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ANÁLISE DE RISCO E DEFINIÇÃO DE CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO

1. funcionamento do privado SENNO Outros SPV Investidores nana es a KRESSA Decr scimo do retorno financeiro SPV Investidores tarifas Procura do servico Decr scimo da procura do servico SPV Investidores Riscos Financeiros Taxas de juro Flutua es com margem insuficiente SPV Investidores Inflac o Pagamentos gastos pela inflac o SPV Investidores Forca Maior Forca Maior Cheias terramotos greves revoltas entre Partilhados entre ambas outros as entidades Riscos pol ticos e reguladores Mudan as na legisla o Durante o per odo de constru o Empreiteiro Durante o per odo de opera o SPV com presta o de compensa o pelo governo se previsto contratualmente Interfer ncia Pol tica Quebra ou cancelamento da licen a Governo Expropria o Entidade Seguradora SPV Investidor Falha na renovac o de licencas taxas discriminat rias restrigdes importac o Governo Fal ncia do Projecto Fal ncia do Projecto Combinac o de riscos Investidores entidades banc rias possuidores de t tulos e credores institucionais Risco da escolha do patrocinador apropriado Governo 87 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Riscos da Infraestrutura Obsolesc ncia T cnica SPV Termina o SPV Operador Riscos da Governo com Infra
2. 5 Conclus es O conhecimento dirige a pr tica no entanto a pr tica aumenta o conhecimento Thomas Fuller O tema desta tese encontra se subordinado an lise de riscos e monitoriza o em empreendimentos do tipo PPP Numa primeira fase deste trabalho tentou perceber se qual tem sido a evolu o das PPP focando se as suas principais mais valias e desvantagens efectuando se posteriormente uma an lise da legisla o nacional e internacional existente Numa segunda fase discutiu se a an lise de riscos e a monitoriza o no contexto das PPP procurando focar as suas principais mais valias e desvantagens Ao longo deste trabalho tentou se perceber quais s o os principais obst culos a ultrapassar para concluir com sucesso uma empreitada deste tipo e sempre que poss vel retirar li es de opera es j realizadas Pretende se agora sumariar as conclus es apresentadas no final de cada cap tulo fundindo se toda a informa o numa conclus o s lida e demonstrativa do trabalho realizado A primeira fase deste trabalho dividida em dois cap tulos sendo que o primeiro diz respeito ao conceito de PPP Neste primeiro cap tulo foi apresentada a defini o de PPP juntamente com a sua evolu o hist rica identificando se as suas origens e antecedentes Foram tamb m apresentados os v rios modelos e estruturas correntes de uma PPP identificados os principais intervenientes e as suas responsabilidades bem como as fases n
3. Aspectos Ferramenta de An lise Assuntos chave Riscos retidos pelo sector p blico Matriz de riscos espec ficos do projecto monitoriza o e actualiza o regular da matriz de riscos desenvolvida durante a fase de contrata o PSC revis o e actualiza o regular do Comparador do Sector P blico desenvolvido durante a fase de contrata o para se estabelecer o impacto da materializa o dos riscos retidos e tamb m rever e actualizar os valores dos riscos retidos e quaisquer novos riscos identificados Quais os riscos que foram retidos e onde se espera que os impactos da sua ocorr ncia sejam mais significativos Com que precis o podem os riscos retidos ser quantificados Quais s o os impactos quantificados dos riscos retidos O perfil dos riscos sofreu altera es Riscos transferidos para o sector privado Matriz de riscos espec ficos do projecto monitoriza o e actualiza o regular da matriz de riscos desenvolvida durante a fase de contrata o Diagramas organizacionais as entidades a ser monitorizadas depende amplamente onde o risco reside por exemplo poder ser desnecess rio monitorizar ao n vel do SPV se o sector p blico se encontrar significativamente dependente do operador e sua sa de financeira Quais os riscos que foram transferidos onde se espera que os impactos da sua ocorr ncia sejam mais significativos O perfil dos riscos sofreu altera
4. De acordo com HM Treasury 2007 a forma como a aceita o do servi o deve ser realizada demonstra es testes e inspec es a realizar a sua forma quantidade e data consequ ncias da falha destas entre outros assuntos deve ser definida e acordada contratualmente com o parceiro privado importante que o sector p blico na altura de aceita o do servi o evite emitir uma aprova o dos meios de fornecimento do servi o Este deve em contrapartida basear a sua aceita o na medida do poss vel nos resultados dos testes e inspec es levadas a cabo pelo parceiro privado e na satisfa o deste face aos resultados Ao n o emitir uma aprova o e ao encarregar o parceiro privada da realiza o dos testes e inspec es necess rias e avalia o dos resultados destes o sector p blico estar a manter a sua posi o de cliente do servi o evitando retomar riscos que cabem ao parceiro privado gerir e reter Assim se o parceiro privado demonstrar a sua satisfa o com o resultado desta fase de testes e inspec es o sector p blico dever dar a sua aceita o do in cio da presta o dos servi os contratados Como se pode observar a monitoriza o do projecto tem o seu in cio com a assinatura do contrato Nesta fase e at in cio da presta o do servi o o sector p blico assume uma postura de monitoriza o da performance do seu parceiro privado certificando se de o projecto decorre como previsto e gerindo a rela
5. Segundo Comiss o das Comunidades Europeias 2005a existe um apoio quase un nime tomada de uma posi o colectiva ao n vel da Comunidade Europeia sobre os v rios assuntos levantados pelas PPP Sugere se para tal o interc mbio de boas pr ticas sendo que a maioria das contribui es s o a favor do estabelecimento de uma ag ncia Europeia dedicada s PPP um centro de excel ncia um centro de documenta o bem como um observat rio Este documento concluiu que as opini es se encontram divididas com uma pequena maioria contra no que diz respeito tomada de uma iniciativa horizontal de PPP ou seja uma iniciativa que cubra aspectos como regras gerais de procedimentos aplic veis uma defini o clara das PPP princ pios gerais e publica o obrigat ria em avan o dos convites para concurso J em rela o s concess es este documento menciona uma clara maioria a favor da tomada de iniciativas por parte da Comunidade Europeia no sentido de clarificar as defini es e as regras Comunit rias envolvidas A terceira e ltima considera o proeminente apresentada diz respeito s PPP Institucionalizadas ou seja aquelas que envolvem a cria o de um SPV sendo a clara maioria das contribui es a favor de uma iniciativa Comunit ria sobre o tema clarificando as regras Comunit rias aplic veis bem como o mbito das excep es que rodeiam as rela es contratuais entre entidades t o pr ximas que podem ser tratadas como
6. aprovada pelo Conselho Europeu em 2003 European Commission 2003 que estabelece como um dos seus objectivos a promo o destas parcerias como forma de desenvolver o crescimento ao n vel das infraestruturas comunit rias poss vel concluir que este se trata de um tema relevante para a European Institute of Public Administration EIPA ou em Portugu s Instituto Europeu de Administra o P blica Informa o obtida do site http www eipa nl en home Data de acesso 22 de Setembro de 2008 A informa o contida neste par grafo foi graciosamente cedida pelo Dr Rui Sousa Monteiro da Parp blica SA sendo ainda de agradecer a coopera o dada que permitiu em grande parte confirmar a informa o contida nesta sec o 7 European Commission European Growth Initiative Commission Tables Final Proposal to EU Leaders 1P 03 1521 de 11 de Novembro de 2003 31 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Uni o Europeia prevendo se a continuidade do seu desenvolvimento principalmente atrav s da cria o de um Centro Europeu de Excel ncia em PPP 2 2 PANORAMA COMUNIT RIO AO N VEL REGIONAL O termo Parceria P blico Privada encontra se em vigor desde 1990 embora n o exista um modelo Europeu nico Esta trata se de uma caracter stica importante pois reflecte a vasta diversidade de praticas que se desenvolveram para facilitar
7. 66 66 DLA Ox O O Em Em PWC E E EE E o E a a EEE nn Em Espanha 666 466 666 466 666 466 t6 46 666 DLA O O O PWC o o o Em o Su cia DLA Sem desenvolvimentos data 35 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP EH EH EE EH EH EH EH EH HH EH HH EH PWC Reino Unido EE EE EE Em EE am EE Em EE EE EE EE DLA N o apresenta informa o referente aos projectos Novos Estados Membros PWC E E E E Chipre DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o Rep blica PWC o E o E o o o E Ei E E Checa DLA 6 b b PWC o E o o o o E Est nia DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o PWC o o Em E E E a EE Em E Hungria DLA 466 66 466 66 PWC o o o o o o o Let nia DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o PWC El o o o m Litu nia DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o PWC o E E o E o m Malta DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o PWC o o o E o o EE z EE Pol nia DLA 46 466 66 PWC nl o o Eslov quia DLA 6 PWC EE Eslov nia DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o Outros Estados PWC N o apresenta qualquer tipo de informa o Cro cia DLA 466 b 466 Bulg ria PWC nt nt n z o DLA se se se Rom nia PWC o E E EE E E 36 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia
8. No que diz respeito aos centros de excel ncia a Parp blica S A possui uma unidade de PPP incumbida atrav s do Despacho Normativo n 35 2003 de 20 de Agosto de prestar apoio t cnico ao Ministro das Finan as recebendo as notifica es do minist rio que derem in cio quer ao estudo de prepara o do lan amento de uma PPP quer ao estudo e prepara o de altera es dos termos e condi es de contratos de parcerias de igual natureza entretanto celebrados entre outras fun es desempenha principalmente um papel de conselheiro Parp blica S A website A Estradas de Portugal S A foi outra das empresas p blicas que assumiu um papel importante no contexto das PPP em Portugal motivado pelo amplo investimento feito em concess es rodovi rias De acordo com o Decreto Lei n 239 2004 de 21 de Dezembro trata se de uma entidade p blica 2 Ver Partnerships Victoria no caso Australiano e Partnerships UK National Audit Office HM Treasury no Reino Unido 53 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP empresarial que face aos seus objectivos de presta o de servi o p blico em moldes empresariais de planeamento gest o desenvolvimento e execu o da pol tica de infra estruturas rodovi rias definida no Plano Rodovi rio Nacional se viu envolvida no cerne das principais PPP realizadas em Portugal at a data Citando se a informa o dispon vel no w
9. Para todos os outros aspectos do servi o e estruturas f sicas de suporte qual o modelo de projecto que poder produzir maior Valor Acrescido 3 A quest o do Interesse P blico Ser que os resultados do Valor Acrescido satisfazem os crit rios de Interesse P blico articulados na pol tica Se n o poder o os crit rios de Interesse P blico ser satisfeitos pela cria o de medidas preventivas no contrato ou atrav s de medidas reguladoras e quais os seus custos ou dever o projecto ser re concebido para reservar reas adicionais de servi os a ser fornecidos directamente pelo governo Obviamente a resposta negativa a uma destas quest es poder impedir a decis o de levar adiante o projecto ou atribuir lhe um risco adicional que poder traduzir se num custo elevado para o sector p blico A resposta primeira quest o est condicionada pol tica do estado e deve na sua generalidade ser feita caso a caso A resposta segunda quest o d continuidade an lise de risco requerendo um estudo custo benef cio do proposto pelo projecto com o intuito de determinar a sua viabilidade Esta an lise em regra feita atrav s da compara o entre as propostas dos concorrentes e o Comparador do Sector P blico O PSC tal como defino em Treasury Taskforce 1998 uma estimativa do custo baseado na presunc o que os bens s o adquiridos atrav s de um processo Mais vulgarmente conhecido pela sua designa o em l
10. o de aux lio durante o ciclo de vida do projecto A exist ncia destas estruturas poder auxiliar na identifica o dos riscos do projecto correcto 91 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP estabelecimento de medidas de mitiga o e de certa forma reduzir o n vel de incerteza uma vez que confere confian a e seguran a ao sector p blico baseada na experi ncia acumulada noutros projectos 3 8 MONITORIZA O E CONTROLO DOS Riscos A Gest o de Riscos um ciclo que acompanha toda a vida do projecto sendo que neste contexto o processo de Monitoriza o e Controlo dos Riscos de acordo com PMI 2004 pretende identificar analisar e planear novos riscos que surjam no decorrer do projecto mantendo um registo dos riscos identificados reanalisando os riscos existentes monitorizando condi es desencadeantes para planos de conting ncia monitorizando os riscos residuais e revendo a execu o das respostas ao risco enquanto avalia a sua efectividade Ainda de acordo com PMI 2004 o processo de monitoriza o e revis o dos riscos tem ainda os seguintes prop sitos Y Determinar os pressupostos do projecto ainda s o v lidos Y Determinar se o risco como avaliado sofreu altera es ao seu estado anterior utilizando se an lises de tend ncia Y Determinar se politicas e procedimentos de gest o de risco se encontram a ser seguidas
11. ou PSC ser elaborado numa fase inicial do ciclo de vida do 17 A mr dde Trata se de uma forma hipot tica de benchmark utilizada para avaliar o Value for Money das formas tradicionais de empreitada em compara o com um esquema de financiamento privado para o fornecimento de servi os p blicos in Grimsey D Lewis M 2004 23 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP projecto aquando da considera o da PPP como uma op o e n o ser actualizado ao mesmo detalhe que o restante processo durante o ciclo de vida do projecto Quando se decide pela PPP e o processo avan a o PSC igualmente desenvolvido a uma escala mais reduzida como bvio qualquer compara o efectuada com este PSC menos desenvolvido obter compara es de menor rigor Outros estudos Fitzgerald P 2004 demonstram algum cepticismo em rela o ao valor da taxa de desconto utilizada bem como a forma como s o elaborados Este estudo refere ainda que no Reino Unido segundo o Public Acccounts Committe of House of Commons o PSC t m contido erros materiais e omiss es alguns apresentaram uma precis o duvidosa como resultado de uma extrema complexidade uma obsess o pela modela o financeira bem como uma falha ao ter em conta poss veis incertezas Alerta ainda para o facto de alguns PCS terem sido manipulados para se obter o resultado desejado havendo a necessi
12. Luxemburgo Dispon vel em http europa eu int comm eurostat Data de acesso 26 de Fevereiro de 2008 Fitzgerald Peter 2004 Review of Partnerships Victoria Provided Infrastructure Final Report to the Treasurer Growth Solutions Group Melbourne Australia Dispon vel em http www gsg com au Data de acesso 05 de Outubro de 2008 FMG Financial Management Guidance n 18 2006 Public Private Partnerships Risk Management Australian Government Department of Finance and Administration Dispon vel em http www ag gov au cca Data de acesso 02 de Junho de 2008 FMG Financial Management Guidance n 19 2006 Public Private Partnerships Contract Management Australian Government Department of Finance and Administration Dispon vel em http www ag gov au cca Data de acesso 02 de Junho de 2008 Gawlick S 2003 Public Private Partnerships A Financier s Perspective UNESCAP Transport and Tourism Division GLC Global Legal Group 2007 The international Comparative Legal Guide to PFI PPP Projects 2007 LGC Londres Dispon vel em http www iclg co uk Data de acesso 11 de Mar o de 2008 Grimsey D Lewis M 2004 Public Private Partnerships The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance Edward Elgar Cheltenham Grout P A 2003 Public and Private Sector Discount Rates in Public Private Partnerships
13. Qual a estrutura de custos e adequa o ao projecto Quais s o os riscos e seus poss veis impactos nos cashflows A que ponto s o os dividendos pagos ou pag veis Existem restric es aos dividendos Como opera o mecanismo de pagamentos A an lise de riscos assume um papel preponderante numa PPP e consequentemente na viabilidade do neg cio sendo o terceiro aspecto a monitorizar pelo sector p blico De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 o sucesso de uma PPP depender de uma an lise realista e compreensiva dos riscos 121 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP e da prepara o de cl usulas contratuais que permitam distribuir os encargos dos riscos em termos de obriga es espec ficas do servi o mecanismo de pagamentos e provis es contratuais espec ficas para ajustar a partilha de riscos impl cita na estrutura inicial A monitoriza o destes riscos e da forma como estes evoluem ao longo do ciclo de vida do projecto bem como dos seus impactos no projecto assume uma import ncia especial para o sector p blico Face ao destaque dado a este assunto no cap tulo precedente ser apenas apresentada de seguida uma tabela com alguns aspectos a ter em conta na an lise de riscos sob a perspectiva da viabilidade do neg cio de acordo com Grimsey D Lewis M 2004 Quadro 4 5 An lise de Riscos Grimsey D Lewis M 2004
14. evitar o pagamento de custos elevados por transferir tais riscos para o sector privado No entanto nas situa es em que os pagamentos s o unicamente dependentes dos utilizados finais estes riscos podem ser mitigados atrav s da sua transfer ncia para os utilizadores Obviamente o sector p blico deve estar ciente da sua responsabilidade para com os cidad os e prever contratualmente restri es quantidade de riscos transferidos para os utilizados finais assegurando que o n vel de transfer ncia no caso destes riscos se materializarem justificado No caso particular dos riscos de for a maior n o sujeitos a seguro espec fico em que dif cil estimar a sua probabilidade de ocorr ncia para evitar o pagamento de elevados pr mios poder ficar previsto no contrato uma fase de negocia o entre ambas as entidades a ter lugar caso este risco se materialize Esta negocia o ter como objectivo atingir um acordo entre ambas as entidades relativamente forma como os efeitos do risco deveram ser No cerne da Partilha de Riscos encontra se o Valor Acrescido ou seja a mais valia que a transfer ncia do risco para o sector privado ir trazer ao projecto Citando Grimsey D Lewis M 2004 p g 179 essencialmente na partilha de riscos nada de gra a assim a quest o que o sector p blico deve colocar a si mesmo aquando da decis o de transfer ncia do risco se o pre o que ir pagar por essa 78 An lise de Ris
15. infraestrutura 10 anos cl nica Estes quatro projectos correspondem de acordo com os valores estimados a um encargo total de 2 930 000 milh es de euros para o governo Ainda no sector da sa de encontra se prevista uma segunda vaga de hospitais nomeadamente o Hospital de Todos os Santos em Lisboa Central do Algarve em Faro Loul Seixal vora Vila Nova de Gaia e Vila do Conde P voa do Varzim De acordo com o website da Parp blica S A no sector dos transportes encontram se em estudo a Concess o de Auto Estrados do Douro Litoral Concess o do T nel do Mar o e a Concess o do tro o Antas Gondomar do Metro do Porto Assim como se verifica as perspectivas para a realiza o de PPP em Portugal s o boas com v rios projectos de grande envergadura na agenda do governo esperando se nos pr ximos anos um grande investimento no sector da sa de As recomenda es indicadas em Tribunal de Contas 2007 fazem uma s ntese dos principais aspectos que o governo deve considerar futuramente para que se obtenha um maior valor acrescido Em s ntese do que foi referido nesta sec o recordemos Monteiro Rui 2005 que refere que apesar de reconhecida import ncia das PPP na redu o dos custos e dos prazos de execu o a maioria dos projectos realizados at data n o atingiram estes objectivos Os motivos apresentados prendem se com o facto de a maioria dos projectos terem sido levados a concurso sem licenciamento ambienta
16. n ne neeearreeaeeactanaseanasanaaranaansanannaaanrana 13 142 TIPOS DE SP Vii ai 14 1 4 3 O PAPEL DOS INTERVENIENTES ccooocooccoccoonooncoononnonnconnonnnonnonnonnno nro n non nc rra rnnn nan nnnrnnn narran n non ranrannrinnnnss 15 1 5 ESTRUTURA E FASES DE IMPLEMENTA O oooocccocccccccoccoccococconcnnonnonnnnnnnrnnnononnnannocnnroncrncrnnannnns 18 1 5 1 FASES DE IMPLEMENTA O DE UMA PPP oooocccccoccocccononnconconnonnconconnonnnonnon non ncnn non nonn nan non nro nrannannninnnnos 18 1 5 2 PROGRAMA DE MBITO NACIONAL oocoococcconooncoononnooncoononnconnonnonnnnnnonnonnnnnnn non A a R 20 1 6 VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS PPP eee 21 1 7 PRINCIPAIS CONCLUSOES coccion 24 2 ENQUADRAMENTO LEGISLATIVO E INVESTIMENTO 27 2 1 DIREITO COMUNIT RIO U E eee eee eeerecerenereeeeneetaos 27 Dil LEGISLA O 22 206 525 a a a Cl aa e EO a dra EE SS 27 2 1 2 O PAPEL DAS INSTITUI ES COMUNIT RIAS NA PROMO O DAS PPP ooooccccccccconnccoonnciononononnnionanonnos 29 vii An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 2 2 PANORAMA COMUNIT RIO AO N VEL REGIONAL 32 2 21 QUADRO LEGAL a tdi la dida 32 2 2 2 PROJECTOS REALIZADOS POR SECTOR ooococcoonconcoononnconooononnonnconnonnnonnonncnnno nro nronnnannnnnnnn narran nnonrannnnnios 34 2 3 PPP NO REINO NIDO re nc non cnn no non nc anar arcano nana aan ceara
17. o destas iniciativas Desde o in cio formal da iniciativa PPP PFI verifica se um elevado processo de adapta o com a cria o de novas institui es e publica o de material de orienta o com o intuito de beneficiar o progresso das PPP PFI e permitir a partilha da experi ncia entre os diversos departamentos e organismos p blicos envolvidos Ap s 2000 com a expans o desta iniciativa para novos sectores em especial o da sa de e o da educa o surgem novas ag ncias com o objectivo de fomentar o investimento nos sectores respectivos De acordo com GLC 2007 o Reino Unido n o possui uma legisla o espec fica sobre PPP PFI ficando no entanto obrigado a seguir as directivas europeias entre elas a Directiva 2004 18 EC referente ao processo de adjudica o dos contratos de obras p blicas e fornecimento de servi os No entanto existe uma quantidade ampla de material de orienta o na maioria dos sectores com documenta o tipo e aconselhamento acerca do processo de adjudica o Ainda de acordo com a mesma refer ncia a nica legisla o existente espec fica a determinados sectores nomeadamente Y Legisla o assegurando a certifica o da capacidade das autoridades locais e hospitais ou centros de cuidados prim rios para entrarem em certos contratos PFI Y Legisla o acerca da insolv ncia dos hospitais ou centros de cuidados prim rios Y Legisla o acerca das PPP em Caminhos de Ferro em Londres
18. 3 6 4 IDENTIFICA O DOS Riscos A RETER PELO SECTOR P BLICO Nem sempre poder o sector p blico prestar total nfase aos servi os ou transferir todos os riscos para o sector privado Existem riscos que pela sua natureza ou pelo custo associado sua transfer ncia para o sector privado o estado poder decidir n o transferir Partnerships Victoria 2001b identifica os seguintes princ pios e processos a ter em conta aquando da determina o dos riscos que o governo deve reter nomeadamente Primeiro Passo Identificar todos os riscos do projecto Estes incluem os riscos gerais tais como o risco que um projecto no sector da gua apresenta para a sa de p blica Segundo Passo Identifica o dos servi os essenciais que devem ser prestados pelo sector p blico e para os quais os riscos n o podem ser transferidos para o sector privado Terceiro Passo Examinar cada um dos riscos e identificar aqueles em que o sector p blico se encontra melhor posicionado para gerir devido ao n vel de controlo que exerce e cuja transfer ncia para o sector privado poder n o ser sensata e que devem ser retidos pelo sector p blico Quarto Passo Determinar entre os riscos que sobram se algum deve ser partilhado de acordo com os mecanismos de partilha em fun o do resultado da conven o do mercado ou factores espec ficos inerentes ao projecto Quinto Passo Optimizar a Partilha de Riscos de acordo com o terceiro e quarto pa
19. Em 2004 foi criado o National PPP Forum com o objectivo de promover uma melhor coordenag o partilha de informa o e apoio entre os diversos Governos Australianos esperando se uma melhoria nos resultados dos projectos Este f rum almeja a cria o de um mercado nacional de PPP esperando obter uma redu o dos custos do processo de concurso atrav s de um aumento na consist ncia nas propostas de PPP beneficiando em primeira inst ncia o sector privado e desta forma cativando uma quantidade superior de investimento National PPP Forum 13 O National PPP F rum encontra se acess vel atrav s do site http www pppforum gov au Data de acesso 13 de Mar o de 2008 46 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 2 4 2 INVESTIMENTO EM PROJECTOS PPP De acordo com The Allen Consulting Group 2007 as PPP t m recebido elevado criticismo na Austr lia sendo acusadas de gerar elevados custos durante o processo de concurso problemas no refinanciamento falhas de constru o irregularidades no projecto lucros baixos falta de transpar ncia derrapagem or amental entre outros embora continuem a receber o apoio do governo Este estudo conclui que as vantagens associadas utiliza o de PPP s o tanto maiores quanto maior a dimens o e complexidade do projecto e fornecem uma performance superior tanto ao n vel dos custos como no tempo de execu o do
20. Grimsey D Lewis M 2004 86 Quadro 3 3 Toler ncia ao Riscos e Escala Num rica de Magnitude FMG 2006 94 Quadro 3 4 Exemplo de um Registo de riscos FMG 2006 96 xi An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 4 1 Indicadores de Performance do Servi o Grimsey D Lewis M 2004 116 Quadro 4 2 Indicadores de Sa de Organizacional Grimsey D Lewis M 2004 118 Quadro 4 3 Indicadores de Performance do neg cio Grimsey D Lewis M 2004 119 Quadro 4 4 Avalia o dos cashflows do projecto Grimsey D Lewis M 2004 121 Quadro 4 5 An lise de Riscos Grimsey D Lewis M 2004 122 xii An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP NDICE DE FIGURAS Fig 1 1 Cons rcio t pico do sector privado Grimsey D Lewis M 2004 14 Fig 2 1 Valor de PPP PFI por Regi o 1 Semestre 2004 2007 Dealogic 2007 39 Fig 2 2 Valor m dio de PPP PFI por Regi o 1 Semestre 2004 2007 39 Fig 2 3 Valor dos PPP PFI Contratados por ano ienes 44 Fig 2 4 Valor dos PPP PFI Contratados por Regi o eee 44 Fig 3 1 Etapas da Ge
21. Na Figura 2 2 apresenta se uma m dia dos valores indicados em Dealogic 2007 referentes ao primeiro semestre no per odo de 2004 a 2007 verificando se que o mercado Europeu representa em m dia 63 do volume total de PPP PFI e em posi o antag nica encontra se o mercado da Am rica Latina e Cara bas Face ao exposto nesta sec o pode concluir se que o Reino Unido sem d vida o pa s com maior experi ncia e investimento realizado no mercado mundial das PPP PFI tendo sido respons vel no ano transacto de 2007 por mais de metade do capital investido na Europa No que diz respeito ao mercado da Uni o Europeia a quase maioria do investimento verifica se nos sectores rodovi rio e ferrovi rio em grande parte por estes serem considerados sectores estrat gicos segundo a Iniciativa de Crescimento Econ mico Recentemente constatou se um crescimento do investimento nos sectores da defesa e da sa de Evidenciando se boas perspectivas para o futuro das PPP verificando se a exist ncia de projectos em fase de concurso e financiamento bem como em fase de pr concurso na maioria dos governos e nos mais diversos sectores Infelizmente e apesar de os estados membros ao abrigo da nova Directiva Europeia 2004 18 EC estarem j equipados com a ferramenta do Di logo Concorrencial nestes relat rios parece transparecer que o r pido crescimento do uso de PPP motivado pela necessidade de atingir objectivos de crescimento econ mico tem sido acompanh
22. Qual qualidade da gest o interm dia e pessoal supervisor em termos de planeamento e controlo do trabalho com nfase nas reuni es planeadas controlo de custos melhora da qualidade e performance 118 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quantidade e qualidade do pessoal afecto as opera es uma analise da efectividade operacional passada actual e futura Relat rios das opera es deve ser requerido ao fornecedor do servi o a realiza o de relat rios peri dicos acerca da estrutura da gest o incluindo mudan as de pessoal Auditorias as opera es sempre que necess rio o sector p blico deve elaborar as suas pr prias auditorias as opera es incluindo sempre que apropriado registar as referencias do pessoal de acordo com as leis da privacidade e regulamentos Quais s o as especialidades e habilita es da for a de trabalho Estas especialidades e habilita es s o adequadas para atingir os objectivos contratuais Qual a atitude e motiva o geral dos funcion rios Qual o n vel de rendimentos dos funcion rios Quais s o as ac es de forma o que tiveram lugar e as previstas Quais os n veis de recrutamento promo o redund ncia ou demiss o de qualquer funcion rio e eventuais disputas que tenham surgido Quais os acidentes e incidentes de seguran a e sa de que tenham oc
23. Y Determinar se as reservas de conting ncia em termos de custo e programa o devem ser modificadas em conformidade com os riscos do projecto No caso particular das PPP o processo ou sistema de monitoriza o e controlo dos riscos de acordo com Partnerships Victoria 2001b pretende ainda assegurar que Y Os servi os s o entregues de acordo com as especifica es de performance contratadas Y Os problemas de identificados durante a fase de testes s o minimizados e rectificados Y O pagamento dos servi os verificado de forma apropriada Y Riscos imprevistos s o identificados e avaliados expeditamente Este processo pode envolver a escolha de estrat gias alternativas execu o de planos de conting ncia tomada de medidas correctivas e modifica o do plano de gest o do projecto baseado na informa o recolhida tratada e regista durante o decorrer dos processos anteriores e parte do ciclo de gest o dos riscos do projecto De acordo com Partnerships Victoria 2001b este processo pode ser melhorado se os membros da equipa de gest o do contrato se encontrarem envolvidos durante o processo de concurso permitindo lhes um melhor entendimento da filosofia que serviu de base partilha de riscos bem como aumentando a sua familiariza o com riscos individuais Segundo PMI 2004 este processo pode ainda incluir uma base de dados com li es aprendidas e modelos de gest o de risco que possam ser utilizado
24. alguns anos atr s exclusivamente constru o encontram se a diversificar a sua lista de actividades apostando no sector dos servi os imobili rio criando novas alian as expandindo o seu mercado entre outras estrat gias 3 7 2 MECANISMOS DE MITIGA O AO DISPOR DO SECTOR P BLICO O sector p blico possui ao seu dispor mecanismos semelhantes queles disponibilizados ao sector privado Assim sendo o sector p blico poder recorrer a entidades seguradoras utilizar instrumentos do mercado financeiro em conformidade com o seu minist rio das finan as diversificar o seu portf lio de actividades e em alguns casos transferir o risco para os consumidores finais na forma de custos 89 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP mais elevados Partnerships Victoria 2001b sugere que o sector p blico como parte do seu pr prio processo de gest o e mitiga o dos riscos coloque maior nfase nas seguintes medidas Y Pesquisa antes da emiss o do concurso Y Planeamento estrat gico e quando apropriado desenvolvimento de um quadro regulador independente v Utiliza o de procedimentos de boas pr ticas durante a fase de concurso e avalia o das propostas Y Obter o melhor aconselhamento poss vel ao n vel legal comercial e t cnico Y Reduzir o mbito evitando que algumas ag ncias assumam riscos inadvertidamente Y Desenvolver p
25. apenas com capacidade desenvolvida alguma consultiva existente ao n vel sectorial Centro de PPP existe AAA envolvido activamente na EEE promo o de PPP Legisla o em quantidade consider vel existente Estados Membros da Uni o Europeia desde 2004 Estados Membros da Uni o Europeia desde 2007 Segundo a Price WaterhouseCoopers do Reino Unido este estudo n o foi actualizado at a data apesar das altera es que se deram nos anos transactos motivadas pelo alargamento da Uni o Europeia e pela entrada em vigor da nova figura de Di logo Concorrencial introduzida pela nova Directiva Europeia 2004 18 EC N o obstante ser utilizado neste trabalho como base comparativa do panorama existente Em rela o aos Centros de Excel ncia em PPP verifica se um panorama semelhante sendo que em 2005 apenas a ustria Irlanda Holanda e Reino Unido possu am centros activamente Segundo Heidi Taylor Public Private Advisory Assistant Director Marketing PriceWaterhouseCoopers Londres contactos tiveram lugar no m s de Mar o de 2008 33 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP envolvidos na promo o das PPP Os restantes pa ses na sua generalidade identificaram a necessidade ou possuem centros j com capacidade consultiva 2 2 2 PROJECTOS REALIZADOS POR SECTOR O sector rodovi rio parece ser a preferida pela mai
26. bem como a aus ncia de mecanismos de partilha de benef cios financeiros a favor do Estado a n o considera o no caso base de receitas acess rias provenientes da parceria que passam a constituir receitas ocultas do parceiro privado a excessiva frequ ncia com que se tem recorrido consultadoria externa nem sempre com a necess ria transpar ncia ou o desej vel valor acrescentado para o Estado ou a inadequa o ou a baixa press o competitiva verificada em procedimentos concursais recentes n o se compadecem por m com os indispens veis rigor e a exig ncia na gest o dos recursos p blicos justificando esta interven o legislativa do Governo e as solu es agora adoptadas naqueles dom nios que em parte vinham j obtendo acolhimento na pr tica contratual recente Esta altera o significa o reconhecimento de diversas falhas a v rios n veis e traduz se num passo em frente na adaptabilidade das compet ncias do Estado para lidar com as PPP em conson ncia com o que a experi ncia tem ditado noutros pa ses principalmente no Reino Unido e segundo o indicado em Tribunal de Contas 2007 veio de acordo com as recomenda es desta entidade introduzir algumas melhorias procurando 1 promover uma melhor articula o entre o Minist rio das Finan as e as Tutelas Sectoriais 2 aumentar as exig ncias de transpar ncia rigor e controlo na prepara o e desenvolvimento das PPP 3 clarificar o modelo de partilha de ri
27. compreendidas antes que o projecto prossiga Y Planeamento dos recursos para permitir ao governo avan ar o projector e lidar com os assuntos dentro dos prazos previstos Y Requisitos contratuais bem definidos centrados nos pontos fulcrais da performance especificada para criar incentivos que promovam a performance e minimizem as disputas Y Forma o de uma parceria que encoraje boa f e boa vontade entre o governo e as entidades privadas em todos os aspectos do projecto e Y Contratar gestores para monitorizar e implementar o contracto 19 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Todos estes aspectos demonstram uma nfase elevada na gest o do risco e na obten o dos objectivos de performance estabelecidos surgindo como solu o para os problemas das formas tradicionais de empreitada De forma geral pretende se integrar sobre uma nica entidade os custos de projecto e constru o bem como os custos de opera o manuten o e reabilita o Utiliza se uma abordagem com elevada nfase no cumprimento das especifica es e n veis de performance estabelecidos incentivando se os concorrentes a submeter propostas inovadoras que permitam atingir estes requerimentos Assim a forma como o sector p blico desenvolve cada um dos procedimentos atr s mencionados ir em grande parte determinar o sucesso da PPP Como mencionado este trabalho foca
28. concep o prepara o concurso adjudica o altera o fiscaliza o e acompanhamento das PPP Despacho n 13 208 2003 2 s rie da Ministra das Finan as de 7 de Julho Ao abrigo do disposto no n 2 do artigo 6 do DL 86 2008 fixada em 4 a taxa de desconto real a ser usada na avalia o dos projectos de PPP Despacho Normativo n 35 2003 de 20 de Agosto Incumbe a Parp blica S A de prestar apoio ao Ministro das Finan as no contexto dos procedimentos de defini o concep o prepara o concurso adjudica o altera o e acompanhamento global das PPP reguladas no DL 86 2003 Despacho n 13 940 2003 2 s rie da Ministra das Finan as de 17 de Julho Atribui Inspec o Geral das Finan as quanto a mat rias econ mico financeiras os poderes de fiscaliza o e controlo da execu o das PPP previstos no artigo 12 do DL 86 2008 Natureza Or amental Lei n 91 2001 de 20 de Agosto Lei de Enquadramento Or amental Republicada em anexo Lei n 48 2004 de 24 de Agosto no que se refere s PPP interessa especialmente a disciplina fixada nos respectivos artigos 10 18 19 31 e 37 rea da Sa de Decreto Lei n 185 2002 de 20 de Agosto com altera es introduzidas pelo DL 86 2003 Define os princ pios e os instrumentos para o estabelecimento de parcerias em sa de em regime de gest o e financiamento privados e
29. conduzir a uma an lise de riscos pouco significativa No decorrer desta fase inicial os riscos devem ser categorizados de prefer ncia de acordo com as causas dos riscos ou com rea do projecto afectada dando se nfase aos riscos de acordo com a urg ncia na sua avalia o ou prioridade Em suma a informa o resultante deve servir para actualizar o Registo dos Riscos iniciado na fase de Identifica o De acordo com PMI 2004 ap s agrupar os riscos de acordo com a sua prioridade torna se imperativo analisar o efeito do seu impacto atribuindo lhes um valor num rico Esta etapa denomina se an lise quantitativa e consiste na quantifica o dos efeitos poss veis no projecto e sua probabilidade de ocorr ncia avalia o das probabilidades de serem atingidos os objectivos espec ficos do projecto identifica o dos riscos que necessitam de maior aten o atrav s da quantifica o da sua contribui o para a totalidade do projecto identifica o dos custos ating veis e real sticos planeamento e objectivos no mbito do projecto tendo em conta os riscos identificados e determinar as melhores decis es de gest o do projecto quando algumas condi es ou resultados s o incertos Esta etapa envolve duas fases uma primeira fase de recolha de informa o e seu tratamento em regra realizada atrav s de entrevistas distribui es probabil sticas e consulta de especialistas A segunda fase envolve a an lise quantitativa dos ric
30. de tornando se obrigat rio colmatar as lacunas exigentes para que um maior valor acrescentado possa ser obtido Embora a exist ncia de legisla o possa n o implicar uma menor flexibilidade perante o mercado resta a Portugal seguir o exemplo do Reino Unido e proceder cria o de um centro de excel ncia documenta o e observat rio tirando partido da experi ncia j obtida em particular pela Estradas de Portugal S A Assim se conclui este cap tulo referindo se que o sucesso de uma PPP poder n o implica a exist ncia de legisla o mas antes a exist ncia de experi ncia dentro do sector p blico reunida por centros de excel ncia normas e documentos orientadores medida que esta experi ncia aumenta em termos de investimento ser de esperar uma propaga o das PPP para outros sectores considerados estrat gicos fazendo face cada vez menor capacidade financeira dos governos O contributo deste cap tulo para os objectivos deste trabalho foi significativo uma vez que concluir que Portugal tem ainda um longo caminho a percorrer para implementar uma pol tica de PPP de mbito nacional A segunda parte deste trabalho foi dedicada an lise de riscos e monitoriza o no contexto de uma PPP Assim o terceiro cap tulo abordou a Analise de Riscos no contexto das PPP focando o processo de identifica o avalia o partilha mitiga o controlo e revis o de riscos Foi tamb m analisado o PSC e a sua import ncia c
31. es consultar o site da Direc o Geral do Ordenamento do Territ rio e Desenvolvimento Urbano Dispon vel em http www dgotdu pt Data de acesso 12 de Outubro de 2008 90 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP pode assegurar que a informa o necess ria ao desenrolar do projecto se encontre dispon vel e cedida ao sector privado para licita o do projecto Por outro lado pode auxiliar o sector p blico a lidar com os processos do ciclo de vida do projecto partilhando li es aprendidas em projectos anteriores e estabelecendo regras e crit rios que visem a simplifica o dos processos e consequentemente se traduzam em Valor Acrescido Desta forma podem ser mitigados alguns riscos nomeadamente risco de incorrecta ou insuficiente identifica o dos riscos do projecto disponibiliza o de informa o insuficiente durante a fase de concurso entre outros A car ncia de determinadas capacidades t cnicas e experi ncia no sector p blico conhecida e foi j referida v rias vezes sendo o facto de estas se encontrarem no sector privado um dos motivos que leva ao sucesso das Parcerias P blico Privadas No entanto o sector p blico deve munir se de conselheiros t cnicos comerciais e legais que o auxiliem de forma independente dos restantes parceiros privados do SPV durante todo o processo de desenvolvimento concurso constru o e possivelmente o
32. essencial manter em mente o mbito do projecto e as suas peculiaridades ao definir os riscos inerentes Uma mente aberta necess ria para evitar negligenciar determinados riscos sendo que um risco n o identificado dificilmente ser gerido A exist ncia de especialistas competentes nos quadros do sector p blico essencial para que se possa estabelecer um registo de riscos exaustivo coerente e capaz de ser entendido pelos demais intervenientes no projecto Relembre se uma vez mais a complexidade em torno dos sistemas de comunica o e informa o de supra import ncia numa PPP devido ampla quantidade de intervenientes 3 9 2 EXEMPLO DE UMA LISTA DE RISCOS DE PROJECTO O estabelecimento de uma lista ou registo dos riscos do projecto o resultado das diversas etapas da Gest o de Riscos e servir de base a etapa de Monitoriza o e Controlo dos Riscos durante o ciclo de vida do projecto Trata se de um registo din mico que sofrer adapta es durante todo o ciclo de vida do projecto e como tal dever conter informa o suficiente que permita equipa de projecto assegurar uma gest o dos riscos apropriada FMG 2006 sugere que um registo dos riscos deve ser composto por 93 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y T tulo do Registo de Riscos por exemplo o nome do projecto em quest o v N mero do Risco n mero nico ou identificativo
33. ngua Inlgesa PSC Public Sector Comparator 62 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP convencional de financiamento e que o procurador ret m uma responsabilidade administrativa significativa bem como exposi o ao risco O sector p blico obter um Valor Acrescido sempre que custo actual da PPP seja inferior ao custo actual estimado pelo PSC A exist ncia de um excessivo Optimism Bias tal como demonstrado em Mott Macdonald 2002 bem como a Taxa de Desconto utilizada para estimar o valor actual dos cashflows previstos s o dois aspectos que t m levantado alguma discuss o De facto estes aspectos podem ditar a obten o de estimativas bastante optimistas camuflando o verdadeiro Valor Acrescido criado pela PPP no mbito de encontrar resposta a esta quest o que o Estado define uma primeira Matriz de Partilha de Riscos com o intuito de maximizar o Valor Acrescido do projecto atrav s da optimiza o da atribui o dos riscos parte mais preparada para os gerir A resposta terceira quest o deve ser encontrada numa fase anterior ao processo de concurso de forma a assegurar a protec o satisfat ria do interesse p blico Partnerships Victoria 2001b define os seguintes aspectos do interesse p blico 1 Protec o dos Direitos da Comunidade Incluindo direitos legais atrav s do planeamento e processos de recurso 2 Protec o dos Direitos
34. orienta o dando origem a um processo de partilha de experi ncias e melhoria cont nua promo o e controlo das iniciativas PPP PFI apesar de ainda hoje n o possuir legisla o espec fica para o tema questionando se uma vez mais perante este cen rio a efectiva necessidade de legisla o ao n vel comunit rio A Austr lia semelhan a do Reino Unido n o possuiu um quadro legislativo para as PPP embora existam centros de excel ncia ao n vel estatal local e a publica o de material de orienta o em alguns destes estados Em 2004 foi criado um f rum ao n vel nacional para promover uma melhor coordena o e partilha de informa o almejando se a cria o de um mercado nacional e aumento da consist ncia das propostas Uma vez mais seguindo o exemplo mundial no sector dos transportes que se verifica o maior n mero de projectos Elevado criticismo foi constatado em rela o aos elevados custos de processo de concurso refinanciamento baixos lucros derrapagem or amental entre outros n o obstante prev se o crescimento deste mercado durante os pr ximos anos Tamb m deste exemplo poderia a Uni o Europeia tirar partido no que diz respeito cria o de legisla o e de centros de excel ncia visto de certa forma se trata de um estado federal semelhante a Austr lia Tamb m em Portugal no sector dos transportes que se verifica a maior parcela do investimento em PPP talvez proporcionado pela import ncia
35. requisitos de capital para funcionamento e calendariza o dos pagamentos Quais as fraquezas ou mais valias que surgem da analise de tend ncias nas principais figuras financeiras O que indicam as tend ncias das principais figuras financeiras em rela o posi o financeira da organiza o Qual a taxa de retorno tanto atingida at a data e prevista T m sido pagos dividendos Existe um sistema de gest o monet ria efectivo As despesas financeiras s o apropriadas tendo em conta as necessidades operacionais futuras A organiza o compreende e cumpre os regimes de impostos e taxas em vigor Qual a pessoa ou grupo que constitui a gest o de topo Qualidade e quantidade de pessoal de gest o uma analise da efectividade da gest o passada actual e futura Relat rios das opera es deve ser requerido ao fornecedor do servi o a realiza o de relat rios peri dicos acerca da estrutura da gest o incluindo mudan as de pessoal Auditorias as opera es sempre que necess rio o sector p blico deve elaborar as suas pr prias auditorias estrutura de gest o incluindo pessoal em posi es chave Qual o estilo de gest o que se encontra a ser utilizado por exemplo autocr tico ou participativo Qual a influencia ou controlo que o quadro de direc o exerce Qual o intervalo de tempo que se espera que o mesmo pessoal da gest o de topo mantenha o controlo
36. rias Concess es Ferrovi rias PPPs na rea da Sa de 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 42 7 Outras Parcerias Total 106 7 100 9 102 2 98 5 106 6 57 0 42 7 Embora n o se encontrem inclu dos os valores dos anos precedentes facilmente se avista que as concess es rodovi rias com portagem virtual SCUT constituem a maior parcela destes encargos seguido pelas concess es rodovi rias com portagens reais e finalmente as parcerias na rea da Sa de O valor dos encargos diminui medida que os contractos chegam ao seu fim de vida o que se reflecte no total anual sendo esta uma situa o falaciosa uma vez que n o se encontram inclu dos os valores de parcerias futuras ainda em fases de pr contrata o Em resumo num per odo de concess o de 30 anos o Estado assumiu um valor global de encargos com PPP de 23 094 6 milh es de euros De acordo com Tribunal de Contas 2007 que se refere ao caso particular das concess es Rodovi rias e Ferrovi rias at Dezembro de 2006 verifica se que um total de 529 0 milh es de euros relativos a pagamentos contratados e anteriores a 2007 foram pagos at a data em concess es rodovi rias em regime SCUT sendo que as regi es das Beiras Litoral e Alta com 22 do total foram as mais beneficiadas encontrando se em segundo lugar com investimentos semelhantes as regi es da Beira Interior Interior Norte e Grande Porto em m dia com 16 cada uma e por fim a regi o da Costa da Prata Algarve e Norte
37. rias e monitorizando os efeitos 3 2 2 O CICLO DA GEST O DE Riscos A gest o de riscos inclui diversos processos visando a identifica o e planeamento do risco sua an lise no caso das PPP a sua partilha mitiga o monitoriza o e controlo Trata se de um processo cont nuo que decorre ao longo de todo o ciclo de vida do projecto Segundo PMI 2004 os objectivos da gest o de riscos visam aumentar a probabilidade e impacto dos eventos positivos e diminuir a probabilidade e impacto dos eventos adversos ao projecto Este processo de gest o do risco envolve de acordo com a maioria da bibliografia cinco fases distintas o nome das quais varia ligeiramente dependendo do contexto Desta forma no mbito desta tese de forma a garantir coer ncia com o tema principal ser o utilizadas as designa es propostas em Partnerships Victoria 2001b Assim sendo o ciclo de gest o dos riscos envolve as seguintes cinco etapas 1 Identifica o dos Riscos Trata se do processo de identificar todos os riscos relevantes para o projecto 2 Avalia o dos Riscos Determinar a probabilidade dos riscos identificados se materializarem bem como a magnitude das suas consequ ncias caso se materializem 67 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 Partilha dos Riscos Atribui o da responsabilidade de lidar com as consequ ncias de cada risco a uma das partes
38. vel de se medir factor essencial para elaborar uma adequada estrutura de pagamentos Deve ainda considerar que a qualidade e quantidade do servi o deve ser suscept vel de se medir e compar vel com Indicadores de Performance Na adop o de uma posi o face ao risco o sector p blico deve manter uma postura minimamente flex vel conduzindo uma an lise rigorosa dos riscos envolvidos em cada projecto A avalia o dos riscos ir auxiliar o sector p blico a estabelecer o tipo e quantidade de riscos que procura transferir para o sector privado dando origem a um registo inicial de partilha de riscos que ser comunicada durante a fase de concurso Independentemente do tipo de projecto existem riscos que n o podem ser controlados por exemplo os riscos de for a maior aumento das taxas mudan as do ambiente empresarial Nestes casos o sector p blico poder decidir adoptar uma posi o de partilha dos efeitos com o seu parceiro Fruto da sua muta o constante em algumas situa es os riscos poder o se traduzir em mais valias para o projecto aumentando a rentabilidade deste Por conseguinte devem ficar previstos no contrato mecanismos de partilha e gest o destas mais valias caso o risco se materialize J no que diz respeito ao PSC gerador de alguma pol mica a sua compara o com o valor da PPP n o deve ser vista como um teste de passagem ou falha Ao inv s qualquer proposta de PPP deve ser sujeita a an lises de sensibilida
39. 4 Avalia o dos cashflows do projecto Grimsey D Lewis M 2004 Aspectos Ferramenta de An lise Assuntos chave Passados an lise da performance dos cashflows at a data Modelo financeiro o modelo financeiro utilizado para a contrata o geralmente um ponto de partida til para compreender os cashflows Por exemplo extrair a previs o do modelo financeiro para o ano corrente e comparar com o actual previsto Qual a fonte real dos retornos e sua utiliza o no neg cio Qual a varia o do retorno esperada ao longo do tempo de vida do projecto Futuros an lise dos cashflows projectados Matriz de riscos espec fica do projecto monitoriza o e actualiza o regular da matriz de riscos e desenvolvimento de um plano de gest o durante a fase de contrata o e aplica o de t cnicas de quantifica o ao modelo financeiro An lises de sensibilidade testar nos cashflows os efeitos de mudan as no valor dos custos e dos retornos bem como de outras vari veis tal como o risco Planeamento de cen rios testar combina es poss veis de mudan as de vari veis para estabelecer cen rios pessimistas e optimistas An lise Monte Carlo considerar os efeitos de um determinado n mero de vari veis e aplicar os custos e retornos subjacentes e outras vari veis Quais s o os aspectos determinantes dos retornos financeiros A estrutura dos custos est vel
