mercados distintos 155 De facto diversos estudos t m conclu do pela exist ncia de maiores possibilidades de substitui o ao n vel do tr fego
147. de concorr ncia no mercado E ainda um claro refor o do peso do crit rio risco regulat rio risco de impacto concorrencial que por regra levado em considera o na valora o das propostas na avalia o das v rias propostas a uma concess o 623 Sugere se por fim que as entidades adjudicantes consultem a AdC preferencialmente numa fase pr via de prepara o do procedimento de adjudica o da concess o para que a AdC possa naquilo que diga estritamente respeito a aspetos de promo o da concorr ncia acompanhar o processo de planeamento e atribui o da concess o 202 Dever ponderar se se e em que medida a renegocia o envolvendo a redu o do prazo de concess o compat vel com a Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o a qual parece obrigar ao lan amento de um novo procedimento de adjudica o da concess o quando esteja em causa uma altera o substancial concess o inicial Mas atendendo a que uma redu o do prazo de concess o resulta na antecipa o da abertura do mercado concorr ncia considera se que tal renegocia o poder ser defens vel do ponto de vista da promo o da concorr ncia e nessa medida poder eventualmente justificar se luz da nova Diretiva sem que haja necessidade de se proceder a novo procedimento de concess o 203 A AdC disp e de poderes para em determinadas circunst ncias avaliar a atribui o de uma concess o e impedir aquela
148. de risco adicional para a administra o portu ria dever ter como contrapartida uma redu o da taxa de remunera o dos ativos da concess o e vice versa 382 Por ltimo ainda que da aplica o dos princ pios que determinam o grau de partilha de riscos que acab mos de descrever se considerasse justific vel no caso concreto de um qualquer terminal portu rio uma partilha de risco entre o operador e a administra o portu ria deveria ponderar se sobre a forma mais adequada de obter essa eventual partilha de risco A op o pela imposi o de uma renda vari vel como mecanismo de partilha de risco deveria assim ser ponderada face a outros instrumentos dispon veis tendo em considera o as consequ ncias da sua aplica o nos incentivos do operador portu rio conforme descri o feita supra 3 2 2 Qualidade dos servi os prestados 383 No mbito do presente estudo a AdC remeteu um question rio aos principais utilizadores dos portos e terminais portu rios nacionais no qual solicitava a avalia o por parte destes utilizadores da qualidade dos servi os prestados nas suas diferentes vertentes relativas infraestrutura portu ria e aos servi os portu rios bem como a adequa o do custo global dos servi os prestados e a sua perce o relativa ao value for money dos portos nacionais 384 Solicitou se assim que os utilizadores dos portos e terminais classificassem as diversas vertentes ponderadas no
149. do ainda 77 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de forma sum ria alguma da pr tica decis ria da Comiss o Europeia e das autoridades nacionais de concorr ncia neste contexto 1 399 Um recente documento da OCDE identifica os principais comportamentos anti concorrenciais adotados por empresas ligadas ao setor portu rio incluindo operadores de terminais portu rios administra es portu rias e empresas de presta o de servi os portu rios que t m sido alvo da pr tica decis ria da Comiss o Europeia e das autoridades nacionais de concorr ncia 400 Em termos de tipifica o de alguns dos comportamentos anti concorrenciais observados identificam se entre outros pr ticas de pre os excessivos recusa de fornecimento e outras pr ticas de exclus o de concorrentes discrimina o de pre os e ou de qualidade impedimento de acesso a infra estruturas essenciais acordos horizontais de fixa o de pre os ou de reparti o de mercado e vendas ligadas i e tying e bundling 401 No que se refere ao risco de pre os excessivos estes ocorrem quando as empresas em posi o dominante fixam pre os significativamente acima dos respetivos custos incluindo a remunera o normal do capital investido sem que tais pre os apresentem uma rela o razo vel com o valor econ mico do produto ou servi o oferecido S 402 A fixa o de pre os excessivos resulta num preju zo para os clientes que acabam por pagar pre os
150. do se estes pre os se afastarem dos custos de presta o dos servi os ou de um benchmark competitivo para os mesmos 333 Ademais no que mat ria de pre os diz respeito importa perceber a forma como os pre os dos diferentes servi os portu rios interagem entre si Ou seja havendo na perspetiva do utilizador do porto uma natureza de complementaridade entre diferentes servi os portu rios o que importa para o cliente a fatura total de utiliza o do porto resultante da soma das taxas e tarifas dos v rios servi os utilizados e n o cada taxa ou tarifa considerada individualmente E nessa medida o aumento do pre o de um dos servi os portu rios determinado pelo respetivo prestador desse servi o poder condicionar a competitividade do porto na atra o de tr fego e nessa medida condicionar n o s a procura do servi o cujo pre o aumentou mas tamb m a procura de todos os restantes servi os portu rios Podem assim gerar se externalidades de pre os entre os diferentes servi os portu rios que exigem uma certa coordena o entre os v rios prestadores de servi os complementares na defini o das respetivas taxas e tarifas como forma de internaliza o de tais efeitos externos 22 Com base essencialmente no documento da OCDE Competition in Ports and Port Services de 2011 3 A otimiza o conjunta dos pre os de v rios servi os complementares resulta em regra numa otimiza o de pre os a n v
151. do setor portu rio nacional e consequentemente para potenciar o seu contributo para a competitividade da economia nacional 1 3 Notas metodol gicas 59 A presente subsec o descreve sumariamente as metodologias que ser o utilizadas no Estudo para se proceder por um lado caracteriza o do modo de funcionamento do sistema portu rio nacional e por outro lado identifica o de eventuais constrangimentos concorr ncia no setor respetivas causas e proposta de medidas e recomenda es que possam atenuar ou eliminar tais constrangimentos 1 3 1 Paradigma Estrutura Conduta Resultados 60 Como objetivo de sistematizar a informa o recolhida sobre o modo de funcionamento do sistema portu rio nacional recorre se a um dos instrumentos fundamentais da metodologia da Economia Industrial o chamado Paradigma Estrutura Conduta Resultados Paradigma E C R 61 O Paradigma E C R n o mais do que um esquema conceptual de an lise que sistematiza diversos aspetos relevantes para a determina o do modo de funcionamento dos mercados permitindo aferir em particular o grau de concorr ncia no mercado ou de forma equivalente o grau de poder de mercado das empresas participantes no mercado bem como as consequ ncias de tal poder de mercado v g ao n vel dos pre os e qualidade grau de inova o e efici ncia produtiva 62 Permite ainda agora numa perspetiva normativa avaliar o impacto no modo de func
152. dorias existe uma integra o vertical relevante nas atividades relacionadas com o transporte mar timo movimenta o portu ria de mercadorias transporte terrestre e outras atividades relacionadas com o transporte e organiza o log stica de mercadorias 291 V rios operadores que desenvolvem a atividade de movimenta o de mercadorias nos terminais portu rios apresentam rela es profundas com outros agentes e atividades na cadeia de valor do transporte de mercadorias Este tipo de rela es encontra se estabelecida quer a montante v g com armadores quer a jusante v g com operadores de transporte terrestre 292 Em primeiro lugar considera se que esta integra o vertical reduz o potencial de substituibilidade do lado de procura entre os diferentes terminais portu rios e consequentemente contribui para diminuir a concorr ncia potencial entre os terminais uma vez que existir uma tend ncia para que as empresas optem por utilizar o terminal portu rio com o qual possuem uma rela o empresarial ou parceria e consequentemente 83 Terminal Investment Limited SA A TIL desenvolve e gere terminais em v rios pa ses Foi criada em para assegurar a exist ncia de capacidade nos terminais localizados nos maiores portos utilizados pela MSC 59 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA tender o a manter se cativas desses terminais independentemente das condi es relativas de oferta de outros terminais 293 Em segundo lug
153. dos portos e operadores de terminais portu rios 309 Note se que a press o concorrencial sobre uma qualquer empresa pode ser exercida n o apenas pelos seus concorrentes atuais ou potenciais mas tamb m pelos respetivos clientes no caso destes ltimos disporem de um significativo poder negocial que permita contrapor o eventual poder de mercado da empresa fornecedora de bens e servi os Assim mesmo uma empresa com uma elevada quota de mercado pode n o ser capaz de agir de forma significativamente independente face aos seus clientes em particular se estes dispuserem de um poder de negocia o suficientemente elevado 310 Este poder negocial dos compradores pode ser resultado da dimens o dos clientes ou do seu peso comercial para a empresa fornecedora de bens e ou servi os em causa bem como da sua capacidade de mudar rapidamente para fornecedores concorrentes de promover novas entradas ou de se integrarem verticalmente e serem cred veis na amea a de o fazer Se o poder negocial dos clientes for suficientemente forte poder dissuadir ou inviabilizar uma tentativa por parte das empresas suas fornecedoras de aumentar os respetivos pre os 311 Analisando o caso concreto do setor portu rio refira se que a responsabilidade da escolha do porto e do terminal a utilizar na movimenta o de carga depender do transporte espec fico que estiver em causa podendo tal responsabilidade caber ao carregador ou ao armador Contudo geralmente
154. e tem tica das concess es importa notar os cuidados que dever o ser tidos aquando das eventuais renegocia es dos contratos de concess o Assim se por um lado a referida Diretiva das concess es define normas muito precisas sobre as 98 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA renegocia es de contratos de concess o obrigando nos casos em que esteja em causa uma modifica o substancial concess o ao lan amento de um novo procedimento concursal Por outro lado resulta dos instrumentos de pol tica nacionais para o setor portu rio 1 a inten o de serem avaliados e revistos alguns dos atuais contratos de concess o em particular aqueles que apresentam um prazo de concess o restante mais alargado tendo em vista a redu o dos custos de movimenta o de carga portu ria o refor o da utiliza o dos terminais portu rios e da efici ncia e competitividade dos portos nacionais 519 Considera se que a renegocia o dos contratos de concess o poder ser uma oportunidade para promover as condi es de concorr ncia no mercado e de efici ncia na utiliza o das infraestruturas portu rias e consequentemente o refor o da competitividade dos portos nacionais Assim nos pontos seguintes faremos alguns considerandos que na perspetiva da AdC e da promo o das condi es de concorr ncia no mercado deveriam ser tidos em conta aquando da renegocia o dos contratos de concess o 520 O exerc cio tendente identifica
155. e Em todo o caso o custo total associado atividade de movimenta o portu ria decorrente da aplica o desta renda vari vel ser sempre crescente com o aumento da carga movimentada 72 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA marginais ou vari veis do concedente ter o um maior potencial de influenciar a defini o do pre o do servi o de movimenta o portu ria de mercadorias 372 Acrescente se que a exist ncia de uma renda vari vel em especial se de montante significativo resulta num custo marginal significativo para o concession rio e nessa medida pass vel de limitar os incentivos deste na atra o de carga adicional Ou seja na medida em que perante um potencial aumento da movimenta o portu ria de mercadorias o operador portu rio manter apenas uma parte da receita adicional gerada i e a receita gerada com a movimenta o de carga descontado a correspondente renda vari vel que ter de ser paga ao concedente o incentivo do operador na atra o de tr fego adicional ser tanto menor quanto maior for a renda vari vel a pagar ao concedente 373 Assim no mbito do desenho dos contratos de concess o dever o considerar se os potenciais impactos da estrutura de rendas devidas pelo operador portu rio em particular pelo impacto que as rendas vari veis poder o ter n o s ao n vel dos pre os que o operador cobrar aos utilizadores do terminal como tamb m ao n vel dos pr prios incentivos do oper
156. e regula o do setor portu rio ou com a revis o do modelo contratual das concess es as quais dever o ter em considera o nomeadamente as conclus es e propostas constantes no Estudo do Modelo Contratual e dos Mecanismos de Regula o do Setor Portu rio 701 Nesse sentido prev se que o novo regime legal das concess es de terminais portu rios dever ser pautado pelos seguintes princ pios i maximizar a utiliza o e rendibilidade do terminal e n o o rendimento da administra o portu ria ii definir obriga es quanto a resultados e desempenho do terminal durante a concess o iii exist ncia de incentivos 225 Para o acompanhamento do sucesso das medidas e investimentos previstos no PETI3 estabelecido um conjunto de metas operacionais a atingir no horizonte 2014 2020 nas quais se inclui a meta de aumentar em 50 o n mero de TEUs movimentadas nos principais portos portugueses 226 Vide lista dos projetos constantes no mapa global dos projetos priorit rios no setor mar timo portu rio dispon vel no PETI3 227 A este prop sito reconhece se no PETI3 a necessidade de se proceder a uma revis o global do ordenamento jur dico do setor portu rio em vigor de modo a concretizar de uma forma efetiva uniforme e coerente a proposta revis o do modelo contratual e dos mecanismos de regula o do setor portu rio 228 Jos Amado da Silva Eduardo Cardadeiro Tiago Sousa d Alte Revis o do Modelo Contratual e Mec
157. e remetendo para a sua pr pria situa o no passado em circuito fechado e n o face s presta es atuais dos seus concorrentes 452 Refere se ainda na publica o da UNCTAD supra citada que os portos tendem a resistir publica o de dados quando n o est o sujeitos a press es externas para que tal ocorra constatando se assim que n o ser prov vel uma altera o no atual cen rio de falta de informa o p blica sobre indicadores de efici ncia e de produtividade portu ria em particular se n o ocorrer uma interven o externa s pr prias administra es portu rias que a isso as obrigue 453 Sobre esta mat ria importa notar uma iniciativa recente do Journal of Commerce que procedeu em 2013 em associa o com a Ocean Shipping Consultants recolha de dados referentes a 17 companhias internacionais de transporte mar timo as quais escalaram 650 portos com o objetivo de elaborar uma classifica o dos portos por produtividade ao n vel da movimenta o de contentores Ainda que n o conste dessa publica o informa o individualizada sobre os portos nacionais ser o apresentados infra no Anexo IV os principais resultados do referido trabalho de compara o internacional de produtividades na movimenta o de contentores Considera es finais 454 Como considera es finais importa refor ar a ideia de que relativamente avalia o e consequente divulga o de indicadores relativos s perform
158. e uma menor relev ncia em obter uma opera o portu ria o mais eficiente e adequada poss vel 51 Conclui se que a relev ncia econ mica dos portos significativa e apresenta potencial para crescer significativamente pelo seu potencial para gerar crescimento econ mico e emprego O que ali s refor ado pelo facto de estamos perante uma pequena economia aberta localizada numa extremidade do Continente europeu impossibilitando uma exporta o f cil e com baixo custo por meio ferrovi rio ou rodovi rio para a generalidade dos pa ses europeus e na intersec o das rotas de longa dist ncia Norte Sul e Este Oeste 52 Nesse sentido pode concluir se que eventuais inefici ncias ou obst culos presta o dos servi os portu rios s o relevantes e podem comprometer significativamente o desenvolvimento da economia portuguesa De entre estes obst culos poder o encontrar se eventuais problemas de ndole concorrencial existentes no setor o que refor a a oportunidade e relev ncia do presente estudo 53 De facto eventuais inefici ncias no modo de funcionamento dos portos s o pass veis de se traduzir em acr scimo de custos log sticos na movimenta o de mercadorias o que implicar consequentemente um aumento do custos associados s exporta es e importa es nacionais que recorram aos portos Note se que este eventual aumento no custo das exporta es nacionais implicar necessariamente um efeito negativo na com
159. e 11 4 respetivamente de todos os gran is l quidos gran is s lidos carga contentorizada carga fracionada e carga ro ro movimentados no porto de Set bal Quota em toneladas a quota em TEUs ser igual a 53 8 184 Conclui se que o Grupo Mota Engil apresenta quotas muito significativas em particular na movimenta o de carga contentorizada e de carga fracionada quer se considere cada um dos portos individualmente quer se considere o conjunto dos portos do Continente 185 De facto no que concerne a carga contentorizada o Grupo Mota Engil atrav s dos operadores TCL em Leix es Liscont em Figueira da Foz e sobretudo em Lisboa Sotagus em Lisboa Tersado e Sadopor em Set bal movimenta a totalidade deste tipo de carga nos portos de Leix es Set bal e Figueira da Foz bem como 88 dos contentores movimentados em Lisboa 186 E a n vel do conjunto dos portos do Continente o Grupo Mota Engil respons vel por uma quota igual a cerca de 48 de toda a carga contentorizada movimentada a quota ser igual a cerca de 54 se medida em TEUS 187 J no que se refere carga fracionada o Grupo Mota Engil respons vel por uma quota igual a cerca de 41 de toda a carga fracionada movimentada nos portos do Continente o que explicado em grande medida pela posi o significativa que o Grupo Mota Engil det m na movimenta o deste tipo de carga no porto de Set bal sendo este ali s o porto em que se movim
160. e SAPEC Gran is S lidos 39 3 17 6 7 Gran L quidos SAPEC as ra Gran is L quidos 20 7 1 5 0 3 Sines Terminal de Contentores de Sines Terminal PSA Sines Contentores 100 49 1 49 1 XXI Terminal de G s Natural REN Gran is L quidos 10 2 64 2 6 5 Fonte P ginas eletr nicas das Administra es Portu rias IPTM e das empresas Movimenta e armazena combust veis l quidos e utilizado como esta o de limpeza e desgaseifica o de navios 209 Poder o igualmente identificar se um conjunto de terminais portu rios de uso privativo que operam essencialmente na movimenta o de gran is s lidos e gran is l quidos 210 No que se refere a estes ltimos importa notar que os mesmos por serem de uso privativo n o se encontram a concorrer com os terminais de uso publico pela aquisi o de clientes Pelo que a op o de os incluir na an lise para efeitos do c lculo das quotas de mercado seguramente uma op o conservadora do ponto de vista jusconcorrencial 211 Assim a posi o de destaque de Grupos como a Mota Engil ou a ETE que resulta das quotas de mercado calculadas supra sairia ainda mais refor ada caso se considerassem apenas os terminais portu rios de servi o p blico Ou de forma equivalente caso se exclu ssem da an lise os terminais que por serem de uso privativo n o se encontram a concorrer no mercado pela aquisi o de clientes 212 Veja se por exempl
161. e carga que era participada pelo dono do porto Numa primeira fase a recusa era total tendo sido atribu do uma licen a exclusiva de presta o de servi os empresa participada pelo dono do porto numa segunda fase a empresa de movimenta o de carga concorrente passou a poder prestar servi os no porto desde que a armazenagem fosse feita fora dos limites do porto o que tornava a opera o desta empresa concorrente substancialmente mais cara e n o competitiva restringindo dessa forma a concorr ncia a jusante ao n vel da presta o de servi os de movimenta o de carga cfr Commerce Commission 2006 First ever Cease and Desist Order issued against Northport August H2 Cfr OCDE Competition in Ports and Port Services de 2011 pp 51 79 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Por exemplo estamos perante uma situa o de pure bundling quando o acesso ao terminal portu rio e aos servi os de estiva s o oferecidos conjuntamente pelo mesmo operador n o podendo o cliente contratar um dos servi os sem contratar o outro junto do mesmo operador ii Mixed bundling para al m de poderem ser adquiridos de forma isolada os dois bens ou servi os s o comercializados em pacote com um desconto face soma dos pre os individuais de cada um dos bens ou servi os Ou seja a aquisi o dos dois bens ou servi os num mesmo pacote resulta num desconto face soma dos pre os de cada um dos bens ou servi os Por exemplo est
162. e da identifica o dos interesses particulares de cada um dos concession rios e administra es portu rias em causa 523 Emtodo o caso procuraremos fazer a seguir alguns considerandos transversais a todas as concess es que na perspetiva da AdC criam margem para uma renegocia o dos contratos 183 Vide a este prop sito as medidas previstas no Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios que se resume em Anexo ao presente Estudo 144 Ou na terminologia da teoria da negocia o a re negocia o do contrato de concess o apenas poder ocorrer se o contrato re negociado gerar para cada uma das partes um valor superior ao valor gerado pelo respetivo BATNA best alternative to a negotiated agreement sendo o BATNA de cada uma das partes o atual contrato de concess o ou o cen rio que resultaria de um eventual resgate da concess o caso se ponderasse essa alternativa A prop sito destes conceitos da teoria da negocia o bem como da identifica o de poss veis fontes de cria o de valor e de poss veis cen rios de win win numa negocia o vide entre outros David A Lax amp James K Sebenius The Manager as Negotiator Bargaining for cooperation and competitive gain Free Press Reprint edition 2011 G Richard Shell Bargaining for Advantage Negotiation Strategies for Reasonable People Penguin Books Revised edition 2006 ou ainda Robert H Mnookin Scott R Peppet amp Andrew S Tulumello B
163. e desempenho dos portos nacionais era inferior ao grau de desempenho existente nos principais portos europeus 395 Os principais problemas apontados aos portos nacionais por compara o com os principais portos europeus dizem respeito aos pre os dos servi os prestados a uma menor efici ncia das opera es e reduzida profundidade de alguns portos Alguns dos utentes que identificaram estas quest es reconheceram que a origem das diferen as de efici ncia e custo relativamente aos principais portos europeus poderia estar relacionada com uma menor escala das opera es na maior parte dos portos nacionais 396 Sem preju zo desta opini o da maior parte dos utentes dos portos que procederam compara o dos portos nacionais com os principais port es europeus identifica se tamb m a exist ncia de alguns utentes de portos nacionais que classificam o grau de desempenho dos portos nacionais que utilizam como superior ao grau de desempenho de portos europeus com caracter sticas e dimens o semelhantes 397 Conclui se assim que a Em geral os utilizadores dos portos n o avaliam de uma forma muito positiva as v rias vertentes dos servi os prestados nos terminais portu rios e apresentam reservas quanto a algumas dessas vertentes b As vertentes que s o alvo de uma avalia o mais baixa por parte dos utilizadores portu rios e que n o dizem respeito a caracter sticas espec ficas e intr nsecas aos portos e terminais c
164. e determina o calado m ximo dos navios que podem utilizar tais infraestruturas 89 Assim os portos integrados no sistema portu rio principal Leix es Aveiro Lisboa Set bal e Sines permitem a movimenta o de navios de maiores dimens es em termos de calado comprimento e boca dos navios do que os portos do sistema portu rio secund rio observando se os maiores Fundos dispon veis nos portos de Sines em particular nos terminais de Gran is L quidos Multipurpose e de Contentores Leix es terminal Oce nico e Lisboa terminal de gran is alimentares da Trafaria 90 J no que se refere dimens o dos navios em termos do respetivo comprimento e boca s o mais uma vez os portos de Leix es Lisboa Set bal e Sines que permitem a movimenta o de navios de maior dimens o 91 Relativamente atividade de cada um dos referidos portos comerciais que integram o sistema portu rio do Continente em termos dos n veis e tipos de carga efetivamente movimentada nesses portos bem como do n mero de navios operados atente se informa o seguinte Tabela 2 Movimento de Mercadorias nos portos do Continente 2013 Toneladas Tipo de Carga V Castelo Leix es Aveiro Fig Foz i Set bal i Total Tipo Fracionada 284 410 890 642 1580 710 1239547 93 740 2 897 883 153 546 7 140 478 Contentorizada 2075 6 293 049 0 154374 5 418 815 627 649 12 038851 24534814 Ro Ro 0 74875 50 0 19 749 199421 46 294141 Gran is S lidos
165. e intermodal A este respeito a Tertir refere no seu s tio na Internet que a atua o deste transit rio permite alargar o hinterland dos terminais portu rios que controla sobretudo os ligados movimenta o de contentores fornecendo acesso competitivo exporta o de empresas localizadas nas prov ncias espanholas situadas perto da fronteira portuguesa O caso da PSA SINES 287 Ainda no mbito da caracteriza o da integra o vertical de alguns operadores de terminais portu rios releva se que a MSC atrav s da TIL participa no capital da PSA Sines que controla o terminal XXI no Porto de Sines 288 Note se que o crescimento na movimenta o de contentores que tem caraterizado este terminal est muito relacionada com a atividade gerada nesse terminal pela pr pria MSC enquanto armador com grande relev ncia mundial no transporte mar timo de contentores 289 Uma breve consulta ao s tio da Internet da MSC Portugal permite igualmente concluir que a atividade dessa empresa compreende outras atividades na cadeia log stica de transporte de mercadorias A MSC desenvolve assim em Portugal entre outras as atividades relacionadas com a des consolida o de contentores armazenagem log stica e distribui o e transporte ferrovi rio e rodovi rio Conclus o 290 Conclui se assim que em Portugal em linha com o que tem sido a evolu o empresarial registada internacionalmente no transporte e movimenta o de merca
166. e portu ria que assentava num plano de amplia o apetrechamento e reorganiza o do referido terminal de contentores resultando na triplica o da capacidade real de movimenta o do Terminal i e de uma capacidade de 280 mil TEUs para cerca de 840 mil TEUS Este projeto envolvia um investimento na ordem dos 474 4 milh es de euros a pre os correntes dos quais 294 2 milh es de euros caberiam ao concession rio e os restantes 180 21 milh es de euros ao Setor P blico atrav s da APL e da REFER 18 557 Arenegocia o da concess o do terminal de contentores de Alc ntara exemplifica os riscos associados a uma renegocia o de um contrato em regime de ajuste direto sem o recurso a qualquer procedimento concorrencial e que de acordo com a an lise do Tribunal de Contas parece ter resultado numa vantagem econ mica injustificada ou desproporcionada para o concession rio em preju zo do concedente e do value for money do contrato de concess o 558 De facto o Tribunal de Contas conclui que o contrato que o concedente p blico assinou se mostra desequilibrado quer no tocante partilha de risco pela elevada exposi o que confere ao concedente naquele dom nio quer igualmente pela expectativa de remunera o acionista de quase 14 que consentiu acrescentando ainda que no contexto econ mico em que o contrato foi assinado a referida TIR acionista de quase 14 n o deixa de ser objetivamente considerada como uma
167. e procura do terminal controlado pelo operador portu rio que determina em grande medida os pre os qualidade e efici ncia de funcionamento do terminal e consequentemente a maior ou menor procura dirigida ao mesmo Resulta daqui que a existir partilha de riscos entre o operador e a administra o portu ria uma parte muito substancial do risco de procura dever ser assumida pelo operador portu rio E nessa medida sendo a renda vari vel uma forma da administra o portu ria assumir uma parte do risco de procura recomenda se tamb m nesta perspetiva uma altera o da estrutura de rendas que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari veis 630 Por ltimo concluiu se que diferentes contratos de concess o mesmo quando est o em causa terminais localizados no mesmo porto ou que movimentam o mesmo tipo de carga 204 Isto a receita gerada com a movimenta o de carga descontado a correspondente renda vari vel que ter de ser paga administra o portu ria 205 O que ali s vem ao encontro da recomenda o feita na sub sec o anterior de que os contratos de concess o dever o resultar numa efetiva transfer ncia de risco para o concession rio 125 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA apresentam varia es relevantes em termos dos n veis e estrutura de rendas pagas s administra es portu rias o que poder ser pass vel de redundar em distor es concorr ncia e aus ncia de um adequ
168. ecis o tender a incorporar tamb m as expetativas e prefer ncias da parte que n o a toma diretamente 62 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 315 O poder negocial do cliente face ao operador do terminal portu rio tender a ser crescente com a dimens o do armador e com a propor o que a carga transportada pelo armador tem ou pode ter na quantidade total de carga movimentada no terminal portu rio Assim o poder negocial dos armadores tender a ser mais relevante no caso de estar em causa um servi o regular de transporte de mercadorias do que no caso de envolver um servi o de transporte espor dico pelo maior peso que aquele servi o representaria no neg cio do operador portu rio 316 A organiza o dos armadores em cons rcios poder contribuir para aumentar esse poder negocial uma vez que a carga a transportar tender a ficar mais concentrada nos mesmos navios Tamb m a decis o sobre as rotas e os portos onde acostar poder ficar mais limitada e concentrada atribuindo maior poder negocial aos armadores 317 Refira se que ao n vel dos grandes armadores internacionais se nota uma concentra o moderada de oferta com os 10 principais operadores mar timos a controlar cerca de 60 da capacidade mundial de transporte de contentores Este fen meno sai no entanto refor ado em fun o de um conjunto de alian as que t m ocorrido ou sido propostas pelos principais armadores internacionais destacando se as seguintes
169. ecursos do cais produtividade da rea do Terminal terminal area productivity semelhante ao indicador de produtividade do cais mas aplica se a todo o terminal Expressa a r cio rela o entre o volume de trabalho dos terminais e a rea de terminal num determinado per odo de tempo produtividade do equipamento equipment productivity O valor aqui em causa o n mero de movimentos dos contentores feitos por hora de trabalho quer seja por um determinado equipamento individual quer seja por um determinado tipo de equipamento produtividade do trabalho labour productivity Mesmo com um elevado grau de mecaniza o os custos do trabalho s o ainda uma grande parte dos custos totais dos terminais pelo que importante conhecer qual a produtividade de cada homem por hora de trabalho num determinado per odo de tempo Avalia o e compara o de performances entre portos e terminais de contentores a n vel nacional 448 No que respeita avalia o e divulga o de indicadores de performance dos portos e terminais portu rios identifica se uma enorme lacuna tanto a n vel nacional como tamb m a n vel internacional 449 A n vel nacional analisando a informa o p blica disponibilizada nomeadamente nas p ginas eletr nicas das administra es portu rias constata se que em nenhum caso disponibilizada informa o de tal natureza De real ar no entanto que tal n o in dito podendo se considerar
170. eis mais baixos do que uma otimiza o individualizada dos pre os de cada um dos servi os 65 334 335 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Por fim no que se refere em particular s rendas cobradas pelas administra es portu rias aos operadores de terminais importa avaliar a respetiva estrutura uma vez que a mesma poder condicionar os incentivos dos operadores portu rios na atra o de tr fego adicional bem como determinar a forma de partilha de risco entre o concession rio do terminal portu rio e o respetivo concedente Mas como ponto pr vio a esta tem tica dos pre os e rendas importa ter presente que dos v rios servi os portu rios claramente o servi o de movimenta o de carga que representa a maior componente da fatura portu ria conforme resulta dos elementos que se apresentam a seguir tanto para os portos nacionais como para os portos europeus E que nesses termos ganhos de efici ncia ao n vel do funcionamento dos terminais portu rios designadamente por via do refor o do contexto concorrencial em que tais terminais atuam tem uma relev ncia acrescida pela dimens o que tais servi os representam na fatura portu ria total suportada pelos utilizadores dos portos Gr fico 13 Componentes da Fatura Portu ria Portos de Aveiro Fig Foz Set bal e Sines 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 APA APEF APSS APS E Opera o e Estiva E Servi os Portu rios E Administra o Portu
171. ela es verticais para criar dificuldades entrada de novos operadores conforme infra analisado na sec o 3 2 3 302 No que concerne aos restantes servi os portu rios conforme ser identificado infra na sec o relativa s condi es de acesso aos mercados de servi os portu rios a possibilidade e facilidade de entrada e expans o de novos operadores poder variar significativamente em fun o do servi o e do porto que esteja a ser considerado 303 Existem situa es em que a entrada de novos operadores est apenas dependente de licenciamento efetuado pela administra o portu ria sendo relativamente f cil a entrada Mesmo nestas situa es verifica se que poderia existir uma melhoria na facilidade do acesso ao mercado nomeadamente atrav s de uma harmoniza o dos procedimentos de licenciamento aplicados nos diversos portos facilitando que um operador que j presta servi os num determinado porto o fa a nos outros ou de uma melhoria das condi es do licenciamento licenciamento sem necessidade de renova o peri dica ou realizada por per odos demasiado curtos 304 Existem por m outras situa es em que a entrada de novos operadores est dependente da atribui o de uma concess o de servi o p blico ou em que a mesma n o poss vel por ser unicamente a administra o portu ria a prestar o servi o portu rio em causa 305 Em s ntese conclui se que existem elevadas barreiras entrada acess
172. elacionam se com um conjunto de t picos que pelo seu potencial impacto ao n vel da promo o da concorr ncia foram objeto de an lise supra por refer ncia ao setor portu rio nacional Referimo nos entre outros aos temas do acesso ao mercado dos servi os portu rios contratos de concess o matriz tarif ria e n veis de taxas praticados 165 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Tabela 52 Setor Portu rio Europeu Problemas Causas Objetivos de Pol tica e Plano de A o PROBLEMAS CAUSAS PRINCIPAIS 0 N D E NAO ND POLITICA PLANO DE AC O Problema Geral disparidades estruturais no desempenho de alguns portos mar timos da RTE T necessidade de adaptar os portos s novas necessidades log sticas e de transporte em tempos de escassez do financiamento p blico Objetivo Geral melhorar o desempenho dos portos mar timos da RTE T a fim de contribuir para um funcionamento mais eficiente interligado e sustent vel da RTE T Problema Espec fico Servi os e opera es portu rias de fraca qualidade em alguns portos mar timos da RTE T Objetivo Espec fico Refor ar qualidade dos servi os e opera es portu rias nos portos mar timos da RTE T Problema Espec fico Modelos de Governa o portu ria n o s o suficientemente atrativos para incentivar investimento nos portos da RTE T Objetivo Espec fico Cria o de um modelo de governa o mais prop cio atra o promo o de in
173. ementar entre si levando a que uma gest o centralizada dos portos designadamente em termos de oferta de servi os e pol tica comercial possa redundar em benef cios 670 De facto referido no Plano 5 1 que os portos comerciais portugueses comp em essencialmente um nico neg cio escala nacional e s de forma agregada conseguem ter um alcance internacional formando uma nica marca e uma nica oferta e que os v rios portos n o t m interesses conflituantes entre si a oferta dos portos portugueses variada olhando ao conjunto dos portos mas limitada se virmos cada porto individualmente S o afirma es que indiciam uma rela o de complementaridade entre os v rios portos nacionais e alegadamente a aus ncia de uma concorr ncia entre portos nacionais Das condi es de intermodalidade 671 No que se refere intermodalidade o Plano 5 1 defende a consolida o da integra o do Sistema Portu rio Comercial no sistema global de log stica e de transportes em particular na Rede Transeuropeia de Transportes e nas cadeias log sticas da fachada atl ntica Prev igualmente a necessidade de promo o do transporte mar timo de curta dist ncia e das designadas por Autoestradas do Mar 672 As liga es dos portos nacionais com a restante rede de transportes em particular com as redes ferrovi ria e rodovi ria s o relevantes para determinar o hinterland de cada porto e nessa medida
