Home

ORÇAMENTO PÚBLICO: abordagem tecnopolítica

1. a seguinte qual a consequ ncia da despesa sobre a capacidade da entidade de produzir novos bens e servi os de sustentar o n vel de gera o de riqueza ou aument lo Despesa de capital amplia a capacidade produtiva a n o ser que se refira a amortiza o de empr stimo despesa corrente apenas mant m a capacidade instalada em opera o desde que permita fazer provis es para deprecia o das instala es m quinas e equipamentos ou seja desde que mantenha a estrutura atual em funcionamento Classifica o institucional a classifica o de acordo com a estrutura administrativa do governo ou entidade governamental 22 Nesse caso a capacidade produtiva foi ampliada anteriormente se o dinhei ro emprestado tiver sido investido em obras e instala es ou em m quinas e equipamentos Cap 2 iindd 51 4 7 2011 16 34 47 52 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Nela apresentada a dota o or ament ria destinada a cada um dos rg os que comp e a estrutura administrativa tal como defini da em lei estatutos regimentos de cada governo ou entidade go vernamental Assim num governo municipal haver dota es para secretarias departamentos se es de acordo com sua realidade espec fica o que impede que essa classifica o seja estabelecida numa nica legisla o v lida para todos os entes da federa o A pergunta a que essa classifica o responde quem o res pons vel pelos g
2. es operacionais para que a participa o popular na gest o or amen t ria e das pol ticas p blicas seja efetiva um desafio t cnico mul tidisciplinar al m de pol tico pois implica a demanda de conhe cimentos e metodologias que permitam que grupos heterog neos Cap 11 indd 160 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 161 consigam chegar a decis es coletivas a exig ncia de capacidade de transformar decis es pol ticas em diretrizes operacionais claras o suficiente para serem devidamente implementadas por funcion rios p blicos pouco acostumadas a um corpo a corpo quotidiano com os cidad os a condu o de debates sobre temas pol micos em que interesses opostos se chocam sem que a governabilidade e o relacionamento democr tico sejam diminu dos etc Utiliza o de novos recursos tecnol gicos A incorpora o constante de novas ferramentas de gest o que surgem a cada dia um desafio permanente administra o or ament ria e finan ceira assim como a todos os setores do governo pois essas novas ferramentas exigem sempre maior capacita o dos funcion rios p blicos t cnicos e respons veis pelos diversos setores Se as no vas tecnologias por um lado s o solu o para dificuldades opera cionais ganha se em produtividade por outro podem se tornar problemas caso n o sejam dominadas pelos operadores e usu rios com a devida consci ncia comportamen
3. o de programas com compatibiliza o e rear ranjos cortes das propostas setoriais disputas internas previs o da receita e consolida o das despesas ante projeto elabora o do projeto de lei com todos os seus compo nentes e anexos envio ao Legislativo Dada sua complexidade e amplitude o processo de elabora o or ament ria deve contar com a colabora o de todos os r g os governamentais na proposi o de pol ticas programas e pro jetos mas precisa ser coordenado por um organismo central capaz de compatibilizar demandas e recursos com base em discuss es pol ticas qualificadas respaldadas nas diretrizes governamentais gerais Esse rg o central de planejamento or ament rio deve do minar n o s as t cnicas de elabora o or ament ria mas tam b m as habilidades de tomada de decis o em grupos pois somente assim ter condi es de evitar que as decis es sejam meramente pol ticas sem considera o pelos aspectos t cnicos envolvidos ou unicamente t cnicas desrespeitando pactos e negocia es ine rentes s pol ticas p blicas e ao or amento Cap 5 indd 77 4 7 2011 16 35 47 78 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA DISCUSS O E APROVA O LEGISLATIVAS Tendo dado entrada formal no Legislativo o projeto de lei or ament ria pode primeiramente ser rejeitado na totalidade ou ser aceito para aprecia o e aprova o Embora pouco comum a rejei o tot
4. o da lei e pela fiscaliza o da execu o or ament ria um princ pio que esbarra na complexidade da linguagem bastante t cnica do or amento A clareza que se pode obter nem sempre acess vel ao cidad o comum a n o ser que esfor os ex plicativos adicionais sejam acrescentados aos documentos e de bates or ament rios A falta de clareza muitas vezes decorre de erros outras pode ser fruto de m f no manuseio dos recursos p blicos ou m vontade diante das exig ncias de transpar ncia No primeiro caso a solu o educativa ou formativa no segundo pol tica exig ncia de transpar ncia da parte dos interessados ou policial combate corrup o Princ pio da exatid o um princ pio elementar posto que sem exatid o a import ncia do or amento reduzida nem sem pre obedecido todavia por raz es de incompet ncia t cnica que se resolve com melhoria na forma o dos agentes ou por comportamentos anti ticos contra os quais devem ser erguidas barreiras institucionais Cabe ilustrar o problema com um caso Um chefe de Executivo pode superestimar a receita esperada para incluir maior n mero de reivindica es na pe a or ament ria e assim iludir eleitores com promessas que n o ser o cumpridas Ser uma t pica situa o de inexatid o gerada por comportamento pol tico anti tico O mesmo superdimensionamento de receita pode ocorrer por imper cia dos t cnicos que podem se esquecer