40. Lei n 141 2006 de 27 de Julho Di rio da Rep blica Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2007 Despacho n 936 07 SETF Cria o do GASEPC Gabinete de Acompanhamento do Sector Empresarial do Estado SEE das Parcerias P blico Privadas PPP e das Concess es Lisboa Dispon vel em http www min financas pt Data de acesso 08 Abril de 2008 Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 Or amento do Estado para 2008 Relat rio Dispon vel em http www min financas pt Data de acesso 08 Abril de 2008 Minist rio das Obras P blicas Transportes e Comunica es 2006 Decreto Lei n 239 2004 de 21 de Dezembro Di rio da Rep blica Monteiro Rui 2005 Public private Partnerships Some Lessons from Portugal In EIB Papers Innovative Financing of Infrastructures The role of Public Private Partnerships Lessons from the Early Movers Volume 10 n 2 European Investment Bank Dispon vel em http www eib org index htm Data de acesso 01 de Abril de 2008 Moody J 1919 The Railroad Builders Sitio da Internet http cprr org Museum Railroad Builders Railroad Builders 01 html Data de Acesso 19 de Janeiro de 2008 Mott MacDonald 2002 Review of Large Public Procurement in the U K HM Treasury Londres NAO National Audit Office 2001 Modernising Construction HC 87 Session 2000 2001
41. Litoral com uma m dia de 10 Significa isto que o investimento realizado em infraestruturas rodovi rias tipo SCUT abrangeu a grande totalidade do pa s sem grandes discrep ncias de valores entre regi es Esta sec o n o se encontraria completa sem antes apresentar a listagem de PPP na agenda do governo Apresenta se no quadro seguinte os projectos em parceria no sector da sa de referentes a denominada primeira vaga de acordo com o Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 56 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 2 13 Investimento previsto para a primeira fase de hospitais Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 z Dura o do Valor sem IVA de Projecto Fase Actual Contrato acordo com o PSC Negocia o final 30 arios 409 000 milh es d Hospital de Cascais egociagao Mecano infraestrutura i METRS os concorrente seleccionado AR Euros 10 anos cl nica Negocia o concorrencial com 30 anos Pa Hospital de Braga os dois concorrentes infraestrutura Ra milhggs de f Z uros seleccionados 10 anos cl nica Hospital de Vila Avalia o das propostas 30 anos a 590 000 milh es de infraestrutura Franca de Xira entregue pelos concorrentes por Euros 10 anos cl nica 30 anos 745 000 milh es de Euros Avalia o das propostas Hospital de Loures entregue pelos concorrentes
42. No entanto o banco de investimento que ret m cem por cento das ac es do SPV e subscreve o mercado de capital e todos os demais elementos do contrato A novidade desta abordagem financeira n o permite ainda elaborar grandes conclus es visto o n mero de projectos realizados ser diminuto No entanto Grimsey D Lewis M 2004 referem algumas preocupa es acerca da natureza da parceria criada e de quem assumir o risco da performance da presta o de servi o uma vez que o investidor financeiro separa as componentes em subcontratos ap s o processo de concurso Esta preocupa o ganha especial relev ncia visto estarmos perante uma parceria de longa dura o 25 a 30 anos obvio que este tipo de abordagem n o tradicional traz consigo algumas vantagens ao n vel financeiro uma vez que todo o processo integrado sob a direc o do banco dando se nfase ao objectivo de reduzir os custos das transac es e gerando uma proposta mais competitiva 1 4 3 O PAPEL DOS INTERVENIENTES A estrutura de uma PPP pode ser bastante complexa envolvendo arranjos contratuais com diversas entidades incluindo Entidades Financeiras Governo Engenheiros Empreiteiros Operadores e Clientes A defini o das suas responsabilidades de extrema import ncia devendo ficar claramente estabelecida sob forma contratual pois s assim se conseguir efectuar uma distribui o eficaz dos riscos capaz de se traduzir em mais valia para a PPP De uma fo
43. PORTO FEUP FACULDADE DE ENGENHARIA UNIVERSIDADE DO PORTO AN LISE DE RISCO E DEFINI O DE CRIT RIOS DE AVALIA O E MONITORIZA O EM EMPREENDIMENTOS DO TIPO PPP PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS CARLOS MANUEL SOARES DE FREITAS Disserta o submetida para satisfa o parcial dos requisitos do grau de MESTRE EM CONSTRU O DE EDIF CIOS Orientador Professor Doutor Jorge Moreira da Costa DEZEMBRO DE 2008 MESTRADO EM CONSTRU O DE EDiF cios 2006 2008 DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Tel 351 22 508 1901 Fax 351 22 508 1446 gt scc fe up pt Editado por FACULDADE DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE DO PORTO Rua Dr Roberto Frias 4200 465 PORTO Portugal Tel 351 22 508 1400 Fax 351 22 508 1440 DS feupOfe up pt http www fe up pt Reprodu es parciais deste documento ser o autorizadas na condi o que seja mencionado o Autor e feita refer ncia ao Mestrado em Constru o de Edif cios 2006 2008 Departamento de Engenharia Civil Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto Porto Portugal 2008 As opini es e informa es inclu das neste documento representam unicamente o ponto de vista do respectivo Autor n o podendo o Editor aceitar qualquer responsabilidade legal ou outra em rela o a erros ou omiss es que possam existir Este documento foi produzido a partir de vers o electr nica fornecida pelo respectivo Autor An lise de Risco e Defini o de Crit rios
44. acordo com PMI 2004 podem servir de entradas nesta etapa os mesmos itens referidos no processo de Planeamento da Gest o de Riscos bem como a Listagem de Categorias de Riscos ai produzida O objectivo desta etapa bvio trata se da produg o de uma listagem compreensiva e precisa dos riscos relevantes ao projecto Para tal de acordo com PMI 2004 com base na informag o referida as seguintes ferramentas podem ser utilizadas 1 Revis o da Documentac o Trata se da revis o estruturada da documentac o do projecto incluindo planos suposi es registos de projectos antecedentes entre outra informa o que se assuma relevante 2 T cnicas de Recolha de Informa o V rias t cnicas para recolha de informa o podem ser utilizadas na identifica o dos riscos nomeadamente 2 1 Brainstorming O objectivo do Brainstorming a obten o de uma lista compreensiva dos riscos do projecto Estas reuni es s o em regra realizadas com a equipa de projecto em conjunto com outros especialistas multidisciplinares exteriores equipa Estas reuni es consistem numa troca de ideias acerca do projecto podendo utilizar se para o efeito a Listagem das Categorias de Risco entre outra informa o dispon vel 2 2 A T cnica Delphi Trata se de uma forma de atingir o consenso de um conjunto de especialistas Especialistas nos riscos do projecto participam nesta t cnica de forma an nima 70 An lise de Risco e Defini o
45. consequ ncias financeiras extremas Um exemplo ser manter a continuidade dos pagamentos de acordo com o contrato enquanto os servi os s o fornecidos temporariamente atrav s de outra infraestrutura Princ pio do Utilizador Pagador O pagamento atrav s dos utilizadores finais do servi o poder permitir mbito para x possibilitar que os custos associados materializa o de determinados riscos sejam 77 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP transferidos para os utilizados e n o para o sector p blico No entanto deve ser tida cautela mantendo se o incentivo para que o sector privado fa a uma apropriada gest o e mitiga o dos riscos 7 Pagamentos dos custos do servi o Em regra o sector p blico dever pagar pelos servi os o pre o acordado contratualmente Caso se verifique que os custos de opera o e manuten o sejam superiores ao esperado dever ser o parceiro privado a suportar o acr scimo desde que esta situa o tenha sido prevista contratualmente Talvez a excep o regra se verifique caso se materializem riscos previstos e especificados que provoquem uma escalada dos custos 8 Efeito da quebra nos pagamentos Em regra o parceiro privado tenta isolar a regularidade dos pagamentos que recebe em troca do servi o de qualquer quebra menor ou imaterial dos servi os pretendendo evitar uma escala dos custos dos empr stim
46. cr dito concedido depende na maioria dos casos unicamente do cashflow gerado pelo projecto dai que a principal preocupa o das entidades prestadoras de cr dito esteja em garantir que o projecto gere suficiente cashflow para permitir os pagamentos acordados justificando se desta forma a sua inquieta o perante qualquer risco que possa afectar a regularidade destes Esta inquieta o face ao risco pode ser diminu da se forem permitidas outras fontes de pagamentos al m do cashflow gerado pelo projecto como por exemplo recorrendo directamente s companhias representadas no cons rcio De acordo com UNESCAP 2007 o governo pode ainda fornecer garantias de empr stimo totais ou parciais ajudando a reduzir o n vel de risco e como tal os custos de financiamento tornando o projecto mais vi vel do ponto de vista comercial No entanto estas garantias iram expor o sector p blico a potenciais riscos caso este tenha de intervir por se verificar um incumprimento dos pagamentos aos credores por parte dos parceiros privados Em suma o governo deve manter uma posi o flex vel face s formas de financiamento que tem ao seu dispor de modo a facilitar uma optimiza o da partilha dos riscos que v de encontro aos seus interesses Antes de se passar abordagem mais alargada dos riscos e sua gest o importa mencionar que de acordo com Partnerships Victoria 2001b ao lidar com o sector p blico o sector privado se encontra particularmente se
47. da Parceria Contratos de Opera o Sistemas de Abastecimento de gua e Drenagem de guas Gest o e Manuten o Residuais e Sistemas de Gest o Opera o e Manuten o do Sistema de gua e Sistemas de Gest o de Bibliotecas Sat lite Seguran a P blica e Sistemas de Detec o e Processamento de Viola es de Tr fego e Gest o de Parqu metros e Sistemas de Pr Hospitalar avan ado de Apoio de Vida Servi os P blicos e Parceria para a Gest o de Servi os de Utilidade P blica e Coopera o para a Gest o Ambiental Urbaniza o e e Biblioteca P blica Desenvolvimento ne e Instala es para a Produ o de Formul rios e Documenta o Econ mico Confidencial e Escola Prim ria no Centro da Cidade e Escola B sica Bilingue 12 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP e Programa de Reequipamento e Remanufactura de Armamento Infraestruturas e Portal de Informa o para Concursos P blicos Tecnol gicas 9 e Redes de Acesso e Sistemas de Informa o Geogr fica Infraestruturas e e Projecto de An lise de Efici ncia de Transportes e Ambiental Transportes e Constru o de Auto Estradas e Terminal Central Ferrovi rio e Terminal A reo Infraestruturas e Equipamento de Tratamento de guas Residuais HIdranllcas e Servi os de Tratamento de gua 1 4 OS INTERVENIE
48. dada no mbito da Uni o Europeia s TEN Portugal o nico dos tr s pa ses analisados que possui legisla o 59 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP espec fica s PPP n o possuindo no entanto o t o necess rio centro de excel ncia Algumas das cr ticas apontadas no caso Australiano foram igualmente verificadas em Portugal e referidas como pontos fracos a corrigir segundo Tribunal de Contas 2007 Portugal encontra se neste momento numa fase de expans o das suas PPP ao sector da sa de tornando se obrigat rio colmatar as lacunas exigentes para que um maior valor acrescentado possa ser obtido Embora a exist ncia de legisla o possa n o implicar uma menor flexibilidade perante o mercado resta a Portugal seguir o exemplo do Reino Unido e proceder cria o de um centro de excel ncia documenta o e observat rio tirando partido da experi ncia j obtida em particular pela Estradas de Portugal S A Assim se conclui este cap tulo referindo se que o sucesso de uma PPP poder n o implica a exist ncia de legisla o mas antes a exist ncia de experi ncia dentro do sector p blico reunida por centros de excel ncia normas e documentos orientadores medida que esta experi ncia aumenta em termos de investimento ser de esperar uma propaga o das PPP para outros sectores considerados estrat gicos fazendo face cada vez menor
49. daquilo que foi exposto ao longo deste cap tulo Y A equipa de gest o do projecto do sector p blico assume uma posi o de monitoriza o da entrega do projecto de acordo com o contrato realizando revis es regulares e medi es da performance para assegurar que nenhum aspecto do contrato comprometido O contrato deve ser preparado durante as fases iniciais do projecto devendo constar da documenta o submetida a concurso Este materializa os objectivos do sector p blico devendo definir entre outros aspectos uma estrutura de monitoriza o da performance e um mecanismo de pagamentos e pre os bem como a partilha de riscos estabelecida At o mais robusto dos contratos poder n o atingir os objectivos se n o for apoiado por uma gest o de contrato efectiva no decorrer do ciclo de vida do projecto O mecanismo de pagamentos deve encontrar se no mago do contrato este que coloca nfase no aspecto financeiro da partilha de riscos e da responsabilidade entre ambos os parceiros A import ncia do mecanismo de pagamentos no contexto de uma PPP not rio e como tal deve ser cuidadosamente elaborado baseado em informa o precisa e de boa qualidade sendo recomend vel o envolvimento de especialistas sempre que se verifique inexperi ncia por parte do sector p blico O sector p blico deve possuir um claro entendimento do seu papel na PPP de forma a evitar tomar riscos desnecessariamente ou at mesmo riscos que se encontr
50. de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP com a entidade p blica O parceiro p blico financiado para a cria o de uma infraestrutura com o empr stimo de fundos por parte de um parceiro privado ao qual aluga sob condi es fiscais preferenciais O parceiro privado tem parte da propriedade sobre a infraestrutura transferida para o sector p blico no fim do per odo de aluguer Alugar com Isen o Fiscal Tax Exempt Lease De acordo com o n vel de envolvimento do parceiro privado e os objectivos do parceiro p blico variadas combina es al m das mencionadas acima podem surgir Grimsey D Lewis M 2004 identificam ainda Opera o e Manuten o Opera o Manuten o e Gest o Constru o Transfer ncia e Opera o entre outras Daqui se pode concluir que as PPP possuem uma enorme versatilidade facilmente adapt vel as necessidades do sector p blico o que permite abordar um conjunto vasto de situa es e potenciais parceiros privados 1 3 3 EXEMPLOS DE APLICA O Para melhor se compreender o mbito de aplica o das PPP face ao previamente mencionado apresenta se abaixo um quadro com alguns exemplos de neg cio em PPP apresentado em Costa J Provid ncia P 2004 e baseado nos exemplos de diversas opera es descritas na mais variada bibliografia Quadro 1 3 Exemplos de modelos de neg cio em PPP Costa J Provid ncia P 2004 rea Objectivo
51. de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Aos meus Pais Irm os e Amigos A little knowledge is a dangerous thing So is a lot Albert Einsten An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP AGRADECIMENTOS A primeira pessoa cujo contributo desejo enaltecer o Professor Doutor Jorge Moreira da Costa da FEUP orientador desta dissertag o por ter oferecido a oportunidade de trabalhar neste tema e por todo o aux lio que prestou durante o seu desenvolvimento Gostaria tamb m de agradecer a todas as pessoas que contribu ram na elabora o da disserta o das quais se podem destacar Y O Dr Rui Sousa Monteiro da Parp blica SA pelo esclarecimento prestado acerca do papel de algumas institui es europeias na promo o desenvolvimento e aplica o das PPP Y Richard Abadie e Heidi Taylor da PriceWaterhouseCoopers Reino Unido por terem facilitado e permitido a inclus o nesta disserta o de informa o recolhida e prepara pela PWC v Ao Ricardo Teixeira e Cristina Costa pelo apoio e sugest es dadas O agradecimento mais especial fica para a minha m e irm o e irm aos quais reconhe o todo o amparo prestado ao longo deste ano de trabalho An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP RESUMO As Parcerias P blico Privadas s o neste momento al
52. de controlo Estas medidas no contexto espec fico de uma PPP podem incluir Y Diminui o dos pagamentos abatimentos por baixa performance Y Aumento da monitoriza o e requisitos de reportar Y Mudan as da gest o Y Planos de conting ncia para assegurar a continuidade do servi o e potencial interven o do sector p blico de acordo com o contrato Y Dar in cio a cen rios de fal ncia e tomada das medidas previstas no contrato pelo sector p blico Assim sendo de acordo com Grimsey D Lewis M 2004 al m da monitoriza o da performance do servi o e sua disponibilidade igualmente essencial que o sector p blico tenha acesso a informa o que lhe permita avaliar 110 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 1 A viabilidade do neg cio medido em termos de gt Performance global gt Gest o dos fluxos de rendimentos gt Riscos 2 Qualidade do projecto medida em termos de gt Sa de organizacional gt Performance do servi o Embora at ao momento tenha sido prestada maior nfase monitoriza o da performance do servi o e da sua disponibilidade como forma de efectivar o mecanismo de pagamentos e motivar o parceiro privado a cumprir o contrato igualmente importante para o sector p blico monitorizar os aspectos referidos por Grimsey D Lewis M 2004 principalmente quando este ret m uma particip
53. dever de compensar a concession ria evolu o do tr fego Os motivos subjacentes aos processos de REF apontam n o s para a falta de cuidado na prepara o e estudo das PPP como tamb m para a inadequada gest o destes contratos 52 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 Falta de aprovisionamento de verdadeiras bolsas de compet ncia nos minist rios potencialmente utilizadores de PPP ou seja verifica se uma aus ncia das compet ncias especializadas para assessorarem as entidades p blicas 4 O estudo de PPP noutros dom nios nacionais mostra tamb m a relev ncia da implementa o de um sistema met dico regular e p blico que identifique estude recolha e divulgue a experi ncia adquirida ao longo dos v rios processos de PPP quer no que respeita a vertentes de concep o e de gest o quer no que respeita aos resultados obtidos e ao pr prio impacto socio econ mico 5 A elabora o do Comparador do Sector P blico e as premissas dos processos de REF carecem de linhas pr vias de orienta o 6 Falhas no alinhamento e envolvimento tempestivo das entidades p blicas que t m de intervir acrescida de uma aus ncia mais profunda de alinhamento dos poderes p blicos com consequ ncias onerosas para o Estado Certos atrasos na implementa o dos projectos devem se ao equil brio entre o poder central e local 7 As
54. do sector p blico na prepara o do contrato e deste mecanismo essencial para maximizar o Valor Acrescido do projecto e ser abordada na sec o seguinte 4 3 ATITUDE DO SECTOR P BLICO O sector p blico assume um papel preponderante na prepara o do contrato e elabora o do mecanismo de pagamentos A sua atitude durante a prepara o destes itens essencial para a maximiza o do Valor Acrescido do projecto e como tal ser abordada nesta sec o O sector p blico deve possuir um claro entendimento do seu papel na PPP de forma a evitar tomar riscos desnecessariamente ou at mesmo riscos que se encontra a pagar ao seu parceiro privado para aceitar e gerir Em suma o sector p blico deve manter uma posi o de aprova o ou monitoriza o do progresso do seu parceiro privado HM Treasury 2007 apresenta tr s n veis distintos nos quais o sector p blico deve tomar posi es ou atitudes particulares nomeadamente antes da assinatura do contrato ap s assinatura do contrato e antes do in cio do fornecimento do servi o e aquando da aceita o e in cio do servi o 4 3 1 ANTES DA ASSINATURA DO CONTRATO A postura do sector p blico antes de assinar o contrato com o parceiro privado preferido deve ser uma de definir requisitos tendo em conta os seus objectivos e deveres certificando se de que se encontra confiante de que o parceiro escolhido tem capacidade suficiente para concretizar o projecto com o Valor Acrescido
55. dura o serem subestimados e ou os benef cios serem sobrestimados expresso como a percentagem entre a diferen a da estimativa feita na avalia o da proposta e os valores finais 21 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP que um maior n mero de riscos identificado e mitigado na fase inicial do projecto do que nas fases seguintes Esta abordagem inovadora transmite ao sector p blico maior seguran a uma vez que o parceiro privado tem tanto ou mais a perder com o insucesso do projecto que o parceiro p blico Permite igual tirar partido de um conjunto de compet ncias existentes no sector privado que de forma gen rica n o se encontram no sector p blico nomeadamente no que diz respeito a capacidade organizacional e de gest o do processo bem como ao n vel da an lise e desenvolvimento das v rias componentes t cnicas do projecto Juntamente com esta partilha de conhecimentos a colabora o permite ainda a partilha de recursos conferindo viabilidade a projectos que de outra forma n o seriam concretiz veis quer do ponto de vista financeiro quer do ponto de vista pol tico De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 outra vantagem para o sector p blico encontra se no facto de esta forma de empreitada necessitar na maioria dos casos de um menor investimento inicial uma vez que o estado ir pagar a infraestrutura ou servi o ap s a conclus o da
56. durante as mudan as politicas dos meados do s culo XX Trata se portanto de uma tend ncia recente que segundo o autor tem todo o apelo popular de um novo slogan messi nico visto oferecer algo aos apoiantes das duas entidades normalmente tidas como antag nicas o sector p blico e o sector privado An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Contudo as Parcerias P blico Privadas n o se trata de um fen meno recente a coopera o entre entidades p blicas e privadas remonta a antiguidade Assim uma breve sinopse hist rica das formas mais rudimentares de coopera o entre estas duas entidades pode tornar se proveitosa proporcionando algumas ideias acerca das suas fraquezas e pontos fortes Tanto os projectos de vias de comunica o terrestres estradas e posteriormente caminhos de ferro como os projectos de fornecimento de gua pot vel s o tidos pela maioria dos autores como uma das primeiras formas de investimento privada em infraestruturas Apresenta se abaixo uma lista de alguns destes exemplos retirados de Hodge G Greve C et al 2005 Grimsey D Lewis M 2004 e de UNESCAP 2007 1 As Estradas da Antiguidade Turnpikes no Reino Unido e Estados Unidos Os Caminhos de Ferro O Modelo de Concess o Franc s E RO Outras formas de coopera o entre os Sectores 1 2 1 AS ESTRADAS NA ANTIGUIDADE Grimsey D Lewis M 2004 ref
57. em financiamento com os grupos nacionais dedicados s PPP bem como com a banca e os mercados de capital com o intuito de apoiar o aumento do financiamento p blico e 2 PPPI Parcerias P blico Privadas Institucionalizadas ou seja PPP para as quais se cria uma empresa de capitais p blicos e privados do tipo SPV 29 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP privado nos sectores considerados como priorit rios Embora o EIB n o tenha uma politica de prefer ncia pelas PPP em oposto a outras formas de empreitada reconhece a crescente mais valia desta forma de coopera o no contexto europeu Assim sendo disponibiliza financiamento aos projectos em PPP que se verifiquem financeiramente robustos economicamente e tecnicamente vi veis que cumpram os seus requisitos ambientais e sejam sujeitos a um processo de concurso competitivo de acordo com as regras da Uni o Europeia O EIB no papel de entidade financiadora do projecto em PPP procura envolver se no projecto nas fases iniciais pr vias ao in cio do processo de concurso e contrata o Assim atrav s do seu envolvimento no financiamento da PPP tem vindo a prestar aux lio nos processos de avalia o do projecto due diligence estrutura o negocia o e monitoriza o Esta coopera o intensiva entre o EIB o sector p blico e o sector privado tem permitido optimizar as formas de financiamento p
58. entidades n o distintas legalmente In House Relations Outras considera es s o mencionadas tal como a necessidade de SEC 2005 629 Commission Staff Working Paper Report on the Public Consultation on the Green Paper on Public Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions Este documento tem como objectivo reflectir as ideias opini es e sugest es feitas tentando identificar a principais tend ncias vis es e preocupa es mencionadas nas v rias contribui es submetidas ap s a publica o do Livro Verde e das v rias quest es neste contidas 28 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP clarificar a nova modalidade de negocia o conhecida por Di logo Concorrencial e o facto de uma grande maioria das contribui es se apresentar contra uma iniciativa da Comunidade Europeia relativamente ao quadro contratual das PPP e a necessidade de se proporcionarem formas de encorajamento s PPP de iniciativa privada Como se pode notar existe um elevado empenho da Comunidade Europeia na promo o e desenvolvimento das PPP ao n vel comunit rio sendo de esperar no seguimento da publica o do Livro Verde sobre PPP outras iniciativas De acordo com Comiss o das Comunidades Europeias 2005b documento que exp e as op es pol ticas na sequ ncia da consulta sobre as PPP materializada pelo Livro Verde neces
59. es Onde que o risco reside no projecto por exemplo na entidade contratada ou o risco transferido atrav s da cadeia de fornecedores Quais os mecanismos utilizados para transferir os riscos entre a estrutura dos fornecedores de servi os do projecto por exemplo garantias cartas de cr dito seguros entre outros Ao longo desta sec o foram referidos os principais aspectos a monitorizar numa PPP desde a viabilidade do neg cio at a qualidade do projecto Tendo em mente a autenticidade de cada projecto e a vasta multiplicidade de sectores ou servi os que podem ser fornecidos atrav s de uma PPP procurou se efectuar uma abordagem gen rica e sucinta pass vel de ser expandida face as necessidades particulares de cada projecto Torna se ainda relevante referir que a maioria dos autores referidos deixa os custos da monitoriza o a cargo do parceiro privado atribuindo ao sector p blico a tarefa de 122 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP realizar auditorias ao sistema atrav s da recolha de relat rios regulares e planeados de acordo com as obriga es estabelecidas contratualmente e levar a cabo testes aleat rios para se certificar que o n vel de performance se encontra a ser atingida e reportada de forma precisa compreensiva e cred vel 4 5 PRINCIPAIS CONCLUS ES Os pontos seguintes apresentam as principais conclus es a reter
60. estados Verifica se pelo menos ao n vel Europeu uma vasta diversidade de pr ticas desenvolvidas de modo a facilitar a participa o do sector privado na provis o de infraestruturas p blicas No que diz respeito legisla o existente ao n vel dos estados membros em 2005 apenas a Irlanda Espanha e Pol nia possu am uma ampla legisla o espec fica ao n vel sectorial dedicada ao tema de acordo com PriceWaterhouseCoopers 2005 Com a introdu o do An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Dialogo Concorrencial pela Directiva Europeia 2004 18 EC a maioria dos pa ses possui agora pelo menos uma ferramenta v lida para o tratamento das PPP Portugal a par da Espanha da Irlanda e da Pol nia um dos pa ses que mais rapidamente produziu legisla o nomeadamente o DL 86 2003 alterado pelo DL 141 2006 O mesmo panorama se verifica no que diz respeito aos Centros de Excel ncia sendo que em 2005 apenas a ustria Irlanda Reino Unido e Holanda possu am centros activamente envolvidos na promo o de PPP Em rela o quantidade de investimento realizado atrav s desta forma de empreitada o Reino Unido seguramente o campe o na maioria dos sectores n o s a n vel europeu mas igualmente a n vel mundial A maioria do investimento verifica se como seria de esperar no sector dos Transportes motivado pelo estabelecido na Iniciativa de Cres
61. estas medidas devem igualmente prever um tratamento justo do sector privado evitando que ambas as partes beneficiem de qualquer tipo de oportunismo ou tratamento injusto Trata se de um assunto sens vel e complexo podendo encontrar se na sua origem uma variada quantidade de factores Nas sec es seguintes o processo de gest o dos riscos sua negocia o e partilha bem como descri o de alguns destes d prosseguimento aos t picos brevemente vislumbrados nesta sec o cujo intuito se tratava de uma primeira an lise sucinta da forma como os riscos s o percebidos por ambos os sectores 3 2 GEST O DE Riscos Citando Chapman C Ward S 2003 p g VID todos os projectos envolvem risco um projecto de risco zero n o vale a pena perseguir Trata se aqui de reconhecer que a aceita o de algum risco prov vel que gere um retorno mais desej vel e apropriado face aos recursos envolvidos na parceria Chapman C Ward S 2003 referem ainda que uma organiza o que melhor compreenda a natureza dos riscos e seja capaz de os gerir ent o de forma mais efectiva poder n o apenas evitar desastres n o previstos como poder trabalhar com margens mais baixas e menor conting ncia libertando recursos para outras actividades e aproveitando oportunidades de investimento mais vantajosas que poderiam de outra forma ser consideradas demasiado arriscadas Daqui se pode compreender a import ncia que uma gest o adequada dos riscos ass
62. forma gen rica n o se encontram no sector p blico nomeadamente no que diz respeito capacidade organizacional e de gest o do processo bem como ao n vel da an lise e desenvolvimento das v rias componentes t cnicas do projecto Menor Optimism Bias em compara o com as formas tradicionais de empreitada devido a maior identifica o de riscos e sua mitiga o numa fase mais recente do projecto o que se traduz em menores desvios entre os valores do custo e prazos Existe alguma preocupa o em rela o dura o de todo o processo de concurso sendo que este na maioria dos casos longo e dispendioso o que tem vindo a traduzir se numa redu o do n mero de propostas submetidas a concursos Isto poder traduzir se na redu o do Value for Money A complexidade dos processos e a inadequa o da maioria das estruturas p blicas perante este novo modelo de neg cio uma das raz es frequentemente indicadas como um dos factores respons veis pelo insucesso de projectos com o formato de PPP A forma como o sector p blico decide pela PPP ou por uma empreitada tradicional utilizando o PSC ainda alvo de grande discuss o especialmente em rela o s taxas de desconto utilizadas classificando se em alguns casos a utiliza o do PSC como duvidoso Conclui se que este se trata de um t pico que necessita de maior estudo e desenvolvimento 25 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompa
63. fragilidades atr s apontadas nas compet ncias das entidades p blicas nomeadamente dos contratantes obstam a um adequado controlo e monitoriza o dos contratos pelo que dificilmente o requisito legal descrito poder vir a ser cumprido 8 Salienta se ainda que a contrata o por PPP geralmente morosa existindo em algumas entidades p blicas o receio de que o cumprimento do estipulado no actual regime legal das PPP venha a agravar tal inconveniente Situa o que poder ser melhorada com a standardiza o e a fixa o de linhas de orienta o entre outras medidas Apesar da experi ncia adquirida por Portugal no dom nio das PPP existem ainda s rias lacunas como se observar no Quadro 2 11 principalmente uma aus ncia de compet ncias especializadas no sector p blico e de um sistema de tratamento e divulga o da experi ncia adquirida ao longo dos processos a cria o de linhas de orienta o e normas entre outros Estes s o alguns dos factores j referidos no cap tulo anterior como sendo essenciais para que o sector p blico possa obter pleno sucesso numa empreitada em PPP bem como maior estabilidade do mercado Tanto o Reino Unido como o Estado de Victoria na Austr lia s o bons exemplos a seguir uma vez que apesar de n o possu rem legisla o espec fica possuem um conjunto de documentos de orienta o e normas com o intuito de uniformizar processos dentro das entidades p blicas com interesse em PPP
64. interesse p blico 51 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 Consagra o do direito do parceiro p blico de partilhar benef cios financeiros da parceria bem como do reconhecimento do direito do parceiro privado reposi o do equil brio financeiro Obrigatoriedade de incluir no Caso Base todas as receitas acess rias do parceiro privado de modo a aferir do efectivo equil brio financeiro da parceria Prev se igualmente a identifica o de um conjunto de pressupostos em que h lugar reposi o do equil brio financeiro ou a partilha com o parceiro p blico dos benef cios financeiros da parceria 4 Prev se a possibilidade de aprova o de programas sectoriais de parcerias tendo em conta as prioridades pol ticas e clarifica se a aplica o do regime jur dico das PPP s empresas p blicas As PPP desenvolvidas por empresas p blicas sob a forma societ ria passam a observar um conjunto de princ pios e de boas pr ticas relativas prepara o lan amento e contrata o de PPP Esta altera o ao DL 86 2003 visa colmatar alguns dos aspectos negativos mencionados no in cio desta sec o embora seja ainda muito cedo para aferir qualquer conclus o acerca do sucesso do novo diploma Entre as altera es introduzidas por este novo diploma parece manter se alguma indefini o e vazio jur dico em rela o ao enquadrame
65. mercado que devem ser partilhados entre os financiadores do sector privado De acordo com Partnerships Victoria 2001b o recurso a entidades segurados igualmente comum em particular no caso de riscos dif ceis de prever ou mitigar tal como o caso dos riscos de for a maior interrup o dos servi os responsabilidade legal do propriet rio Os produtos dispon veis no mercado s o diversos alguns dos quais chegam a cobrir algumas altera es legislativas ou das pol ticas governamentais relativamente convers o monet ria e outros limitadas referentes a eventos de mudan a legal Os mercados financeiros podem servir de instrumento para mitigar alguns riscos Tal o caso do risco de c mbio de moeda estrangeira taxas de juro e infla o Partnerships Victoria 2001b refere que esta op o de transfer ncia do risco ir depender largamente da estrat gia do parceiro privado enquanto entidade singular Um mecanismo cada vez mais popular no sector privado e que permite a transfer ncia de alguns riscos ou dilui o dos seus efeitos caso se materialize a diversifica o do portf lio da empresa Ao encontrar se envolvido em distintos projectos o sector privado poder diluir as consequ ncias negativas dos riscos que se materializam num determinado projecto nos proveitos recolhidos noutro projecto que n o tenha sofrido as consequ ncias da materializa o de um risco Actualmente in meras empresas que se dedicavam at
66. no site http ec europa eu dgs regional policy index en htm Data de acesso 22 de Setembro de 2008 30 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP decis o do Eurostat relativamente ao tratamento contabil stico ao n vel nacional dos contratos entre as unidades governamentais em forma de parcerias com unidades n o governamentais Esta decis o recomenda que os bens envolvidos numa PPP devem ser classificados como n o governamentais e por conseguinte tratados como off balance na folha contabil stica do estado caso se verifiquem as duas condi es seguintes v O sector privado assume os riscos associados constru o v O sector privado assume pelo menos o risco da disponibilidade ou o risco da procura Caso n o se verifiquem estas condi es os bens devem constar das folhas de balan o do estado Esta decis o permite uma uniformidade de tratamento ao n vel comunit rio e traduz se em consequ ncias importantes ao n vel das finan as do estado tanto em termos de d fice como em termos das suas d vidas O European Institute of Public Administration EIPA um instituto financiado atrav s do Or amento da Uni o Europeia que tem vindo a prestar uma grande contribui o para o desenvolvimento das PPP e partilha de boas pr ticas Uma das iniciativas mais not veis deste instituto foi a cria o de um F rum Europeu sobre PPP Este tem o objecti
67. num determinado mercado ou sector por exemplo o sector da gua energia transportes entre outros Assim dependendo da competi o existente um determinado concorrente poder estar dispon vel a reduzir o seu retorno financeiro ajustado aos riscos que ir receber de forma a desenvolver experi ncia ou conquistar um lugar nesse mercado Certos patrocinadores ou financiadores podem ver o risco como uma forma de obter lucro aceitando o risco em troca de retornos financeiros adequados Dai que compete ao estado analisar caso a caso quais os riscos que face aos retornos financeiros exigidos pelos parceiros privados lhe interessa reter ou alterar o mbito do projecto ligeiramente de forma a reduzir o custo destes O financiamento do projecto um outro assunto com impacto nos riscos que o sector privado estar disposto a aceitar Normalmente este financiamento dividido entre cr dito concedido por entidades financiadoras ou venda das ac es do SPV As ac es do SPV s o normalmente partilhadas pelos membros do cons rcio estando estes dispostos a aceitar uma quantidade maior de riscos em troca de retornos potencialmente mais elevados por exemplo o risco de constru o e opera o Embora em ambos os casos elevada press o seja exercida para que o SPV n o aceite riscos que possam por em causa a regularidade do cashflow do projecto este um assunto que afecta maioritariamente as entidades prestadoras de cr dito A amortiza o do
68. o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP DLA bb bb PWC N o apresenta qualquer tipo de informa o S rvia l s 66 66 6 6 PWC nm a o o o o Turquia DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o Chave o Discuss o em progresso n Projectos em fase de concurso Em Muitos projectos em fase de concurso alguns j adjudicados CEL N mero substancial de projectos adjudicados COLL N mero substancial de projectos adjudicados encontrando se a maioria destes em opera o 1 As adjudica es nestes sectores dizem respeito aos contratos tradicionais de concess o Projectos em fase de pr concurso em 2007 bb Projectos em fase de concurso ou financiamento e em fase de pr concurso em 2007 466 Projectos conclu dos em 2006 incluindo projectos nas fases mencionadas em 2007 O Alguns projectos em fase de espera Alguns projectos cancelados 5 Estado N o Membro da Uni o Europeia 5 Estados Membros da Uni o Europeia desde 2004 3 Estados Membros da Uni o Europeia desde 2007 Embora o estudo realizado pela PriceWaterhouseCoopes 2005 n o tenha sido actualizado at a data pode ser utilizado como forma comparativa do panorama verificado pouco antes da data do relat rio realizado pela DLA Piper 2007 Em rela o ao estudo da PriceWaterhouseCoopers 2005 fica patente no Quadro 2 2 a experi ncia do Reino Unido na utiliza
69. pagamentos deve encontrar se no mago do contrato este que coloca nfase no aspecto financeiro da partilha de riscos e da responsabilidade entre ambos os parceiros A import ncia do mecanismo de pagamentos no contexto de uma PPP not rio e como tal deve ser cuidadosamente elaborado baseado em informa o precisa e de boa qualidade sendo recomend vel o envolvimento de especialistas sempre que se verifique inexperi ncia por parte do sector p blico O sector p blico deve possuir um claro entendimento do seu papel na PPP de forma a evitar tomar riscos desnecessariamente ou at mesmo riscos que se encontra a pagar ao seu parceiro privado para aceitar e gerir procurando manter uma posi o de aprova o ou monitoriza o do progresso do seu parceiro privado Em rela o monitoriza o do projecto pode concluir se que esta tem o seu in cio com a assinatura do contrato Nesta fase e at in cio da presta o do servi o o sector p blico assume uma postura de monitoriza o da performance do seu parceiro privado certificando se de o projecto decorre como previsto e gerindo a rela o entre ambos caso se verifique alguma altera o Com a aceita o do servi o e seu in cio o sector p blico v a sua tarefa de monitoriza o alargar o mbito e incluir a disponibilidade do servi o e performance da presta o deste Este processo de monitoriza o deve ser cuidadosamente estudado e acordado contratualmente com o parceiro p
70. politicas futuras sem colocar em posi o desfavor vel o seu parceiro privado De acordo com Partnerships Victoria 2001b os riscos associados ao local onde se materializar o projecto s o igualmente importantes uma vez que podem implicar solos contaminados ou imperfei es nos edif cios cedidos pelo estado causando alguma preocupa o aos concorrentes Por falta de tempo geralmente este assunto n o adequadamente tratada nas fases posteriores de concurso ou face aos custos adicionais envolvidos na fase de concurso pelos concorrentes No entanto por representarem um potencial pedido de compensa o por parte do parceiro privado o estado deve garantir um adequado tratamento deste assunto ou prever salvaguardas no contrato que possam fazer face materializa o deste risco J os riscos de for a maior s o imprevis veis podendo atingir propor es catastr ficas tal como a destrui o da infraestrutura e consequente paragem dos servi os por ela fornecida Este risco normalmente alvo de um seguro devendo o estado assegurar que caso ele se concretize o valor pago pelo seguro seja utilizado para reconstruir a infraestrutura e reinstalar os servi os ao inv s de ser utilizado para pagar aos credores do projecto Ao lidar com o sector privado o sector p blico deve estar ciente do risco de fal ncia em torno do projecto ou SPV e prever medidas que lhe permitam intervir ou terminar o contrato caso necess rio Contudo
71. que o servi o n o ser afectado Existem outras situa es n o ilustradas nas figuras anteriores e que dizem respeito a possibilidade do custo base do projecto variar de uma proposta para a outra Outro assunto pol mico e merecedor de destaque a taxa de desconto utilizado no c lculo do Valor Presente Liquido VPL do projecto Muito sucintamente e de acordo com Grimsey D Lewis M 2004 ao preparar o PSC criado um modelo financeiro do projecto que inclui previs es de todos os cashflows relacionados com o projecto assumindo se que o projecto realizado pelo sector p blico segundo um modelo tradicional Na sequ ncia utilizada uma taxa de desconto para efectuar a convers o para o VPL do projecto Existem diferentes abordagens ao assunto o Reino Unido desde 2003 tem vindo a utilizar uma taxa de 3 5 em todos os seus projectos Esta taxa segundo HM Treasury 2003 reflecte as prefer ncias actuais de consumo da sociedade sobre as necessidades futuras de consumo em vez de descontar o valor dos cashflows do projecto a uma taxa mais elevada para compensar o risco J Partnerships Victoria 2003 prefere utilizar taxas diferentes conforme o tipo de projecto 5 0 para projectos de acomoda o 6 0 para projectos no sector da gua e 8 0 para projectos de telecomunica es tecnologia e m dia baseadas em modelos CAPM Capital Asset Pricing Model Estas taxas s o indicativas dos riscos do projecto fundamentadas no facto d
72. que sucede nas formas tradicionais de empreitada numa PPP ambos os parceiros p blico e privado t m a perder com os atrasos no prazo de execu o O que se traduz numa demora do in cio dos pagamentos para o sector privado e subsequente atraso na presta o do servi o adquirido e uma vez que na maioria dos casos o sector privado respons vel pelo risco de derrapagem do custo previsto ter de arcar sozinho com os excessos que eventualmente ocorram Assim todo o processo cuidadosamente analisado planeado e gerido em coopera o por ambas as partes Contudo estudos recentes da mesma ag ncia NAO 2007 demonstram alguma preocupa o em rela o a forma como o processo de contrata o realizado dando origem a custos elevados e pondo em risco a mais valia monet ria do projecto Value for Money Este estudo considera o processo longo e dispendioso sendo que o processo de concurso dura em m dia trinta e quatro meses acrescendo um ano para negocia o com o empreiteiro contratado ou em alguns casos cinco anos Esta situa o tem dado origem ao aumento da selectividade por parte dos empreiteiros e a uma redu o do n mero de propostas entregues no mbito do concurso o que por sua vez diminui a competitividade colocando em risco a obten o de Value for Money Talvez uma das principais causas desta preocupa o se trate igualmente de uma das principais desvantagens desta forma de empreitada ou seja a complexidade
73. riscos O cumprimento das regras referidas na sec o anterior durante a optimiza o da partilha de riscos igualmente importante assegurando que a parte respons vel pela sua gest o se encontra preparada para mitigar o risco ou absorver as consequ ncias deste caso se materialize Sucintamente a mitiga o dos riscos qualquer ac o que possa reduzir Y A probabilidade do risco se materializar Y As consequ ncias para a parte contratada que recebe o risco caso este se materialize De acordo com Partnerships Victoria 2001b a mitiga o dos riscos uma tentativa de reduzir a exposi o ao risco do parceiro respons vel pela sua gest o e aumentar as probabilidades de se atingir ou melhorar o cen rio base do projecto Como mencionado a mitiga o dos riscos n o pode ser separada da partilha dos riscos isto porque a aptid o para mitigar o risco poder conduzir um dos parceiros a assumir um risco que de outra forma n o assumiria 3 7 1 MECANISMOS DE MITIGA O AO DISPOR DO SECTOR PRIVADO Uma das principais raz es subjacentes transfer ncia dos riscos para o sector privado reside no facto de este possuir capacidades e experi ncia que n o se encontram dentro do sector p blico Desta forma 88 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP o sector privado encontra se em melhor posi o para gerir e mitigar determinados riscos nomead
74. suas fases iniciais 79 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP assegurando se que estas s o inteiramente compreens veis e respondem aos requisitos do projecto a curto m dio e longo prazo Este trata se de um assunto relevante uma vez que as suas consequ ncias na maioria dos casos s ser o detectadas j durante a fase de opera o da infraestrutura quando por exemplo se verifica que o retorno real inferior o retorno estimado Talvez um dos melhores exemplos diga respeito ao projecto New Southern Railway em Sydney Austr lia que segundo Martin Loosemore A Ng 2006 devido complexidade e obscuridade dos riscos que o projecto enfrenta e a dificuldade em proceder sua adequada distribui o levaram fal ncia do SPV apenas 6 meses ap s o in cio das opera es Esta situa o foi motivada por uma procura significativamente inferior estimada cerca de quatro vezes inferior Esta diminui o da procura ficou a dever se diminui o do tr fego a reo motivada pelos ataques terroristas nos Estados Unidos e Bali bem como a uma incorrecta an lise da competitividade do mercado sendo que os pre os praticados pelos meios alternativos de transporte s o inferiores aos praticados pelo SPV Apesar do fracasso do projecto o governo atingiu outros objectivos pol ticos nomeadamente o desenvolvimento das zonas afectadas pela nova linha f rrea
75. suficientes aos consumidores em particular para com aqueles a 63 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP quem o governo tem um elevado n vel de responsabilidade devendo assegurar o seu cuidado e para aqueles mais vulner veis Seguran a Ser que o projecto garante que a sa de e seguran a da comunidade n o ser afectada Privacidade Ser que o projecto garante adequada protec o dos direitos dos utentes privacidade Ap s ser reconhecido o facto de que o projecto presta um servi o essencial n o colocando em risco o interesse p blico nem os objectivos do Estado na salvaguarda dos seus cidad os e demonstrado um Valor Acrescido para o sector p blico este poder seleccionar o modelo de PPP mais vantajoso e avan ar para as fases seguintes No entanto de acordo com Partnerships Victoria 2001b independentemente da estrutura do projecto e dos termos do contrato o sector p blico n o poder transferir para o parceiro privado a sua responsabilidade e encargo de fornecer ao p blico um servi o ao qual est legalmente obrigado a fornecer ou que se tenha demonstrado empenhado em fornecer ao p blico ou seja os seus deveres n o deleg veis 3 1 2 A POSIC O DO SECTOR PRIVADO O sector p blico enquanto respons vel pela defesa do interesse p blico tem a seu cargo um conjunto de deveres e responsabilidades n o deleg veis que o tornam de
76. um mecanismo balan ado adequado ao projecto e justo de forma a maximizar o Valor Acrescido para o projecto HM Treasury 2007 sugere que a metodologia de calibra o deve considerar os seguintes assuntos Y O n vel de dedu es deve ser considerado em fun o da import ncia do servi o para o sector p blico por exemplo dedu es elevadas para a indisponibilidade de partes do servi o igualmente importante fornecer incentivos ao sector privado por exemplo no caso de falhas cuja resolu o possa ser onerosa e como tal necessite de um forte incentivo YO sector p blico deve determinar qual o n vel de performance necess rio devendo este servir de base de referencia dando lugar ao pagamento se for atingido 100 ou o seu limiar Y O sector p blico deve procurar melhorar o seu entendimento acerca de como o sistema proposto poder funcionar Para tal poder ter em considera o um n mero limitado de cen rios potenciais espec ficos para a constru o de modelos mais complexos ou simula es Monte Carlo O modelo de calibra o pode ser utilizado para sugerir qual o n vel de dedu es que pode resultar para uma determinada especifica o ou mecanismo de pagamento dando um relance acerca dos poss veis incentivos econ micos a que estes podem dar origem O entendimento do n vel de conting ncia inclu do no pre o do parceiro privado poder igualmente auxiliar o sector p blico a compreender como o sistema proposto po
77. um mecanismo de pagamento robusto como forma de se estabelecer o grau necess rio de partilha de riscos do projecto e incentivar a performance do parceiro privado foi sumariamente abordada no cap tulo precedente subordinado an lise de riscos Essa abordagem apresentou alguns dos mecanismos que devem estar presentes na estrutura de pagamentos como forma de motivar o sector privado a atingir os objectivos do projecto Este tema ser abordado mais amplamente nesta sec o salientando se o seu impacto na monitoriza o da performance do servi o ao longo do ciclo de vida do projecto O facto de a contrata o de um servi o estar no cerne de uma PPP foi j referido v rias vezes no decorrer desta tese Assim de forma an loga o mecanismo de pagamentos deve encontrar se no mago do contrato De acordo com HM Treasury 2007 este que coloca nfase no aspecto financeiro da partilha de riscos e da responsabilidade entre ambos os parceiros Determina os pagamentos que o sector p blico dever fazer ao sector privado e estabelece incentivos para que o sector privado forne a o servi o requerido de forma a originar Valor Acrescido para o projecto Na maioria dos casos a disponibilidade do servi o e a sua performance ser o os elementos essenciais a ter em conta na elabora o do mecanismo de pagamentos sendo igualmente importante considerar os 103 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendim
78. um per odo de trabalho normal por exemplo entre as 8 horas e as 18 horas Indisponibilidade fora deste per odo normalmente n o afectar o pagamento HM Treasury 2007 refere ainda que a indisponibilidade ocorre quando os crit rios estabelecidos relevantes para a disponibilidade do servi o n o s o atingidos Tal como referido estes devem ser elaborados especificamente para cada projecto podendo referir se como exemplos num projecto de acomoda o os seguintes crit rios Y N o fornecimento do n vel de acesso especificado N o fornecimento de condi es f sicas e ambientais especificadas Falha no fornecimento de energia g s electricidade gua ou outros servi os ou utilidades N o fornecimento do n vel de temperatura ambiente especificado N o fornecimento do n vel de ilumina o especificado DN N o fornecimento de infraestruturas de comunica o inteiramente funcionais e servi os de informa o lt S N o cumprimento com a lei aplic vel que implica afecta ou diz respeito a reas do servi o relevantes v Amea as espec ficas seguran a e sa de dos utentes ou pessoas com acesso incluindo falha em fornecer detec o de inc ndios ou sistemas de alarmes Y Falha em cumprir com outros factores especificados que possam colocar em risco as opera es Ap s estabelecida e acorda entre ambas as partes qual ser a defini o de disponibilidade e indisponibilidade do servi o quai