174. enta o simplificada dos principais fluxos financeiros existentes 11 Figura 4 Paradigma Estrutura Conduta Resultados s ssssennsssssssrrnnensssssrrrrrrnssssrnrrrrrrsssssnnene 17 Figura 5 Problema Causas Estrat gias Plano de A o eeeeereeeeeeeeeeeerererereenanos 19 Figura 6 O Sistema Portu rio do Continente eesssesssssssssssrrerssssrrrrrrrrssssrrrrrnrsssssrerrensssssrreens 20 Figura 7 Cruzamentos entre rotas Norte Sul e Este Oeste iiiiiiaraaa 22 Figura 8 Modelo das 5 For as de Porter ssssssssssnnsesssssrrrrrrnsssssrrrrrnnsssssrrrrrressssnnrrrrnesssnnnent 33 Figura 9 Delimita o de mercados relevantes sssssssrsennsssssrrrerrnnsssrrrrrrrrsssssrnrrrrressssreene 40 Figura 10 Recomenda es da AdC para o Setor Portu rio ee 118 Figura 11 Corredores e rede principal de portos transeuropeia iiiiiiiiii 161 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA O Sum rio Executivo 1 Os portos nacionais desempenham um papel que ultrapassa o seu contributo direto para a atividade econ mica e para a cria o de emprego uma vez que constituem um suporte atividade desenvolvida em Portugal funcionando como pontos de interliga o nas redes log sticas e de transporte internacionais e nessa medida contribuem para facilitar a integra o das ind strias nacionais nos mercados internacionais 2 O aumento dos fluxos de com rcio internacional a
175. enta mais carga fracionada 43 O ii AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 188 Acrescente se por ltimo que a posi o de destaque do Grupo Mota Engil na movimenta o de carga fracionada sairia ainda mais refor ada caso se considerassem apenas os terminais portu rios de servi o p blico Ou de forma equivalente caso se exclu ssem da an lise os terminais que por serem de uso privativo n o se encontram a concorrer no mercado pela aquisi o de clientes 189 Veja se por exemplo que a exclus o dos terminais de uso privativo faria com que a quota do Grupo Mota Engil na movimenta o de carga fracionada no porto de Set bal aumentasse dos 72 4 indicados na tabela anterior para um valor de 100 Ou que no caso dos Gran is S lidos a exclus o dos terminais de uso privativo faria aumentar a quota do Grupo Mota Engil de 13 5 para 39 9 O Grupo E T E 190 O Grupo ETE encontra se presente nos portos de Leix es Aveiro Lisboa Set bal e Sines atrav s de v rias sociedades tais como a TCGL a TCL a Empresa de Tr fego e Estiva a Operlis a Atlanport a Tersado a Portsines e a Aveiport 191 No porto de Leix es a sociedade TCGL opera em regime de concess o de servi o p blico os cais de carga geral e gran is s lidos constitu dos pelas Docas 1 Sul 2 Sul e 2 Norte e o Terminal de Gran is Agroalimentares Doca 4 Norte A sociedade TCGL movimenta nos referidos terminais e cais a quase cerca de 100 de toda a car
176. ente sec o identifica um conjunto de poss veis indicadores de produtividade do setor portu rio procurando a seguir comparar os n veis de produtividade de diversas infraestruturas portu rias nacionais entre si e face a alguns dos principais portos internacionais 84 l AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 435 A produtividade das infraestruturas portu rias determinada por um conjunto alargado de fatores como o n vel tecnol gico existente quanto manipula o da carga e gest o da mesma a expertise da m o de obra a quantidade de solo dispon vel para armazenamento os sistemas de armazenamento a longitude dos cais e a arquitetura dos mesmos entre outros fatores 436 Note se ainda que os tr s fatores nucleares da produtividade s o i a efici ncia produtiva i e produzir sobre a fronteira de produ o ii a escala adequada i e a escala de produ o que permite potenciar a produtividade e iii a inova o tecnol gica i e a efici ncia din mica traduzida numa expans o da fronteira de produ o 437 A produtividade portu ria mais do que qualquer outro tipo de produtividade em transportes tende a ser medida atrav s de indicadores parciais Isto as autoridades portu rias medem geralmente as performances relacionadas por exemplo com o n mero de contentores descarregados carregados por unidade de tempo entre outros Tais indicadores s o da maior utilidade com vista a conhecer produtividades
177. ento de infraestruturas e servi os portu rios o que embora se traduza em performances econ mico financeiras das administra es portu rias muito confort veis conseguido custa dos utilizadores dos portos 599 Recomenda se que as administra es portu rias passem a ter como linha orientadora da sua atua o a promo o da utiliza o eficiente das infraestruturas do desempenho dos servi os portu rios e do valor gerado para os utilizadores dos portos incluindo a redu o da fatura portu ria 600 Para se conseguir uma efetiva promo o da utiliza o eficiente das infraestruturas do desempenho dos servi os portu rios e do valor gerado para os utilizadores dos portos as administra es portu rias dever o atuar em duas dimens es ao n vel da promo o das condi es de concorr ncia no setor portu rio em particular ao n vel da concorr ncia intra porto e ao n vel da redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias aos operadores e prestadores de servi os portu rios 601 Assim o modelo de governa o dos portos que regula a rela o entre as administra es portu rias e o Acionista Estado dever prever como linha orientadora das administra es portu rias a promo o da utiliza o eficiente das infraestruturas do desempenho dos servi os portu rios e do valor gerado para os utilizadores dos portos Dever ainda prever como objetivos interm dios a efetiva promo o
178. ercado indicadas no concurso Paralelamente o Estado n o pode perder receitas j que o pre o ou a tarifa paga pela concess o corresponde ao valor de equil brio econ mico financeiro da explora o dos recursos h dricos e maximiza as receitas para o Estado 105 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA rentabilidade impl cita no contrato de concess o ser a rentabilidade m nima que o mercado exige para desenvolver aquele tipo de projeto e para o n vel de risco assumido pelo concession rio uma vez que resultou de um procedimento de atribui o da concess o competitivo transparente e n o discriminat rio refletindo por isso as condi es normais de funcionamento do mercado 553 J no caso da revis o de um contrato de concess o ocorre um processo de negocia o bilateral entre o concedente e o concession rio e nessa medida distinto de um procedimento competitivo Existe por isso um risco n o despiciendo do resultado da renegocia o ser distinto daquele que resultaria de um procedimento competitivo transparente e n o discriminat rio E nessa medida existe um risco maior do resultado da negocia o se traduzir em eventuais vantagens econ micas injustificadas para o concedente pass veis de serem consideradas como aux lios de Estado S 554 Refira se que a Comiss o Europeia tem vindo a analisar diversos casos de poss veis aux lios de Estado que resultaram de revis es de contratos de concess o incluindo casos em
179. erminadas circunst ncias a deteriora o relativa nas condi es de oferta num dos portos pass vel de levar ao desvio de fluxos de tr fego para outros portos Um agente de navega o referiu que na maioria dos navios agenciados por si a substitui o entre portos dif cil sen o mesmo imposs vel uma vez que os portos s o escolhidos pela proximidade s instala es do carregador e ou pela exist ncia de determinado tipo de infraestruturas de armazenagem no porto Ainda assim identifica a exce o de um seu cliente que poderia face a uma pequena deteriora o relativa nas condi es de oferta entre os portos de Lisboa e de Set bal proceder substitui o de um destes portos pelo outro Um utilizador dos portos de Leix es e Aveiro indicou em resposta AdC que n o identifica alternativas a cada um desses portos uma vez que o acr scimo no custo de transporte em terra seria muito gravoso e tornaria a substitui o de portos invi vel E id ntica opini o expressa por um outro carregador que utiliza a quase generalidade dos portos do continente tendo este referido que uma pequena deteriora o nas condi es de oferta de um porto dificilmente conduziriam substitui o de portos atendendo ao acr scimo de custos de transporte em que teriam de incorrer Em s ntese embora estes elementos n o permitam conclus es definitivas sobre o mbito geogr fico dos mercados podendo tal depender do tipo de carga e d
180. ermitem a movimenta o de carga ro ro e e relativamente carga contentorizada todos os portos do sistema portu rio principal iie Leix es Aveiro Lisboa Set bal e Sines e apenas um dos portos do sistema portu rio secund rio in casu o porto da Figueira da Foz disp em de movimenta o de contentores 22 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 86 N o obstante conforme ser observado infra os v rios portos comerciais do Continente disp em de infraestruturas portu rias e capacidades de movimenta o dos diversos tipos de carga muito distintas o que se reflete tamb m nas enormes diferen as verificadas ao n vel da carga efetivamente movimentada nesses portos 87 Refira se por exemplo o caso da carga contentorizada n o obstante 6 dos nove portos referidos disporem da possibilidade de movimenta o deste tipo de carga mais de 96 de toda a carga contentorizada movimentada em 2013 nos portos do Continente passou por apenas tr s portos os portos de Leix es Lisboa e Sines 88 Para efeitos de avalia o das diferen as nas caracter sticas das infraestruturas portu rias nos v rios portos do Continente e em particular de cada um dos terminais que integram esses portos atente se aos elementos que s o apresentados no Anexo Il onde se caracteriza a capacidade das infraestruturas em termos do Comprimento e Boca m ximos dos navios que podem recorrer a essas infraestruturas bem como dos Fundos dispon veis qu
181. es carregadores e operadores log sticos que os pretendam utilizar os terminais de uso privativo pressup em a movimenta o exclusiva de cargas com origem ou destino em determinados estabelecimentos industriais espec ficos localizados por regra nas proximidades do terminal 46 A informa o recolhida pela AdC indica que o Terminal de Contentores de Alc ntara tem capacidade para movimentar cerca de 25 contentores hora enquanto que no TMB um terminal n o especializado em contentores esse valor de 8 12 contentores hora Ou seja a escala de um navio porta contentores de grande dimens o num terminal n o especializado ou com n veis de produtividade significativamente inferiores ao de outro terminal implicaria um acr scimo de custos resultantes da imobiliza o do navio no porto e da opera o de movimenta o portu ria 47 A informa o recolhida pela AdC indica por exemplo que o terminal de contentores de Alc ntara TCA praticava pre os por movimento de contentor aproximadamente 18 mais baixos para contentores cheios e 33 inferiores para contentores vazios em rela o ao TMB J para Terminal de Contentores de Santa Apol nia TCSA esses valores eram respetivamente de 17 e 30 As diferen as foram calculadas com base nos pre os m dios praticados pelo TCA e TCSA durante o ano de 2009 Estes pre os foram inferiores aos pre os constantes nos tarif rios de pre o m ximo em vigor para esse ano 48 Desde que o tipo
182. es analisadas andam pr ximas desta fronteira As avalia es m dias mais negativas dizem respeito ao pre o dos servi os 2 78 ao value for money ou rela o qualidade pre o dos servi os 3 15 e ainda profundidade dos cais associados aos terminais 3 23 Uma vez que a profundidade dos cais est muito dependente das caracter sticas intr nsecas aos portos e terminais entende se serem mais relevantes para o mbito do presente estudo as avalia es negativas atribu das ao pre o e ao value for money ou rela o qualidade pre o dos servi os Por outro lado as vertentes que apresentam uma avalia o m dia mais elevada correspondem qualidade dos servi os portu rios prestados 3 96 flexibilidade para solucionar problemas e imprevistos 3 97 e coordena o existente entre intervenientes nos servi os portu rios prestados 4 01 Verifica se tamb m que a avalia o dos carregadores em geral mais negativa do que a avalia o efetuada pela generalidade dos utentes dos portos nomeadamente os 102 Os resultados e conclus es alcan adas n o seriam alterados de forma relevante caso se optasse por outra forma de tratamento dos dados recolhidos v g n o considerando as respostas que efetuavam uma avalia o conjunta de v rios terminais 103 Estiva pilotagem reboque armazenamento outros 15 390 391 392 393 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA armadores e os agentes de navega o1 O g
183. etirado de um navio de deep sea para posteriormente ser colocado noutro navio semelhante que efetuar o transporte entre Continentes relay transhipment opera o que ocorrer nos portos localizados no cruzamento de v rias rotas de longo curso No segundo caso i e no hub and spoke transhipment o contentor originalmente movimentado de um navio de deep sea para o terminal sendo posteriormente transportado em navios com menor dimens o navios feeder que os distribuem a uma escala regional ou europeia 50 A t tulo de exemplo refira se que a Ocean Shipping Consultants Ltd identificou no seu estudo North European Containerisation um mercado associado ao tr fego de contentores com destino origem ao Reino Unido e Irlanda no qual os principais portos do Reino Unido competem pelo tr fego em quest o Por outro lado identifica adicionalmente um mercado associado ao tr fego de contentores para transhipment no qual os portos do Reino Unido competem n o s uns com os outros mas tamb m com os terminais de contentores do norte do Continente Europeu Ou seja conclui se que a concorr ncia nos servi os de movimenta o de contentores em transhipment mais intensa do que a verificada nos servi os de movimenta o de contentores associados ao hinterland Em linha com a referida conclus o o estudo em causa concluiu tamb m que o pre o dos servi os de transhipment eram geralmente inferiores ao pre o dos servi os de movimenta
184. evam n o apenas as condi es de concorr ncia a n vel da opera o de terminais portu rios que ter o impacto na forma como a redu o das rendas cobradas pelas administra es portu rias ser transmitida aos armadores sobre a forma de pre os de utiliza o dos terminais mais baixos mas tamb m o grau de intensidade concorrencial entre armadores que determinar a forma como a redu o dos pre os de utiliza o dos 14 Poderia s lo apenas de forma parcial dependendo da maior ou menor press o concorrencial sentida pelo operador em causa Ainda assim note se que at um monopolista tender a passar para jusante sobre a forma de pre os mais baixos uma redu o de custos obtida a montante 146 Ou diretamente aos carregadores naqueles casos em que estes negoceiam diretamente com os operadores de terminais portu rios 147 Em particular naqueles casos em que o armador que negoceia com o operador portu rio as condi es de acesso ao terminal fazendo refletir a seguir os custos de acesso aos terminais portu rios e restantes servi os suportados por si na fatura do transporte mar timo de mercadorias que cobra aos carregadores seus clientes 101 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA terminais portu rios ser transmitida aos carregadores sobre a forma de pre os de transporte mar timo de carga mais baixos 533 Ora no que se refere em particular rela o entre os armadores e os carregadores remete se para
185. evereiro 113 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 579 A legisla o em vigor prev tr s modalidades distintas no exerc cio desta atividade i atrav s do licenciamento de empresas privadas que atuem em concorr ncia entre si ii atrav s da atua o direta da autoridade portu ria e iii atrav s de concess o do servi o a empresas privadas Competir autoridade portu ria a escolha do regime que melhor se adeque situa o concreta de cada porto tendo como objetivos inerentes sua escolha i assegurar a presta o do servi o em todas as situa es em que o mesmo seja necess rio ii garantindo que as opera es s o efetuadas em condi es de seguran a e preservando o ambiente e iii assegurar que a presta o do servi o ocorre nas melhores condi es de efici ncia econ mica O licenciamento para a presta o de servi os de reboque pode ser requerido por pessoas singulares ou por sociedades incluindo cooperativas O processo de licenciamento os direitos deveres e as taxas devidas pelo exerc cio da atividade s o regulados pelas diferentes autoridades portu rias sendo a licen a emitida por porto e durante o per odo de 1 ano 8 85 A concess o do servi o de reboque tamb m efetuada pelas autoridades portu rias sendo a mesma atribu da mediante contrato administrativo precedido de concurso p blico procedimento por negocia o com publica o de an ncio ou concurso limitado por pr via qualifica
186. eyond Winning Negotiating to Create Value in Deals and Disputs Belknap Press 2004 99 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de concess o atendendo ao seu potencial de gerarem situa es de win win E que simultaneamente poder o resultar num refor o das condi es de concorr ncia no mercado e de maior efici ncia na utiliza o das infraestruturas portu rias 524 Referimo nos em particular ao tema das rendas abordado supra na subsec o 3 2 1 3 tendo se ali argumentado que no mbito do desenho dos contratos de concess o deveria ponderar se uma altera o da estrutura de rendas pagas pelo concession rio s administra es portu rias que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari veis 525 Esta recomenda o foi feita tendo por base os potenciais impactos negativos nos pre os cobrados pelo concession rio aos utilizadores do terminal bem como ao n vel dos pr prios incentivos do operador portu rio na atra o de tr fego adicional que resultam da previs o de uma renda vari vel de montante significativo na atual estrutura de rendas a pagar pelos concession rios s administra es portu rias 526 Ora tal recomenda o aplica se n o apenas ao desenho de futuros contratos de concess o como tamb m a uma eventual renegocia o dos atuais contratos de concess o E atendendo a que as rendas vari veis previstas nos atuais contratos de concess o apresentam valores muito significativos na estru
187. ficados o Tribunal de Contas tem vindo a apresentar as seguintes recomenda es que visam eliminar ou minimizar tais quest es i Recomendando ao Estado que a atue como garante de que as empresas p blicas d o primazia ao concurso p blico face a outros procedimentos por ser o que maior garantias d de transpar ncia igualdade de oportunidades e defesa do interesse p blico b crie uma verdadeira entidade reguladora do setor portu rio que atue unicamente no mbito das compet ncias de uma entidade reguladora e que seja dotada do estatuto de independ ncia e dos recursos necess rios para que possa ser atuante no sector 11 ii Recomendando aos Conselhos de Administra o das autoridades portu rias e s entidades adjudicantes de contratos de concess o de terminais portu rios que a em contratos de concess o de servi o p blico deem prefer ncia ao concurso p blico em detrimento do ajuste direto 2 b evitem assumir riscos financeiros e riscos de procura especialmente em projetos com relevante capacidade de auto financiamento renegociados em regime de ajuste direto e portanto sem concorr ncia 166 Vide Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o 167 Vide Relat rio n 26 2009 2 2 Sec o Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o ou o Relat rio n 38 06 22 Sec o relativo Auditoria Administra o do Porto de Sines SA 168 Vide Relat rio n 38 06 22 Sec o ou o Relat
188. forma indireta da coordena o das v rias atividades complementares pela administra o portu ria 379 N o obstante parece poder concluir se que parte consider vel do risco de procura do terminal portu rio controlado pelo concession rio que determina em grande medida os pre os qualidade e efici ncia de funcionamento do terminal portu rio e nessa medida a maior ou menor procura dirigida ao terminal Consequentemente reitera se que a existir partilha de riscos entre o operador portu rio e a administra o portu ria uma parte muito substancial do risco de procura dever ser assumida pelo operador portu rio 380 E nessa medida sendo a renda vari vel uma forma da administra o portu ria assumir uma parte do risco de procura dever ponderar se uma altera o da estrutura de rendas pagas pelo concession rio administra o portu ria que passe pela significativa redu o do peso das rendas vari veis 381 Note se ainda que a taxa de remunera o dos ativos associados concess o dever ela pr pria estar relacionada com o modelo de partilha de risco definido Isto quanto maior a partilha do risco assumida pela administra o portu ria menor ser o risco assumido pelo operador portu rio e consequentemente mais reduzida dever ser a taxa de remunera o associada aos ativos da concess o Assim uma eventual altera o dos contratos de concess o que passe por exemplo por uma transfer ncia
189. fr Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento de 23 05 2013 COM 2013 295 final 248 Cfr Comiss o Europeia Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework on the market access to port services and the financial transparency of ports de 23 05 2013 SWD 2013 181 final Volumes 1 2 e 3 249 Nos termos da Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento existe uma press o nas infraestruturas e nos investimentos no setor portu rio incluindo no referente extens o dos postos de acostagem cais e eclusas no aprofundamento das bacias e canais de acesso bem como em obras de reconfigura o destinadas a permitir a manobra de navios de grande porte gruas mais eficientes e de maior porte terminais de passageiros que resultam entre outros das seguintes mudan as aumento da dimens o e complexidade da frota com navios porta contentores de grandes dimens es novos tipos de ferries ro ro e navios de transporte de g s refor o das exig ncias no dom nio do desempenho ambiental e dos combust veis alternativos tend ncias verificadas no setor dos navios de cruzeiros em r pido crescimento e nos sistemas de log stica e distribui o que aumentam a necessidade de servi os com valor acrescentado e a evolu o registada no com rcio energ tico com uma tend ncia para substituir o petr leo e os produtos refinad
190. ga fracionada 46 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 204 Acrescente se por ltimo que a posi o de destaque do Grupo ETE na movimenta o de carga fracionada e de gran is s lidos sairia ainda mais refor ada caso se considerassem apenas os terminais portu rios de servi o p blico Ou de forma equivalente caso se exclu ssem da an lise os terminais que por serem de uso privativo n o se encontram a concorrer no mercado pela aquisi o de clientes 205 Veja se por exemplo que a exclus o dos terminais de uso privativo faria com que a quota do Grupo ETE na movimenta o de carga fracionada no porto de Set bal aumentasse dos 72 4 indicados na tabela anterior para um valor de 100 Ou que no caso dos Gran is S lidos a exclus o dos terminais de uso privativo faria aumentar a quota do Grupo ETE no porto de Set bal de 13 5 para 39 9 O Grupo Galp Energia 206 O Grupo Galp Energia representa cerca de 77 da movimenta o de gran is l quidos nos portos do Continente sobretudo em resultado da sua forte presen a nos portos que servem as duas refinarias da Galp o porto de Leix es e o porto de Sines Tabela 16 Quotas do Grupo GALP Energia na opera o de terminais portu rios Terminal Portu rio Operador Portu rio Tipo de Carga Quota Grupo Galp no Quota do Porto porto 2013 2013 Leix es Ter Oce nico Ter Petroleiro Petrogal Gran is L quidos 82 6 25 5 Lisboa Terminal de Gran is
191. ga geral fracionada e aos Gran is S lidos estima se que o Grupo ETE movimente respetivamente cerca de 55 3 e 32 1 de toda a carga movimentada no porto de Lisboa das referidas categorias 197 No que se refere ao porto de Set bal a Tersado participada do Grupo ETE atua como concession ria em regime de servi o p blico de um dos terminais multiusos daquele porto o Terminal Multiusos Zona 1 prestando servi os de movimenta o portu ria de carga geral fracionada carga rol on rol off gran is s lidos e carga contentorizada 198 Por ltimo o Grupo ETE encontra se presente no porto de Sines atrav s da Portsines empresa concession ria em regime de servi o p blico do Terminal Multipurpose de Sines o qual movimenta a generalidade da carga geral fracionada e dos gran is s lidos movimentados naquele porto 199 Para al m das supra identificadas concess es em regime de servi o p blico o Grupo ETE encontra se presente no porto de Aveiro atrav s da Aveiport em regime de licenciamento para desenvolvimento de opera es nos terminais p blicos n o concessionados onde movimentar essencialmente carga fracionada e gran is s lidos correspondentes a cerca de 50 da carga movimentada no porto de Aveiro excluindo gran is l quidos 200 Face a todo o exposto apresenta se na tabela seguinte a caracteriza o das quotas do Grupo ETE na movimenta o das diferentes categorias de carga tendo por refer ncia cada
192. ga geral fracionada e gran is s lidos do porto de Leix es 192 Ainda no porto de Leix es a sociedade TCL sociedade controlada pelo Grupo Mota Engil mas na qual o Grupo ETE det m uma participa o minorit ria opera em regime de servi o p blico os dois terminais de contentores existentes no porto de leix es o Terminal de Contentores Norte e o Terminal de Contentores Sul e que no seu conjunto foram respons veis em 2013 por cerca de 28 6 em TEUs ou 25 6 em toneladas de toda a carga contentorizada movimentada nos portos do Continente 193 Em Lisboa o Grupo ETE opera em regime de concess o de servi o p blico o Terminal Multipurpose de Lisboa e o Terminal Multiusos do Po o do Bispo atrav s das sociedades Operlis e Empresa de Tr fego e Estiva respetivamente O primeiro tem movimentado essencialmente carga contentorizada 58 634 TEUs ou 377 382 toneladas por ano enquanto que o segundo tem movimentado gran is s lidos cerca de 81 6 do total de carga movimentada carga geral fracionada cerca de 10 5 do total e alguma carga contentorizada cerca de 7 9 do total num total de 499 467 toneladas 5 Cfr informa o relativa atividade total do TCGL com base em documento dispon vel em http www apdl pt documents 10180 52365 TCGL pdf c468edf0 0ec0 4b01 83f4 cfb71e7aa547 e confronto com os dados do IPTM relativos movimenta o de carga geral fracionada e gran is s lidos 60 Este term
193. gem EBIT 11 8 d 34 6 40 1 Result L quidos RL 323 d 11 939 852 9 700 Margem RL 11 6 d 24 6 23 8 28 3 Situa o Patrimonial Autonomia Financeira d 69 0 Solvabilidade d 2 23 Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Informa o relativa s Administra es Portu rias de Viana do Castelo APVC dos portos do Douro Leix es APDL Aveiro APA Figueira da Foz APFF Lisboa APL dos portos de Set bal e Sesimbra APSS e Sines APS 103 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 20 Proveitos EBITDA e RAI do conjunto das administra es portu rias 25 200 Milh es de euros Proveitos EBITDA 2010 Fonte Jos Amado da Silva Eduardo Cardadeiro Tiago Souda d Alte Revis o do Modelo Contratual e Mecanismos de Regula o do Setor Portu rio UAL 543 Assim seja por disporem de uma elevada capacidade de liberta o de fundos em termos brutos traduzida em resultados operacionais do conjunto das administra es portu rias na ordem dos 100 milh es de euros cerca de 60 dos respetivos proveitos seja ainda porque a grande maioria das administra es portu rias apresenta uma estrutura de financiamento bastante s lida conclui se pela exist ncia de um cen rio em que as administra es portu rias disp em de uma elevada capacidade de financiamento dos investimentos que sejam considerados priorit rios 544 Nessa medida parece haver margem para que se proceda a uma redu o
194. gran is s lidos 255 Ainda que nalguns casos se identifiquem fatores territoriais pass veis de conseguir explicar a intensidade de especializa o observada veja se a especializa o do porto de Set bal na movimenta o de carga ro ro explicada pela sua proximidade f brica da Volswagen AutoEuropa ou a especializa o dos portos de Leix es e Sines na movimenta o de gran is l quidos explicada pela proximidade destes com as refinarias da Galp noutros casos as intensidades de especializa o observadas n o deixar o de ser um sintoma de um relativo grau de diferencia o das infraestruturas portu rias nacionais A t tulo de exemplo pode concluir se que os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz e Set bal n o disp em da mesma capacidade para a movimenta o de contentores que existe nos portos de Leix es Lisboa e Sines o que se encontra refletido no facto da movimenta o de contentores ocorrer essencialmente nestes ltimos 256 Face a todo o exposto conclui se que diversas infraestruturas portu rias nacionais apresentam um relativo grau de diferencia o entre si no que respeita nomeadamente localiza o caracter sticas f sicas graus de efici ncia e intensidades de especializa o o que associado por um lado exist ncia de uma estrutura de oferta significativamente concentrada e por outro lado s restri es de capacidade identificadas supra pass vel de contribuir
195. ho log stico do pa s 6 e A efici ncia dos procedimentos alfandeg rios Customs e A qualidade das infraestruturas de transporte Infrastructure 114 Vide por exemplo a decis o condenat ria da AdC no processo PRC 6 2006 de 16 de abril de 2007 envolvendo um cartel entre tr s empresas de reboques no porto de Set bal 115 Dispon vel em http Ipi worldbank org international global 116 As componentes do ndice baseiam se na investiga o te rica e emp rica recente sobre o tema da log stica bem como na experi ncia pr tica dos profissionais da log stica envolvidos no agenciamento e expedi o de carga internacional 81 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA e Afacilidade de contratar meios de remessa a pre os competitivos Ease of arranging shipments e Acompet ncia e qualidade dos servi os log sticos v g servi os de remessa e despacho aduaneiro Quality of logistics services e A capacidade de controlar e rastrear as remessas Tracking amp tracing e e A frequ ncia com que as remessas chegam nos prazos programados Timeliness 421 Estas componentes relacionam se por um lado com inputs ou determinantes do funcionamento da cadeia log stica i e Customs Infrastructure e Services quality e por outro lado com o desempenho da cadeia log stica i e Timeliness International Shipments e Tracking amp Tracing 422 A qualidade efic cia e efici ncia do setor portu
196. ia em particular se o operador integrado verticalmente passar a dispor de incentivos para discriminar os seus concorrentes n o integrados no acesso s infraestruturas portu rias Daqui poder resultar um risco adicional de eventuais comportamentos anti concorrenciais por parte dos operadores integrados verticalmente em particular daqueles que disponham de um significativo poder de mercado a montante ou a jusante 330 Nestes termos a presente sec o procura identificar embora de forma n o exaustiva alguns dos comportamentos anti concorrenciais mais t picos abordando ainda de forma sum ria alguma da pr tica decis ria da Comiss o Europeia e das autoridades nacionais de concorr ncia neste contexto 331 Mas como caracteriza o do modo de funcionamento do setor portu rio procurar se ainda na presente sec o fazer por um lado uma descri o dos n veis e estrutura de pre os praticados no setor e por outro lado uma avalia o da qualidade dos servi os prestados 3 2 1 N veis e estrutura de pre os praticados 332 Os pre os praticados pelos operadores de terminais portu rios e de forma equivalente pelos prestadores dos restantes servi os portu rios tender o a refletir dentro dos limites de pre os m ximos previstos nos contratos de concess o o grau de concorr ncia existente na sua presta o Assim os n veis de pre os praticados poder o indiciar um poder de mercado dos operadores sobretu
197. ia de valor maior ser o incentivo destas para transmitirem a jusante sobre a forma de pre os mais baixos eventuais poupan as de custos que consigam obter Assim medidas de promo o da concorr ncia nos v rios n veis da cadeia contribuem para um refor o da transmiss o de poupan as de custos ao longo da cadeia de valor em benef cio dos utilizadores finais dos portos 117 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Figura 10 Recomenda es da AdC para o Setor Portu rio Regulador Setorial Ed a ape SD Modelo de Governa o Administra es Portu rias M Transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor Pass Through EE PEAPAELA E Modelo de Concess es Concession rios Outros Servi os de Terminais Portu rios y Modelo de Rendas das Administra es Portu rias Acesso aos Mercados de Servi os Portu rios Fonte AdC Tabela 30 Recomenda es da AdC para a promo o da concorr ncia no setor portu rio Prever a separa o clara entre a atividade regulat ria a atividade dos Portos de administra o portu ria e as atividades comerciais de presta o de servi os e explora o de terminais Implementa o efetiva do regulador setorial a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes AMT Principais objetivos das administra es portu rias promover a utiliza o das infraestruturas portu rias do desempenho dos servi os portu rios e do v
198. ialmente o terminal que controla contribui para diminuir a procura potencial de outros terminais e dessa forma poder eventualmente colocar em risco a sobreviv ncia desses terminais alternativos Ou seja a integra o vertical de armadores e operadores de terminais portu rios poder conduzir a uma diminui o do potencial de concorr ncia na presta o dos servi os de movimenta o portu ria 85 A discrimina o negativa das outras empresas tanto poder concretizar se atrav s do bloqueio do acesso ao terminal portu rio de alguma carga dessas empresas atrav s de diferen as de pre o injustificadas na presta o de servi os nesse terminal ou mesmo atrav s de diferen as injustificadas na qualidade do servi o assegurado a essas empresas 36 A tem tica das condi es de acesso ao mercado aqui discutida ser complementada pela an lise que consta da sec o 4 onde se analisa de uma forma mais detalhada as condi es legais regulamentares de acesso aos mercados de servi os portu rios e concess o renegocia o de concess es de terminais 60 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA neste caso a entrada de novos operadores por esta via se encontra significativamente restringida uma vez que a atribui o de concess es de novos terminais portu rios ocorre muito pouco frequentemente atendendo entre outros s limita es de espa o f sico nos portos que impedem ou dificultam a cria o de novos terminais portu rios
199. ica demonstra a exist ncia de impactos significativos dos custos de transporte incluindo os custos com as opera es portu rias sobre a evolu o dos fluxos de com rcio internacional De facto estimou se que um aumento de 10 no custo de transporte poder reduzir o volume de trocas internacionais em cerca de 20 Tamb m a qualidade dos servi os poder influenciar o volume de trocas internacional tendo sido estimado que um dia adicional de tr nsito de mercadorias pode reduzir os volumes de mercadorias comercializadas em cerca de 1 6 Nesta medida fundamental que se garanta um funcionamento eficiente do setor portu rio nacional atendendo em particular relev ncia crescente e impacto potencial dos portos na competitividade da economia nacional t United Nation Conference on Trade and Development UNCTAD Review of Maritime Transport 2014 2 Cfr Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento de 23 05 2013 COM 2013 295 final 3 Os valores passam para 95 e quase 100 respetivamente se considerarmos apenas o com rcio para e de fora da UE e para 32 e 28 respetivamente se considerarmos apenas o com rcio entre Portugal e os outros pa ses da UE Valores calculados a partir das Estat sticas do Com rcio Internacional de Bens do INE 4 Estes valores passam para 81 e 87 respetivamente se considerarmos apenas o com rcio para e de fora da UE e para 17 e 10 respetivamente se considerarmos apena
200. icativa de terminais n o especializados ou especializados noutro tipo de carga 148 De facto as caracter sticas espec ficas de cada tipo de carga implicam normalmente o recurso a meios t cnicos espec ficos e infraestruturas distintas na movimenta o da carga o que faz com que a movimenta o de determinada carga num terminal especializado nesse tipo de carga ocorra tendencialmente de uma forma mais eficiente v g em termos de custo e tempo do que se tal carga fosse movimentada num terminal n o especializado na mesma 149 Os pr prios tarif rios dos terminais portu rios tendem a condicionar a substituibilidade entre terminais especializados em diferentes tipos de carga uma vez que o pre o de movimentar um contentor num terminal especializado na movimenta o de contentores normalmente significativamente inferior ao pre o de movimentar um contentor num terminal n o especializado nesse tipo de carga ou especializado noutro tipo de carga E o mesmo ser v lido para outros tipos de carga em que os tarif rios dos servi os de movimenta o de carga tendem a refletir a especializa o existente no terminal em causa 150 Uma segunda distin o que importa fazer para efeitos de delimita o dos mercados relevantes a distin o entre terminais de uso p blico e terminais de uso privativo 151 Contrariamente aos terminais de uso p blico os quais prestam servi os de movimenta o de carga a todos os armador
201. ignificativamente a uma taxa anual m dia de 9 9 representando este porto ainda assim em 2013 cerca de 17 de todos os gran is s lidos movimentados nos portos do Continente e J relativamente movimenta o de carga contentorizada o porto de Set bal det m uma quota de apenas 2 6 de toda a carga contentorizada nos portos do Continente n o obstante se ter assistido a um crescimento anual m dio deste tipo de carga no porto de set bal de cerca de 8 no per odo entre 2010 e 2013 Tabela 38 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Set bal ton 2012 2013 Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 1695 964 2 166 782 2181458 2897883 19 6 Carga Contentorizada 498 158 735 737 450 930 627 649 8 0 Carga Ro Ro 255 285 265 071 214 191 199421 7 9 Gran is S lidos 3 855 986 3 097 127 2653013 2816579 9 9 Gran is L quidos 700 862 627 870 558 987 467 135 12 6 TOTAL 7 006 253 6 892 587 6058 579 7 008 667 0 0 Fonte IPTM 140 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Gr fico 31 Movimenta o de carga por categoria Porto de Set bal 4 000 000 3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0 2010 2011 2012 2013 m Carga geral fracionada e ro ro m Carga geral contentorizada E Gran is S lidos E Gran is L quidos Fonte IPTM Gr fico 32 Movimentos de entrada e sa da no Porto de Set bal 100 80 60 40 20