5. o partid ria por exemplo o plano de governo de ver acomodar itens de plataformas eleitorais distintas Al m disso a plataforma eleitoral definida pelo partido enquanto que o plano de governo elaborado por indiv duos eleitos para representar toda a sociedade e n o apenas a parte filiada ao par tido de origem do governante O planejamento portanto feito no interior de um processo dial tico em que as mais diversas for as pol ticas presentes e atuantes se manifestam a partir da sociedade dos partidos e do pr prio governo O Plano Diretor de Desenvolvimento se trans forma num conjunto de leis herdadas pelos governos que v m depois de sua aprova o o plano de governo representa a vontade do governante antecipada no pleito eleitoral em sua plataforma de candidato a qual deve guardar rela o com o programa do partido de que se origina Cap 4 indd 69 4 7 2011 16 35 24 70 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA O sistema or ament rio inicia se no ponto e no momento do sistema de planejamento em que as inten es os objetivos as metas do Plano Diretor do plano de governo precisam ser ajustados aos meios dispon veis para materializ los Ele cons titu do de Plano Plurianual PPA Lei de Diretrizes Or ament rias LDO e Lei Or ament ria Anual LOA O Plano Plurianual pode ser considerado o plano de governo detalhado por fun es programas e projetos com regionaliza o e indica
6. pet ncia t cnica dispon veis para tanto necess ria para que os sistemas sejam decifrados a descoberta das t cnicas e proce dimentos necess rios para uma gest o integrada e por programas dos recursos or ament rios e financeiros Al m disso a oportu nidade que oferecem de armazenamento de informa es dos Cap 8 indd 125 4 7 2011 16 37 41 126 Cap 8 indd 126 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA mais variados tipos produzidas quotidianamente como produto das atividades de gest o e controle podem ser aproveitadas pelo governo para constituir a sua BI business inteligence t cnica de desenvolvimento de pol ticas e estrat gias de neg cios gest o a partir do uso intensivo e cr tico criativo de massas de dados acumulados como decorr ncia de pr ticas de coleta sistem tica enquanto os neg cios a gest o se realizam Um exemplo os re gistros de notas de empenho autoriza es para fornecimentos e de pagamentos por tipos de bens e servi os e por fornecedores podem ser consolidados em relat rios a serem utilizados na de fini o de editais de licita o outro exemplo as informa es sobre o recolhimento do ITBI que incide sobre transa es imo bili rias podem ser utilizadas para identificar a valoriza o de mercado de im veis para posteriores atualiza es da planta ge n rica de valores que estabelece o valor venal dos im veis sobre o qual incide o IPTU Quest es pa
7. Bibliografia 185 premios SOF sof 2010 monografias2010 arquivos Tema 1 1 L Valdemir 010 pdf gt Acesso em 15 abr 2011 POTERBA James 1996 Do budget rules work NBER Working Paper n 5550 Cambridge National Bureau of Economic Research PREMCHAND A 1995 Contabilidad p blica efectiva Washington FMI PYHRR Peter A 1972 Or amento base zero Um instrumento ad ministrativo pr tico para avalia o das despesas S o Paulo Ed Inter ci ncia Edusp 1981 RABELO Hamilton Nobre 1979 T cnica e pol tica do or amento pro grama Belo Horizonte Vega REVIGLIO Franco 2001 Transpar ncia presupuestaria para el con trol del gasto p blico Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXVIII n 46 p 115 150 jul ago RIBEIRO Sheila Maria Reis 1997 Controle interno e paradigma geren cial Texto para discuss o 17 Bras lia ENAP jul SCHICK Allen 1994 The federal budget Politics policy process Washington The Brookings Institution Press SERRA Jos 1994 Or amento no Brasil 2 ed S o Paulo Ed Atual SILVA Jos Afonso da 1973 Or amento programa no Brasil S o Paulo Revista dos Tribunais SOARES V nia das Gra as 2006 Parceria p blico privado Revista ABOP Bras lia Associa o Brasileira de Or amento P blico v 24 n 48 p 79 100 jan abr STIGLITZ Joseph E 1986 La econom a del sector p blico 2 ed Bar celona Antoni Bos