79. vel do projecto estes estar preocupada em obter Qual a estrutura do capital Matriz de riscos espec fica do os resultados esperados para o produto Quem s o os clientes actualiza o da matriz de riscos bem Os seus objectivos como desenvolvimento de um plano Existe cashflow suficiente de gest o durante a fase de contrata o para o sector p blico PSC actualiza o do Comparador do Sector P blico para an lise de Ra j eventuais varia es feitas ao de o projecto correr mal projecto monitoriza o regular e O projecto encontra se a atingir Qual a seguran a que existe Pode o sector p blico afastar se contrato Qual o momento apropriado itoriza ra interferir Monitoriza o da performance Para intere monitoriza o da performance e sua compara o com os KPI s estabelecidos O segundo aspecto na monitoriza o da viabilidade do neg cio diz respeito estrutura financeira mais precisamente aos cashflows do projecto Uma PPP depende do fluxo de retorno financeiro claramente definido para poder suportar os custos da estrutura compreendendo custos de opera o manuten o custos do financiamento incluindo taxas de juro dos cr ditos tomados pr mios dos seguros impostos retorno dos investimentos compat vel com os custos do desenvolvimento e riscos do projecto a longo prazo aceites pelos investidores Embora seja poss vel estabelecer custos praticam
80. vez que necess ria a adapta o dos mecanismos administrativos existentes requer a cria o de novas estruturas instrumentos legislativos e gest o do cepticismo existente Trata se tamb m de um processo de desenvolvimento de conhecimentos e capacidades para o qual a cria o destas estruturas vital como forma de partilha das experi ncias e desenvolvimento de manuais a semelhan a do que j acontece noutros pa ses 1 6 VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS PPP At ao momento foram apresentados alguns dos aspectos mais relevantes das PPP bem como as suas principais caracter sticas Torna se agora necess rio apresentar em forma de epilogo as principais vantagens e desvantagens que estas apresentam em rela o as formas tradicionais de empreitada de obras p blicas Uma das principais vantagens de uma PPP encontram se bem patente em ambas as defini es apresentadas trata se da coopera o entre ambos os sectores A coopera o entre ambos os sectores materializada e refor ada com a transfer ncia dos riscos para o parceiro que melhor estiver preparado para os gerir ajudando a reduzir o Optimism Bias causado pela falha em identificar e gerir efectivamente os riscos do projecto Segundo Mott MacDonald 2002 o Optimism Bias menor nos projectos realizados em PPP comparativamente as formas tradicionais de empreitada uma vez 15 De acordo com Mott MacDonald 2002 trata se da tend ncia dos custos do projecto e
81. w O ZE O D 7 o Q D lt L lt Q I 09 E a a TI I Uo a lt Projectos Adjudicados ou em Fase de Opera o 3 1 3 5 4 3 1 8 3 2 6 Projectos no Mercado 1 2 1 1 1 2 1 Projectos Futuros 3 2 5 1 1 5 1 3 Na falta de informa o relativa ao valor individual destes projectos The Allen Consulting Group 2007 refere que entre 2000 e 2006 o mercado Australiano assimilou aproximadamente 5 3 bili es de euros esperando se um crescimento nos pr ximos 10 anos para os 58 5 bili es de euros Apesar do elevado crescimento previsto estes valores s o ainda significativamente inferiores aos verificados anualmente no mercado europeu cerca de 10 3 bili es de euros no ano de 2007 de acordo com os valores apresentados na Figura 2 1 Se compararmos a Austr lia um estado federal com a Uni o Europeia at certo ponto igualmente um estado federal poss vel observar algumas similaridades Em ambos os casos as PPP desenvolveram se de formas distintas entre os v rios estados com diferentes n veis de investimento e pol ticas O governo federal da Austr lia com a cria o do National PPP Forum pretende obter um mercado nico dando nfase uniformiza o da forma como as propostas s o realizadas nos diversos estados e n o pretendendo regular com legisla o a forma como as PPP se processam Assim coloca se a quest o se esta n o seria a abordagem mais eficaz no contexto da Uni o Europeia deixando ao cargo 15 Valores co
82. 04 v A transfer ncia de riscos e partilha de responsabilidades entre ambos os parceiros p blico e privado s o duas das principais caracter sticas desta forma de coopera o v As PPP n o se tratam de um conceito recente mas sim de uma forma de coopera o entre sectores p blico e privado que se tem vindo a desenvolver ao longo dos s culos sendo v rias as li es que podem ser retiradas destas formas mais rudimentares v A Privatiza o apesar das semelhan as nem sempre pode ser considerada como uma forma de PPP Y As PPP possuem uma enorme versatilidade permitindo abordar um conjunto vasto de situa es e de potenciais parceiros privados dando resposta s necessidades do sector p blico Y Em regra a cria o de uma entidade comercial independente designada de Special Purpose Vehicle permite diminuir a complexidade dos arranjos comerciais tratando se de uma caracter stica chave da maioria das PPP v Uma nova abordagem do SPV designada por Abordagem de Gest o Financeira e caracterizada pelo papel mais activo que os bancos de investimento especializados tomaram na gest o do SPV A novidade desta abordagem n o permite ainda elaborar grandes conclus es 24 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP embora tenha dado origem a alguma pol mica no que diz respeito entidade que dever assumir os riscos pela performance da presta o de s
83. 2005 41 Quadro 2 5 Valor dos projectos em PPP PFI assinados por departamento HM Treasury 2007 43 Quadro 2 6 Lista de Institui es e Pol ticas por Estado GLC 2007 46 Quadro 2 7 Lista de projectos por Estado Australian National PPP Forum website Novembro de FEM 0 FAR NDRRS SR RES Ps R DNS a A A 47 Quadro 2 8 Projectos realizados atrav s de PPP por sector nos Estados Australianos Australian National PPP Forum website Novembro de 2007 coccncnnnnccccccccccnncccnnnooooonnononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnncnnnnnn 48 Quadro 2 9 Diplomas em vigor relativos s PPP Parp blica S A Website 50 Quadro 2 10 Melhorias introduzidas pelo DL 141 2006 tribunal de Contas 2007 51 Quadro 2 11 Aspectos cr ticos sobre a contrata o em regime PPP tribunal de Contas 2007 52 Quadro 2 12 Encargos previstos com as principais PPP em milh es de euros Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 ocooocconnccconocccconcconnccnonncnconncnonnnnnonnnnonnnnnannn nan nn nnnnnnnnins 55 Quadro 2 13 Investimento previsto para a primeira fase de hospitais Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 cocina duas on iu sa dan aguada ad 57 Quadro 3 1 Categorias de Riscos apresentadas por v rios AUtOF8S oooonccccinocccconccoconcconnccconcnnancnnnnnos 72 Quadro 3 2 Modelos de partilha de riscos
84. 4 4 46 6 47 1 Total 980 3 1 041 4 1 124 5 1 276 4 1 321 6 1 245 8 1 288 0 1 308 8 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Conc rodovi rias com portademeal 65 0 66 7 67 4 64 2 52 7 50 9 54 0 54 4 Conc rodovi rias com 754 3 749 6 781 0 706 0 743 2 734 4 722 5 728 7 portagem virtual Sub total concess es o 819 3 816 3 848 4 770 2 796 0 785 3 776 5 783 1 rodovi rias Concess es Ferrovi rias PPPs na rea da Sa de 510 6 531 5 447 3 176 2 180 9 57 0 57 0 57 0 Outras Parcerias Total 1 329 9 1 347 7 1 295 7 946 6 976 8 8424 833 5 840 1 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 Conc rodovi rias com padagem tsal 52 0 52 1 52 9 51 9 49 3 48 2 46 7 43 1 Conc rodovi rias com 719 7 604 5 556 7 466 5 434 1 413 1 259 7 173 8 portagem virtual Sub total concess es a 771 7 656 5 609 6 518 5 483 4 461 3 306 4 217 0 rodovi rias 55 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Concess es Ferrovi rias PPPs na rea da Sa de 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 57 0 Outras Parcerias Total 828 8 7135 666 6 575 5 540 4 5183 3634 274 0 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 Conc rodovi rias com porgem real 43 2 43 9 45 2 41 5 49 6 Conc rodovi rias com 6 5 portagem virtual AUN total conesssosa 497 439 452 415 496 0 0 0 0 rodovi
85. A Austr lia a Nova Zel ndia Nova Guin e as ilhas mais pequenas da parte oriental da Indon sia constituem a Austral sia De acordo com a Figura 2 2 este conjunto de pa ses foi respons vel por 7 do mercado mundial de PPP no per odo entre 2004 e 2007 A Austr lia o pa s de maiores dimens es neste grupo e por possuir um sistema de governo federal torna se interessante analisar a forma como as PPP t m evolu do neste mercado Assim apresenta se nas sec es seguintes uma resenha do processo de desenvolvimento das PPP e do investimento realizado na Austr lia 2 4 1 DESENVOLVIMENTO DAS PPP O facto de a Austr lia possuir um sistema de governo federal partilhando o poder com os v rios estados significa que os diferentes governos territoriais adoptaram posi es em rela o ao tema distintas De acordo com Hodge G 2005 embora estados como Victoria liderem o desenvolvimento das PPP no territ rio de forma entusi stica o governo federal permanece s ptico apesar da sua recente orienta o pr mercado e pr privatiza o De acordo com Hodge G 2005 o interesse por esta forma de empreitada teve in cio em alguns estados Australianos no final da d cada de 80 e in cio da d cada de 90 motivado pela necessidade sentida em adquirir infraestruturas sem prejudicar a sua capacidade de adquirir empr stimos banc rios ou seja adquirir infraestruturas sem que estas constem na sua folha de balan o contabil stico Cur
86. Equivalente ao per odo entre os anos de 1992 e 2046 43 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Em conson ncia com o que se tem vindo a constatar o Departamento dos Transportes respons vel pela maior percentagem do investimento feito sob a forma de PPP PFI Destaca se ainda o investimento efectuado ao n vel do sector da Sa de 17 60 Defesa 10 13 e pelo Minist rio das Crian as Educa o e Fam lia 8 41 ainda de salientar o facto de o Departamento do Ambiente Alimenta o e Assuntos Rurais ser respons vel por 2 65 do investimento superior ao da maior parte dos minist rios e restantes departamentos Na Figura 2 3 de acordo com os valores indicados em HM Treasury 2007 poss vel observar o valor dos contratos assinados sob a forma de PPP PFI anualmente no per odo entre 1987 e Dezembro de 2007 Ano de Contrata o Financeira 18 000 00 m 16 000 00 14 000 00 12 000 00 10 000 00 8 000 00 6 000 00 4 000 00 2 000 00 1987 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Figura 2 3 Valor dos PPP PFI Contratados por ano m Como se pode observar a maior parcela de investimento diz respeito a projectos iniciados em 2003 28 verificando nos anos seguintes um abrandamento do investimento Na Figura 2 4 de acordo com os valores indicados em HM Treas
87. In Public Private Partnerships The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance Edward Elgar Cheltenham HM Treasury 2003 PFI Meeting the Investment Challenge Dispon vel em http www hm treasury gov uk Data de acesso 08 de Mar o de 2008 HM Treasury 2007 PFI Signed Project List December 2007 Dispon vel em http www hm treasury gov uk Data de acesso 8 de Margo de 2008 HM Treasury 2007 SoP4 Standardisation of PFI Contracts Version 4 Dispon vel em http www hm treasury gov uk Data de acesso 8 de Mar o de 2008 136 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Hodge G Greve C et al 2005 The Challenge of Public Private Partnerships Learning from International Experience Edward Elgar Cheltenham Hodge G 2005 Public Private Partnerships The Australasian Experience with Physical Infrastructure In The Challenge of Public Private Partnerships Learning from International Experience Edward Elgar Cheltenham Martin Loosemore A Ng 2006 Risk Allocation in the Private Provision of Public Infrastructure Disponivel em http www sciencedirect com Data de acesso 01 de Maio de 2008 Minist rio das Finan as 2003 Decreto Lei n 83 2003 de 26 de Abril Di rio da Rep blica Minist rio das Finan as 2006 Decreto
88. MG 2006 o contrato deve ser preparado durante as fases iniciais do projecto devendo constar da documenta o submetida a concurso Este 101 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP finalizado ap s a fase negocial com o candidato seleccionado para se tornar no parceiro privado do sector p blico E atrav s do contrato que se definem os seguintes aspectos Y Requisitos pretendidos por exemplo um edif cio e qualquer restri o dentro da qual estes requisitos devem ser atingidos por exemplo tempo quest es ambientais Informa o a ser fornecida ao sector p blico durante a fase de projecto e de constru o Procedimentos para a fase de testes e in cio da fase de opera o Consequ ncias de atraso no in cio do fornecimento dos servi os SN No ONIS Estrutura de monitoriza o da performance para permitir ao sector p blico avaliar o fornecimento do servi o Este um aspecto que necessita uma liga o com o regime de pagamentos para assegurar ao sector p blico que o projecto decorre conforme o previsto Y Mecanismo de pagamentos e pre os o que constitui a ferramenta principal para impor a partilha dos riscos em particular os riscos assumidos pelo sector privado Y Procedimentos para se proceder altera o dos requisitos do servico v Medidas e procedimentos a ter em considera o no caso de fal ncia ou termina o inclui
89. NAO Londres NAO National Audit Office 2003 PFI Construction Performance HC 371 Session 2002 2003 N O Londres NAO National Audit Office 2007 Improving the PFI Tendering Process HC 149 Session 2006 2007 N O Londres Olsson C 2002 Risk Management in Emerging Markets How to survive and prosper Prentice Hall London Parlamento Europeu e do Conselho 2004 Directiva 2004 18 CE de 31 de Mar o de 2004 Relativa Coordena o dos Processos de Adjudica o dos Contratos de Empreitada de Obras P blicas dos Contratos P blicos de Fornecimento e dos Contratos P blicos de Servi os Jornal Oficial da Uni o Europeia Partnerships Victoria 20014 Public Sector Comparator Technical Note Department of Treasury and Finance Melbourne Australia 137 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Partnerships Victoria 2001b Risk Allocation and Contractual Issues Department of Treasury and Finance Melbourne Australia Partnerships Victoria 2003 Use of Discount Rates in the Partnerships Victoria Process Department of Treasury and Finance Melbourne Australia Partnerships Victoria 2005 Standard Commercial Principles Department of Treasury and Finance Melbourne Australia PMI Project Management Institute 2004 A Guide to the Project Management Body of Kn
90. NTES Tal como a variedade de op es que uma PPP permite devido a sua elevada versatilidade o n mero de intervenientes e a sua proveni ncia igualmente amplo e variado Assim a estrutura t pica de uma PPP pode tornar se bastante complexa envolvendo arranjos contratuais entre varias entidades nomeadamente o governo patrocinadores do projecto operador do projecto financiadores fornecedores empreiteiros engenheiros institui es financeiras e clientes Em regra a cria o de uma entidade comercial independente designada de Special Purpose Vehicle permite diminuir a complexidade dos arranjos comerciais tratando se de uma caracter stica chave da maioria das PPP 1 4 1 SPECIAL PURPOSE VEHICLE SPV De acordo com UNESCAP 2007 um SPV uma entidade legal respons vel pelo projecto sendo todos os arranjos contratuais entre as v rias entidades negociados entre estas e o SPV Grimsey D Lewis M 2004 definem um SPV como sendo uma entidade legal e independente normalmente uma companhia estabelecida para levar a cabo a actividade definida no contrato entre o SPV e o seu cliente neste caso o procurador p blico Como podemos notar o SPV alem de respons vel pela realiza o do projecto serve igualmente de interface entre o cliente e os demais intervenientes De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 os SPV s o normalmente utilizados nas PPP por v rios motivos nomeadamente Y Para permitir que os empr stimos ao proje
91. P blicos De acesso as instala es sa de e seguran a e acesso informa o 3 Protec o dos Direitos dos Utentes Incluindo privacidade acesso aos grupos com desvantagens e direitos dos consumidores Obviamente esta uma listagem n o exaustiva que poder variar conforme o Estado em quest o e o papel que este assume perante os seus cidad os A resposta a esta quest o deve segundo o mesmo autor abordar os seguintes itens listados abaixo de forma a garantir que o interesse p blico abordado rigorosamente Efectividade O projecto cumpre efectivamente os objectivos do governo Responsabilidade e Transpar ncia Ser que os acordos subjacentes aos contratos com a parceria asseguram que a comunidade pode ser bem informada acerca das obriga es do governo e do parceiro do sector privado e que estas obriga es podem ser fiscalizadas pelas autoridades competentes Indiv duos e Comunidades Afectadas Aqueles afectados foram capazes de contribuir de forma efectiva durante as fases de planeamento tendo os seus direitos sido protegidos atrav s de processos justos de apelo e outros mecanismos de resolu o de conflitos Imparcialidade Existem arranjos adequados para assegurar que os grupos com desvantagens podem utilizar a infraestrutura Acesso P blico Existem salvaguardas para assegurar o acesso permanente do p blico a infraestruturas essenciais Direitos dos Consumidores O projecto fornece salvaguardas
92. PMI 2004 este documento dever incluir uma metodologia que defina as abordagens ferramentas e fontes de informa o relevantes referindo as fun es e responsabilidades dos membros da equipa da gest o de risco para cada actividade prevista no plano incluir igualmente uma primeira estimativa dos recursos e custos necess rios para a gest o dos riscos Dever igualmente definir quando e com que frequ ncia o processo de gest o de risco ser realizado durante o ciclo de vida do projecto e estabelecer as actividades a se inclu das no diagrama temporal do projecto Neste plano deve constar uma lista das categorias de riscos assegurando um processo compreensivo e sistem tico de identifica o dos riscos e contribuindo para a efectividade e qualidade do processo de Identifica o dos Riscos Esta categoriza o dos riscos poder ser proveniente de experi ncias passadas semelhantes que tenham permitido identificar riscos t picos Esta listagem deve ser revista durante o processo de Identifica o dos Riscos do Projecto e sempre que se verifique necess rio Com este processo de revis o pretende se optimizar adaptar ou alargar o mbito dos riscos a novas situa es 3 4 IDENTIFICA O DOS RISCOS P A Identificag o dos Risco a primeira etapa no Processo de Gest o dos Riscos Nesta etapa importante ter em mente que nas palavras de Olsson C 2002 riscos que n o sejam identificados provavelmente n o ser o geridos De
93. PSC A Proposta 2 por apresentar um valor superior ao PSC n o seria seleccionada Caso n o existissem ofertas com valores inferiores ao da Proposta 2 o m todo de empreitada tradicional do sector p blico seria mais indicado para realizar o projecto Custo Esperado Valor Acrescido PSC Proposta 1 Proposta 2 Figura 3 3 Exemplos de Avalia o das Propostas e Valor Acrescido Partnerships Victoria 2001a Na Figura 3 4 apresenta se uma nova situa o em que o n vel de transfer ncia de risco oferecido pela Proposta 3 inferior ao proposto pelo sector p blico Para que seja poss vel uma avalia o entre propostas equipar veis a Proposta 3 necessita de um aumento nominal representado como Ajuste A para introduzir um n vel de transfer ncia de risco padr o O Ajuste A trata se um acr scimo do valor dos riscos retidos pelo sector p blico em fun o dos riscos que n o foram inclu dos na Proposta 3 Caso este ajuste n o seja realizado o sector p blico poder ser induzido em erro e aceitar a Proposta 3 em vez da Proposta 1 Ao ser introduzido o Ajuste A pode observar se que o valor da Proposta 1 traduz um maior Valor Acrescido para o projecto devendo ser seleccionado como a alternativa ao PSC 83 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Custo Esperado PSC Proposta 1 Proposta 3 Figura 3 4 Exemplos de Proposta com n v
94. R FICAS Akintoye A Beck M Harcastle C 2003 Public Private Partnerships Managing Risks and Opportunities Blackwell Publishing Oxford Argy F Lindfield M Stimson B Hollingswotth P 1999 Infrastructure and Economic Development In CEDA Information Paper Number 60 Committee for Economic Development of Australia Melbourne Bing Li et al 2004 The allocation of risk in PPP PFI construction projects in the UK Disponivel em http www sciencedirect com Data de acesso 01 de Maio de 2008 Chapman C Ward S 2003 Project Risk Management Processes Techniques and Insights ze Edition John Wiley amp Sons Ltd England Comiss o das Comunidades Europeias 2000 Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law Bruxelas Comiss o das Comunidades Europeias 2003 Comunicac o da Comiss o ao Conselho ao Parlamento Europeu ao Comit Econ mico e Social Europeu e ao Comit das Regi es Estrat gias do Mercado Interno Prioridades 2003 2006 Bruxelas Comiss o das Comunidades Europeias 2004 Livro Verde sobre as Parcerias P blico Privadas e o Direito Comunit rio em Mat ria de Contratos P blicos e Concess es Comiss o das Comunidades Europeias Bruxelas Comiss o das Comunidades Europeias 2005a Commission Staff Working Paper SEC 2005 629 Report on the Public Consultation on the Green Paper on Publ
95. YWORDS Public Private Partnerships Risk Analysis Monitoring An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP NDICE GERAL AGRADECIMENTO Sua o e et alas ba OO a ea as add i A O A A AE IA A EAE A AEN AAE AAE jii DESTRACE A EEE E ES ITA AN NE v 1 UMA INTRODU O S PARCERIAS P BLICO PRIVADAS cont dee 1 1 1 CONCEITOS E DEFINI O DE PPP oococcococcocccocococococonononoccoccnonnonnnonnnonccononnnonnononnnn corno ranornnennnnno 1 1 2 PERSPECTIVA HIST RICA cucuta idas 2 1 2 1 As ESTRADAS NA ANTIGUIDADE oooococnocnconconnonnooncnononnconnnnnonnco nro ron nn n non non nro non rro n narrar ron nnrrnr arare 3 1 2 2 TURNPIKES NO REINO UNIDO E ESTADOS UNIDOS ocoococcoocoocconnoccoonconnonnooncnononnconcnonnnncon nan ncnncnncnncnnnos 4 1 2 3 08 CAMINHOS DE FERRO cocinar irc ladra 5 1 2 4 Os MODELOS DE CONCESS O FRANC S it caraaeacareaaeeaaaranananeranareaneeanenaa 6 1 2 5 OUTRAS FORMAS DE COOPERA O ENRE OS SECTORES e eneeeeeareeaner aereas 7 1 3 TIROS DEPPP ses sadia ES A IA a aU Sola a a 8 1 3 1 CLASSIFICA O DAS INFRAESTRUTURAS ccsciicsieserreeeerseeraresreeaeaaeaaereracaraneeaaasaraaaaaeaerararaaaas 8 1 3 2 MODELOS T PICOS DE PPP occ diari ind tic 9 ENDS 12 1 4 OS INTERVENIENTES e no noncnn nono cnn nn an ereta aan naar ceara ane naaa Enean eat 13 1 4 1 SPECIAL PURPOSE VEHICLE SPV
96. a o no SPV Na listagem de Grimsey D Lewis M 2004 a distin o entre performance do servi o e disponibilidade do servi o n o evidente contudo pelos aspectos j referidos esta essencial Nas sec es seguintes ser dada particular realce performance do servi o e sua disponibilidade seguindo se uma abordagem sucinta dos restantes aspectos 4 4 2 DISPONIBILIDADE DO SERVI O Uma vez que o fornecimento do servi o a ess ncia de uma PPP a disponibilidade deste um assunto priorit rio para o sector p blico De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 uma falha do SPV em disponibilizar o servi o ir afectar o cerne do projecto especialmente quando o mecanismo de pagamentos baseado na disponibilidade e n o na utiliza o A disponibilidade do servi o essencial em projectos de acomoda o como por exemplo tribunais pris es hospitais entre outros Neste tipo de projectos o contrato deve definir claramente o que entendido por disponibilidade e indisponibilidade do servi o Face import ncia que estas defini es assumem para assegurar a continuidade dos pagamentos elas s o igualmente importantes para ambos os parceiros p blico e privado De acordo com HM Treasury 2007 elas devem incluir as condi es a serem atingidas para que o servi o se considere como dispon vel devendo concentrar se nas fun es essenciais deste e consistindo de crit rios objectivos e pass veis de serem medidos par
97. a das por exemplo disponibilidade das instala es ou n veis de qualidade do servi o Y O mecanismo de pagamentos n o deve conter elementos fixos que o parceiro privado receba independentemente da performance por exemplo que cobram as obriga es financeiras do parceiro privado 104 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP A import ncia do mecanismo de pagamentos no contexto de uma PPP not rio e como tal deve ser cuidadosamente elaborado baseado em informa o precisa e de boa qualidade sendo recomend vel o envolvimento de especialistas sempre que se verifique inexperi ncia por parte do sector p blico Face import ncia que este mecanismo assume no contexto contratual entre ambas entidades como forma de incentivar o parceiro privado a cumprir com as suas responsabilidades torna se essencial que seja apropriadamente aplicado na pr tica O sector p blico deve impor dedu es aos pagamentos sempre que se verifique tal necessidade tal como previsto no contrato e sempre de forma justa Os riscos de uma inadequada aplica o do mecanismo de pagamentos s o bvios indo desde quebra na performance do servi o at disputas entre ambas as partes Por conseguinte de acordo com HM Treasury 2007 ao estruturar o mecanismo de pagamentos o sector p blico deve ter em conta os seguintes princ pios Y Onde o mecanismo de pagamentos mede tanto a dis
98. a s cerca de 1600 destas companhias O sistema de taxas embora semelhante ao do Reino Unido variava conforme o Estado Um fen meno interessante embora ilegal foi o surgimento de estradas secund rias que permitiam aos utilizadores contornarem as portagens e desta forma evitarem o pagamento das taxas Como resultado o retorno do investimento era baixo o que deu origem a alega es para o facto de que os investidores estavam mais interessados nos benef cios que estas vias de comunica o trariam ao inv s do investimento Durrenberger 1931 p g 100 citado em Grimsey D Lewis M 2004 p g 45 Facto que o desenvolvimento das cidades durante este per odo beneficiou com o sucesso destas Turnpikes Com o advento do caminho de ferro estas concess es foram caindo em decl nio tendo sido poucas as que atingiram o final da sua vida Aquelas que sobreviveram foram adquiridas pelos diversos governos locais no in cio do s culo XX com o intuito da cria o de sistemas de auto estradas estatais Grimsey D Lewis M 2004 Como se pode verificar este sistema foi evoluindo ao longo dos anos passando de simples concess es para a manuten o das vias utilizando para o efeito a m o de obra local sem especializa o para um sistema de constru o Inicialmente surgindo no Reino Unido de forma primitiva com a autoriza o dada aos v rios grupos de Turnpikes para adquirem capital a ser aplicado na constru o de novas estradas e pos
99. a A a Je a k Planeamento da N Contrato Partilha gt MEO caes gt Planeamento daN Gest o de Riscos XX Gest o de Risc i de Riscos Gest odeRiscos EL Gest o de Riscs o J Gest o de Riscos _ e a ue GestiodeRiscos Es asa Y a SPV Ne A Rc Plancamento da gt Gest o de Riscos LN ER E Processo de Gest o 38 13 de Riscos do Projecto Figura 3 1 Etapas da Gest o de Riscos 68 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP A Figura 3 1 ilustra o ciclo de gest o de riscos no contexto de uma PPP e a sua rela o com os demais intervenientes Como se pode observar cada entidade publica ou privada dever realizar o seu pr prio planeamento e gest o de riscos sendo atrav s de negocia o entre ambos decidida a partilha de riscos final Durante as fases seguintes cada entidade ficar respons vel pela gest o dos riscos a seu cargo Importa ainda referir que os riscos que cada entidade assume devem ser tidos em considera o no contexto alargado da entidade ou seja face aos riscos de outros projectos em que esta esteja envolvida como parte da gest o global de riscos da entidade O processo de Gest o dos Riscos cont nuo e din mico decorrendo ao longo de todo o ciclo de vida do projecto e contrato De acordo com Partnerships Victoria 2001b no contexto de uma PPP a maioria das etapas lista
100. a a pagar ao seu parceiro privado para aceitar e gerir procurando manter uma posi o de aprova o ou monitoriza o do progresso do seu parceiro privado A monitoriza o do projecto tem o seu in cio com a assinatura do contrato Nesta fase e at in cio da presta o do servi o o sector p blico assume uma postura de monitoriza o da performance do seu parceiro privado certificando se de o projecto decorre como previsto e gerindo a rela o entre ambos caso se verifique alguma altera o Com a aceita o do servi o e seu in cio o sector p blico v a sua tarefa de monitoriza o alargar o mbito e incluir a disponibilidade do servi o e performance da presta o deste Este processo de monitoriza o deve ser cuidadosamente estudado e acordado contratualmente com o parceiro privado de forma a evitar conflitos mantendo o n vel de flexibilidade necess rio para incluir poss veis altera es ao projecto A monitoriza o um mecanismo que permite a opera o efectiva do mecanismo de pagamentos e a gest o do contrato como tal deve ser elaborado especialmente em fun o dos requisitos destes Al m da monitoriza o da performance do servi o e sua disponibilidade igualmente essencial que o sector p blico tenha acesso a informa o que lhe permita avaliar a viabilidade do neg cio e sua sa de organizacional A defini o do que pode ser considerado disponibilidade ou indisponibilidade do servi o variar co
101. a forma de avaliar a performance passada mas como uma oportunidade para incorporar considera es que possam afectar o projecto no futuro e desenvolver estrat gias para melhorar a gest o dos riscos em conformidade com as circunst ncias 3 9 DESCRI O DOS Riscos Tendo em mente a subjectividade em torno desde assunto procura se nesta sec o apresentar uma lista ou registo de riscos tipo procurando se exemplificar o que ser o resultado do processo de Gest o de Riscos 3 9 1 RETROSPECTIVA Ao longo deste Cap tulo foram mencionados v rios processos parte do Planeamento e Gest o de Risco Estes bem como as ferramentas a eles associadas s o de forma gen rica id nticos na maioria dos projectos independentemente do tipo A grande excep o no caso das PPP o processo de Partilha dos Riscos entre o sector p blico e privado o qual deve ser estabelecido numa fase inicial pelo sector p blico sendo posteriormente negociado com o parceiro privado preferido Apesar da forma est tica como este assunto foi abordado torna se essencial encarar o Ciclo de Gest o de Riscos como sendo um processo din mico cont nuo e em muta o constante para incluir novos riscos ou reflectir as mudan as necess rias medida que estes se alteram De igual import ncia o facto de que nenhuma listagem de categorias de riscos suficientemente exaustiva para incluir todos os riscos portanto crucial algum cuidado ao lidar com estas Torna se
102. a parte caso o sector p blico se verifique descontente com os resultados fornecidos pelo parceiro privado Y Dever do parceiro privado preparar um plano de conting ncia as suas custas no caso de baixa satisfa o Y Todos os resultados dos question rios satisfa o dos utentes devem ser vistos como provas leg timas na medida em que digam respeito ao fornecedor do servi o em causa na avalia o destes para testes de mercado Os inqu ritos satisfa o dos utentes s o uma forma simples e til para monitorizar a performance e qualidade do projecto Os resultados destes inqu ritos podem posteriormente ser comparados com KPIs pr estabelecidos ou resultados obtidos em projectos similares Como parte integral da qualidade do projecto encontra se a sa de organizacional abordada nos par grafos seguintes De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 uma revis o do ambiente operacional interno do fornecedor do servi o um passo importante para compreender a credibilidade subjacente ou solv ncia do neg cio permitindo avaliar as suas fraquezas e mais valias No entanto a cria o de um modelo nico a aplicar em todos os projectos impratic vel face a autenticidade de cada projecto Este processo de revis o dever incluir aspectos relacionados com a estrutura organizacional e posi o financeira baseando se em par metros como por exemplo dividendos pagamento de cr ditos liquidez contabilidade publicada entre o
103. a participa o do sector privado na provis o de infraestruturas p blicas EIB 2004 Esta cita o reflecte o panorama Europeu ao n vel regional justificando a presente sinopse Pretende se nos pr ximos par grafos abordar a forma como as PPP s o vistas e utilizadas ao n vel regional com o intuito de perspectivar a import ncia e os diferentes n veis de desenvolvimento existentes nos v rios Estados Membros Esta breve resenha basear se em alguns estudos recentes levados a cabo pelo EIB e por outras entidades privadas nomeadamente a PriceWaterhouseCoopers Freshfileds Bruckhaus Deringer Standard and Poor s e a DLA Piper Focar essencialmente o Quadro Legal as Unidades ou Centros de Excel ncia dedicados s PPP e o n vel de investimento realizado atrav s desta forma de empreitada 2 2 1 QUADRO LEGAL Com a publica o da nova Directiva Europeia 2004 18 EC Parlamento Europeu e do Conselho 2004 que regulamenta os contratos de obras p blicas e expressa uma nova modalidade de negocia o denominada Di logo Concorrencial os Estados Membros ficaram dotados de uma maior flexibilidade na negocia o com o sector privado N o obstante a exist ncia de legisla o espec fica em PPP ainda reduzida na maioria dos Estados Membros De acordo com o estudo levado a cabo pela Price WaterhouseCoopers PriceWaterhouseCoopers 2005 apenas a Irlanda a Espanha e a Pol nia possuem uma ampla legisla o em vigor sendo que a maio
104. a que o conceito de satisfa o destes crit rios seja claro para ambas as partes Esta defini o poder incluir servi os como a disponibilidade de um espa o ou cama no caso de um hospital mas tamb m servi os soft tal como catering e fornecimento de refei es aspectos ess ncias num hospital ou pris o A defini o do que pode ser considerado disponibilidade ou indisponibilidade do servi o variar conforme o projecto e o sector sendo em muitos casos dif cil de estabelecer Tal o caso de alguns aspectos como os n veis apropriados de ilumina o aquecimento e acesso num projecto de acomoda o ou o funcionamento de um determinado equipamento De forma geral de acordo com HM Treasury 2007 a medi o da indisponibilidade do servi o deve ser feita da forma mais simples poss vel para evitar defini es complexas e custos excessivos de monitoriza o sendo que a forma de medir ir depender da natureza individual do projecto o per odo em que o servi o tem de ser prestado e os per odos de rectifica o permitidos HM Treasury 2007 apresenta os seguintes per odos como exemplos de situa es que podem activar a indisponibilidade do servi o Y Para servi os cr ticos menos de uma hora YO resultante de um per odo de 12 horas ou 24 horas medido em dias ou meios dias 111 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y O resultante de
105. a se encontravam a ser testada como uma forma compreensiva de Joint Ventures comerciais Moody J 1919 Apesar de in meras linhas f rreas promovidas por entidades privadas terem sido constru das durante o s culo XIX por todo o mundo o London Underground seguramente uma das mais medi ticas ainda hoje em funcionamento De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a constru o entre 1894 e 1907 das sete linhas subterr neas teve lugar ap s atribui o de Licen as do Parlamento Ingl s sob a forma de um Private Act of Parliament as companhias privadas envolvidas Durante os anos seguintes as sete companhias envolvidas procederam com a negocia o e obten o de direitos de passagem obten o de capital e in cio dos trabalhos Quatro anos depois as sete novas linhas do London Underground encontravam se nas m os de apenas duas das companhias o que ficou a dever se as dificuldades de angariar capital e a varias outras conting ncias Durante o per odo de constru o a evolu o tecnol gica proporcionou aos meios de transportes melhores motores a diesel permitindo aos autocarros alcan arem maiores velocidades e maior efici ncia baixando os seus custos operativos Em simult neo as linhas de caminho de ferro subterr neo debatiam se com dificuldades na angaria o de fundos Durante este per odo mudan as legais tiveram lugar permitindo a circula o de el ctricos privados e p blicos dentro da cidade de Londres o
106. ade financeira aos investidores de capital ajudando a identificar riscos que seriam apenas detectados em fases avan adas dos trabalhos 1 2 4 O MODELO DE CONCESS O FRANC S De acordo com Ribault A 2001 a Fran a tem uma longa tradi o em PPP datando do s culo XVI tendo a sua actual forma sido desenvolvida no final do s culo XIX com o objectivo de construir e operar o sistema de caminhos de ferro Franc s As PPP s o actualmente utilizadas em Fran a na obten o de infraestruturas tais como auto estradas est dios presta o de servi os p blicos locais tais como abastecimento de gua e transporte urbano Os contratos de Concess o e de Affermage surgiram em Fran a pela primeira vez em 1870 aquando do desenvolvimento do seu caminho de ferro Tendo sido posteriormente utilizados no desenvolvimento das redes de fornecimento de gua e ilumina o p blica Em 1930 as autoridades locais n o sendo capazes de suportar o elevado custo constru o e amplia o das redes locais de g s electricidade e gua recorreram uma vez mais ao financiamento de operadores privados que por sua vez cobravam taxas aos utilizadores finais Com o aumento da popularidade das PPP o sistema de auto estradas Franc s acabaria por ser constru do segundo esta forma de coopera o Em 1980 a descentraliza o facilitou a realiza o de outras formas de empreitada contudo a falta de fundos p blicos e a crescente necessidade de aumentar o inves
107. ado por um progresso lento na cria o de legisla o e centros de excel ncia Este facto talvez se fique a dever forma como as PPP t m vindo a evoluir de modo distinto na maioria dos pa ses bem como complexidade envolvida nos processos que comp em uma PPP Ser igualmente interessante acompanhar o desenvolvimento das PPP e formas de financiamento utilizadas combina o entre fundos p blicos ou europeus e fundos privados nos mercados internos dos Novos Estados Membros e naqueles que at 2004 eram os nicos eleg veis pelos fundos de coes o Do exposto at ao momento pode concluir se que apenas o Reino Unido parece se encontrar numa fase de plena Maturidade no mbito do lan amento de PPP com uma quantidade consider vel de projectos j em fase de execu o Embora n o possua ainda um quadro legislativo a data de 2005 reservado exclusivamente as PPP possui bons procedimentos baseados na sua longa experi ncia tudo isto em conformidade com o mencionado no primeiro cap tulo deste trabalho A maioria dos Estados Membros pr alargamento al m da experi ncia j adquirida em alguns sectores parecem estar numa fase de expans o com a aplica o desta forma de empreitada a novos sectores e desenvolvimento de procedimentos e politicas Face ao exposto apresentar se nas sec es seguintes uma resenha da forma como as PPP t m vindo a ser utilizadas em alguns pa ses nomeadamente o Reino Unido Austr lia e Portugal no
108. agaria caso assumisse o risco tendo em conta as op es de mitiga o a sua disposi o ou seja se esta transfer ncia se traduz em Valor Acrescido para o projecto Ao definir os servi os o estado dever ter em mente que a fornecimento do servi o deve ser pass vel de se medir factor essencial para elaborar uma adequada estrutura de pagamentos Deve ainda ter em mente que a qualidade e quantidade do servi o deve ser suscept vel de se medir e compar vel com Indicadores de Performance Na adop o de uma posi o face ao risco o sector p blico deve manter uma postura minimamente flex vel conduzindo uma an lise rigorosa dos riscos envolvidos em cada projecto A avalia o dos riscos ir auxiliar o sector p blico a estabelecer o tipo e quantidade de riscos que procura transferir para o sector privado dando origem a um registo inicial de partilha de riscos que ser comunicada durante a fase de concurso Independentemente do tipo de projecto existem riscos que n o podem ser controlados por exemplo os riscos de for a maior aumento das taxas mudan as do ambiente empresarial Nestes casos o sector p blico poder decidir adoptar uma posi o de partilha dos efeitos com o seu parceiro Fruto da sua muta o constante em algumas situa es os riscos poder o se traduzir em mais valias para o projecto aumentando a rentabilidade deste Por conseguinte devem ficar previstos no contrato mecanismos de partilha e gest o d
109. aior e riscos relacionados com o local espec fico do projecto Y A incerteza nunca poder ser eliminada por completo de um projecto isto porque existir o sempre riscos n o previstos ou simplesmente n o identificados ou riscos que n o podem ser estimados Y A gest o de riscos inclui diversos processos visando a identifica o e planeamento do risco sua an lise no caso das PPP a sua partilha mitiga o monitoriza o e controlo Trata se de um processo cont nuo que decorre ao longo de todo o ciclo de vida do projecto Y Muitas das categorias gen ricas de riscos utilizadas como refer ncia podem se sobrepor podendo ser trai oeiras mesmo para gestores experientes originando uma falha na identifica o compreensiva e precisa dos riscos de veras relevantes ao projecto Y No caso de uma PPP o sector p blico dever partir de uma posi o de cliente de servicos desta forma transferindo os riscos para O parceiro privado Embora a ideia de transferir os riscos para um dos parceiros em teoria funcione como incentivo a sua gest o eficaz Na 97 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 98 realidade na partilha de riscos nada de gra a assim a quest o que o sector p blico deve colocar a si mesmo aquando da decis o de transfer ncia do risco se o pre o que ir pagar por essa transfer ncia maior ou menor do que aquele que p
110. al Inglesa sendo que na sua maioria estes navios eram possu dos e financiados por mercadores poderosos ou aristocratas e colocados ao servi o da Marinha estimando se que no s culo 18 existiam cerca de 11000 navios com concess es piratas no Reino Unido Esta forma de Pirataria possibilitou a partilha das riquezas vindas do Novo Mundo e o desenvolvimento da Marinha Real Inglesa No entanto trata se de uma forma paradoxal que segundo Wettenhall R 2005 p g 26 ao contribuir para o desenvolvimento de um corpo poderoso de mercadores a pirataria tornou se num paradoxo social que auxiliou a moldar as politicas expansionistas dos estados e sublinhar a mutualidade de muitos estados e os interesses privados mas que ao mesmo tempo exigia para a opera o eficiente do estado linhas de distin o claras entre a esfera estatal e a privada Esta forma de Pirataria acabaria por desaparecer de forma custosa ao longo dos s culos com o aumento das for as navais militares estatais Um segundo exemplo de coopera o entre estas duas esferas tidas como antag nicas indicado Wettenhall R 2005 diz respeito a utiliza o de Ex rcitos Mercen rios O recurso a este tipo de Ex rcito sempre se deu ao longo dos mil nios podendo como exemplo citar se os diversos estados da Pen nsula It lica que durante os s culos 14 e 15 para travarem as suas guerras pelo poder da pen nsula em v rias ocasi es recorreram ao aux lio destes Nos dias de hoje o rec
111. alguns casos a sua mitiga o estar fora da capacidade dos intervenientes Nestas circunst ncias o pr mio a ser cobrado pelo parceiro que assumir o risco poder ser de tal maneira elevado que o projecto seja considerado invi vel De acordo com PMI 2004 o primeiro passo na an lise dos riscos consiste numa an lise qualitativa pretendendo se distinguir os riscos priorit rios Desta forma estes poder o ser alvo de aten o especial obtendo se uma performance do projecto mais elevada Esta an lise avalia os riscos 73 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP utilizando a sua probabilidade de ocorr ncia o impacto correspondente nos objectivos do projecto se os riscos se materializarem bem como outros factores tais como o tempo toler ncia ao risco das restri es impostas pelos custos programa mbito e qualidade Por norma ferramentas probabil sticas para avaliar o risco e seu impacto s o utilizadas nesta primeira fase juntamente com matrizes de probabilidade e impacto que permitam agrupar os riscos de acordo com os crit rios estabelecidos Uma an lise cuidadosa da qualidade da informa o dispon vel igualmente necess ria com o intuito de se identificar qual a informa o de maior relev ncia para a analise dos riscos Para tal examina se a sua qualidade integridade e precis o tendo em mente que o uso de informa o de baixa qualidade poder
112. amente os de constru o projecto opera o entre outros conforme o caso O sector p blico tem ao seu dispor normalmente quatro mecanismos para mitigar o risco nomeadamente transferir os riscos para terceiros seguros instrumentos dos mercados financeiros e portf lio de projectos diversificado De acordo com Partnerships Victoria 2001b a transfer ncia do risco para terceiros que se encontrem numa posi o de controlar o risco em troca de um pr mio mais reduzido um dos mecanismos preferidos do sector privado Desta maneira o risco dilu do numa cadeia de entidades cada uma posicionada para receber um determinado risco e assegurar que isolado do colectivo que a parte privada teria de suportar O SPV criado para realizar um determinado projecto poder decidir contratar com Y Um empreiteiro que ser respons vel pelo risco de constru o e conclus o da empreitada Y Um operador que ser respons vel pelos riscos associados opera o da infraestrutura Y Um ou v rios fornecedores de materiais que suportam o riscos associados qualidade dos materiais e sua conformidade com as especifica es Os riscos s o dilu dos entre estas entidades e aquelas com quem estas contratam embora de acordo com o contrato elaborado com o sector p blico o SPV continue a ser respons vel pelo risco De acordo com Partnerships Victoria 2001b existem outros riscos incluindo o risco de procura do servi o ou risco de
113. an a ao sector p blico baseada na experi ncia acumulada noutros projectos O quarto e ltimo cap tulo desta tese focou a monitoriza o no contexto de uma PPP permitindo juntamente com o terceiro cap tulo concluir a segunda fase deste trabalho e atingir os objectivos estabelecidos Dependendo do modelo utilizado as PPP s o caracterizadas por uma rela o de longo termo entre o sector p blico e o sector privado em que este ltimo se compromete a entregar e manter infraestruturas novas ou reabilitadas que ser o utilizadas pelo sector p blico ou pelo parceiro privado para fornecer um servi o Nestas circunst ncias a equipa de gest o do projecto do sector p blico assume uma posi o de monitoriza o da entrega do projecto de acordo com o contrato realizando revis es regulares e medi es da performance para assegurar que nenhum aspecto do contrato comprometido No contexto de uma PPP o contrato assume um papel especial alinhando os interesses de ambas as partes com o sucesso do projecto Entre outros aspectos o contrato deve traduzir os objectivos do sector p blico materializados na correcta especifica o do mbito do projecto e na indispensabilidade do servi o Deve tamb m traduzir uma partilha de riscos eficaz entre ambos os parceiros transmitindo fortes incentivos ao sector privado para atingir os n veis de performance necess rios obten o de Valor Acrescido para o sector p blico e finalmente especificar os
114. and Social Commission for Asia and the Pacific xvi An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 1 UMA INTRODU O AS PARCERIAS PUBLICO PRIVADAS Quem n o recorda o passado est condenado a repeti lo A Vida da Raz o de Jorge Santayana As Parcerias P blico Privadas s o neste momento alvo de grande debate e controv rsia a n vel mundial sendo que a An lise de Risco e a Monitoriza o s o dois dos seus principais temas Assim antes de se passar a abordagem destes temas torna se necess rio efectuar uma breve introdu o acerca do conceito de Parcerias P blico Privadas daqui em diante designada por PPP Come aremos por apresentar a defini o de PPP seguida por uma breve resenha hist rica com o intuito de identificar as suas origens e antecedentes sendo que a parte fulcral deste cap tulo ser a apresenta o dos v rios modelos e estrutura de uma PPP A defini o do que se entende por PPP bem como a identifica o das suas vantagens e desvantagens ser o abordados neste cap tulo de modo a facilitar a transi o para os cap tulos seguintes 1 1 CONCEITO E DEFINI O DE PPP O conceito de Parceria P blico Privada abrangente englobando diversos tipos e modelos de implementa o como veremos mais adiante PPP uma express o cada vez mais frequente a n vel mundial que se refere em geral a formas de coopera o e
115. anismo de pagamentos o contrato deve estabelecer Y O n vel de performance necess rio Y Os meios atrav s dos quais o sector p blico ir monitorizar a performance do parceiro 113 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP privado e proceder a sua compara o como os n veis estabelecidos Y Estabelecer as consequ ncias para o parceiro privado no caso de este falhar em atingir os n veis de performance estabelecidos Segundo HM Treasury 2007 ao definir o n vel de performance o sector p blico deve concentrar se no n vel de servi o que necessita promovendo a inova o e optimizando a transfer ncia de riscos devendo especificar o n vel de performance necess rio atrav s de resultados esperados ao inv s de prescrever a forma como o servi o deve ser fornecido O n vel de performance ideal ir variar conforme o projecto devendo o sector p blico sempre que poss vel tirar partido da experi ncia que possui com o fornecimento de servi os semelhantes para estabelecer o n vel correcto de performance O n vel de performance deve ser elaborado numa primeira fase pelo sector p blico para constar da documenta o do concurso Este poder posteriormente ser optimizado e acordado com os concorrentes especialmente quando se tratam de projectos em que o sector p blico n o possui a experi ncia necess ria ou n o se encontram dispon veis compara
116. ao momento apenas se encontra dispon vel a comunica o interpretativa sobre o Di logo Concorrencial European Commission 2005 tendo no ano de 2008 a Comiss o Europeia publicado uma Comunica o Interpretativa sobre a Aplica o do Direito Comunit rio em Contrata o P blica e Concess es s PPP Institucionalizadas Comiss o das Comunidades Europeias 2008 embora n o se encontre dispon vel informa o acerca das restantes iniciativas previstas 2 1 2 O PAPEL DAS INSTITUI ES COMUNIT RIAS NA PROMO O DAS PPP Apesar de at ao momento n o se ter verificado a cria o de um Centro Europeu Especializado em PPP tal como proposto em Comiss o das Comunidades Europeias 2005b outras iniciativas se t m vindo a desenvolver com o intuito de promover o desenvolvimento e a partilha de boas pr ticas das PPP ao n vel comunit rio Assim pretende se nesta sec o efectuar uma sinopse das principais iniciativas levadas a cabo no mbito da Uni o Europeia al m daquelas j mencionadas no mbito do direito comunit rio Em conjunto com a Comiss o Europeia o European Investment Bank EIB na qualidade de principal corpo financeiro de investimento da Uni o Europeia tem vindo a desempenhar ao n vel Europeu um papel essencial na promo o desta forma de empreitada De acordo com EIB 2004 o EIB tem vindo a desenvolver os seus la os institucionais com a Comiss o Europeia com os Estados Membros institui es especialistas