202. imenta o de cargas e o2 porto com maior atividade em Portugal com uma quota de 21 7 do total da movimenta o de carga nos portos do Continente em 2013 resultante de quotas nos movimentos de entrada e sa da de respetivamente 22 e 21 3 e Entre 2010 e 2013 a atividade deste porto cresceu a uma taxa anual m dia 5 6 o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou numa ligeira diminui o da quota relativa do porto de Leix es de 22 4 em 2010 para 21 7 em 2013 e o porto coma 32 maior taxa de crescimento anual m dia 5 6 ao ano a seguir aos portos de Sines 12 7 ao ano e Figueira da Foz 9 5 ao ano mantendo ainda assim um crescimento inferior ao da atividade global de movimenta o de cargas no conjunto dos portos do Continente e A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 42 e 58 de toda a carga movimentada no porto de Leix es tendo a quota de expedi o aumentado significativamente face aos 31 verificados no ano de 2010 e A expedi o de carga teve em 2013 um peso no total dos movimentos no porto de Leix es 42 sensivelmente id ntico ao verificado a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada e O porto de Leix es movimenta sobretudo gran is l quidos carga contentorizada e em menor escala gran is s lidos categ
203. importa notar dois aspetos adicionais Por um lado uma refer ncia forma como a redu o dos custos dos operadores portu rios ser passada ou transmitida ao longo da cadeia de valor em benef cio dos utilizadores ltimos dos portos i e dos carregadores e por outro lado o impacto de tais propostas de renegocia o dos atuais contratos de concess o incluindo a redu o das rendas vari veis sobre a sustentabilidade econ mico financeira das administra es portu rias e sobre a respetiva capacidade de investimento 530 No que se refere redu o das taxas vari veis cobradas aos operadores portu rios o potencial benef cio de tal medida para os carregadores que utilizam os portos nacionais e para a economia em geral est naturalmente dependente da forma como a redu o de custos dos operadores portu rios passada ou transmitida ao longo da cadeia de valor o que depende das condi es de concorr ncia nos v rios n veis dessa mesma cadeia 531 Se verdade que em teoria at um monopolista quando confrontado com uma redu o de custos em particular a n vel dos custos vari veis ou dos custos marginais far refletir uma parte dessa redu o nos pre os que cobra aos seus clientes tamb m se reconhece que o grau de transmiss o de uma redu o de custos ao longo da cadeia tende a ser t o mais significativo quanto maior for a concorr ncia existente em cada um dos n veis da cadeia de valor 532 Rel
204. inal foi recentemente objeto de um novo concurso para atribui o da concess o tendo contudo a concess o se mantido no controlo do Grupo ETE 61 Cfr Administra o do Porto de Lisboa Publica o Estat stica 2013 documento consult vel no sitio da internet da APL 62 Cfr consulta ao site na internet do Grupo ETE o Grupo ETE informa no seu site movimentar cerca de 10 000 TEUs em carga contentorizada no terminal em causa para efeitos de convers o deste valor em toneladas considerou se um fator de 6 toneladas por TEU que o fator aproximado que se observa da consulta Publica o Estat stica 2013 da APL na carga contentorizada movimentada nos terminais n o especializados em contentores do porto de Lisboa 63 Idem 64 Idem 6 Cfr Administra o do Porto de Lisboa Publica o Estat stica 2013 documento consult vel no sitio da internet da APL 44 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 194 O Grupo ETE encontra se presente ainda em Lisboa no Terminal Portu rio do Barreiro que operado em regime de servi o p blico atrav s da sociedade Atlanport Este terminal movimenta essencialmente gran is s lidos em cerca de 729 610 toneladas por ano 195 Assim o Grupo ETE movimenta entre o Terminal Multipurpose de Lisboa e o Terminal Multiusos do Po o do Bispo aproximadamente 12 5 em TEUs ou 10 2 em toneladas de toda a carga contentorizada movimentada no porto de Lisboa 196 Ademais em rela o car
205. indo entre outras o aumento da concorr ncia no setor portu rio a altera o dos contratos de concess o a revis o do modelo de governa o e da matriz tarif ria dos portos nacionais 660 O referido Plano apresenta como objetivo de pol tica a redu o dos custos no setor portu rio em 25 a 30 e simultaneamente o aumento da competitividade dos portos nacionais e por essa via o aumento da competitividade das exporta es 661 Nesse sentido prop e que todos os envolvidos no setor portu rio contribuam para a redu o da fatura portu ria designadamente a O Estado pela redu o das taxas que cobra e pela ado o de um novo modelo de governa o no seu relacionamento com as Administra es Portu rias b Os operadores que passam por um lado a ter contratos de concess o de nova gera o fixados por objetivos e por outro lado a ter o mercado aberto a novos operadores atrav s de novas reas de concess o c Os trabalhadores que passam a estar abrangidos por uma nova lei do trabalho portu rio mais pr xima do C digo de Trabalho 662 Ou seja o referido Plano envolve aspetos v rios que de alguma forma cabem no mbito do presente Estudo da AdC Refira se a inten o demonstrada de tornar o mercado mais aberto a novos operadores tanto ao n vel da opera o de terminais portu rios como ao n vel da presta o de servi os portu rios Acrescente se a inten o de pol tica definida no Plano
206. infraestruturas dado o seu peso primordial na expedi o internacional de bens e mercadorias Assim n o se exclui que a m avalia o relativa da qualidade infraestruturas nacionais para efeitos de desempenho log stico possa refletir nomeadamente a exist ncia de problemas no desempenho do setor portu rio nacional 427 Note se que o mau desempenho relativo do setor portu rio nacional parece resultar tamb m da an lise feita a partir do Global Competitiveness Report 2014 2015 do World Economic Forum WEF 428 O ndice de Competitividade do WEF constru do a partir de um inqu rito a um conjunto muito alargado de executivos e profissionais do mundo inteiro avalia a competitividade do pa s tendo por base 12 reas ou pilares distintos v g qualidade das institui es n vel de capital humano efici ncia dos mercados de bens e servi os efici ncia do mercado de trabalho desenvolvimento do mercado financeiro dimens o dos mercados inova o desenvolvimento tecnol gico e ambiente macroecon mico incluindo as infraestruturas 429 Ao n vel das infraestruturas consideram se n o apenas as infraestruturas portu rias mas tamb m as infraestruturas rodovi rias ferrovi rias e aero portu rias 18 Mas contrariamente ao ndice de Desempenho Log stico do Banco Mundial descrito supra que considera a qualidade das infraestruturas de transporte como um todo os dados do WEF fazem uma decomposi o da avalia
207. intermodalidade do transporte Destaca se igualmente que se atribuiu maior valoriza o aos investimentos que potenciam impactos na economia relacionados com o transporte de mercadorias do que os relacionados com o transporte de passageiros Da mesma forma foi atribu da maior valora o a projetos que potenciam infraestruturas j existentes face a projetos que previam o desenvolvimento de infraestruturas de raiz 234 Refira se que dos 30 projetos mais valorizados pelo GT IEVA 18 pertencem ao setor portu rio representando cerca de 30 do investimento total e o setor ferrovi rio concentra cerca de 55 do investimento total 155 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA competitivas Adicionalmente indicou que importa criar mecanismos que n o permitam a cria o de monop lios na opera o portu ria como entende existirem atualmente 713 Defendeu tamb m a revis o da situa o do servi o de pilotagem atrav s da liberaliza o da atividade da sua concess o e ou da atribui o de licen as de presta o do servi o e do servi o de reboques atrav s da atribui o de novas licen as de forma a aumentar a concorr ncia na presta o destes servi os 714 Entendeu ainda que a concretiza o e implementa o de um organismo regulador independente e com capacidade de atua o decis o para o setor ser importante para assegurar um incremento da concorr ncia intra e inter portos nos servi os portu rios e uma otimiza o e c
208. io nacional os seguintes indicadores i Estrutura de oferta relativa movimenta o dos v rios tipos de carga nos portos do Continente ii Taxa de utiliza o da capacidade do sistema portu rio para os v rios tipos de carga ii Grau de diferencia o entre as v rias infraestruturas portu rias ao n vel da localiza o e caracter sticas f sicas de cada uma dessas infraestruturas bem como ao n vel de outros fatores pass veis de se traduzir em diferentes vantagens ou desvantagens de cada um dos portos e terminais portu rios na movimenta o das diversas categorias de carga 136 Considera se ainda para efeitos de caracteriza o das condi es estruturais de concorr ncia no sistema portu rio nacional o grau de integra o vertical de alguns dos operadores do setor Ser o consideradas sobretudo as situa es em que o operador que gere determinado terminal portu rio atua tamb m em atividades que recorrem aos servi os desse terminal v g atividade de armador Nesse mbito importa aferir se tal 3 A t tulo de exemplo considerem se duas empresas que se posicionam no mercado com ofertas que se diferenciam uma da outra pela qualidade e pelos pre os dos produtos ou servi os Isto as duas empresas posicionam se no mercado com respetivamente produtos de elevada qualidade mas de pre o elevado e produtos de baixo custo mas de menor qualidade Estas duas empresas poder o n o estar a concorrer sig
209. ional seja mais alargado com benef cios em termos de frequ ncia velocidade e fiabilidade do transporte Adicionalmente o desenvolvimento ocorrido nos restantes 13 Considerando o peso dos bens importados Caso se considere o valor total em Euros dos bens importados esta propor o reduzida para cerca de 32 14 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA meios e redes de transporte veio potencialmente alargar o hinterland associado a cada porto aumentando tamb m por a a influ ncia e relev ncia econ mica do setor portu rio 49 Os portos e a atividade portu ria s o assim especialmente relevantes na determina o da atratividade econ mica das reas geogr ficas em que se inserem e consequentemente dos incentivos para que determinado tipo de ind strias ou atividades invistam numa dada regi o Isto as condi es de investimento na economia portuguesa est o tamb m naturalmente dependentes dos portos nacionais e da forma como estes se interligam nas redes log sticas internacionais 50 certo que a relev ncia econ mica de um porto est muito dependente da forma como esse porto se integra na rede log stica a que pertence e n o unicamente da efici ncia e organiza o das opera es portu rias que nele decorrem Ou seja a sua relev ncia est em muito dependente de fatores ex genos e n o control veis pelos agentes de neg cio no porto e restantes agentes nacionais Note se por m que desta constata o n o decorr
210. ionalmente h que referir o facto de o estudo apenas tratar da movimenta o de contentores e n o de outro tipo de cargas 723 Apresentam se a seguir aqueles que foram considerados os terminais a n vel mundial ou por regi es que apresentam maiores n veis de produtividade notando se que destes n o constam nenhum porto ou terminal nacional Destaca se ainda o facto de n o constar dos primeiros lugares do ranking mundial qualquer terminal do Continente Europeu ou Americano e t o s terminais localizados na sia e no M dio Oriente 157 DO id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 48 Top mundial de produtividades por terminal em 2013 TOP TERMINALS WORLDWIDE TERMINAL PORT COUNTRY 2013 BERTH PRODUCTIVITY APM Terminals Yokohama Yokohama Japan 163 Tianjin Port Pacific International Terminal Tianjin China 144 Ningbo Beilun Second Container Terminal Ningbo China 141 Tianjin Port Euroasia International Container Terminal Tianjin China 139 Qingdao Qianwan Container Terminal Qingdao China 132 Xiamen Songyu Container Terminal Xiamen China 132 Tianjin Five Continents International Container Terminal Tianjin China Bo Ningbo Gangji Yining Terminal Ningbo China 127 Tianjin Port Alliance International Container Terminal Tianjin China 126 DP World Jebel Ali Terminal Jebel Ali United Arab Emirates ng Khorfakkan Container Terminal Khor al Fakkan United Arab Emirates ng Fonte Journal of Commerce and Ocean Shipping Consultants Tabel
211. ionamento dos mercados de medidas de pol tica econ mica que visem entre outros 16 Djankov S Freund C and Pham Cong S 2006 Trading on time Policy Research Working Paper 3909 Washington DC The World Bank 17 Vide por exemplo Luis Cabral Economia Industrial McGraw Hill 1994 16 63 64 65 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA refor ar as condi es de contestabilidade e de abertura dos mercados v g regulamenta o de acesso aos mercados modelos de regula o pol tica de concorr ncia Nos termos do Paradigma E C R os mercados s o caracterizados pela sua estrutura v g n mero de empresas e grau de concentra o do mercado grau de diferencia o do produto n vel de integra o vertical e condi es de entrada acesso ao mercado pela conduta ou comportamento das empresas que o integram v g em termos de n veis de pre os ou qualidade investimentos em publicidade ou em atividades de I amp D bem como por uma s rie de indicadores que avaliam os resultados ou desempenho do mercado em causa v g indicadores de rentabilidade e de efici ncia produtiva efici ncia na afeta o dos recursos e grau de inova o Estes aspetos est o ligados entre si i e a Estrutura do mercado pode influenciar a Conduta das empresas e por sua vez esta ltima determina os Resultados do mercado Mas por outro lado a rela o de causalidade tamb m se pode fazer no sentido inverso i e os Resul
212. ios substitutos entre si para que os mesmos sejam inclu dos no mesmo mercado relevante O que importa que perante o aumento de pre os ocorra uma substitui o de terminais portu rios suficiente para tornar tal aumento de pre os n o lucrativo i e para que a perda de utilizadores seja suficiente para anular os ganhos resultantes da maior margem de lucro associada ao aumento de pre os Neste cen rio um hipot tico monopolista que apenas controlasse o primeiro terminal n o consideraria lucrativo um pequeno aumento de pre os na ordem dos 5 a 10 na medida em que o mesmo assistiria a uma perda de clientes que tornaria tal aumento de pre os n o lucrativo Assim o mercado relevante deveria ser alargado para incluir outros terminais que sejam considerados substitutos do primeiro 4 Dois terminais portu rios especializados em diferentes tipos de carga ou que apresentem diferentes caracter sticas f sicas e de utiliza o ao ponto de n o ser percecionados como substitutos pelos seus utilizadores poder o ainda assim ser considerados substitutos na perspetiva da oferta se face a um pequeno ainda que significativo e n o transit rio aumento de pre os num dos terminais o outro terminal portu rio estiver dispon vel para fazer os ajustamentos e investimentos necess rios que permitam entre outros a adapta o do terminal ao n vel do tipo de carga movimentada caracter sticas f sicas e de utiliza o ao ponto deste segundo
213. ipal Uma descri o mais detalhada das caracter sticas e atividade dos portos nacionais ser apresentada nos Anexo e Anexo Il 84 A tabela seguinte caracteriza cada um dos portos comerciais do Continente em termos do tipo de terminal portu rio a existente bem como identifica os principais operadores de terminais portu rios em cada um desses portos Tabela 1 Caracteriza o das infraestruturas terminais portu rios Terminais V Castelo Leix es Aveiro Fig Foz Lisboa Set bal Sines Portim o Faro Carga Fracionada Multiusos x X X X x x x x x Contentores X X X X X X Carga Ro Ro X X X X X X X Gran is S lidos X X X X X X X Gran is L quidos X X X x x X X Passageiros X X X Portos de Pesca X X X X X X X X Docas de Recreio x X X X X X X X x Principais operadores na explora o APVC TCL APA APFF Liscont Tersado cLT IPTM IPTM de terminais portu rios Cecisa TCGL Socapor Operfoz Sotagus Sadoport PSA Galp Petrogal Prio Liscont Silopor Sapec Repsol Secil SdL Aveiport LBC Secil Portsines Repsol Outros Outros Outros REN Cimpor Atl ntico Outros Outros Fonte IEVA Relat rio Final 2014 85 No que se refere carga geral i e carga fracionada contentorizada e ro ro observa se da tabela anterior que e todos os portos em quest o disp em de terminais portu rios de movimenta o de carga geral fracionada e com exce o dos portos da Figueira da Foz e de Faro todos os restantes disp em de infraestruturas que p
214. ir remetendo se para os estudos em quest o para uma an lise mais detalhada de toda a evid ncia apresentada pela Comiss o Europeia S 250 Para al m de potenciar os n veis de efici ncia das cadeias log sticas representando uma alternativa com custos de transporte energ ticos e ambientais mais favor veis do que o transporte rodovi rio de mercadorias 251 Conforme referido supra o funcionamento eficiente dos portos europeus revela se de particular import ncia para o transporte mar timo de curta dist ncia uma vez que o peso dos custos de transporte com a movimenta o portu ria de carga no total dos custos da cadeia log stica maior nestes casos do que no transporte mar timo de longa dist ncia 252 Para uma an lise ao tema das liga es entre os portos e as redes de transporte terrestre remete se para os instrumentos de pol tica sumariamente descritos supra a n vel europeu os instrumentos da pol tica europeia relativa RTE T que acab mos de descrever a n vel nacional o Plano Estrat gico dos Transportes e Infraestruturas e o Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado 253 Remete se para os estudos de avalia o de impacto do quadro normativo tendente liberaliza o do acesso ao mercado dos servi os portu rios i Comiss o Europeia Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framew
215. is reconhece se que dever ser garantida a sustentabilidade econ mico financeira das administra es portu rias sob risco de se comprometer a capacidade destas para continuarem a financiar os investimentos da sua responsabilidade e que sejam considerados priorit rios No entanto dever reconhecer se que as rendas cobradas pela concess o de infraestruturas e licenciamento 148 A prop sito do papel que os contratos contingentes em fun o de eventos futuros poder o ter no mbito da negocia o entre agentes econ micos vide por exemplo o artigo Betting on the Future The Virtues of Contingent Contracts de Max H Bazerman e James J Gillespie Harvard Business Review Setembro de 1999 102 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de servi os que t m permitido s administra es portu rias uma situa o econ mico financeira muito confort vel representam um custo para os utilizadores dos portos com os consequentes impactos na capacidade concorrencial dos operadores do setor na efici ncia de utiliza o das infraestruturas portu rias e na competitividade da economia 540 Assim considera se que as administra es portu rias deveriam ter como linha orientadora da sua atua o a promo o da utiliza o das infraestruturas do desempenho dos servi os portu rios e do valor para os utilizadores dos portos contrariamente ao que parece resultar do atual cen rio em que a linha orientadora aparenta ser a maximiza o de
216. ivativo n o se encontram a concorrer com os terminais de uso publico pela aquisi o de clientes Pelo que a posi o de destaque dos Grupos Mota Engil e ETE sairia ainda mais refor ada em particular no que respeita movimenta o de Gran is S lidos caso se considerassem apenas os terminais portu rios de servi o p blico Tabela 20 Carga Geral Fracionada nos portos do Continente Grupo Econ mico Operador Quota Portu rio 2013 Grupo ETE 41 2 Grupo Mota Engil 25 8 Operfoz Outros Total 100 Fonte AdC 70 O mesmo v lido para as importa es nacionais 50 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 21 Gran is S lidos nos portos do Continente Grupo Econ mico Operador Quota Portu rio 2013 Grupo ETE 56 Silopor 11 6 Sovena 7 3 SAPEC 6 7 Grupo Mota Engil 4 TMB 2 5 Operfoz Outros Total 100 Fonte AdC Ainda que o Grupo Mota Engil tenha uma participa o minorit ria no capital da Tersado a quota desta foi integralmente atribu da ao Grupo ETE que controla a Tersado 223 Por ltimo tamb m ao n vel da movimenta o de gran is l quidos se observa um muito significativo grau de concentra o da atividade in casu no Grupo Galp Energia o qual controla cerca de 77 da movimenta o de gran is l quidos nos portos do Continente sobretudo em resultado da sua forte presen a nos portos que servem as duas refinarias da Galp o porto de Leix es e o porto de Sines 224
217. jurisprud ncia comunit ria podem ser considerados como aux lios de estado as medidas tomadas pelos poderes p blicos que independentemente da forma pela qual se manifestam satisfazem cumulativamente as seguintes tr s condi es 1t i Transfer ncia de Recursos P blicos existe transfer ncia de recursos p blicos para entidades privadas por exemplo sobre a forma de subven es ou subs dios bonifica es de juros garantias de empr stimos inje es de capital isen es fiscais dispensa de pagamento de taxas ii Vantagem Econ mica o aux lio deve constituir uma vantagem econ mica que a empresa n o teria obtido nas condi es normais de funcionamento do mercado iii Seletividade o aux lio aplica se apenas a uma ou a algumas empresas afetando o equil brio entre a s empresa s beneficiada s e os seus concorrentes isto medidas que se aplicam de forma indistinta a todas as empresas n o s o consideradas aux lios de Estado para este efeito 551 Ou seja um aux lio envolve a transfer ncia de recursos p blicos para entidades privadas devendo conferir ao s benefici rio s uma vantagem econ mica seletiva que n o existiria em condi es normais de mercado 552 De acordo com a jurisprud ncia comunit ria quando est em causa a atribui o de concess es o recurso a procedimentos competitivos transparentes e n o discriminat rios em que participe um n mero elevado de operadores normalmente
218. ks contracts public supply contracts and public service contracts The Commission has no reason to believe on the basis of the information at its disposal that the selection process has been conduct in an incorrect way for these reasons the Commission considers that the tendering process for the JadeWeserPort Operator concession has been open transparent and non discriminatory as a consequence the Commission concludes that the award of the concession by JWPR to the terminal operator has been determined under a competitive procedure and therefore does not involve aid elements 153 O caso relativo a um eventual aux lio de estado em favor da EDP referido na nota de rodap anterior resultou precisamente de um processo de revis o do contrato de concess o de um conjunto de 27 centrais hidroel tricas concessionadas EDP o qual se traduziu no prolongamento do termo das concess es em m dia por mais 25 anos em troca de um pagamento de 759 milh es de euros pela EDP A Comiss o Europeia n o excluiu ainda que a revis o dos contratos tenha resultado numa vantagem econ mica seletiva para a EDP que n o existiria em condi es normais de mercado concluindo que na fase atual do procedimento poss vel estabelecer a presen a de uma vantagem econ mica que indevidamente favorece a EDP e que se pode quantificar como a diferen a entre o pre o pago pela EDP e o pre o da proposta mais elevada que teria sido apresentada a concurs
219. limite Terminal de Gran is Alimentares do Beato 7 3 Sem limite Sem limite Terminal de Gran is Alimentares de Palen a 15 290 Sem limite Terminal de Gran is L quidos do Barreiro 9 5 215 27 5 Terminal do Barreiro Gran is S lidos 10 5 145 27 5 Terminais de Servi o Privado Licen as Terminal de Gran is L quidos da Ban tica 11 5 205 Sem limite Terminal de Gran is L quidos de Porto Brand o 14 180 Sem limite Terminal de Gran is L quidos de Porto dos Buchos 12 225 Sem limite Terminal de Gran is L quidos do Rosairinho 11 5 J n o existe Terminal de Alhandra IBEROL 5 100 22 5 Terminal de Alhandra CIMPOR 5 100 22 5 Fonte IEVA Relat rio Final 2014 145 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Tabela 45 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Set bal Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos CEO Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo Sem limite Sem limite Apenas Terminais de Servi o P blico Fundos Mar Terminal Multiusos Zona 1 9 50 12 50 175 80 e 215 40 Terminal Multiusos Zona 2 12 14 15 2016 17 723 723 2016 17 40 Em estudo 2016 17 Terminal RO RO VW 12 363 145 rampa 40 Terminal de Gran is L quidos SAPEC 10 5 200 40 Terminal de Gran is S lidos SAPEC 12 5 2016 17 200 Em estudo
220. lis Contentores 10 2 22 1 Multipurpose de Lisboa Terminal do Atlanport E 3 PAE Carga Fracionada 55 3 1 3 Barreiro Gran is S lidos Gran is S lidos 32 1 29 Set bal Term Multiusos Zona 1 Tersado Carga fracionada 36 2 40 6 Contentores 1 5 2 6 Carga Ro Ro 11 4 67 8 Gran is S lidos 13 5 17 Gran is L quidos 4 1 5 Sines Term Multipurpose de Sines Portsines Carga Fracionada 100 2 2 Gran is S lidos 100 27 8 Carga fracionada 41 2 Contentores 27 9 CONJUNTO DOS PORTOS DO CONTINENTE Carga Ro Ro 7 7 Gran is S lidos 56 Gran is L quidos 0 1 Fonte P ginas eletr nicas das Administra es Portu rias IPTM e das empresas O Grupo ETE apenas det m uma participa o minorit ria indireta no capital da TCL sendo esta empresa controlada pelo Grupo Mota Engil A TCL movimentou em 2013 cerca de 28 6 em TEUs e 25 6 em toneladas de toda a carga contentorizada movimentada nos portos do Continente Tratando se de terminais ainda p blicos que n o foram concessionados os mesmos podem ser utilizados por todos os operadores que se encontrem licenciados para o efeito assim para al m da Aveiport do Grupo ETE tamb m a empresa Socarpor do Grupo Mota Engil se encontra licenciada para operar nos terminais p blicos n o concessionados do porto de Aveiro N o se dispondo de informa o sobre a decomposi o em categorias da carga movimentada pela Aveiport considera se q
221. m dia negativa de 1 8 o que face taxa de crescimento anual m dia de 6 9 na atividade global dos portos do Continente resultou na diminui o da quota relativa do porto de Viana do Castelo de 0 8 em 2010 para 0 6 em 2013 e A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 58 e 42 de toda a carga movimentada no porto de Viana do Castelo tendo a quota de expedi o aumentado significativamente face aos 34 verificados no ano de 2010 e A expedi o de carga teve em 2013 um peso maior no total dos movimentos no porto de Viana do Castelo 58 do que a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada e No que se refere quota das expedi es de carga no total dos movimentos do porto o porto de Viana do Castelo apresenta a segunda quota mais elevada dos portos do Continente 58 atr s do porto de Set bal 63 131 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA e O porto de Viana do Castelo movimenta essencialmente carga geral fracionada e gran is s lidos categorias que representaram em 2013 cerca de 57 e 37 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Entre 2010 e 2013 a movimenta o de gran is s lidos cresceu a uma taxa anual m dia de 2 8 no porto de Viana do Castelo e Em id ntico per odo a movimenta o de carga geral fracionada diminuiu a uma taxa anual m dia de 5 3 mantendo
222. m 2010 para 15 1 em 2013 A expedi o e rece o de carga representaram em 2013 respetivamente 42 e 58 de toda a carga movimentada no porto de Lisboa tendo a quota de expedi o aumentado face aos 35 verificados no ano de 2010 A expedi o de carga teve em 2013 um peso no total dos movimentos no porto de Lisboa 42 sensivelmente id ntico ao verificado a n vel global de todos os portos do Continente em que a quota da expedi o correspondeu a 43 de toda a carga movimentada O porto de Lisboa movimenta essencialmente carga contentorizada gran is s lidos e em menor escala gran is l quidos categorias que representaram em 2013 cerca de 45 40 e 14 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente Entre 2010 e 2013 a carga contentorizada e os gran is s lidos movimentados no porto de Lisboa cresceram a uma taxa anual m dia de 1 6 e 1 1 respetivamente enquanto que os gran is l quidos decresceram a uma taxa anual m dia de 3 6 O porto de Lisboa det m quotas na ordem dos 25 e 29 de toda a carga contentorizada e gran is s lidos movimentada nos portos do Continente respetivamente J no referente aos gran is l quidos este porto movimenta apenas cerca de 5 4 de todos os gran is l quidos movimentados nos portos do Continente 138 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 37 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Lisboa ton
223. m alguns terminais v alguns problemas de liga o rede rodovi ria v g congestionamento vi a insufici ncia de zonas log sticas que permitam a concentra o 221 Dispon vel em http www portugal gov pt pt os temas peti3mais peti3mais aspx 22 SWOT Strenghts Weaknesses Opportunities Threaths 223 Isto Janela nica Portu ria JUP 224 Isto Janela nica Log stica JUL 152 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de cargas para transporte por via ferrovi ria bem como a instala o de atividades industriais e log sticas com valor acrescentado para a cadeia log stica vii a press o competitiva insuficiente nas atividades portu rias especialmente no segmento de contentores viii a inadequa o e problemas dos atuais contratos de concess o de terminais portu rios e ix o fraco aproveitamento das potencialidades do transporte fluvial de mercadorias iii Oportunidades i o posicionamento geoestrat gico de Portugal na interce o de grandes rotas mundiais de transporte mar timo ii o posicionamento de Portugal na interce o das grandes rotas de cruzeiros do Mediterr neo e do Norte da Europa iii a abertura do novo canal do Panam e iv a exist ncia de condi es naturais para o desenvolvimento de infraestruturas mar timo portu rias deep sea iv Amea as a concorr ncia dos portos europeus em especial espanh is e portos do norte de frica 697 Como forma de potenciar as for as e
224. m o objetivo de elaborar uma classifica o dos portos por produtividade ao n vel da movimenta o de contentores 721 Dessa an lise resultaram as seguintes compara es de produtividade entre portos de movimenta o de contentores por regi es Gr fico 36 Comparativo entre produtividades regionais em 2013 PORT PRODUCTIVITY RANKINGS REGIONAL LEADERS MOVES PER HOUR 201 2012 MOVES PER HOUR do NORTH ASIA NORTH ASIA nd Ds MIDDLE EAST MIDDLE EAST 2 NORTH AMERICA SOUTHEAST ASIA 5 D b ia SOUTHEAST ASIA ps NORTH AMERICA a baii CENTRAL AMERICA INDIAN SUBCONTINENT EY R 38 MEDITERRANEAN NORTH EUROPE 2 Y NORTH EUROPE CENTRAL AMERICA 39 37 INDIAN SUBCONTINENT MEDITERRANEAN Ea D 27 W C SOUTH AMERICA W C SOUTH AMERICA 1 PRO E C SOUTH AMERICA a OCEANIA m N OCEANIA E C SOUTH AMERICA 31 A d 23 CARIBBEAN CARIBBEAN a gt wo AFRICA AFRICA o Fonte Journal of Commerce and Ocean Shipping Consultants 722 Uma das limita es do citado trabalho prende se com o facto de n o ser poss vel aceder livremente aos dados brutos utilizados na an lise nem t o pouco conhecer as f rmulas utilizadas para o c lculo dos indicadores em causa Esta limita o impossibilita a aplica o da metodologia e dos indicadores utilizados a um determinado porto por forma a conseguir comparar se a produtividade desse porto com os restantes portos da mesma regi o Adic
225. ministra o do Porto de Lisboa SA 165 Vide Relat rio n 26 2009 2 2 Sec o 108 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA iii Contratos de concess o que apresentam fragilidades no que diz respeito prote o da posi o do concedente nomeadamente ao n vel de disposi es relacionadas com aspetos associados qualidade e efici ncia do servi o assegurado pelo concession rio S iv Cl usulas do contrato de concess o que preveem a prorroga o do mesmo por per odos muito extensos inclusivamente iguais ao per odo de concess o inicial e em alguns casos possibilitando a prorroga o sucessiva do contrato Verifica o Tribunal de Contas que este tipo de cl usulas podem encerrar definitivamente o mercado associado ao contrato de concess o e resultar numa reduzida flexibilidade quanto aos par metros de presta o dos servi os concessionados v Insuficiente regula o do setor portu rio aus ncia de um regulador do setor portu rio independente e dotado dos recursos necess rios e potencial exist ncia de conflitos na a o das administra es portu rias enquanto prestadoras de servi os portu rios e enquanto ordenadoras reguladoras da presta o de servi os portu rios 8 vi Insufici ncias na defini o de metas de desempenho quantitativo e qualitativo do concession rio e inexist ncia de sistemas de avalia o e reporte deste desempenho 565 Na sequ ncia dos problemas e insufici ncias identi
226. movimentada e O porto de Sines movimenta essencialmente gran is l quidos carga contentorizada e em menor escala gran is s lidos categorias que representaram em 2013 cerca de 54 33 e 13 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Oporto de Sines representa respetivamente cerca de 64 e 49 de todos os gran is l quidos e carga contentorizada movimentada nos portos do Continente tendo se assistido no caso concreto da carga contentorizada a um enorme crescimento m dio anual deste tipo de carga nos ltimos anos De facto a movimenta o de carga contentorizada cresceu no porto de Sines a uma taxa anual m dia igual a cerca de 40 no per odo compreendido entre os anos de 2010 e de 2013 e Em id ntico per odo assistiu se tamb m a um significativo crescimento na movimenta o de gran is s lidos no porto de Sines verificando se uma taxa de crescimento m dia anual na ordem dos 15 5 e J no que concerne aos gran is l quidos assistiu se no per odo compreendido entre os anos de 2010 e 2013 a um crescimento m dio anual na ordem dos 3 na movimenta o desta categoria de carga no porto de Sines Tabela 39 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Sines ton Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 77894 94 500 123 306 153 546 25 4 Carga Contentorizada 4380 183 5 495 162 6757027 12 038 851 40 1 Carga Ro Ro 0
227. nal de Gran is L quidos Terminal Sul Multiusos Fonte IEVA Relat rio Final 2014 144 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Tabela 43 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Fig da Foz Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos GE Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo Terminal de Carga Geral Terminal de Gran is S lidos Fonte IEVA Relat rio Final 2014 Fun o dos resultados dos estudos de viabilidade a desenvolver relativamente acessibilidade fl vio mar tima Tabela 44 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Lisboa Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio Boca de Navio Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo 16 5 18 5 2014 16 Sem limite Sem limite Terminal de Contentores de Alc ntara 14 16 2014 20 Sem limite Sem limite Terminal de Contentores de Santa Apol nia 11 13 2014 240 Sem limite Terminal Multiusos do Beato 7 Sem limite Sem limite Terminal Multiusos do Po o do Bispo 6 Sem limite Sem limite Terminal Multipurpose de Lisboa 6 Sem limite Sem limite Terminal de Gran is Alimentares da Trafaria 175 280 Sem
228. nanceira dos portos prevendo se como regra a liberdade total de acesso presta o de servi os portu rios em todos os portos nacionais E que eventuais limita es ao n mero de prestadores de servi os portu rios apenas possam ocorrer por raz es de restri o de espa o ou reserva de terrenos na rea do porto ou pela necessidade de imposi o de obriga es de servi o p blico Recomenda se que em caso de restri es de espa o na rea do porto que justifiquem a limita o do acesso aos mercados i se garanta a presta o de servi os por pelo menos dois operadores distintos para cada um dos servi os em causa ii dever o prever se procedimentos competitivos de atribui o de concess es ou licenciamentos para a presta o de servi os portu rios e iii dever o os prazos de renova o das concess es de acesso ao mercado ser suficientemente curtos por forma a promover se a abertura frequente do mercado concorr ncia 6 5 Recomenda o 5 Refor o da transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor do setor portu rio pass through 643 Na recomenda o 3 a AdC prop s uma redu o das rendas cobradas aos operadores de terminais portu rios no mbito dos contratos de concess o em particular por via da significativa redu o das rendas vari veis 644 Ora importa assegurar que a redu o das rendas cobradas aos operadores portu rios a montante da cadeia de valor seja transmitida a jus
229. ncial de concess o no t rmino da concess o inicial ou caso a evolu o da procura o justificasse na sequ ncia do resgate antecipado da concess o permitiria minimizar o risco de atribui o de vantagens econ micas injustificadas ou desproporcionadas ao concedente em preju zo do concession rio e do value for money do contrato de concess o que foram identificadas na auditoria do Tribunal de Contas 4 4 Auditorias do Tribunal de Contas no mbito do setor portu rio 563 OTribunal de Contas tem vindo a realizar diversas auditorias ao setor portu rio envolvendo n o s a fiscaliza o da atua o das administra es portu rias mas tamb m a fiscaliza o da atribui o de determinadas concess es Nesse mbito o Tribunal de Contas incluiu no seu plano de fiscaliza o de 2009 o desenvolvimento de uma auditoria tem tica relacionada com a Gest o das Concess es PPP Portu rias procurando analisar os processos de negocia o contrata o e fiscaliza o de relevantes projetos concessionados em regime de servi o p blico por parte das Administra es Portu rias 564 De entre as quest es identificadas pelo Tribunal de Contas nos seus relat rios de auditoria destacam se as seguintes por se considerarem relevantes no mbito da presente an lise i Processos de atribui o e renegocia o de concess es de terminais portu rios efetuados sem recorrer a procedimentos competitivos e demonstrando f