8. a gest o financeira foi atropelada pela gest o or ament ria a pol tica se sobrep s por completo t cnica O gestor financeiro como resposta deve buscar formas alterna tivas de dar continuidade ao fluxo de caixa seja cortando futuras despesas revendo pois decis es or ament rias seja buscando formas alternativas de financiamento Enquanto isso devem ser feitas negocia es s vezes desgastantes com fornecedores com cr ditos a receber Numa empresa sucessivos desrespeitos regra de saldos de caixa positivos n o s o sustent veis tendo em vista o limite Cap 5 indd 85 4 7 2011 16 35 47 86 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA estabelecido pelo mercado sem lucratividade n o compensa manter as atividades e sem um n vel adequado de liquidez a lucratividade declina devido aos custos financeiros a envolvi dos No governo por m a correta gest o de caixa precisa ser imposta por outros mecanismos da a for a do argumento da responsabilidade fiscal H entre a empresa e o governo uma diferen a seminal na gest o financeira Na empresa ocorrem despesas para desenvol ver as atividades que resultam na produ o Vendida a produ o obtida a receita que financia a continuidade com ou sem ex pans o das atividades e resta um lucro para os propriet rios No governo a receita assegurada pela pr tica da imposi o tribut ria os bens e servi os produzidos e fornecidos quais e qua
9. avalia o de pol ticas p blicas embora essa avalia o seja de fundamental import ncia na execu o or ament ria principal mente quando ela baseia se na t cnica de or amenta o por pro gramas Assim preciso trabalhar na configura o de um siste ma integrado de controle interno tal como tradicionalmente conceituado e de avalia o de pol ticas p blicas 9 Documental H dois n veis de preocupa es na an lise documental na fase de execu o O primeiro o que se refere documenta o em termos de plano de governo Os documentos precisam ser claros e amplamente conhecido dos tomadores de decis o nos diversos n veis hier rquicos para que n o seja necess rio repensar o or amento a cada vez que uma decis o envolvendo recursos tenha que ser tomada ou seja o or amento e o plano de governo como documentos precisam conter os ingredientes necess rios pra instrumentalizar a tomada de decis o O segundo n vel de preocupa es tem a ver com os sistemas informatizados que armazenam informa es e geram relat rios preciso que haja relat rios em tempo h bil fornecendo informa es suficientes para a tomada de decis o e para a discuss o coletiva Cap 6 indd 100 4 7 2011 16 36 49 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 101 10 De consist ncia Entre os documentos de planejamento PPA LDO LOA e os relat rios de execu o nos seus mais diferentes formatos
10. demanda correspondentemente a indica o de indicado res de desempenho que devem ser monitorados constantemente inclusive para justificar a destina o de recursos A avalia o que ele permite e exige deve responder a perguntas como O governo cumpriu suas fun es Os programas atingiram seus objetivos e melhoraram as condi es do p blico alvo Os projetos foram os melhores para materializar os programas O apoio de Tribunais de Contas ou de qualquer rg o t cnico dificilmente permite grande avan o na avalia o se Executivo e Legislativo n o estiverem imbu dos de genu na vontade pol tica de atingir performances superiores em sua atua o E essa vontade pol tica deve ser perseguida pelo refor o dos controles internos e externos e se poss vel pelo controle social do gasto p blico pro piciado pela ampla participa o de segmentos da sociedade civil na vigil ncia do andamento das finan as p blicas A responsabilidade fiscal um conceito recente no Brasil que ampliou as exig ncias de controle e avalia o interno e externo 9 A respeito ver Pires 2001 sobre or amento participativo Cap 5 indd 88 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 89 Responsabilidade fiscal uma preocupa o que se disseminou amplamente na ltima d cada do s culo XX num contexto de crise fiscal de desmonte do chamado estado do bem estar social e de descren a nas pol ticas econ micas antic clicas que admi te
11. desempenho e para uma vis o acerca dos desafios metodol gicos que implicam ver Guzm n S 2002 e Jannuzzi 2005 Cap 11 indd 156 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 157 campo da gest o or ament ria e das pol ticas p blicas os diversos n veis de governo no Brasil enfrentam uma grande dificuldade t cnica para avaliar o desempenho de suas a es a falta e ou in sufici ncia inadequa o de indicadores desse desempenho Ela bor los e implement los um formid vel desafio a que est o se dedicando te ricos t cnicos e equipes governamentais em todo o mundo pois a percep o de que s o um instrumento fundamen tal para a melhoria das t cnicas governativas e das rela es demo cr ticas hoje generalizada O problema a enfrentar nesse campo identificar elementos que permitam aos gestores p blicos aferir o alcance das pol ticas programas e projetos e transform los em instrumentos de mensura o aceitos A dificuldade para isso re side principalmente no fato de que os governos t m um grande n mero de objetivos a perseguir e tarefas a cumprir cada qual dotado de especificidades que impedem a escolha de um indica dor nico para avaliar a performance das pol ticas p blicas Isso n o ocorre por exemplo com a empresa para a qual a lucrativi dade e o dom nio de fatias de mercado ambos mensur veis de maneira relativamente simples s o indicadores que s