117. aquiavel aborda de forma generosa este per odo da hist ria Italiana chegando mesmo a apresentar sugest es de como os estados poderiam tirar partido desta coopera o An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP V rios exemplos deste tipo de coopera o podem ser citados talvez o mais relevante seja o investimento privado em pris es de crescente ades o por todo o mundo e em particular no Reino Unido e Estados Unidos Ao longo destes par grafos foi poss vel observar diversas formas de coopera o entre o Sector P blico e o Privado que tiveram lugar ao longo dos s culos Estas n o se verificaram apenas no desenvolvimento de infraestruturas mas tamb m na presta o de servi os sejam eles a pirataria ou os ex rcitos mercen rios ambos contribuindo para a evolu o dos Estados embora tenham acabado por desaparecer fruto da corrup o evolu o tecnol gica evolu o social e amadurecimento dos Estados Como se pode observar as PPP e a sua actual popularidade n o se tratam de um fen meno recente mas sim de uma forma de coopera o que tem vindo a evoluir ao longo dos s culos em simult neo com a evolu o da sociedade em geral Como o Estudioso Indiano Ramanadham citado em Wettenhall R 2005 p g 29 nos lembrou a aproximadamente uma gera o atr s 1984 as empresas p blicas possuem duas faces uma governamental no sentido em que s o p
118. ara o projecto atrav s da atribui o do risco a parte melhor posicionada para o gerir tal como evidente na defini o de PPP De acordo com Bing Li et al 2004 ap s a identifica o e registo dos riscos de acordo com as fases que estes mais afectam quantifica o da sua probabilidade de ocorr ncia e estimativa do seu impacto financeiro caso se 74 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP materialize o sector p blico dever decidir quais s o os riscos que pretende transferir para o sector privado Esta informa o deve constar dos documentos a fornecer aos concorrentes durante a fase de concurso para que estes sejam capazes de realizar a sua pr pria an lise e avalia o dos riscos O sector p blico ap s receber as propostas dos concorrentes dever comparar o seu custo com o obtido no Comparador do Sector P blico Caso se verifique que o custo demasiado elevado o sector p blico poder decidir renegociar com o parceiro preferido considerando se deve ou n o aceitar a proposta com um custo superior ao do Comparador do Sector P blico ou se pretende reter alguns dos riscos com o intuito de baixar o custo Pode at considerar alterar o mbito do projecto ligeiramente visando eliminar alguns dos riscos identificados e consequentemente reduzir o custo da proposta para valores aceit veis e inferiores ao do Comparador Nesta sec o ser feita uma r
119. capacidade financeira dos governos 60 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 AN LISE DE RISCO The prudent entrepreneur reacts to true uncertainty by attempting to make others bear the consequences Blatt J M 1983 A partilha de riscos entre o sector p blico e privado e a sua respectiva an lise est impl cita na defini o do conceito de PPP sendo reconhecida como uma das suas principais caracter sticas Somente uma partilha de riscos adequada baseada no compromisso assumido entre ambas as partes permitir atingir os resultados esperados no mbito da politica p blica bem como o t o desejado valor acrescido Vejamos por exemplo o caso Portugu s abordado no cap tulo precedente em que segundo Monteiro Rui 2005 uma partilha de riscos inadequada tem contribu do para uma ofusca o dos benef cios potenciais das PPP Assim pretende se neste cap tulo abordar a tem tica da Analise de Riscos no contexto das PPP A an lise de riscos bem como a sua gest o envolve um processo de identifica o avalia o partilha mitiga o controlo e revis o Este um processo cont nuo fruto da muta o dos riscos ao longo do ciclo de vida do projecto a forma como encarado varia consoante a entidade em conson ncia com a percep o que esta tem do risco e da import ncia que lhe concede Estes s o alguns dos t picos a ser abordad
120. certa forma antag nico do sector privado face aos objectivos deste materializados na conquista de lucro Desta forma de acordo com Partnerships Victoria 2001b aquando da considera o dos riscos sua negocia o e partilha torna se imperativo que o governo compreenda as motiva es associadas posi o do parceiro privado Em regra existem v rios intervenientes privados numa PPP agrupados dentro ou em volta do SPV Estes bem como a organiza o t pica de um SPV foram descritos no primeiro cap tulo deste trabalho O cons rcio privado inclui normalmente entidades financiadoras subempreiteiros projectistas operadores consultores externos entidades seguradoras ag ncias de Rating e de Escrow podendo incluir outros conforme o caso A forma como estes intervenientes se relacionam com os riscos distinta podendo igualmente variar consoante o projecto De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 interessa compreender que do ponto de vista do governo a partilha dos riscos mais eficiente se existir apenas um contrato com uma entidade nica o SPV envolvendo todo o ciclo de vida do projecto Ao contratar todo o ciclo de vida com o SPV procurar se que este sinta um forte est mulo para assegurar que as fases de projecto constru o opera o e manuten o convirjam numa fase altamente eficiente O sector privado lida com o risco de formas distintas seja por transferir o risco para uma terceira parte subcontrata o ou at
121. cimento Econ mico da Uni o Europeia relativamente ao desenvolvimento das TEN Pode ainda concluir se que ser interessante acompanhar a evolu o das PPP nos novos Estados Membros principalmente porque semelhan a do caso Portugu s tamb m estes iram agora beneficiar dos Fundos de Coes o e do Banco Central Europeu e em particular no que diz respeito ao financiamento e conjuga o de Fundos Europeus com capitais privados Sendo a Europa a zona mais experiente em PPP a n vel mundial poder ser igualmente interessante acompanhar esta evolu o noutras pontas do global e avaliar a forma como se vai tirando proveito da experi ncia acumulada na Europa No Reino Unido o esquema PPP PFI teve o seu in cio formalmente no ano de 1992 tornando se em 1994 a op o de financiamento preferida do governo para projectos de grande dimens o Os elevados montantes de investimento realizado correspondem a praticamente metade do valor Europeu em 2007 constata se que a regi o de Londres a mais beneficiada 43 to total O n vel de investimento reflecte duas d cadas de progresso neste campo e como tal in meras li es aprendidas com os sucessos e insucessos obtidos O Reino Unido deve ser considerado um bom exemplo de como o desenvolvimento de uma politica de PPP de mbito nacional deve ser realizada A par do crescimento do investimento teve lugar o desenvolvimento e adapta o institucional a publica o de relat rios e documentos de
122. cnnorncnninnn 93 3 10 PRINCIPAIS CONCLUS ES cc aia 97 4 MONITORIZA O ariano 101 4 10 CONTRACTO tc IA AA A AAA de 101 4 2 MECANISMOS DE PAGAMENTO oocoococcocooccoconcononncononononononnnononnononnnnnonnonnon non corno non n corra nor nornnnrnnnnno 103 4 2 1 CARACTER STICAS DO MECANISMO DE PAGAMENTOS occccococconconcononnonoonnononnonnonnonnoncncnncrnnn corona concnnns 104 4 2 2 CALIBRA O DO MECANISMO DE PAGAMENTOS erre eeeeearereeen nara near nanenanana 106 4 3 ATITUDE DO SECTOR P BLICO cooccoooocociciococccconcoconcoconconononconcnnonnnnonnnnonennonrnnonnnnnnennnnnnnannnnnnnnns 107 4 3 1 ANTES DA ASSINATURA DO CONTRACTO occconooconconoononncononnonnnncnnonnonnonnonnnnonnonnnnnnnononncnncr nor nornnnnnncnnins 107 4 3 2 AP S ASSINATURA DO CONTRACTO E ANTES DO IN CIO DO FORNECIMENTO DO SERVI O 108 4 3 3 ACEITA O E IN CIO DO FORNECIMENTO DO SERVlGO occococconconcononnonoonnononnonnonnonnnnconcnncnnoononnn cnn conan 109 4 4 CRIT RIOS DE MONITORIZA O ooooocococociocococococoooooococonconnoncoconononnnnncnno nan cronica nenas 109 4 41 GENERALIDADES stilo laa da aio 110 4 42 DISPONIBILIDADE DO SERVI O una da EE E aia 111 4 43 PERFORMANCEDO SERVICO ion A ODM SURDO d Eat DUDA aa 113 4 4 4 OUTROS ASPECTOS SUJEITOS A MONITORIZAG O cooooccoconcccnoncnnnncnnnnccnnnncnnnnnncnnnnnnnnnnranncninnnnnannnnnnns 117 4 5 PRINCIPAIS CONCLUS ES oooccoccococccconcococoncononnononnononcnnoncnnonnnnonnnnonn
123. co e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP transfer ncia maior ou menor do que aquele que pagaria caso assumisse o risco tendo em conta as op es de mitiga o a sua disposi o Ora caso o custo de transfer ncia seja superior o sector p blico poder assumir ele mesmo a gest o e mitiga o do risco gerando uma mais valia para o projecto Do mesmo modo n o far qualquer sentido para o sector p blico assumir um risco que poder ser melhor gerido e mitigado pelo sector privado a custos mais reduzidos Esta an lise poder em regra ser feita utilizando o PSC e baseando se nos resultados da An lise de Risco A partilha de risco final dependente de in meros factores variando conforme o projecto dai que seja recomend vel algum cuidado ao utilizar modelos de categorias de risco est ticos como aquele que se apresenta nas sec es seguintes Durante esta fase conforme refere Partnerships Victoria 2001b o sector p blico deve ter especial cuidado para de forma n o intencional assumir riscos que anteriormente tinha transferido para o sector privado Este o caso por exemplo das licen as necess rias ao avan o do projecto que em alguns casos devido complexidade da estrutura legal e institucional o sector p blico poder decidir numa fase j avan ada do projecto intervir para diminuir a complexidade de acelerar o processo Nestas situa es ao re assumir um r
124. controlo da execu o de todo o projecto ao permitirem a an lise integrada de todo o processo De acordo com NAO 2003 as PPP PFI apresentam ainda vantagens significativas em compara o com as formas tradicionais de contrata o no que diz respeito ao custo da empreitada e prazo de execu o como se pode observar na tabela abaixo Quadro 1 6 Desvios ao n vel de custos e prazos NAO 2003 PPP PFI Empreitadas Tradicionais Percentagem de projectos que excederam o prazo de 24 70 execu o previsto Percentagem de projectos que excederam o custo 22 73 inicial 16 PFI Private Finance Initiative 22 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP NAO 2003 adianta ainda que o aumento do custo previsto nos projectos realizados em PPP PFI ficou a dever se a altera es ao projecto levadas a cabo em conjunto pelos departamentos p blicos e cons rcio privado sendo que o custo final aumenta para reflectir estas altera es tal como ocorreria nas formas tradicionais de empreitada Em rela o aos projectos que excederam o prazo de execu o previsto este estudo adianta que apenas oito entre os trinta e sete projectos estudados excederam o prazo previsto em mais de dois meses Estas vantagens ficam a dever se em grande parte competitividade do processo e partilha de riscos entre ambos os sectores Isto porque ao contr rio do
125. cto a constru o e a explora o de uma infraestrutura p blica A propriedade dessa mesma infraestrutura depende ainda do envolvimento do parceiro privado no seu financiamento Nesse caso passar amos a ter um modelo de Concep o Constru o Financiamento e Explora o DBO Design Build Operate Financiamento de Infraestrutura o O parceiro privado financia a constru o ou recupera o de uma infraestrutura p blica em troca de direitos de constru o de habita o ou espa os comerciais num determinado local Poder ser respons vel pela explora o da infraestrutura p blica criada Developer Finance Constru o Aluguer Transfer ncia O parceiro privado respons vel pelo financiamento e constru o de uma nova infraestrutura que depois aluga a entidade p blica No fim do per odo estabelecido para o aluguer da infraestrutura esta passa ser propriedade da entidade p blica A explora o e manuten o da infraestrutura tanto podem ser garantidas pelo sector privado como pelo sector p blico BLT Build Lease Transfer Alugar Desenvolver Explorar Neste tipo de parcerias o parceiro privado aluga uma infraestrutura p blica j existente investe o seu capital na reabilita o moderniza o ou mesmo expans o dessa mesma infraestrutura e explora a de acordo com o contrato estabelecido LDO Lease Develop Operate 11 An lise de Risco e Defini o de Crit rios
126. cto n o sejam vistos como alternativas para os patrocinadores em virtude da limitada natureza legal do SPV Y Para permitir que os bens e responsabilidades do projecto n o apre am nas folhas de balan o dos patrocinadores em virtude de nenhum dos patrocinadores possuir mais de 50 das ac es do SPV e a aplica o de princ pios normalmente consolidados aquando da prepara o das contas do grupo 12 Special Purpose Vehicle a denomina o inglesa dada a entidade criada para desenvolver o projecto de PPP independentemente do modelo e ser daqui em diante designada pela sigla SPV 13 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y Para beneficio dos fornecedores de cr dito ajudando a isolar o projecto de uma potencial fal ncia de um dos patrocinadores O SPV geralmente preparado pelo concession rio ou patrocinador privado que em troca de ac es representativas contribuiu para o capital equitativo de longo termo da nova empresa o SPV e concorda em assumir a direc o do projecto O Governo pode igualmente contribuir para o capital equitativo de longo termo do SPV em troca de ac es Neste caso o SPV estabelecido como sendo uma Joint Venture entre o sector p blico e privado sendo que o Governo adquire direitos equivalentes sobre os bens dentro do SPV tal como os restantes accionistas privados Dependendo da politica do governo os acc
127. da para estimar o valor actual dos cashflows previstos s o dois aspectos que podem ditar a obten o de estimativas bastante optimistas camuflando o verdadeiro Valor Acrescido criado pela PPP Y O sector p blico enquanto respons vel pela defesa do interesse p blico tem a seu cargo um conjunto de deveres e responsabilidades n o deleg veis que o tornam de certa forma antag nico do sector privado face aos objectivos deste materializados na conquista de lucro v Aquando da considera o dos riscos sua negocia o e partilha torna se imperativo que o sector p blico compreenda as motiva es associadas a posi o do parceiro do sector privado Y Do ponto de vista do sector p blico a partilha dos riscos mais eficiente se existir apenas um contrato com uma entidade nica o SPV envolvendo todo o ciclo de vida do projecto procurando se que este sinta um forte est mulo para assegurar que as fases de projecto constru o opera o e manuten o convirjam numa fase altamente eficiente Y O sector privado lida com o risco de formas distintas seja por transferir o risco para uma terceira parte subcontrata o ou atrav s de seguros Por norma os parceiros privados apenas aceitar o um risco se forem capazes de o traduzir num custo gerir e mitigar Y O sector privado particularmente sens vel a partilha de alguns riscos nomeadamente risco legislativo e de altera o das pol ticas do governo risco de for a m
128. dade para uma utiliza o mais inteligente dos PCS pelos departamentos com o devido reconhecimento das incertezas inerentes envolvidas nos c lculos e maior alerta para as limita es dos resultados previstos Este trata se ainda um t pico fonte de grande discuss o e que necessita de um maior desenvolvimento no futuro Ap s citar as principais vantagens e desvantagens das PPP torna se necess rio recordar que as PPP tal como utilizadas actualmente s o ainda recentes existindo apenas um n mero reduzido de projectos em fase de opera o Daqui se pode deduzir que se trata de uma forma de empreitada ainda em fase de estudo e desenvolvimento Espera se que as suas principais desvantagens sejam colmatadas com o passar do tempo e correspondente ganho de experi ncia no dom nio da sua gest o embora tenha j adquirido uma fama de produzir maior Value for Money comparativamente as restantes formas de empreitada sendo assim de esperar um futuro auspicioso 1 7 PRINCIPAIS CONCLUS ES Como ep logo deste cap tulo inicial apresentam se as v rias conclus es que podem ser retiradas v PPP uma express o cada vez mais frequente a n vel mundial que se refere em geral a formas de coopera o entre autoridades p blicas e as entidades privadas tendo por objectivo assegurar o financiamento a constru o a renova o a gest o ou a manuten o de uma infraestrutura ou a presta o de um servi o Comiss o das Comunidades Europeias 20
129. damente produziu legisla o nomeadamente o DL 86 2003 alterado pelo DL 141 2006 O mesmo panorama se verifica no que diz respeito aos Centros de Excel ncia sendo que em 2005 apenas a ustria Irlanda Reino Unido e Holanda possu am centros activamente envolvidos na promo o de PPP Uma an lise do investimento realizado sob esta forma de empreitada permitiu concluir que o Reino Unido seguramente o campe o na maioria dos sectores n o s a n vel europeu mas igualmente a n vel mundial A maioria do investimento verifica se como seria de esperar no sector dos Transportes motivado pelo estabelecido na Iniciativa de Crescimento Econ mico da Uni o Europeia relativamente ao desenvolvimento das TEN Esta an lise permitiu concluir que ser interessante acompanhar a evolu o das PPP nos novos Estados Membros principalmente porque semelhan a do caso Portugu s tamb m estes iram agora beneficiar dos Fundos de Coes o e do Banco Central Europeu e em particular no que diz respeito ao financiamento e conjuga o de Fundos Europeus com capitais privados Sendo a Europa a zona mais experiente em PPP a n vel mundial poder ser igualmente interessante acompanhar esta evolu o noutras pontas do global e avaliar a forma como se vai tirando proveito da experi ncia acumulada na Europa No decorrer deste cap tulo foram analisados os casos concretos de tr s pa ses nomeadamente o Reino Unido a Austr lia e Portugal Esta an lise
130. darizac o ex longa durac o em curso marco especifico Data da Revis o Quando que o respons vel pelo risco efectuou a sua revis o Impacto de MB a Data da Medida Tomada Quando a ac o de mitiga o foi tomada sossIH NIN SP sepipai 9002 OWA sO9SIY ap o sibay un ap ojdusxa p e oJpeno oe3eb1 ddd OPON ap Sojuauwipusasdui3 wa ojuaweyueduooy e OB3eeny ep SOLGIN ep OB IUIAG e O9SIY ap esijguy An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 10 PRINCIPAIS CONCLUS ES Em jeito de sinopse apresentam se abaixo algumas das principais conclus es deste cap tulo subordinado a An lise de Riscos em PPP Y A partilha de riscos entre o sector p blico e privado e a sua respectiva an lise est impl cita na defini o do conceito de PPP sendo reconhecida como uma das suas principais caracter sticas Y Este um processo cont nuo fruto da muta o dos riscos ao longo do ciclo de vida do projecto a forma como encarado varia conforme a entidade em conson ncia com a percep o que esta tem do risco e da import ncia que lhe concede Y A decis o de levar avante o projecto sob a forma de PPP deve ser baseada nas respostas encontradas para a quest o dos servi os essenciais valor acrescido e interesse p blico Y A exist ncia de um excessivo Optimism Bias bem como a Taxa de Desconto utiliza
131. das n o decorrem de forma isolada por exemplo a etapa de partilha dos riscos n o poder decorrer considerando cada risco isolado dos restantes uma vez que estes n o podem ser separados das especifica es estrutura de pagamentos politicas do governo e do pr prio contrato Nas sec es seguintes realiza se uma sinopse de cada uma destas fases procurando se na medida do poss vel efectuar o seu enquadramento com as PPP No entanto n o se pretende que esta seja exaustiva podendo para o efeito ser consultadas as refer ncias citadas ou qualquer outra que se dedique ao estudo do tema da gest o de riscos 3 3 PLANEAMENTO DA GEST O DE RISCO Como referido com o Planeamento da Gest o de Risco independentemente do tipo de projecto procura obter se um n vel tipo e visibilidade da gest o de risco apropriada em conformidade com o risco e import ncia do projecto para desta forma se atribuir os recursos e tempo adequado as actividades de gest o e para se estabelecerem e acordar as bases para a avalia o dos riscos Esta deve ser a primeira fase no ciclo de vida da gest o de riscos de qualquer projecto Este planeamento surge no decorrer das reuni es de planeamento e respectiva an lise do projecto com vista a produzir um Plano de Gest o do Risco De acordo com PMI 2004 servem de entradas neste processo os seguintes itens Factores do Ambiente Empresarial As atitudes e toler ncias das organiza es e pessoas envolvidas n
132. de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP utilizando se para o efeito um question rio para solicitar ideias acerca dos riscos mais importantes no projecto Ap s tratamento das respostas estas s o circuladas entre os especialistas para serem comentadas Um consenso pode ser atingido ao fim de algumas tentativas Com esta t cnica procura se evitar que uma determina pessoa assuma demasiada influ ncia nos resultados finais 2 3 Entrevistas Trata se aqui de entrevistar os participantes mais experientes accionistas e especialistas nas mat rias relevantes com o intuito de se identificarem os riscos 2 4 Identifica o das Causas Trata se de um inqu rito s causas essenciais dos riscos do projecto Serve para afinar as defini es dos riscos e permite o seu arranjo em grupos por causas Ao abordar se este assunto poder produzir se igualmente solu es para mitigar os riscos 2 5 An lise SWOT Pretende se atrav s da an lise do projecto aumentar o mbito dos riscos considerados 3 An lise atrav s de uma Checklist A an lise de Checklists desenvolvidas com base em informa o historia baseada no conhecimento acumulado em projectos anteriores similares ou noutras formas de informa o No entanto uma Checklist nunca ser suficientemente exaustiva sendo necess rio explorar itens n o inclu dos nesta Esta deve ser revista antes da conclus o do projecto para que possa ser util
133. de para se avaliar se as suposi es por exemplo diferentes formas de partilha de riscos alteram a avalia o do Valor Acrescido No caso das PPP a mitiga o dos riscos tem o seu in cio no momento em que o mbito do projecto definido por exemplo a redu o da complexidade do projecto poder auxiliar a reduzir riscos e custos Uma correcta estrutura o e gest o do contrato simplificar o mbito do projecto poder auxiliar a prevenir a tomada n o intencional de riscos por parte do sector p blico em especial 130 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP daqueles que foram transferidos para o sector privado em troca de um pr mio Devido s responsabilidades que o sector p blico tem para com os seus cidad os e porque nenhum projecto se encontra isento do risco de fal ncia ou interrup o dos seus servi os no melhor interesse do sector p blico a prepara o de um plano de conting ncia Este plano de conting ncia deve prever medidas que permitam enfrentar a eventual interrup o dos servi os ou a possibilidade do projecto de tornar invi vel ou qualquer situa o que o SPV se veja incapaz de resolver efectivamente Este plano deve expandir se para al m das provis es contratuais considerando as op es do sector p blico ap s sua interven o ou termina o do contrato bem como as estrat gias para lidar com eventos de for a maior que
134. de produtividade e inova o As Infraestruturas Sociais s o vistas como fornecedoras de servi os b sicos aos habitantes De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a sua fun o principal melhorar a qualidade de vida e o bem estar na comunidade especialmente entre aqueles de meios limitados Apresenta se de seguida a classifica o das infraestruturas segundo o tipo An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 1 1 Classifica o das Infraestruturas por tipo Grimsey D Lewis M 2004 Econ micas Hard Soft Estradas Treino Vocacional Auto Estradas Institui es Financeiras Pontes Servi os de 8 D Caminhos de Ferro Transfer ncia Tecnol gica Aeroportos Assist ncia a Exporta o Telecomunica es Energia Sociais Hospitais Seguran a Social Escolas Servi os Comunit rios Abastecimento e Tratamento de guas Agencias Ambientais Habita o Drenagem de guas Pris es Infant rios Lares de Terceira Idade 1 3 2 MODELOS T PICOS DE PPP Tal como a amplitude do conceito de Infraestrutura as op es que uma PPP permite ao n vel do tipo e grau de envolvimento de cada um dos seus parceiros s o igualmente numerosas Uma vez que a partilha dos riscos e responsabilidades entre os parceiros possivelmente a principal caracter stica des
135. delo 19 BOT trata se de uma sigla Inglesa que significa Build Operate Tranfer ou em Portugu s Construir Operar Tranferir l Trata se de uma organiza o Norte Americana cuja sigla NCPPP significa National Council for Public Private Parnerships 10 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 1 2 Modelos mais correntes de PPP sob o formato base de BOT Costa J Provid ncia P 2004 Tipos de PPP Modo de Opera o Designa o Inglesa Constru o Propriedade Explora o O parceiro privado respons vel pela constru o e explora o de uma determinada infraestrutura sem transferir para o sector p blico a propriedade sobre a mesma BOO Build Own Operate Concepc o Construc o O parceiro privado respons vel pelo projecto e construc o de uma infraestrutura p blica ficando para o parceiro p blico a manuten o e explora o da infraestruturac o DB Design Build Concepc o Construc o Manuten o Modelo id ntico ao de Concep o Constru o sendo que a manuten o da infraestrutura durante um determinado per odo de tempo da responsabilidade do parceiro privado A propriedade da infraestrutura do parceiro p blico assim como a sua explora o DBM Design Build Maintain Concep o Constru o Explora o Um nico contrato abarca o proje
136. delo PPP Quadro 2 6 Lista de Institui es e Politicas por Estado GLC 2007 Estado Politicas Locais Ag ncia Institui o New South Working with Government Policy for New South Wales Treasury Private Wales Privately Finance Projects Projects Branch Victorian Department of Treasury and Victoria Partnerships Victoria Policy Finance Commercial and Infrastructure Risk Management Group Queensland Treasury e Queensland Co de ordinator General e Queensland Queensland Public Private Partnerships Policy a Department of State Development Trade and Innovation South Australia Partnerships South Australia Policy South Australian Department of Treasury and Finance Projects and Government Enterprises Branch Western West Australian Department of Treasur Partnerships for Growth Policy 4 E Australia and Finance Private Sector Participation in f a E he Tasmanian Department of Treasury and Tasmania Public Infrastructure Provision E Finance Policy Northern Territory Partnerships Policy Northern Territory Department of Chief Territory Framework Minister Australian Policy for the Private Provision of Australian Capital Territory Department Capital Territory Public Infrastructures Treasury Federal Commonwealth Policy Principles for the Use of Private Financing Department of Finance and Administration e Department of Defence of Defence Related PPP
137. der funcionar 106 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Esta uma tarefa importante podendo ser til recorrer a informa o dispon vel de projectos anteriores semelhantes bem como utilizar informa o hist rica de servi os semelhantes que sejam operados pelo pr prio sector p blico HM Treasury 2007 sugere ainda que em fun o da possibilidade de fal ncia do parceiro privado aquando do processo de calibra o torna se importante incluir algumas medidas que sirvam de percursor a uma poss vel fal ncia nomeadamente Y Notifica es de alerta ao parceiro privado Aumento da quantidade de monitoriza o da performance O requisito para que o parceiro privado produza um plano de conting ncia Y V Y Substitui o dos sub empreiteiros Y Fal ncia do parceiro privado sendo que a termina o do contrato continua descri o do sector p blico Estas medidas podem ser utilizadas em conjunto ou separadamente consoante as necessidades do projecto Podem ainda estar relacionadas com um aumento da quantidade do montante das dedu es ou outros elementos do mecanismo de pagamentos como forma de incentivar o parceiro privado a resolu o da situa o O mecanismo de pagamentos assume dentro do contrato um papel preponderante para assegurar o cumprimento dos n veis de performance e disponibilidade do servi o previstos A atitude
138. determina o dos montantes das indemniza es compensat rios devidas Ainda de acordo com o Despacho n 936 07 ter em conta a necessidade de proceder generaliza o dos contratos de gest o envolvendo metas quantificadas nos termos legalmente previstos de forma a dar efectividade maior responsabiliza o dos gestores como contrapartida da independ ncia de gest o concedida Esta unidade de PPP foi apenas criada no ano de 2007 sendo ainda muito cedo para se poderem efectuar coment rios acerca do seu desempenho e evolu o Contudo poder ser o primeiro passo na cria o do centro de excel ncia em PPP N o obstante das fragilidades referidas nesta subsec o de acordo com Monteiro Rui 2005 o investimento global sectorial e em rela o ao Produto Interno Bruto tem sido consideravelmente mais elevado em Portugal do que noutros pa ses da Uni o Europeia devendo se ao facto de possuir um baixo rendimento per capita em compara o ao de outros pa ses como o Reino Unido e um investimento em infraestruturas de maior porte em vez de pequenas adi es ao patrim nio j existente 2 5 2 INVESTIMENTO EM PROJECTOS PPP Os projectos realizados em Portugal sobre a forma de PPP com financiamento privado e p blico contribu ram amplamente para o desenvolvimento numa primeira fase das vias de comunica o do pa s caminhos de ferro pesado e ligeiro e auto estradas Agora avan a se para uma segunda fase referente s
139. diz respeito ao financiamento e conjuga o de Fundos Europeus com capitais privados situa o que segundo PriceWaterhouseCoopers 2005 se trata de um assunto que tem vindo a despertar uma quantidade consider vel de incertezas Os dados apresentados no Quadro 2 2 referentes ao relat rio da DLA Piper 2007 demonstram que apesar de v rios projectos terem sido cancelados ou colocados em espera por parte de alguns governos se verifica uma continuidade e alargamento do mbito de aplica o das PPP a sectores menos tradicionais tal como a Sa de e Hospitais Acomoda o Educa o e Escolas Lazer e gua e Tratamento de Res duos Verifica se nos novos Estados Membros um ligeiro progresso na utiliza o de PPP a medida que os projectos piloto come am a entrar em fase de opera o Nestes pa ses o sector rodovi rio tal como seria de esperar parece ser o preferido para a realiza o de PPP verificando se curiosamente alguma actividade incluindo projectos j em fase de opera o no sector da Educa o e Escolas e no sector do Desporto e Lazer A popularidade das PPP pode ser observada no facto de que a maioria dos pa ses possui projectos em fase de concurso ou financiamento nos mais diversos sectores bem como em fase de pr concurso Em rela o ao investimento realizado o relat rio da DLA Piper 2007 demonstra que o sector rodovi rio respons vel por 60 dos projectos em fase de concurso ou em fase operacional E
140. do Para um mecanismo de pagamentos baseado na disponibilidade e sobreposto por dedu es referentes performance ser necess rio interligar o pagamento tanto disponibilidade como qualidade do servi o YO Pre o Unit rio nunca deve ser pago antes do per odo a que se refere x Y O mecanismo de pagamentos deve ser ajustado performance abaixo dos n veis especificados devendo as dedu es reflectir a severidade das falhas A n o presta o do servi o deve conduzir ao n o pagamento embora a proporcionalidade seja importante e como tal uma falha menor deve causar uma dedu o menor excepto no caso de falhas persistentes onde os mecanismos apropriados podem aumentar o n vel de dedu o Y O mecanismo n o deve apenas incentivar o parceiro privado a corrigir as falhas no servi o mas deve tamb m ter em conta a import ncia que a falha do servi o tem para o sector p blico Deve ser atingido um balan o entre as vari veis do mecanismo de pagamentos tal como a avalia o inicial das dedu es por falhas per odos de resposta e rectifica o e o mecanismo para ajustar as dedu es de falhas sistem ticas ao longo de um determinado per odo de tempo Y A performance e o regime de pagamento n o devem ser compostos por sub elementos relacionados com o fornecimento de entradas por exemplo conclus o das fases de constru o custo dos materiais ou m o de obra Por outro lado devem ser baseados nas s
141. do antecedendo a publica o do mbito e descri o do projecto De acordo com Partnerships Victoria 2001a desempenha as seguintes fun es Y Promove uma an lise de custo do projecto nas fases iniciais e durante o processo de licita o Y Funciona como uma ferramenta de gest o essencial durante o processo de licita o prestando especial destaque e aten o especifica o dos resultados partilha dos riscos e desenvolvimento de uma lista compreensiva dos custos do projecto v Trata se de uma meio valioso de demonstrar Valor Acrescido Y Trata se de uma ferramenta consistente de avalia o e benchmark Y Encoraja a competi o durante a fase de concurso criando confian a no rigor financeiro e probidade da avalia o do processo z O PSC tal como defino em Treasury Taskforce 1998 uma estimativa do custo baseado na presun o que os bens s o adquiridos atrav s de um processo convencional de financiamento e que o procurador ret m uma responsabilidade administrativa significativa bem como exposi o ao risco Este tem como objectivo permitir a compara o entre os custos das diversas propostas recebidas durante a fase de concurso de acordo com a partilha de riscos previamente definida pelo sector p blico Assim o custo das v rias propostas apresentadas para realizar o projecto em PPP comparado com o custo que o sector p blico teria de pagar caso decidisse realizar o projecto segundo uma forma d
142. do da Virg nia em 1785 O seu nome tem origem nas lancas utilizadas pelos soldados Ingleses e no facto de estas serem colocadas na estrada em forma de barreira criando deste modo uma portagem algo primitiva Grimsey D Lewis M 2004 referem que no Reino Unido em 1849 existiam j 1000 Turnpikes em vigor promovidas pelos diversos munic pios locais mercadores empres rios agricultores e donos de terras em regra tratando se de concess es pequenas cerca de dezasseis a trinta quil metros durante um per odo de 21 anos Como tentativa para cativar a utiliza o das suas concess es os grupos de Turnpikes tentavam ligar sempre que poss vel os seus trajectos criando percursos mais longos Esta medida que acabaria por se tornar ineficaz uma vez que em percursos longos seriam v rias as portagens a pagar pelo utilizador tornando o percurso demasiado custoso Finalmente em 1773 com a cria o do General Turnpike Act foi elaborado um sistema de taxas a ser cobrado nestas portagens variando conforme o utilizador Apesar das melhorias significativas na infraestrutura vi ria obtidas com este sistema a oposi o era elevada uma vez que as Turnpikes eram vistas como um meio de favorecimento das classes mais ricas Assim em 1880 a maioria destas concess es tinham revertido para o dom nio p blico Nos Estados Unidos este sistema teve um come o mais tardio 1785 embora rapidamente tenha cativado interesse sendo que em 1840 j existiam no p
143. do especificar o n vel de performance necess rio atrav s de resultados esperados ao inv s de prescrever a forma como o servi o deve ser fornecido Face import ncia da disponibilidade e performance do servi o para ambas as partes e tendo em conta a sua subjectividade praticamente inevit vel que surjam disputas entre os parceiros Como tal para manter a integridade da parceria e a continuidade do servi o importante que se encontre previsto 132 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP contratualmente um mecanismo de resolu o de disputas que permita a sua r pida resolu o A monitoriza o da performance global do neg cio justifica se pela necessidade de implementar um processo de gest o da performance relacionado com os objectivos estrat gicos do projecto e os resultados esperados Tal como foi j referido nas conclus es do terceiro cap tulo embora o sector p blico se encontre numa parceria com o parceiro privado deve prever planos de conting ncia que lhe permita intervir ou terminar o contrato caso se verifique uma diverg ncia dos objectivos entre ambas as partes com impactos negativos no projecto por este motivo que se torna essencial um clara defini o da forma como os cashflows v o actuar e das fontes de retorno do projecto A monitoriza o dos cashflows permitir ao sector p blico identificar atempadamente eventuais amea as
144. do est dispon vel a aceitar alguns riscos em troca do adequado retorno Olsson C 2002 define risco como sendo a incerteza de resultados futuros Ora incerteza na linguagem correcta nada mais nada menos do que a falta de certeza Na actualidade com o recurso a diversas ferramentas esta incerteza pode ser estimada Assim o risco torna se na probabilidade de um determinado evento ou condi o ocorrer Obviamente interessa converter a maior quantidade poss vel de incerteza em probabilidade de ocorr ncia de forma a tornar poss vel estimar o custo dos riscos e determinar as adequadas medidas preventivas No entanto a incerteza nunca poder ser eliminada por completo de um projecto isto porque existir o sempre riscos n o previstos ou simplesmente n o identificados ou riscos que n o podem ser estimados Pode assim concluir se que um determinado projecto ter associado a sim um certo n mero de riscos com uma determinada probabilidade de ocorr ncia podendo originar eventos ou condi es positivas ou negativas bem como um determinado n vel de incerteza Por fim Chapman C Ward S 2003 referem que a gest o dos riscos do projecto acerca de pessoas tomarem decis es na tentativa de optimizar os resultados sendo pr activas na avalia o do risco e poss veis respostas utilizando para o efeito a melhor informa o dispon vel demonstrando a necessidade de mudan as nos planos do projecto tomando as ac es necess
145. dores N o obstante o sector p blico dever estar ciente de que o valor das propostas ir reflectir a qualidade e precis o do n vel de performance apresentado a concurso A import ncia que a institui o de um n vel de performance correcto assume para o sector p blico bvia este permitir atrav s do mecanismo de pagamentos regular a transfer ncia de riscos acordada contratualmente e garantir o funcionamento do servi o dentro dos limites aceit veis Como tal devido as suas implica es no fluxo de pagamentos o n vel de performance ser motivo de preocupa o para as entidades financeiras De acordo com HM Treasury 2007 estas entidades procuraram certificar se de que o n vel de performance razo vel e pass vel de ser medido objectivamente apenas descendo abaixo dos n veis indicados em situa es que considerem aceit veis e sem colocar em causa o fluxo de pagamento necess rio para pagar os cr ditos tomados Para evitar escaladas no pre o do projecto o sector p blico dever identificar qual o n vel de performance ptimo para o projecto ou seja em alguns projectos tal como hospitais e pris es um n vel de performance de 100 dever ser exigido e poss vel de ser atingido J em outros projectos um n vel de performance de 100 poder n o ser poss vel de atingir na pr tica Nestas situa es HM Treasury 2007 sugere que o sector p blico embora retenha este n vel de performance deve permitir uma ce
146. dos Utentes registo de queixas ou entrevistar os utentes Revis o e Auditorias Peri dicas combina o de revis es pontuais da performance e auditorias peri dicas dos sistemas Como que os KPI s se relacionam com o mecanismo de pagamentos An lise de Tend ncias gr ficos mostrando as tend ncias da performance dos servi os para o per odo de pagamentos em quest o comparado com os n veis de performance dos per odos anteriores divididos por servi o infraestrutura Falhas repetidas geralmente d o origem a obriga es e ou notifica es de acordo com o contrato Qual o n vel de performance do servi o em geral atrav s dos tipos de servi os e infraestruturas Qual a performance de cada servi o servi o por servi o infraestrutura por infraestrutura e infraestrutura por servi o A disponibilidade do servi o e a sua performance s o aspectos essenciais na qualidade do projecto e como tal devem ser continuamente monitorizados pelo sector p blico A defini o de n veis 116 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP performance crit rios de monitoriza o e consequ ncias deve ser cuidadosamente elaborada pelo sector p blico de acordo com as caracter sticas de cada projecto e de maneira a maximizar o valor acrescido para o projecto Em muitos projectos realizados em PPP pela sua dimens o e complexidade
147. dos processos Tal como descrito em Costa J Provid ncia P 2004 a inadequa o da maioria das estruturas p blicas perante este novo modelo de neg cio uma das raz es frequentemente indicadas como um dos factores respons veis pelo insucesso de projectos com o formato de PPP A dificuldade em gerir correctamente um processo deste tipo quer por falta de recursos quer por falta de experi ncia pode provocar atrasos e preju zos nomeadamente para o sector p blico O facto de se tratar de uma forma de empreitada que possibilita a integra o simult nea das fases de projecto constru o explora o e manuten o requer o acompanhamento de especialistas na rea t cnica financeira e jur dica durante as diversas fases tornando se essencial o correcto dimensionamento e forma o de estruturas respons veis por todo o processo de PPP O recurso a consultores externos por parte das entidades p blicas e privadas envolvidas no processo surge como forma de aux lio na gest o das diversas fases do processo Tal como referido em Costa J Provid ncia P 2004 a defini o dos pagamentos ao parceiro privado efectuada durante a fase de avalia o de propostas trata se de uma avalia o subjectiva e com elevado grau de incerteza pois uma tarefa dif cil de concretizar com exactid o e uma das principais desvantagens das PPP De acordo com Mott MacDonald 2002 isto deve se provavelmente ao facto de o Public Sector Comparator
148. e necess ria a adapta o dos mecanismos administrativos existentes requer a cria o de novas estruturas instrumentos legislativos e gest o do cepticismo existente As vantagens e desvantagens apresentadas no final deste cap tulo permitiram tirar v rias conclus es Entre as vantagens ficou claro que o sucesso de uma PPP depende da precisa identifica o dos utentes que iram beneficiar do investimento bem como das suas expectativas e da a clara identifica o dos intervenientes no processo das suas responsabilidades e direitos os quais devem ficar registados sob forma contratual Verificou se igualmente que a abordagem inovadora materializada numa PPP transmite ao sector p blico maior seguran a uma vez que o parceiro privado tem tanto ou mais a perder com o insucesso do projecto que o parceiro p blico Este um dos factores que permite obter Valor Acrescido traduzindo se em menores custos e uma redu o dos prazos de constru o na maioria dos casos Uma outra vantagem que as PPP apresentam para o sector p blico o facto de estas permitirem tirar partido de um conjunto de compet ncias existentes no sector privado que de forma gen rica n o se encontram no sector p blico nomeadamente no que diz respeito capacidade organizacional e de gest o do processo bem como ao n vel da an lise e desenvolvimento das v rias componentes t cnicas do projecto Esta forma de empreitada possui em regra um menor Optimism Bias em com
149. e manuten o e fornecimento do servi o durante um per odo id ntico e de acordo com os n veis de performance especificados Segundo Partnerships Victoria 2001a este n o deve incluir qualquer valoriza o dos riscos que o sector p blico se encontra exposto em ambos os cen rios Durante a elabora o do PSC necess rio ter em conta e remover quaisquer efeitos das vantagens competitivas que o sector p blico beneficiaria em virtude de possuir a infraestrutura Ao promover uma Neutralidade Competitiva procura se estabelecer uma base comparativa justa e equipar vel entre o PSC e as propostas recebidas a optimiza o da partilha de riscos que eventualmente poder produzir Valor Acrescido para o projecto em forma de PPP Como tal torna se necess rio incluir no PSC o custo dos riscos transferidos para o sector privado permitindo desta forma uma compara o equipar vel com os valores das ofertas Da mesma forma igualmente importante incluir no PSC os custos dos riscos retidos pelo sector p blico para que seja poss vel obter um custo compreens vel do projecto Neste caso o valor dos riscos retidos pelo sector p blico deve ser somado ao valor das propostas recebidas para se o obter uma compara o de custos equipar veis Todas estas componentes necessitam de ser estimadas de forma cuidada e objectiva para permitir ao sector p blico avaliar a verdadeira mais valia que ser acrescentada ao projecto caso seja realizado em PPP Pa
150. e como tal incorrer numa falha capaz de provocar a termina o do contrato Nestas circunstancias o sector p blico deve considerar se 114 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y Permite ao parceiro p blico um per odo para substituir o seu subempreiteiro sem incorrer em termina o do contrato por exemplo dois meses Durante este per odo as falhas atribu das por baixa performance dos servi os afectados pela substitui o do subempreiteiro n o culminaram na termina o do contrato N o obstante as dedu es financeiras previstas contratualmente devem continuar a ser impostas como forma de motivar o parceiro privado a restabelecer o n vel de performance adequado Y Aquando da substitui o do subempreiteiro cancela quaisquer pontos de performance ou avisos acumulados pelo parceiro privado em rela o aos servi os afectados na medida em que estas contribuam para a termina o do contrato HM Treasury 2007 sugere ainda que nestas circunst ncias o sector p blico deve evitar ficar numa situa o desfavor vel Por conseguinte deve considerar se aproveita a oportunidade para aprovar a identifica o da substitui o do subempreiteiro no caso de o parceiro privado efectivar um pedido de al vio tempor rio sob o regime de performance para substituir um subempreiteiro O impacto deste assunto ser tanto maior quanto menor for o n mero de subem
151. e empreitada tradicional Quando a melhor oferta recebida na fase de concurso inferior ao custo associado a provis o do servigo pelo sector p blico estimado atrav s do PSC poder dizer se que foi obtido Valor Acrescido e que o projecto deve avan ar segundo um modelo de PPP Caso o valor das ofertas entregues em concurso seja superior ao valor estimado pelo PSC ou seja n o foi obtido Valor Acrescido o sector p blico dever considerar outras formas de empreitada ou reformular o projecto com vista a obter uma nova partilha de riscos e diminuir os custos Partnerships Victoria 2001a divide o PSC em quatro elementos essenciais ou custos nomeadamente custo dos riscos retidos pelo sector p blico custo base do projecto neutralidade competitiva e custo dos riscos transferidos para o sector privado Na figura abaixo apresentam se esses elementos 81 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Custo Esperado 4 Riscos Transferidos ai Neutralidade Competitiva 2 Custo Base do Projecto 1 Risco Retido PSC Figura 3 2 Elementos do PSC Partnerships Victoria 2001a O custo base do projecto diz respeito a realiza o do projecto segundo um m todo de empreitada tradicional onde o bem im vel ser possu do pelo sector p blico Inclui todos os custos de capital e opera o directos e indirectos associados ao edif cio posse dest
152. e passada mas como uma oportunidade de incorpora o considera es que possam afectar o projecto no futuro e desenvolver estrat gias para melhorar a gest o dos riscos em conformidade com as circunst ncias 99 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 4 Monitoriza o Eu mantenho seis serventes honestos eles ensinaram me tudo o que sei seus nomes s o o qu porqu quando como onde e quem Rudyard Kipling Dependendo do modelo utilizado as PPP s o caracterizadas por uma rela o de longo termo entre o sector p blico e o sector privado em que este ltimo se compromete a entregar e manter infraestruturas novas ou reabilitadas que ser o utilizadas pelo sector p blico ou pelo parceiro privado para fornecer um servi o Nestas circunst ncias de acordo com FMG 2006 a equipa de gest o do projecto do sector p blico assume uma posi o de monitoriza o da entrega do projecto de acordo com o contrato realizando revis es regulares e medi es da performance para assegurar que nenhum aspecto do contrato comprometido No contexto de uma PPP o contrato assume um papel especial alinhando os interesses de ambas as partes com o sucesso do projecto Entre outros aspectos o contrato deve traduzir os objectivos do sector p blico materializados na correcta especifica o do mbito do projecto e na indispensabilidade do servi o Deve tamb m
153. e que os custos do capital ou taxas de desconto s o espec ficas a cada projecto e s o fun o dos riscos inerentes ao projecto em quest o Na maioria dos projectos estas taxas s o baseadas em classifica es priori do risco em que os projectos s o categorizados de acordo com o tipo e banda de risco em que se inserem Grout P A 2003 citado em Grimsey D Lewis M 2004 p g 142 sugere que a pratica corrente de utilizar a mesma taxa de desconto nas compara es entre o PSC e as PPP inapropriada porque prejudica a provis o do sector privado e conduz a uma excessiva confian a no processo de licita o p blica Grimsey D Lewis M 2004 sugerem que a compara o entre o PSC e o valor da PPP n o deve ser vista como um teste de passagem ou falha Ao inv s qualquer proposta de PPP deve ser sujeita a an lises de sensibilidade para se avaliar se as suposi es por exemplo diferentes formas de partilha de riscos alteram a avalia o do Valor Acrescido Durante esta fase importante estar atento aos n veis de Optimism Bias pois caso estes sejam excessivos poder o induzir em erro a an lise do projecto A precis o com que elaborado o PSC essencial para o sucesso do projecto com base no PSC que ser determinado o Valor Acrescido de cada proposta e se decidir o modelo a utilizar na realiza o do projecto Ora quanto mais preciso e realista for o PSC maior ser a probabilidade do projecto atingi
154. e uma PPP distinta Ainda segundo Grimsey D Lewis M 2004 as PPP continuam a ser vistas por muitos como uma forma de Privatiza o devido a defini o desta ltima Segundo Starr 1988 citado em Grimsey D Lewis M 2004 a Privatiza o de forma geral significa duas coisas 1 Qualquer transfer ncia de actividades ou fun es do sector p blico para o sector privado e 2 Qualquer transfer ncia da produ o de bens ou servi os do sector p blico para o privado Englobando se na primeira defini o todas as redu es nas actividades reguladoras ou de cariz gastador do estado e excluindo se da segunda a desregula o e cortes or amentais excepto quando estes resultem numa transfer ncia do sector p blico para o privado na produ o de bens e servi os Starr 1988 apresenta de forma mais detalhada ambos os pontos podendo concluir se que uma PPP permite uma rela o contratual entre a entidade p blica e a entidade privada que excede largamente qualquer ac o de desregula o distinguindo se desta forma uma PPP do acto de Privatizar No entanto uma PPP relativamente aos modelos de implementa o reconhecida mais vulgarmente nas varia es do conceito inicial de BOT em fun o dos direitos de propriedade do uso das infraestruturas e da separa o de responsabilidades entre as partes Apresenta se de seguida e de acordo com Costa J Provid ncia P 2004 as varia es mais significativas deste mo
155. ebsite da EP S A no respeitante s concess es esta entidade respons vel pelas actividades inerentes ao exerc cio de poderes de concedente do Estado designadamente de apoio t cnico ao lan amento dos concursos de concess es ao acompanhamento e apoio das comiss es de avalia o dos concursos regula o e gest o dos diferentes contratos de concess o e ao acompanhamento das condi es de explora o das redes de auto estradas e reas de servi o concessionadas Neste momento a EP S A ser possivelmente a entidade p blica com maior experi ncia neste tema encontrando se numa posi o privilegiada para partilhar a experi ncia adquirida com outras entidades p blicas em especial no sector da sa de que apenas agora come am a dar os seus primeiros passos em PPP Atrav s do Despacho n 936 07 SETF foi criado o GASEPC Gabinete de Acompanhamento do Sector Empresarial do Estado SEE das Parcerias P blico Privadas PPP e das Concess es O GASEPC de acordo com o referido Despacho ser respons vel ao n vel estrat gico pela considera o da necessidade de garantir um acompanhamento mais eficaz da evolu o das necessidades de financiamento do Sector Empresarial do Estado e no mbito das PPP e das concess es de prevenir igualmente a varia o dos encargos do Estado em termos incompat veis com a sua capacidade financeira tanto ao n vel da redefini o das condi es do respectivo reequil brio financeiro como na