230. nda pela inexist ncia de um poder negocial significativo dos utilizadores das infraestruturas portu rias os quais se encontram em larga medida dependentes destas e consequentemente o poder negocial dos clientes das infraestruturas portu rias n o parece ser suficiente para contrabalan ar os efeitos resultantes de uma reduzida concorr ncia no mercado 588 A promo o de condi es de concorr ncia no setor portu rio tanto ao n vel da opera o de terminais portu rios como ao n vel dos restantes servi os portu rios v g servi os de reboque e de pilotagem um instrumento fundamental para que se garanta a efici ncia e a qualidade de funcionamento do setor portu rio nacional e nessa medida para potenciar o seu contributo para a competitividade da economia nacional 589 Nestes termos tendo se identificado um conjunto de factos sintomas e causas de ndole concorrencial de um funcionamento menos eficiente dos portos nacionais importa seguidamente identificar medidas e recomenda es que possam mitigar os constrangimentos de natureza concorrencial identificados e dessa forma por via da promo o da concorr ncia no setor portu rio contribuir para refor ar a efici ncia a qualidade e a competitividade dos portos nacionais 192 Uma vez que as infraestruturas que apresentam riscos de congestionamento ter o uma capacidade limitada para absorver procura adicional e nessa medida ter o reduzidos incentivos em adotar
231. ngo da cadeia em benef cio dos utilizadores finais dos portos i e dos carregadores 595 A AdC identificou tamb m determinados problemas relacionados por um lado com o modelo de governa o do setor portu rio e por outro lado com o modelo tarif rio definido nos contratos de concess o designadamente ao n vel das rendas cobradas pelas administra es portu rias aos operadores de terminais os quais de forma indireta s o pass veis de condicionar ou restringir a concorr ncia no mercado 596 Neste sentido apresenta se um conjunto de 5 recomenda es que visam promover a concorr ncia no setor portu rio e Recomenda o 1 Re defini o do modelo de governa o do setor portu rio e Recomenda o 2 Re defini o do modelo de concess es e Recomenda o 3 Re ajustamento do modelo de rendas das administra es portu rias e Recomenda o 4 Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios e Recomenda o 5 Refor o da transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor do setor portu rio pass through 597 A Figura 10 e a Tabela 30 identificam de uma forma esquem tica os principais intervenientes na cadeia de valor do setor portu rio e as rela es que se estabelecem entre eles bem como as reas visadas pelas recomenda es da AdC 193 Note se que quanto maior for a press o concorrencial sentida pelas empresas que atuam em determinado n vel da cade
232. nificativamente entre si uma vez que as propostas de oferta de cada uma delas se destinam a segmentos de mercado distintos A primeira escolhida essencialmente pelos consumidores que valorizam significativamente a qualidade a segunda escolhida essencialmente pelos consumidores que valorizam menos a qualidade 34 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA integra o vertical poder eventualmente traduzir se em riscos de discrimina o dos operadores n o integrados no acesso s infraestruturas portu rias 137 Note se ainda que de acordo com o modelo das 5 for as de Porter apresentado supra o poder de mercado das empresas que integram uma qualquer ind stria pode ser condicionado por um lado pela amea a de entrada de novos concorrentes no mercado e pelo desenvolvimento de produtos ou servi os substitutos e por outro lado pelo poder negocial dos clientes dessas empresas Nestes termos considera se ainda para efeitos de caracteriza o das condi es estruturais de concorr ncia no sistema portu rio do Continente as condi es de entrada acesso ao mercado e o grau de poder negocial dos utilizadores dos portos 3 1 1 Delimita o de mercados relevantes 138 Os mercados relevantes s o definidos em duas dimens es a dimens o do mercado do produto servi o relevante e a dimens o geogr fica Ou seja dever o identificar se todos os terminais portu rios que concorrem entre si n o apenas por refer ncia a terminais espe
233. nistra o portu ria mais capaz de os suportar 377 Em todo o caso considera se que por regra e no que respeita exclusivamente ao risco de procura o controlo operacional dessa vari vel do neg cio estar no caso da movimenta o portu ria de mercadorias sobretudo dependente do operador portu rio Consequentemente a existir partilha de riscos entre o operador portu rio e a administra o portu ria uma parte muito substancial do risco de procura dever ser assumida pelo operador portu rio 378 N o se desconhece que uma parte do risco de procura est dependente da evolu o do com rcio internacional sendo nessa componente independente das a es da administra o portu ria ou do operador portu rio Tamb m n o se desconhece que a procura do terminal portu rio est dependente n o s do modo de funcionamento do terminal controlado pelo respetivo concession rio mas tamb m das condi es de acesso ao porto em parte dependentes da a o da administra o portu ria bem como da efici ncia de funcionamento de um conjunto de outros servi os portu rios dependentes 100 GUASCH J L 2004 Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions Doing it Right Book published by The World Bank in the WBI Development Studies MILGROM P e ROBERTS J 1992 Economics Organization amp Management Prentice Hall Inc 73 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA diretamente da a o dos prestadores desses servi os e de
234. nos portos do Continente em toneladas enquanto os movimentos de rece o assumiram um peso de 57 Por compara o ao ano de 2010 a quota dos movimentos de expedi o aumentou de 37 para 43 tendo a quota dos movimentos de rece o diminu do de 63 para 57 94 Relativamente a cada um dos portos do Continente observa se que o porto de Sines tem um peso relativo maior na rece o de mercadorias do que na expedi o uma vez que apresenta uma quota de 50 nas entradas de mercadorias por refer ncia totalidade dos portos comerciais do Continente enquanto que a respetiva quota nos movimentos de sa da de apenas 41 95 J os portos de Set bal Aveiro e Figueira da Foz t m um peso relativo maior na expedi o de mercadorias do que na rece o Assim os referidos portos apresentam quotas na expedi o de mercadorias de 13 6 e 4 respetivamente enquanto que as respetivas quotas a n vel da rece o s o de apenas 6 4 e 2 respetivamente Gr fico 7 Movimentos de Expedi o nos portos do Continente Toneladas 2013 Portos do Porto de Algarve Viana do Castelo 0 8 Porto de Leix es 21 3 Porto de Sines 41 0 Porto de Aveiro 5 8 Porto da Fig da Foz 3 6 Porto de Port Lisboa Set bal 14 7 12 9 Fonte IPTM Gr fico 8 Movimentos de Rece o nos portos do Continente Toneladas 2013 Portos do Porto de Algarve Viana do 0 0 telo Porto de Leix es 22 0
235. ntal para garantir a efici ncia e a qualidade de funcionamento do setor portu rio nacional e consequentemente para potenciar o seu contributo para a competitividade da economia nacional Assim a Autoridade da Concorr ncia AdC no mbito da sua miss o de promo o e defesa da concorr ncia e tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados a afeta o tima dos recursos e os interesses dos consumidores prop s se realiza o do presente Estudo o qual tem como objetivos a apresenta o de um conjunto de recomenda es que visam dar resposta aos constrangimentos de ndole concorrencial que afetam o setor portu rio nacional e por via da promo o da concorr ncia contribuir para um refor o da efici ncia e da qualidade de funcionamento dos portos nacionais e consequentemente para potenciar o seu contributo para a competitividade nacional Em termos metodol gicos a AdC optou por seguir um quadro de an lise que identifica numa primeira fase um conjunto de factos e sintomas pass veis de indiciar problemas de funcionamento do setor portu rio nacional para numa segunda fase se identificarem as poss veis causas subjacentes a tais factos e sintomas em particular as causas de ndole concorrencial Ap s este exerc cio de diagn stico de problemas de ndole concorrencial procede se recomenda o de um conjunto de medidas que visam por via da resposta aos constrangimentos identificados promover a concorr ncia no
236. ntre outros das suas caracter sticas f sicas e n veis de efici ncia na movimenta o dos diferentes tipos de carga 253 De facto os diversos portos do Continente aparentam dispor de diferentes voca es ao n vel das categorias de carga movimentadas o que se traduz em vantagens comparativas reveladas ou intensidades de especializa o distintas Estas diferen as s o pass veis de refletir um relativo grau de diferencia o entra as v rias infraestruturas portu rias seja ao n vel das respetivas caracter sticas f sicas localiza o n veis de efici ncia das opera es equipamentos e servi os portu rios dispon veis entre outros 254 Recorde se que de acordo com a an lise apresentada supra nos 88 108 a 121 os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz e Set bal apresentam uma significativa intensidade de especializa o na movimenta o de carga geral fracionada os portos de Leix es Lisboa e Sines apresentam uma intensidade de especializa o significativa na movimenta o de carga contentorizada e no caso particular dos portos de Leix es e Sines tamb m na movimenta o de gran is l quidos no que se refere carga ro ro s o os portos de Leix es e sobretudo de Set bal que apresentam uma intensidade de especializa o neste tipo de carga e por ultimo os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz Lisboa e Set bal disp em de uma intensidade de especializa o na movimenta o de
237. ntroduzir nos contratos de concess o algum mecanismo de penaliza o que resulte numa efetiva penaliza o para o concession rio do terminal portu rio caso se venha a concluir ap s a renegocia o do contrato que a redu o das rendas vari veis cobradas pela administra o portu ria n o foi adequadamente refletida nos pre os cobrados aos utilizadores do terminal em causa Tal mecanismo de penaliza o poderia a t tulo de exemplo passar eventualmente pelo pagamento de uma determinada coima que na pr tica corresponderia ao aumento das rendas fixas cobradas pela administra o portu ria ou pela redu o do prazo restante da concess o 538 De um ponto de vista mais geral note se que a forma como os contratos de concess o s o desenhados e implementados por via designadamente da inclus o nos mesmos de mecanismos de incentivos com bonifica es e penaliza es ligados ao desempenho dos operadores portu rios poder contribuir para criar a necess ria press o sobre os operadores portu rios no sentido destes fazerem refletir nos pre os que cobram a jusante das eventuais redu es de custos de que beneficiem a montante incluindo a redu o de custos adveniente da diminui o das rendas vari veis que lhe s o cobradas pela administra o portu ria 539 No que concerne ao potencial impacto das propostas de renegocia o dos atuais contratos de concess o incluindo a redu o das rendas vari ve
238. o explora o de terminais portu rios de mercadorias quer de natureza legal quer sobretudo de natureza estrutural o que sendo pass vel de reduzir a amea a de surgimento de novos entrantes no mercado resulta numa menor concorr ncia no mercado 306 Identifica se tamb m a possibilidade de existirem barreiras injustificadas entrada acesso presta o de outros servi os portu rios nomeadamente resultantes de procedimentos de licenciamento desadequados ou de modelos de presta o dos servi os portu rios definidos pela autoridade portu ria que podem estar a restringir desnecessariamente a concorr ncia na presta o desses servi os 61 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 3 1 7 Poder negocial dos clientes 307 Conforme referido supra no 8 137 o poder de mercado das empresas que integram uma qualquer ind stria pode ser condicionado pelo eventual poder negocial dos clientes dessas empresas pelo que importa ainda no que se refere s condi es estruturais do sistema portu rio do Continente avaliar o eventual contrapoder negocial dos utilizadores dos portos 308 Da an lise efetuada pela AdC conclui se pela inexist ncia de um poder negocial significativo dos utilizadores das infraestruturas portu rias os quais se encontram em larga medida dependentes destas e consequentemente o poder negocial dos clientes das infraestruturas portu rias n o parece ser suficiente para contrabalan ar o poder de mercado de v rios
239. o ainda dependentes da maior ou menor taxa de utiliza o da capacidade dos diversos terminais portu rios De facto conforme notado supra nos 88 132 e seguintes um operador que se encontre pr ximo do limite da sua capacidade produtiva ter um reduzido incentivo para adotar estrat gias 51 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA comerciais agressivas uma vez que se encontrar impedido de absorver eventuais afluxos de novos clientes que resultem de tais estrat gias comerciais 229 Ora a presente subsec o concluir pela exist ncia de uma elevada taxa de utiliza o da capacidade de movimenta o de carga de alguns terminais portu rios o que pass vel de restringir a capacidade concorrencial dos operadores que operam tais terminais e consequentemente redundar numa menor concorr ncia no mercado 230 De facto atente se ao gr fico seguinte para concluir que v rios dos portos apresentam uma taxa de utiliza o superior a 80 e nalguns casos muito pr ximo dos 100 para alguns dos tipos de carga movimentada Estes valores s o pass veis de indiciar a exist ncia de efetivas restri es de capacidade que impedem a concorr ncia mais agressiva dos terminais em causa pela aquisi o de novos clientes Gr fico 12 Taxa de utiliza o do sistema portu rio 2013 Taxas de utiliza o do sistema portu rio 2013 120 00 100 00 4 80 00 4 60 00 4 40 00 4 20 00 4 0 00 E L
240. o no caso de se ter optado pela realiza o de um concurso publico concorrencial para a atribui o das novas concess es cfr 8 42 da Carta da CE referida na nota de rodap anterior 134 Cfr Decis o de autoriza o de 22 2 2006 publicada no JOCE C 90 de 25 de abril de 2007 155 Cfr Decis o de autoriza o de 20 6 2001 publicada no JOCE C 211 de 28 de julho de 2001 156 Cfr Decis o de autoriza o de 4 10 2000 publicada no JOCE C 354 de 9 de dezembro de 2000 157 Cfr Decis o de autoriza o de 17 8 2009 publicada no JOCE C 264 de 6 de novembro de 2009 158 Cfr Decis o de autoriza o de 16 5 2006 publicada no JOCE C 90 de 25 de abril de 2007 106 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 555 A n vel nacional importa notar a renegocia o do contrato de concess o do terminal de contentores de Alc ntara ocorrida no ano de 2008 atrav s do qual o concession rio beneficiou como contrapartida implementa o de um projeto de requalifica o do terminal de Alc ntara n o s da extens o do prazo de concess o por mais 27 anos como da isen o de taxas a pagar pelo concession rio no montante estimado de 199 milh es de euros a pre os correntes 556 O projeto de requalifica o do Terminal de Contentores de Alc ntara envolvia no essencial dois n veis de interven o o da vertente ferrovi ria visando estabelecer por via de t nel a liga o entre a linha de Cascais e a linha de cintura e o da vertent
241. o produtor desses produtos tiver incentivos para proceder a pelo menos um pequeno ainda que significativo e n o transit rio aumento de pre os considera se para este efeito um aumento de 5 a 10 nos pre os 4 Ou de forma equivalente diminui o da qualidade ou n vel de servi os oferecidos 35 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 140 O que importa aqui avaliar se a perda marginal de clientes em resultado do aumento de pre os por parte de um dos terminais portu rios ser suficiente para anular os ganhos resultantes do aumento de margem de lucro associada ao aumento de pre os e nessa medida para tornar o aumento de pre os n o lucrativo Verificando se este cen rio considera se que aquele terminal portu rio sofre press o concorrencial significativa de outros terminais e nessa medida o mercado relevante deve ser alargado por forma a incluir outros terminais portu rios 141 A delimita o dos mercados relevantes considera normalmente n o apenas a substituibilidade do lado da procura mas tamb m a eventual substituibilidade do lado da oferta em particular nos casos em que esta ultima apresenta efeitos sensivelmente equivalentes aos da substituibilidade do lado da procura tanto em termos de efic cia como em termos de efeito imediato 142 Os contratos de concess o determinam em regra o tipo de carga que pode ser prioritariamente movimentado em cada terminal portu rio o que tender a impedir que um te
242. o que a exclus o dos terminais de uso privativo faria com que a quota do Grupo Mota Engil na movimenta o de carga fracionada no porto de Set bal aumentasse dos 72 4 indicados supra para um valor de 100 Ou que no caso dos Gran is S lidos a exclus o dos terminais de uso privativo faria aumentar a quota do Grupo Mota Engil de 13 5 para 39 9 213 A tabela seguinte identifica um conjunto de terminais de uso privativo distribu dos pelos diversos portos do Continente na sua maioria terminais utilizados na movimenta o de gran is s lidos ou gran is l quidos 48 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 18 Alguns Terminais de Uso Privativo Leix es Terminal Portu rio Cais de Movimenta o de Gran is L quidos Operador Portu rio Tipo de Carga movimentada Molhe Sul Repsol Gr L quidos Doca 1 Sul Term para Mela os ED amp FMAN Gr L quidos Doca 2 Sul Ter para Asfaltos CEPSA Gr L quidos Terminal para Cimentos Doca 1 Sul Secil Cimpor Gr S lidos Lisboa Ter de Alhandra IBEROL Iberol Gr S lidos Ter de Alhandra CIMPOR Cimpor Gr S lidos Terminal de Gran is L quidos da Ban tica Repsol Gran is L quidos Terminal de Gran is L quidos de Porto Brand o Petrogal Gran is L quidos Terminal de Gran is L quidos de Porto dos Buchos OZ Energia Gran is L quidos Esta o de Assist ncia Naval do Porto de Lisboa ETC Gran is L quidos Set bal Terminal SECIL
243. o Paradigma E C R um esquema conceptual de an lise que sistematiza diversos aspetos relevantes para a determina o do modo de funcionamento dos mercados permitindo aferir em particular o grau de concorr ncia no mercado ou de forma equivalente o grau de poder de mercado das empresas que atuam nesse mercado bem como as consequ ncias de tal poder de mercado v g ao n vel dos pre os e qualidade grau de inova o e efici ncia produtiva 124 Nos termos do Paradigma E C R os mercados s o caracterizados pela sua estrutura v g n mero de empresas e grau de concentra o do mercado grau de diferencia o do produto n vel de integra o vertical e condi es de entrada acesso ao mercado pela conduta ou comportamento das empresas que o integram v g em termos de pre os ou qualidade investimentos em publicidade ou em atividades de 1 amp D bem como por uma s rie de indicadores que avaliam os resultados ou desempenho do mercado em causa v g indicadores de rentabilidade e de efici ncia produtiva efici ncia na afeta o dos recursos e grau de inova o 125 Assim ir proceder se sistematiza o de diversos indicadores relativos ao modo de funcionamento do setor portu rio nacional em termos de indicadores de estrutura de mercado 88 126 e seguintes indicadores de conduta ou comportamento das empresas envolvidas no setor 88 326 e seguintes e ainda indicadores relativos aos resultados ou desempenh
244. o Yes Negotiating an Agreement Without Giving In Random House Business Books 1999 19 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 2 Caracteriza o do setor portu rio em Portugal 75 76 77 78 O sistema portu rio do Continente constitu do por nove portos comerciais cinco dos quais constituem o designado sistema portu rio principal portos de Leix es Aveiro Lisboa Set bal e Sines e os restantes quatro integram o designado sistema portu rio secund rio Viana do Castelo Figueira da Foz Faro e Portim o A maioria destes portos Leix es Aveiro Lisboa Set bal Sines e Portim o integram a Rede Transeuropeia de Transportes RTE T nomeadamente no corredor multimodal principal que liga Lisboa a Estrasburgo Corredor Atl ntico estando prevista a integra o dos tr s maiores portos Sines Leix es e Lisboa como n s da rede principal rede core A RTE T integra ainda sete portos das regi es aut nomas ficando quatro deles localizados nos A ores e os restantes tr s na Madeira Figura 6 O Sistema Portu rio do Continente 7 FER 2 ra ESPANHA pcs Viana do Castelo nua Leix es 1 Atl ntico SS RTET Comprehensive rede global Fonte IEVA Relat rio Final 2014 IEVA Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado A fachada atl ntica da Pen nsula Ib rica onde se localizam os principais portos mar timos nacionais posiciona se no
245. o de opera es de transporte e log stica terrestre 264 Adicionalmente em paralelo com a integra o vertical poss vel identificar tamb m a exist ncia de parcerias estrat gias ou mesmo participa es conjuntas de capital em alguns terminais portu rios envolvendo agentes que desenvolvem atividades ao longo da cadeia log stica onde o transporte mar timo e as opera es portu rias est o integradas 265 Estas altera es t m inclusivamente tido algumas implica es nas rela es existentes entre os v rios agentes alterando o poder negocial relativo entre as partes Em geral pode se dizer que os grandes armadores que efetuam transportes regulares de mercadorias nomeadamente de contentores t m adquirido um maior poder negocial face aos restantes agentes na cadeia log stica 266 A exist ncia de integra o vertical pode igualmente resultar de motiva es anti concorrenciais nomeadamente pela eventual capacidade que o operador verticalmente integrado ter para por via do controlo de determinadas etapas da cadeia de valor passar 56 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA a discriminar negativamente os seus concorrentes ou mesmo impedindo o seu acesso a algumas atividades na cadeia de valor 267 A t tulo de exemplo refira se o caso de um armador que tenha o controlo sobre um terminal portu rio num cen rio em que tal lhe permite uma certa domin ncia na presta o de servi os de movimenta o portu ria de de
246. o de um efetivo risco de explora o a obrigatoriedade de lan amento de novo procedimento de concess o quando estejam em causa modifica es substanciais concess o inicial a necessidade de se preverem mecanismos efetivos de rescis o antecipada de concess es ou de se aplicarem crit rios de sele o proporcionais n o discriminat rios e equitativos 513 Ainda relacionado com a tem tica das concess es faz se aqui uma refer ncia ao recente estudo Revis o do Modelo Contratual e Mecanismos de Regula o do Setor Portu rio 12 da autoria de Jos Amado da Silva Eduardo Cardadeiro e Tiago Souza d Alte o qual apresenta um conjunto de recomenda es relativas ao modelo contratual das concess es e mecanismos de regula o do setor portu rio que importa ter presente 514 Oreferido Estudo avalia o funcionamento e efici ncia geral do setor portu rio em Portugal com particular enfoque no regime de governa o dos portos nos mecanismos de regula o 142 Desenvolvido pela Universidade Aut noma de Lisboa 97 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA injexistentes na presta o dos v rios servi os portu rios e no seu sistema tarif rio no papel das administra es portu rias e ainda na concorr ncia no setor portu rio 515 Ap s um diagn stico da situa o existente no setor portu rio o Estudo em causa prop e a implementa o de um conjunto integrado de medidas que visam lidar com as fragilidades identificadas e ne
247. o do setor 88 417 e seguintes 3 1 Estrutura de Mercado 126 Como ponto pr vio an lise dos indicadores relativos estrutura de mercado dever proceder se identifica o de todas os terminais portu rias que concorrem entre si por serem considerados por uma parte significativa dos seus utilizadores como alternativos ou substitutos entre eles Ou seja dever levar se a cabo um exerc cio comummente designado por delimita o dos mercados relevantes De facto sendo a caracteriza o da estrutura de mercado baseada entre outros na identifica o dos operadores concorrentes e nas respetivas quotas de mercado dever por regra proceder se a uma delimita o pr via do mercado que permita a seguir o c lculo das quotas de mercado dos operadores que o integram 127 No que se refere estrutura de mercado podem considerar se entre outros o n mero de empresas e respetivas quotas de mercado o grau de concentra o do mercado n vel de utiliza o da capacidade produtiva grau de diferencia o dos produtos servi os oferecidos por cada uma das empresas n vel de integra o vertical das empresas condi es de entrada acesso aos mercados e poder negocial dos clientes 128 Veja se por exemplo que uma das metodologias de an lise estrutural da ind stria mais conhecidas o modelo das 5 for as de Porter considera para efeitos de avalia o da 35 Vide por exemplo Luis Cabral Economia Indust
248. o entre os anos de 2010 e 2013 se tenha assistido a uma diminui o da especializa o do porto de Lisboa neste tipo de carga por oposi o ao porto de Sines que viu o seu grau de especializa o refor ar se 119 No que concerne a carga Ro Ro s o os portos de Leix es e sobretudo de Set bal que apresentam uma intensidade de especializa o ou vantagem comparativa revelada neste tipo de carga o que n o ser alheio no caso de Set bal proximidade deste porto f brica da Volswagen Autoeuropa 120 J no que concerne aos gran is s lidos s o os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz Lisboa e Set bal que apresentam uma intensidade de especializa o ou vantagem comparativa revelada neste tipo de carga 121 Por ultimo em rela o aos gran is l quidos s o os portos de Leix es e Sines que apresentam uma intensidade de especializa o ou vantagem comparativa revelada neste tipo de carga o que n o ser alheio presen a junto a estes portos das refinarias de Matosinhos e de Sines respetivamente 31 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 3 Aplica o do Paradigma Estrutura Conduta Resultados 122 Apresente sec o aplica o chamado Paradigma Estrutura Conduta Resultados Paradigma E C R ao setor portu rio nacional apresentando um conjunto de indicadores relativos Estrutura do setor Conduta das empresas e ao Desempenho do setor 123 Conforme referido supra na subsec o 1 3 1
249. o grau de concorr ncia interportos que depende entre outros aspetos do maior ou menor grau de sobreposi o entre os hinterlands dos v rios portos 673 Assim as condi es de intermodalidade s o necessariamente relevantes para as conclus es relativas concorr ncia interportos E nessa medida eventuais constrangimentos ou restri es liga o dos portos com a restante rede de transportes poder o indiretamente contribuir para restringir a concorr ncia no setor portu rio nacional designadamente ao n vel da concorr ncia interportos 674 N o cabe no mbito do presente Estudo a identifica o de eventuais constrangimentos de natureza infraestrutural na liga o da rede de portos nacional com a restante rede de 149 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA transportes ferrovi ria e rodovi ria 2 Deve contudo notar se que investimentos infraestruturais que permitam atenuar ou eliminar eventuais constrangimentos na liga o dos portos com a restante rede de transportes tem o potencial de contribuir para um refor o da concorr ncia interportos e nessa medida potenciar os benef cios associados a um ambiente de maior concorr ncia entre diferentes portos 675 Ademais os eventuais constrangimentos e restri es a um funcionamento eficiente das restantes redes de transporte em particular o transporte ferrovi rio de mercadorias poder o ser tamb m de outra natureza que n o a infraestrutural 676 De facto
250. o que n o t m como origem ou destino o porto de Sines i e o seu hinterland Assim o porto de Sines ter no que se refere s exporta es nacionais por via mar tima um peso significativamente inferior ao que resulta da referida quota deste porto na movimenta o de contentores incluindo opera es de transhipment O que per se pass vel de indiciar uma ainda maior depend ncia das exporta es nacionais por via mar tima e em carga contentorizada face aos operadores portu rios que integram o Grupo Mota Engil Tabela 19 Carga Contentorizada nos portos do Continente Grupo Econ mico Operador Quota Portu rio 2013 Grupo Mota Engil 48 2 Grupo ETE 2 3 PSA 49 1 Total 100 Fonte AdC Ainda que o Grupo ETE tenha uma participa o no capital da TCL a quota desta foi integralmente atribu da ao Grupo Mota Engil que controla a TCL 220 J o Grupo ETE apresenta uma posi o de destaque na movimenta o de Gran is S lidos e Carga Geral Fracionada com quotas a n vel do conjunto dos portos do Continente que assumem valores na ordem dos 56 e 41 respetivamente 221 Tamb m nestes casos o mercado apresenta uma estrutura de oferta muito concentrada com o IHH a ultrapassar largamente valores na ordem dos 2500 pontos 222 Reitere se ainda que n o obstante se terem considerado todos os terminais portu rios para efeitos de c lculo das quotas de mercado apresentadas os terminais de uso pr
251. o tipo de carga cerca de 0 5 52 Inclui o Terminal de Gran is Agro alimentares Sograin operado em exclusivo pela Socarpor especializado na descarga e armazenamento em silos verticais para posterior distribui o de cereais 53 O porto de Aveiro disp e ainda de um Terminal de Gran is L quidos e um Terminal de Contentores Carga Ro RO mas que n o ter o sido utilizados pela Socarpor 54 Cfr dados fornecidos pela APA em resposta a pedido de elementos da AdC 41 177 178 179 180 181 182 183 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA de toda a carga geral fracionada e 100 da carga contentorizada A Liscont n o movimentou gran is s lidos no porto da Figueira da Foz Atrav s do TCL Terminal de Contentores de Leix es S A opera em regime de concess o de servi o p blico os dois terminais de contentores existentes no porto de Leix es os Terminais de Contentores Norte e Sul os quais foram respons veis em 2013 por cerca de 28 6 em TEUS e 25 6 em toneladas de toda a carga contentorizada movimentada nos portos do Continente No porto de Lisboa o Grupo Mota Engil opera em regime de concess o de servi o p blico os dois principais terminais de contentores deste porto por via da Liscont Terminal de Contentores de Alc ntara e da Sotagus Terminal de Contentores de Santa Apol nia O porto de Lisboa foi respons vel em 2013 por cerca de 25 em TEUs e 22 1 em toneladas de toda a c
252. o volta ao mercado para novo procedimento de atribui o releva para um funcionamento eficiente dos mercados por duas vias distintas Por um lado refor a a probabilidade do terminal ser em cada momento gerido pelo operador mais eficiente em tal gest o e por outro lado permite com maior frequ ncia reajustar os termos dos contratos de concess o a altera es nas condi es de mercado 615 Recomenda se ainda que os princ pios de dura o m nima das concess es e de promo o da concorr ncia sejam claramente priorit rios face a eventuais crit rios relativos maximiza o das receitas do concedente resultantes da concess o 616 Refira se que a possibilidade das entidades adjudicantes procederem mediante a adequada e estritamente necess ria compensa o ao concession rio a uma atribui o da concess o por um per odo mais curto do que o considerado necess rio para recuperar os investimentos conforme previsto na Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o reflete uma clara preponder ncia dos princ pios de promo o da concorr ncia sobre crit rios relativos a eventuais encaixes financeiros no momento da atribui o da concess o A AdC recomenda que se ponderem estas e outras possibilidades de reduzir os prazos de concess o e nessa medida de reduzir o per odo em que o mercado se encontra encerrado concorr ncia 617 Recomenda se ainda que os contratos de concess o prevejam o
253. ofos o GE Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo 12 300 300 2018 32 3 42 Terminal de Contentores Norte 10 220 32 3 32 3 Terminal de Contentores Sul 12 220 32 3 32 3 Terminal de Graneis Agroalimentares D4N 12 220 32 3 32 3 Cais de Carga Geral e Gran is 11 220 32 3 32 3 Terminal Oce nico 30 n d s limite n d s limite n d s limite Terminal Petroleiro 14 10 6 250 200 110 n d s limite n d s limite Terminal RO RO 10 220 32 3 32 3 Terminal Multiusos Molhe Sul 10 200 n d s limite n d s limite Esta o de Passageiros DIN 10 220 n d s limite n d s limite Novo Terminal de Passageiros Molhe Sul 10 300 n d s limite n d s limite Novo Terminal de Contentores 14 2018 300 2018 42 Fonte IEVA Relat rio Final 2014 S para Navios de Cruzeiros Para todo o tipo de Navios Tabela 42 Fundos Comprimentos e Bocas dos Navios dispon veis no Porto de Aveiro Fundos Calado de Navio Comprimento de Navio fofos o GEO Locais Terminais Dispon veis m ZH Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m Dispon vel m Disponibilizar m ZH Ano Ano Ano Barra Canal Principal de Acesso Mar timo 13 2 2014 200 2014 17 27 2014 Terminal Norte Multiusos Terminal para Contentores e RO RO Terminal de Gran is S lidos Termi
254. omover a frequ ncia de abertura da concess o concorr ncia Recomenda se que os contratos incluam os adequados mecanismos que permitam perante a ocorr ncia de eventuais altera es n o previstas no contrato inicial s circunst ncias e condi es de mercado proceder a uma rescis o antecipada da concess o Recomenda se ainda que eventuais modifica es substanciais concess o apenas devam ocorrer por regra mediante novo procedimento concursal devendo excluir se contudo desta regra modifica es que envolvam entre outros aspetos uma redu o significativa no prazo de concess o Recomenda se que no mbito dos procedimentos de concess o se formulem requisitos e crit rios de sele o que sejam n o discriminat rios e proporcionais que se relacionem com o objeto da concess o e que sejam elaborados de forma a evitar uma redu o artificial da concorr ncia nomeadamente atrav s de requisitos e crit rios que favore am um alguns operador es econ mico s espec fico s face aos restantes potenciais concorrentes E por outro lado o pr prio procedimento de atribui o da concess o dever ser definido de modo a prevenir a exclus o artificial de concorrentes devendo ainda procurar minimizar os riscos de conluio entre os participantes no procedimento Recomenda se um refor o dos poderes das administra es portu rias no sentido destas poderem excluir determinados candidatos a uma concess o quando es
255. ontier Analysis SFA as quais t m vindo a ser utilizadas como instrumento de an lise de desempenho portu rio com alguma aceita o Culliane 2004 12 442 Hassan et al 1993 sugeriram que as opera es portu rias se podem classificar em quatro categorias i Opera es referentes ao navio ship operations ii Movimenta o de carga cargo handling iii Armazenagem warehousing e iv Movimenta es no solo inland transportation 443 Acomplexidade das opera es no que respeita a um n mero muito consider vel de portos conduz muitas vezes a situa es de dificuldade quanto ao uso de ferramentas anal ticas de an lise Em tais cen rios a simula o atrav s de computador poder fornecer ferramentas valiosas para an lise do desempenho portu rio Tahar e Hussain 2000 Tais an lises tendem a considerar indicadores de performance financeiros e operacionais Tabela 26 S ntese de indicadores de performance sugeridos pela UNCTAD Financial indicators Operational indicators Tonnage worked Arrival date Berth occupancy revenue per ton Waiting time of cargo Cargo handling revenue per ton Service time of cargo Labor expenditure Tum around time Capital equipment expenditure Tonnage per ship per ton of cargo Contribution per ton of cargo Fraction of time berthed ships worked Total contribution Number of gangs employed per ship per shift Tons per ship hour in port Tons per ship hour at berth Tons per
256. ontinente De facto Sines o porto nacional 27 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA que movimenta mais contentores 43 do total seguido de Leix es 29 do total e de Lisboa 25 do total Gr fico 10 Carga movimentada por porto Toneladas 2013 Portos do Porto de Algarve Viana do 0 Castelo 1 Porto de Leix es 22 Porto de Sines Porto de 35 Aveiro 5 Porto de Fig Foz 3 Porto de Lisboa Porto de 15 Set bal 9 Fonte IPTM Gr fico 11 Movimento de Contentores nos portos do Continente TEUs 2013 Portos do Porto de Algarve Viana do Castel O ma porto de Leix es 29 Porto de Sines 43 Porto de Aveiro 0 Porto de Fig da Foz 1 Porto de Porto de Set bal Lisboa 3 25 Fonte IPTM 101 Note se que a quota relativa de cada um dos portos tem se vindo a alterar fruto do crescimento acentuado da atividade no porto de Leix es 5 6 por ano e sobretudo no porto de Sines 12 7 por ano face relativa estagna o de atividade nos portos de Lisboa e Set bal nos ltimos 4 anos per odo entre 2010 e 2013 Assim o porto de Sines viu a sua quota passar de cerca de 39 em 2010 para cerca de 46 em 2013 com os restantes portos principais a perder peso 102 De igual modo o porto de Sines tem visto a sua quota na movimenta o de contentores aumentar de forma acentuada tendo esta passado de cerca de 26 em 2010 para 43 em 2013 J Lisboa e Leix e