12. e uma estrutura de gest o pr via com divis o de tare fas e portanto de meios econ mico financeiros para realiz las Toda a l gica do or amento econ mico financeira portanto Considerando se que no or amento se encontram os meios para levar a cabo as pol ticas p blicas ele adquire tamb m um car ter social e portanto envolve tamb m quest es desse campo de conhecimento pol tico administrativo Como as pol ticas p blicas alteram as rela es sociais e econ micas uma sociedade em que sa de e educa o sejam asseguradas por pol ticas p blicas muito diferente de outra em que esses servi os devam ser bancados pelos interessados no mercado conclui se facilmente que o or amento tamb m uma das faces vis veis da interven o do governo na economia e na sociedade Nesse caso ele um Cap 1 indd 28 4 7 2011 16 34 29 Or amento p blico uma defini o complexa 29 indicador seguro das op es ideol gicas escolhidas bem como dos limites e potencialidades de uma sociedade para fazer esse tipo de escolha exatamente nesse mbito de considera es que o or amento p blico d maior margem a controv rsias pois ele se insere num debate que est fora dele ou de outro modo ele contaminado por uma discuss o intermin vel no interior das ci ncias sociais em que se polarizam os adeptos da maior e os de fensores da menor interven o governamental Uns defendem o or amento equilibrado despesas
13. ed Rio de Janeiro Campus Biblio indd 181 4 7 2011 16 34 09 182 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA GUERZONI Filho Gilberto 1996 Tentativas e perspectiva de for ma o de uma burocracia p blica no Brasil Revista do Servi o P blico vol 120 n 1 p 41 66 jan abr GUZM N S Marcela 2002 Evaluaci n de programas e indicadores de desemperio transparencia y mejoramiento de los procedimientos para la discussi n presupuest ria Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXIX n 48 p 9 65 mar abr HINRICHS H H e TAYLOR G M Org 1974 Or amento progra ma e an lise custo benef cio Rio de Janeiro Ed FGV IANNI Octavio 1986 Estado e planejamento econ mico no Brasil 4 ed Rio de Janeiro Civiliza o Brasileira JANNUZZI Paulo de Martino 2005 Indicadores para diagn stico monitoramento e avalia o de programas sociais no Brasil Revista ABOP Bras lia Associa o Brasileira de Or amento P blico v 23 n 47 p 109 135 set dez KELL Michael 2002 Evaluaci n de las reglas fiscales en el Reino Uni do Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXX n 49 p 81 127 jul ago KOPITS George and SYMANSKY Steven 1998 Fiscal policy rules IMF Occasional Paper 162 Washington Monetary International Fund KRISTENSEN J K 2002 Panorama de la administraci n concentrada en los resultados y la presup
14. o explicitar a legalidade das receitas previstas no or amento a qual pr via lei or ament ria devido ao princ pio da anterioridade para a cobran a de tributos que reza que um tributo s pode ser lan ado no ano seguinte ao de sua cria o o objetivo do quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo as segurar a aproxima o do or amento plano de curto prazo ao plano de governo de m dio prazo Completam a pe a or ament ria outros documentos sendo obrigat rios os seguintes demonstrativo do comportamento da receita e da despesa nos ltimos 3 minimamente anos especi fica o dos programas especiais de trabalho custeados por dota es globais listagem das unidades administrativas do governo com suas respectivas fun es explicitando se a legisla o que as cria e estrutura demonstrativo regionalizado dos efeitos de isen es anistias remiss es subs dios e benef cios tribut rios finan ceiros e credit cios demonstrativo da compatibilidade do or a mento com os objetivos e metas do anexo de metas fiscais da lei de diretrizes or ament rias reserva de conting ncia prevista na lei de diretrizes or ament rias 6 Na forma dos anexos 6 a 9 da Lei 4 320 64 7 Anexo 7 da Lei 4 320 64 8 Anexo 6 da Lei 4 320 64 9 Anexo 9 da Lei 4 320 64 10 Os tr s ltimos demonstrativos s o exig ncias da Lei Complementar 101 00 Cap 2 indd 37 4 7 2011 16 34 46 38 OR AM
15. o de projetos pode elevar em demasia as solicita es por exemplo secretaria jur dica exigindo que novos advogados se jam contratados mas os recursos or ament rios ser o alocados na atividade e n o em projetos espec ficos a n o ser em casos em que o contr rio seja a melhor alternativa como por exemplo na cria o de um setor de apoio a projetos na secretaria jur dica desembara ando o conjunto de funcion rios desse tipo de servi o e criando um corpo funcional especializado em projetos com prov vel melhor desempenho O custo inicial dessa inova o pode aparecer na forma de projeto num poss vel programa de moderniza o administrativa As experi ncias de or amento programa que n o resolvem o desafio da a o matricial como fundamento do planejamento go vernamental n o merecem o nome que recebem pois o governo continua sendo baseado em estruturas administrativas e n o em fun es e programas continua n o havendo um plano de gover no mas uma jun o em geral mal articulada de planos setoriais que tornam o governo uma somat ria de autarquias no sentido de unidades subordinadas politicamente mas com autonomia de a o ampla no seu campo de atividade competindo entre si por recursos e dificultando a tarefa fundamental da prioriza o Resolvido esse desafio cultural formid vel da desautarqui za o necess ria para um governo e por consequ ncia um or a mento por programas ainda n o est asse