156. ecess rias implementa o de um programa de PPP nacional As principais desvantagens e vantagens de uma PPP serviram de conclus o a este cap tulo Este primeiro cap tulo permitiu perceber que no cerne de uma PPP esta a coopera o entre autoridades p blicas e as entidades privadas e o seu objectivo assegurar o financiamento a constru o a renova o a gest o ou a manuten o de uma infraestrutura ou a presta o de um servi o As duas caracter sticas mais importantes das PPP foram identificadas como sendo a transfer ncia de riscos e partilha de responsabilidades entre ambos os parceiros p blico e privado O que permite justificar a elevada nfase colocada na gest o do risco e na obten o dos objectivos de performance estabelecidos Em rela o s origens e antecedentes das PPP ficou claro que estas ao contr rio daquilo que possa parecer n o s o um conceito recente mas sim de uma forma de coopera o entre sectores p blico e privado que se tem vindo a desenvolver ao longo dos s culos 125 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Na actualidade uma PPP frequentemente confundida com Privatiza o Neste primeiro capitulo ficou claro que a privatiza o apesar das semelhan as nem sempre pode ser considerada como uma forma de PPP As PPP possuem uma enorme versatilidade permitindo abordar um conjunto vasto de situa es e de potenc
157. ecida a esta forma de PPP n o se encontra previsto nenhum regime espec fico que englobe as PPP alertando se no entanto para o facto de que deve ser tida em aten o a legisla o espec fica de cada sector tendo especial aten o n o viola o dos princ pios de transpar ncia igualdade de tratamento proporcionalidade e reconhecimento m tuo Pode assim concluir se que ao n vel do direito comunit rio foram dados dois passos importantes em 2004 atrav s da elabora o do Livro Verde sobre as Parcerias P blico Privadas e o Direito Comunit rio em Mat ria de Contratos P blicos e Concess es Comiss o das Comunidades Europeias 2004 criando se espa o para a discuss o troca de opini es e experi ncias e promovendo um maior envolvimento de entidades pr ximas a esse mesmo assunto Embora neste momento n o exista ainda legisla o espec fica um outro passo foi dado no mesmo ano com a publica o da nova Directiva Europeia 2004 18 EC que regulamenta os contratos de obras p blicas e expressa uma nova modalidade de negocia o denominada Di logo Concorrencial De acordo com Costa J M Provid ncia P 2004 esta nova modalidade permite em alguns cen rios a negocia o directa de propostas alterando de algum modo a inadequabilidade da legisla o em vigor s caracter sticas das PPP uma vez que estas baseiam a sua eficiente defini o e estrutura o em negocia es de v ria ordem com os parceiros privados
158. ector p blico tem para com os seus cidad os e porque nenhum projecto se encontra isento do risco de fal ncia ou interrup o dos seus servi os no melhor interesse do sector p blico a prepara o de um plano de conting ncia Este plano de An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP conting ncia deve prever medidas que permitam enfrentar a eventual interrup o dos servi os ou a possibilidade do projecto de tornar invi vel ou qualquer situa o que o SPV se veja incapaz de resolver efectivamente Este plano deve expandir se para al m das provis es contratuais considerando as op es do sector p blico ap s sua interven o ou termina o do contrato bem como as estrat gias para lidar com eventos de for a maior que o parceiro privado seja incapaz de resolver O processo de Monitoriza o e Controlo dos Riscos ser melhorado se os membros da equipa que gest o do contrato se encontrarem envolvidos durante o processo de concurso permitindo lhes um melhor entendimento da filosofia que serviu de base a partilha de riscos bem como aumentando a sua familiariza o com riscos individuais Este processo pode ainda incluir uma base de dados com li es aprendidas e modelos de gest o de risco que possam ser utilizados em benef cio de projectos futuros O processo de controlo e revis o dos riscos n o deve ser visto apenas como uma forma de avaliar a performanc
159. edade do investidor passando a propriedade p blica no final do per odo de concess o v Privatiza o um modelo de PPP em que o envolvimento do parceiro privado extremado pois implica a venda de uma infraestrutura p blica ao sector privado que se responsabiliza pela sua explora o sem qualquer limita o temporal De acordo com alguns autores e certas organiza es por exemplo a NCPPP a Privatiza o pode n o ser considerada como uma forma de PPP mas antes como um conceito distinto De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a justifica o encontra se em primeiro inst ncia no facto de que com uma PPP o sector p blico adquire e paga um servi o ao sector privado em nome da comunidade retendo a responsabilidade pela presta o do servi o apesar destes serem fornecidos pelo sector privado durante um per odo alargado de tempo Em contraste quando uma entidade governamental privatizada a firma privada toma conta do neg cio assumindo igualmente a responsabilidade pelo fornecimento do servi o Em segunda inst ncia uma PPP trata se de um acordo comercial formal entre os sectores p blico e privado A natureza do servi o os resultados pretendidos os pre os a pagar pelos servi os bem como os direitos e obriga es das v rias partes envolvidas s o especificadas detalhadamente no contrato ou acordo de concess o Estas duas diferen as regula o atrav s do contrato e o envolvimento do governo tornam em grande part
160. egulador capaz de absorver este tipo de projecto em PPP s o essenciais para o seu sucesso O planeamento estrat gico adequado ir certificar que a infraestrutura a realizar se encontra no local em que necess ria assegurando os n veis de procura actuais e futuros necess rios ao seu funcionamento e sucesso Em Portugal este planeamento estrat gico encontra se na forma de v rios planos ao n vel nacional regional e local tal como a REN PROT e o PDM ao n vel local entre outros J um quadro legal e regulador poder auxiliar na mitiga o de alguns riscos de concorr ncia especialmente em sectores fortemente monopolizadas tal com o caso do sector da energia e da gua Em determinados projectos de car cter mais pol mico estabelecer liga es com a comunidade local esclarecendo o mbito e implica es do projecto poder ajudar a diminuir o risco de greves ou manifesta es Ao longo dos cap tulos precedentes tem sido dada nfase necessidade de cria o de centros de excel ncia em PPP que promovam a partilha de informa o boas pr ticas e auxiliem durante os v rios processos A exist ncia de manuais com boas pr ticas e guias possui diversas vantagens por um lado 5 A REN Rede El ctrica Nacional um plano operacional de n vel nacional O PROT o Plano Regional de Ordenamento do Territ rio e encontrar se ao n vel regional O PDM Plano Director Municipal encontra se ao n vel local Para mais informa
161. egundo a defini o de Mott MacDonald 2002 o Optimism Bias a tend ncia dos custos e dura o de um projecto serem subestimados e os seus benef cios sobrestimados Este optimismo tem origem numa falha na identifica o e gest o efectiva dos riscos do projecto podendo resultar em derrapagens dos custos e dura o do projecto Este estudo demonstra que o optimismo tende a diminuir com a evolu o do ciclo de vida do projecto medida que o projecto avan a e as estrat gias de mitiga o e gest o do risco se encontram em funcionamento a potencial ocorr ncia de determinadas reas de risco do projecto ir provavelmente diminuir com o tempo Por exemplo na fase inicial de forma o do neg cio a obten o das permiss es e licen as necess rias ao planeamento ainda incerta durante a constru o essas permiss es e licen as muito provavelmente j foram obtidas e o risco da sua n o obten o eliminado Torna se assim poss vel compreender porqu que os n veis de Optimism Bias s o bastante mais inferiores nos projectos em PPP do que nos restantes projectos realizados sobre a formas mais tradicionais Isto deve se ao facto de uma maior quantidade de riscos serem identificados e mitigados logo nas fases iniciais do projecto ao contr rio daquilo que acontece nos restantes tipos de empreitada O estudo sugere ainda que seja dada maior nfase revis o dos objectivos mbito especifica es e defini es do projecto durante as
162. el de transfer ncia de risco inferior ao proposto Partnerships Victoria 2001a Na Figura 3 5 apresentado o caso antag nico do anterior representando uma situa o em que o n vel de transfer ncia de riscos oferecido na Proposta 4 superior ao proposto pelo sector p blico Neste caso necess ria uma redu o nominal do custo da proposta para permitir uma avalia o equipar vel das propostas com o PSC O Ajuste B representa esta redu o nominal sendo equivalente ao valor dos riscos que o sector p blico deixar de reter Caso este ajuste n o seja realizado o sector p blico poder ser induzido em erro e escolher a Proposta 1 em vez da Proposta 4 que traduz um maior Valor Acrescido para o projecto como se pode observar Custo Esperado PSC Proposta 1 Proposta 4 Figura 3 5 Exemplos de Proposta com n vel de transfer ncia de risco superior ao proposto Partnerships Victoria 2001a 84 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Obviamente qualquer altera o ao n vel de transfer ncia de risco proposto pelo sector p blico deve ser cuidadosamente analisado procurando se avaliar o n vel de optimiza o da nova partilha de riscos e se esta se traduz em verdadeiro Valor Acrescido Nesta situa o a capacidade do concorrente fornecer o servi o de acordo com a nova matriz de partilha de riscos deve ser avaliada de forma a assegurar
163. elecendo e monitorizando a seguran a qualidade e os n veis de performance dos servi os v Gerir o contrato fazendo cumprir esses regimes e normas actuando se eles n o forem atingidos Y Gerir as expectativas da comunidade Y Promover um ambiente prop cio e v Reagir em coopera o com o sector privado as mudan as no ambiente do projecto n o perdendo de vista os objectivos pr definidos Importa ainda referir o facto de que o sector publico desempenha um papel essencial ao contribuir para a emiss o de licen as autoriza es e concess es e estabelecendo o quadro regulador a qual a PPP se deve aliar Os patrocinadores e accionistas do SPV s o por sua vez respons veis por cumprir as suas obriga es contratuais nomeadamente Y Produzir e fornecer os servi os definidos de acordo com os n veis de performance requeridos Y Projectar e construir ou reabilitar a infraestrutura conforme o estabelecido Y Providenciar fundos para as necessidades monet rias do projecto Y Salientar os objectivos do Governo respondendo simultaneamente em coopera o com o procurador p blico s varia es dentro do ambiente do projecto Y Devolver os bens no final do contrato de acordo com as condi es especificadas As Entidades Financiadoras do projecto dizem respeito aos principais fornecedores de capital para o financiamento do projecto Este capital segundo Gawlick S 2003 pode ser de origem p blica ou p
164. elecidos PALAVRAS CHAVE Public Private Partnerships An lise Risco Monitoriza o An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP ABSTRACT Public Private Partnerships are currently a subject of worldwide debate and controversy Nevertheless as a result of its limited applicability they receive a fairly abridged interest in Portugal This work will evaluate some of its principal benefits and disadvantage and focus essentially two of the most critical aspects in the success of this model the Risk Analysis and Monitoring Criteria In the first phase of this work we try to find out what has been the evolution of the PPP focusing its main benefits and disadvantages furthermore making an analysis of domestic and international legislation In a second phase we discuss the risk analysis and monitoring in the context of the PPP focusing their main benefits and disadvantages Throughout this work we try to understand what are the main obstacles to be overcome in order to achieve with success the conclusion of a contract of this kind and whenever possible to draw lessons from projects already carried out The first phase of this work is divided into two chapters were the first concerns the PPP concept The first chapter shows the definition of PPP along with its historical development identifying its origins and history This chapter also presents the various models and struct
165. em caso de baixa performance ou falhas repetidas Y A capacidade dos utentes reportarem falhas Alguma da informa o necess ria ao processo de informa o s poder ser recolhida com o aux lio do parceiro privado dai que a inclus o neste esfor o de coopera o de todos os interessados parceiro privado sector p blico e utentes poder consistir numa vantagem A inclus o dos utentes no esfor o de monitoriza o poder auxiliar a identifica o de falhas que muitas vezes passam despercebidas ao sector p blico tal como a adequa o da solu o face aos objectivos iniciais De forma a evitar conflitos de interesses e press o excessiva por parte do sector p blico cada uma das partes parceiro privado e sector p blico dever suportar os custos associados as suas tarefas de monitoriza o De igual forma ser plaus vel que o parceiro privado suporte os custos associados ao aumento de monitoriza o devido a falhas ou baixa performance Tal como foi j referido a forma como este processo ir decorrer deve ser acordado com o parceiro privado e previsto contratualmente De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a monitoriza o do estado de sa de do projecto deve ser realizada como parte integral do sistema de gest o do contrato Essencialmente a monitoriza o uma actividade cont nua que fornece informa o ao processo de avalia o o qual decorre durante a etapa de revis o e d origem a uma s rie de medidas
166. empreitada e de forma faseada ao longo do per odo contratual Em muitos casos a infraestrutura poder ser removida das folhas de balan a do estado uma vez que os pagamentos sobre um acordo PPP ser o indicados sob a forma de receitas do ano a que se referem ao contrario de um bem im vel correspondente a uma responsabilidade a ser tomada em conta quando o projecto iniciado As PPP possuem ainda outras vantagens citando Costa J Provid ncia P 2004 permitem solu es inovadoras ao n vel do projecto t cnico pelo simples facto de se estabelecerem em fase de concurso requisitos ao n vel da qualidade e n veis de servi o da infraestrutura oferecendo grande liberdade de inova o na fase de concep o e defini o dos processos construtivos Tendo ainda em conta que as PPP integram a concep o constru o explora o e manuten o de uma infraestrutura torna se motivador para o parceiro privado a defini o ao n vel da concep o de solu es arquitect nicas e construtivas que minimizem custos de explora o e de manuten o das infraestruturas Esta estrat gia permite ainda ao sector p blico mediante apropriada defini o contratual a certeza de que no final do per odo do contrato ir obter uma infraestrutura em boas condi es de funcionamento e ptimo estado de preserva o De acordo com Costa J Provid ncia P 2004 as PPP permitem uma melhor resposta e oferecem garantia de uma maior efici ncia no
167. endo ao sector p blico confirmar a adequa o da proposta face aos objectivos estabelecidos 4 3 2 AP S ASSINATURA DO CONTRACTO E ANTES DO IN CIO DO FORNECIMENTO DO SERVI O De acordo com HM Treasury 2007 durante esta fase a postura do sector p blico dever consistir na monitoriza o ou aprova o do progresso do parceiro privado certificando se de que as metas estabelecidas contratualmente se encontram a ser atingidas e impondo as dedu es monet rias acordadas conforme necess rio Deve ainda certificar se de que o n vel de transfer ncia de risco acordado se encontra a ser cumprido de acordo com o previsto A sua atitude deve incluir Y Rever e comentar o projecto procedimentos de manuten o e opera o e m todos propostos pelo parceiro privado medida que estes se v o materializando Presenciar e observar os testes de equipamentos que se encontrem a ser desenvolvidos Administrar o processo acordado para tanto o parceiro privado como o sector p blico proporem e implementarem mudan as aos requisitos acordados restri es ou propostas do parceiro privado Seguir o procedimento acordado atrav s do qual o parceiro privado demonstra que o in cio do servi o pode ser aceite Seguir o procedimento acordado no caso de se verificar uma falha em atingir a data prevista para in cio do servi o e acordar com o parceiro privado as medidas a serem tomadas e consequ ncias financeiras Realizar auditorias s activ
168. ente fixos atrav s do recurso a subempreiteiros fornecedores e margens financeiras o valor dos retornos financeiros fruto da utiliza o ou procura do servi o poder variar significativamente podendo prejudicar seriamente a capacidade do parceiro privada em cumprir com as suas obriga es financeiras Este um assunto que por motivos bvios despertar a aten o dos investidos e credores do SPV durante o ciclo de vida do projecto Embora o sector p blico se encontre numa parceria com o parceiro privado deve prever planos de conting ncia que lhe permita intervir ou terminar o contrato caso se verifique uma diverg ncia dos objectivos de ambas as partes com impactos negativos no 120 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP projecto por este motivo que se torna essencial um clara defini o da forma como os cashflows v o actuar e das fontes de retorno do projecto por exemplo princ pio do utente pagador ou mecanismos baseados na disponibilidade Assim a monitoriza o dos cashflows permitir ao sector p blico identificar atempadamente eventuais amea as estabilidade financeira do projecto devendo analisar a performance dos cashflows passados e dos previstos para cada um dos elementos dos servi os A tabela seguinte de acordo com Grimsey D Lewis M 2004 identifica as reas a ter em conta na monitoriza o dos cashflows do projecto Quadro 4
169. entos de Modelo PPP requisitos futuros nomeadamente a procura do servi o sendo essencial para o projecto que os n veis de procura se verifiquem dentro do previsto ao longo da dura o do contrato podendo n veis inferiores aos previstos causar a fal ncia do projecto Obviamente o mecanismo de pagamentos poder variar conforme as particularidades de cada projecto sendo dif cil ir para al m da especifica o das suas caracter sticas t picas ou at mesmo estabelecer modelos base aplic veis a generalidade dos casos 4 2 1 CARACTER STICAS DO MECANISMO DE PAGAMENTOS Citando Partnerships Victoria 2005 o pagamento deve ser baseado no fornecimento do servi o contratado ao parceiro privado de acordo com as normas e especifica es acordadas por exemplo Indicadores de Performance e n o no n vel de utiliza o do servi o pelo sector p blico O pagamento deve ser abatido na medida em que o servi o n o se encontre a ser fornecido de acordo com as especifica es Assim e de acordo com HM Treasury 2007 o mecanismo de pagamentos deve possuir as seguintes caracter sticas Y Nenhum pagamento deve ser feito at o servi o contratado se encontrar dispon vel Y Deve existir um nico Pre o Unit rio para o servi o sendo que este n o deve ser composto por elementos distintos e independentes referentes disponibilidade e performance Y O n vel de pagamento deve encontrar se ligado ao n vel de servi o presta
170. er sticas do local da obra Permiss es e aprova es Influ ncias pol ticas externas Influ ncias econ micas externas Legisla o e regulamentos Tecnologia Com mais ou menos detalhe os riscos inseridos em cada uma destas categorias s o identificados e definidos nas publica es referidas A exist ncia de uma listagem de categoria de riscos como as apresentadas por estes autores poder servir de aux lio aquando da identifica o dos riscos de um projecto No entanto a sua utiliza o deve ser prudente nunca de perdendo de vista o contexto nico do projecto em causa Como se pode observar existe alguma variedade na forma como as categorias s o nomeadas em regra dependendo da experi ncia da equipa respons vel pela gest o do projecto ou das normas disponibilizadas pelas entidades competentes 3 5 AVALIA O DOS Riscos Ap s identifica o dos riscos torna se necess rio proceder sua avalia o procurando se remover a maior subjectividade poss vel Esta avalia o procura medir a probabilidade de ocorr ncia do risco bem como o impacto das suas consequ ncias caso este se materialize A etapa de avalia o de riscos consiste essencialmente na recolha de informa o e seu posterior tratamento pretendendo distinguir os riscos com menores probabilidades de ocorr ncia e menores consequ ncias daqueles com elevada probabilidade de ocorr ncia e consequ ncias consider veis podendo em
171. er tidos em considera o aquando da elabora o do contrato Alguns destes aspectos dizem respeito posse e acesso ao local da obra flexibilidade do contrato para se adaptar a poss veis varia es que possam surgir servi os a incluir no contrato e data de in cio da sua presta o eventos de for a maior ou que necessitem interven o seguros fal ncia termina o do contrato compensa es resolu o de Os Indicadores de Performance s o vulgarmente conhecidos pela sua designa o inglesa K P L Key Performance Indicators 102 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP disputas garantias altera es de regime legal varia es dos pre os re financiamento entre outros que s o largamente abordados em manuais da especialidade tal como HM Treasury 2007 e FMG 2006 Importa ainda referir que citando FMG 2006 at o mais robusto dos contratos poder n o atingir os objectivos se n o for apoiado por uma gest o de contrato efectiva no decorrer do ciclo de vida do projecto A caracter stica de coopera o entre ambos os sectores deve ser vista como essencial na gest o do contrato devendo ambas as partes estar preparadas para resolver de forma eficiente qualquer assunto que possa surgir no decorrer do projecto Sob este ponto de vista de acordo com FMG 2006 uma boa parceria deve incluir os seguintes factores Y Bom flux
172. erem uma passagem da publica o Geographia de Strabo 23 DC em que este refere o facto do Imperador C sar Augustos conceder uma portagem Tribo dos Salassi na passagem de Little Saint Bernard pedindo em troca que estes mantivessem a passagem e fornecessem orienta o e protec o ao longo desta Esta ter sido muito provavelmente uma das primeiras formas de coopera o entre o sector p blico Imp rio Romano e o sector privado neste caso a Tribo dos Salassi As estradas foram seguramente das primeiras formas de coopera o entre sectores embora durante os s culos seguintes e em particular durante a Idade M dia pouco mais tenha sido alcan ado uma vez que as rotas mar timas em conjunto com as rotas fluviais eram as principais estradas da poca Durante este per odo e de acordo com o mesmo Grimsey D Lewis M 2004 a utiliza o de portagens para o financiamento de pontes encontra se entre os poucos exemplos que podem ser referidos como o caso da London Bridge que j possu a portagens em 1286 Embora as portagens fossem menos comuns em estradas Eduardo III de Inglaterra legislou em 1364 os direitos de portagem na Great Northern Road a partir de Londres a Philippe Lichfield em troca do seu trabalho para melhorar a via Como podemos observar este exemplo tornar se ia no percursor das Turnpikes e das modernas formas de concess o Um outro exemplo trata se da legisla o aprovada em 1555 no Reino Unido que de forma ino
173. ermita a sua r pida resolu o A monitoriza o da performance global do neg cio justifica se pela necessidade de implementar um processo de gest o da performance relacionado com os objectivos estrat gicos do projecto e os resultados esperados Embora o sector p blico se encontre numa parceria com o parceiro privado deve prever planos de conting ncia que lhe permita intervir ou terminar o contrato caso se verifique uma diverg ncia dos objectivos entre ambas as partes com impactos negativos no projecto por este motivo que se torna essencial um clara defini o da forma como os cashflows v o actuar e das fontes de retorno do projecto A monitoriza o dos cashflows permitir ao sector p blico identificar atempadamente eventuais amea as estabilidade financeira do projecto O sucesso de uma PPP depender de uma an lise realista e compreensiva dos riscos e da prepara o de cl usulas contratuais que permitam distribuir os encargos dos riscos em termos de obriga es espec ficas do servi o mecanismo de pagamentos e provis es contratuais espec ficas para ajustar a partilha de riscos impl cita na estrutura inicial A monitoriza o destes riscos e da forma como estes evoluem ao longo do ciclo de vida do projecto bem como dos seus impactos no projecto assume uma import ncia especial para o sector p blico 124 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP
174. ervi o A precisa identifica o dos utentes que iram beneficiar do investimento bem como das suas expectativas essencial no sucesso de uma PPP De igual import ncia a clara identifica o dos intervenientes no processo das suas responsabilidades e direitos devendo ficar registados sob forma contratual O recurso a uma PPP traduz se para o sector p blico no desenvolvimento de um n mero de fases superior e em parte distintas das que habitualmente levar a cabo num processo de empreitada tradicional O sector p blico ir assumir ao longo deste processo diversas posturas algumas das quais antag nicas Sob esta forma de empreitada verifica se uma nfase elevada na gest o do risco e na obten o dos objectivos de performance estabelecidos O processo de implementa o de uma pol tica de PPP de mbito nacional longo e complexo uma vez que necess ria a adapta o dos mecanismos administrativos existentes requer a cria o de novas estruturas instrumentos legislativos e gest o do cepticismo existente As PPP permitem obten o de maior Value for Money o que se traduz em menores custos e uma redu o dos prazos de constru o A sua abordagem inovadora transmite ao sector p blico maior seguran a uma vez que o parceiro privado tem tanto ou mais a perder com o insucesso do projecto que o parceiro p blico Permite igualmente tirar partido de um conjunto de compet ncias existentes no sector privado que de
175. es Grimsey D Lewis M Mott Macdonald 2002 2004 Bing Li et al 2004 Complexidade da estrutura do Riscos relacionados com o Pol ticos e pol ticas do governo contrato local da obra p 9 Envolvimento do empreiteiro numa Riscos T cnico Macroecon mica fase tardia do projecto Legal Legisla o e Impostos Capacidade do empreiteiro Risco de Constru o bles Social oposi o ao projecto Manuais do Governo Risco Operacional elc Disputas e reclama es que f f Natural Ambiental For a Maior Retorno Financeiro possam ocorrer etc Selec o do projecto aquisi o Sistema de gest o da informa o Riscos Financeiros do local etc Complexidade do projecto For a Maior Financiamento do Projecto Riscos pol ticos e N vel de inova o reguladores Riscos residuais do projecto 72 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Impacto ambiental Fal ncia do Projecto Constru o inadequada especifica o do a Ea A A p Riscos da Infraestrutura Opera o mbito do projecto Elevada quantidade de ne Relacionamento accionistas Riscos associados a entidades Disponibilidade de financiamento terceiras Equipa de gest o do projecto Fraca informa o inicial sobre o projecto Rela es p blicas Caract
176. esenha sobre a Partilha dos Riscos dando se particular destaque abordagem realizada por Partnerships Victoria pretendendo se identificar os aspectos a ter em conta no momento de decidir quem ir assumir o risco 3 6 1 PRINC PIOS A TER EM CONTA NA PARTILHA DE RISCOS NUMA PPP A Partilha dos Riscos no mbito de uma PPP tem origem num ponto de vista distinto daquele que normalmente se encontra nas formas mais tradicionais de empreitada No caso de uma PPP o sector p blico dever partir de uma posi o de cliente de servi os desta forma transferindo os riscos para o parceiro privado De acordo com Martin Loosemore A Ng 2006 embora a ideia de transferir os riscos para um dos parceiros privados em teoria funcione como incentivo sua gest o eficaz na realidade o sector p blico ter de decidir quais os riscos que pretende reter numa base de Valor Acrescido de modo a atingir uma partilha optimizada dos riscos Este processo envolve normalmente tr s mecanismos especifica o das obriga es do servi o mecanismos de pagamento e provis es contratuais conforme discutido na sec o seguinte A distribui o ptima dos riscos numa PPP deve seguir algumas regras importantes Os riscos apenas devem ser atribu dos a quem Y Tenha sido convenientemente informado do risco que ir assumir Y Possua a maior compet ncia experi ncia e autoridade para gerir o risco de forma efectiva e eficiente cobrando em troca o menor pr
177. especialmente em rela o transfer ncia de bens empr stimos resolu o de disputas e administra o Apesar da recente discuss o em volta da necessidade de um quadro legal ao n vel europeu subordinado ao tema das PPP o Reino Unido um dos pa ses com maior tradi o e investimento nesta rea apesar do elevado n vel de desenvolvimento institucional n o possuiu uma legisla o espec fica subordinada Perante o sucesso obtido pelas PPP PFI neste pa s coloca se a quest o se ser deveras necess rio um quadro legal ao n vel europeu ou se a semelhan a do Reino Unido n o bastar a publica o de material de orienta o e a cria o de centros de excel ncia 42 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 2 3 2 INVESTIMENTOS EM PROJECTOS PPP PFI De acordo com Hodge G Greve C et al 2005 O Reino Unido tem sido um dos principais pa ses na reforma do papel do estado na economia desde 1979 A natureza contida e de longa dura o das reformas no Reino Unido torna este pa s numa fonte importante de casos de estudo para o resto do mundo No in cio dos anos 90 o governo Conservativo lan ou o PFI Private Finance Initiative numa tentativa de atrair o apoio do sector privado num vasto leque de projectos governamentais em sectores como a sa de pris es transporte e defesa De acordo com HM Treasury 2007 at Dezembro de 2007 esta iniciativa
178. esperado A postura a tomar pelo sector p blico durante esta fase foi j abordada de forma alargada em cap tulos anteriores especificando se a an lise de riscos entre outros aspectos HM Treasury 2007 sugere sucintamente que a atitude do sector p blico durante este per odo deve incluir 107 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y Y Defini o dos requisitos esperados e qualquer restri o que possa influenciar o seu resultado final Rever as propostas dos concorrentes privados para atingirem os objectivos estabelecidos em termos de abordagem m todos recursos dura o gest o e organiza o incluindo projecto procedimentos de manuten o e opera o e metodologias propostas Negociar e acordar com o parceiro privado todos os termos contratuais incluindo os procedimentos a ter lugar no caso de uma das partes propor e implementar mudan as do servi o as consequ ncias da falha em atingir as metas estabelecidas para in cio do fornecimento do servi o e o procedimento para aceitar o in cio da presta o do servi o O sector p blico necessita tomar particular aten o durante esta fase para n o retomar riscos que se encontra a pagar ao parceiro privado Ao contr rio das formas mais tradicionais de empreitada numa PPP em regra o parceiro privado encarregue de gerir os riscos associados ao projecto constru o e opera o n o cab
179. estabilidade financeira do projecto O sucesso de uma PPP depender de uma an lise realista e compreensiva dos riscos e da prepara o de cl usulas contratuais que permitam distribuir os encargos dos riscos em termos de obriga es espec ficas do servi o mecanismo de pagamentos e provis es contratuais espec ficas para ajustar a partilha de riscos impl cita na estrutura inicial A monitoriza o destes riscos e da forma como estes evoluem ao longo do ciclo de vida do projecto bem como dos seus impactos no projecto assume uma import ncia especial para o sector p blico No decorrer dos par grafos anteriores foram apresentadas in meras conclus es retiradas do trabalho apresentado nos v rios cap tulos que constituem esta tese Foram apresentadas v rias recomenda es que permitem clarificar dois dos aspectos cr ticos no sucesso deste modelo a an lise de riscos e a monitoriza o Os resultados da an lise da legisla o nacional e internacional existente foram igualmente apresentados permitindo identificar algumas tend ncias e obst culos a ultrapassar para a implementa o de uma pol tica nacional de PPP Espera se que este trabalho possa contribuir para o aumento do conhecimento b sico acerca das PPP e que as recomenda es apresentadas possam auxiliar na realiza o de futuras PPP 133 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP REFER NCIAS BIBLIOG
180. estas mais valias caso o risco se materialize A compara o entre o PSC e o valor da PPP n o deve ser vista como um teste de passagem ou falha Ao inv s qualquer proposta de PPP deve ser sujeita a an lises de sensibilidade para se avaliar se as suposi es por exemplo diferentes formas de partilha de riscos alteram a avalia o do Valor Acrescido No caso das PPP a mitiga o dos riscos tem o seu in cio no momento em que o mbito do projecto definido por exemplo a redu o da complexidade do projecto poder auxiliar a reduzir riscos e custos A par da elabora o de uma pol tica nacional de PPP igualmente importante o estabelecimento de centros de excel ncia em PPP visando se a partilha de informa o cria o de directivas manuais de boas pr ticas e presta o de aux lio durante o ciclo de vida do projecto A exist ncia destas estruturas poder auxiliar na identifica o dos riscos do projecto correcto estabelecimento de medidas de mitiga o e de certa forma reduzir o n vel de incerteza uma vez que confere confian a e seguran a ao sector p blico baseada na experi ncia acumulada noutros projectos Uma correcta estrutura o e gest o do contrato simplificar o mbito do projecto poder auxiliar a prevenir a tomada n o intencional de riscos por parte do sector p blico em especial daqueles que foram transferidos para o sector privado em troca de um pr mio Devido s responsabilidades que o s
181. estrutura compensa o para as obriga es de manutenc o Valor de transfer ncia residual Estes modelos est ticos de partilha de riscos podem servir de guia ao sector p blico No entanto de acordo com Martin Loosemore A Ng 2006 importante estar ciente das limita es destes e do facto de que os riscos devem ser analisados e geridos de acordo com o projecto em m o ainda importante compreender que os riscos variam ao longo do tempo sendo essencial que estas categorias de risco reflictam esta mutac o A partilha de riscos e sua eventual transfer ncia para o sector privado n o isenta o governo das responsabilidades que tem para com os cidad os Especialmente no que diz respeito prestac o de servicos essenciais como a sa de transportes abastecimento de gua entre outros devendo qualquer ac o que possa por em causa o incumprimento desta responsabilidade ser devidamente prevista gerida e mitigada 3 7 MITIGA O DOS Riscos No caso das PPP a mitiga o dos riscos tem o seu in cio no momento em que o mbito do projecto definido por exemplo a redu o da complexidade do projecto poder auxiliar a reduzir riscos e custos A escolha do parceiro privado adequado com capacidade experi ncia e conhecimentos suficientes para completar o projecto com sucesso e prestar os servi os desejados de forma eficiente e de acordo com as especifica es igualmente um passo determinante na mitiga o dos
182. gional Policy DG TREN Directorate General Energy and Transport D L Decreto Lei EBRD European Bank for Reconstruction and Development E C European Commission EIB European Investment Bank EIPA European Institute of Public Administration EP S A Estradas de Portugal S A FMG Financial Management Guidance GASEPC Gabinete de Acompanhamento do Sector Empresarial do Estado das Parcerias P blico Privadas e das Concess es HM Treasury His Majesty Treasury K P I Key Performance Indicators LDO Lease Develop Operate NAO National Audit Office NCPPP National Council for Public Private Partnerships OGC Office of Government Commerce PDM Plano Director Municipal PFI Private Finance Initiative PfS Partnerships for Schools XV An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP PMI Project Management Institute PPP Public Private Partnerships PPPI Parcerias P blico Privadas Institucionalizadas PROT Plano Regional de Ordenamento do Territ rio PSC Public Sector Comparator REF Reequil brio Financeiro REN Rede El ctrica Nacional SCUT Sem Custo para o Utilizador SPV Special Purpose Vehicle TEN T Trans European Networks Transport U E Uni o Europeia U K United Kingdom UNESCAP United Nations Economic
183. htm Data de acesso 23 de Fevereiro de 2008 European Commission 2003 1P 03 1521 11 de Novembro de 2003 European Growth Initiative Comission Tables Final Proposal to EU Leaders Dispon vel em 135 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP http europa eu int comm commissioners prodi index_en htm Data de acesso 26 de Fevereiro de 2008 European Commission Directorate General Internal Market and Services 2005 Public Procurement Policy Explanatory Note Competitive Dialogue Classic Directive Dispon vel em http ec europa eu internal market publicprocurement docs explan notes classic dir dialogue en pdf Data de acesso 24 de Fevereiro de 2008 European Commission Directorate General Regional Policy 2003 Guidelines for Successful Public Private Partnerships Dispon vel em http ec europa eu regional policy sources docgener guides pppguide htm Data de acesso 24 de Fevereiro de 2008 European Commission Directorate General Regional Policy 2004 Resource Book on PPP Case Studies Dispon vel em http ec europa eu regional policy sources docgener guides pppguide htm Data de acesso 24 de Fevereiro de 2008 Eurostat Gabinete de Estat stica das Comunidades Europeias 2004 STAT 04 18 New Decision of Eurostat on deficit and debt Treatment of Public Private Partnerships
184. iais parceiros privados dando resposta s necessidades do sector p blico No entanto como se concluiu neste cap tulo o recurso a uma PPP traduz se para o sector p blico no desenvolvimento de um n mero de fases superior e em parte distintas das que habitualmente levar a cabo num processo de empreitada tradicional Durante este processo o sector p blico ir assumir diversas posturas algumas das quais antag nicas Podendo assim concluir se que uma PPP uma forma de empreitada mais complexa sendo que em regra a cria o de uma entidade comercial independente designada de Special Purpose Vehicle permite diminuir a complexidade dos arranjos comerciais sendo uma caracter stica chave da maioria das PPP Ainda neste cap tulo identificou se uma nova abordagem do SPV designada por Abordagem de Gest o Financeira e caracterizada pelo papel mais activo que os bancos de investimento especializados tomaram na gest o do SPV A novidade desta abordagem n o permite ainda elaborar grandes conclus es embora tenha dado origem a alguma pol mica no que diz respeito entidade que dever assumir os riscos pela performance da presta o de servi o V rios pa ses t m recorrido implementa o de politicas de PPP nomeadamente o Reino Unido como forma de adquirir infraestruturas necess rias Contudo tal como se pode concluir neste cap tulo o processo de implementa o de uma pol tica de PPP de mbito nacional longo e complexo uma vez qu
185. ic Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions Bruxelas Comiss o das Comunidades Europeias 2005b Comunica o da Comiss o ao Parlamento Europeu ao Conselho ao Comit Econ mico e Social Europeu e ao Comit das Regi es COM 2005 569 Sobre as Parcerias P blico Privadas e o Direito Comunit rio sobre Contratos P blicos e Concess es Bruxelas Comiss o das Comunidades Europeias 2008 Commission Interpretative Communication on Application of Community Law on Public Procurement and Concessions to Institutionalised Public Private Partnerships C 2007 6661 Bruxelas Costa J M Provid ncia P 2004 Projecto de Investiga o e Desenvolvimento Parcerias P blico Privadas PPP Relat rio Final FEUP Porto Dealogic 2007 Dealogic Global Project Finance Review First Half 2007 Dispon vel em www dealogic com Data de acesso 06 de Mar o de 2008 DLA Piper 2007 European PPP Report 2007 Dispon vel em www dlapiper com Data de acesso 05 de Mar o de 2008 EIB European Investment Bank 2004 The EIB s Role in Public Private Partnerships PPP Dispon vel em http www eib org index htm Data de acesso 23 de Fevereiro de 2008 EIB European Investment Bank 2007 Economic and Financial Report 2007 3 Public Private Partnerships in Europe An Update Dispon vel em http www eib org index
186. idades do parceiro privado de acordo com um regime de gest o de qualidade aceit vel Poder dizer se que a monitoriza o da performance do parceiro privado tem o seu in cio nesta fase Nesta fase torna se essencial acompanhar o progresso do projecto e o cumprimento das datas chave estabelecidas contratualmente bem como gerir qualquer varia o ao projecto que se verifique necess ria O z nite atingido quando o parceiro privado pede a aceita o e autoriza o do sector p blico para dar in cio ao fornecimento do servi o 108 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 4 3 3 ACEITA O E IN CIO DO FORNECIMENTO DO SERVI O Esta fase tem o seu princ pio quando o parceiro privado produz o pedido de aceita o e in cio do servi o ao sector p blico Face import ncia que o projecto assume para o sector p blico o parceiro privado deve encontrar se contratualmente comprometido a demonstrar que a infraestrutura ser capaz de atingir as especifica es do projecto HM Treasury 2007 sugere que o m todo para tal ir depender do tipo de projecto e poder traduzir se em Y Inspec o completa de todos os bens constru dos ou desenvolvidos com demonstra o das suas principais caracter sticas e servi os Y Completac o de testes de aceita o para os novos servi os variando conforme o caso Y Outros testes de performance ou inspec es
187. independente de cada tipo de PPP e das suas transac es adicionando desta forma valor ao processo p blico de negocia o Os patrocinadores recorrem aos seus consultores ou exteriores para realizar a proposta a levar a concurso Em regra os financiadores confiam nos seus pr prios conselheiros ou ocasionalmente em terceiros para avaliar a viabilidade financeira do projecto e os riscos associados ao fluxo de rendimento fornecendo seguran a ao financiamento Esta sequ ncia de an lises de risco uma das caracter sticas mais importantes das PPP vital na obten o de valor acrescido para o projecto e em grande parte respons vel pelo seu aparente sucesso Uma outra forma de dispersar ainda mais o risco o recurso a Entidades Seguradoras independentemente da origem dos riscos ser politica ou comercial Tipicamente estes trabalham em conjunto com os patrocinadores e entidades financiadoras para produzir um conjunto de seguros que limite o risco a um valor aceit vel O recurso a Ag ncias de Rating igualmente vulgar quando os projectos s o financiados atrav s da emiss o de t tulos p blicos Por norma e de acordo com a Companhia Portuguesa de Rating estes Ratings s o uma opini o acerca da capacidade e vontade de uma entidade honrar atempadamente e na integra os compromissos financeiros e indicam a probabilidade de incumprimento Segundo Grimsey D Lewis M 2004 estas ag ncias encontram se normalmente envolvidas nas fase
188. indisponibilidade por baixa ou alta temperatura ou atrav s da monitoriza o do sector p blico Face a import ncia deste assunto para ambas as partes e tendo em conta a sua subjectividade praticamente inevit vel que surjam disputas entre os parceiros Como tal para manter a integridade da parceria e a continuidade do servi o importante que se encontre previsto contratualmente um mecanismo de resolu o de disputas que permita a sua r pida resolu o Igualmente importante a elabora o de um programa de manuten o da infraestrutura ou servi o De acordo com HM Treasury 2007 este um aspecto importante uma vez que poder afectar temporariamente a disponibilidade do servi o Obviamente a manuten o essencial para a continuidade do servi o e como tal o parceiro privado n o dever incorrer em dedu es financeiras quando a disponibilidade do servi o seja afectada por motivos de manuten o desde que dentro do programa estabelecido 4 4 3 PERFORMANCE DO SERVI O Tal como a disponibilidade do servi o a sua performance uma das componentes que permite avaliar a qualidade do projecto A performance do servi o geralmente utilizada em conjunto com a disponibilidade do servi o para definir de acordo com as provis es contratuais o n vel de pagamento que o parceiro privado ter direito pela presta o do servi o De acordo com HM Treasury 2007 sempre que esta abordagem seja utilizada dentro do mec
189. ionistas do sector privado podem ou n o ter permiss o para deter a maioria das ac es dentro da Joint Venture 1 4 2 TiPOS DE SPV De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 dois tipos de SPV podem ser identificados actualmente De forma gen rica ambos possivelmente incluem os mesmos intervenientes entidades financiadoras de cr dito geralmente em conjunto com um banco investidores de capital e patrocinadores empresas de projecto empreiteiro de constru o e operador sendo a forma como o SPV organizado gerido e a forma como o processo de concurso preparado que distingue ambos tipos Na figura abaixo apresenta se arranjo t pico do cons rcio do sector privado Consultores do Governo Sector P blico Consultores dos Investidores Financiadores de Cr dito SPV Consultores do SPV Special Purpose Vehicle Investidores Constru o Produ o Equipa de Projecto Opera o Manuten o Empreiteiro Fomecedor de Equipamento Instalador de Servi os Manuten o Catering Apoio ao Servi o Figura 1 1 Cons rcio t pico do sector privado Grimsey D Lewis M 2004 A Abordagem Tradicional tal como denominado por Grimsey D Lewis M 2004 correntemente preterida no Reino Unido sendo que sob esta forma o empreite
190. iosamente muitos destes projectos foram considerados como ineficientes e posteriormente desfeitos a custos elevados para os cidad os Apesar de um in cio controverso motivado pelas press es do mercado as PPP foram surgindo um pouco por todo o pa s e parecem consistir numa parceria de longo termo entre o sector p blico e o sector privado verificando se uma partilha dos riscos e o envolvimento do sector privado no financiamento projecto constru o e opera o A Austr lia encontra se dividida em seis estados cada qual com a sua pr pria constitui o dois territ rios aut nomos no continente e um terceiro na costa De acordo com GLC 2007 a Austr lia n o possui um quadro legislativo em rela o s PPP embora tenha surgido nos ltimos anos algum material de orienta o e politicas governamentais ao n vel local Curiosamente alguns estados possuem legisla o espec fica para facilitar a entrega de projectos complexos centralizando e organizando o processo de organiza o aprova o e utiliza o de terrenos No mbito institucional verifica se a exist ncia de diversas ag ncias ao n vel local respons veis pela implementa o destes projectos e n o um organismo central para fiscalizar o regime de aplica o de PPP No Quadro 2 6 apresenta se um sum rio desta informa o de acordo com o indicado em GLC 2007 45 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Mo
191. iro e o prestador de servi os ou operador patrocinam o SPV de forma equitativa como sinal do seu comprometimento para com o projecto e a sua entrega As entidades financeiras envolvidas no cons rcio possuem a minoria das ac es do SPV podendo assumir uma posi o de maior relev ncia ap s a conclus o da fase de constru o uma vez que se tratam de investidores com interesse a longo termo No entanto a organiza o inicial e o processo de concurso dirigido em conjunto pelas empresas de engenharia e 14 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP constru o com os operadores ou prestadores de servi os e os investidores de capital e financiadores de cr dito em segundo plano Ainda segundo Grimsey D Lewis M 2004 o segundo tipo de SPV recentemente desenvolvido na Austr lia e denominado de Abordagem de Gest o Financeira caracterizado pelo papel mais activo que os bancos de investimento especializados tomam na gest o do SPV Assim o banco investe no capital do SPV gere o processo de concurso decide os pre os garante o retorno comercial do projecto subscreve o cr dito principal e subcontrata o empreiteiro e operador segundo uma carta de cr dito emitida para os detentores de cr dito Obviamente o banco n o pode executar todas as fun es em simult neo associando se atrav s de acordos com outras partes formando de forma contratual o cons rcio
192. isco cuja gest o e mitiga o foi paga ao seu parceiro privado o sector p blico dever certificar se que esta altera o da matriz de partilha de riscos se reflecte no custo do projecto de forma justa Tal como mencionado nas sec es iniciais deste Cap tulo o risco nem sempre se traduz em efeitos negativos Fruto da sua muta o constante em algumas situa es os riscos poder o se traduzir em mais valias para o projecto aumentando a rentabilidade deste Por conseguinte devem ficar previstos no contrato mecanismos de partilha e gest o destas mais valias caso o risco se materialize Estas podem ser partilhadas entre os parceiros privado e p blico utilizadas como forma de amortizar o impacto de outros riscos com efeitos negativos ou como forma de incentivar o parceiro privado melhoria da efici ncia e qualidade A forma como estes benef cios inesperados devem ser tratados deve ficar registada contratualmente para que se evitem disputas ou injusti as futuras que possam colocar em causa o projecto O aumento inesperado da procura do servi o poder ser um exemplo desta situa o traduzindo se num aumento do retorno para o sector privado Esta situa o se estiver prevista contratualmente poder se traduzir em mais valias para o sector p blico evitando especula o da comunica o social acerca do assunto Um dos principais riscos que o sector p blico dever evitar correr durante este processo diz respeito ao Optimism Bias S
193. istagem das categorias de risco Este registo servir de entrada nas etapas seguintes do processo de Gest o dos Riscos e dever ser revista e actualizada sempre que se verifique necess rio 71 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP nomeadamente aquando da negocia o do contracto e defini o da partilha de riscos final entre ambos os parceiros p blico e privado Algumas categorias t picas de riscos s o apresentadas de seguida Como se pode deduzir do exposto o Planeamento da Gest o de Riscos e sua Identifica o depende largamente das entidades e profissionais envolvidos e do tipo de projecto entre outros factores Ou seja a nomea o dos riscos e a forma como s o agrupados em categorias varia largamente Por exemplo Partnerships Victoria 2001b sugere as seguintes categorias de riscos inerentes s PPP 1 Local da Obra Fase de Projecto Constru o e Teste Financiamento e Patroc nio Fase de Opera o Mercado Rede e Interfaces Rela es Industriais Legisla o e Politica Governamental O OO Ah SONO CSA ST IIS For a Maior 10 Posse do Bem Im vel Outras publica es e estudos apresentam categorias de risco semelhantes mais ou menos detalhadas em fun o da experi ncia dos seus autores Apresenta se de seguida uma breve listagem de algumas destas Quadro 3 1 Categorias de Riscos apresentadas por v rios Autor
194. izada em projectos futuros 4 Analise das Suposi es Todos os projectos s o concebidos e desenvolvidos com base num conjunto de hip teses cen rios e suposi es Esta analise procura explorar a validade destas suposi es na forma como se aplicam ao projecto Identifica riscos ao projecto devidos falta de efic cia inconsist ncia e suposi es incompletas 5 Diagramas A elabora o de diagramas poder ajudar na identifica o dos riscos Nomeadamente Diagramas Causa Efeito Flow Charts e Diagramas de Influencia Esta uma listagem das t cnicas mais vulgarmente utilizadas na identifica o dos riscos podendo ser aplicada a qualquer tipo de projecto incluindo um em PPP De acordo com Partnerships Victoria 2001b importante ter em mente nesta etapa que muitas das categorias gen ricas de riscos utilizadas podem se sobrepor podendo ser trai oeiras mesmo para gestores experientes originando uma falha na identifica o compreensiva e precisa dos riscos de veras relevantes ao projecto Por exemplo uma altera o de pol tica poder em simult neo significar um risco de rede ou um risco operacional O resultado deste processo de Identifica o dos Riscos inerentes ao projecto dever ser registado num documento apropriado por norma designado de Registo dos Riscos Este deve conter uma listagem dos riscos identificados potenciais formas de mitiga o as causas na origem do risco e uma vers o actualizada da l