257. oordena o dos investimentos a realizar no setor 715 O GT IEVA conclui igualmente que as rendas das concess es s o elevadas defendendo a cria o de mecanismos para a sua redu o de forma clara e transparente procurando assegurar se que o benef cio de tal redu o de rendas repercutido na carga carregadores e consequentemente na economia em geral 716 Identificou ainda a necessidade do modelo de concess es passar a ter como linha orientadora a maximiza o do desempenho do servi o prestado e do valor criado para os clientes do porto numa tica de aumento da efici ncia e n o de maximiza o de receitas por parte dos gestores exploradores das infraestruturas portu rias 717 O GT IEVA advoga a relev ncia de se garantir a adequa o dos cadernos de encargos das concess es situa o espec fica de cada porto incluindo a import ncia de se adequarem os prazos das concess es aos investimentos a realizar pelos concession rios E ainda no que se refere s concess es defende que no mbito da transposi o da Diretiva Europeia sobre Concess es sejam estudados modelos alternativos de gest o explora o das infraestruturas portu rias no sentido da melhoria da competitividade dos portos 718 Advoga que o sistema tarif rio dos portos nacionais dever ser revisto de forma a harmonizar as taxas aplicadas nos v rios portos garantindo a sustentabilidade econ mica e financeira destes e evitando eventuais dist
258. opean container port system an update Journal of Transport Geography 18 2010 pgs 567 583 DG Mobilidade e Transportes da CE consulta do respetivo s tio da internet em 13 08 2014 240 O funcionamento eficiente dos portos europeus revela se de particular import ncia para o transporte mar timo de curta dist ncia uma vez que o peso dos custos com a movimenta o portu ria de carga no total dos custos da cadeia log stica maior neste caso do que no transporte mar timo de longa dist ncia 160 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 729 Mais recentemente em maio de 2013 a Comiss o Europeia publicou uma Comunica o sobre a pol tica portu ria europeia que acompanha e complementa a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro normativo para o acesso ao mercado dos servi os portu rios e a transpar ncia financeira dos portos que foi descrita supra nos pontos 569 a 5742 E ainda relacionado com o tema do acesso ao mercado adotou se em 26 02 2014 a Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa adjudica o de contratos de concess o Diretiva 2014 23 UE que se aplica tamb m aos contratos de concess o relativos s infraestruturas portu rias 730 Neste contexto refiram se tamb m as orienta es da CE para o desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes RTE T Estas orienta es identificaram 329 portos chave em toda a europa que abarcam 96 do tr
259. operadores de terminais portu rios 56 3 1 6 Condi es de entrada e expans o de atuais ou potenciais concorrentes 60 3 1 7 Poder negocial dos clientes e eee eeeeeeererreeeeaa aeee rereerenanenanaeena 62 3 1 8 An lise de Estrutura Conclus o erre eareraraearenaaa 64 3 2 Conduta das empresas do setor portu rio ssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssnssssnnsnn gt 64 3 2 1 N veis e estrutura de pre os praticadoS sssssssssseeseeeseresrrrerrrrrrerrrrrerrreerrerne 65 3 2 1 1 Servi os de movimenta o portu ria de mercadorias i 67 3 2 1 2 Restantes servi os portU rioOS sssssssrrrrressssrrrrrrrrsssrnrrrrrrsssssnnrerrensssnn 70 3 2 1 3 Rendas pagas pelos operadores portu rios s administra es portu rias 72 3 2 2 Qualidade dos servi os prestados ssssssnennsesssssrrrrnensssssnrrrrrrssssrrrrrrressssnnrens 74 3 2 3 Poss veis condutas anti concorrenciais ii irrrraaaea 77 3 3 Desempenho do setor portu rio eee 81 3 3 1 N veis de desempenho do setor portu rio ee 81 3 3 2 Indicadores de produtividade do setor portu rio s 84 3 3 3 Indicadores econ mico financeiros do setor portu rio 89 4 Acesso ao Mercado e Contratos de Concess o a rereeeeeeaaaaae 93 4 1 Adjudica o de contratos de COncess o eessssssessesessssrr
260. oposta de Diretiva relativa ao acesso ao mercado de servi os portu rios em 2001 posteriormente recusada pelo Parlamento Europeu em 2003 uma segunda proposta de Diretiva relativa ao acesso ao mercado dos servi os portu rios em 2004 que foi posteriormente retirada em 2007 a CE publicou uma Comunica o relativa a uma pol tica portu ria europeia consubstanciada num conjunto de medidas de soft law sobre a forma de Orienta es para o setor 244 Cfr Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento de 23 05 2013 COM 2013 295 final 245 Portos de Ponta Delgada Horta Flores e Praia da Vit ria 161 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA e os restantes tr s na Madeira Os tr s maiores portos do Continente Sines Leix es e Lisboa foram classificados como n s da rede principal rede core 732 Pretende se que os portos funcionem como os n s a partir dos quais se podem organizar os fluxos log sticos multimodais da rede transeuropeia de transportes por meio de liga es de transporte mar timo de curta dist ncia transporte ferrovi rio e fluvial de modo a reduzir o congestionamento rodovi rio os custos ambientais e o consumo de energia E que funcionem ainda como a porta de entrada para a rede transeuropeia de transportes na movimenta o de mercadorias da europa para o resto do mundo e vice versa 733 As referidas orienta es da Comiss o Europeia para o desenvolvimento da Rede Transeuropeia de
261. or es concorrenciais resultantes das diferen as atualmente existentes Neste mbito defende que tarif rios claros e transparentes devendo a sua defini o ser discutida e participada pelos interessados 719 Finalmente o GT IEVA defende a cria o de um Plano de reestrutura o das Autoridades Portu rias por forma a reduzir os seus custos de funcionamento nomeadamente atrav s da obten o de sinergias em compras e em servi os partilhados 235 mencionada a relev ncia de se criarem condi es para que a movimenta o de mercadorias ocorra durante um per odo e hor rio mais alargado nos portos em que a procura o justifique 236 Indica ter identificado a relev ncia de implementar de forma harmonizada a JUP em todos os portos nacionais considerando as diretivas europeias sobre a mat ria E defende tamb m a extens o e ou articula o da JUP com o resto da cadeia log stica implementando o conceito de Janela nica Log stica Neste mbito considera ser necess rio promover a simplifica o dos procedimentos administrativos portu rios e a revis o da Lei das Capitanias 156 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Anexo IV Compara o das produtividades de terminais de contentores a n vel mundial 720 O Journal of Commerce em associa o com a Ocean Shipping Consultants procedeu em 2013 recolha de dados referentes a 17 companhias internacionais de transporte mar timo as quais escalaram 650 portos co
262. or porto Adicionalmente n o obstante a legisla o prever a possibilidade deste servi o ser prestado por operadores privados mediante uma concess o do servi o de pilotagem verifica se que atualmente este servi o prestado de forma direta pelas autoridades portu rias em todos os portos nacionais 577 Assim no que se refere presta o de servi os de pilotagem decorrem do atual enquadramento legal e da pr tica das administra es portu rias duas quest es com impacto nas condi es de concorr ncia no mercado Por um lado a des adequa o do atual modelo que limita a presta o deste tipo de servi o a um nico operador por porto 32 por outro lado a pr tica das administra es portu rias que reservaram para si a presta o deste servi o n o obstante a legisla o em vigor prever a possibilidade do mesmo ser prestado por um operador privado mediante contrato de concess o 578 No que se refere agora atividade de reboque exercida nos portos esta consiste nos servi os prestados a embarca es ou a outros objetos flutuantes destinados a desloc los ou a auxiliar nas suas manobras 8 180 Cfr Decreto Lei n 48 2002 de 2 de mar o 181 Idem 182 Note se que a n vel europeu existem portos onde o servi o de pilotagem prestado por mais do que um operador embora a regra seja a presta o do servi o em regime de monop lio cfr Gr fico 40 183 Cfr Decreto Lei n 75 2001 de 27 de f
263. oram recentemente apresentados ou aprovados a n vel europeu dois instrumentos de pol tica que visam estabelecer um quadro comum de regras normativas de acesso aos mercados relativos ao setor portu rio promovendo a concorr ncia pelo mercado quer a n vel do acesso aos mercados dos servi os portu rios quer tamb m a n vel do acesso opera o de infraestruturas portu rias 483 Referimo nos por um lado recentemente apresentada Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro normativo para o acesso ao mercado dos servi os portu rios e a transpar ncia financeira dos portos que define um conjunto de normas tendentes a facilitar o acesso aos mercados de servi os portu rios Pela sua relev ncia para a an lise da AdC por aplica o ao setor portu rio nacional este proposto instrumento de pol tica ser descrito infra nos 88 569 a 574 484 Relacionado com o tema do acesso ao mercado em particular no referente opera o de terminais portu rios importa notar ainda a ado o em 26 02 2014 da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa adjudica o de contratos de concess o Diretiva 2014 23 UE que se aplica tamb m aos contratos de concess o relativos aos portos Pela sua relev ncia para a an lise da AdC por aplica o ao setor portu rio nacional este instrumento de pol tica ser igualmente descrito infra nos 88 487 a 512 485 Ainda no que se refere a
264. ordem dos 11 8 e 2 8 respetivamente 28 80 Saliente se ainda que atualmente no respeitante ao porto de Sines mais de 3 4 dos movimentos de contentores registados correspondem a transhipment De facto dos 931 036 TEUs de carga contentorizada movimentada no porto de Sines em 2013 os movimentos de transhipment envolveram 723 036 TEUSs ou seja cerca de 78 de toda a carga contentorizada 81 A prop sito dos movimentos de transhipment refira se que o transbordo de contentores utilizado para reduzir os custos e aumentar o fator de utiliza o dos navios m e podendo assumir duas formas distintas o relay transhipment quando o transbordo feito entre dois navios m e ocorrendo essencialmente no cruzamento de duas rotas de longa dist ncia ou de deep sea e o hub and spoke transhipment quando o transbordo feito entre o navio m e e um navio feeder ocorrendo na liga o entre rotas de longa dist ncia e rotas de curta dist ncia 82 Ora o facto dos portos da fachada atl ntica da Pen nsula Ib rica e em particular aqueles que permitem a movimenta o de navios de maior dimens o in casu Sines se encontrarem no cruzamento das rotas de longa dist ncia Norte Sul e Este Oeste permite potenciar os dois tipos de transbordo O que no caso de Sines se tem traduzido no crescimento acentuado da movimenta o de carga contentorizada representando as opera es de transbordo mais de 3 4 de toda carga contentorizada a
265. orias que representaram em 2013 cerca de 45 5 36 6 e 12 2 de toda a atividade de movimenta o de carga do porto respetivamente e Entre 2010 e 2013 os gran is l quidos e a carga contentorizada movimentados no porto de Leix es cresceram a uma taxa anual m dia de 5 2 e 8 respetivamente enquanto que os gran is s lidos decresceram a uma taxa anual m dia de 2 e Oporto de Leix es det m uma quota na ordem dos 25 de toda a carga movimentada nos portos do Continente no que se refere s categorias de gran is l quidos e de 133 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA gran is s lidos J no referente aos gran is s lidos este porto det m uma quota igual a cerca de 12 de todos os gran is s lidos movimentados nos portos do Continente Tabela 34 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de Leix es ton Tx Var 10 13 M dia anual Carga Fracionada 595 812 841 360 915 766 890 642 14 3 Carga Contentorizada 4992 512 5 408 506 6458475 6293 049 8 0 Carga Ro Ro 23984 10 066 17 500 74875 46 2 Gran is S lidos 2226891 2493 986 2 168 185 2095 947 2 0 Gran is L quidos 6729718 7 506 520 7 047 615 7 824 513 5 2 TOTAL 14 568 919 16 260 439 16 607 541 17 179 026 5 6 Fonte IPTM Gr fico 23 Movimenta o de carga por categoria Porto de Leix es 8 000 000 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000000 2 000 000 1 000 000 0 2010 2011 2012 2013 m Carg
266. oridades portu rias ou em alternativa por uma empresa privada mediante um contrato de concess o Sem preju zo para a possibilidade da exist ncia de uma concess o do servi o de pilotagem verifica se que atualmente este servi o prestado de forma direta pelas Autoridades Portu rias em todos os portos nacionais 352 Neste sentido o pre o do servi o em quest o assim definido diretamente pela pr pria Autoridade Portu ria tendo em considera o o cap tulo Ill do Decreto Lei n 273 2000 de 9 de novembro 353 Face a este cen rio em que os servi os de pilotagem s o exercidos diretamente pelas administra es portu rias em regime de monop lio considera se essencial que a defini o dos pre os a cobrar por este servi o seja feita de acordo com o princ pio da orienta o dos pre os para os custos incorridos na sua presta o 354 A conclus o referida no ponto anterior n o obsta a que se ponderem altera es nas condi es de acesso presta o de servi os de pilotagem conforme an lise que ser apresentada infra 355 J no que se refere ao servi o de reboque a legisla o em vigor prev tr s modalidades distintas no exerc cio desta atividade i atrav s do licenciamento de empresas privadas que atuem em concorr ncia entre si ii atrav s da atua o direta da autoridade portu ria e iii atrav s de concess o do servi o em quest o a empresas privadas 95 THC Terminal Handling Ch
267. orizada 029 Gran is S lidos ITE oi 64 Gran is L quidos Fonte AdC Tabela 13 ndice de Vantagem Comparativa Revelada dos portos do Continente 2010 Tipo de Carga V Castelo Leix es Aveiro ig Lisboa Set bal Fracionada Gran is S lidos Gran is L quidos Contentorizada 0 02 Ro Ro 0 00 Fonte AdC 115 Em s ntese conclui se que os v rios portos do Continente aparentam dispor de diferentes voca es traduzidas em vantagens comparativos reveladas ou intensidades de especializa o distintas 116 Estas diferen as poder o eventualmente resultar das caracter sticas f sicas de cada um desses portos que os tornar o mais ou menos adequados movimenta o de determinada carga da respetiva localiza o e do tipo de atividade econ mica que desenvolvida nos hinterlands de cada um dos portos entre outros fatores pass veis de se traduzir em vantagens ou desvantagens de cada um dos portos na movimenta o das diversas categorias de carga 117 No que se refere carga geral fracionada s o os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz e Set bal que apresentam uma significativa intensidade de especializa o ou vantagem comparativa revelada neste tipo de carga 118 J relativamente carga contentorizada s o os portos de Leix es Lisboa e Sines que apresentam uma intensidade de especializa o ou vantagem comparativa revelada neste tipo de carga Ainda que no per odo compreendid
268. ork on the market access to port services and the financial transparency of ports de 23 05 2013 SWD 2013 181 final Volumes 1 2 e 3 e ii PriceWaterhouseCoopers e Panteia Study aimed at supporting an impact assessment on Measures to enhance the efficiency and quality of port services in the EU julho de 2013 estudo realizado para a Comiss o Europeia DG Mobilidade e Transportes doravante PwC e Panteia julho de 2013 163 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Gr fico 37 Inquiridos que identificam problemas nos servi os portu rios a n vel europeu Servi os Ambientais NS 17 Servi os de Passageiros TD 28 Movimenta o de Carga a 35 Abastecimento O 22 Dragagem TD 29 Amarra o O 22 Reboque O 42 Pilotagem 45 Fonte PwC amp Panteia 2013 Gr fico 38 Problemas nos servi os portu rios a n vel europeu por tipo de servi o Servi os Ambientais Servi os de Passageiros Movimenta o de Carga Abastecimento Dragagem Amarra o Reboque Pilotagem o ES 20 40 60 80 100 E Pre o mQualidade mOutro W Multiplo Fonte AdC com base em PwC amp Panteia 2013 Gr fico 39 Inquiridos que identificam restri es legais concorr ncia a n vel europeu Servi os Ambientais O 49 Servi os de Passageiros TT 40 Movimenta o de Carga O 23 Abastecimento HS 32 Dragagem O 42 Amarra o O 80 Reboque 59 Pilotagem O 85 Fonte PwC amp Panteia 2013 164 AUTO
269. orrentes da empresa integrada verticalmente 405 A recusa de fornecimento bem como outras pr ticas de exclus o de concorrentes pode representar um abuso de posi o dominante uma vez que poder redundar numa restri o 105 A presente sec o baseia se essencialmente no documento da OCDE Competition in Ports and Port Services de 2011 106 Vide nota de rodap anterior 107 A remunera o normal do capital investido pode neste contexto ser interpretada como a remunera o m nima exigida pelos investidores para aplicarem fundos em investimentos com o mesmo n vel de risco da atividade em causa 108 Os pre os poder o apresentar uma rela o razo vel com o valor econ mico do produto ou servi o oferecido se por exemplo permitirem a uma empresa a montante apropriar se de uma renda que de outra forma seria apropriada pelas empresas a jusante suas clientes sem que fosse passada para os clientes destas ltimas 109 A Comiss o Europeia analisou em 2004 um alegado abuso por pre os excessivos no sector portu rio no caso caso COMP A 36 568 D3 Scandlines Sverige AB v Port of Helsingborg 78 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA concorr ncia nos mercados a jusante e consequentemente em pre os mais elevados e ou qualidade de servi o mais baixa a jusante 406 No contexto do setor portu rio o risco de recusa de fornecimento e outras pr ticas de exclus o pode ocorrer sobretudo por via do acesso s infra es
270. orrespondem ao pre o e ao value for money ou rela o qualidade pre o dos servi os prestados nos terminais portu rios c A perce o dos carregadores relativamente avalia o dos servi os prestados nos terminais portu rios mais negativa do que a perce o dos agentes de navega o e armadores d As maiores preocupa es dos carregadores relativamente aos servi os nos terminais est o semelhan a do que acontece com a generalidade dos utentes portu rios relacionadas com os pre os praticados e o value for money ou rela o qualidade pre o dos servi os prestados e A maioria dos utilizadores que responderam ao question rio remetido pela AdC entendem n o estar em condi es de comparar o grau de desempenho dos portos nacionais com o grau de desempenho existente nos principais portos europeus f Ainda assim a maioria dos utilizadores que procedem a tal compara o percecionam uma desvantagem dos portos nacionais face aos principais portos europeus nomeadamente no que diz respeito aos pre os dos servi os e efici ncia das opera es Alguns destes utilizadores indicam que estas diferen as podem estar relacionadas com uma menor escala das opera es levadas a cabo em portos nacionais 3 2 3 Poss veis condutas anti concorrenciais 398 Conforme referido supra a presente sec o procura identificar embora de forma n o exaustiva alguns dos comportamentos anti concorrenciais mais t picos abordan
271. ortu ria a escolha do regime que melhor se adeque situa o concreta de cada porto tendo como objetivos inerente sua escolha i assegurar a presta o do servi o em todas as situa es em que a mesma seja necess ria ii garantindo que as opera es s o efetuadas em condi es de seguran a e preservando o ambiente e iii assegurar que a presta o do servi o ocorre nas melhores condi es de efici ncia econ mica 357 A pr tica atual relativa ao modelo de presta o do servi o de reboques muito diversa e est muito dependente do porto em considera o Identifica se a presta o do servi o de modo exclusivo e direto pela autoridade portu ria a presta o do servi o por v rias empresas licenciadas para o efeito a presta o do servi o atrav s de concess o e inclusivamente modelos mistos em que o servi o assegurado em regime de concess o e licenciamento 358 A defini o do pre o a cobrar pela presta o do servi o de reboque est obviamente dependente do modelo que foi adotado em cada porto sendo consequentemente tamb m muito diversa 359 Estando em causa empresas que foram licenciadas e que concorrem pelos v rios clientes dispon veis o pre o definido por essas empresas refletindo nomeadamente o cen rio de maior ou menor concorr ncia que as mesmas enfrentam ainda que a administra o portu ria mantenha a defini o dos pre os m ximos a cobrar pelo servi o 360 No ca
272. os 556 734 609 084 1165817 7 Produtos Agr colas 141311 4135 605 4276917 25 8 Outros Gran is S lidos 3 306 116 3011 742 6317 858 38 1 TOTAL 4145 796 12 439 654 16 585 450 100 Fonte IPTM 98 Refira se que a manter se o forte crescimento da carga contentorizada verificado nos ltimos anos prov vel que a categoria de carga contentorizada ultrapasse em breve a categoria dos gran is l quidos nos portos do Continente A t tulo de ilustra o veja se que a carga contentorizada viu o seu peso passar de 23 para 31 no per odo compreendido entre 2010 e 2013 enquanto que a categoria de gran is l quidos caiu de um peso de 44 para 39 em igual per odo Gr fico 9 Carga movimentada por Categoria Toneladas 2013 Carga Contentorizada 31 a Gran is L quidos 39 Carga Fracionada 9 Gran is Ro Ro S lidos 0 21 Fonte IPTM 99 No que se refere distribui o de movimentos pelos v rios portos comerciais do Continente Sines o porto nacional que movimenta mais carga 46 seguido pelos portos de Leix es 22 Lisboa 15 e Set bal 9 representando os tr s principais portos Sines Leix es e Lisboa mais de 4 5 de toda a movimenta o de carga em portos do Continente 100 Os tr s principais portos Sines Leix es e Lisboa assumem um peso ainda maior se considerarmos apenas a carga contentorizada representando no seu conjunto 97 de toda a carga contentorizada movimentada no C
273. os contratos de concess o importa notar os cuidados que dever o ser tidos aquando das eventuais renegocia es dos contratos de concess o Assim a referida Diretiva das concess es define normas muito precisas sobre as renegocia es de contratos de concess o obrigando nos casos em que esteja em causa uma modifica o substancial concess o ao lan amento de um novo procedimento concursal 486 Mas resulta dos instrumentos de pol tica nacionais para o setor portu rio vide a este prop sito o Plano 5 1 Plano de Redu o de Custos Portu rios apresentado no Anexo III a inten o de serem avaliados e revistos alguns dos atuais contratos de concess o em particular aqueles que apresentam um prazo de concess o restante mais alargado tendo em vista a redu o dos custos de movimenta o de carga portu ria o refor o da utiliza o dos terminais portu rios e da efici ncia e competitividade dos portos nacionais Assim na medida em que possam vir a ocorrer renegocia es de alguns dos atuais contratos de concess o apresentamos infra nos 88 518 a 562 um conjunto de considerandos que do ponto de vista da promo o da concorr ncia importa ter presente no mbito das eventuais renegocia es dos atuais contratos de concess o 93 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 4 1 Adjudica o de contratos de concess o 487 As concess es sejam de obras ou sejam de servi os passam pela atribui o de um direito exclusi
274. os em alguns portos da RTE T por n o gerarem os incentivos suficientes promo o do investimento e ii Falta de liga es adequadas entre os portos e as redes de transporte terrestre em particular as redes ferrovi ria e quando aplic vel as redes fluviais 737 No que se refere ao problema espec fico i i e a fraca qualidade de funcionamento dos servi os e opera es portu rias em alguns portos mar timos da RTE T a Comiss o Europeia identificou as seguintes causas principais de tal problema a V rios servi os portu rios encontram se sujeitos a uma reduzida press o concorrencial em resultado das restri es de acesso ao mercado b Risco significativo de abuso de poder de mercado por parte de operadores com direitos exclusivos ou especiais fruto das restri es legais de acesso ao mercado c Exist ncia de falta de coordena o interna entre os v rios operadores e prestadores de servi os envolvidos na atividade portu ria o que pass vel de redundar em encargos administrativos para os utentes dos portos 738 A Comiss o Europeia apresenta um conjunto de evid ncia que revela um desadequado funcionamento dos servi os e opera es portu rias em v rios portos mar timos da RTE T identificando ainda a exist ncia de restri es legais regulat rias de acesso aos mercados que se traduzem numa reduzida concorr ncia na presta o de servi os portu rios Alguma dessa evid ncia apresentada a segu
275. os pelo g s que obriga exist ncia de importantes instala es de gaseifica o junto dos portos A press o nas infraestruturas e nos investimentos no setor portu rio resultam tamb m do forte crescimento previsto na procura de servi os portu rios nos termos do estudo da PwC amp Panteia 2013 para a CE o volume total de mercadorias movimentadas nos portos dos 27 estados membros passar de 3 6 bili es de toneladas em 2011 para 5 8 bili es de toneladas em 2030 considerando o cen rio de baixo crescimento O crescimento ser mais acentuado a n vel da carga contentorizada do que a n vel dos gran is prevendo se naquele caso um crescimento acumulado de 85 at 2030 i e um crescimento de 3 2 ao ano 162 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA apontadas para o problema do congestionamento das vias terrestres na europa o qual est dependente do adequado funcionamento dos portos de origem e de destino Conclui assim a Comiss o Europeia que Ejsta situa o gera riscos de congestionamento e compromete a exist ncia de uma RTE T eficiente interligada e sustent vel e logo o bom funcionamento do mercado interno 736 Na sua an lise a Comiss o identificou tr s problemas espec ficos que explicam o desempenho desadequado e ineficiente do sistema de portos mar timos da RTE T i Servi os e opera es portu rias de fraca qualidade em alguns portos da RTE T ii Modelos de Governa o portu ria desadequad
276. os portos em causa os mesmos parecem indiciar uma substituibilidade limitada entre os diferentes portos Contudo as conclus es do Estudo s o independentes da exata delimita o do mbito geogr fico dos mercados raz o porque ser desnecess rio ter uma conclus o definitiva sobre esta mat ria Assim a an lise que se far a seguir baseia se em dois cen rios alternativos considerando se por um lado um cen rio em que o mbito geogr fico do mercado corresponde a cada um dos portos em linha com os ind cios de aus ncia de substituibilidade significativa entre portos que resultam dos elementos recolhidos pela AdC e por outro lado n o deixar de se analisar um cen rio em que se consideram todos os portos do continente para efeitos da determina o da estrutura de oferta Figura 9 Delimita o de mercados relevantes Mercado do produto Tipo de carga Carga POEP Carga geral e contentorizada Gran is L quidos Graneis s lidos fracionada C E terminal ii s terminal terminal l l C P blico Privativo P blico Privativo P blico Privativo P blico Privativo P blico Privativo Tr fego Hinterland Ro Ro Tipo de Tipo de terminal terminal Tr fego Transhipment a Mercado Geogr fico Op o A Op o C pe RE Porto Nacional Fonte AdC 40 3 1 2 170 171 172 173
277. os servi os a par da remunera o do capital investido tomando em considera o os investimentos requeridos para alcan ar os objetivos contratuais espec ficos 500 Encontra se igualmente prevista a possibilidade de as autoridades adjudicantes e entidades adjudicantes poderem sempre adjudicar uma concess o por um per odo mais curto do que o considerado necess rio para recuperar os investimentos desde que a compensa o correspondente n o elimine o risco de explora o Assim os adjudicantes t m a possibilidade de promover a concorr ncia pelo mercado de forma mais frequente 95 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA reduzindo a dura o da concess o e consequentemente o per odo em que o mercado se encontra encerrado 501 No que respeita a eventuais modifica es substanciais concess o refere a Diretiva que os contratos de concess o normalmente envolvem complexos mecanismos t cnicos e financeiros a longo prazo que est o muitas vezes sujeitos a circunst ncias diversas por conseguinte necess rio clarificar as condi es em que as modifica es de uma concess o durante a sua execu o exigem um novo procedimento de adjudica o da concess o tendo em conta a jurisprud ncia pertinente do Tribunal da Justi a da Uni o Europeia 502 Nesse sentido resulta da Diretiva que obrigat rio um novo procedimento de concess o em caso de altera es materiais concess o inicial sem preju zo de se prever
278. osi o real imprevisibilidade do mercado o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concession rio n o sejam meramente nominais ou insignificantes 493 Isto resulta da Diretiva que a principal caracter stica de uma concess o ou seja o direito de explorar obras ou servi os implica sempre a transfer ncia para o concession rio de um risco de explora o de car cter econ mico associado possibilidade de n o recuperar todos os investimentos efetuados nem as despesas suportadas com a explora o das obras ou dos servi os adjudicados em condi es de explora o normais mesmo se uma parte do risco fica a cargo da autoridade adjudicante ou entidade adjudicante 494 Ora do ponto de vista da teoria econ mica uma adequada distribui o dos riscos entre o concession rio e a entidade adjudicante pass vel de contribuir para promover a efici ncia a qualidade e a inova o na execu o de obra ou na presta o de servi o 495 Ou seja a contr rio se o contrato de concess o isentasse o concession rio de quaisquer perdas potenciais significativas garantindo lhe uma receita m nima que cobrisse os investimentos efetuados e as despesas a suportar no mbito da execu o do contrato independentemente da forma como este fosse executado tenderiam a ficar comprometidos os necess rios incentivos para que fossem adotadas as solu es mais adequadas com consequ ncias ao n vel da efici ncia qu
279. ossam ser controladas pelo concession rio ou aqueles riscos para os quais o concession rio possa estar em melhor posi o para os contrariar do que o concedente 610 De facto do ponto de vista da teoria econ mica uma adequada distribui o dos riscos entre o concession rio e a entidade adjudicante pass vel de contribuir para promover a efici ncia a qualidade e a inova o na execu o de obra ou na presta o de servi o Pelo contr rio se o contrato de concess o isentasse o concession rio de quaisquer perdas potenciais significativas garantindo lhe uma receita m nima que cobrisse os investimentos efetuados e as despesas a suportar no mbito da execu o do contrato independentemente da forma como este fosse executado tenderiam a ficar comprometidos os necess rios incentivos para que fossem adotadas as solu es mais adequadas com consequ ncias ao n vel da efici ncia qualidade e inova o na execu o da obra ou na presta o do servi o 611 Por outro lado havendo uma efetiva previs o de transfer ncia de risco para o concession rio promove se a probabilidade de serem selecionados no momento da atribui o das concess es os operadores econ micos que apresentem uma maior capacidade para contrariar tais riscos o que contribui tamb m para promover a efici ncia a qualidade e a inova o na execu o da obra ou na presta o do servi o objeto do contrato de concess o 612 No que concerne a dura
280. oupan as de custos a montante da cadeia de valor incluindo eventuais redu es de rendas cobradas pelas administra es portu rias ser o efetivamente transmitidas ao longo da cadeia em benef cio dos utilizadores finais dos portos i e dos carregadores A AdC identificou tamb m determinados problemas relacionados por um lado com o modelo de governa o do setor portu rio e por outro lado com o modelo de rendas definido nos contratos de concess o i e ao n vel da estrutura de rendas cobradas pelas administra es portu rias aos operadores de terminais os quais de forma indireta s o pass veis de condicionar ou restringir a concorr ncia no mercado Nestes termos a AdC apresentou o seguinte conjunto de 5 recomenda es que visam promover a concorr ncia no setor portu rio as quais ser o detalhadamente descritas na sec o 5 do presente Estudo e Recomenda o 1 Re defini o do modelo de governa o do setor portu rio e Recomenda o 2 Re defini o do modelo de concess es e Recomenda o 3 Re ajustamento do modelo de rendas das administra es portu rias e Recomenda o 4 Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios e Recomenda o 5 Refor o da transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor do setor portu rio pass through 16 17 18 19 20 21 22 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Introdu o O setor po
281. p de produtividades relativamente ao conjunto Europa M dio Oriente e frica em CONCORR NCIA O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA ndice de Gr ficos Gr fico 1 Com rcio Internacional de Mercadorias sessssssssssssssrrrsssssssrrrrrrssssrrrrrrsrsssssrereees 11 Gr fico 2 Com rcio Man timoO sussisissstosetonaietsiologolos sigo esalogiscaaMhah ssGlaSiNCE ILE Lssana du ses atado asamas ado 12 Gr fico 3 Tr fego de Contentores sessirnir tesserini erekere isinisi onis 12 Gr fico 4 Evolu o das exporta es nacionais de bens Valor em Euros 13 Gr fico 5 Meio de transporte utilizado nas exporta es nacionais em 2013 ccc 14 Gr fico 6 Evolu o das importa es nacionais cccccccccceceeeeeeeeeenenerenanenanananananaaaaananaaaaaaa 14 Gr fico 7 Movimentos de Expedi o nos portos do Continente Toneladas 2013 25 Gr fico 8 Movimentos de Rece o nos portos do Continente Toneladas 2013 25 Gr fico 9 Carga movimentada por Categoria Toneladas 2013 27 Gr fico 10 Carga movimentada por porto Toneladas 2013 terre 28 Gr fico 11 Movimento de Contentores nos portos do Continente TEUS 2013 28 Gr fico 12 Taxa de utiliza o do sistema portu rio 2013 cccccccccccccceeceeeeeeerenenerananene 52 Gr fico 13 Componentes da Fatura Portu ria Portos de Aveiro Fig Foz Set bal e Sines
282. papel determinante das condi es de concorr ncia no mercado sobre a efici ncia e a qualidade de funcionamento dos portos nacionais por outro lado considerou a AdC dever levar a cabo um exerc cio de identifica o dos principais constrangimentos que afetam o setor portu rio nacional visando a seguir apresentar um conjunto de medidas e recomenda es de promo o da concorr ncia no setor 586 Nesses termos Identificou se supra um conjunto de ind cios pass veis de revelar um funcionamento menos eficiente dos portos nacionais dos quais se destacam os seguintes i Portugal aparece classificado na 262 posi o no ndice de Desempenho Log stico publicado pelo Banco Mundial atr s de pa ses como Espanha 18 B lgica 3 Holanda 2 ou Alemanha 1 Ora das seis reas tidas em conta para a determina o deste ndice 8 precisamente na rea relativa qualidade das infraestruturas para a qual contribui a qualidade e a efici ncia de funcionamento das infraestruturas portu rias em que se verifica um diferencial de desempenho maior de Portugal face ao desempenho dos outros 3 pa ses referidos ii Portugal aparece classificado em 23 lugar no ndice de Competitividade do World Economic Forum de 2014 2015 no que se refere qualidade da sua rede de portos atr s de pa ses como a Alemanha 14 Espanha 9 B lgica 6 e Holanda 1 J a qualidade das redes de portos de pa ses como a Est ni
283. para uma menor concorr ncia no mercado 55 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 3 1 5 Grau de integra o vertical de alguns operadores de terminais portu rios 257 Conforme referido supra no 8 136 no que se refere s condi es estruturais do sistema portu rio do Continente importa avaliar o grau de integra o vertical de alguns dos operadores do setor com o intuito de aferir em que medida que tal integra o poder eventualmente traduzir se em riscos potenciais de constrangimentos concorr ncia em particular se o operador integrado verticalmente passar a dispor de incentivos para discriminar os seus concorrentes n o integrados no acesso s infraestruturas portu rias 258 As opera es portu rias s o uma componente de uma cadeia log stica mais vasta envolvendo o transporte das mercadorias desde o seu ponto de origem ao seu ponto de destino De facto identificam se um conjunto de atividades conexas a montante e a jusante das opera es portu rias que variam em fun o das caracter sticas espec ficas do transporte concreto que efetuado 259 Antes e ap s a movimenta o da carga num terminal portu rio existe normalmente um transporte terrestre dessa carga v g ferrovi rio rodovi rio Existem igualmente muitas outras atividades adicionais pertencentes a esta cadeia de valor as quais podem ou n o estar relacionadas com a opera o portu ria A t tulo de exemplo e sem detalhar mencionam se algumas de
284. petitividade internacional potencial dos produtos portugueses diminuindo consequentemente o potencial de crescimento econ mico e gera o de emprego associado s exporta es de bens 54 Ainda que se possa questionar o n vel de influ ncia que os custos portu rios possam ter no pre o total dos produtos de consumo produtos importados ou produtos exportados ser ineg vel a sua relev ncia no custo total do transporte de mercadorias A este respeito a literatura dispon vel indica que os custos de transporte apresentam uma influ ncia significativa nos volumes de mercadorias comercializadas De facto estimou se que um aumento de 10 no custo de transporte possa reduzir o volume de trocas em cerca de 20 55 Focou se a an lise at agora na quest o do custo decorrente de inefici ncias da opera o portu ria Por m igual ou ainda mais relevante ser o as eventuais inefici ncias nos MClark X Dollar D and Micco A 2004 Port Efficiency Maritime Transport Costs and Bilateral Trade Journal of Development Economics Volume 75 417 450 15 Limao N and Venables A J 2000 Infrastructure Geographical Disadvantage and Transport Costs The World Bank Economic Review Volume 15 3 451 479 15 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA servi os portu rios que afetem a qualidade a velocidade e a fiabilidade com que decorrem as opera es portu rias 56 Este tipo de impactos negativos nas opera es portu