16. o do Plano Plurianual obtido em http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galerias Arquivos conhecimento livro Irf Ppa pdf Este manual cont m os seguintes anexos muito teis I orienta es para proje o de receitas II Restri es ao planeja mento or ament rio limites e proibi es III Modelos de for mul rios para elabora o de programas IV Modelo de projeto de lei do Plano Plurianual com respectivos anexos Al m dis so demonstra a utiliza o do roteiro e dos modelos para o caso do hipot tico munic pio de Fiscal ndia Este manual assim como todos os demais a seguir citados podem ser reproduzidos em parte ou integralmente desde que citada a fonte Todos eles podem ser obtidos atrav s de download no portal do BNDES http www bndes gov br SiteBNDES bndes bndes pt Institucional Publicacoes Paginas livro resp fiscal html Outro manual sobre o Plano Plurianual obten vel no mesmo portal o seguinte http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galerias Arquivos conhecimento livro Irf Cad 03 pdf A LEI DE DIRETRIZES OR AMENT RIAS LDO Para orientar a confec o da Lei de Diretrizes Or ament rias visando Gest o Fiscal Respons vel h tamb m no siste do BNDES dois manuais Cadernos IBAM 4 Elabora o das Dire trizes Or ament rias e do Or amento http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galeri
17. teriana embora na rea p blica o efeito costume demorar mais para se fazer sentir dada a natureza mais lenta e menos severa da puni o decorrente da estagna o tecnol gica A intensifica o das rela es governamentais internacionais e dos governos com as grandes empresas inovadoras e oligopolistas v m reduzindo a diferen a de comportamento entre empresas e governos no que diz respeito a essa demanda por inova es Assim em todas as frentes de atua o inclusive na de gest o or ament ria e finan ceira os governos est o se vendo obrigados a investir maci a e constantemente na ado o de novos sistemas e na qualifica o da m o de obra de que faz uso Escolas de governo escolas de admi nistra o fazend ria cursos de gest o p blica de pol ticas p bli cas etc come am a se tornar comuns oferecidos n o somente a funcion rios de carreira mas tamb m a agentes do setor privado interessados em melhorar seu relacionamento com esferas gover namentais Trata se de uma tend ncia a que crescentemente os governos nos diversos n veis est o aderindo importante en tretanto saber evitar a ocorr ncia da superestima o da certifica o face verdadeira capacita o que ela deveria comprovar Por outro lado fundamental que os avan os obtidos pelos membros da burocracia p blica sejam certificados anotados em prontu rio e aproveitados sempre que poss vel na configura o de carreiras sistemas de
18. tica do campo or ament rio e de seu relacionamento com os fatos econ micos sociais e pol ticos que configuram nossa realida de e seus problemas pela clareza e objetividade das medidas pro postas como desafios para melhorar o campo das pol ticas p blicas e seu instrumento principal o or amento e assim aumentar a efi ci ncia e efic cia da fun o p blica ampliar o interesse e conheci mento no campo docente e discente das universidades e assim for talecer a cidadania a democracia o governo democr tico o poder p blico voltado para o bem comum a na o o pa s e a p tria Antonio Oliveira Amado Presidente da Associa o Brasileira de Or amento P blico ABOP Prefaciais corrigido indd 10 21 7 2011 00 34 25 SUM RIO Apresenta o 13 Introdu o 19 Or amento p blico uma defini o complexa 25 A proposta or ament ria 33 A lei or ament ria 57 O sistema or ament rio 67 O processo or ament rio 73 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 95 Or amento pol tica fiscal e desenvolvimento econ mico e institucional 107 O desafio t cnico do or amento or amento programa governo matricial e integra o or ament ria e financeira 117 O desafio pol tico do or amento democracia representativa x democracia participativa 127 O desafio institucional do or amento entidades p blicas n o governamentais e quase mercados 133 Gest o or ament ria no Brasil