195. l ou por parte das autoridades locais e com as altera es que o quadro legal subordinado ao ambiente sofreu nos recentes anos em regra incompat vel com o contrato acordado Uma partilha de riscos inadequado fomentada por um quadro fiscal incompat vel um dos motivos apresentados para a ofusca o dos benef cios apresentados por esta forma de empreitada Apesar de negativo trata se de uma situa o comum maioria dos pa ses sendo ultrapassada com o desenvolvimento de mecanismos criados para promover as PPP e com o aumento da experi ncia e partilha de boas pr ticas vejamos por exemplo o caso do Reino Unido e da Austr lia anteriormente discutidos Assim a altera o do D L 86 2003 e o reconhecimento destas fraquezas iniciais pode ser visto como um passo positivo para fazer face cont nua aposta do governo talvez por ser a nica forma poss vel de financiamento das t o necess rias infraestruturas de que o pa s carece encontram se em alargamento para outros sectores em especial o da Sa de 22 Valor de acordo com o Public Sector Comparator tamb m denominado em Portugu s por Custo P blico Compar vel 57 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP As dificuldades sentidas nas PPP em Portugal s o consideradas como normais podendo servir de exemplo aos novos estados membros da Uni o Europeia os quais tal como Portugal poder o agora beneficia
196. lanos de conting ncia para o caso de fal ncia do projecto v Utiliza o de seguros sempre que apropriado v Utiliza o de boas pr ticas durante o controlo monitoriza o e gest o do projecto Partnerships Victoria 2001b refere que o sector p blico dever assegurar de que se encontra na posse da informa o suficiente e de boa qualidade antes de avan ar com o projecto para a fase de concurso Desta forma poder mitigar alguns riscos por exemplo disponibilidade de terreno quest es ambientais eventuais conflitos de concorr ncia entre outros Para tal dever especificar claramente os resultados que espera obter com a realiza o do projecto em conformidade com a sua politica realizar os testes atr s descritos para avaliar o interesse p blico verificar a sua capacidade legal para contratar com o sector privado elaborar o PSC e determinar o que constitui Valor Acrescentado ao projecto identificar e facilitar as licen as necess rias realiza o do projecto antecipar e identificar de forma apropriada os procedimentos para resolu o de conflitos que se possam concretizar O sector p blico deve concentrar a sua an lise de riscos na concretiza o com sucesso dos objectivos do projecto Quanto mais preparado estiver antes de avan ar para a fase de concurso melhor preparado se encontrar para resolver eventuais conflitos ou imprevistos que possam surgir O planeamento estrat gico e exist ncia de um quadro legal e r
197. legislati atrasos nas licen as udan as legislativas as SPV Investidores entre outros Falta de coordenac o entre os empreiteiros Empreiteiro Atrasos na falha na obten o de licen as de constru o j Constru o Eventos de For a Maior segurados Entidade Seguradora Falha em atingir crit rios de performance Decr scimo da qualidade defeitos de constru o falha nos testes finais Empreiteiro SPV Risco Operacional Aumento dos custos de opera o previstos Pedido do SPV ou mudan a na forma de presta o do servi o SPV Investidores Rela es industriais repara es seguran a e sa de ocupacional manuten o entre outros Operador Governo altera as especifica es do servi o Governo Atrasos ou interrup o da opera o da infraestrutura Erro do operador Operador Atraso do governo em garantir ou renovar licen as que permitam fornecer os servi os contratados Governo 86 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Decr scimo da Falha do operador Operador qualidade dos servi os Falha do SPV SPV Investidores Retorno Financeiro Aumento dos pregos Viola es contratuais pela rede de suporte Gavemo das actividades necess rias ao pertencente ao governo Via es contratuais por parte do fornecedor Fornecedor Privado
198. m de acordo com Partnerships Victoria 2001b na adop o de uma posi o face ao risco o sector p blico deve manter uma postura minimamente flex vel conduzindo uma an lise rigorosa dos riscos envolvidos em cada projecto Uma postura que lhe permita fazer face a evolu o dos mercados de capital amadurecimento dos sectores industriais e dos regimes reguladores e que lhe permita acompanhar a evolu o das pr prias PPP A an lise de riscos tem o seu in cio no instante em que pela primeira vez se pensa na cria o do projecto e se decide e este ou n o necess rio Partnerships Victoria 2001b descreve a posi o do Estado de Victoria na Austr lia face ao risco e a sua partilha em projectos PPP identificando tr s quest es a colocar na fase de decis o que pela sua relev ncia se transcrevem nos par grafos seguintes Embora este seja apenas um caso particular traduz uma abordagem coerente desta fase inicial A decis o tomada de extrema import ncia uma vez que poder influenciar o resultado final da parceria Desta forma de acordo com Partnerships Victoria 2001b a decis o de levar avante o projecto sob a forma de PPP deve ser baseada nas respostas encontradas para as seguintes tr s quest es 1 A quest o dos Servi os Essenciais Que caso exista parte ou partes do servi o proposto s o um servi o que o Governo deve ele mesmo fornecer aos cidad os 2 A quest o do Valor Acrescido ou Value For Money
199. m em debate a realiza o de algumas obras de grande dimens o nomeadamente o novo Aeroporto de Lisboa e os tra ados de caminho de ferro de alta velocidade parte da Trans European Networks bem como uma terceira ponte sobre o Tejo e in meros outros projectos rodovi rios linhas f rreas ligeiras hospitais e pris es Portugal encontra se entre os primeiros pa ses na Europa a publicar legisla o dedicada s PPP e de uma maneira discreta come a a expandir o mbito das PPP ao sector da sa de O mercado das PPP em Portugal parece estar em fase de estabiliza o e evolu o para diferentes sectores apesar dos normais criticismos da opini o p blica esta forma de empreitada parece possuir o apoio do Governo Efectua se nas sec es seguintes uma abordagem do desenvolvimento que as PPP sofreram at a data bem como do investimento realizado 2 5 1 DESENVOLVIMENTO DAS PPP Em Portugal os modelos actuais de PPP tiveram o seu in cio quase uma d cada atr s tendo sido realizadas deste ent o por diversos governos de diferentes partidos e objectivos distintos As primeiras PPP surgiram de acordo com Monteiro Rui 2005 no sector dos transportes nomeadamente auto estradas caminhos de ferro e linhas de metro com financiamento misto privado e p blico por norma em forma de concess es por 30 anos Apesar da sua ainda recente experi ncia em PPP Portugal possui j legisla o subordinada ao tema nomeadamente o D L 86 2003 alte
200. m plano de ac o compreensivo para mitigar a materializa o do risco O resultado da materializa o do risco ser desastroso para a reputa o do sector p blico e continuidade do projecto Deve ser priorit rio o desenvolvimento de um plano de mitiga o compreensivo Os riscos s o colocados numa determinada categoria em fun o da sua probabilidade de ocorr ncia e impacto em conformidade com a matriz abaixo indicada Muito Elevado Elevado M dio Impacto Baixo Muito Baixo Muito Baixa Baixa M dia Alta Muito Alta Probabilidade de Ocorr ncia Figura 3 6 Matriz de Escala Num rica de Magnitude FMG 2006 Outras matrizes semelhantes mais ou menos elaboradas podem ser utilizadas para classificag o e periodiza o dos riscos O resultado de todo o processo de Gest o de Riscos ser a Lista de Riscos que servir de entrada ao processo de Monitoriza o e Controlo No quadro seguinte apresenta se um exemplo n o exaustivo de um registo de riscos final extra do de FMG 2006 A classifica o da probabilidade de ocorr ncia do risco dividida em Muito Baixa Baixa M dia Alta e Muito Alta O impacto dividido em Muito Baixo Baixo M dio Elevado e Muito Elevado 95 96 eo For a Maior impossibilidade de atingir o fornecimento dos servi os contratados por motivos de for a maior N For a Maior O empreiteiro toma o risco de perda ou da
201. mbito da sua politica nacional 2 3 PPP NO REINO UNIDO O Reino Unido o pa s Europeu com maior experi ncia na utiliza o de PPP nas suas formas actuais sob a sua iniciativa denominada PFI Private Finance Initiative Como se observou nas sec es anteriores possui projectos em fase de opera o na maioria dos sectores e foi respons vel por mais de metade do investimento realizado no contexto da Uni o Europeia em 2007 sendo sem d vida um dos principais mercados no contexto mundial Aborda se em seguida o processo de desenvolvimento das PPP PFI e o investimento realizado sob esta forma no Reino Unido 40 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 2 3 1 DESENVOLVIMENTO DAS PPP PFI De acordo com Hodge G Greve C et al 2005 at 1989 o desenvolvimento de projectos em PFI estava restrito s regras do HM Treasury O esquema PFI teve in cio formalmente no ano de 1992 tornando se em 1994 na op o de financiamento preferida do governo para projectos de grandes dimens es Ap s este per odo tumultuoso o n mero anual de projectos come ou a crescer como se pode observar na Figura 2 3 Desde 1997 v rios relat rios e revis es tiveram lugar dando origem ao desenvolvimento institucional resultando na publica o de in meros documentos de orienta o O quadro seguinte indica estes desenvolvimentos de forma cronol gica Quadro 2 4 Eventos por o
202. mente traduzidos para dedu es monet rias Neste caso o contrato dever incluir uma matriz especificando o n mero de pontos impostos para cada falha em atingir os n veis de performance desejados Este deve estar estruturado para que as dedu es financeiras apenas ocorrem quando um determinado limite de pontos atingido Independentemente da abordagem para garantir a efectividade do sistema este deve estar correctamente relacionado com a seriedade da falha o n vel de pontos acumulados e o impacto financeiro para o parceiro privado Tal como foi j referido ao longo deste cap tulo existem outros mecanismos al m das dedu es monet rias que podem ser aplicados para encorajar o parceiro a melhorar os n veis de performance incluindo eventual termina o do contrato tamb m importante prever mecanismos que agravem as dedu es a medida que o per odo de tempo em que a falha detectada passa sem ser resolvida aumenta O objectivo deste mecanismo ser motivar o parceiro privado e os seus financiadores a corrigir a falha o mais prontamente poss vel sem que esta passe despercebida Grimsey D Lewis M 2004 sugerem que a qualidade do servi o deve ser revista em intervalos peri dicos e medida contra as especifica es e indicadores de performance estabelecidos sugerindo os indicadores de performance do servi o transcritos na tabela abaixo 115 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Emp
203. mio poss vel Y Possua a capacidade e recursos necess rios para enfrentar a eventual materializa o do risco Y Tem vontade suficiente para querer aceitar o risco v Foi dada a oportunidade para cobrar um pr mio apropriado por assumir o risco Trata se de regras simples que caso n o sejam seguidas o sucesso e efici ncia do projecto poder ser comprometida resultando em pr mios de risco elevados aumento da probabilidade de ocorr ncia dos riscos bem como das suas consequ ncias Embora estes princ pios se encontrem na base do sucesso das PPP citando Martin Loosemore A Ng 2006 p g 72 parece que frequentemente a distribui o dos riscos mais influenciada pela econ mica requisitos comerciais requerimentos dos financiadores de cr dito discuss o do poder e cultura da empresa e pol ticas A partilha dos riscos uma etapa complexa influenciada por diversos factores e agravada pela muta o constante dos riscos ao longo do projecto 75 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 6 2 NFASE NOS SERVI OS De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 ao integrar as fases de projecto constru o e opera o num nico processo adjudicado a uma entidade nica o SPV o sector p blico procura libertar se inteiramente do risco associado posse de um bem tornando se no comprador de um produto livre de riscos no sentido que o gover
204. mos europeus na promo o de PPP entre os mais relevantes encontra se o Banco de Investimento Europeu pelo financiamento e aux lio concedido durante o projecto sendo possivelmente o organismo da Uni o Europeia com maior experi ncia neste tipo de projecto O DG R gio enquanto respons vel pela promo o do desenvolvimento econ mico e coes o social com o objectivo de redu o das diferen as entre os desenvolvimentos dentro da Uni o Europeia tem igualmente vindo a assumir um papel preponderante com a realiza o de alguns estudos que culminaram na publica o de linhas orientadoras O Eurostat que desempenha um papel igualmente importante publicando recentemente a sua decis o sobre a forma como as PPP devem ser tratadas contabilisticamente pelos estados 127 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Como se pode observar a Uni o Europeia tem vindo a promover o investimento sob a forma de PPP no entanto no que diz respeito legisla o existente ao n vel dos estados membros em 2005 apenas a Irlanda Espanha e Pol nia possu am uma ampla legisla o espec fica ao n vel sectorial dedicada ao tema Com a introdu o do Dialogo Concorrencial pela Directiva Europeia 2004 18 EC a maioria dos pa ses possui agora pelo menos uma ferramenta v lida para o tratamento das PPP Portugal a par da Espanha da Irlanda e da Pol nia um dos pa ses que mais rapi
205. n Estrutura o do Concurso O Definir as Fases para a Selec o do Parceiro Privado a Lan amento Formal da Empreitada em Regime de PPP ma oo Pr Qualifica o de Concorrentes NO Definir a Estrutura Necess ria 18 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 20 Selec o dos Concorrentes 21 Convite para Negocia o 22 Avalia o das Propostas 23 Escolha do Parceiro Privado 24 Definir Crit rios de Avalia o e Acompanhamento 25 Formaliza o do Contrato 26 Gest o do Contrato Estas fases s o de forma gen rica tidas pela maioria dos autores consultados como essenciais no desenvolvimento e implementa o de um processo de PPP pelo sector p blico Durante este processo o sector p blico ir assumir diversas posturas algumas das quais tidas tradicionalmente como antag nicas De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 o sector p blico age como gestor das rela es contratuais as entidades p blicas autoriza o os contractos encontrando se o governo a actuar como concessor de garantias ao mesmo tempo que avalia as necessidades infraestruturais actuando como planeador fornece elementos de apoio tal como terrenos ou outros im veis bem como procede ao pagamento de servi os actuando assim como financiador define a performance esperada bem como as normas a cumprir actuando como cliente le
206. n veis de performance e qualidade do servi o bem como a forma como estes ser o monitorizados e avaliados durante o ciclo de vida do projecto e as penaliza es em caso de incumprimento O tema da monitoriza o trata se de um assunto complexo face variedade de projectos que podem ser 131 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP realizados sob a forma de PPP sendo que o contrato desempenha um papel essencial na integra o dos aspectos referidos ao longo deste trabalho Tal como referido pode concluir se neste cap tulo que a equipa de gest o do projecto do sector p blico assume uma posi o de monitoriza o da entrega do projecto de acordo com o contrato realizando revis es regulares e medi es da performance para assegurar que nenhum aspecto do contrato comprometido J o contracto face ao papel preponderante que assume no contexto de uma PPP deve ser preparado durante as fases iniciais do projecto devendo constar da documenta o submetida a concurso Este materializa os objectivos do sector p blico devendo definir entre outros aspectos uma estrutura de monitoriza o da performance e um mecanismo de pagamentos e pre os bem como a partilha de riscos estabelecida At o mais robusto dos contratos poder n o atingir os objectivos se n o for apoiado por uma gest o de contrato efectiva no decorrer do ciclo de vida do projecto O mecanismo de
207. nani 40 2 3 1 DESENVOLVIMENTO DAS PPP PFl cieni adia ea e cnn nn cnn i eai fi aR 41 2 3 2 INVESTIMENTO EM PROJECTOS PPP PFI ssssssesseessesssessseessessrressnesrnssrnnsrnestnnsttntsrnnetnnstnnnnnnnnnnnsnn nenen 43 2 4 PPP NA AUSTRALIA nana n a e a le de 45 2 4 1 DESENVOLVIMENTO DAS PPP initial 45 2 4 2 INVESTIMENTO EM PROJECTOS PPP coooocccccconocnonnocconnononncononnonnnononoononnonnonon ono nnnnnnnonnnr conan ncnncnnnrnnnnnos 47 2 5 PPP EM PORTUGAL 20000 A A A E ds 49 2 51 DESENVOLVIMENTO DAS PPP conti A a 49 2 5 2 INVESTIMENTO EM PROJECTOS PRP racial AE E dias Du irado dad 54 2 6 PRINCIPAIS CONCLUS ES cc A OT A diga a 58 3 AN LISE DE RISCO iii 61 3 1 PERCEP O DO RISCO cid io asia ai MR Sa Sia ins 61 3 1 1 A POSI O DO SECTOR P BLiCO coccoccccnocnncnoncnconanononnnnononononnnnnnnnnnnnnncnnnnnnnrnnnnonnnnonennnornnnnnenniannnninss 62 3 1 2 A ROSICAO DO SECTOR PRIVADO 2 iss asisies sina o io de 64 3 2 GEST O DE RISCOS oococociciccococococccconononononononnnnoncncnno nono crnn oran nn rn nn nn nn treer aer remer etere r merrer rreren 66 32 15 INCERTEZA E RISCO AI A Sa 67 3 2 2 O GICLO DA GESTAODE RISCOS hnnan a a aeeaiei 67 3 3 PLANEAMENTO DA GEST O DE RISCO ocoococcccoccconocicccccnncconnonconononanononannncnnononnonnnonnennrnnrnnnnos 69 3 4 IDENTIFICA O DOS RISCOS ii eeeeeeeeeeeeeeeereeeereeneeeeereeereeeeeeeenereeeeerernaes 70 3 5 AVALIA O DOS RISCOS coocoococcccoococccccoconoconon
208. ndo os direitos de interven o do sector p blico Y Procedimentos e medidas a ter lugar aquando da conclus o do contrato Como se observa o contrato materializa os objectivos do sector p blico devendo definir entre outros aspectos uma estrutura de monitoriza o da performance e um mecanismo de pagamentos e pre os Embora n o seja claramente expresso na listagem acima a partilha de riscos estabelecida igualmente parte do contrato conforme referido no cap tulo anterior Como se observar adiante neste cap tulo o mecanismo de pagamentos e pre os assume dentro do contrato um papel preponderante como forma de pressionar o sector privado a atingir os objectivos de performance estabelecidos e a gerir correctamente os riscos que assumiu O contrato pode ser visto como o resultado final do trabalho realizado pelo sector p blico nas fases precedentes ao concurso e como tal de acordo com FMG 2006 deve assegurar que Y Todos os riscos retidos ou partilhados pelo sector p blico s o claramente identificados como tal no contrato v O servi o expresso na forma de resultados pass vel de ser medido e comparado com 1 Indicadores de Performance Y O mecanismo de pagamentos apoia a estrat gia de partilha de riscos compensando se os n veis de performance forem bons e abatendo ao pagamento se o n vel de performance for baixo Existem outros aspectos essenciais para a obten o de Valor Acrescido numa PPP que devem s
209. neg cio estrategicamente n vel estrat gico a avalia o competidores substitutos clientes robusto do sucesso organizacional fornecedores politicas Era or pes E ad Os principais accionistas do em atingir objectivos governamentais para compreender 20d e 2 A Ru as E projecto est o identificados estrat gicos elevados A as caracter sticas essenciais e riscos performance estrat gica do neg cio A organiza o tem a habilidade e 119 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP preocupa se com os An lise estrat gica identifica o de capacidade para entregar resultados sinais externos e examinar os seus neg cio impactos no projecto A organiza o tem a habilidade Mudan as macro ambientais de aprender e adaptar se a condi es econ micas tend ncias mudan as demogr ficas mudan as tecnol gicas factores s cio culturais factores legais atingidos como planeado Analise produto mercado an lise das oportunidades de crescimento do produto e ou mercado Quais s o os resultados esperados e encontram se a ser Gest o da performance ao Diagramas de fluxo para Quais s o os principais n vel do projecto compreender o projecto podendo ser produtos servicos a performance do projecto e til para analisar as entradas e fornecidos dos seus fornecedores de sa das no processo e a rela o entre servi os Ao n
210. nforme o projecto e o sector sendo em muitos casos dif cil de estabelecer A 123 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP medi o da indisponibilidade do servi o deve ser feita da forma mais simples poss vel para evitar defini es complexas e custos excessivos de monitoriza o A forma de medir ir depender da natureza individual do projecto o per odo em que o servi o tem de ser prestado e os per odos de rectifica o permitidos A performance do servi o geralmente utilizada em conjunto com a disponibilidade do servi o para definir de acordo com as provis es contratuais o n vel de pagamento que o parceiro privado ter direito pela presta o do servi o Ao definir o n vel de performance o sector p blico deve concentrar se no n vel de servi o que necessita promovendo a inova o e optimizando a transfer ncia de riscos devendo especificar o n vel de performance necess rio atrav s de resultados esperados ao inv s de prescrever a forma como o servi o deve ser fornecido Face import ncia da disponibilidade e performance do servi o para ambas as partes e tendo em conta a sua subjectividade praticamente inevit vel que surjam disputas entre os parceiros Como tal para manter a integridade da parceria e a continuidade do servi o importante que se encontre previsto contratualmente um mecanismo de resolu o de disputas que p
211. nhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 2 EQUADRAMENTO LEGISLATIVO E INVESTIMENTO Um sistema de legisla o sempre impotente se paralelamente n o se criar um sistema de educa o de Jules Michelet Por n o se tratar de um fen meno recente e devido crescente aposta do sector p blico nesta forma de coopera o torna se essencial compreender a evolu o dos meios legislativos bem como de outras formas de promo o desenvolvimento e partilha de conhecimento relacionados com as PPP Assim desenvolve se neste cap tulo uma resenha das principais leis em vigor das institui es e de outras formas de promo o das PPP existentes n o s ao n vel comunit rio mas igualmente ao n vel governamental Analisam se tamb m os casos de alguns pa ses onde esta forma de colabora o tem adquirido maior investimento 2 1 DIREITO COMUNIT RIO U E Abordam se nos pontos seguintes o enquadramento legal das PPP ao n vel do direito comunit rio bem como outras formas de promo o desenvolvimento e orienta o promovidas pela Uni o Europeia 2 1 1 LEGISLA O De acordo com Comiss o das Comunidades Europeias 2004 as Parcerias P blico Privadas n o se encontram definidas a n vel comunit rio Trata se de um fen meno que embora n o seja recente desenvolveu se na ltima d cada em in meros dom nios da compet ncia do sector p blico O recurso acrescido s opera es de PPP explica se por diferente
212. nifica o do bem im vel e o Sector P blico cobre as despesas de fornecimento alternativo do servi o MB Nenhum resultado deste g nero at a data A Perda o danifica o do servi o e sua continuidade Recurso a entidade seguradora Assegurar que o seguro se encontra dispon vel de forma continua Continua durante o ciclo de vida do projecto Negocia es contratuais Negocia es Contratuais e monitoriza o regular co to Entrega do projecto n o completada de acordo com as especifica es do contrato ex tempo e custo a Eq Constru o Empreiteiro M Aconteceu anteriormente em projectos semelhantes M Atraso poss vel at 6 meses Impacto em financiamentos futuros e reputa o do sector p blico Pagamentos e penaliza es relacionadas com o cumprimento dos prazos e custos estabelecidos Monitoriza o do progresso da constru o Resposta caso se verifiquem sinais de atraso Fase de Constru o Final do M s 1 do in cio da constru o Conforme as negocia es do contrato og sonb w gome e JeJ99Je 11 epepiligegoJd no ojoeduul nas O UJO9D PULO EP a 09SU op ejejdwoo oe uoseg apepiunjiodo no 09siy OP oe3119saq Magnitude 0 a 25 Categoria do Risco Respons vel pelo Risco nome unidade e contacto Probabilidade de MB a MA ME Tomadas Medidas tomadas e activas Planeadas Medidas propostas Calen
213. nnnnnnnnnnnnnnrnnnnnncnnrnnnnnnnnnnnnnnnnns 123 5 CONCLUS ES scr seriais dnlat recta Si a 125 REFER NCIAS BIBLIOGR FICAS 135 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP NDICE DE QUADROS Quadro 1 1 Classifica o das Infraestruturas por Tipo Grimsey D Lewis M 2004 9 Quadro 1 2 Modelos mais correntes de PPP sob o formato base de BOT Costa J Provid ncia P 2004 A ai dd on a Dl ia e o OS rod ua cala Sad 11 Quadro 1 3 Exemplos de modelos de neg cio em PPP Costa J Provid ncia P 2004 12 Quadro 1 4 Fases essenciais do lan amento de uma PPP Costa J Provid ncia P 2004 20 Quadro 1 5 Barreiras Implementa o de uma Estrat gia de PPP Costa J Provid ncia P 2004 21 Quadro 1 6 Desvios ao n vel de custos e prazos NAO 2003 22 Quadro 2 1 Quadro legal e institucional nos Estados Membros PriceWaterhouseCoopers 2005 32 Quadro 2 2 Projectos realizados atrav s de PPP por sector nos Estados Membros PriceWaterhouseCoopers 2005 e DLA Piper 2007 eaereeaaeenaaa 34 Quadro 2 3 PPP em fase de concurso ou opera o DLA Piper 2007 38 Quadro 2 4 Eventos por ordem cronol gica Hodge G Greeve C et al
214. no contrato ou acordar lidar com o risco atrav s de um mecanismo espec fico que pode envolver a partilha do risco 4 Mitiga o dos Riscos Tentar reduzir a probabilidade de ocorr ncia dos riscos e n vel das suas consequ ncias para a entidade por ele respons vel 5 Monitoriza o e Controlo Monitorizar e controlar os riscos identificados bem como novos riscos medida que o projecto se desenvolver e o seu ambiente muda com novos riscos a serem avaliados atribu dos mitigados e monitorizados Este um processo que se mant m ao longo da vida do contrato De acordo com PMI 2004 pode ser inclu da na lista acima uma sexta etapa denominada de Planeamento da Gest o de Risco Esta fase visa aumentar as possibilidades de sucesso das etapas da gest o dos riscos atrav s de um planeamento adequado e manifesto Tem como objectivo o planeamento da abordagem e condu o das actividades de gest o dos riscos no projecto Este Planeamento da Gest o de Risco deve ter lugar nas etapas iniciais de planeamento do projecto procurando se assegurar que o n vel tipo e visibilidade da gest o dos riscos apropriado em conformidade com o risco e import ncia do projecto para desta forma se atribuir os recursos e tempo adequado s actividades de gest o e para se estabelecerem e acordar as bases para a avalia o dos riscos dl w Sector Privado a Negocia o J gt Sector P blico HT n N LL
215. no n o paga se o servi o n o for entregue ou n o estiver de acordo com os n veis especificados Subjacente a esta abordagem de acordo com EIB 2004 encontra se o princ pio de no service no pay assegurando que o sector privado incentivado a cumprir os prazos de entrega do projecto e opera o da infraestrutura Obviamente na pr tica a partilha de riscos n o assim t o simples no entanto esta perspectiva permite estabelecer um ponto de partida para o sector p blico Desta forma criada uma matriz de partilha dos riscos em que todos os riscos associados entrega dos servi os de acordo com as normas e n veis especificados s o atribu dos ao parceiro privado Deste ponto em diante a postura do sector p blico dever ser uma de decidir quais s o os riscos que pretende remover do encardo do seu parceiro tendo em vista a optimiza o da partilha e obten o de um maior Valor Acrescido Sob este ponto de vista de acordo com Partnerships Victoria 2001b torna se essencial que o estado defina claramente os seguintes tr s mecanismos prim rios 1 Especifica o das obriga es dos servi os 2 Estrutura de pagamentos e pre os 3 Provis es contratuais ajustadas matriz da partilha de riscos acordada De acordo com Partnerships Victoria 2001b ao especificar as obriga es inerentes aos servi os esperados pretende se encorajar a inova o entre os concorrentes alargando o leque de op es referente
216. ns vel partilha de alguns riscos nomeadamente risco legislativo e de altera o das pol ticas do governo risco de for a maior e riscos relacionados com o local espec fico do projecto Embora estes riscos sejam relevantes em todos os tipos de projecto independentemente da participa o do sector p blico o sector privado ir procurar que sejam adequadamente abordados como forma de se assegurar que no futuro n o se encontrar em posi o de desvantagem No caso do risco legislativo e de altera o das pol ticas do governo o sector p blico deve procurar estabelecer uma pol tica est vel que permita minimizar qualquer potencial amea a sentida pelo seu parceiro privado Para o efeito deve ter em linha de conta poss veis altera es de pol tica inerentes a uma mudan a no governo ou porque simplesmente se verifica a necessidade de alterar o quadro legislativo Segundo Partnerships Victoria 2001b o financiamento em forma de cr dito chega a representar 80 do total 65 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP ou at mesmo de o pr prio projecto se verificar impopular Nestas circunst ncias caso se verifique um tratamento injusto do seu parceiro privado este ir pedir compensa o protec o contratual ou legislativa Este assunto deve ser adequadamente tratado no contrato para permitir ao governo alguma flexibilidade na formula o das suas
217. nto do programa a um maior n mero de projectos e sectores Maturidade Este estado de implementa o de um programa de PPP admite se quando uma grande quantidade de projectos foi implementada com sucesso num variado espectro de sectores quando as politicas e procedimentos sobre PPP se consideram totalmente desenvolvidas e quando as estruturas adequadas est o criadas de modo a que os projectos sejam realizados de um modo eficiente Em norma de acordo com UNESCAP 2007 os mecanismos administrativos para a implementa o de PPP dependem do sistema governamental e da estrutura administrativa global e do regime legal respeitante a PPP Uma vez que estes elementos variam de um pa s para o outro os mecanismos administrativos tamb m variam O sucesso das PPP depende de uma forte capacidade do sector p blico em identificar negociar contratar e gerir projectos adequados atrav s de um processo transparente Uma das solu es para o desenvolvimento do conhecimento e capacidades tem sido a cria o de unidades governamentais dedicadas as PPP ou o lan amento de programas de PPP 20 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP especiais de objectivos similares De um modo geral a fase de Prepara o envolve a cria o de estruturas sob a forma de unidades governamentais ou aut nomas como o caso do Centro BOT nas Filipinas ou o 4Ps e o Partnerships UK no Reino Unid
218. nto e regulamenta o para a utiliza o de formatos de PPP no mbito das compet ncias municipais semelhan a do que j acontecia no DL 86 2003 podendo considerar se como um cen rio inibidor da utiliza o de parcerias por parte dos munic pios e causador de algum desalinhamento entre os poderes central e local Tribunal de Contas 2007 apresenta ainda alguns aspectos cr ticos contrata o em regime PPP que pela sua import ncia s o transcritos sumariamente no quadro abaixo Quadro 2 11 Aspectos cr ticos sobre a contrata o em regime PPP Tribunal de Contas 2007 19 No que respeita s PPP continua a verificar se a debilidade da informa o de base constante do Or amento do Estado enquanto principal exerc cio financeiro do Estado sendo apresentados apenas os encargos previstos e j assumidos e n o os encargos adicionais por modifica es unilateral do contrato atrasos nas expropria es e nas aprova es ambientais 22 Permanecem como motivos de pedidos de reequil brio financeiro REF essencialmente os seguintes motivos e Altera es impostas pelo concedente aos projectos iniciais por motivos de esfera politica ou resultantes de interven es a pedido do poder local e Atrasos na execu o com origem em atrasos na emiss o de declara o de impacto ambiental ou atrasos na entrega de terrenos e Evolu o de grandezas que nos termos dos contratos de concess o originariam para o Estado o
219. ntre autoridades p blicas e as entidades privadas tendo por objectivo assegurar o financiamento a constru o a renova o a gest o ou a manuten o de uma infraestrutura ou a presta o de um servi o Comiss o das Comunidades Europeias 2004 Outras interpreta es podem ser encontradas por exemplo Grimsey D Lewis M 2004 define PPP como um m todo que junta o sector p blico e privado numa rela o contratual de longa dura o para produzir e fornecer servi os p blicos sendo que cada um mant m a sua identidade e responsabilidades NAO 2001 define PPP como sendo uma das tr s formas principais de empreitada dos departamentos p blicos no Reino Unido em que um fornecedor contratado n o apenas para construir uma infraestrutura tal como uma estrada ou pris o mas principalmente para prestar os servi os que se pretende proporcionar com a cria o desta infraestrutura Os riscos associados com o fornecimento do servi o s o transferidos para aquele que melhor estiver preparado para os gerir Os servi os a serem prestados devem estar claramente definidos An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Como podemos observar ambas as defini es assentam no princ pio de coopera o entre ambos os sectores com o objectivo comum de fornecer servi os p blicos A ess ncia de uma PPP encontra se no facto de que o sector p blico n o adquire uma infraestr
220. ntre o Minist rio da Sa de ou institui es e servi os no Servi o Nacional de Sa de e outras entidades Decreto Regulamentar n 10 2008 de 28 de Abril Aprova as condi es gerais dos procedimentos pr vios celebra o dos contratos de gest o para o estabelecimento de parcerias de sa de ao abrigo do DL 185 2002 Decreto Regulamentar n 14 2003 de 30 de Junho Aprova o caderno de encargos tipo dos contratos de gest o que envolvam as actividades de concep o constru o financiamento conserva o e explora o de estabelecimentos hospitalares 50 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP A altera o do Decreto Lei n 86 2003 ap s tr s anos em vigor surgiu da necessidade de colmatar varias fragilidades referidas no pr prio pre mbulo do Decreto Lei 141 2006 como se pode observar na passagem abaixo transcrita As entidades com compet ncias nesta mat ria t m ali s repetidamente alertado para situa es de acr scimo de onerosidade para o Estado relativamente s expectativas iniciais ou mesmo aos termos efectivamente contratados em que n o se verifica uma efectiva transfer ncia de risco para os parceiros privados ou em que pelo menos o parceiro p blico assume compromissos ou assegura taxas de rendibilidade dos capitais privados sem correspond ncia no perfil de risco efectivo do projecto Situa es desse tipo
221. nvertidos com uma taxa de 1 7102 verificado em 17 de Marco de 2008 de acordo com o Banco Central Europeu Em D lares Australianos estes valores seriam de 9 bili es e 100 bili es respectivamente 16 Valor convertido com uma taxa de 1 5770 verificado em17 de Mar o de 2008 de acordo com o Banco Central Europeu Em D lares Americanos este valor seria de 16 32 bili es 48 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP dos estados membros a forma como desenvolvem a sua legisla o em PPP e atrav s da cria o de institui es ou ag ncias apropriadas promover a uniformiza o dos processos realizados nos diversos estados membros fomentando uma maior competitividade dentro do Mercado Interno Europeu uma vez que a uniformiza o de processos significaria para o sector privado uma redu o dos custos associados ao concurso e uma maior facilidade na movimenta o das empresas nos diversos estados 2 5 PPP EM PORTUGAL Portugal representa um mercado pequeno no contexto europeu e mundial curiosamente possuindo uma elevada actividade no mbito das PPP como se p de observar nas sec es anteriores No momento ap s um programa de melhoramento da rede de transportes nacional realizado sob a forma de concess es com portagens virtuais SCUT e com portagens reais o mercado de PPP esta segundo DLA Piper 2007 em aparente inactividade A verdade que se encontra
222. nvolvidos na atribui o de valores num ricos s v rias partes do mecanismo de pagamentos Este assunto dever ser abordado pelo sector p blico tendo em mente o impacto que pode ter durante a fase de concurso Uma abordagem demasiado r gida durante as negocia es poder reduzir mbito para a inova o dos concorrentes e consequentemente reduzir o potencial para se atingir Valor Acrescido De acordo com HM Treasury 2007 as seguintes vari veis do mecanismo de pagamentos das quais dependem o n vel de transfer ncia de risco devem ser tidas em considera o aquando da calibra o do mecanismo Y As defini es de disponibilidade e n veis de performance Y Per odos de resposta e rectifica o por exemplo qual a rapidez com que os problemas devem ser resolvidos Y O mbito para o parceiro privado fornecer temporariamente servi os alternativos ou em localiza es alternativas em vez de se lhe aplicarem dedu es Esta possibilidade dar maior flexibilidade ao parceiro privado para evitar dedu es ou permitir que instala es indispon veis continuem a ser utilizadas Y N veis ou quantidade de dedu es a ser aplicadas no caso de indisponibilidade e baixa performance Y Mecanismos para lidar com falhas repetitivas e dispersas Y N veis m ximos das dedu es por baixa performance O processo de calibra o do mecanismo de pagamentos deve considerar e avaliar estas vari veis almejando a obten o de
223. o entre outras e a cria o de legisla o adequada a PPP A cria o destas unidades poder ser vital para auxiliar a coordena o do sistema administrativo uma vez que o sector p blico ir assumir diversas posturas durante o processo Estas unidades poder o assegurar a coordena o das diversas ag ncias estatais envolvidas as suas ac es nomeadamente a emiss o de licen as autoriza es expropria es entre outras A cria o de um programa de PPP de mbito nacional ter de ultrapassar diversas barreiras que v o surgindo naturalmente ao longo desse processo Estas barreiras de acordo com Costa J Provid ncia P 2004 podem ser divididas em tr s tipos Quadro 1 5 Barreiras Implementa o de uma Estrat gia de PPP Costa J Provid ncia P 2004 Barreiras Estruturais Indefini o legislativa falta de experi ncia e estruturas capazes de dar resposta complexidade dos esquemas desta natureza contribuem para uma implanta o lenta e fr gil das PPP Barreiras Legislativas Legisla o relativa realiza o de infraestruturas p blicas complexa em rela o s PPP frequentemente inexistente inadequada ou complexa Barreiras Pol ticas Exist ncia de cepticismo perante o envolvimento de privados em reas tradicionalmente exclusivas do sector p blico O processo de implementa o de uma pol tica de PPP de mbito nacional como se pode observar longo e complexo uma
224. o de informa o entre o sector p blico e o sector privado Y Assegurar que ambas as partes possuem m tuo conhecimento das suas responsabilidades capacidades e expectativas Y O sector p blico e o sector privado estabelecem um mecanismo claro para lidar com as queixas dos utilizadores Um mecanismo de queixas deve ser estabelecido consultando se os utilizadores devendo estes estar cientes de como o mecanismo de opera v Assegurar que os n veis de performance do fornecedor do servi o s o atingidos atrav s da monitoriza o regular e formal Y Ter cl usulas contratuais para lidar com a falta de performance do sector privado resolu o de disputas termina o e outros elementos e processos essenciais De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a gest o do contrato pode ser definida como o processo realizado para manter a integridade do projecto e assegurar que todas as fun es e responsabilidades contratualmente demarcadas s o inteiramente compreendidas e executadas de acordo com as normas do contrato Face a sua import ncia no contexto de uma PPP a gest o do contrato deve ser revista regularmente para assegurar a sua actualiza o e efectividade para atingir os objectivos estabelecidos face a natureza din mica de um projecto e contrato de longo termo Nas sec es seguintes abordam se os mecanismos de pagamentos e a monitoriza o da performance 4 2 MECANISMOS DE PAGAMENTO A import ncia da defini o de
225. o de mecanismo ir expor o sector privado ao risco da procura podendo ser efectivos na medi o da satisfa o do cliente reflectindo a qualidade do servi o v Baseados nos benef cios os pagamentos est o relacionados com melhoras no neg cio ou ambiente organizacional tal como seguran a ou efici ncia Este modelo de pagamento interessante desde que as melhorias possam ser efectivamente medidas Regimes de abatimento e redu o O regime de pagamentos deve ser elaborado de forma a permitir uma resposta financeira adequada a varia es na disponibilidade qualidade e efici ncia dos servi os Estas provis es s o independentes do mecanismo de pagamentos escolhido e visam incentivar o parceiro privado a cumprir os n veis contratados e mitiga as consequ ncias de quebra dos servi os para o estado San es A imposi o de san es poder ser uma adi o importante aos demais mecanismos mencionados permitindo ao estado receber pagamentos do seu parceiro privado caso se verifiquem algumas eventualidades indesejadas Esta escala de pagamentos dever reflectir a escala do problema e inconveniente para o governo para que possa ser efectivamente imposta e leve o sector privado a resolver a situa o prontamente Mecanismos para aliviar as consequ ncias de riscos que se materializem No caso de riscos de for a maior o regime de pagamentos poder incluir varia es que permitam auxiliar o parceiro privado a fazer face a
226. o desta forma de empreitada na maioria dos sectores mencionados tendo um n mero substancial de projectos j em fase de opera o A Fran a tal como seria de esperar o pa s Europeu com maior experi ncia na utiliza o de PPP sob a sua forma tradicional de concess o principalmente no Sector da gua e Tratamento de Res duos e no Sector Rodovi rio Verifica se ainda que a Alemanha Gr cia Irlanda It lia Portugal e Espanha possuem um grande n mero de projectos j em fase de opera o bem como em fase de concurso No caso da Gr cia Irlanda Portugal e Espanha e de acordo com o mesmo estudo estes eram os nicos pa ses eleg veis pelos Fundos de Coes o da Uni o Europeia at a entrada dos Novos Estados Membros em 2004 Em rela o aos Novos Estados Membros verifica se a exist ncia de v rios projectos em fase de concurso principalmente no Sector Rodovi rio guas e Tratamento de Res duos em grande parte motivados pelo acesso a novos fundos de investimento e pela Iniciativa de Crescimento Econ mico da Uni o Europeia O aumento do n mero de pa ses eleg veis pelos Fundos Comunit rios poder significar um aumento da procura de capitais privados por parte dos pa ses que tradicionalmente beneficiavam destes Fundos Tornar se interessante avaliar o progresso das PPP nestes pa ses em 37 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP particular no que
227. o entre ambos caso se verifique alguma altera o Com a aceita o do servi o e seu in cio o sector p blico ver a sua tarefa de monitoriza o alargar o seu mbito disponibilidade do servi o e performance da presta o deste Este processo de monitoriza o deve ser cuidadosamente estudado e acordado contratualmente com o parceiro privado de forma a evitar conflitos e mantendo o n vel de flexibilidade necess rio para incluir poss veis altera es ao projecto 4 4 CRIT RIOS DE MONITORIZA O De acordo com HM Treasury 2007 a especifica o de requisitos relativamente simples tal como aquecimento ou ilumina o pode ser dif cil e sujeita a disputas ap s assinatura do contrato O n vel de detalhe apropriado a incluir no contrato deve reflectir considera es pr ticas e claras sendo que o sector p blico deve considerar estes assuntos cuidadosamente para todos os elementos do mecanismo de pagamentos Em alguns projectos podem existir aspectos qualitativos da performance dif ceis de medir objectivamente embora sejam importantes para o utilizador final do servi o tal como a qualidade dos servi os alimentares ou a coopera o dos funcion rios Em regra a qualidade do servi o num esquema complexo como um hospital ou escola n o pode ser totalmente reduzido a um conjunto pr tico de crit rios de disponibilidade e performance A prepara o dos crit rios de monitoriza o como se pode observar um assunto complexo me
228. o num novo departamento do UK Treasury o OGC 10 Presidente da Pearl Assurance realizou dois relat rios o primeiro dos quais em 1997 e o segundo em 1999 CEO da BAE Systems realizou um relat rio em 1999 revendo a politica de adjudica o do governo 41 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Partnerships UK sucede a Treasury Task force Partnerships UK sucede a Treasury tornando numa parceria com o governo a reter 2001 Task Force uma percentagem minorit ria de 49 das ac es Criada em parceria pelo Partnerships UK e o D f Health jecti Community Health Partnerships PRENENT Fap oan a obje Edo 2001 desenvolver entregar e gerar investimento no HP GRR NHS Trust Iniciative LIFT uma forma inovadora para melhorar as unidades de cuidado prim rio Em 2004 o Department for Children Schools and Families e o Partnerships UK criam em 2004 Partnerships for Schools PfS conjunto o PfS com o objectivo de promover o seu programa de investimento em escolas sob a forma de PPP PFI Deve mencionar se tamb m a exist ncia de unidades de PPP PFI ao n vel dos governos executivos da Esc cia Irlanda do Norte O Pa s de Gales curiosamente encerrou a sua unidade de PPP PFI do Pa s de Gales em 2004 ainda de expor a import ncia que a National Audit Office NAO e a The Audit Commission assumem fornecendo aux lio no uso e avalia
229. o parceiro privado seja incapaz de resolver O processo de Monitoriza o e Controlo dos Riscos pode ser melhorado se os membros da equipa que gest o do contrato se encontrarem envolvidos durante o processo de concurso permitindo lhes um melhor entendimento da filosofia que serviu de base a partilha de riscos bem como aumentando a sua familiariza o com riscos individuais Este processo pode ainda incluir uma base de dados com li es aprendidas e modelos de gest o de risco que possam ser utilizados em benef cio de projectos futuros Este processo n o deve ser visto apenas como uma forma de avaliar a performance passada mas como uma oportunidade de incorpora o considera es que possam afectar o projecto no futuro e desenvolver estrat gias para melhorar a gest o dos riscos em conformidade com as circunst ncias Em conformidade com as conclus es tiradas no segundo capitulo deste trabalho tamb m neste cap tulo se pode concluir que a par da elabora o de uma politica nacional de PPP igualmente importante o estabelecimento de centros de excel ncia em PPP visando se a partilha de informa o cria o de directivas manuais de boas pr ticas e presta o de aux lio durante o ciclo de vida do projecto A exist ncia destas estruturas poder auxiliar na identifica o dos riscos do projecto correcto estabelecimento de medidas de mitiga o e de certa forma reduzir o n vel de incerteza uma vez que confere confian a e segur
230. o projecto face ao risco ir influenciar o plano de gest o do projecto Estas podem ser expressas em declara es de inten o ou reveladas atrav s de ac es Bens do Processo Organizacional As Organiza es podem possuir abordagens gest o dos riscos predefinidas tal como categorias de risco defini o comuns de conceitos e termos modelos fun es e responsabilidades e n veis de autoridade no processo de decis o Descri o do mbito do Projecto Descri o detalhada dos objectivos do projecto e as tarefas necess rias para os atingir Plano de Gest o do Projecto Inclui as ac es necess rias para definir integrar e coordenar todos os restantes planos subsidi rios no Plano de Gest o do Projecto Estas entradas no processo de planeamento dependem largamente da entidade p blica ou privada bem como da experi ncia desta em lidar com o risco e dos seus objectivos para o projecto No entanto 69 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP o claro conhecimento e defini o destas entradas independentemente da forma s o essenciais para o sucesso do processo da Gest o de Riscos luz desta informa o dever ser desenvolvido um Plano de Gest o dos Riscos inicial obtido no decorrer das reuni es que se verifiquem necess rios e envolvendo os diversos intervenientes no projecto de acordo com as responsabilidades destes De acordo com
231. oderiam noutra circunst ncia resultar numa paragem do projecto Independentemente da origem do capital todas as obriga es financeiras devem ser conclu das dentro do prazo de vida do contrato Como subempreiteiros podemos identificar todos aqueles a quem o SPV recorre para executar os servi os especializados requeridos pelo projecto nomeadamente construtor fornecedores de equipamento operadores entre outros A quantidade e especializa o destes ir depender das caracter sticas do projecto e do modelo de PPP De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 estabelecido um acordo individual entre o SPV e os subempreiteiros regulando as obriga es e responsabilidades de cada um no mbito do projecto tendo como mbito o cumprimento dos objectivos estabelecidos pelo sector p blico para o projecto Estes subempreiteiros dependendo das circunst ncias podem deter ou n o uma participa o equitativa dentro do SPV Assim com o aumento do n mero de intervenientes e complexidade da estrutura toma lugar uma maior partilha de riscos e associa o destes aquele que melhor estiver posicionado para os gerir Ambas as partes sector p blico e privado recorrem frequentemente a Consultores procurando aconselhamento financeiro legal t cnico ou de outro tipo com o intuito de facilitar a complexa estrutura o de uma PPP Segundo Grimsey D Lewis M 2004 o Governo confia nos seus conselheiros para implementar e fornecer uma avalia o
232. ograma de PPP nacional As principais desvantagens e vantagens de uma PPP serviram de conclus o a este cap tulo O segundo cap tulo parte da primeira fase deste trabalho apresenta a evolu o dos meios legislativos e outras formas de promo o desenvolvimento e partilha de conhecimento relacionados com as PPP Identificam se as principais leis em vigor e institui es de promo o existentes n o apenas ao n vel comunit rio mas igualmente ao n vel governamental Ainda neste cap tulo s o analisados os casos de alguns pa ses focando se o investimento realizado sob esta forma de empreitada bem como a estrat gia nacional adoptada em termos de legisla o e institui es existentes A segunda parte deste trabalho foi dedicada an lise de riscos e monitoriza o no contexto de uma PPP Assim o terceiro cap tulo aborda a Analise de Riscos no contexto das PPP focando o processo de identifica o avalia o partilha mitiga o controlo e revis o de riscos tamb m analisado o PSC e a sua import ncia como forma de avaliar o Valor Acrescido que a PPP poder apresentar Apresentaram se ainda categorias t picas de riscos presentes num projecto em PPP e a forma como estes devem ser partilhados entre os v rios intervenientes O quarto e ltimo cap tulo desta tese foca a monitoriza o no contexto de uma PPP permitindo juntamente com o terceiro cap tulo concluir a segunda fase deste trabalho e atingir os objectivos estab