285. petiva estrutura de oferta tais como medidas do grau de concentra o de mercado as quais dever o refletir n o apenas o n mero de empresas que atuam nesse mercado mas tamb m a distribui o das quotas de mercado entre elas 130 Assim a diminui o do n mero de empresas que integram um qualquer mercado ou ind stria bem como o aumento da assimetria na distribui o de quotas de mercado entre elas traduz se numa estrutura de oferta mais concentrada e consequentemente ser pass vel de redundar na diminui o da concorr ncia no mercado 131 Para efeitos de avalia o do grau de concorr ncia ou rivalidade interna em determinada ind stria ou mercado importa igualmente aferir se estamos perante um mercado de produto servi o tendencialmente homog neo ou se pelo contr rio os produtos ou servi os oferecidos pelas empresas em causa s o percecionados pelos clientes como se diferenciando numa ou v rias dimens es Ou seja a concorr ncia ou rivalidade entre duas empresas potenciais entrantes e bens substitutos mas tamb m o papel econ mico desempenhado pelos bens complementares 37 Para identifica o dos principais determinantes de cada uma das 5 for as de Porter vide Besanko Dranove e Shanley Economics of Strategy 2000 John Wiley amp Sons p gs 359 382 e em particular o template de an lise da ind stria que consta das p gs 380 382 38 A medida normalmente utilizada para aferir o grau de concentra
286. petivamente Os operadores identificados na tabela supra apresentam igualmente n veis elevados de rentabilidade dos ativos ROA assumindo este indicador valores superiores a 10 para a maioria dos operadores De facto apenas a ETE e a Tersado apresentam rentabilidades do ativo inferiores a 10 com valores na ordem dos 6 e 8 respetivamente Dos restantes operadores identificados dois deles a Liscont e a Portsines apresentam rentabilidades dos ativos na ordem dos 15 e 31 respetivamente 90 M dia Setor 2013 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 472 A este prop sito note se que um relat rio elaborado em 2012 pela COTEC indicava a partir das contas de 2010 e tendo por base uma amostra de 29 operadores portu rios que mais de 60 dos operadores portu rios apresentavam rentabilidades dos capitais pr prios superiores a 10 valor que era considerado elevado nesse relat rio 473 Id ntica conclus o resultava da an lise da rentabilidade das vendas em que cerca de 76 dos operadores portu rios apresentavam margens EBITDA superiores a 10 ou da an lise da rentabilidade do ativo com cerca de 48 e 27 dos operadores portu rios a apresentarem n veis de rentabilidade do ativo superiores a 5 e 10 respetivamente Estes n veis de rentabilidade foram considerados elevados muito interessantes ou confort veis no referido relat rio da COTEC 474 Com o escopo de comparar as performances econ mi
287. plementados por via designadamente da inclus o nos mesmos de mecanismos de incentivos com bonifica es e penaliza es ligados ao desempenho dos operadores portu rios tender igualmente a contribuir para criar a necess ria press o sobre os operadores portu rios no sentido destes fazerem refletir nos pre os que cobram a jusante de eventuais redu es de custos de que beneficiem a montante E nessa medida contribuir para refor ar o grau de pass through ao longo da cadeia de valor do setor portu rio 648 Assim sendo recomenda se que os contratos de concess o passem a incluir indicadores de desempenho de natureza operacional e econ mica associados a objetivos claros de movimenta o de carga e de promo o de utiliza o das infraestruturas estes objetivos e indicadores de desempenho dever o ser monitoriz veis recomendando se s administra es portu rias a implementa o de um sistema de efetiva monitoriza o do cumprimento dos objetivos e indicadores de desempenho previstos ou a prever nos contratos de concess o recomenda se igualmente que os contratos de concess o passem a incluir um efetivo sistema de incentivos que inclua as adequadas bonifica es e penaliza es ligadas ao grau de cumprimento dos objetivos e indicadores de desempenho previstos ou a prever 5 Recomenda o 5 Refor o da transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor do setor portu rio pass through e Para que uma cadeia
288. presentadas supra quando se analisou o impacto do poder negocial dos clientes dos operadores portu rios sobre as condi es de concorr ncia ao n vel da movimenta o portu ria de carga 346 Por outro lado o refor o da concentra o da oferta ao n vel dos principais armadores pass vel de se traduzir numa redu o da intensidade concorrencial entre armadores e nessa medida poder o reduzir se os incentivos destes para transferir para os seus clientes i e para os donos das cargas eventuais redu es de pre os ocorridas ao n vel dos servi os portu rios 347 Em todo o caso considera se que eventuais quest es concorrenciais no mercado do transporte mar timo n o podem justificar per se a manuten o de pre os elevados na movimenta o portu ria de mercadorias at porque em teoria mesmo um armador monopolista e com total poder negocial junto do dono da carga quando confrontado com uma redu o de custos in casu custos de utiliza o dos terminais portu rios e restantes servi os portu rios far refletir uma parte dessa redu o nos pre os que pratica 348 Ainda a este prop sito constatou se que o pre o dos servi os de movimenta o portu ria de mercadorias refletido na fatura do transporte mar timo que os armadores apresentam aos carregadores i e os donos da carga nem sempre transparente para o dono da carga e as mais das vezes poder n o ter qualquer rela o com o custo desses ser
289. qual incluir o custo suportado na movimenta o portu ria da carga Assim a negocia o entre o armador e o operador portu rio resulta de uma negocia o mais abrangente que ocorre entre o dono da carga quem recebe ou envia a carga normalmente denominado de carregador e o armador 342 sobretudo esta ltima rela o i e a negocia o entre o dono da carga e o armador que vai determinar a forma como eventuais redu es de pre os nos servi os de movimenta o portu ria de carga decorrentes por exemplo de uma maior concorr ncia ou maior efici ncia a n vel da opera o portu ria ser o passados para o dono da carga Assim o impacto de uma redu o dos pre os cobrados pelos operadores portu rios sobre os custos do transporte mar timo a suportar pelos carregadores n o poder ser desligado do grau de concorr ncia existente ao n vel dos armadores 343 Ora ao n vel dos grandes armadores internacionais nota se uma concentra o moderada de oferta com os 10 principais operadores mar timos a controlar cerca de 60 da capacidade mundial de transporte de contentores Este fen meno sai no entanto refor ado em fun o de um conjunto de alian as que t m ocorrido ou sido propostas pelos principais armadores internacionais destacando se as seguintes Grand Alliance Hapag Lloyd NYK OOCL New World Alliance APL Hyundai MOL CKYH Cosco K Line Yang Ming Hanjin sia Europa Maersk vs MSC CMA CGM vs G6 e P
290. que a altera o se deu ao n vel da dura o do prazo da concess o por exemplo o caso j referido supra relativo a um eventual aux lio de Estado resultante da extens o do prazo de um conjunto de concess es para explora o de centrais hidroel tricas concessionadas EDP tamb m o exemplo entre outros de diversos casos que envolveram a extens o do prazo de concess o de v rias autoestradas em Fran a e It lia como forma de alegado reequil brio econ mico financeiro da concess o face a altera es diversas ao contrato de concess o impostas pelo concedente incluindo nalguns casos a necessidade de obras adicionais que n o estavam previstas na concess o inicial Referimo nos em particular aos casos de investiga o de aux lios de Estado N420 2005 N321 200115 N540 200018 N362 2009 e N562 200518 Vide ainda a t tulo de exemplo 88 73 a 76 da Decis o de autoriza o da CE de 10 12 2008 publicada no JOCE C 137 de 17 9 2009 relativa a um caso de eventuais aux lios de estado relativos concess o para a constru o opera o e manuten o de um terminal de contentores na Alemanha the Commission takes note that the tender organized in the form of a negotiated procedure was carried out in compliance with the public procurement rules established in Diretive 2004 18 EC of the European Parliament and the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public wor
291. question rio com uma classifica o de 1 6 em que 1 e 6 corresponderiam respetivamente ao pior e ao melhor n vel de satisfa o 385 Foram recebidas 27 respostas ao question rio em quest o sendo 11 destas respostas remetidas por carregadores e as restantes 16 remetidas por armadores e agentes de navega o Algumas respostas efetuam uma avalia o geral da utiliza o dos v rios portos e terminais utilizados pelo utilizador em causa enquanto outros utilizadores questionados remeteram uma avalia o individualizada por cada terminal porto que utilizam A an lise efetuada s respostas recebidas e de seguida apresentada tem por base a m dia aritm tica associada a todas as respostas recebidas independentemente das mesmas 101 Carregadores armadores e ag ncias de navega o 74 386 387 388 389 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA corresponderem a uma avalia o geral dos terminais utilizados ou a uma avalia o espec fica e individualizada por terminal 2 Gr fico 16 Avalia o m dia global das dimens es analisadas ta N w gt 2 Valor m dio Fonte AdC Uma vez que o ponto m dio entre 1 e 6 a avalia o mais baixa e mais alta poss vel 3 5 considera se para os presentes efeitos que este valor poder corresponder fronteira entre uma avalia o m dia positiva e uma avalia o m dia negativa Verifica se que em geral as avalia es m dias efetuadas s v rias vertent
292. r fico seguinte demonstra claramente este facto Gr fico 17 Avalia o m dia global das dimens es analisadas por tipo de utilizador Comprimento do cais 6 Value for money Profundidade do Cais Pre o Armazenamento 4 Avalia o Global da Organiza o Equipamentos e Tecnologias Procedimentos Administrativos Articula o Infraestruturas Equipamentos m E Conetividade com outras Infraestruturas Coordena o entre Intervenientes de Transporte Flexibilidade perante imprevistos Avalia o Global das Infraestruturas Previsibilidade na Qualidade e Gama de Servicos Dispon veis Disponibilidade e P Trabalho Portu rio Qualidade dos Servi os Prestados Geral Carregadores Armadores e agentes de navega o Fonte AdC Em especial destaca se que os carregadores atribuem uma avalia o significativamente negativa avalia o m dia inferior a 3 s vertentes relacionadas com os pre os praticados com o value for money ou rela o qualidade pre o dos servi os com a profundidade dos cais associados aos terminais e ainda com a flexibilidade laboral e a qualidade do trabalho portu rio Apesar da exist ncia de diferen as entre a avalia o efetuada pelos carregadores e pelos armadores e agentes de navega o verifica se que em geral as classifica es mais baixas atribu das por estes grupos incidem sobre vertentes similares Verifica se tamb m que os armadores e agentes de navega o atribuem avalia es relati
293. r ncia n o discrimina o e proporcionalidade na fixa o de tarifa limita o presta o de servi os pelas Adm Portu rias Instituir os Comit s Consultivos dos portos envolvendo os v rios utentes dos portos Separa o legal de contas Atribuir s adm Portu rias a autonomia para definir taxas transpar ncia no c lculo das taxas portu rias permitir varia es de taxas em fun o de par metros ambientais Fonte Comiss o Europeia SWD 2013 181 final 254 Excetuam se as situa es em que restri es de espa o nos portos impe am mais do que um operador bem como os servi os com obriga es de servi o p blico 255 Em particular nos casos em que por restri es de espa o nos portos ou obriga es de servi o p blico n o poss vel proceder a uma liberaliza o do acesso ao mercado Esta obriga o dever aplicar se n o s a novos contratos mas tamb m quando esteja em causa uma altera o substancial aos contratos existentes 166 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 167
294. r prias estrat gias comerciais e de investimento podendo essas taxas variar em fun o da frequ ncia de utiliza o do porto por forma a promover a utiliza o mais eficiente das infraestruturas 572 J no que se refere ao pre o dos servi os portu rios dever garantir se que estes s o definidos de forma transparente e n o discriminat ria e de acordo com condi es normais de mercado nomeadamente quando estejam em causa direitos exclusivos de presta o de tais servi os 573 Dever ainda ser constitu do junto de cada porto um comit consultivo de utentes que ser consultado em mat ria de estrutura e n vel das taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias e em certos casos das taxas dos servi os portu rios 574 Em maior detalhe a Proposta de Regulamento de acesso ao mercado dos servi os portu rios apresenta os seguintes elementos principais i Passa a prever se nos portos mar timos europeus que integram a RTE T a liberdade de acesso presta o de servi os portu rios ii As administra es portu rias poder o no entanto impor requisitos m nimos aos prestadores de determinados servi os portu rios os quais quando impostos apenas poder o estar relacionados com as qualifica es profissionais os equipamentos necess rios ou a seguran a mar tima a seguran a geral do porto e os aspetos ambientais relevantes iii Os requisitos n o dever o ser utilizados para introduzir barrei
295. raestruturas portu rias com boas liga es terrestres servi os portu rios eficientes e fi veis e um sistema transparente de financiamento dos investimentos em infraestruturas portu rias Salientam ainda que a disponibilidade de infraestruturas portu rias eficientes a presta o eficiente de servi os portu rios e a exist ncia de condi es de concorr ncia efetiva no setor portu rio s o fatores essenciais para a competitividade da europa nos mercados mundiais e para o seu crescimento econ mico bem como para a sustentabilidade do sistema de transportes europeu 237 O Transporte Mar timo de Curta Dist ncia representa uma importante alternativa ao transporte terrestre e uma poss vel solu o para o problema do congestionamento em algumas estradas europeias com potenciais benef cios em termos de redu o de tr fego e custos ambientais bem como ao n vel da efici ncia das cadeias log sticas e custos no transporte de mercadorias 238 Cfr Comunica o da CE Portos um motor para o crescimento de 23 05 2013 COM 2013 295 final 239 Cfr Comiss o Europeia Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework on the market access to port services and the financial transparency of ports de 23 05 2013 SWD 2013 181 final Volumes 1 2 e 3 e Notteboom Theo E Concentration and the formation of multi port gateway regions in the Eur
296. ragilidade negocial decorrente da n o defini o e imposi o preliminar de crit rios rigorosos e prudentes de re negocia o ii Considera o de proje es de tr fego sobreavaliadas e desajustadas realidade assumindo o concedente a reposi o do equil brio financeiro do concession rio pelo n o cumprimento das estimativas Ou seja assumindo o concedente o risco de neg cio associado n o concretiza o das proje es de evolu o do tr fego nos terminais 163 Note se que parece resultar das avalia es do consultor financeiro do concedente que a op o de renegocia o do contrato de concess o com o atual concession rio por um lado e de resgate da concess o e investimento na expans o do terminal pela pr pria APL n o seriam muito distintas em termos de VAL ajustado pelo risco E se verdade que o consultor n o avaliou a op o de resgate da concess o seguida do lan amento de um novo procedimento competitivo de reatribui o de concess o poss vel que o valor desta op o fosse superior ao valor da op o de resgate e investimento pela pr pria administra o portu ria nico cen rio em que a concess o a privados se justificaria 164 Vide Relat rio n 26 2009 2 2 Sec o relativo concess o do Terminal de Contentores de Alc ntara Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o relativo Concess o do Terminal XXI ou o Relat rio n 19 2007 2 2 Sec o relativo Auditoria APL Ad
297. ran a entre outras 4 5 Acesso aos mercados dos servi os portu rios 566 A opera o e movimenta o de navios e respetiva carga nos portos nacionais feita com base num conjunto alargado de servi os para al m do acesso aos terminais portu rios e servi os de estiva prestados nesses terminais De facto identificam se um conjunto de servi os conexos movimenta o de carga nos terminais tais como os servi os de pilotagem de reboque de amarra o ou de abastecimento e saneamento que se revelam essenciais para a movimenta o de navios e respetiva carga nos portos nacionais 567 A efici ncia a qualidade e as condi es de concorr ncia na presta o destes servi os afeta o funcionamento e a competitividade dos portos pelo que importa tamb m para estes servi os aferir dos eventuais constrangimentos concorr ncia e ao acesso aos mercados 568 No mbito da tem tica do acesso aos mercados dos servi os portu rios ser fundamental considerar a Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho Europeu que estabelece um quadro normativo para o acesso aos servi os e a transpar ncia financeira dos portos Este instrumento de pol tica europeia que ser descrito a seguir visa estabelecer um quadro comum de regras normativas de acesso presta o de servi os portu rios promovendo a liberaliza o do acesso e a concorr ncia nestes mercados 4 5 1 Proposta de Regulamento de acesso ao mercado dos servi o
298. ras no mercado de forma impl cita devendo por conseguinte os crit rios que os definem ser objetivos e proporcionais assegurando o tratamento equitativo de todos os operadores atuais e potenciais iv A disposi o acima mencionada n o ser imposta aos servi os de movimenta o de carga nem aos terminais de passageiros Estes servi os s o frequentemente organizados por meio de contratos de concess o ficando por isso abrangidos pelo mbito de aplica o da diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o que foi sumariamente descrita supra na sec o 4 1 v De igual modo ao contr rio dos servi os de pilotagem para entrada e sa da dos portos os servi os de pilotagem em mar alto n o se encontram inclu dos na Proposta de Regulamento por n o terem impacto direto na efici ncia dos portos vi Quando se justifique a liberdade de presta o de servi os poder ser condicionada limitando se o n mero de prestadores Esta restri o dever contudo justificar se em restri es de espa o ou reserva de terrenos na rea do porto desde que claramente documentados num plano formal de desenvolvimento portu rio vii O processo de sele o dos prestadores de servi os portu rios caso o n mero de prestadores seja limitado deve seguir os princ pios e a abordagem estabelecidos na 179 A RTE T sumariamente caracterizada no Anexo V 111 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Diretiva relativa adjudica
299. rcadorias por via mar tima encontrando se nessa medida a atividade dos portos intimamente ligada evolu o do com rcio internacional de mercadorias 34 O com rcio internacional tem crescido a um ritmo mais elevado do que o produto mundial e por sua vez o transporte mar timo de mercadorias tem crescido de forma mais acentuada do que o com rcio internacional Observa se assim uma integra o crescente das economias por via do com rcio internacional desempenhando o transporte mar timo e nessa medida o setor portu rio um papel crescente nesse processo de integra o Gr fico 1 Com rcio Internacional de Mercadorias Figure 1 1 The OECD Industrial Production Index and indices for the world Gross domestic product 1 00 merchandise trade and seaborne shipments 1975 2013 1990 1 World merchandise trade 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Fonte UNCTAD Review of Maritime Transport 2014 35 tamb m expet vel que a globaliza o e o com rcio internacional mantenham a tend ncia de crescimento sustentado que se tem verificado sendo assim previs vel que se mantenha 11 36 37 38 39 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA o crescimento sustentado da procura do transporte mar timo de mercadorias e consequentemente tamb m a procura de servi os portu rios Por categorias de carga nota se um crescimento
300. rce Commission 1995 Commission wins 500 000 penalties against Port Nelson Limited July 80 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA outros caracter sticas estas que contribuem para refor ar o risco de ocorr ncia de pr ticas de carteliza o do mercado O mesmo se verifica ao n vel da presta o de servi os portu rios em particular naqueles casos em que o n mero de prestadores de servi os a operar em cada porto relativamente reduzido 3 3 Desempenho do setor portu rio 417 Conforme referido supra nos termos do Paradigma E C R que temos vindo a aplicar os mercados s o caracterizados pela sua estrutura pela conduta ou comportamento das empresas que o integram bem como por uma s rie de indicadores que avaliam os resultados ou desempenho do mercado em causa 418 Assim na sec o 3 1 apresent mos um conjunto de elementos que caracterizam a estrutura de oferta no setor portu rio os quais s o pass veis de indiciar a exist ncia de um poder de mercado significativo no setor portu rio nacional em particular de alguns operadores que apresentam quotas de mercado mais elevadas Ora conforme notado supra a exist ncia de um poder de mercado por parte de alguns operadores portu rios traduz se num risco de eventuais comportamentos de abuso de tal poder pass veis de serem classificados como comportamentos anti concorrenciais no mbito da aplica o da legisla o de concorr ncia De facto operadores portu rios com uma
301. recuperar a respetiva import ncia relativa na movimenta o de contentores que dispunha antes das recentes greves dos estivadores 71 Cfr IEVA Relat rio Final 2014 72 Idem 73 Idem 52 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 234 No que se refere carga geral fracionada observam se taxas de utiliza o da capacidade muito elevada nos portos da Figueira da Foz e Set bal na ordem dos 94 e 88 respetivamente 235 No que se refere aos Gran is L quidos observa se uma elevada taxa de utiliza o da capacidade na ordem dos 88 no porto de Leix es e no que se refere aos Gran is S lidos verifica se uma taxa de utiliza o da capacidade pr xima dos 80 no porto da Figueira da Foz 236 Conclui se assim por n veis de utiliza o de diversas infraestruturas portu rias pass veis de indiciar potenciais riscos de congestionamento sobretudo ao n vel da movimenta o da carga contentorizada em particular nos portos de Leix es e Sines mas tamb m ao n vel da movimenta o de carga geral fracionada nos portos da Figueira da Foz e de Set bal bem como de gran is l quidos no porto de Leix es 237 Estes cen rios de potencial congestionamento s o em grande medida confirmados pelas Administra es Portu rias que foram ouvidas pela AdC no mbito dos trabalhos de prepara o do presente Estudo 238 De facto a Administra o do Porto de Leix es confirma que na carga contentorizada a capacidade est
302. remunera o desproporcionada face ao n vel de risco incorrida pela concession ria no mbito deste contrato 1 559 Note se que a renegocia o do contrato de concess o implicou a extens o do prazo de concess o por um per odo de 27 anos quando faltavam apenas 7 anos para o t rmino da concess o resultando consequentemente no encerramento do mercado a outros operadores e numa restri o concorr ncia pelo mercado 2 560 Adicionalmente estando em causa uma altera o substancial ao objeto de concess o inicial n o h qualquer garantia de que o concession rio inicialmente escolhido a Liscont seria o operador mais eficiente na implementa o do novo contrato de concess o e nessa medida poderia n o representar a proposta vencedora caso a altera o tivesse sido prevista no procedimento inicial de adjudica o Ou seja a altera o do contrato de concess o por via de um ajuste direto com o atual concession rio poder ter restringido distorcido ou afetado a concorr ncia no mercado em particular se a sua considera o no 159 Cfr Tribunal de Contas Auditoria Gest o das Concess es PPP Portu rias Concess o do Terminal de Contentores de Alc ntara Adenda 2008 Porto de Lisboa doravante Auditoria do Tribunal de Contas 160 idem ibidem 162 De acordo com as conclus es da Auditoria do Tribunal de Contas supra citadas as proje es de procura que ter o justificado a necessidade
303. restantes servi os procurando internalizar tal efeito Note se que uma otimiza o conjunta dos pre os de v rios servi os complementares pass vel de resultar numa otimiza o de pre os a n veis mais baixos e dessa forma contribuir para a competitividade dos portos nacionais 689 O Plano 5 1 toca neste aspeto ao referir que o atual regime tarif rio prev uma sobreposi o de taxas portu rias com os pre os praticados pelos operadores privados de terminais bem como uma sobreposi o de v rias taxas espec ficas cobradas aos clientes dos portos por diversos servi os p blicos sem que se preveja um price cap para o conjunto das taxas espec ficas cobradas 690 Em nenhum dos casos referidos no ponto anterior parece ter havido uma otimiza o conjunta dos pre os dos v rios servi os complementares em causa no sentido de internalizar o impacto de uma altera o de um pre o sobre a procura dirigida aos restantes servi os Assim prov vel que uma revis o do atual regime tarif rio possa resultar em efici ncias de pre os traduzidas numa otimiza o de pre os a n veis mais baixos e dessa forma contribuir para a competitividade dos portos nacionais 151 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 691 Note se ainda que do ponto de vista das pol ticas p blicas dever o tamb m ser consideradas as externalidades da atividade portu ria sobre a restante atividade econ mica Nesses termos ao definir as taxas e tarifas cobra
304. rformance econ mico financeira em causa Para o efeito considere se a tabela seguinte 131 ROI Resultado antes de juros e impostos Ativo total 132 ROA Resultado l quido do exerc cio Ativo total 133 ROE Resultado l quido do exerc cio Capital pr prio 89 Valores em AUTORIDADE DA CONCORR NCIA Tabela 27 Indicadores financeiros de alguns operadores portu rios Liscont Tersado PortSines 2012 2013 2012 2013 2012 2013 Performance Econ mico Financeira Rentabilidade do Ativo ROA Rent do Investimento ROI Rent do Capital Pr prio ROE Margem EBITDA Margem EBIT 465 466 467 468 469 470 471 Fonte AdC com base em informa o da Base de Dados da InformaDB A leitura da tabela anterior aponta para a exist ncia de operadores portu rios com n veis de rentabilidade significativos em que as rentabilidades dos capitais pr prios assumem valores na ordem dos 15 a 30 para a maioria dos operadores identificados identificando se mesmo um operador a Portsines com uma rentabilidade dos capitais pr prios superior a 40 Da mesma forma a an lise dos valores da rentabilidade econ mica medida atrav s do ROI aponta para a exist ncia de operadores com n veis de rentabilidade econ mica significativos uma vez que este indicador assume valores superiores a 20 para a maioria dos operadores identificados havendo mesmo um operador a Portsines com um ROI
305. rial McGraw Hill 1994 38 O modelo das 5 for as de Porter agrupa e sistematiza em cinco for as os v rios fatores econ micos que determinam a rentabilidade de uma ind stria Este modelo foi posteriormente estendido por Adam Brandenberger e Barry Nalebuff no seu livro Co opetition 1996 publicado pela HarperCollinsBusiness para levar em considera o n o apenas o papel da concorr ncia que resulta da rivalidade interna entre 32 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA rivalidade interna entre as empresas que integram determinado mercado os seguintes fatores entre outros i ndice de concentra o do mercado ii N vel de utiliza o da capacidade produtiva e iii N vel de diferencia o dos produtos servi os oferecidos pelas v rias empresas que atuam no mercado Figura 8 Modelo das 5 For as de Porter Entrantes Potenciais Amea a de novos entrantes Poder de negocia o dos compradores Concorrentes na Fornecedores gt Pekena lt 4 Compradores Rivalidade entre as Poder de negocia o empresas existentes dos fornecedores Amea a de produtos ou servi os substitutos Substitutos Fonte Michael Porter Competitive Strategy 1980 129 Ou seja para avaliar o grau de concorr ncia ou rivalidade interna em determinada ind stria ou mercado dever o considerar se em primeiro lugar indicadores que caracterizem a res
306. risco de explora o obrigatoriedade de lan amento de novo procedimento de concess o quando estejam em causa modifica es substanciais concess o inicial necessidade de se preverem mecanismos efetivos de rescis o antecipada de concess es ou necessidade de se aplicarem crit rios de sele o proporcionais n o discriminat rios e equitativos 491 No que concerne ao tema do risco de explora o da concess o refere a Diretiva que a adjudica o de uma concess o de obras ou de servi os deve envolvefr a transfer ncia para o concession rio de um risco de explora o dessas obras ou servi os que se traduz num risco ligado procura ou oferta ou a ambos 136 A Diretiva de contratos de concess o define uma Concess o de Obras como um contrato a t tulo oneroso celebrado por escrito mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a execu o de obras a um ou mais operadores econ micos cuja contrapartida consiste quer unicamente no direito de explora o da obra que constitui o objeto do contrato quer nesse direito acompanhado de um pagamento 137 A referida Diretiva define uma Concess o de Servi os como um contrato a t tulo oneroso celebrado por escrito mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a presta o e a gest o de servi os distintos da execu o de obra a um ou mais operadores econ micos cuja contrapa
307. rminal especializado num determinado tipo de carga face a um pequeno aumento de pre os noutro terminal especializado noutro tipo de carga leve a cabo os investimentos necess rios para passar a concorrer pela carga daquele outro terminal portu rio 143 A dimens o dos investimentos necess rios altera o dos equipamentos e adapta o das caracter sticas f sicas das infraestruturas portu rias de modo a que estas pudessem movimentar de forma eficiente um novo tipo de carga em concorr ncia com o terminal que despoletou o aumento de pre os contribuem tamb m para restringir a substituibilidade na perspetiva da oferta em particular se tais investimentos forem de montante significativo e obriguem a prazos de adapta o alargados 144 Nessa medida exclui se a exist ncia de uma substituibilidade na perspetiva da oferta devendo assim o exerc cio de delimita o dos mercados relevantes basear se apenas na substituibilidade na perspetiva da procura 145 A carga movimentada nos terminais portu rios pode ser classificada em Carga Geral Gran is S lidos v g carv o min rios produtos agr colas e outros gran is s lidos e Gran is L quidos v g petr leo bruto produtos petrol feros refinados e outros gran is 44 Note se que para este efeito da defini o do mercado relevante n o necess rio que a totalidade a quase totalidade ou uma parte muito significativa dos utilizadores considerem dois terminais portu r
308. rrrrrssssrrrerrrresssrnrerreeesssna 94 4 2 Avalia o e eventual revis o dos atuais contratos de concess o 98 4 3 Renegocia o dos contratos de COncessS o sesssssrrrrrrssssrrrrrresssssnnerrrresssnn 104 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 4 4 Auditorias do Tribunal de Contas no mbito do setor portu rio 108 4 5 Acesso aos mercados dos servi os portu rios 110 4 5 1 Proposta de Regulamento de acesso ao mercado dos servi os portu rios 110 4 5 2 Condi es de presta o dos principais servi os portu rios 113 5 CONCIUSOCS sciisaisaaiossisaciaachoa ticos REE RERE EE 115 6 Recomenda es sereia EE EEE E EE erR ESRT 117 6 1 Recomenda o 1 Re defini o do modelo de governa o do setor portu rio 119 6 2 Recomenda o 2 Re defini o do modelo de concess es 120 6 3 Recomenda o 3 Re ajustamento do modelo de rendas das administra es DOr Ua assessor so oo E EE EE E E EEE O 125 6 4 Recomenda o 4 Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios 127 6 5 Recomenda o 5 Refor o da transmiss o de custos ao longo da cadeia de valor do setor portu rio pass throuGh esseseneienarerenciereneiaiaienei ate ittero e r revi vevi verao crendo aver e revive varie 129 Anexo Caracteriza o da atividade dos portos do Continente ssssssessssssssrrerreessssrreen 131 Anexo Il Caracter sticas f sic
309. rt ncia dos portos europeus tamb m se revela pelo seu contributo para o emprego estimando se que o setor portu rio seja respons vel por gerar direta e indiretamente cerca de tr s milh es de empregos nos 22 estados membros com atividade mar timo portu ria 1 5 milh es de empregos diretos e outros tantos indiretos 726 Perante a import ncia do sistema de portos para a competitividade e crescimento econ mico da europa bem como para a promo o do transporte mar timo de curta dist ncia e os consequentes benef cios em termos ambientais e de descongestionamento das vias terrestres a Comiss o Europeia tem vindo a desenvolver um conjunto de iniciativas tendentes a refor ar a efici ncia e a competitividade dos portos europeus incluindo a identifica o e avalia o de potenciais medidas de promo o da concorr ncia e de facilita o do acesso aos mercados de servi os portu rios 727 Estas iniciativas t m ganho uma prem ncia acrescida em resultado do crescente congestionamento das redes de transporte terrestre do crescimento do com rcio internacional entre a europa e o resto do mundo e consequentemente do tr fego mar timo nos portos europeus bem como das necessidades de investimento na moderniza o das infra estruturas de transporte incluindo o setor portu rio 728 Nesse mbito o Livro Branco sobre os Transportes de 2011 e o Ato para o Mercado nico Il de 2012 sublinham a necessidade de existirem inf
310. rtar pelos clientes no momento em que procuram mudar de fornecedor 133 De facto um aumento dos custos de mudan a a suportar pelos clientes pass vel de diminuir a sensibilidade ao pre o da procura que dirigida a uma qualquer empresa e nessa medida refor ar o poder de mercado dessa empresa Isto sairia refor ada a capacidade da empresa para aumentar pre os sem que tal redunde na perda significativa de clientes os quais tender o a n o mudar de fornecedor se a diferen a de pre os face aos pre os dos concorrentes n o compensar os custos de mudan a que teriam de suportar com a escolha de um novo fornecedor Resulta assim numa menor concorr ncia ou rivalidade interna entre as empresas que integram o mercado ou a ind stria em an lise 134 Deigual modo a diminui o da capacidade produtiva dispon vel de uma ou v rias empresas que integram um qualquer mercado ou ind stria reduz a capacidade das mesmas para absorverem um eventual afluxo de novos clientes em resultado por exemplo de um aumento dos pre os praticados pelos concorrentes Assim uma empresa cujos concorrentes disponham de uma capacidade produtiva excedent ria muito limitada disp e de um maior poder de mercado isto de uma maior capacidade para aumentar pre os sem que tal redunde na perda significativa de clientes 135 Nestes termos consideram se para efeitos de caracteriza o das condi es estruturais de concorr ncia no sistema portu r
311. rtida consiste quer unicamente no direito de explora o dos servi os que constituem o objeto do contrato quer nesse direito acompanhado de um pagamento 138 A Diretiva define o Direito Exclusivo como um direito concedido por uma autoridade competente de um Estado Membro por meio de disposi o legislativa regulamentar ou disposi o administrativa p blica compat vel com os Tratados que tenha por efeito limitar a um nico operador econ mico o exerc cio de uma atividade e que afete substancialmente a capacidade de outros operadores econ micos para exercerem essa mesma atividade 139 A Diretiva define o Direito Especial como um direito concedido por uma autoridade competente de um Estado Membro por meio de disposi o legislativa regulamentar ou disposi o administrativa p blica compat vel com os Tratados que tenha por efeito limitar a dois ou mais operadores econ micos o exerc cio de uma atividade e que afete substancialmente a capacidade de outros operadores econ micos para exercerem essa mesma atividade 94 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 492 Acrescenta a Diretiva que considera se que o concession rio assume o risco de explora o quando em condi es normais de explora o n o h garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no mbito de explora o das obras ou servi os que s o objeto da concess o E que a parte do risco transferido para o concession rio envolve uma exp
312. rtu rio nacional desempenha um papel que ultrapassa o seu contributo direto para a atividade econ mica e para a cria o de emprego que resulta do facto dos portos constitu rem um suporte atividade econ mica desenvolvida em Portugal funcionando como pontos de interliga o nas redes log sticas e de transporte internacionais e nessa medida contribu rem para facilitar a integra o das ind strias nacionais nos mercados internacionais Nos ltimos anos tem se verificado um crescimento sustentado da procura do transporte mar timo de mercadorias e consequentemente tamb m da procura de servi os portu rios o que resulta do aumento dos fluxos de com rcio internacional associado ao refor o da globaliza o das economias Observa se assim uma integra o crescente das economias mundiais por via do com rcio internacional desempenhando o transporte mar timo e nessa medida o setor portu rio um papel crescente nesse processo de integra o das economias Nesses termos fundamental que se garanta um funcionamento eficiente do setor portu rio nacional atendendo em particular relev ncia crescente do sistema de portos e ao seu impacto potencial na competitividade da economia A promo o de condi es de concorr ncia no setor portu rio tanto ao n vel da opera o de terminais portu rios como ao n vel dos restantes servi os portu rios v g servi os de reboque e de pilotagem um instrumento fundame