19. um aspecto cognitivo de ordem geral que por muito tempo ainda exigir esfor os da parte de todos que defendem e lutam pelo controle social dos gastos p blicos no Brasil e talvez em todos os lugares Cap 11 indd 164 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 165 A forma o de uma burocracia p blica com esp rito de mis s o um outro lado dessa mesma moeda a compet ncia tecno pol tica acima preconizada apenas um meio Para que finali dade Para cumprir os des gnios expressos pela popula o atrav s dos procedimentos democr ticos A forma o desse tipo de funcionalismo passa necessariamente pela manuten o da contrata o por concurso qui mais qualificados no tocante rela o que deve existir entre o trabalho a ser desenvolvido e o tipo de prova aplicada e pela implanta o de um processo per manente de capacita o Assim como as empresas est o montando suas universidades corporativas os governos em todos os n veis podem constituir seus centros de forma o permanente ou continuada trazendo a reflex o e a pesquisa para o dia a dia do servi o p blico Nesse processo de ado o de uma mentalidade tecnopol tica e de implementa o de forma o continuada para a burocracia p blica a quest o do controle social dos gastos p blicos ocu pa um lugar central a partir dela poss vel problematizar de for ma privilegiada a rela o governo sociedade
20. ximo de uma conclus o a pr pria democracia representativa enquanto regime vai sendo criticada repensada e de algum modo reinventada Cada dia mais s o criados em diferentes lugares muitas vezes sob impulso de organismos multilaterais e organiza es n o governa mentais mecanismos de tomada de decis o que procuram au mentar o protagonismo dos representados com vistas a revigorar a rela o Estado sociedade civil e por esse meio deter a tend ncia Cap 9 indd 129 4 7 2011 16 37 56 130 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA de descumprimento de promessas das institui es democr ticas e a consequente descren a nas suas possibilidades efetivas A id ia de revigoramento da democracia representativa pela introdu o de mecanismos de democracia participativa nos pro cessos decis rios e de maior controle da pr pria sociedade sobre as decis es governamentais no per odo entre elei es caminha por meio de experimenta es que se multiplicam embora no campo te rico a constru o de um novo aparato conceitual ve nha se revelando uma tarefa de complexidade singular Em que pesem as severas cr ticas que recebe seja pelas lacu nas que apresenta em sua consist ncia interna seja pela suspeita ideol gica a que submetida a teoria da escolha p blica uma explica o para as decis es or ament rias que tem forte influ n cia nos fazeres governamentais e ampla aceita o na opini o p blica Caso
21. 7 2011 16 35 06 A lei or ament ria 65 plano de governo dotado de meios para atingir metas distribu das em programas Assim fazer o or amento utilizando essa t cnica significa mudar a cultura or ament ria de simplesmente fisca lizat ria saber quem gasta com o que se gasta com que efeito sobre a capacidade econ mica para gerencial pois se torna ne cess rio um planejamento or ament rio referenciado no plano de governo exigindo portanto que ele exista Os programas devem ser definidos no interior de cada uma das fun es de governo suas finalidades metas diagn sticos e progn sticos que os justi ficam devem ser explicitados bem como indicadores de desem penho que permitam acompanhar sua execu o e avali la Mais sobre a or amenta o por programa ser discutido no cap tulo 5 cuja tem tica o processo or ament rio haja vista que este processo ser considerado tendo a metodologia do or amento programa como base TERMOS E CONCEITOS OR AMENT RIOS Existem alguns termos e conceitos or ament rios que com plementam o conhecimento necess rio para o entendimento do or amento e para a capacita o para sua elabora o e discuss o Eles s o apresentados no gloss rio dos termos or ament rios ver Anexo Cap S3 indd 65 4 7 2011 16 35 06 66 Cap 3 indd 66 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Quest es para fixa o de conte do e debate ill Explique as semelhan
22. 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 149 nacional foi muito importante por v rios motivos Primeiro a ado o da plurianualidade deu tratamento adequado quelas despesas que ultrapassam mais de um per odo fiscal al m de for ar a prioridade de obras j iniciadas sobre novas diminuindo grandes desperd cios provocados por obras paradas por novos governos que divergiam dos antecessores Segundo a Lei de Di retrizes Or ament rias ampliou a capacidade de interven o e debate dos parlamentares sobre a elabora o or ament ria re vertendo em boa parte o quadro de alijamento a que estiveram expostos por muitos anos tendo que se limitar aprovar ou rejei o do or amento enviado pelo Executivo sem poder fazer qual quer tipo de interven o que implicasse eleva o de despesas Minist rio P blico Esse rg o que a Constitui o de 1988 tornou importante ator no interior das rela es Estado socie dade um poderoso instrumento democratizador e moderniza dor que tem muito a oferecer amplia o da qualidade da gest o p blica e ao controle social dos gastos governamentais na medida em que seja aparelhado e capacitado para tanto O problema das excessivas vincula es e da redu o dos recursos em poder da Uni o Uma ltima importante mudan a promovida pela Constitui o de 1988 no campo das finan as p blicas de natureza negativa precisa aqui se
23. BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA que ser discutida no cap tulo 4 em que o Plano Plurianual apa rece como um dos componentes do sistema or ament rio Princ pio do equil brio a despesa n o deve superar a re ceita Como o or amento segue a l gica cont bil baseada no princ pio das partidas dobradas a todo cr dito corresponde um d bito e vice versa a pe a or ament ria sempre ser equili brada o que n o significa a inexist ncia de d ficits ou super vits Do ponto de vista estritamente cont bil esse princ pio uma necessidade l gica Do ponto de vista econ mico e financeiro entretanto ele extremamente pol mico pois muitas e profundas s o as discord ncias entre os que pensam que os d ficits devem ser evitados em quaisquer circunst ncias e os que defendem os d ficits como instrumento de interven o na economia para evitar queda na produ o na renda e no emprego Princ pio do n o comprometimento pr vio da receita re ceitas de impostos n o podem ser previamente comprometidas com nenhum tipo de despesa Fica proibido por exemplo estabe lecer que a receita obtida com o imposto predial seja utilizada para a melhoria das vias p blicas Duas justificativas s o impor tantes para sustentar esse princ pio Primeiro a afeta o pr via das receitas tolhe a liberdade do administrador que se v impedi do de decidir sobre gastos Segundo assegurando valores que n o s o conhecidos previamente
24. Calmon 1995 Cap 11 indd 146 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 147 Guimar es que presidiu a Assembl ia Nacional Constituinte a alcunha de Constitui o cidad Representou um grande passo na remo o do que setores de oposi o ao regime militar vitorio sos chamaram de entulho autorit rio Al m disso promoveu expressiva descentraliza o das receitas especialmente em favor dos munic pios e ampliou uma s rie de gastos sociais como res posta s press es que pesavam sobre os constituintes vindas de uma sociedade mobilizada desde o final da d cada de 1970 e ani mada pelo movimento por diretas j 1984 Isso foi feito po r m num momento de crise fiscal j instalada mascarada pela elevada infla o que o Plano Cruzado em v o tentara debelar congelando pre os O quadro geral era o de aprofundamento da crise do modelo de industrializa o urbaniza o desenvolvi mento por substitui o de importa o Foi exatamente o aprofundamento da crise fiscal resultante do descolamento entre receita decrescente e responsabilidades crescentes na esfera federal agravada ainda mais em meados dos anos 1990 pela ncora cambial utilizada pelo Plano Real para sustentar o combate infla o que forneceu um dos principais argumentos para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal Lei complementar 101 2000 comentada a seguir diploma legal que vir
25. Quando os eleitores erram na avalia o ou s o tra dos punem com a nega o do voto no pleito seguinte Caso por outro lado o pol tico seja tido como ego sta por natureza ainda assim a democracia representativa consegue fazer com que n o se desvie sem ser punido toma se este agente gover namental como algu m que maximiza votos e que s consegue faz lo se suas decis es e a es enquanto governante permiti rem ao eleitor maximizar seu bem estar a partir das despesas p blicas bancadas com recursos retirados de seu bolso pelo meca nismo da tributa o Ou seja nessa abordagem mais recente que a da teoria da escolha p blica a rela o entre representante e representado ou governante e governado se equipara dos agen tes econ micos tradicionais ofertante produtor e demandante consumidor Ambos s o agentes maximizadores de posi o estabelecendo rela es custo benef cio a cada decis o que tomam com rela o ao uso de recursos escassos dispon veis O consumi dor deseja o m ximo de benef cio quando despende sua renda 1 Sobre a teoria da escolha p blica ver Peacock 1992 Tullock Seldon e Brady 2000 e Mueller 1976 Cap 9 indd 128 4 7 2011 16 37 56 O desafio pol tico do or amento democracia representativa x democracia 129 monet ria limitada enquanto que o produtor deseja obter o m ximo de lucro quando aplica o seu capital tamb m limitado O mercado por meio do pre
26. a extens o do PNAFE para as unidades subnacionais da federa o apoiado financeiramente pelo BID Banco Interamericano de Desenvolvimento que tam b m financiou o PNAFE Orientado pelo Minist rio do Planejamento e Or amento o BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econ mico e So cial criou em 1997 o PMAT Programa de Moderniza o da Administra o Tribut ria com o objetivo de apoiar os muni c pios em seus esfor os para elevar sua receita com fontes n o inflacion rias obtendo assim maior independ ncia em rela o s transfer ncias intergovernamentais compuls rias e volunt rias Cap 11 indd 151 4 7 2011 16 38 33 152 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA essas ltimas cada vez mais escassas Ao permitir a intensifi ca o do uso de novas tecnologias e a amplia o da capacita o de pessoal para a gest o da receita pr pria o PMAT assim como o PNAFE e o PNAFM aumentou o conjunto de instrumentos que melhoram a gest o da receita e sendo esta parte do or amen to da pr pria gest o or ament ria Todos esses programas continuam sendo necess rios apesar dos avan os que j proporcionaram uma vez que nem todas as unidades da federa o iniciaram ou completaram seus esfor os modernizadores e uma vez que tais esfor os d o ind cios de que exigir o aten o perene face din mica da realidade fiscal A experi ncia at aqui acumulada j permite concluir que as despe sas com mo