233. omo forma de avaliar o Valor Acrescido que a PPP poder apresentar Apresentaram se ainda categorias t picas de riscos presentes num projecto em PPP e a forma como estes devem ser partilhados entre os v rios intervenientes A partilha de riscos entre o sector p blico e privado e a sua respectiva an lise est impl cita na defini o do conceito de PPP sendo reconhecida como uma das suas principais caracter sticas A an lise de riscos um processo cont nuo fruto da muta o dos riscos ao longo do ciclo de vida do projecto a forma como encarado varia conforme a entidade em conson ncia com a percep o que esta tem do risco e da import ncia que lhe concede Conclui se neste cap tulo que a decis o de levar avante o projecto sob a forma de PPP deve ser baseada nas respostas encontradas para a quest o dos servi os essenciais valor acrescido e interesse p blico Sendo que a exist ncia de um excessivo Optimism Bias bem como a Taxa de Desconto utilizada para estimar o valor actual dos cashflows previstos s o dois aspectos que podem ditar a obten o de estimativas bastante optimistas camuflando o verdadeiro Valor Acrescido criado pela PPP Ficou patente neste cap tulo que o sector p blico enquanto respons vel pela defesa do interesse p blico tem a seu cargo um conjunto de deveres e responsabilidades n o deleg veis que o tornam de certa forma antag nico do sector privado face aos objectivos deste materializados na c
234. onocnncononoconnonononnonnonnonn non rnnnnnnn canon nnrnnannarncnnnrnnnannannns 73 3 0 PARTILHA DOS RISCOS ciar linea a ne iiia ES 74 3 6 1 PRINC PIOS A TER EM CONTA NA PARTILHA DE RISCOS NUMA PPP sereias 75 3 6 2 NFASE NOS SECOS a EO 76 3 6 3 ASPECTOS GERAIS DA PARTILHA DE RISCOS cooococcoonconcoonoonoonconnonnconconnonnconnonnconcnnon non nnnn non nro nrannnnnnos 78 3 6 4 IDENTIFICA O DOS RISCOS A RETER PELO SECTOR P BLICO cccoccoccoocconcononnnoononnconncononnconnconcnnnnoos 80 3 6 5 PSC PUBLIC SECTOR COMPARATOR o ccooccccooccnonnncconncnnonnnnnnncnnonnnncnnn cnn nn nn rn nnnn nn nan rnrnnnnrnnnnnnnnncinnn 81 3 6 6 PARTILHA TIPICA DE RISCOS heitinn A A SL ASUS SS STATES 85 3 7 MITIGA O DOS RISCOS cooococccccocococonoconococononocnncnnonnconnonnnnnnononnnonn non nnnnn rro nan onn nene nara rnnrnnnannannas 88 3 7 1 MECANISMOS DE MITIGA O AO DISPOR DO SECTOR PRIVADO oooococcoccconconconncononnconnooncnnconncnncnnncnnoos 88 viii An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 7 2 MECANISMOS DE MITIGA O AO DISPOR DO SECTOR P BLICO ococcccoccncconncconnncconncononaninnnncnnnnnionaninnos 89 3 8 MONITORIZA O E CONTROLO DOS RISCOS terem 92 3 9 DESCRI O DOS RISCOS oil ia A a 93 3 9 1 RETROSPECTIVA tdi ia 93 3 9 2 EXEMPLO DE UMA LISTA DE RISCOS DE PROJECTO coocococconconoononnonnonoonnononnnononnonnoncononnonnnonnn
235. onquista de lucro Torna se assim importante que aquando da considera o dos riscos sua negocia o e partilha o sector p blico compreenda as motiva es associadas posi o do parceiro do sector privado Do ponto de vista do sector p blico a partilha dos riscos mais eficiente se existir apenas um contrato com uma entidade nica o SPV envolvendo todo o ciclo de vida do projecto procurando se que este sinta um forte est mulo para assegurar que as fases de projecto constru o opera o e manuten o convirjam numa fase altamente eficiente 129 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP A forma como ambos os sectores lidam com os riscos foi abordada neste cap tulo podendo observar se que o sector privado lida com o risco de formas distintas seja por transferir o risco para uma terceira parte subcontrata o ou atrav s de seguros Por norma os parceiros privados apenas aceitar o um risco se forem capazes de o traduzir num custo gerir e mitigar O sector privado particularmente sens vel partilha de alguns riscos nomeadamente risco legislativo e de altera o das pol ticas do governo risco de for a maior e riscos relacionados com o local espec fico do projecto Independentemente da forma como estas entidades lidam o risco a incerteza nunca poder ser eliminada por completo de um projecto isto porque existir o sempre riscos n o previst
236. ontrar alinhado com os interesses do governo Ao colocar se numa posi o de cliente de servi os o sector p blico coloca se numa posi o favor vel para impor os seus objectivos desde que o mecanismo de pagamentos e pre os escolhido Os Indicadores de Performance s o vulgarmente conhecidos pela sua designa o inglesa K P L Key Performance Indicators 76 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP seja adequado Uma estrutura de pagamentos e pre os dever incluir alguns dos seguintes mecanismos 1 Pagamento ap s conclus o Os pagamentos de acordo com o princ pio no service no pay apenas devem come ar quando o servi o contratado come a a ser prestado sob a condi o deste se encontrar em conformidade com o contrato Pretende se desta forma afastar alguns riscos do sector p blico e incentivar o parceiro privado a cumprir com as especifica es do projecto e iniciar a presta o de servi os o mais cedo poss vel 2 Pagamentos unit rios pelos servi os prestados Dependendo do projecto os mecanismos de pagamento podem ser v Baseados nos servi os dependendo da disponibilidade e n veis de performance do servi o s o adequados para servi os de acomoda o onde a utiliza o pode variar mas a disponibilidade importante Y Transacc o ou baseados na utiliza o pagamentos feitos por transac o ou unidade Este tip
237. oria dos governos para dar in cio a utiliza o de PPP No entanto com o aumento de experi ncia na sua utiliza o verifica se um alargamento do mbito de aplica o das PPP a outros sectores principalmente ao sector da Sa de e ao sector da gua e Tratamento de Res duos L quidos e S lidos O Quadro 2 2 indica os resultados do estudo apresentando em PriceWaterhouseCoopers 2005 bem como os resultados apresentados no relat rio da DLA Piper 2007 De forma a integrar a informa o disponibilizada pelos dois relat rios referidos e possibilitar a tirada de conclus es as categorias definidas em PriceWaterhouseCoopers 2005 foram compatibilizadas com as apresentadas em DLA Piper 2007 ou seja a categoria Estradas passou a incluir Portos e T neis para integrar a informa o de DLA Piper 2007 O mesmo se passa com a categoria Escolas que passou a incluir a Educa o Portos e Obras Mar timas Habita o e Urbanismo O objectivo unicamente apresentar os sectores com maior actividade e aqueles que recentemente t m vindo a captar maior investimento sob a forma de PPP O relat rio da DLA Piper 2007 n o contempla os projectos em fase de execu o contudo faz referencia aos projectos cancelados ou em espera O Quadro 2 2 reflecte apenas a actividade verificada por sector e n o o valor monet rio envolvido sendo este um assunto que ser desenvolvido nos par grafos seguintes Quadro 2 2 Projectos realizados atrav
238. orrido Estes s o alguns dos aspectos e quest es a colocar aquando da monitoriza o da sa de organizacional do projecto Trata se de uma listagem n o exaustiva adapt vel a qualquer tipo de projecto Em conjunto com a monitoriza o da disponibilidade e performance do servi o estes tr s aspectos devem traduzir a qualidade do projecto Al m da qualidade do projecto ser importante para o sector p blico monitorizar a viabilidade do neg cio De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 a viabilidade do neg cio pode ser medida em termos de performance global gest o dos fluxos de rendimento e dos riscos A monitoriza o da performance global do neg cio justifica se pela necessidade de implementar um processo de gest o da performance relacionado com os objectivos estrat gicos do projecto e os resultados esperados A performance deve ser considerada tanto ao n vel estrat gico como ao n vel do projecto isto porque cada projecto ir variar conforme os seus objectivos estrat gicos e factores espec ficos No quadro seguinte apresenta se uma listagem de alguns assuntos a ser abordados na monitoriza o da performance global do neg cio embora esta possa variar conforme o projecto e a estrutura da entidade a ser monitorizada Quadro 4 3 Indicadores da performance do neg cio Grimsey D Lewis M 2004 Aspectos Ferramenta de An lise Assuntos chave Gest o da performance ao An lise da ind stria revis o dos O
239. os ou simplesmente n o identificados ou riscos que n o podem ser estimados A gest o de riscos como se pode constatar inclui diversos processos visando a identifica o e planeamento do risco sua an lise no caso das PPP a sua partilha mitiga o monitoriza o e controlo Trata se de um processo cont nuo que decorre ao longo de todo o ciclo de vida do projecto Muitas das categorias gen ricas de riscos utilizadas como referencia podem se sobrepor podendo ser trai oeiras mesmo para gestores experientes originando uma falha na identifica o compreensiva e precisa dos riscos de veras relevantes ao projecto No caso de uma PPP o sector p blico dever partir de um posi o de cliente de servi os desta forma transferindo os riscos para o parceiro privado Embora a ideia de transferir os riscos para um dos parceiros em teoria funcione como incentivo a sua gest o eficaz Na realidade na partilha de riscos nada de gra a assim a quest o que o sector p blico deve colocar a si mesmo aquando da decis o de transfer ncia do risco se o pre o que ir pagar por essa transfer ncia maior ou menor do que aquele que pagaria caso assumisse o risco tendo em conta as op es de mitiga o a sua disposi o ou seja se esta transfer ncia se traduz em Valor Acrescido para o projecto Como se pode observar importante que ao definir os servi os o sector p blico tenha em mente que o fornecimento do servi o deve ser pass
240. os utilizando se para o efeito an lises de sensibilidade an lise do retorno financeiro esperado e rvores de decis o Existem igualmente t cnicas de modela o e simula o correntemente utilizadas para quantificar os riscos nomeadamente a T cnica de Monte Carlo De acordo com Partnerships Victoria 2001b ao serem estimadas as consequ ncias deve ser dada particular aten o aos custos provenientes da repara o do projecto caso o risco se materialize bem como aos custos das v rias op es de mitiga o necess rias incluindo recorrer a um novo segurado O resultado final deste processo de an lise de riscos ser uma lista de riscos actualizada com probabilidades de ocorr ncia impacto e custos caso o risco se materialize De acordo com Bing Li et al 2004 esta avalia o dos riscos ir auxiliar o sector p blico a estabelecer o tipo e quantidade de riscos que procura transferir para o sector privado dando origem a um registo inicial de partilha de riscos que ser comunicada durante a fase de concurso com base neste informa o que se ir decidir na fase seguinte quais o riscos que devem ser retidos e quais o que se pretende transferir para o sector privado 3 6 PARTILHA DOS Riscos a partilha de riscos que difere um projecto em PPP dos demais realizados sob as formas mais tradicionais O reconhecimento dos riscos e dos custos a estes associados entendida como sendo uma forma de obten o de Valor Acrescido p
241. os financeiros Por conseguinte o estado deve nas suas especifica es identificar tempos de resposta adequados rectifica o destas quebras de forma a evitar uma quebra catastr fica Deve ainda especificar o n mero de quebras admiss veis dentro de um determinado per odo previamente reclassifica o como quebra catastr fica Ao colocar se na posi o de cliente de servi os o sector p blico est a transferir uma elevada quantidade de riscos para o sector privado esperando obter o maior Valor Acrescido poss vel para o projecto No entanto nem sempre esta abordagem ser pratic vel dependendo do tipo de projecto objectivos e politicas do sector p blico e do tipo de financiamento escolhido Mesmo assim a validade dos mecanismos descritos bem como a sua import ncia permanece cabendo ao sector p blico deles tirar o melhor partido poss vel para incentivar o sector privado a uma eficiente gest o dos riscos 3 6 3 ASPECTOS GERAIS DA PARTILHA DE RISCOS Independentemente do tipo de projecto existem riscos que n o podem ser controlados por exemplo os riscos de for a maior aumento das taxas mudan as do ambiente empresarial Nestes casos conforme refere Partnerships Victoria 2001b o sector p blico poder decidir adoptar uma posi o de partilha dos efeitos com o seu parceiro Ambas as partes actuam em conjunto para mitigar e partilhar as consequ ncias caso o risco se concretize Desta forma o sector p blico poder
242. os no mbito deste cap tulo que tem como intuito aumentar o entendimento sobre a partilha de riscos e dos objectivos de ambas as partes durante a sua negocia o bem como identificar os principais riscos envolvidos num projecto deste tipo e a posi o preferida e assumida por cada sector 3 1 PERCEP O DO RISCO Os intervenientes t picos e o seu papel no contexto de uma PPP s o dois t picos que foram abordados no Capitulo 1 desta tese juntamente com a estrutura t pica de um SPV Pretende se nesta sec o abordar a forma como os riscos s o compreendidos por ambos os parceiros p blico e privado S P V Special Purpose Vehicle conforme definido no Capitulo 1 desta tese 61 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 1 1 A POSI O DO SECTOR P BLICO A partilha de riscos entre ambos os sectores uma das principais caracter sticas das PPP Embora possa parecer interessante ao sector p blico transferir a totalidade dos riscos inerentes ao projecto para o sector privado almejando desta forma um maior valor acrescido este dever ter em considera o que a transfer ncia de um risco tr s associada a si um determinado pre o Da mesma forma o sector p blico deve ter em mente a singularidade de cada projecto embora possam ser de natureza semelhante a partilha de riscos final depender sempre das caracter sticas intr nsecas ao projecto Assi
243. ossu das pelo estado e necessitam servir os objectivos p blicos e uma outra empresarial no sentido em que as suas opera es devem ser geridas como um neg cio 1 3 TIPOS DE PPP As Parcerias P blico Privadas n o s permitem um largo leque de op es ao n vel do tipo e envolvimento dos parceiros como tamb m podem ser aplicadas no desenvolvimento de infraestruturas diversas aspectos que se pretendem aclarar nos par grafos seguintes 1 3 1 CLASSIFICA O DAS INFRAESTRUTURAS Como mencionado anteriormente uma PPP tem como objectivo assegurar o financiamento constru o renova o gest o ou manuten o de uma infraestrutura ou presta o de servi os Se certo que facilmente identificamos as vias de comunica o ou os edif cios como sendo infraestruturas a verdade que o seu mbito muito mais abrangente A divis o de Argy F et al 1999 citado em Grimsey D Lewis M 2004 provavelmente a mais objectiva classificando as infraestruturas em dois tipos econ micas e sociais subdividindo estas em Hard e Soft dando origem a quatro categorias 1 Infraestruturas Econ micas Hard 2 Infraestruturas Econ micas Soft 3 Infraestruturas Sociais Hard 4 Infraestruturas Sociais Soft As Infraestruturas Econ micas s o consideradas como fornecedoras de servi os interm dios aos neg cios e industria e a sua principal fun o diz respeito ao refor o das iniciativas
244. owledge 3 Edition PMI inc U S A PriceWaterhouseCoopers 2005 Delivering the PPP Promise A review of PPP issues and activity Dispon vel em http www pwc com Data de acesso 03 de Mar o de 2008 Ribault A 2001 Lessons from the French Experience in Public and Private Partnerships In Irish Banking Review Spring 2001 Edward Elgar Cheltenham The Allan Consulting Group 2007 Performance of PPP s and Traditional Procurement in Australia Dispon vel em http www allenconsult com au Data de acesso 17 de Mar o de 2008 Treasury Taskforce 1998 Public Sector Comparators and Value for Money Policy Statement n 2 Londres HMSO Tribunal de Contas 2007 Relat rio de Auditoria N 04 2007 2 Sec o Auditoria aos Encargos do Estado com as Parcerias P blico Privadas Concess es Rodovi rias e Ferrovi rias Seguimento das Recomenda es Dispon vel em http www tcontas pt Data de acesso 03 de Abril de 2008 UNESCAP 2007 Public Private Partnerships in Infrastructure Development An introduction to issues from different perspective UNESCAP Transport and Tourism Division Bangkok Wettenhall R 2005 The Public Private Interface Surveying the History In The Challenge of Public Private Partnerships Learning from International Experience Edward Elgar Cheltenham 138
245. para o com as formas tradicionais de empreitada devido maior identifica o de riscos e sua mitiga o numa fase mais recente do projecto o que se traduz em menores desvios entre os valores do custo e prazos No entanto as PPP possuem algumas desvantagens gerando por vezes alguma pol mica Actualmente existe alguma preocupa o em rela o dura o de todo o processo de concurso sendo que este na maioria dos casos longo e dispendioso o que tem vindo a traduzir se numa redu o do n mero de propostas submetidas a concursos Este um aspecto essencial que poder traduzir se num impacto negativo para a PPP reduzindo o Valor Acrescido para o projecto A complexidade dos processos e a inadequa o da maioria das estruturas p blicas perante este novo modelo de neg cio uma das raz es frequentemente indicadas como um dos factores respons veis pelo insucesso de projectos com o formato de PPP devendo ser vista como uma das suas principais desvantagens O PSC abordado no terceiro cap tulo desta tese tal como se pode concluir ainda alvo de grande discuss o especialmente 126 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP em rela o s taxas de desconto utilizadas classificando se em alguns casos a sua utiliza o como duvidosa Conclui se que este se trata de um t pico que necessita de maior estudo e desenvolvimento A elabora o deste cap tulo
246. para cada risco inclu do no Registo Y Descri o do Risco descri o compreensiva do risco incluindo fonte o que poder afectar e o mbito potencial do impacto v Classifica o do Risco por exemplo Local de Constru o Financeiro Legislativo v Respons vel pelo Risco a pessoa respons vel pela gest o do risco O respons vel deve assegurar que todas as medidas de mitiga o se encontram em funcionamento de acordo com o acordado e dentro do previsto Y Probabilidade de Ocorr ncia do Risco a probabilidade de ocorr ncia do risco Uma mudan a da probabilidade poder representar o resultado de medidas de mitiga o ou eventos externos v Impacto do Risco definido como a gravidade ou impacto monet rio das consequ ncias caso o risco se materialize v Toler ncia do Risco e Escala Num rica de Magnitude classifica o da exposi o ao risco por exemplo control vel material severo muito severo Esta classifica o pode ser associada a uma escala num rica pr estabelecida Y Medidas de Mitiga o Tomadas listagem das medidas tomadas at data para mitigar o risco e subsequentes resultados de probabilidade e impacto Y Medidas de Mitigac o Planeadas listagem das medidas planeadas para mitigar o risco e poss veis efeitos na probabilidade e impacto do risco Y Calendariza o intervalo de tempo em que se prev que o risco afecte o projecto ou etapa do projecto em que o risco aplic
247. parcerias na sa de com a cria o de novos hospitais centros de atendimento entre outros Dois destes projectos encontram se j em funcionamento deste 2007 o Centro de Atendimento do SNS e o Centro de MFR do Sul Apresenta se no quadro seguinte os valores dos encargos previstos pelo Estado de acordo com Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 e n o incluindo os custos adicionais nomeadamente por modifica o unilateral do contrato atrasos na expropria es e nas aprova es ambientais obstante das recomenda es indicadas em Tribunal de Contas 2007 2 Estradas de Portugal S A informa o disponibilizada em http www estradasdeportugal pt Data de acesso 09 de Abril de 2008 54 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 2 12 Encargos Previstos com as Principais PPP em milh es de euros Minist rio das Finan as e da Administra o P blica 2008 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Conc rodovi rias com portagem real 133 6 22 2 60 1 67 9 61 7 62 5 63 5 62 0 Conc rodovi rias com f 704 5 741 9 777 0 780 1 769 4 723 8 752 7 756 5 portagem virtual SUb concess es 860 1 764 1 837 1 8480 831 1 7683 8163 818 6 rodovi rias Concess es Ferrovi rias 11 6 11 0 9 7 PPPs na rea da Sa de 80 7 224 4 233 3 381 9 443 4 459 5 471 7 490 2 Outras Parcerias 27 9 42 0 4
248. pera o do projecto A experi ncia destes consultores externos pode auxiliar na resolu o de v rios problemas e riscos que de outra forma o sector p blico por si s n o seria capaz de resolver O n vel de depend ncia do sector p blico fun o da sua experi ncia em projectos deste tipo bem como das suas pr prias capacidades Por exemplo o recurso a especialistas t cnicos que auxiliem na avalia o das componentes do projecto ou na avalia o dos riscos de mercado e estrutura o inicial do neg cio Conforme refere Partnerships Victoria 2001b uma correcta estrutura o e gest o do contrato e a simplifica o do mbito do projecto poder auxiliar a prevenir a tomada n o intencional de riscos por parte do sector p blico em especial daqueles que foram transferidos para o sector privado em troca de um pr mio Este ponto especialmente importante em projectos de elevadas dimens es e complexidade podendo ser agravado por um sistema p blico de atribui o de licen as complexo ou n o habituado a lidar com PPP Uma vez mais a exist ncia de manuais poder auxiliar na estrutura o e gest o do contrato bem como na interliga o entre as diversas agencias p blicas envolvidas Deve ser dedicado particular nfase ao processo de consulta em que o sector p blico deve assegurar que qualquer aux lio prestado ao parceiro privado n o coloca em risco os seus direitos contratuais evitando de forma n o intencional assumi
249. permitiu concluir que no caso do Reino Unido o esquema PPP PFI teve o seu in cio formalmente no ano de 1992 tornando se em 1994 a op o de financiamento preferida do governo para projectos de grande dimens o Os elevados montantes de investimento realizado correspondem a praticamente metade do valor Europeu em 2007 constata se que a regi o de Londres a mais beneficiada 43 to total O n vel de investimento reflecte duas d cadas de progresso neste campo e como tal in meras li es aprendidas com os sucessos e insucessos obtidos O Reino Unido deve ser considerado um bom exemplo de como o desenvolvimento de uma politica de PPP de mbito nacional deve ser realizada A par do crescimento do investimento teve lugar o desenvolvimento e adapta o institucional a publica o de relat rios e documentos de orienta o dando origem a um processo de partilha de experi ncias e melhoria cont nua promo o e controlo das iniciativas PPP PFI apesar de ainda hoje n o possuir legisla o espec fica para o tema questionando se uma vez mais perante este cen rio a efectiva necessidade de legisla o ao n vel comunit rio Como se pode concluir na an lise feita a Austr lia semelhan a do Reino Unido n o possuiu um quadro legislativo para as PPP embora existam centros de excel ncia ao n vel estatal local e a publica o de material de orienta o em alguns destes estados Em 2004 foi criado um f rum ao n vel nacional para p
250. permitiu em primeira inst ncia apresentar alguns conceitos b sicos de uma PPP essenciais para o entendimento dos dois aspectos cr ticos no sucesso deste modelo an lise de riscos e monitoriza o Permitiu igualmente atingir alguns dos objectivos deste trabalho nomeadamente perceber a evolu o das PPP possibilitando algumas conclus es acerca das mais valias e desvantagens deste tipo de empreitada Ainda como parte da primeira fase deste trabalho apresentou se no segundo cap tulo a evolu o dos meios legislativos e outras formas de promo o desenvolvimento e partilha de conhecimento relacionados com as PPP Foram identificadas as principais leis em vigor e institui es de promo o existentes n o apenas ao n vel comunit rio mas igualmente ao n vel governamental Ainda neste cap tulo foram analisados os casos de alguns pa ses focando se o investimento realizado sob esta forma de empreitada bem como a estrat gia nacional adoptada em termos de legisla o e institui es existentes A inclus o deste cap tulo no trabalho permitiu perceber que as PPP n o se encontram definidas ao n vel comunit rio n o sendo alvo de legisla o espec fica embora a import ncia desta forma de coopera o reconhecida pela Uni o Europeia dentro dos limites razo veis citando se como poss vel contributo ben fico para o desenvolvimento de v rias infraestruturas transeuropeias desde que se cumpram os princ pios de transpar ncia ig
251. poder ser dif cil identificar os n veis ideais como tal ser adequado utilizar um processo de calibra o que permita durante as fases iniciais do projecto ajustar eventuais disparidades igualmente essencial obter um consenso com o parceiro privado como forma de evitar disputas futuras e elevados pr mios pelos riscos para o sector p blico em troca dos riscos em causa 4 4 4 OUTROS ASPECTOS SUJEITOS A MONITORIZA O A monitoriza o da disponibilidade e performance do servi o importante para assegurar o cumprimento do contrato que os objectivos do sector p blico s o atingidos e para efectivar a implementa o do mecanismo de pagamentos e transfer ncia de riscos Existem ainda outros aspectos que devem ser alvo da monitoriza o do sector p blico particularmente nos projectos em que este det m uma posi o dentro do SPV por exemplo como um dos financiadores do projecto ou operador Nestas situa es ser mais do que nunca relevante para o sector p blico monitorizar a viabilidade do projecto e sua qualidade global A qualidade do projecto tem vindo a ser discutida ao longo das sec es anteriores sob a forma da disponibilidade do servi o e do n vel de performance restando apenas referir que de acordo com HM Treasury 2007 todos os projectos devem incluir no m nimo os seguintes pontos x Y Realiza o de inqu ritos regulares satisfa o dos utentes a ser realizados pelo parceiro privado ou uma terceir
252. ponibilidade como a performance do servi o a distin o entre os pontos a ser inclu dos na defini o de disponibilidade e aqueles a ser integrados no mbito do sistema de monitoriza o da performance do servi o essencial Nos casos em que exista uma sobreposi o poder ser apropriado que ambos os itens figurem tanto na defini o da disponibilidade como no sistema de monitoriza o da performance desde que esta situa o seja clara e se evite a sua duplica o O mecanismo pode envolver dedu es monet rias directas por falhas quer em termos de indisponibilidade baixa performance ou outros termos apropriados ao mecanismo de um projecto espec fico Pode ainda envolver um sistema de duas fases onde uma falha conduz antes de mais a pontos que posteriormente conduzem a dedu es monet rias O pagamento de um dado per odo pode ser estruturado como come ando do zero com o pagamento a aumentar em fun o da disponibilidade e da performance do servi o Ou poder ir aumentando de acordo com a disponibilidade e sujeito a dedu es como consequ ncia de baixa performance Pode ainda existir um Pre o Base sujeito a dedu es por indisponibilidade e baixa performance Em regra um mecanismo de pagamentos deve procurar medir mesmos mas medir bem de forma antag nica a um sistema demasiado elaborado e dif cil de operar O mecanismo deve concentrar se em medir sa das ou resultados e n o entradas no processo O secto
253. preiteiros ou seja num projecto com v rios subempreiteiros a substitui o de um deles poder n o causar grande impacto no n vel de performance do projecto e como tal as dedu es previstas e possibilidade de incorrer em termina o do contrato dever continuar como antes Ainda sobre este assunto HM Treasury 2007 sugere que o sector p blico dever apenas em ultima inst ncia intervir ao n vel dos subempreiteiros mesmo que seja para se proteger de baixos n veis de performance Este um risco que o sector p blico paga ao parceiro privado para gerir e como tal deve limitar se a impor as dedu es financeiras relevantes no caso de baixos n veis de performance e deixar o parceiro privado resolver a situa o antes de incorrer em termina o do contrato Alem de referir o n vel de performance e os meios atrav s dos quais estes ser o aferidos e comparados com os n veis pr estabelecidos o contrato tamb m deve estabelecer de forma clara quais as consequ ncias em caso de falha do parceiro privado HM Treasury 2007 recomenda duas abordagens sendo que a mais simples consiste na categoriza o dos v rios tipos de falhas de performance e utiliza o de uma matriz de dedu es monet rias simples A alternativa consiste numa abordagem em duas etapas na qual o parceiro privado incorre em primeira inst ncia num n mero de pontos espec ficos por cada falha de performance de acordo com a seriedade da falha sendo estes posterior
254. projecto sendo que na Austr lia 10 a 15 do investimento em infraestruturas realizado na forma de PPP De acordo com o mesmo estudo The Allen Consulting Group 2007 o mercado Australiano encontra se agora na segunda fase de desenvolvimento correspondente a um aumento do n mero de projectos de infraestruturas sociais nomeadamente hospitais e escolas A primeira fase foi caracterizada pelo desenvolvimento das t cnicas e instrumentos de financiamento em projectos do tipo BOT e BOOT no sector dos transportes Este estudo refere ainda provis es de aumento do investimento em infraestruturas que possivelmente resultara num aumento do mercado de PPP atraindo 25 do total do investimento durante os pr ximos anos O website do Australian National PPP Forum apresenta uma lista de 39 projectos adjudicados e em fase de opera o a data de Novembro de 2007 bem como projectos actualmente no mercado e uma lista de 21 projectos em fase de desenvolvimento no entanto n o s o apresentados os valores destes O Quadro 2 7 resume esta lista agrupando os projectos por estado Quadro 2 7 Lista de projectos por Estado Australian National PPP Forum website Novembro de 2007 Projectos G Futuros no Mercado peuaicados San rage Total Opera o New South Wales 4 2 13 19 Victoria 7 2 18 27 Queensland 4 2 2 8 South Australia 1 2 1 4 Western Australia 1 0 1 2 Tasmania 0 0 1 1 Northern Territory 0 0 1 1 Aust
255. que veio aumentar ainda mais a competitividade dos transportes no seio da cidade Em Julho de 1933 o London Underground acabaria por ser nacionalizado com compensa o para as companhias privadas z O London Underground exemplo das dificuldades que este tipo de projecto alvo desde as dificuldades iniciais de obten o de capital ou de outra ordem evolu o tecnol gica imprevis vel mudan as do regime legal altera o do mercado entre outras Daqui se pode reconhecer a 3 Adrian Smith 1999 autor da publica o Privatized Infrastructure The Role of Government Thomas Telford Londres 4 Built Operate Tranfer trata se de um dos modelos de PPP e pode ser traduzido como Construir Operar Transferir Segundo Grimsey D Lewis M 2004 as companhias autorizadas foram a Waterloo and City Central London Railway Great Northern and City City and South London Baker Street and Waterloo Charing Cross Euston and Hampstead Brompton and Piccadily Circus Railway An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP import ncia que a an lise de risco assume sendo nos dias de hoje um dos principais factores que marca o sucesso das PPP em rela o s formas mais tradicionais de empreitada Esta an lise de risco deve ser feita por ambos os sectores sendo na maioria realizada de forma mais alargada pelo sector privado para garantir a viabilid
256. r essencialmente e daqui em diante al m do aspecto Legislativo a Analise de Risco e a Defini o dos Crit rios de Avalia o e Acompanhamento procedimentos 9 e 24 respectivamente conforme lista anterior 1 5 2 PROGRAMA DE MBITO NACIONAL A crescente popularidade das PPP junto do sector p blico bem como a complexidade destas tem vindo a levar Governos por todo o mundo Reino Unido Austr lia Estados Unidos Indon sia ndia ou at mesmo o Sri Lanka de acordo com UNESCAP 2007 a criar politicas de mbito nacional com o intuito de facilitar o desenvolvimento e implementa o de projectos em PPP De acordo com Costa J Provid ncia P 2004 o langamento de programas de Parcerias P blico Privadas passa por diversas fases de modo a que a sua implementa o se realize de um modo sustentado e progressivo e divide se nas segundas fases Quadro 1 4 Fases essenciais do lan amento de uma PPP Costa J Provid ncia P 2004 Prepara o Fase inicial em que se estabelecem as estruturas iniciais de apoio s Parcerias P blico Privado se definem politicas se procede a mudan as e adapta es do ponto de vista legislativo e organizacional das estruturas p blicas se proporciona a difus o de conhecimentos e forma o das estruturas envolvidas Projectos Piloto Procede se ao lan amento de um conjunto de projectos piloto que permitam definir modelos de implementa o de PPP Expans o Alargame
257. r determinados riscos Devido s responsabilidades que o sector p blico tem para com os seus cidad os e porque nenhum projecto se encontra isento do risco de fal ncia ou interrup o dos seus servi os no melhor interesse do sector p blico a prepara o de um plano de conting ncia Este plano de conting ncia deve prever medidas que permitam enfrentar a eventual interrup o dos servi os a possibilidade do projecto se tornar invi vel ou qualquer situa o que o SPV se veja incapaz de resolver efectivamente De acordo com Partnerships Victoria 2001b este plano deve expandir se para al m das provis es contratuais considerando as op es do sector p blico ap s a sua interven o ou termina o do contrato bem como as estrat gias para lidar com eventos de for a maior que o parceiro privado seja incapaz de resolver O sector p blico tem ainda ao seu dispor o servi o das entidades seguradoras Embora muitos dos riscos que aceita reter possam n o ser sujeitos a seguros existem situa es em que se pode obter Valor Acrescido ao recorrer a estas entidades Um caso particular s o os eventos de for a maior que possam causar dano infraestrutura e influenciar o funcionamento dos servi os Assim a par da elabora o de uma pol tica nacional de PPP igualmente importante o estabelecimento de centros de excel ncia em PPP visando se a partilha de informa o cria o de directivas manuais de boas pr ticas e presta
258. r dos fundos comunit rios para o desenvolvimento regional e seguramente ser expect vel a realiza o de projectos de grande envergadura para fazer face car ncia de infraestruturas sentida nestes pa ses encontrando se j alguns destes projectos em andamento 2 6 PRINCIPAIS CONCLUS ES Apresenta se nesta sec o uma breve s ntese em jeito de principais conclus es dos principais t picos abordados no mbito do tema subjacente a este cap tulo V 58 As PPP n o se encontram definidas ao n vel comunit rio n o sendo alvo de legisla o espec fica embora a import ncia desta forma de coopera o reconhecida pela Uni o Europeia dentro dos limites razo veis citando se como poss vel contributo ben fico para o desenvolvimento de v rias infraestruturas transeuropeias desde que se cumpram os princ pios de transpar ncia igualdade de tratamento proporcionalidade e reconhecimento m tuo previstos nas directivas europeias Ainda ao n vel comunit rio com a Publica o do Livro Verde sobre o tema em 2004 abriu se espa o discuss o troca de experi ncias opini es e possivelmente promovendo se um maior envolvimento de entidades pr ximas a este mesmo assunto Com a publica o no mesmo ano da nova Directiva Europeia 2004 18 CE que regulamenta os contratos de obras p blicas e expressa uma nova modalidade de negocia o que permite em alguns cen rios a negocia o directa de propostas foi dado um segundo pa
259. r os objectivos estabelecidos 3 6 6 PARTILHA T PICA DE RISCOS Segundo EIB 2004 atingir uma partilha de riscos optimizada um dos mais importantes factores na estrutura o de uma PPP Tendo em mente todas as considera es apresentadas existem v rios modelos de partilha de risco que podem servir de base numa fase inicial do projecto Um destes o modelo proposto por Grimsey D Lewis M 2004 que se apresenta no quadro abaixo 85 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 3 2 Modelo de partilha de riscos Grimsey D Lewis M 2004 Tipo de risco Fonte do risco Respons vel Riscos relacionados com o local da obra Condi es do Local Condi es do solo estruturas de apoio Empreiteiro Prepara o do Local Recupera o do local ocupa o polui o descarga obten o de licen as relacionamento com a comunidade Operador SPV Responsabilidade legal pr existente Governo Utiliza o do Terreno Heran a cultural ou terreno nativo entre outros Governo Riscos T cnico Riscos T cnicos Falha nas especifica es colocadas a concurso Governo Falha no projecto Equipa Projectista Risco de Constru o Inefici ncia na realiza o dos trabalhos e Es o Empreiteiro Ultrapassagem do desperd cio de materiais Custo Mudan
260. r p blico dever come ar por elaborar o mecanismo de pagamentos assegurando que para cada rea particular ou falha no servi o existe uma potencial dedu o apropriada O modelo deve ent o ser revisto considerando os efeitos acumulativos de todos os tipos de dedu es Caso se verifique excessivo em termos de dedu es poder encorajar a atribui o de valores excessivos em troca do risco e reservas por parte dos concorrentes De forma oposta se for pouco significativo poder n o se traduzir em incentivo suficiente pata o parceiro privado rectificar as falhas identificadas Ao elaborar o mecanismo de pagamentos essencial que o sector p blico tenha em mente o Valor Acrescido e o incentivo efectivo que este poder trazer para o projecto e parceiro privado respectivamente Este deve conter em conjunto com o contrato incentivos suficientes para motivar o parceiro privado a corrigir eventuais falhas ou fal ncia do projecto 105 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 4 2 2 CALIBRA O DO MECANISMO DE PAGAMENTOS Uma listagem n o exaustiva dos mecanismos de pagamentos que podem ser utilizados numa PPP foi j apresentada no cap tulo precedente Em rela o a este t pico resta apenas referir a import ncia da calibra o do mecanismo de pagamentos De acordo com HM Treasury 2007 o processo de calibra o diz respeito a um amplo n mero de detalhes e
261. ra beneficiar a concorr ncia do processo de concurso as propostas recebidas podem apresentar n veis de transfer ncia de riscos distintos daqueles inicialmente propostos pelo sector p blico Consequentemente para que a compara o entre as diversas propostas e o PSC seja poss vel torna se necess rio analisar o n vel de transfer ncia de riscos de cada proposta para reflectir aquele proposto pelo sector p blico Segundo Partnerships Victoria 2001a isto pode ser conseguido utilizando os seguintes m todos 82 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y Quando a proposta oferece um n vel superior de transfer ncia de risco para o sector privado do que aquele proposto pelo sector p blico o ajuste do custo da oferta dever ser negativo ou seja reduzir o custo total da oferta Y Quando a proposta oferece um n vel inferior de transfer ncia de risco para o sector privado do que aquele proposto pelo sector p blico o ajuste ser positivo ou seja existir um aumento do custo da proposta O ajuste necess rio calculado da mesma forma que o Risco Retido pelo sector p blico Nas figuras seguintes procede se a ilustra o destes tr s casos Na Figura 3 3 pode observar se o PSC e duas propostas entregues a concurso Neste caso a Proposta 1 seria seleccionada uma vez que apresenta o melhor Valor Acrescido para o sector p blico com um custo inferior ao
262. rado pelo D L 141 2006 bem como uma unidade de PPP funcionando como centro de conhecimento e conselheiro do Minist rio das Finan as Dito isto o quadro seguinte apresenta os diplomas relativos s PPP em vigor a data de acordo com a informa o dispon vel no website da Parp blica SAS 7 Conceito introduzido em Portugal em 1997 pelo governo do Eng Ant nio Guterres pela m o do Ministro do Equipamento Social Eng Jo o Cravinho e que significa Sem Custo para o Utilizador A Unidade de PPP faz parte da Parp blica S A Sociedade Gestora de Participa es Sociais de capitais exclusivamente p blicos regida pelo D L 209 2000 de 2 de Setembro Consultar website da Parp blica S A nomeadamente http www parpublica pt Data de acesso 03 de Abril de 2008 49 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 2 9 Diplomas em vigor relativos s PPP Parp blica S A website Diploma Descri o Car cter Geral Decreto Lei n 141 2006 de 27 de Julho Contempla as primeiras altera es ao DL 86 2008 revendo o regime aplic vel interven o do Estado na defini o concep o prepara o concurso altera o fiscaliza o e acompanhamento global de PPP Decreto Lei n 86 2003 de 26 de Abril Tem por objecto a defini o das normas gerais aplic veis interven o do Estado na defini o
263. ralian Capital Territory 3 0 0 3 Federal 1 1 2 4 Total 21 9 39 69 Desta lista e semelhan a do que acontece noutros pa ses a maior quantidade de projectos adjudicados ou em opera o encontra se no sector dos transportes verificando se uma quantidade O Australian National PPP Forum pode ser encontrado no seguinte link http www pppforum gov au 47 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP elevada de projectos no sector da gua tratamento e reciclagem e no sector da sa de Actualmente no mercado encontram se v rios projectos na rea da educa o e escolas e no sector da sa de A informa o dispon vel relativamente aos projectos em fase de desenvolvimento bastante vaga sendo intricado agrupar os projectos listados nas categorias definidas e dif cil perceber a sua dimens o ou at mesmo em alguns caso a quantidade de projectos num determinado sector devendo esta informa o ser tratada com cuidado Quadro 2 8 Projectos realizados atrav s de PPP por sector nos Estados Australianos Australian National PPP Forum website Novembro de 2007 2 2 E Ao D S Pa o Ke YN 8 Aa gt 2 S N E O 72 2 99 hy O y o ul S 8 o I E E o Se 2 SE 3 t go o gt Lo 2 5 gg 9 a g q o o D gt 3 y O o E S o e e gt o o o S O 2 fo 5 T p y lt 5 5 Y 5 Oo o o
264. rav s de seguros De acordo com Partnerships Victoria 2001b por norma os parceiros privados apenas aceitar o um risco se forem capazes de o traduzir num custo gerir e mitigar Alguns exemplos s o frequentemente citados na mais diversa bibliografia sendo um deles a mitiga o do risco de um projecto inovador se verificar desajustado face aos objectivos iniciais conseguido atrav s da sua transfer ncia para um projectista experiente e com seguro Esta entidade privada aceitar as consequ ncias financeiras deste risco desde que seja capaz de receber um retorno financeiro que lhe seja conveniente O mesmo se poder verificar na fase de constru o opera o e manuten o do projecto Actualmente de acordo com Grimsey D Lewis M 2004 um cons rcio t pico incluir empresas de engenharia e gest o de projecto empresas de constru o entidades financeiras e empresas de servi os agrupadas com o objectivo de desenvolver as fases de 64 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP financiamento projecto constru o opera o e manuten o do projecto em quest o Neste caso as entidades que integram o cons rcio partilham entre si os riscos inerentes ao projecto e n o assumidos pelo governo em troca do adequado retorno financeiro A abordagem do sector privado ao risco depende ainda de outros factores como por exemplo a vontade de conquistar um lugar
265. rdem cronol gica Hodge G Greve C et al 2005 Data Evento Descri o Projectos regidos pelas regras do HM Treasury At 1989 Inicio da actividade PPP PFI A sem pr mio de risco Apesar de se desenvolver a j alguns ap s a 1992 In cio formal do esquema PPP PFI iniciativa PPP PFI tem a sua origem formal neste ano 1994 Op o de financiamento preterida do Torna se na op o de financiamento do em governo projectos de grandes dimens es E as TEF Public Private Partnerships Program cia e DRDI crol iras 1996 autoridades locais para oferecer aos governos 4Ps a locais auxilio em projectos PPP PFI Ap s o primeiro relat rio de Malcolm Bates d se a cria o da Treasury Task Force para 1997 Treasury Task Force a A i supervisionar e aconselhar os departamentos em projectos PFI Ap s segundo relat rio de Malcolm Bates tem lugar a cria o do grupo especializado para 1999 Partnerships UK na E pe auxiliar o sector privado a tirar o melhor partido dos neg cios PPP PFI Documentos de orienta o no tratamento 1999 Publica o de documentos de contabil stico dos pagamentos e orienta o pelo UK Treasury responsabilidades assumidas pelos departamentos e governo nos projectos PFI Como resultado do relat rio de Peter Gershon dE d se a fus o de rias agencies Cria o do Office of Government de e gone 2000 governamentais envolvidas nos processos de ANA adjudica
266. recolheu perto de 57 bili es de libras em capital de investimento do sector privado e tipicamente entre 15 a 20 por cento anualmente do or amento do governo O governo excluindo o Governo da Esc cia assumiu compromissos em cerca de 620 contratos estimando se um total de 180 bili es de libras de pagamentos em 54 anos encontrando se a maioria dos projectos fora das folhas de balan o dos departamentos ou governos Apresenta se no Quadro 2 5 o valor dos projectos assinados por departamento Quadro 2 5 Valor dos projectos em PPP PFI assinados por departamento HM Treasury 2007 Departamento Valor m Cabinet Office 348 00 0 61 Department for Business Enterprise and Regulatory Reform 62 93 0 11 Department for Children Schools and Families 4 783 04 8 41 Department for Communities and Local Government 1 333 03 2 34 Department for Culture Media and Sport 235 51 0 41 Department for Environment Food and Rural Affairs 1 507 75 2 65 Department for Transport 22 709 04 39 93 Department for Work and Pensions 990 00 1 74 Foreign and Commonwealth Office 91 00 0 16 Health 10 011 84 17 60 Home Office 848 83 1 49 Inland Revenue 840 00 1 48 Ministry of Defence 5 761 35 10 13 Ministry of Justice 797 20 1 40 Northern Ireland Executive 1 063 87 1 87 Scottish Government 3 976 94 7 00 Scottish Government 997 00 1 75 Welsh Assembly Government 521 82 0 92 Total 56 879 16 100 00 e
267. reendimentos de Modelo PPP Quadro 4 1 Indicadores de Performance do Servi o Grimsey D Lewis M 2004 Aspectos Ferramenta de An lise Assuntos chave KPIs os indicadores de performance fornecem a liga o necess ria entre o mecanismo de pagamentos e as especifica es Modelos KPI abordagem t pica para medir e registar KPI s num projecto baseado em categorias de servi os por exemplo a manuten o de uma infraestrutura Medidas F sicas medi o de elementos quantitativos dentro de especifica es individuais Um ponto de partida no desenvolvimento de um KPI consiste em avaliar o n vel de servi o existente e aquele que ating vel O que o parceiro privado pensa poder atingir e como a performance pode ser medida na pr tica podem diferir de forma significativa Inspec o inspec es f sicas s actividades operacionais para determinar os n veis de qualidade da performance do servi o Falha identificada Tempo de Rectifica o medir o tempo que decorre entre o pedido do sector p blico e a tomada de medidas por parte do parceiro privado para rectificar o incidente Os KPI s necessitam estar em funcionamento na altura em que o contrato assinado Contudo medida que o projecto avan a e em particular nos momentos iniciais da fase de opera es necess rio flexibilidade suficiente no contrato para rever e corrigir os KPI s contratados Opini o
268. ria dos Estados Membros encontra se sem legisla o ou em fase de desenvolvimento desta com alguma legisla o espec fica ao n vel sectorial como se pode averiguar no Quadro 2 1 Quadro 2 1 Quadro legal e institucional nos Estados Membros PriceWaterhouseCoopers 2005 Centro Legisla o Centro de Legisla o de PPP sobre PPP PPP sobre PPP Estados Membros Novos Estados Membros ustria AAA Chipre AA B lgica A EE Rep blica Checa AA EE Dinamarca AA Est nia E Finl ndia E Hungria AA E Fran a AA nm Let nia AA EE Price WaterhouseCoopers Delivering the PPP promise A review of PPP issues and activity Novembro de 2005 32 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Alemanha AA Litu nia AA E Gr cia A ma Malta AA Irlanda AAA EEE Pol nia AA EEE It lia A A E Eslov quia Luxemburgo Eslov nia A E Holanda AAA Outros Estados S Re c E Bulg ria A Portugal AA EE Rom nia AA EE Espanha EEE Turquia A EEE Su cia Reino Unido AAA Chave Identificada a necessidade de um Centro de PPP e A algumas iniciativas j E Legisla o a ser proposta tomadas ou apenas um centro regional existente Centro de PPP em Quantidade consider vel de progresso ou existe mas legisla o a ser AA EE
269. rivada sob a forma de investimento em troca de ac es do SPV Pode ser obtido sob a forma de cr dito junto de Entidades Credoras pode ainda ser disponibilizado por Financiadores em troca de ac es do SPV ou junto de Institui es Multilaterais Obviamente a origem e estrutura ir depender das necessidades do projecto e dos seus intervenientes Segundo Grimsey D Lewis M 2004 as prepara es para financiamento do SPV tomam lugar na maioria dos casos ao mesmo tempo que o contrato e subcontratos se encontram conclu dos Tem como pr condi o a exist ncia de um fluxo de retorno que promova seguran a s institui es financiadoras e estimulem a participa o dos restantes intervenientes sob a forma de capital equitativo Em resumo torna se necess rio a cria o de uma entidade que se possa representar como um risco aceit vel em termos de cr dito Grimsey D Lewis M 2004 real a ainda o papel das PPP como sendo uma forma til para facilitar as transi es intensivas de capital devido ao facto de a dispers o do risco do projecto entre os v rios intervenientes criar um sentimento m tuo de interesse uma vez que todos t m algo a perder se o projecto falhar 16 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Como resultado os financiadores encontram se seguros de que os participantes iram provavelmente trabalhar em conjunto para resolver os assuntos que p
270. rivado de forma a evitar conflitos mantendo o n vel de flexibilidade necess rio para incluir poss veis altera es ao projecto A monitoriza o um mecanismo que permite a opera o efectiva do mecanismo de pagamentos e a gest o do contrato como tal deve ser elaborado especialmente em fun o dos requisitos destes Al m da monitoriza o da performance do servi o e sua disponibilidade igualmente essencial que o sector p blico tenha acesso a informa o que lhe permita avaliar a viabilidade do neg cio e sua sa de organizacional A defini o do que pode ser considerado disponibilidade ou indisponibilidade do servi o variar conforme o projecto e o sector sendo em muitos casos dif cil de estabelecer A medi o da indisponibilidade do servi o deve ser feita da forma mais simples poss vel para evitar defini es complexas e custos excessivos de monitoriza o A forma de medir ir depender da natureza individual do projecto o per odo em que o servi o tem de ser prestado e os per odos de rectifica o permitidos A performance do servi o geralmente utilizada em conjunto com a disponibilidade do servi o para definir de acordo com as provis es contratuais o n vel de pagamento que o parceiro privado ter direito pela presta o do servi o Ao definir o n vel de performance o sector p blico deve concentrar se no n vel de servi o que necessita promovendo a inova o e optimizando a transfer ncia de riscos deven
271. rma gen rica uma PPP envolve os seguintes intervenientes Y Sector P blico SPV Entidades Financiadoras Subempreiteiros Consultores Entidades Seguradoras Ag ncias de Rating X NN SN SN SS Agentes de Escrow v Clientes O Governo ou o sector p blico obrigado a assumir v rias posi es Por um lado ret m um interesse permanente na entrega do bem ou servi o uma vez que frequentemente det m ac es no SPV adquirindo assim direitos e interesses equivalentes aos dos restantes accionistas do sector privado Por outro lado respons vel pela defini o dos objectivos assegurando que os resultados s o entregues 15 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP de acordo com as normas e assegurando que os interesses p blicos est o salvaguardados actuando de forma antag nica uma vez que assume o papel de autoridade reguladora Grimsey D Lewis M 2004 identificam as responsabilidades de cada um dos intervenientes das quais se faz um resumo nos par grafos seguintes O sector p blico continua respons vel por v rios aspectos nomeadamente Y Definir o neg cio e os servi os necess rios bem como os recursos do sector p blico dispon veis para o seu pagamento Y Especificar as prioridades objectivos e resultados Executar um processo cuidadosamente planeado de negocia o Y Determinar o regime de performance estab