313. s Dever o aplicar se princ pios similares na defini o das rendas a pagar pelos v rios operadores portu rios com o intuito de evitar que eventuais diferen as entre contratos de concess o em particular as que se referem aos n veis e estrutura de rendas possam elas pr prias redundar em distor es de concorr ncia e na aus ncia de um adequado level playing field entre operadores Estas recomenda es dever o aplicar se n o s aos novos contratos de concess o mas tamb m no mbito dos eventuais processos de renegocia o dos atuais contratos de concess o No que se refere renegocia o dos atuais contratos de concess o recomenda se que como contrapartida redu o das rendas atualmente devidas pelos operadores portu rios se proceda a uma redu o do prazo das atuais concess es Ou seja numa l gica de reequil brio econ mico financeiro da concess o o operador passaria a beneficiar de rendas mais baixas resultando num ritmo de recupera o do investimento mais r pido e consequentemente um prazo de concess o restante que poderia e deveria ser ajustado no sentido de se tornar mais curto 6 4 Recomenda o 4 Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios 636 Conforme conclu do supra na sub sec o 4 5 2 decorrem do atual enquadramento legal de acesso ao mercado e da pr tica das administra es portu rias constrangimentos v rios presta o dos servi os por
314. s o injustificadamente discriminat rios 363 A conclus o referida no ponto anterior n o obsta a que se ponderem altera es nas condi es de acesso presta o de servi os de reboque conforme an lise que ser apresentada infra 364 E por ultimo no que se refere aos restantes servi os portu rios verifica se que n o existe um regime legal que determine as condi es de presta o destes servi os sem preju zo dos mesmos virem identificados no Decreto Lei n 273 2000 de 9 de novembro que aprova o Regulamento do Sistema Tarif rio dos Portos do Continente precedido de concurso p blico procedimento por negocia o com publica o de an ncio ou concurso limitado por pr via qualifica o Cfr Decreto Lei n 75 2001 de 27 de fevereiro 71 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 365 Verifica se nomeadamente que atualmente alguns destes servi os s o prestados por v rias empresas com permiss o licenciamento da Autoridade Portu ria para prestar o servi o v g amarra o e desamarra o Existem por m outros servi os que s o prestados diretamente e exclusivamente pela Autoridade Portu ria ou ainda pelo concession rio do servi o de movimenta o portu ria de mercadorias v g abastecimento de gua 366 A determina o atual do pre o dos servi os est assim mais uma vez dependente do modelo adotado para a sua presta o determina o do pre o em fun o das condi es de concorr ncia do
315. s adequados mecanismos que permitam caso necess rio proceder a uma rescis o antecipada da concess o Em particular a rescis o antecipada poder justificar se perante designadamente a ocorr ncia de altera es n o previstas no contrato inicial nas circunst ncias e condi es de mercado que justifiquem um reajustamento aos termos do contrato de concess o e ou a potencial atribui o da concess o a um outro operador por este ser mais eficiente na opera o da concess o em causa 618 Relacionado com a mat ria abordada no ponto anterior recomenda se que eventuais modifica es substanciais concess o apenas devam ocorrer por regra mediante novo procedimento concursal sendo esta uma forma de garantir perante as novas 200 Note se a este prop sito que o aumento da dura o dos contratos de concess o torna mais prov vel a necessidade de no decurso desse prazo ter de se proceder a uma renegocia o dos termos do contrato para o ajustar a altera es de circunst ncias ou de mercado que n o se encontravam previstas no contrato inicial E que em eventuais renegocia es contratuais o concession rio beneficiar de um poder negocial por se encontrar numa renegocia o bilateral de que n o beneficiaria num procedimento aberto concorr ncia o que tender a resultar em piores condi es para o concedente Nessa medida mesmo numa perspetiva meramente financeira de maximiza o de rendas o alargamento do pr
316. s movimentavam em 2010 respetivamente cerca de 36 e 34 do total de contentores movimentados nos portos do Continente tendo as suas quotas passado para respetivamente 29 e 25 em 2013 103 Verificou se assim uma clara altera o das posi es relativas dos tr s principais portos do Continente no que se refere movimenta o de contentores tendo Sines passado do 3 para o 1 porto E simultaneamente o porto de Leix es ultrapassou o porto de Lisboa na movimenta o de contentores 28 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 104 Refira se ainda que Sines o porto nacional que recebe em m dia navios de maior dimens o atendendo s suas caracter sticas f sicas que o tornam um porto de guas profundas Tal encontra se refletido na Tabela 5 a qual identifica a distribui o do movimento de navios nos v rios portos em 2013 em termos do n mero e da tonelagem bruta dos navios em causa Assim note se que Sines recebe apenas 19 6 do total de navios que entraram nos portos do Continente representando estes no entanto quase 40 em termos de tonelagem bruta O que significa que em m dia os navios operados em Sines t m uma dimens o muito superior m dia dos navios operados nos restantes portos do Continente Tabela 11 Distribui o da atividade pelos principais portos do Continente 2010 2011 2012 2013 V do Castelo 0 8 0 7 0 7 0 6 Leix es 22 4 24 4 24 5 21 7 Aveiro 5 8 5 0 4
317. s o com rcio entre Portugal e os outros pa ses da UE Valores calculados a partir das Estat sticas do Com rcio Internacional de Bens do INE SClark X Dollar D and Micco A 2004 Port Efficiency Maritime Transport Costs and Bilateral Trade Journal of Development Economics Volume 75 417 450 6 Limao N and Venables A J 2000 Infrastructure Geographical Disadvantage and Transport Costs The World Bank Economic Review Volume 15 3 451 479 7 Djankov S Freund C and Pham Cong S 2006 Trading on time Policy Research Working Paper 3909 Washington DC The World Bank 10 11 12 13 14 15 AUTORIDADE DA CONCORR NCIA O Estudo da Autoridade da Concorr ncia AdC tem como objetivo a apresenta o de um conjunto de recomenda es que visam dar resposta aos constrangimentos de ndole concorrencial que afetam o setor portu rio nacional e assim por via da promo o da concorr ncia contribuir para um refor o da efici ncia e da qualidade de funcionamento dos portos nacionais e consequentemente para potenciar o seu contributo para a competitividade nacional Em termos metodol gicos a AdC optou por seguiu um quadro de an lise que identifica numa primeira fase um conjunto de factos e sintomas pass veis de indiciar problemas de funcionamento do setor portu rio nacional para numa segunda fase se identificarem as causas subjacentes a tais factos e sintomas em particular as
318. s portu rios 569 A Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho Europeu que estabelece um quadro normativo para o acesso aos servi os e a transpar ncia financeira dos portos visa promover as condi es de concorr ncia no mercado estabelecendo para o efeito um quadro claro de acesso ao mercado dos servi os portu rios bem como regras em mat ria de transpar ncia financeira e de tarifica o a aplicar pelas administra es portu rias e pelos prestadores de servi os portu rios 174 Vide Relat rio n 38 06 22 Sec o 175 Vide Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o 176 Vide Relat rio n 19 2007 2 2 Sec o 177 Vide Relat rio n 26 2010 2 2 Sec o 178 Idem 110 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 570 No que se refere ao acesso ao mercado a Proposta de Regulamento prev como regra a liberdade de acesso presta o de servi os portu rios em todos os portos mar timos que integram a Rede Transeuropeia de Transportes RTE T Poder no entanto em determinadas circunst ncias v g restri es de espa o na rea do porto ou quando se imponham obriga es de servi o p blico limitar se o n mero de prestadores de servi os portu rios espec ficos 571 No que se refere transpar ncia financeira e autonomia dos portos a Proposta de Regulamento prev que as administra es portu rias definam as taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias de forma aut noma e de acordo com as suas p
319. s que resultem em riscos de redundarem em entraves significativos concorr ncia Contudo esse controlo da AdC apenas ocorre nos casos em que esteja em causa uma opera o de concentra o que cumpra os crit rios de notifica o previstos na Lei da Concorr ncia deixando de fora determinadas situa es que ainda assim poder o contribuir para a deteriora o das condi es de concorr ncia no mercado Em particular ficariam de fora casos que n o cumpram os crit rios de notifica o ou casos que envolvam a concess o para a constru o de raiz e posterior explora o de um terminal portu rio a qual envolveria uma empresa ou ativo o futuro terminal portu rio ainda sem atividade no mercado no momento da atribui o da concess o note que a Lei da Concorr ncia prev que o procedimento de controlo de concentra es apenas ser aplic vel aos casos em que esteja em causa uma altera o de controlo sobre empresas ou ativos com atividade no mercado 123 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Recomenda o 2 Re defini o do modelo de concess es e A promo o da abertura das concess es concorr ncia deve fazer se em duas dimens es por um lado os procedimentos e contratos de concess o dever o ser desenhados de forma a garantir que a concess o feita num ambiente de efetiva concorr ncia entre potenciais concession rios por outro lado dever promover se a frequ ncia com que a concess o volta ao mercado sej
320. s terminais portu rios no mesmo porto sejam operados e controlados por operadores distintos como forma de promo o da concorr ncia intraportos Assim no lan amento de novas concess es dever restringir se a possibilidade das mesmas virem a ser concessionadas a operadores que j controlam no mesmo porto terminais destinados ao mesmo tipo de carga Das taxas e matriz tarif ria 685 Finalmente o Plano 5 1 prev a necessidade de rever o atual regime tarif rio imposto aos clientes dos portos visando torn las mais competitivas e dessa forma promover o papel dos portos como instrumento de crescimento econ mico global 686 A tem tica da matriz tarif ria foi abordada supra na sec o 3 2 1 atendendo ao impacto potencial que tal matriz tarif ria poder ter sobre a efici ncia do sistema portu rio nacional mat ria igualmente objeto do Plano 5 1 no que se refere revis o do atual regime tarif rio imposto aos clientes dos portos 687 Em particular foram analisados n o apenas o n vel das tarifas aferindo se as mesmas assumem valores elevados ao ponto de colocar em causa a competitividade dos portos nacionais mas a pr pria estrutura das tarifas 688 Da an lise efetuada notou se que o atual regime tarif rio n o promove as efici ncias de pre os Ou seja estando em causa v rios servi os complementares a determina o dos pre os de cada um deles deveria levar em conta o impacto sobre a procura dirigida aos
321. s utilizados em Portugal s o os transportes terrestres por oposi o ao transporte fluvial nomeadamente o transporte ferrovi rio e sobretudo o transporte rodovi rio Em todo o caso a escolha do meio de transporte a utilizar nos v rios elos de liga o da cadeia log stica tender a recair obviamente naquele que se revelar mais eficiente em fun o das caracter sticas e especificidades do percurso e da carga transportada Figura 1 Representa o simplificada da cadeia log stica de transporte de mercadorias de E 2 E sim RA sa Ponto de origem da Transporte Transporte Mg a Destino da mercadoria at ao porto Mar timo eaa mercadoria EDE CARREGADOR OPERADOR OPERADOR CARREGADOR PORTU RIO ARMADOR PORTU RIO PRESTADORES DE SERVI OS PRESTADORES DE SERVI OS ADM PORTU RIA ADM PORTU RIA Considera se que o carregador o agente respons vel pela contrata o e pagamento do transporte mar timo Esta quest o depender da negocia o efetuada entre o agente localizado na origem da mercadoria e o agente localizado no destino da mercadoria Fonte AdC 27 Embora as cadeias log sticas possam ser estruturadas de formas muito diversas envolvendo uma grande variedade de agentes importa aqui ter presente a interven o dos agentes mais relevantes para a an lise levada a cabo pela AdC no presente Estudo Assim 9 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA o transporte mar timo de mer
322. scsas sosasuiado cocada asas igado aos D UN dada soinean nada casado 49 Carga Contentorizada nos portos do Continente sessssssssssreerressssrrrerrrsssssrnrene 50 Carga Geral Fracionada nos portos do Continente ssssssssrrenrrsssssrrrrrrrssssrnrens 50 Gran is S lidos nos portos do Continente 51 Peso relativo indicativo dos custos de opera o portu ria cccccccceeeeeeeeeeeea 67 Principais armadores mundiais carga contentorizada cccccccccscceeeeeeeeeeeesa 69 Qualidade das Infraestruturas de Transporte sssssssssesseessssssrrerresssssrrerreessssrerens 84 Qualidade da rede de infraestruturas portu rias na Europa iiiee 84 S ntese de indicadores de performance sugeridos pela UNCTAD 86 Indicadores financeiros de alguns operadores portu rios eeteeeess 90 Indicadores de rentabilidade de alguns portos espanh is ccccccccccceeteeeeeess 92 Indicadores financeiros das Administra es Portu rias cccccccccceeeeeeeeeeeemeeas 103 Recomenda es da AdC para a promo o da concorr ncia no setor portu rio 118 Atividade Portu ria por Tipo de Carga 2013 do Total do Porto 131 Atividade Portu ria por Tipo de Carga ton Varia o anual m dia 2010 13 131 Evolu o da movimenta o dos v rios tipos de carga no porto de V Castelo ton 132 Evolu o da
323. se a quota do porto em determinada categoria normalizada pela quota global do porto i e pela quota da atividade global do porto na atividade global de todos os portos do Continente 110 Assim se um porto apresenta uma quota em determinada categoria significativamente superior dimens o relativa da atividade do porto na movimenta o dos v rios tipos de carga conclui se pela exist ncia de uma especializa o revelada do porto na movimenta o da categoria de carga em causa 111 Note se que se poderia em alternativa adaptar ao presente contexto o ndice de Vantagem Comparativa Revelada que normalmente surge no mbito de trabalhos aplicados ao 29 O id AUTORIDADE DA CONCORRENCIA com rcio internacional Este ndice aplicado ao com rcio internacional mede a intensidade da especializa o de um pa s em rela o a uma determinada regi o do mundo onde se inclui o pa s Quando aplicado a um determinado produto para o qual se pretenda avaliar a intensidade da especializa o do pa s nesse produto resulta da divis o entre por um lado a quota desse produto nas exporta es do pa s e por outro lado a quota desse produto nas exporta es globais da regi o do mundo em considera o 112 Adaptando o referido ndice de Vantagem Comparativa Revelada ao presente contexto este indicador medir a intensidade da especializa o do porto na movimenta o de determinada categoria de carga relativamente ao conjun
324. so da presta o do servi o pela Autoridade Portu ria aplica se em geral uma tabela que definida pela administra o portu ria Note se que as tabelas de pre os em quest o preveem habitualmente a pr tica de alguns descontos a aplicar aos pre os definidos v g descontos de quantidade entre outros 361 No caso da presta o do servi o de reboques atrav s de concess o e semelhan a do que acontece com o servi o de movimenta o de mercadorias identifica se a defini o de pre os m ximos para o servi o Nesta situa o pr tica corrente que o pre o m ximo dos servi os de reboque esteja dependente do procedimento de atribui o da concess o verificando se que o pre o do servi o em geral um dos elementos mais valorizados durante o processo de atribui o da concess o 362 Entende se que caso seja poss vel assegurar a presta o do servi o atrav s do licenciamento de empresas e de forma concorrencial dever ser esse o modelo adotado E nos casos em que se comprove n o ser poss vel assegurar a presta o do servi o de forma concorrencial por empresas licenciadas e caso se verifique que a s empresa s prestadora s do servi o apresenta m uma situa o de domin ncia no mercado dever o ser implementadas medidas que assegurem que os pre os do servi o est o orientados para os custos eficientes de presta o do mesmo e que as restantes condi es de acesso ao servi o s o razo veis e n o
325. spetivamente Tabela 25 Qualidade da rede de infraestruturas portu rias na Europa Pa s Posi o em 144 Valor escala 1 7 Holanda 1 6 8 Finl ndia 5 9 6 4 B lgica 6 2 6 4 Isl ndia 8 2 5 9 Espanha 9 5 8 Dinamarca 10 5 8 Noruega 13 5 7 Alemanha 14 5 7 Reino Unido 16 5 6 Est nia 17 2 5 6 Fonte WEF The Global Competitiveness Report 2014 2015 432 Atendendo import ncia das liga es dos portos s redes de transporte em terra para a determina o da competitividade do porto e em particular as liga es pela via ferrovi ria importa tamb m avaliar a qualidade relativa das redes ferrovi rias Ora no que se refere qualidade da rede ferrovi ria Portugal aparece classificado em 23 lugar com uma classifica o de 4 4 Espanha Holanda B lgica e Alemanha aparecem classificados em 4 lugar classifica o de 6 em 9 lugar classifica o de 5 6 em 14 2 lugar classifica o de 4 9 e em 8 lugar classifica o de 5 7 respetivamente 433 Em suma os ndices de desempenho das infraestruturas de transporte e em particular a avalia o que feita da qualidade da rede portu ria publicados pelo Banco Mundial e pelo WEF s o pass veis de indiciar um funcionamento menos eficiente do setor portu rio nacional por compara o com o desempenho dos sistemas portu rios dos restantes pa ses europeus considerados 3 3 2 Indicadores de produtividade do setor portu rio 434 A pres
326. ssas atividades a atividade de transporte mar timo efetuada pelo armador as atividades prestadas ao navio que transporta a carga v g pilotagem reboque amarra o as atividades de apoio log stico ao transporte v g armazenamento movimenta o em terminais rodoferrovi rios e outras atividades auxiliares mas essenciais opera o de transporte v g ag ncias de navega o 260 O funcionamento eficiente em termos de custo e sobretudo de fiabilidade e qualidade da opera o global do transporte de mercadorias implica assim uma grande exig ncia em termos de organiza o e coordena o entre todas estas atividades 261 A procura de um maior controlo de algumas das atividades integradas na cadeia log stica de transporte visando assegurar uma maior coordena o entre as decis es e opera es inerentes s v rias atividades desta cadeia poder o ser um dos fatores que explicar o parte dos incentivos exist ncia de integra o vertical entre essas atividades 262 Esta necessidade de coordena o e a complexidade das rela es existentes na cadeia de valor enquadra se nas teorias que explicam os incentivos para a exist ncia de integra o vertical tendo por base argumentos relacionados sobretudo com os custos de transa o entre empresas 263 De facto tem se registado uma crescente integra o vertical entre a atividade de transporte mar timo efetuada pelos armadores e as atividades portu rias assim com
327. sse sentido aumentar a efici ncia e a competitividade dos portos nacionais como sejam i A altera o do modelo de governa o dos portos nomeadamente pela clarifica o dos objetivos das autoridades portu rias focando os no desenvolvimento do economia nacional na liberaliza o dos servi os portu rios e na divulga o transparente de informa o sobre a atividade dos portos concession rios portu rios e administra es portu rias ii A centraliza o de decis es em mat rias de mbito nacional nomeadamente as decis es sobre investimentos estruturantes nos portos ou a imagem dos portos nacionais iii A cria o de uma entidade reguladora independente com recursos adequados para garantir a regula o e supervis o do setor portu rio que seria respons vel nomeadamente pela valida o pr via das concess es portu rias a aprova o dos tarif rios das administra es portu rias e a recolha tratamento e divulga o de informa o relevante iv A redefini o das linhas de orienta o das concess es portu rias procurando maximizar o benef cio social das mesmas nomeadamente atrav s da escolha adequada dos procedimentos pr contratuais da implementa o de um modelo de sele o dos candidatos que privilegie a capacidade de promover a movimenta o de carga nos terminais portu rios de disposi es de controlo da estrutura de propriedade das concession rios por raz es de concorr ncia ou ain
328. ssociado ao refor o da globaliza o das economias tem se refletido no crescimento sustentado da procura do transporte mar timo de mercadorias e consequentemente tamb m no crescimento sustentado da procura de servi os portu rios 3 A UNCTAD aponta para uma tend ncia de crescimento do com rcio internacional a um ritmo mais elevado do que o crescimento da economia mundial e por sua vez o transporte mar timo de mercadorias tem crescido de uma forma mais acentuada do que o com rcio internacional Observa se assim uma integra o crescente das economias mundiais por via do com rcio internacional desempenhando o transporte mar timo e nessa medida o setor portu rio um papel crescente nesse processo de integra o das economias 4 A n vel europeu cerca de 74 do com rcio de mercadorias entre a Europa e o resto do mundo feito por via mar tima e cerca de 37 do transporte intra europeu de mercadorias feito por via mar tima no designado Transporte Mar timo de Curta Dist ncia J a n vel nacional o transporte mar timo de mercadorias e consequentemente a rede de portos nacionais foi em 2013 o meio utilizado para transportar 57 das exporta es e 63 das importa es nacionais em toneladas e excluindo o com rcio de servi os e foi o meio utilizado para transportar 36 das exporta es e 32 das importa es nacionais em valor e excluindo o com rcio de servi os 5 A literatura econ m
329. superior a 60 Cabe real ar que tais n veis de rentabilidade significativos verificam se sobretudo no que respeita aos terminais de contentores ou seja na categoria de carga em que se identificam maiores ndices de concentra o de mercado e restri es de capacidade fatores identificados supra como apontando para um cen rio de reduzida concorr ncia no mercado No que se refere margem EBIT a maioria dos operadores portu rios identificados na tabela supra apresentam margens EBIT elevadas assumindo estas valores superiores a 15 para a quase generalidade dos mesmos De facto apenas a Tersado apresenta uma margem inferior a 15 havendo mesmo tr s operadores portu rios Liscont Portsines e ETE com margens EBIT de sensivelmente 27 35 e 42 respetivamente Atendendo a que estes operadores ter o feito por regra consider veis investimentos em infraestruturas e equipamentos o que pass vel de se traduzir em n veis elevados de amortiza es importa tamb m analisar as margens EBITDA as quais descontam j o valor das amortiza es Conclui se que a maioria dos operadores identificados na tabela supra apresentam margens EBITDA elevadas assumindo estas valores superiores a 25 para a quase generalidade desses operadores De facto apenas a Tersado apresenta uma margem inferior a 25 havendo mesmo tr s operadores portu rios Liscont Portsines e ETE com margens EBITDA de sensivelmente 33 39 e 48 res
330. t o mas tamb m porque permite com maior frequ ncia reajustar os termos dos contratos de concess o evolu o das condi es de mercado 120 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA adequados ao estritamente necess rio para a recupera o do investimento seja ainda pela possibilidade de se prever a rescis o antecipada da concess o seguida de um novo procedimento concursal 608 No mbito da promo o da abertura das concess es concorr ncia recomenda se que se atentem aos princ pios previstos na Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o que foram descritos e analisados supra nos 88 487 a 512 em particular os que se referem dura o dos contratos de concess o transfer ncia para o concession rio de um efetivo risco de explora o obrigatoriedade de lan amento de novo procedimento de concess o quando estejam em causa modifica es substanciais concess o inicial necessidade de se preverem mecanismos efetivos de rescis o antecipada de concess es ou necessidade de se aplicarem crit rios de sele o proporcionais n o discriminat rios e equitativos na sele o do concession rio 609 Assim recomenda se que os contratos de concess o resultem numa efetiva transfer ncia de risco para o concession rio devendo este ter uma exposi o real imprevisibilidade do mercado Em particular dever o ser considerados os riscos sobre vari veis do neg cio que de alguma forma p
331. ta o do n mero de prestadores de servi os portu rios se garanta a presta o de servi os portu rios por pelo menos dois operadores distintos para cada um dos servi os em causa 641 Recomenda se ainda que nestes casos em que se justifique a limita o do n mero de prestadores de servi os portu rios as administra es portu rias procurem a par da promo o da concorr ncia no mercado por via do aumento do n mero de operadores autorizados a prestar cada um dos servi os implementar procedimentos competitivos de concess o do acesso presta o dos v rios servi os portu rios de forma a promover uma adequada concorr ncia pelo mercado 642 Nesse mbito dever o os prazos de renova o das concess es do acesso ao mercado ser definidos por forma a promover se a abertura frequente do mercado concorr ncia dever o ainda adotar se com as devidas adapta es os princ pios de promo o da concorr ncia previstos na Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o que foram descritos e analisados supra nos 88 487 a 512 20 O que n o deve obstar a que as administra es portu rias possam impor determinados requisitos m nimos aos prestadores de servi os portu rios nomeadamente requisitos relativos s qualifica es profissionais aos equipamentos necess rios ou seguran a mar tima seguran a geral do porto e aos aspetos ambientais relevantes A imposi o dos requisitos m nimos n o de
332. ta obtidas junto dos operadores portu rios 323 O refor o da transpar ncia do mercado no que se refere defini o das condi es de presta o dos servi os portu rios tenderia em princ pio a atenuar esse risco de discrimina o dos clientes em fun o do respetivo poder negocial Assim a publica o de indicadores relativos s condi es de oferta nos terminais portu rios tendente a refor ar o grau de transpar ncia no mercado poder levar a que o maior poder negocial de alguns clientes se traduza em benef cios para os restantes clientes sendo nessa medida desej vel um refor o da transpar ncia no setor portu rio 3 1 8 An lise de Estrutura Conclus o 324 lIdentificaram se supra um conjunto de elementos relativos estrutura de mercado que indiciam a exist ncia de um poder de mercado significativo no setor portu rio nacional em particular de alguns dos operadores portu rios que apresentam quotas de mercado mais elevadas 325 Referimo nos entre outros s estruturas de mercado significativamente concentradas exist ncia de elevadas taxas de utiliza o da capacidade de alguns terminais portu rios ao relativo grau de diferencia o entre os v rios portos e terminais portu rios do Continente aos constrangimentos entrada e expans o de atuais ou potenciais concorrentes aos potenciais efeitos resultantes da integra o vertical de alguns dos operadores do setor e aus ncia de um significa
333. tac es nacionais em 2013 Massa kg Valor 0 N Mar timo Rodovia Ferrovia Outros Fonte INE Estat sticas do Com rcio Internacional de bens No que concerne s importa es de bens verifica se que o transporte mar timo tamb m significativamente importante tendo estado na base em 2013 de cerca de 63 das importa es de bens para Portugal Desde 2010 at 2013 o total de importa es portuguesas reduziu se ligeiramente ainda que os dados dispon veis desde 2013 indiquem uma recupera o sustentada das mesmas Gr fico 6 Evolu o das importa es nacionais 70000 60000 50000 40000 30000 Milh es de Euros 20000 10000 2010 2011 2012 2013 m Intra UE Extra UE Fonte INE Estat sticas do Com rcio Internacional de bens Verifica se consequentemente que a relev ncia econ mica dos portos tem vindo a aumentar em linha com a crescente globaliza o da atividade econ mica mundial e da economia portuguesa em particular Tamb m o desenvolvimento n o s do transporte mar timo mas igualmente dos restantes meios e redes de transporte v g ferrovia rodovia tem contribu do para alargar a rea de influ ncia e a relev ncia econ mica dos portos e dos servi os a prestados De facto o desenvolvimento do transporte mar timo permitiu que o conjunto de reas geogr ficas mundiais que direta ou indiretamente s o servidas a partir de um determinado porto nac
334. tados podem influenciar a Conduta v g a rentabilidade da empresa determina a sua capacidade de investimento e por sua vez esta ltima pode contribuir para a determina o da Estrutura do mercado v g determinadas condutas da empresa podem ter um efeito de exclus o de concorrentes do mercado e consequentemente tornar a estrutura de mercado mais concentrada Os aspetos relativos Estrutura Conduta Resultados s o por sua vez condicionados por um conjunto de condi es ex genas ao funcionamento do mercado tais como a procura de mercado v g n vel de procura ou a sua elasticidade relativamente a pre os a tecnologia v g grau de economias de escala e a interven o governamental v g regula o do mercado e condi es de acesso ao mercado Figura 4 Paradigma Estrutura Conduta Resultados ESTRUTURA v g n mero e dimens o relativa das empresas grau de diferencia o do produto condi es de entrada acesso ao mercado CONDI ES EX GENAS Tecnologia v g grau de economias de CONDUTA escala v g pre os n veis de servi o e qualidade investimentos em Procura publicidade e em I amp D v g elasticidade da procura Interven o Governamental v g regula o de mercado e condi es regulamentares de acesso ao mercado RESULTADOS v g indicadores de rentabilidade e de efici ncia produtiva efici ncia na afeta o de recursos e efici ncia din mica ou gra
335. te ao dom nio p blico sendo a mesma paga de acordo com uma determinada periodicidade definida no contrato de concess o J a renda vari vel decorre do n vel de servi os de movimenta o portu ria prestados pelo concession rio 370 Este modelo de pagamentos dos operadores s administra es portu rias envolvendo duas componentes a componente de renda fixa e a componente de renda vari vel tem implica es por um lado a n vel da partilha de risco de procura entre o concedente e a concession ria e por outro lado a n vel da estrutura de custos do operador portu rio e consequentemente dos pre os que este vir a praticar e dos seus incentivos na atra o de tr fego adicional 371 De facto um aumento das rendas devidas pelo operador portu rio constitui um acr scimo de custos para este e consequentemente tender a ser repassado para os clientes do terminal portu rio sobre a forma de pre os mais elevados Isto especialmente verdade para aumentos a n vel das rendas vari veis que por afetarem diretamente os custos Isto medida que a carga e ou a fatura o da carga movimentada aumenta a renda vari vel paga administra o portu ria tamb m aumenta Em alguns contratos de concess o a renda vari vel unit ria paga pelo concession rio a presenta algumas redu es em fun o de se alcan arem n veis de movimenta o mais elevados de carga i e correspondendo a um desconto de quantidad
336. tejam em risco as condi es de concorr ncia no mercado E ainda um claro refor o do peso atribu do ao crit rio risco regulat rio risco de impacto concorrencial na avalia o das v rias propostas a uma concess o 124 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 6 3 Recomenda o 3 Re ajustamento do modelo de rendas das administra es portu rias 624 O modelo de pagamentos dos operadores de terminais s administra es portu rias envolvendo em regra uma componente de renda fixa e uma componente de renda vari vel i e determinada em fun o da carga movimentada no terminal portu rio tem implica es por um lado ao n vel da partilha de risco de procura entre o operador e a administra o portu ria e por outro lado ao n vel da estrutura de custos do operador portu rio e consequentemente dos pre os que este vir a praticar e dos seus incentivos na atra o de tr fego adicional 625 Na medida em que perante um aumento da movimenta o de mercadorias o operador manter apenas uma parte da receita adicional gerada o incentivo deste na atra o de tr fego adicional ser tanto menor quanto maior for a renda vari vel a pagar administra o portu ria E atendendo a que os atuais contratos de concess o preveem rendas vari veis significativas concluiu se que tal estrutura de pagamentos s administra es portu rias pass vel de restringir os incentivos dos operadores portu rios na atra
337. temente em constrangimentos concorr ncia no mercado ii Os portos do Continente distinguem se entre si por apresentarem intensidades de especializa o por categorias de carga movimentada distintas o que tender a ser um sintoma de uma certa diferencia o entre os v rios portos e terminais portu rios resultante entre outros da sua localiza o caracter sticas f sicas e n veis de efici ncia na movimenta o dos diferentes tipos de carga Ora a concorr ncia entre duas infraestruturas portu rias ser tanto menor quanto mais diferenciadas entre si forem essas infraestruturas portu rias iv O setor portu rio caracterizado pela exist ncia de elevadas barreiras entrada acesso opera o de infraestruturas portu rias quer de natureza legal quer ainda de natureza estrutural o que sendo pass vel de reduzir a amea a de surgimento de novos entrantes no mercado redunda numa menor concorr ncia no mercado v Alguns operadores de terminais portu rios atuam igualmente a jusante da cadeia de valor v g controlam armadores e agentes de navega o n o se excluindo que desta integra o vertical possam resultar entraves adicionais concorr ncia no mercado em particular se o operador integrado verticalmente passar a impedir ou a dificultar em benef cio das suas pr prias empresas que atuam a jusante o acesso dos concorrentes destas ultimas utiliza o do terminal portu rio vi Concluiu se ai
338. terminada tipo de carga e que passa a discriminar negativamente ou a bloquear o acesso a esse terminal a outros armadores concorrentes Nesta situa o o poder de mercado associado explora o do terminal portu rio poder ser transferido n o s para a atividade de transporte mar timo associada a esse terminal porque dificilmente outro armador ser competitivo mas tamb m potencialmente para outras atividades localizadas na cadeia log stica associada ao terminal em quest o 268 Considera se por outro lado que a integra o vertical reduz o potencial de substituibilidade do lado de procura entre os diferentes terminais portu rios uma vez que existir uma tend ncia para que as empresas optem por utilizar o terminal portu rio com o qual possuem uma rela o empresarial ou parceria e consequentemente tender o a manter se cativas desses terminais independentemente das condi es relativas de oferta de outros terminais 269 Adicionalmente a rela o vertical existente entre o armador e o operador do terminal poder fazer igualmente com que o armador verticalmente integrado utilize preferencialmente o terminal que controla diminuindo assim a procura potencial de outros terminais e dessa forma colocando eventualmente em risco a sobreviv ncia desses terminais alternativos Ou seja a integra o vertical de armadores e operadores de terminais portu rios poder conduzir a uma diminui o do potencial de concorr ncia
339. terminal passar a ser considerado como substituto do primeiro pelos utilizadores do primeiro terminal portu rio As altera es e os investimentos necess rios adapta o do terminal portu rio dever o ocorrer no curto prazo e sem que obriguem a incorrer em custos de investimento significativos para que se considere a substituibilidade da oferta para efeitos de delimita o dos mercados relevantes 36 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA l quidos incluindo os gran is l quidos alimentares A Carga Geral pode ser por sua vez decomposta nas categorias de Carga Contentorizada Carga geral Fracionada e Carga Ro Ro Assim uma primeira segmenta o que importa fazer para efeitos de delimita o dos mercados relevantes a segmenta o dos terminais portu rios pelo tipo de carga movimentada nos mesmos 146 Conforme referido supra no 8142 os contratos de concess o definem por regra o tipo de carga que poder ser movimentada em cada um dos terminais portu rios o que tender a impedir que terminais afetos a diferentes tipos de carga possam concorrer de uma forma significativa entre si 147 E ainda que se identifiquem terminais portu rios que podem nos termos do respetivo contrato de concess o movimentar v rios tipos de carga ou cargas distintas do objeto principal da concess o tal n o parece suficiente para concluir que os terminais especializados num determinado tipo de carga sofrem uma press o concorrencial signif
340. tes interessadas tais como as empresas estabelecidas no porto os prestadores dos servi os portu rios e os utentes do porto sobre as principais quest es relativas ao adequado desenvolvimento do porto ao seu desempenho e sua capacidade para atrair e gerar atividades econ micas tais como quest es relacionadas com a coordena o dos servi os portu rios na zona do porto as liga es com o hinterland ou os procedimentos administrativos portu rios 4 5 2 Condi es de presta o dos principais servi os portu rios 575 O servi o de pilotagem o servi o p blico que consiste na assist ncia t cnica aos comandantes das embarca es nos movimentos de navega o e manobras nas guas sob soberania e jurisdi o nacionais de modo a proporcionar que os mesmos se processem em condi es de seguran a 8 Este servi o exercido exclusivamente por profissionais de pilotagem dos portos e barras devidamente habilitados e certificados com experi ncia na condu o e manobra de navios em guas restritas e conhecedores das caracter sticas f sicas locais e das disposi es legais e regulamentares aplic veis 576 O regime legal existente prev que a pilotagem possa ser assegurada diretamente pelas autoridades portu rias ou em alternativa por uma empresa privada mediante um contrato de concess o Ou seja a legisla o em vigor limita os modelos de presta o deste servi o exist ncia de um nico prestador p
341. tes liga es dos portos nacionais rede ferrovi ria A identifica o de constrangimentos de outras ordens que n o os constrangimentos concorr ncia n o cabem no mbito deste Estudo o qual procurar identificar apenas os constrangimentos de ndole concorrencial 70 Para que se possa por um lado levar a cabo um estudo sistem tico dos v rios constrangimentos que afetam a competitividade dos portos nacionais designadamente aqueles que resultam de constrangimentos concorr ncia bem como por outro lado proceder identifica o de medidas ou recomenda es que possam atenuar ou eliminar tais constrangimentos a AdC prop e se seguir o seguinte quadro de an lise 18 O Relat rio Final do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado IEVA publicado no final de janeiro de 2014 e dispon vel em http www ieva pt media docs estudo pdf identifica um conjunto de constrangimentos de natureza infra estrutural no sistema mar timo portu rio nacional propondo como resposta a tais constrangimentos 18 projetos de investimento priorit rio nos portos a concretizar at 2020 18 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Figura 5 Problema Causas Estrat gias Plano de A o An lise Descritiva An lise Prescritiva O que funciona mal O que fazer Il An lise III Estrat gias Causas Identificar e subjacentes avaliar poss veis aos Y a X medidas N M Plano de l
342. titiva com capacidade para movimenta o da carga que ser expect vel no horizonte 2050 e atra o de navios de grandes dimens es ligada rede rodovi ria ferrovi ria e plataformas log sticas pertencentes RTE T e ii Alcan ar uma posi o de refer ncia no mercado portu rio internacional tirando partido da posi o geoestrat gica da costa Portuguesa na conflu ncia das grandes rotas mar timas internacionais e da exist ncia de condi es naturais nicas para a atra o de navios de grandes dimens es 696 O PETI3 faz uma an lise SWOT ao setor portu rio nacional identificando os respetivos pontos fortes pontos fracos oportunidades e amea as nos seguintes termos i Pontos Fortes i o crescimento da movimenta o de carga j alcan ado e previsto nos portos nacionais ii a concretiza o da JUP e o seu alargamento JUL iii o novo regime de trabalho portu rio e a maior competitividade conseguida a n vel europeu com esse regime iv a efici ncia dos portos nacionais a n vel europeu v a liga o dos portos nacionais rede rodovi ria e vi a posi o financeira das Administra es Portu rias ii Pontos Fracos i as limita es de capacidade existentes ii as condi es de acesso de navios em termos de profundidade dos canais de acesso iii as dificuldades na liga o rede ferrovi ria e a plataformas log sticas iv a antiguidade do equipamento portu rio e
343. tivo poder negocial dos clientes 3 2 Conduta das empresas do setor portu rio 326 Conforme notado supra no mbito da apresenta o do paradigma E C R a Estrutura do mercado influencia a Conduta das empresas Por outro lado determinadas Condutas das empresas podem contribuir para influenciar a Estrutura do mercado v g determinadas condutas da empresa podem ter um efeito de exclus o de concorrentes do mercado e consequentemente tornar a estrutura de mercado mais concentrada 327 Ora a exist ncia de um poder de mercado por parte de alguns operadores portu rios traduz se num risco de eventuais comportamentos de abuso de tal poder pass veis de 91 Cfr Tabela 23 64 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA serem classificados como comportamentos anti concorrenciais no mbito da aplica o da legisla o de concorr ncia 328 De facto operadores portu rios com uma posi o dominante poder o ter capacidade e incentivos a adotar estrat gias de pre os ou de outra natureza com o objetivo de manter ou refor ar o seu poder de mercado atrav s entre outros da cria o de entraves ao desenvolvimento da atividade de operadores concorrentes ou mesmo entrada de potenciais concorrentes no mercado 329 Ademais atento o grau de integra o vertical que v rios dos operadores do setor apresentam estando presentes em diversos n veis da cadeia de valor tal poder traduzir se em riscos adicionais de constrangimentos concorr nc
344. to rentabilidade econ mica medida atrav s do ROI verifica se que a maioria dos operadores nacionais considerados apresenta um ROI superior a cerca de 20 havendo um caso extremo em que este indicador ronda os 67 J no caso dos portos espanh is este indicador assume um valor m ximo de 4 9 por refer ncia ao porto de Algeciras sendo a m dia do setor igual a 2 5 480 J quanto rentabilidade financeira medida atrav s do ROE verifica se no caso de v rios operadores nacionais resultados de rentabilidade na ordem dos 15 a 30 havendo um caso extremo em que este indicador ronda os 47 J no caso dos portos espanh is este indicador assume um valor m ximo de 5 4 no porto de Algeciras sendo a m dia do setor igual a 2 5 481 Nestes termos a an lise comparada dos indicadores econ mico financeiros de alguns operadores portu rios nacionais de refer ncia face a outros portos em Espanha aponta para a exist ncia de operadores portu rios nacionais com n veis de rentabilidade significativos face rentabilidade ajustada pelo risco da atividade m nima exigida para investimentos no setor portu rio o que poder indiciar o exerc cio de um poder de mercado por parte desses operadores e nessa medida torna premente a necessidade de um refor o da concorr ncia intra portos e da concorr ncia inter portos 92 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 4 Acesso ao Mercado e Contratos de Concess o 482 Conforme notado supra f
345. to dos portos nacionais Neste contexto o ndice resulta da divis o entre por um lado o peso de determinada categoria na atividade global do porto e por outro lado o peso da mesma categoria na atividade global de todos os portos nacionais 113 Assim um porto apresenta uma vantagem comparativa revelada numa determinada categoria de carga se essa categoria tiver um peso maior na atividade do porto do que na atividade global de todo o sistema portu rio do Continente Ou seja a vantagem comparativa revela se pela exist ncia de uma elevada intensidade de especializa o do porto na movimenta o da categoria de carga em causa 114 As duas tabelas seguintes calculam o ndice de Vantagem Comparativa Revelada para o sistema portu rio do Continente por refer ncia aos anos de 2010 e 2013 concluindo se da leitura das mesmas que e Os portos de Viana do Castelo Aveiro Figueira da Foz e Set bal apresentam vantagem comparativa revelada traduzida nas respetivas intensidades de especializa o na movimenta o de carga geral fracionada e em menor escala graneis s lidos a que acresce para o caso do porto de Set bal a movimenta o de carga ro ro Estas categorias de carga representam respetivamente cerca de 94 4 73 7 92 8 e 84 3 de toda a carga movimentada nesses portos e Os portos de Leix es e Sines apresentam vantagem comparativa revelada traduzida na respetiva intensidade de especializa o na movimenta o de c
346. transporte mar timo de curta dist ncia ou um n vel elevado de desempenho ambiental e efici ncia energ tica nas opera es de transporte xvi Os crit rios utilizados para estabelecer a diferencia o das taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias devem ser adequados objetivos transparentes e n o discriminat rios devendo ser aplicados no devido respeito pelas regras de concorr ncia Em especial essa possibilidade de diferencia o das taxas deve estar dispon vel em igualdade de condi es para todos os utentes dos servi os portu rios 112 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA xvii A administra o do porto deve informar os utentes do porto a respeito da estrutura das taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias e dos crit rios e metodologia utilizados para determinar o seu montante incluindo os custos e as receitas totais que servem de base determina o da estrutura e do n vel das taxas xviii Dever ser constitu do um comit consultivo de utentes em cada porto que reunir representantes dos operadores de navios donos de carga e outros utentes do porto a quem s o cobradas taxas pela utiliza o das infraestruturas ou pelos servi os Este comit consultivo dever ser consultado a respeito da estrutura e do n vel das taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias e em certos casos das taxas dos servi os portu rios e xix A administra o do porto deve consultar as v rias par
347. truturas ou terminais portu rios em particular se tais infra estruturas forem operadas por empresas que atuem direta ou indiretamente em mercados a jusante em concorr ncia com operadores que recorram a tais infra estruturas 407 Mas poder o dar se outros exemplos de pr ticas pass veis de redundar numa exclus o de concorrentes nomeadamente se adotadas por empresas dominantes verticalmente integradas com o prop sito de restringir a concorr ncia nos mercados a jusante E que nessa medida poder o ser consideradas como pr ticas de abuso de posi o dominante pun veis no mbito da aplica o da legisla o da concorr ncia 408 o caso de uma pr tica de esmagamento de margens por via da qual uma empresa verticalmente integrada fixa pre os no mercado a jusante que n o s o suficientes para remunerar os custos dos seus concorrentes igualmente eficientes nomeadamente porque estes t m de suportar um pre o elevado de acesso s infra estruturas ou servi os fornecidos a montante pela empresa verticalmente integrada 409 tamb m o caso de uma pr tica de discrimina o de pre os e ou de qualidade de servi o por via da qual o operador dominante verticalmente integrado oferece servi os a um pre o mais reduzido ou com uma maior qualidade unidade ou empresa do seu grupo econ mico que atua no mercado a jusante em detrimento das empresas concorrentes restringindo assim a capacidade destas ultimas concorrerem no mer
348. tu rios os quais s o geralmente prestados em regime de monop lio ou por um grupo muito restrito de agentes econ micos 127 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 637 Para alterar este cen rio prop e se que a par da promo o da concorr ncia pelo mercado por via da previs o de um procedimento competitivo na concess o ou licenciamento do acesso presta o dos principais servi os portu rios se promova a concorr ncia no mercado por via do aumento do n mero de prestadores de servi os portu rios para pelo menos dois em cada um dos principais portos nacionais 638 Nesse sentido recomenda se que ao n vel do enquadramento legislativo sejam adotadas as solu es e os princ pios previstos na Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho Europeu que estabelece um quadro normativo para o acesso aos servi os e a transpar ncia financeira dos portos prevendo se como regra a liberdade total de acesso presta o de servi os portu rios em todos os portos nacionais 1 639 Dever ainda assim e em linha com a referida Proposta de Regulamento poder limitar se o n mero de prestadores de servi os portu rios desde que tal se justifique por raz es de restri o de espa o ou reserva de terrenos na rea do porto bem como pela necessidade de imposi o de obriga es de servi o p blico 640 Recomenda se que em caso de restri es de espa o ou de reserva de terrenos na rea do porto que justifiquem a limi
349. tu rios complementares aos j mencionados essenciais presta o do servi o de transporte mar timo e carga e descarga de mercadorias de forma eficiente nos portos passo 4 servi o de amarra o abastecimento de navios saneamento armazenagem de mercadorias administrativos e sanit rios entre outros 31 Por ltimo as mercadorias far o um percurso em terra do local de origem at ao porto ou deste at ao local de destino recorrendo essencialmente ao transporte ferrovi rio ou rodovi rio Figura 2 Representa o simplificada das principais atividades e servi os portu rios TRANSPORTE DA CARGA DESDE A fm ORIGEM OU PARA O DESTINO ECOS IC SS O EA EE a a A o REP TILL TT IO R led OUTROS SERVI OS E Amarra o Armazenamento E Do Too amu neem mamae anna Abastecimentos Saneamento E a 1 E a E Oo Wes E a sm SESS E z F OPERADOR H E PORTU RIO E H A E SERVI O DE E o MOVIMENTA O DE MERCADORIAS 40 E E tannnnnnnnnana CEEE EEE EEE Rannnnnnnnns W W e testado ARMADOR ARMADOR Fonte AdC 8 Em muitas situa es os agentes de navega o ter o um papel essencial nesta negocia o servindo como intermedi rio entre os carregadores e os armadores podendo ainda desempenhar uma fun o de agrega o de carga de v rios carregadores Autorizados licenciados ou concessionados pelas Administra es portu rias 10 AUTORIDADE DA CONCORR
350. tualiza o autom tica dos pre os m ximos em fun o do ndice de pre os no consumidor independentemente da evolu o das condi es de custos tecnol gicas e de procura bem poss vel que os pre os m ximos constantes nos contratos de concess o estejam definidos a um n vel muito superior ao n vel de custos suportados pelos operadores portu rios ou ao pre o que seria praticado numa situa o de concorr ncia efetiva no mercado 339 Acrescente se ali s que a haver uma defini o de pre os m ximos por se entender nomeadamente que as condi es de concorr ncia no mercado n o s o suficientes para garantir pre os concorrenciais estes deveriam ser definidos por refer ncia aos custos da opera o garantindo assim pre os que se poderiam aproximar daqueles que resultariam de um cen rio de concorr ncia efetiva no mercado 340 Dever ainda notar se que a procura dirigida aos servi os portu rios incluindo os servi os de movimenta o de carga uma procura derivada da procura dos servi os de transporte mar timo de mercadorias o que pass vel de condicionar a forma como uma altera o dos pre os cobrados pelos operadores portu rios se traduz na fatura total cobrada aos donos da carga 341 Ou seja o utilizador direto do servi o de movimenta o portu ria de carga geralmente o armador sendo este o agente que fixa o pre o total do servi o de transporte mar timo cobrado ao do dono da carga o
351. tura de rendas cobradas pelas administra es portu rias aos concession rios valores que em m dia ultrapassam os 40 das rendas totais cria se assim uma importante margem para uma renegocia o dos atuais contratos de concess o por via da proposta redu o significativa do peso das rendas vari veis Gr fico 19 Evolu o das rendas das concess es portu rias nos portos nacionais entre 2003 e 2012 so 55 50 Milh es de euros Rendas fixas as 57 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fonte Jos Amado da Silva Eduardo Cardadeiro Tiago Souda d Alte Revis o do Modelo Contratual e Mecanismos de Regula o do Setor Portu rio UAL 527 No mbito de tal renegocia o deveria ponderar se como contrapartida redu o ou elimina o das rendas vari veis atualmente devidas pelo concession rio uma redu o do prazo das atuais concess es Ou seja numa l gica de reequil brio econ mico financeiro da concess o o concession rio passaria a beneficiar de rendas mais baixas resultando num ritmo de recupera o do investimento na concess o mais r pido e consequentemente um prazo de concess o restante que poderia e deveria ser ajustado no sentido de se tornar mais curto 528 Assim resultariam de uma tal altera o aos atuais contratos de concess o v rios tipos de benef cios sobre as condi es de concorr ncia no setor portu rio 100 AUTORIDADE DA CONCORRENC
352. u de inova o Fonte AdC 17 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 66 O presente Estudo sistematizar diversos indicadores relativos ao modo de funcionamento do setor portu rio nacional em termos de estrutura de mercado cfr sec o 3 1 comportamento das empresas envolvidas no setor cfr sec o 3 2 e ainda de resultados ou desempenho do setor cfr sec o 3 3 1 3 2 Problemas Causas Estrat gias Plano de A o 67 O objetivo do presente Estudo a identifica o de medidas e recomenda es que possam atenuar ou eliminar eventuais constrangimentos concorr ncia e dessa forma contribuir para refor ar a efici ncia e a competitividade dos portos nacionais 68 Com esse intuito importante que se fa a uma an lise sistem tica que identifique por um lado factos e sintomas que possam revelar um funcionamento menos eficiente do sistema portu rio nacional e por outro lado procure compreender as causas subjacentes a tais factos e sintomas em particular as causas de ndole concorrencial para que a seguir se possam prescrever estrat gias que visem corrigir os problemas identificados bem como um plano de a o de implementa o de tais estrat gias 69 Note se que alguns dos condicionamentos competitividade dos portos nacionais poder o n o resultar de constrangimentos concorr ncia mas de constrangimentos de outra ordem v g constrangimentos infra estruturais como o caso das deficien
353. ue a quota agregada de 50 se aplica aos dois tipos de carga i e carga geral fracionada e aos gran is s lidos Este terminal foi recentemente objeto de um novo concurso para atribui o da concess o tendo contudo a concess o se mantido no controlo do Grupo ETE 0 Grupo ETE apenas det m uma participa o minorit ria na Setefrete SGPS S A a qual controla a Tersado 201 Conclui se que o Grupo ETE apresenta quotas muito significativas em particular na movimenta o de gran is s lidos e de carga fracionada quer se considere cada um dos portos individualmente quer se considere o conjunto dos portos do Continente 202 De facto no que se refere aos gran is s lidos o Grupo ETE apresenta quotas muito significativas na movimenta o deste tipo de carga nos portos de Leix es atrav s da TCGL Aveiro atrav s da Aveiport Lisboa atrav s da ETE e da Atlanport e Sines atrav s da Portsines representando no conjunto dos portos do Continente cerca de 56 de todos os gran is s lidos nesses portos 203 J no que concerne a carga fracionada o Grupo ETE respons vel por uma quota igual a cerca de 41 de toda a carga fracionada movimentada nos portos do Continente o que explicado em grande medida pela posi o significativa que o Grupo ETE det m na movimenta o deste tipo de carga nos portos de Leix es Aveiro e Set bal sendo este ultimo porto ali s o porto em que se movimenta mais car
354. ue uma parte muito consider vel das opera es da PSA digam respeito a transhipment de contentores encontrando se assim as exporta es nacionais por via mar tima em carga contentorizada muito dependentes dos v rios terminais de contentores operados pelo Grupo Mota Engil 216 De facto a movimenta o de contentores feita por essencialmente dois Grupos Econ micos o Grupo Mota Engil e o Grupo PSA os quais det m cada um quotas muito pr ximas dos 50 de toda a carga contentorizada movimentada nos portos do Continente 217 Em particular o Grupo Mota Engil est presente na movimenta o de contentores em v rios dos portos do Continente operando em alguns deles mais do que um terminal de contentores o caso do porto de Leix es em que o Grupo Mota Engil opera os dois terminais de contentores a localizados os terminais de contentores Norte e Sul tamb m o caso do porto de Lisboa em que o Grupo Mota Engil opera dois dos tr s terminais de movimenta o de contentores deste porto os terminais de contentores de Alc ntara e de Santa Apol nia 49 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 218 Consequentemente est se perante um n vel de concentra o muito elevado com o IHH a assumir um valor superior a 4700 pontos 219 Importa reiterar que no referente ao Grupo PSA mais de 3 4 dos contentores movimentados por este no porto de Sines dizem respeito a opera es de transhipment ou seja contentores em tr nsit
355. um dos portos individualmente bem como o conjunto dos portos do Continente 68 Cfr Administra o do Porto de Lisboa Publica o Estat stica 2013 documento consult vel no sitio da internet da APL 67 Cfr Administra o do Porto de Sines Estat sticas de Tr fego 2013 documento consult vel no sitio da internet da APS 68 Cfr dados fornecidos pela APA em resposta a pedido de elementos da Adc 8 As quotas calculadas tendo por refer ncia o conjunto dos portos do continente resultam do produto entre por um lado a quota do operador em cada um dos portos valores apresentados na presente sec o e por outro lado a quota do porto em quest o no conjunto dos portos considerados valores apresentados na sec o 2 45 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Tabela 15 Quotas do Grupo E T E na opera o de terminais portu rios Terminal Portu rio Operador Portu rio Tipo de Carga Quota Grupo ETE no Quota do Porto porto 2013 2013 Leix es Term de Contentores Norte Term de TCL TCGL Contentores 100 25 6 Contentores Sul Cais de Carga Geral e E ERES Carga Fracionada 100 12 5 Gran is S lidos Docas 15 2N e 25 T Gran Agroaliment Doca 4N Gran is S lidos 100 12 6 Aveiro Term Norte Multiusos Term de Aveiport Carga fracionada 50 22 1 Gran is S lidos Term Contenotes Ro Gran is S lidos 50 8 Ro Lisboa Term Multiusos do Po o do Bispo Term ETE Oper
356. uras portu rias 245 Conforme supra nos 88 126 e seguintes para avaliar o grau de concorr ncia ou rivalidade interna em determinada ind stria ou mercado dever o considerar se em primeiro lugar indicadores que caracterizem a estrutura de oferta e em particular o grau de concentra o de mercado E em segundo lugar dever avaliar se a taxa de utiliza o da capacidade das v rias infraestruturas portu rias atendendo a que um operador portu rio que se encontre pr ximo do limite da sua capacidade de movimenta o de carga ter reduzidos incentivos a implementar estrat gias comerciais mais agressivas Ora concluiu se nas duas subsec es anteriores que n o s a movimenta o portu ria de carga apresenta um grau de concentra o muito significativo como tamb m se identificam riscos de congestionamento em resultado de se observarem elevadas taxas de utiliza o da capacidade de v rios terminais portu rios fatores que s o pass veis de redundar numa menor concorr ncia no mercado 246 Conforme notado supra nos 88 131 e seguintes as condi es de concorr ncia no mercado estar o ainda dependentes do maior ou menor grau de diferencia o das v rias infraestruturas portu rias seja ao n vel da localiza o e caracter sticas f sicas de cada uma dessas infraestruturas seja ao n vel de outros fatores pass veis de se traduzir em diferentes vantagens ou desvantagens de cada um dos portos e terminais portu rios na
357. uras que endere am tais constrangimentos 220 O Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado IEVA identifica para cada uma das redes de transporte incluindo o mar timo portu rio e o ferrovi rio alguns constrangimentos de natureza n o infraestrutural designadamente os que se relacionam com uma concorr ncia insuficiente em determinadas reas v g transporte ferrovi rio de mercadorias 150 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA diversos servi os portu rios Nesse mbito foram identificadas recomenda es e medidas concretas de promo o da entrada de novos operadores no mercado ou no m nimo que contribuam para refor ar o grau de contestabilidade do mercado visando contribuir dessa forma para promover a concorr ncia no setor mar timo portu rio em particular a concorr ncia intraportos 682 Tal corresponde assim inten o demonstrada no Plano 5 1 de promover a abertura do mercado a novos operadores atrav s de novas reas de concess o ou de medidas que potenciem uma maior atratividade das v rias atividades portu rias para os investidores privados 683 Por ltimo reitera se que a anunciada inten o de lan amento de novas reas de concess o constitui uma janela de oportunidade que n o dever ser desperdi ada de promo o de uma maior concorr ncia no setor em particular da concorr ncia intraportos 684 Nesse sentido dever procurar se que diferente
358. utoridade portu ria variando nessa medida em fun o do servi o e do porto em causa 584 Em s ntese decorrem do atual enquadramento legal de acesso ao mercado e da pr tica das administra es portu rias constrangimentos v rios presta o dos servi os portu rios os quais s o geralmente prestados em regime de monop lio ou por um grupo muito restrito de agentes econ micos 184 Podendo ser renovadas por iguais per odos a pedido dos interessados que satisfa am todos os reguisitos exigidos para o licenciamento 185 Uma das situa es previstas na legisla o como justificativa de revoga o da licen a para a presta o de servi os de reboque a condena o da empresa por pr ticas anti concorrenciais 186 Aplicando se lhe supletivamente e com as necess rias adapta es o regime dos concursos das concess es do servi o p blico de movimenta o de cargas em reas portu rias 187 Conforme preconiza a legisla o o modelo de presta o do servi o dever estar dependente das condi es espec ficas de presta o do servi o existentes em cada porto N o sendo estas condi es semelhantes em cada porto poder eventualmente justificar se que os modelos adotados para a presta o do servi o sejam tamb m distintos entre portos 114 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA 5 Conclus es 585 Atendendo ao impacto que o sistema de portos poder ter na competitividade da economia nacional por um lado e ao
359. valor do setor portu rio 23 A oferta portu ria constitu da por diversos servi os complementares v g servi o de movimenta o de mercadorias em terminais portu rios servi o de reboques servi o de pilotagem que contribuem no seu conjunto para a determina o do grau de efici ncia e qualidade de funcionamento dos portos 24 O conjunto de servi os portu rios constitui um elo de liga o na cadeia log stica de transporte de mercadorias Ora o objetivo associado cadeia log stica em quest o transportar uma determinada mercadoria de um local espec fico at outro podendo nesse transporte recorrer se a v rios meios de transporte em fun o da maior ou menor efici ncia comparativa dos mesmos 25 Em alguns percursos a op o mais eficiente de transporte incluir pelo menos um tro o em que se recorrer ao transporte mar timo de mercadorias e consequentemente aos servi os portu rios Nesses casos para al m dos servi os portu rios e do transporte mar timo ser o tamb m utilizados outros tipos de transporte por forma a assegurar a continuidade do transporte entre a origem da mercadoria e o seu destino O mais comum ser existir um transporte pr vio da mercadoria da sua origem at um determinado porto de partida e posteriormente ao transporte mar timo ocorrer um novo transporte do porto de destino at ao destino da mercadoria cfr Figura 1 26 Os transportes de liga o aos portos mai
360. vamente reduzidas face s avalia es que efetuam para a generalidade das restantes vertentes s condi es de armazenamento associadas aos terminais e aos equipamentos e tecnologias utilizados na presta o dos servi os portu rios As vertentes classificadas pelos carregadores com uma avalia o m dia superior a 3 5 correspondem s seguintes previsibilidade na qualidade e disponibilidade flexibilidade perante imprevistos coordena o entre intervenientes e os procedimentos 104Verifica se nomeadamente que nas vertentes pre o e rela o qualidade pre o a diferen a negativa entre a classifica o atribu da pelos carregadores e a classifica o atribu da por parte dos armadores e carregadores estatisticamente significativa considerando um n vel de signific ncia de 5 76 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA administrativos informatiza o e simplicidade dos mesmos Note se que ainda assim a avalia o m dia dos carregadores em todos estes casos inferior a 4 394 Outra das quest es colocadas pela AdC aos utilizadores dos portos e terminais portu rios referia se compara o em termos dos respetivos graus de desempenho dos portos nacionais com os principais portos europeus A maioria dos utentes indicou que n o possu a informa o suficiente para responder a esta quest o Por m verifica se que a maioria dos utentes que consideraram estar em condi es para responder quest o indicaram que o grau d
361. vari vel garantias e san es contratuais 230 O processo de renegocia o n o abranger os terminais cuja viabilidade de manuten o em funcionamento se encontra atualmente a ser ponderada nem os que ter o o seu termo a muito curto prazo 231 PSA Sines Container Terminal Terminais de contentores S A 232 Em particular prev se a harmoniza o e integra o da JUP e da JUL de procedimentos sistemas de informa o internos e regulamentos e articula o das estrat gias de marketing dos portos de Portugal a troca de conhecimentos t cnicos experi ncias e harmoniza o da gest o portu ria ambiente seguran a obras planeamento e gest o das concess es e dos indicadores de qualidade efici ncia e competitividade dos servi os portu rios e a melhoria da efici ncia e racionalidade do sistema portu rio nacional e das Administra es Portu rias atrav s da aquisi o conjunta de bens e servi os e a cria o de servi os partilhados de back office 154 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA O Relat rio do Grupo de Trabalho para as Infraestruturas de Elevado Valor Acrescentado GT IEVA 707 O GT IEVA constitu do por despacho do gabinete do Secret rio de Estado das Infraestruturas Transportes e Comunica es ficou mandatado para i efetuar o levantamento dos principais constrangimentos existentes na rede de infraestruturas de transportes ii priorizar os investimentos para consolida o e desenvolvimento
362. vega o e armadores 190 Reitera se a import ncia de informa o que permita comparar os diferentes portos e terminais portu rios em termos dos respetivos n veis de efici ncia e produtividade uma vez que tal compara o permitiria n o s aos utilizadores dos portos proceder a uma escolha mais informada do terminal portu rio a utilizar como do ponto de vista das administra es e dos operadores portu rios ajudaria num exerc cio de benchmark a identificar potenciais melhorias que permitissem refor ar a efici ncia e a produtividade das infraestruturas portu rias 191 Esta conclus o vem de encontro aos resultados do inqu rito realizado pela AdC junto dos principais utilizadores dos portos nacionais os quais avaliaram de forma negativa os pre os e o value for money ou rela o qualidade pre o das infraestruturas portu rias nacionais 115 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA qualidade de funcionamento dos portos nacionais Destacam se assim as seguintes condicionalismos concorr ncia no setor portu rio nacional i O setor portu rio apresenta uma estrutura de oferta significativamente concentrada quer se considere cada um dos portos individualmente quer se considere o conjunto dos portos do Continente ii Diversas infraestruturas portu rias apresentam uma elevada taxa de utiliza o da sua capacidade na movimenta o de determinados tipos de carga o que redunda em potenciais riscos de congestionamento e consequen
363. ver contudo ser utilizada para introduzir barreiras no mercado de forma impl cita devendo por conseguinte os crit rios que os definem ser objetivos e proporcionais assegurando o tratamento equitativo de todos os operadores atuais e potenciais 211 E na medida em que se demonstre que a aus ncia de tal limita o possa obstar ao cumprimento das obriga es que incumbem aos prestadores de servi os portu rios 212 A este prop sito note se que n o aparentando estar em causa investimentos significativos ser poss vel definir prazos de renova o de licenciamentos e concess es relativamente curtos e consequentemente poder prever se uma abertura frequente do mercado concorr ncia 128 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA Recomenda o 4 Liberaliza o do acesso aos mercados dos servi os portu rios e As administra es portu rias dever o procurar a par da promo o da concorr ncia pelo mercado por via da implementa o de procedimentos competitivos de acesso presta o de servi os portu rios promover a concorr ncia no mercado por via do aumento do n mero de prestadores de servi os portu rios em cada um dos principais portos nacionais Nesse sentido recomenda se que ao n vel do enquadramento legislativo sejam adotadas as solu es e os princ pios previstos na Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho Europeu que estabelece um quadro normativo para o acesso aos servi os e a transpar ncia fi
364. vestimento nos portos Concorr ncia reduzida nos mercados de servi os portu rios em resultado das restri es de acesso ao mercado Risco de abuso de poder de mercado por operadores com direitos exclusivos ou especiais Problemas de coordena o interna dos portos conducentes a encargos administrativos excessivos Rela es financeiras pouco claras entre os poderes p blicos as administra es portu rias e os prestadores de servi os portu rios Reduzida autonomia das adminis portu rias na defini o das taxas de utiliza o das infraestruturas liga o pouco transparente entre essas taxas e os custos Objetivos Operacionais Clarificar e facilitar o acesso ao mercado dos servi os portu rios Prevenir os abusos de poder de mercado por operadores com direitos exclusivos ou especiais Assegurar a consulta dos utentes dos portos sobre as principais decis es que afetam o funcionamento do porto Objetivos Operacionais Assegurar a transpar ncia nas rela es financeiras entre os poderes p blicos as administra es portu rias e os prestadores de servi os portu rios Assegurar a autonomia das administra es portu rias dos portos da RTE T para definir as taxas de utiliza o das infraestruturas portu rias com a possibilidade de modula o ambiental das taxas Liberaliza o do acesso ao mercado dos servi os portu rios 54 obriga o de procedimentos concursais Transpa
365. vi os suportado pelos armadores De facto a informa o dispon vel indica que n o ser o raras as vezes que ser o cobrados pelo armador valores ao dono da carga que deveriam 69 AUTORIDADE DA CONCORRENCIA expressar o custo do servi o de movimenta o portu ria e opera o portu ria mas que n o apresentam qualquer rela o com o pre o desse servi o nem com a sua evolu o 349 Ora n o se exclui que a falta de transpar ncia na forma como os custos de utiliza o dos terminais e restantes servi os portu rios s o refletidos no pre o cobrado aos carregadores possa de alguma forma obstar a que estes ltimos pressionem os armadores no sentido de verem refletidas na fatura final eventuais redu es dos custos de utiliza o dos terminais portu rios De facto note se que do ponto de vista da negocia o entre dois agentes econ micos in casu entre os carregadores e os armadores um adequado conhecimento dos custos dos armadores por parte dos carregadores tender a contribuir para refor ar a margem negocial destes ltimos 350 Nesses termos deveriam ser ponderadas medidas que contribuam para refor ar a transpar ncia na forma como os custos de utiliza o dos terminais e restantes servi os portu rios s o refletidos na fatura que os armadores cobram aos carregadores 3 2 1 2 Restantes servi os portu rios 351 O regime legal existente prev que a pilotagem possa ser assegurada diretamente pelas aut
366. vo ou de um direito especial que limita por um determinado per odo de tempo o n mero de operadores econ micos que podem exercer determinada atividade econ mica Este direito exclusivo ou direito especial surge normalmente como contrapartida pela execu o de obras e ou pela presta o de servi os distintos da execu o de obra 488 Estando em causa a atribui o de um direito exclusivo ou de um direito especial fundamental que se procurem formas de abertura das concess es concorr ncia isto que se procurem procedimentos de atribui o de tais direitos que sejam o mais concorrenciais poss veis como forma de promover a efici ncia a qualidade e a inova o na execu o de obras ou na presta o do servi o objeto da concess o 489 Ou seja havendo uma limita o da concorr ncia no mercado por via da atribui o de um direito exclusivo ou de um direito especial necess rio para compensar o operador econ mico pela realiza o de obras ou pela presta o de servi os distintos da execu o da obra importante que se promova uma efetiva concorr ncia pelo mercado no momento da atribui o da concess o 490 A Diretiva relativa adjudica o de contratos de concess o define um conjunto de princ pios pass veis de promover a abertura das concess es concorr ncia os quais se referem entre outros aspetos dura o dos contratos de concess o transfer ncia para o concession rio de um efetivo
367. vos fundamental para o acesso efetivo dos operadores s concess es e nessa medida promover a abertura das concess es concorr ncia Em particular a possibilidade de um candidato recorrer s capacidades de outras entidades pode ser decisiva para a participa o das PME e nesse sentido para promover uma maior abertura das concess es concorr ncia 509 Assim estipula ainda a Diretiva que os crit rios de sele o dever o referir se exclusivamente capacidade t cnica e profissional e situa o financeira dos operadores e estar relacionados com o objeto do contrato 510 No que se refere aos requisitos t cnicos ou funcionais a Diretiva refere que estes devem permitir a abertura das concess es concorr ncia estar ligados ao objeto do contrato e serem proporcionais ao seu valor e aos seus objetivos 511 Por fim resulta da Diretiva que os requisitos t cnicos ou funcionais dever o ser elaborados de forma a evitar uma redu o artificial da concorr ncia nomeadamente atrav s de requisitos que favore am um operador econ mico espec fico ao refletirem as principais caracter sticas dos fornecimentos servi os ou obras que ele habitualmente disponibiliza 512 Em s ntese a Diretiva define um conjunto de princ pios pass veis de promover a abertura das concess es concorr ncia relacionados entre outros com a dura o dos contratos de concess o a transfer ncia para o concession ri

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