272. romover uma melhor coordena o e partilha de informa o almejando se a cria o de um mercado nacional e aumento da consist ncia das propostas Uma vez mais seguindo o exemplo mundial no sector dos transportes que se verifica o maior n mero de projectos Elevado criticismo foi constatado em rela o aos elevados custos de processo de concurso refinanciamento baixos lucros derrapagem or amental entre outros n o obstante prev se o crescimento deste mercado durante os pr ximos anos Tamb m deste exemplo poderia a Uni o Europeia tirar partido no que diz respeito cria o de legisla o e de centros de excel ncia visto de certa forma se trata de um estado federal semelhante a Austr lia 128 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP A analise do caso Portugu s permitiu concluir que no sector dos transportes que se verifica a maior parcela do investimento em PPP talvez proporcionado pela import ncia dada no mbito da Uni o Europeia s TEN Portugal o nico dos tr s pa ses analisados que possui legisla o espec fica s PPP n o possuindo no entanto o t o necess rio centro de excel ncia Algumas das cr ticas apontadas no caso Australiano foram igualmente verificadas em Portugal e referidas como pontos fracos a corrigir segundo o Tribunal de Contas Portugal encontra se neste momento numa fase de expans o das suas PPP ao sector da sa
273. rovidas pelo banco oferecendo maior estabilidade robustez experi ncia e valor ao sector p blico O EIB assume tamb m um papel de conselheiro no desenvolvimento dos programas nacionais de PPP ou em projectos piloto individuais considerados priorit rios Como se pode observar esta entidade desempenha um papel essencial no desenvolvimento das PPP atrav s da disponibiliza o de financiamento e do seu envolvimento desde as fases iniciais at ao final do ciclo de vida do projecto transmitindo maior confian a s partes envolvidas nas transac es O EIB possivelmente a institui o da U E com maior experi ncia pr tica em projectos tipo PPP O Directorate General Regional Policy ou DG Regio respons vel dentro da Comiss o Europeia pela promo o do desenvolvimento econ mico e da coes o social atrav s da sua politica Ajuda a financiar projectos concretos tendo em vista a redu o da diferen a entre os distintos n veis de desenvolvimento existentes nas v rias regi es da Uni o Europeia criando potencial para que as regi es possam contribuir com um maior crescimento e competitividade e em simult neo trocar ideias e boas pr ticas entre si Este organismo publicou em Mar o de 2003 o resultado de um vasto processo de consulta dentro da Comiss o Europeia envolvendo o EIB o European Bank for Reconstruction and Development ou EBRD unidades de PPP e grupos de trabalho dos v rios Estados Membros e Pa ses Candida
274. rta flexibilidade ao parceiro privado antes de lhe impor dedu es por baixa performance Obviamente a flexibilidade dever ter em conta que embora o fornecimento do servi o n o seja excelente este adequado e a baixa performance n o afecta a opera o da rea ou servi o Tal como referido no cap tulo precedente um dos meios que o sector privado tem ao seu dispor para transferir os riscos assume a forma de subcontrata o Como tal ser vulgar numa PPP existir v rios subempreiteiros nas mais diversas fases do ciclo de vida do projecto Embora preferivelmente o sector p blico realize um contrato com uma entidade nica o SPV e este assuma o risco pela baixa performance dos seus subempreiteiros o sector p blico dever certificar se de que n o sujeito a qualquer desvantagem motivada pela mudan a de subempreiteiros que interrompa o n vel de performance do projecto Embora o parceiro privado tenha o direito de substituir os seus subempreiteiros este um assunto que deve ser previsto no contrato face import ncia que assume para a performance do servi o HM Treasury 2007 sugere que o parceiro privado deve ter o direito de substituir os seus subempreiteiros como forma de melhorar o n vel de performance e evitar a termina o do contrato com o sector p blico Em algumas situa es ser dif cil para o parceiro privado substituir um ou mais subempreiteiros sem incorrer em n veis de performance abaixo dos estabelecidos
275. s entrega dos servi os e custo das propostas Ao integrar a fase de projecto constru o e opera o espera se que os concorrentes encontram solu es inovadoras que lhes permitam reduzir os custos de opera o e manuten o da infraestrutura assegurando em simult neo os n veis de qualidade estipulados para os servi os o que se traduzir numa mais valia para o projecto Ao definir os servi os o sector p blico dever ter em mente que o seu fornecimento deve ser pass vel de se medir factor essencial para elaborar uma adequada estrutura de pagamentos Deve ainda ter em mente que a qualidade e quantidade do servi o deve ser suscept vel de se medir e compar vel com Indicadores de Performance O governo deve ter em conta que se tentar definir a forma como o servi o deve ser entregue poder inadvertidamente assumir riscos que de outra forma seriam atribu dos ao sector privado Ap s defini o das especifica es do servi o a ser entregue torna se necess rio estabelecer uma estrutura de pagamentos e pre os Partnerships Victoria 2001b refere que a defini o de um mecanismo de pagamento robusto de import ncia vital para se estabelecer o grau necess rio de partilha de riscos do projecto e incentivar a performance do parceiro privado Caso esta estrutura se verifique desadequada face aos objectivos do governo o parceiro privado poder seguir um trajecto motivado pela obten o de um rendimento que poder n o se enc
276. s rio proceder com iniciativas de acompanhamento ao n vel da adjudica o de concess es e da cria o de empresas conjuntas por parceiros p blicos e privados para a presta o de servi os SPV s E em conson ncia com Comiss o das Comunidades Europeias 2005a prop e se a introdu o de maior clareza sobre o novo modelo de empreitada denominado de Dialogo Concorrencial prometendo ainda a continua o do debate acerca do assunto e considerando a possibilidade de criar em associa o com o Banco Europeu de Investimento um Centro Europeu Especializado em PPP Em rela o s Concess es prev a actualiza o da Comunica o Interpretativa de Abril de 2000 Comiss o das Comunidades Europeias 2000 e menciona a necessidade de se proceder a uma an lise mais profunda antes do lan amento formal de nova legisla o sobre o assunto que caso se verifique dever abranger servi os e obras bem como tra ar os limites claros entre concess es e contratos p blicos Comiss o das Comunidades Europeias 2005b refere com base nos resultados da consulta sobre PPP uma desnecessidade de se proceder ao lan amento de nova legisla o abrangendo o conjunto das PPP contratuais bem como de clarifica o do quadro contratual das PPP ao n vel europeu Prev se ainda a prepara o de um documento interpretativo sobre PPP no decurso de 2006 o que se n o verificou ou pelo menos n o se encontra dispon vel data Destas inten es at
277. s ao volume de neg cios de PPP PFI Na Figura 2 1 poss vel observar o valor dos neg cios realizados referentes ao primeiro semestre no per odo entre 2004 e 2007 Constata se que o valor dos projectos realizados tem vindo a aumentar gradualmente na Europa sendo que o Reino Unido apesar das flutua es um dos principais mercados no contexto mundial Poder igualmente observar se uma expans o desta forma de empreitada no mercado da Am rica Latina e Cara bas bem como no mercado do M dio Oriente e Africa 14 000 00 Y E 12 000 00 4 10 000 00 3 000 00 6 000 00 4 4 000 00 4 2 000 00 all E 0 00 poi Europa excepto Reino Unido sia excepto Australasia Am rica do MESA Am rica Latinas M dio Oriente e Reino Unido ndia Cara as Africa m2004 02005 m2006 D2007 Figura 2 1 Valor de PPP PFI por Regi o 1 Semestre 2004 2007 Dealogic 2007 Dealogic 2007 em conson ncia com o panorama apresentado no Quadro 2 2 confirma o papel e experi ncia do Reino Unido no mercado Europeu e Mundial Am rica Latina e M dio Oriente e Cara bas Africa 3 7 Europa excepto Reino Unido 22 Am rica do Norte 10 Australasia 7 sia excepto ndia E 10 Reino Unido 41 Figura 2 2 Valor M dio de PPP PFI por Regi o 1 Semestre 2004 2007 39 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP
278. s as fun es a incluir e os crit rios a ser medidos torna se necess rio definir a estrutura do mecanismo de pagamentos em fun o do peso de cada uma das componentes ou reas do projecto face import ncia que assumem no contexto global do servi o os per odos de rectifica o da indisponibilidade e quando se considera que o servi o foi restaurado bem como o planeamento da manuten o O pagamento do servi o ir depender da disponibilidade deste e pode variar conforme o tipo de projecto No caso de um hospital o pagamento poder depender do n mero de camas dispon vel ou unidades sendo que os crit rios de disponibilidade acordados s o aplicados a cada unidade como forma de determinar se esta se encontra ou n o dispon vel Desta forma o pagamento unit rio ir variar conforme a quantidade de unidades dispon veis Quando o pagamento realizado com base na quantidade de unidades dispon veis poder ser til dividir o servi o em reas distintas em que cada uma ter consequ ncias financeiras distintas face import ncia que assume na presta o do servi o De acordo com HM Treasury 2007 no caso de um hospital a acomoda o geralmente dividida em tr s reas a mais importante inclui instala es de emerg ncia e acidente e espa os para os pacientes incluindo casas de banho salas de opera o e cuidados intensivos A rea de import ncia m dia inclui zonas de espera e apoio cl nico tal como farm cias fi
279. s de PPP por sector nos Estados Membros PriceWaterhouseCoopers 2005 e DLA Piper 2007 0 e E s5 o N 2 2 E Es 5 T S o 2 Q N o o a E F Eq o O Ps o D n gt E 77 5 0 gt O T fo ul q O o 19 O o o tz US o gt aa i a Kan e O o o Or lt 7 a 9 O o a DN og O a O gt o q o E o o Ko je o gt y O o q o fe 5 E 77 q 3 77 5 o o O dg q o O D 7 o O D lt lt a T a E a T q uu Ll Q lt Estados Membros 2 PWC o o E o o E E o o Austria DLA 66 66 466 b6 X9 PWC E o o o E o Dinamarca DLA 66 466 34 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Em Em PWC m a a nm a EE mat E Fran a mut mmj DLA 66 666 666 66 666 66 66 PWC Em o EE E E Em o o EE TO E Em Alemanha 4666 6 466 dde t 66 dde DLA O O Em PWC a o EEE o EE Em Gr cia 66 66 66 666 66 66 DLA O PWC a EE E o E EEE Em EEE Irlanda DLA 6 06 86 466 666 666 66 PWC Em E E EEE E o Em EEE E EEE It lia 66 666 66 66 666 666 66 666 DLA O x xO x O Ox O PWC m E Luxemburgo DLA N o apresenta qualquer tipo de informa o PWC E E o o o E EE EE Em EE Holanda 466 6 b DLA x x x PWC o E E o EE E o Noruega DLA 66 66 66 666 Em Em PWC o o o E E EE o o Em o EEE Em Em Portugal 66
280. s em benef cio de projectos futuros O processo de monitoriza o e controlo dos riscos ter por base a informa o recolhida e produzida durante os processos anteriores nomeadamente o plano de gest o dos riscos e o registo dos riscos actualizado de acordo com a partilha de riscos estabelecida entre o sector p blico e o sector privado podendo ainda incluir especifica es de performance requerida De acordo com PMI 2004 durante este processo podem ser utilizadas t cnicas de reavalia o dos riscos auditorias an lises de vari ncia e tend ncia medi es da performance an lises de reserva e reuni es regulares de ponto de situa o Visa se desta forma a actualiza o do Registo dos Riscos identifica o das mudan as necess rias e recomenda o de ac es preventivas e ou correctivas bem como actualiza o do plano de gest o do projecto e produ o de informa o que possa ser registada numa base de dados de li es aprendidas 92 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Sempre que um novo risco seja identificado torna se necess rio produzir uma estrat gia para a sua gest o incluindo ac es para mitiga o das suas consequ ncias Esta informa o ir por sua vez constar da actualiza o do Registo dos Riscos do Projecto Partnerships Victoria 2001b sugere que o processo de controlo e revis o n o deve ser visto apenas como um
281. s factores Dadas as restri es or amentais com que se confrontam os Estados Membros ele corresponde a uma necessidade de financiamentos privados no sector p blico Explica se igualmente pela vontade de beneficiar da experi ncia e dos modos de funcionamento do sector privado no mbito da vida p blica O desenvolvimento das PPP insere se tamb m na evolu o geral do papel do estado na esfera econ mica passando de operador directo para organizador de regulador para fiscalizador Comiss o das Comunidades Europeias 2004 reconhece que o recurso s PPP pode contribuir para a realiza o das redes transeuropeias de transportes as quais acusam um importante atraso devido entre outros aspectos insufici ncia dos investimentos Alerta ainda para o facto de que o recurso s PPP n o pode de modo algum ser 27 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP apresentado como a solu o milagrosa para o sector p blico que se v confrontado com restri es de car cter or amental E assim poss vel constatar a crescente import ncia reconhecida ao n vel comunit rio das PPP como resposta necessidade de criar determinadas infraestruturas na Europa durante os pr ximos anos num cen rio de not rio abrandamento do investimento p blico Comiss o das Comunidades Europeias 2004 refere ainda que em rela o ao direito comunit rio apesar da import ncia reconh
282. s iniciais de formula o do projecto para que as preocupa es acerca do cr dito possam ser analisadas e uma nova estrutura desenvolvida podendo utilizar se ainda seguradoras para ampliar o cr dito Segundo Gawlick S 2003 uma conta banc ria geralmente criada normalmente a pedido dos financiadores e gerida por terceiros de maneira a salvaguardar o retorno do projecto com o objectivo de assegurar que as obriga es financeiras s o cumpridas Uma conta deste g nero pode tamb m ser utilizada para reter um dep sito at certas condi es espec ficas serem atingidas 13 Acess vel no site http www cprating pt acesso em 17 de Setembro de 2008 14 z aid a did E E Escrow Account a denomina o inglesa deste tipo de conta banc ria 17 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Os Clientes ou utilizadores s o os benefici rios da Parceria Independentemente de quem sejam importante que sejam bem identificados de modo a que se avalie de forma precisa aqueles que iram pagar pelos servi os como beneficiaram deles e quais os seus crit rios de sucesso Saber quais as necessidades e expectativas dos utilizados finais um dos primeiros passos na defini o do mbito do projecto e na obten o do sucesso deste 1 5 ESTRUTURA E FASES DE IMPLEMENTA O Procura se nos par grafos seguintes expor as diversas fases de implemen
283. s pa ses Anglo Sax nicos Devido a grande tradi o em Concess es os tribunais administrativos tra aram as linhas de um quadro legal Os contratos de concess es podem ser comparados aos modelos BOT Build Operate Transfer ou DBOT Desing Build Operate Transfer definidos adiante neste cap tulo 7 Os contratos de Affermage incluem geralmente o projecto constru o e opera o n o incluindo o financiamento An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP coerente em particular no que diz respeito divis o de responsabilidades entre o operador e os corpos p blicos 1 2 5 OUTRAS FORMAS DE COOPERA O ENTRE OS SECTORES A coopera o entre ambos os sectores ao longo do tempo n o se verificou apenas no sector das vias de comunica o Wettenhall R 2005 p g 23 apresenta uma abordagem diferente dando nove exemplos da forma como os sistemas estatais t m vindo a evoluir e da posi o que os reinos p blicos e reinos privados assumem dentre desses sistemas e de como se t m combinado ao longo dos s culos Nos par grafos seguintes exp e se de forma resumida alguns desses exemplos O primeiro exemplo que nos apresenta diz respeito a actividades de Pirataria promovidas pela Inglaterra durante e ap s a Guerra Espanhola e que a tornariam numa das maiores potencias navais da historia Esta actividade foi vital nos prim rdios da Marinha Re
284. s pelo sector p blico Contudo as PPP n o implicam necessariamente que o parceiro do sector privado assuma todos os riscos ou a parte mais importante dos riscos decorrentes da opera o A distribui o precisa dos riscos efectuar se caso a caso em fun o das capacidades respectivas das partes em causa para os avaliar controlar e gerir Esta forma de relacionamento entre o sector publico e o sector privado traduz se na principal vantagem desta forma de empreitada sendo que a transfer ncia dos riscos para a entidade melhor preparada para os gerir um maior empenho do sector privado na defini o do mbito do projecto juntamente com o desenvolvimento de uma rela o mais longa entre o empreiteiro operador e o cliente permitem a identifica o e resolu o de potenciais problemas obter melhor qualidade final do projecto e atingir um melhor valor para o projecto Value for Money Mott Macdonald 2002 1 2 PERSPECTIVA HIST RICA As PPP t m vindo desde o in cio do s c XXI a ganhar cada vez maior popularidade junto das entidades p blicas sendo que o investimento em infraestruturas atrav s desta forma de colabora o tem vindo a aumentar gradualmente em v rios pa ses por todo o mundo exemplo do Reino Unido e da Austr lia De acordo com Wettenhall 2005 p g 22 este conceito aparece no seguimento de um outro a Privatiza o ou Corporaliza o que por sua vez surgiu como ant doto Nacionaliza o bastante comum
285. scos e 4 promover a flexibiliza o e a efici ncia na concep o das PPP As principais altera es s o transcritas no Quadro 2 10 Quadro 2 10 Melhorias introduzidas pelo DL 141 2006 Tribunal de Contas 2007 1 Com esta altera o prev se agora a constitui o de comiss es cujos membros s o designados em despacho conjunto pelo Minist rio das Finan as e pela Tutela Sectorial acabando se com a obrigatoriedade de emiss o de dos dois pareceres independentes na fase de prepara o da parceria deixando o Minist rio das Finan as de emitir um parecer vinculativo 2 Obrigatoriedade de emiss o da declara o de impacte ambiental previamente ao lan amento da parceria e da identifica o expressa da entidade respons vel pelo pagamento dos encargos bem como origem dos respectivos fundos Obrigatoriedade de se constitu rem comiss es de negocia o em caso de altera es ao contrato para al m de um conjunto de procedimentos a observar em situa es de reequil brio financeiro Introdu o de exig ncias de justifica o da decis o de contratar consultores externos e de san es nas situa es de conflitos de interesse garantindo a independ ncia da consultadoria externa Refor o da possibilidade do Estado anular o processo de constitui o da parceria sem a obrigatoriedade de pagar qualquer indemniza o ao parceiro privado quando esta n o vier a corresponder em termos satisfat rios aos fins de
286. sioterapia e quimioterapia As reas de menor import ncia podem incluir escrit rios e instala es de educa o Em alguns projectos poder ser inclu do no contrato um per odo de rectifica o do servi o durante o qual o parceiro privado dever rectificar os problemas identificados sem dar origem a um per odo de indisponibilidade e consequ ncias financeiras dai resultantes HM Treasury 2007 sugere que a dura o deste per odo dever depender da import ncia do servi o afectado e da natureza do projecto Obviamente este per odo de rectifica o apenas ser pass vel de se aplicar em determinadas falhas por 112 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP exemplo ilumina o num quarto n o sendo aplic vel no caso por exemplo de fornecimento de apenas duas refei es di rias quando se encontram previstas contratualmente tr s Sempre que o parceiro privado rectifique a falha dentro do per odo acordado o servi o ser considerado como dispon vel caso contr rio dever considerar se indispon vel e sujeito as dedu es financeiras relevantes Em alguns projectos poder ser inclu do no contrato a possibilidade de o parceiro privado utilizar meios alternativos para presta o do servi o caso sejam detectadas falhas que afectem a sua disponibilidade Nestas situa es o servi o deve continuar a ser considerado como dispon vel Os pagamentos e s
287. smo tratando se de um projecto simples Estes crit rios variam de acordo com as particularidades de cada projecto face aos objectivos do sector p blico sendo que a experi ncia deste em lidar com este assunto ser essencial para o efeito Nas 109 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP sec es seguintes d se destaque ao estabelecimento de crit rios de monitoriza o tendo por base os manuais t cnicos de ag ncias experimentadas na realiza o de PPP 4 4 1 GENERALIDADES A monitoriza o um mecanismo que permite a opera o efectiva do mecanismo de pagamentos e a gest o do contrato como tal deve ser elaborado especialmente em fun o dos requisitos destes De acordo com HM Treasury 2007 a monitoriza o envolve a recolha e avalia o de informa o objectiva quantific vel e acordada com o parceiro privado A informa o recolhida deve estar directamente relacionada como a performance e indisponibilidade e com as penaliza es financeiras a estes associados Esta deve ocorrer a tr s n veis Y Uma monitoriza o sistem tica por parte do parceiro privado utilizando um sistema de gest o da qualidade apropriado para medir a performance e disponibilidade Y O sector p blico dever rever o sistema de gest o da qualidade do parceiro privado utilizando testes planeados e de forma aleat ria com capacidade para aumentar a monitoriza o
288. sso importante para fazer face ao desafio das PPP Os principais resultados indicados em Comiss o das Comunidades Europeias 2005a sugerem uma tomada de posi o ao n vel comunit rio atrav s da cria o de um centro de excel ncia documenta o e observa o n o existente data da realiza o deste trabalho bem como o interc mbio de boas pr ticas Este documento refere a necessidade de clarificar o tema das PPP Institucionalizadas e de forma surpreendente conclui que a maioria dos participantes no debate n o v m necessidade de se proceder com a cria o de nova legisla o pelo menos sem antes se proceder a um estudo mais detalhado S o v rios os organismos europeus envolvidos na promo o de PPP entre os mais relevantes encontra se o Banco de Investimento Europeu pelo financiamento e aux lio concedido durante o projecto sendo possivelmente o organismo da Uni o Europeia com maior experi ncia neste tipo de projecto O DG R gio enquanto respons vel pela promo o do desenvolvimento econ mico e coes o social com o objectivo de redu o das diferen as entre os desenvolvimentos dentro da Uni o Europeia tem igualmente vindo a assumir um papel preponderante com a realiza o de alguns estudos que culminaram na publica o de linhas orientadoras O Eurostat que desempenha um papel igualmente importante publicando recentemente a sua decis o sobre a forma como as PPP devem ser tratadas contabilisticamente pelos
289. ssos utilizando o contrato para reflectir esta Partilha e ajustar qualquer falta de equil brio entre o poder de ambas as partes que possa ser proveniente de qualquer poder especial do sector p blico 80 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Este processo de identifica o dos riscos que o sector p blico deve reter dever ter lugar na primeira fase do processo de Gest o dos Riscos precedendo entrada do projecto em concurso Pretende se que o resultado desta an lise se reflicta na Matriz de Partilha de Riscos parte dos documentos do concurso com o intuito de se obterem os pr mios que o sector privado ir cobrar para aceitar esses riscos Desta forma poder o sector p blico comparar as propostas do sector privado com o PSC e decidir se o projecto traduz Valor Acrescido suficiente para se realizar na forma de PPP 3 6 5 PSC PUBLIC SECTOR COMPARATOR O PSC tamb m conhecido por Comparador do Sector P blico definido por Fitzgerald Peter 2004 como sendo uma ferramenta anal tica para dirigir as avalia es do valor acrescido gest o de risco e negocia es contratuais Procura estabelecer um caso base representativo dos custos que o sector p blico enfrentaria caso decidisse ele mesmo fornecer o servi o A figura do PSC uma componente integral das PPP sendo constru do e afinado durante a fase inicial de avalia o e consulta de merca
290. st o de Riscos e nrnnc rre nene 68 Fig 3 2 Elementos do PSC Partnerships Victoria 20019 82 Fig 3 3 Exemplos de Avalia o das Propostas e Valor Acrescido Partnerships Victoria 2001a 83 Fig 3 4 Exemplos Proposta com n vel de transfer ncia de risco inferior ao proposto Partnerships Nictoria 20018 ceara se elis ias Qual Rasa ar 84 Fig 3 5 Exemplos Proposta com n vel de transfer ncia de risco superior ao proposto Partnerships Victoria 20010 is dia gas dE A PAN are e sad io PAN aa ale aaa date 84 Fig 3 6 Matriz de Escala Num rica de Magnitude FMG 2006 95 xiii An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP xiv An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP ABREVIATURAS BLT Build Lease Transfer BOO Build Own Operate BOOT Build Own Operate Transfer BOT Build Operate Transfer CAPM Capital Asset Pricing Model CHP Community Health Partnerships CMFB Committee on Monetary Financial and Balance of Payments Statistics DB Design Build DBM Design Build Maintain DBO Design Build Operate DG EcFin Directorate General Economic and Financial Affairs DG Market Directorate General Internal Market and Services DG Regio Directorate General Re
291. ta o de uma PPP desde a coloca o do projecto mercado in cio da sua constru o e posterior opera o Pretende se igualmente de forma resumida identificar as etapas necess rias para a implanta o de um programa de Parcerias P blico Privadas de mbito nacional semelhan a do que tem vindo a acontecer um pouco por toda a Europa expondo se quais os principais obst culos a sua concretiza o 1 5 1 FASES DE IMPLEMENTA O DE UMA PPP O recurso a uma PPP traduz se para o sector p blico no desenvolvimento de um n mero de fases superior e em parte distintas das que habitualmente existem num processo de empreitada tradicional Costa J Provid ncia P 2004 identifica vinte e seis procedimentos ou fases de implementa o essenciais para o estudo e lan amento de um projecto em PPP e transcritas abaixo 1 Nomear Respons vel Cria o de um Grupo de Trabalho Enquadramento do Projecto Concep o Inicial Avalia o de Hip teses Cen rios Poss veis Reuni es com as Partes Interessadas Stakeholders Definir os Objectivos Fundamentais do Projecto Defini o da Equipa de Projecto Estudo de Mercado E NO o O An lise de Risco o Adaptabilidade a PPP a a Formula o do Plano de Estrat gia m N Projecto de Refer ncia N veis Iniciais de Servi o pa W Comparador de Sector P blico Estrutura do Comparador ps P Definir Crit rios de Avalia o ji
292. ta forma de coopera o tamb m em fun o desta que se efectua a demarca o dos tipos de PPP De acordo com Akintoye A 2003 os principais tipos de PPP s o Y Concess o de explora o de um servi o p blico Trata se de uma forma simples de PPP em que uma entidade privada contratada para garantir um servi o p blico Y Concess es de explora o de uma infraestrutura p blica Trata se de um tipo de PPP que pressup e que o parceiro privado seja respons vel pela explora o e manuten o de uma infraestrutura p blica podendo implicar a cobran a de tarifas como meio de financiamento desse servi o Empresas em Regime Joint Venture O parceiro p blico e o parceiro privado assumem iguais responsabilidades na garantia de um servi o co responsabilidade na execu o financiamento e explora o Normalmente o parceiro p blico funciona como entidade reguladora existindo partilha de recursos riscos e lucros An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Y Concess es no formato BOT Esta a forma mais comum de PPP envolvendo a cria o de uma infraestrutura para dar resposta a uma necessidade p blica Pode incluir o financiamento a concep o a constru o a explora o e manuten o dessa infraestrutura por parte de uma entidade privada Durante o per odo estabelecido para a concess o a infraestrutura criada propri
293. teriormente de forma mais elaborada nos Estados Unidos atrav s das concess es dadas para a Constru o Opera o e Transfer ncia no final da concess o para o Estado o que seria descrito y x A e y y No Reino Unido a concess o era em regra da por um per odo de 21 anos enquanto que nos Estados Unidos esse per odo era de 99 anos An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP por Adrian Smith citado em Grimsey D Lewis M 2004 p g 43 como o percursor do moderno sistema Built Operate and Transfer 1 2 3 OS CAMINHOS DE FERRO Com o aparecimento do caminho de ferro investimento neste tipo de vias de comunica o caiu em decl nio como visto anteriormente tendo a maioria das estradas revertido ao sector p blico que por sua vez asseguraram a sua exist ncia atrav s da colheita de taxas ou de outros tipos de financiamento p blico De forma antag nica o investimento do sector privado nos caminhos de ferro aumentou abruptamente sendo que em 1827 o Estado da Virg nia dos Estados Unidos concedeu a Baltimore and Ohio Railroad Company a tarefa de construir o que seria uma das primeiras linhas f rreas nos Estados Unidos entre Baltimore e um local apropriado junto a margem do rio Ohio Esta concess o surge no seguimento dos estudos executados as empresas de caminhos de ferro Inglesas por Philip E Thomas e George Brown durante o ano de 1826 que a dat
294. timento em rela o as politicas ambientais da Uni o Europeia acabara por sustentar a ultima fase de expans o das PPP Ainda de acordo com o Ribault A 2001 apesar de uma atitude critica que progressivamente se desenvolveu durante os anos 90 do s culo passado a teoria de que as PPP eram mais baratas em rela o as restantes formas de provis o p blica diminui medida que os pre os aumentavam durante o per odo do contrato levando a que os contratos nos nossos dias sejam negociados cuidadosamente e dando origem a renegocia es apenas nos casos em que estes sejam considerados injustos Como podemos observar as PPP possuem uma longa tradi o em Fran a sob a forma de contratos de Concess o ou Affermage tomando especial destaque no sector de abastecimento de gua De acordo com Ribault A 2001 em 1995 75 da popula o recebia gua fornecida atrav s de contratos em PPP Contudo o n mero de operadores imitado em 1995 apenas duas firmas Lyonnaise des Eaux e G n rale des Eaux actualmente conhecida como Vivendi controlavam 62 do mercado de distribui o de gua 36 do mercado de recolha de esgotos 75 do mercado de aquecimento central urbano 60 do mercado de tratamento de lixo 55 do mercado de opera o de cabo e 36 do mercado de recolha de lixo De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 esta tradi o deixou a Fran a com uma estrutura legislativa para as PPP em muito diferente daquela em vigor no
295. tos denominado de Guidelines for Successful Public Private Partnerships European Commission 2003 No seguimento desde esfor o o DG Regio publicou no ano seguinte em coopera o com os mesmos parceiros um report rio de casos de estudo de projectos em PPP abrangendo v rios pa ses e sectores denominado de Resource Book on PPP Case Studies European Commission 2004 o qual foi apresentado num workshop dedicado ao tema em Julho de 2004 Estes documentos foram realizados com o intuito de servirem de ferramenta ao sector p blico quando confrontados com a oportunidade de estruturar uma PPP e integrar o financiamento das Comunidades Europeias Demonstram uma vez mais a import ncia reconhecida pela Uni o Europeia a esta forma de empreitada e o empenho na sua promo o Outro passo importante foi dado pelo Eurostat o Gabinete de Estat stica das Comunidades Europeias coerente com a opini o do CMFB Committee on Monetary Financial and Balance of Payments Statistics dizendo respeito ao tratamento contabil stico das PPP assunto que tem vindo a gerar pol mica devido s diferentes formas como estas podem ser interpretadas do ponto de vista contabil stico A comunica o STAT 04 18 de 11 de Fevereiro de 2004 Eurostat 2004 traduz a Due Diligence o termo ingl s geralmente associado a uma an lise detalhada do neg cio seja do ponto de vista financeiro comercial legal ambiental entre outros Informa o obtida
296. traduzir uma partilha de riscos eficaz entre ambos os parceiros transmitindo fortes incentivos ao sector privado para atingir os n veis de performance necess rios obten o de Valor Acrescido para o sector p blico e finalmente especificar os n veis de performance e qualidade do servi o bem como a forma como estes ser o monitorizados e avaliados durante o ciclo de vida do projecto e as penaliza es em caso de incumprimento Destes aspectos a an lise de riscos e sua partilha entre ambos os parceiros foi j abordada no contexto desta tese O presente cap tulo ocupar se dos crit rios de monitoriza o Este trata se de um assunto complexo face variedade de projectos que podem ser realizados sob a forma de PPP e como tal apenas os aspectos essenciais e de car cter mais geral ser o abordados neste cap tulo O contrato trata se de um assunto incontorn vel face ao papel que desempenha na integra o dos tr s aspectos referidos e como tal ser alvo de destaque neste cap tulo 4 1 O CONTRATO Tal como foi referido o contrato entre ambos os parceiros p blico e privado assume um papel preponderante no contexto de uma PPP e por conseguinte trata se de um assunto incontorn vel Nos par grafos seguintes ser efectuada uma breve resenha acerca deste t pico com particular nfase no mecanismo de pagamentos e crit rios de monitoriza o uma vez que a an lise de riscos foi j abordada no cap tulo precedente De acordo com F
297. ualdade de tratamento proporcionalidade e reconhecimento m tuo previstos nas directivas europeias A import ncia reconhecida pela Uni o Europeia aos benef cios desta forma de empreitada tem deu origem publica o do Livro Verde sobre o tema em 2004 abriu se espa o discuss o troca de experi ncias opini es e possivelmente promovendo se um maior envolvimento de entidades pr ximas a este mesmo assunto Com a publica o no mesmo ano da nova Directiva Europeia 2004 18 CE que regulamenta os contratos de obras p blicas e expressa uma nova modalidade de negocia o que permite em alguns cen rios a negocia o directa de propostas foi dado um segundo passo importante para fazer face ao desafio das PPP Os resultados apresentados em algumas publica es da Comiss o das Comunidades Europeias sugerem uma tomada de posi o ao n vel comunit rio atrav s da cria o de um centro de excel ncia documenta o e observa o n o existente data da realiza o deste trabalho bem como o interc mbio de boas pr ticas Estas publica es referem ainda a necessidade de clarificar o tema das PPP Institucionalizadas e de forma surpreendente conclui que a maioria dos participantes nos debates realizados pela Comiss o das Comunidades Europeias n o v m necessidade de se proceder com a cria o de nova legisla o pelo menos sem antes se proceder a um estudo mais detalhado Este cap tulo permitiu concluir que s o v rios os organis
298. uas dedu es devem reflectir a dura o do per odo de indisponibilidade e a import ncia do servi o sendo superiores em per odos mais longos e servi os considerados essenciais Em algumas situa es apesar de o servi o estar considerado como indispon vel poder continuar a ser utilizado pelo sector p blico tal o caso de uma pris o ou sala de aulas apesar das falhas detectadas Nestas situa es recomend vel de acordo com HM Treasury 2007 que as eventuais dedu es tenham em considera o o facto de o servi o continuar a ser utilizado Assim como alternativa as dedu es podem apenas reflectir a parte do servi o que se encontra indispon vel evitando que o pagamento unit rio seja feito por inteiro Esta uma situa o sens vel que dever ser prevista e acordada contratualmente para evitar eventuais disputas igualmente essencial assegurar que os per odos em que o parceiro privado poder proceder a rectifica o do servi o se encontram previstos para evitar que este seja obstru do pela utiliza o do servi o z Na mesma medida em que importante detectar eventuais falhas e classificar o servi o como indispon vel igualmente importante definir quando se considera o servigo como dispon vel Assim deve estar previsto um mecanismo que permita avaliar a disponibilidade do servigo aquando do seu restabelecimento Esta avalia o poder ser realizada por meios tecnol gicos por exemplo no caso de
299. ume no contexto da PPP e a forma como esta poder contribuir para um maior Valor Acrescido tanto para o parceiro p blico como para o parceiro privado atrav s de uma optimiza o dos recursos necess rios Procura se nesta sec o abordar a gest o de riscos descrevendo se em jeito de resenha o ciclo de identifica o avalia o partilha mitiga o monitoriza o e controlo dos riscos com nfase no caso das PPP 66 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 3 2 1 INCERTEZA E Risco Incerteza e risco s o hoje em dia duas palavras cada vez mais vulgares no vocabul rio da sociedade em geral e dos gestores em particular A maioria das pessoas associa ao risco e incerteza uma conota o negativa por motivos mais ao menos bvios Esta uma vis o algo limitada uma vez que foca a sua aten o nas potenciais perdas associadas ao risco negligenciando qualquer benef cio que dai possa surgir De acordo com PMI 2004 o risco um evento ou condi o incerta que caso ocorra tem um efeito positivo ou negativo em pelo menos um dos objectivos do projecto tal como tempo custo mbito ou qualidade Ainda um risco pode ter uma ou mais causas se ocorrer um ou mais impactos preciso recordar que um neg cio baseado essencialmente no facto de que necess rio correr riscos para se obter um retorno tal como acontece nas PPP em que o parceiro priva
300. ures of the current PPP identifies the main players and their responsibilities as well as the steps necessary to implement a national PPP program The main disadvantages and advantages of a PPP are presented as a conclusion to this chapter The second chapter within the first phase of this work shows the evolution of the legislation and other forms of promotion development and sharing knowledge related with PPP It also highlights the main laws in force and promotional institutions not only at the community level but also at governmental level Also in this chapter are analyzed the cases of some countries focusing on the investment made in this form of contract as well as the national strategy adopted regarding legislation and existing institutions The second part of this work was devoted to risk analysis and monitoring in the context of a PPP Thus the third chapter discusses the risk analysis in the context of PPP focusing on the process of identification assessment sharing mitigation monitoring and review of risks It also examines the PSC and its importance as a way to assess the value for money offered by the PPP It also presents typical risk categories in a PPP project and the way they should be shared among the various stakeholders The fourth and final chapter of this thesis focuses on monitoring in the context of a PPP allowing together with the third chapter to complete the second phase of this work and achieve targets KE
301. urso a Ex rcitos Mercen rios ainda frequente principalmente em pa ses subdesenvolvidos como o caso de Angola e da Serra Leoa Estes ex rcitos maioritariamente de pequena dimens o s o utilizados para defender interesses do governo vigente ou muitas vezes para defender interesses privados nestes pa ses que de alguma forma contribuem com valor para o governo Vejamos o exemplo da Serra Leoa em que ex rcitos mercen rios geralmente compostos por ex militares e com apoio governamental foram contratados para proteger as minas de diamantes possu das por entidades privadas e fonte essencial de rendimento do Estado Este tipo de acto em Africa foi condenado pelas Na es Unidas e outras Agencias de acordo com Wettenhall R 2005 Embora este tipo de Ex rcito tenha sido utilizado com aprova o ao longo dos s culos visto actualmente de forma negativa estando frequentemente associado a actos de corrup o e viol ncia Se a este tipo de actividade dificilmente se poder chamar de coopera o mencione se ent o o facto do recurso a servi os privados de seguran a ter vindo a aumentar nas ltimas d cadas ocupando as actividades em que os servi os p blicos demonstram incapacidade A Guerra Espanhola teve lugar entre 1585 e 1603 sendo que as for as navais Inglesas na maioria compostas por navios privados 163 em 197 derrotaram a Armada Invenc vel Espanhola em 1588 no Canal da Mancha 2 A publica o O Pr ncipe de M
302. ury 2007 poder observar se o valor deste investimento por regi o Investimento por Regi o 30 000 00 m 25 000 00 20 000 00 15 000 00 10 000 00 5 000 00 Figura 2 4 Valor dos PPP PFI Contratados por Regi o m Os elevados montantes de investimento realizado no Reino Unido correspondem a praticamente z metade do valor Europeu em 2007 constatando se que a regi o de Londres a mais beneficiada 44 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP 43 to total sendo que a maioria das restantes regi es apenas possuem uma percentagem m dia de 5 em rela o ao total O n vel de investimento realizado no Reino Unido reflecte duas d cadas de progresso neste campo e como tal in meras li es aprendidas com os sucessos e insucessos obtidos O Reino Unido deve ser considerado um bom exemplo de como o desenvolvimento de uma pol tica de PPP de mbito nacional deve ser realizada A par do crescimento do investimento teve lugar o desenvolvimento e adapta o institucional a publica o de relat rios e manuais dando origem a um processo de partilha de experi ncias e melhoria cont nua promo o e controlo das iniciativas PPP PFL 2 4 PPP NA AUSTR LIA Apesar da import ncia que o Mercado Europeu assume neste contexto torna se igualmente essencial abordar a forma como as PPP t m evolu do noutros pontos do globo
303. utros Este um processo que deve ser continuamente actualizado durante o ciclo de vida do projecto para permitir detectar varia es anomalias tend ncias ou outros sinais indicativos de problemas futuros Desta forma o sector p blico poder atempadamente activar os mecanismos necess rios para pressionar o parceiro privado a resolver as quest es detectadas ou at mesmo activar o seu pr prio plano de conting ncia Grimsey D Lewis M 2004 sugerem os seguintes indicadores para medir a sa de organizacional 117 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Quadro 4 2 Indicadores da sa de organizacional do projecto Grimsey D Lewis M 2004 Aspectos Ferramenta de An lise Assuntos chave Posi o Financeira uma avalia o da credibilidade ou solv ncia da organiza o ou fornecedores individuais de servi os Relat rios financeiros necess rios monitoriza o do cashflow cobertura do cr dito requisitos de capital para funcionamento e calendariza o dos pagamentos Monitoriza o dos dividendos pagamento de dividendos actuais e previstos An lise do cr dito analise da actividade liquidez solv ncia dos cr ditos a longo prazo rentabilidade e valoriza o Moodys S amp P rating quando dispon vel Indicadores de performance financeira monitoriza o do cashflow cobertura do d bito
304. utura mas antes um conjunto de servi os sujeitos a termos e condi es espec ficos Grimsey D Lewis M 2004 sendo esta a principal caracter stica que torna uma PPP numa forma de empreitada distinta das restantes formas consideradas mais tradicionais De acordo com Comiss o das Comunidades Europeias 2004 de uma forma geral as PPP podem ser caracterizadas pelos seguintes elementos YA dura o relativamente longa da rela o que implica a coopera o entre o parceiro do sector p blico e o parceiro do sector privado sobre diferentes aspectos de um projecto a realizar Y O modo de financiamento do projecto assegurado em parte pelo sector privado por vezes atrav s de complexas montagens jur dico financeiras envolvendo os diversos intervenientes Aos financiamentos privados podem todavia acrescentar se financiamentos p blicos por vezes de montantes assaz significativos Y O papel importante do agente econ mico que participa em diferentes fases do projecto concep o realiza o aplica o financiamento O parceiro do sector p blico concentra se essencialmente na defini o dos objectivos a atingir em termos de interesse p blico de qualidade dos servi os propostos de politica dos pre os e assegura o controlo do cumprimento destes objectivos Y A distribui o dos riscos entre o parceiro do sector p blico e o parceiro do sector privado para o qual s o transferidos os riscos habitualmente suportado
305. va a cabo um processo detalhadamente planeado de negocia o actuando como gestor do projecto assegura que as infraestruturas sejam constru das utilizadas e mantidas de forma satisfat ria actuando como inspector exige conformidade com as normas e especifica es actuando como fiscalizador monitoriza o negocio e a viabilidade financeira actuando como gestor do contrato avalia os impactos ambientais actuando como protector do ambiente e garante o acesso da comunidade e a obten o dos objectivos de politica social actuando como representante do interesse p blico Em simult neo o sector privado adquire obriga es bastante distintas uma vez que ao contr rio das formas tradicionais de empreitada o sector p blico n o adquire uma infraestrutura mas em vez disso efectua um contrato de compra ao sector privado de uma infraestrutura e os servi os relacionados ao longo de um determinado per odo de tempo De acordo com Grimsey D Lewis M 2004 os ingredientes fundamentais a este arranjo s o Y Focagem nos servi os com nfase no fornecimento de servi os utilizando bens infraestruturais p blicos novos ou reabilitados Y Planear e especificar para que os resultados pretendidos pelo governo e os n veis de performance especificados sejam claros para o mercado v Cria o de um negocio vi vel para a entidade privada Y Exactid o dos processos assegurando que todas as condi es a ser atingidas s o claramente
306. vadora transp em para as autoridades locais o dever de cuidar das estradas Estas por sua vez recorrendo aos seus contribuintes sem qualquer forma o para prestar os servi os de manuten o necess rios Durante seis dias consecutivos por ano cada contribuinte deveria de acordo com a legisla o prestar Historiador e Filosofo Grego que viveu entre 63 A C e 23 D C A publica o Geographia uma enciclop dia de dezassete volumes escrita por Strabo Cr se que a primeira edi o tenha sido publicada no ano 7 AC seguindo se um intervalo antes do rein cio do trabalho que foi publicado numa edi o final do ano de 23 DC Informa o retirada do site http en wikipedia org wiki Geographica Strabo An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP os servi os necess rios para assegurar a manuten o das estradas da sua regi o devendo aqueles com posses fornecer os meios necess rios para o efeito Este sistema foi abolido no Reino Unido somente em 1835 tendo durado em algumas zonas mais rurais dos Estados Unidos ate ao s culo vinte Grimsey D Lewis M 2004 1 2 2 TURNPIKES NO REINO UNIDO E ESTADOS UNIDOS Uma Turnpike segundo Grimsey D Lewis M 2004 uma estrada paga parcialmente ou na totalidade com as taxas cobradas aos viajantes nas portagens Foram institu das no Reino Unido em 1663 e posteriormente nos Estados Unidos no esta
307. vel Y Data de Revis o data da revis o dos riscos mais recente realizada pelo respons vel pelo risco Y Data da Medida Tomada data de quando uma ac o de mitiga o foi concretizada Informag o adicional tal como custos monet rios associados ao risco poder ser inclu da conforme as especifica es do projecto Ap s identifica o dos riscos estes devem ser avaliados de forma quantitativa e qualitativa podendo ser classificados em fun o do seu impacto e probabilidade de ocorr ncia FMG 2006 sugere uma classifica o dividida em quatro categorias com toler ncias distintas Quadro 3 3 Toler ncia ao Risco e Escala Num rica de Magnitude FMG 2006 Sector p blico poder reter o risco ou transferi lo em troca de um pr mio baixo Consequ ncias do risco de pouca import ncia para o projecto O estatuto do risco deve ser revisto periodicamente O sector p blico possui experi ncia na gest o deste risco e historicamente tem realizado a sua gest o com sucesso As consequ ncias do risco se materializar n o s o severas e podem ser geridas Planos de mitiga o a ser desenvolvidos posteriormente e estatuto do risco a ser monitorizado regularmente An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP z As consequ ncias do risco caso se materialize s o severas mas n o desastrosas E recomend vel o desenvolvimento de u
308. videncia ainda que os sectores dos caminhos de ferro gua e tratamento de res duos sa de e defesa t m vindo a ganhar relevo no mercado das PPP O quadro abaixo apresenta a percentagem de PPP em concurso ou em fase de opera o em 2005 2006 por sector Quadro 2 3 PPP em fase de concurso ou opera o DLA Piper 2007 Sector Percentagem Pontes T neis Estradas 60 Regenera o lt 1 Sector Mar timo Portos lt 1 Pris es 1 gua e Tratamento de Res duos 2 Educa o 2 Aeroportos 2 Desporto Lazer Turismo 3 Sa de 4 Defesa 4 Caminhos de ferro 22 A import ncia que o sector rodovi rio e ferrovi rio assumem no contexto das PPP fica a dever se al m da j referida incapacidade financeira dos governos ao facto de se tratarem de sectores considerados priorit rios no mbito da Iniciativa de Crescimento Econ mico da Uni o Europeia relativamente ao desenvolvimento das TEN Trans European Networks De salientar o facto de este programa possuir um or amento pr prio encontrando se em linha com os interesses directos de v rias 38 An lise de Risco e Defini o de Crit rios de Avalia o e Acompanhamento em Empreendimentos de Modelo PPP Institui es Europeias sendo que por outro lado os restantes sectores se encontram discri o dos Estados Membros De real ar s o os valores apresentados no relat rio publicado pela Dealogic Dealogic 2007 referente
309. vo de grande debate e controv rsia a n vel mundial No entanto recebem um interesse relativamente reduzido em Portugal fruto da sua aplicabilidade ainda limitada Este trabalho pretende avaliar algumas das suas principais mais valias e desvantagens e focar concretamente dois dos aspectos cr ticos no sucesso deste modelo a An lise de Riscos e os Crit rios de Monitoriza o Numa primeira fase deste trabalho tenta perceber se qual tem sido a evolu o das PPP focando se as suas principais mais valias e desvantagens efectuando se posteriormente uma an lise da legisla o nacional e internacional existente Numa segunda fase discute se a an lise de riscos e a monitoriza o no contexto das PPP procurando focar as suas principais mais valias e desvantagens Ao longo deste trabalho tenta se perceber quais s o os principais obst culos a ultrapassar para concluir com sucesso uma empreitada deste tipo e sempre que poss vel retirar li es de opera es j realizadas A primeira fase deste trabalho dividida em dois cap tulos sendo que o primeiro diz respeito ao conceito de PPP Neste primeiro cap tulo apresentada a defini o de PPP juntamente com a sua evolu o hist rica identificando se as suas origens e antecedentes S o tamb m apresentados os v rios modelos e estruturas correntes de uma PPP identificados os principais intervenientes e as suas responsabilidades bem como as fases necess rias implementa o de um pr
310. vo de se tornar num observat rio avaliando o papel actual e potencial das PPP no fornecimento de servi os p blicos utilizando as experi ncias at data para desenvolver uma abordagem comum na avalia o dos riscos desafios e oportunidades derivadas do uso das PPP Este F rum tamb m respons vel pela promo o e realiza o de v rios semin rios subordinados ao tema publica o de noticias acerca da mais recente legisla o dispon vel e de outros desenvolvimentos relacionados com as PPP promo o da discuss o de assuntos correntes e emergentes bem como sobre os desenvolvimentos mais significativos na bibliografia sobre PPP Outras institui es comunit rias podem ser referidas como desempenhando um papel menos relevante contudo importante na promo o das PPP Nomeadamente a DG TREN e em especial o departamento TEN T Trans European Networks Transport cujo objectivo de desenvolvimento das vias de comunica o europeias viu nas PPP um aliado pr tico a DG Market desempenha igualmente um papel importante principalmente no que diz respeito s regras de concorr ncia no mercado Europeu Com menor empenho pode ainda referir se a DG EcFin pelas implica es que as PPP possuem nas finan as p blicas bem como at recentemente a DG Investiga o Cientifica e o seu programa Galileo inicialmente previsto sob o formato PPP Estas iniciativas fortalecem a import ncia dada ao assunto na Iniciativa de Crescimento Europeia

ANÁLISE DE RISCO E DEFINIÇÃO DE CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO

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