27. adotar pr ticas consis tentes de avalia o de pol ticas p blicas ver Jannuzzi 2005 7 Premchand 1995 esclarecedor a respeito do papel da contabilidade gerencial Para o caso brasileiro ver Afonso 1999 e 8 Sobre custos e or amenta o ver Machado 20020 Cap 11 indd 158 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 159 m quinas equipamentos e instala es a participa o do in vestimento no total de gastos costuma ser baixa n o indicando ao contr rio do que se pode pensar governos ineficientes Pode estar acontecendo o contr rio um governo que nos anos ante riores construiu escolas e hospitais e est no exerc cio atual contratando as equipes para coloc los em funcionamento apre sentar um percentual baixo de investimento pelo crit rio tradi cional Nesse caso pode ser um bom procedimento considerar como investimento tamb m o acr scimo de despesas de custeio que elevam a capacidade de atendimento ao p blico alvo como seguramente o caso das despesas com a folha de pagamentos de m dicos e professores A integra o entre contabilidade sistemas de apura o de custos e indicadores de desempenho o caminho para solucionar a insufici ncia das pr ticas cont beis e muitas das car ncias quan titativas de certos indicadores de desempenho j existentes Integra o entre or amento e planejamento Apesar de te rica e legalmente o or ame
28. amento um as sunto de especialistas distante das suas possibilidades de com preens o Romper esse estado de coisas um desafio para o qual cada dias mais despertam indiv duos e institui es preocupados em tonificar a democracia s voltas com dificuldades enormes quanto queda da representatividade do governantes quanto redu o do apetite individual para participar das escolhas quan to s possibilidades de cumprir suas promessas O or amento p blico nos dias atuais pode ser encarado como muito mais do que uma t cnica de gest o de recursos financeiros do governo al ando se condi o de instrumento de media o fundamental de rela es econ micas e de rela es pol ticas mais Cap 7 indd 114 4 7 2011 16 37 14 Or amento pol tica fiscal e desenvolvimento econ mico e institucional 115 do que nunca imbricadas entre si de tal modo que n o poss vel nelas distinguir facilmente os interesses coletivos dos interesses individuais e de grupos espec ficos Os vultosos problemas gera dos pelo desafio de conviv ncia pac fica e cooperativa entre indi v duos livres numa economia de mercado cada dia mais marcada por situa es econ micas de quase mercado com a consequente prolifera o de ag ncias reguladoras em reas urbanas crescen temente complexas e sofisticadas trabalhando cada vez mais em grandes corpora es de neg cios que n o respeitam fronteiras nacionais esbarrar com a necessidade d
29. aplicados por outros governos Estado por exemplo em aquisi es feitas com dinheiro transferido com ou sem vincula o As modalidades de aplica o s o as seguin tes Transfer ncias Uni o Transfer ncias a Estados e ao Distrito Fe deral Transfer ncias a Munic pios Transfer ncias a Institui es Priva das sem Fins Lucrativos Transfer ncias a Institui es Privadas com Fins Lucrativos Transfer ncias a Institui es Multigovernamentais Nacionais Transfer ncias ao Exterior Aplica es Diretas A Definir Classifica o segundo grupos de natureza da despesa Classifica o agrupando alguns elementos de despesa cuja natureza exige maior con trole para a boa gest o financeira H seis grupos Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da D vida Outras Despesas Correntes Inves timentos Invers es Financeiras Amortiza o da D vida Anexo corrigido indd 192 4 7 2011 16 33 15 Anexo 193 C digo Tribut rio Conjunto de leis que estabelecem quais s os os tri butos suas bases al quotas e demais caracter sticas Existem um C digo Tribut rio Nacional c digos estaduais e c digos municipais Nem sem pre se apresentam sistematizados num nico volume Concorr ncia p blica Modalidade de licita o exigida para compras mais complexas e ou de maior valor Prevista e disciplinada nos artigos 22 e 23 da Lei 8 666 93 Contabilidade p blica Sistemas de registros e de demonstrativos pe ri d
30. as e diferen as existentes entre a pro posta ou pe a or ament ria e a lei or ament ria Explique porque o or amento n o deve ser lido do mesmo modo que se l outro tipo de texto como um livro por exemplo Localize na Constitui o Federal na Lei 4 320 64 e na Lei Complementar 101 00 os artigos que estabelecem as proibi es e exig ncias mencionadas neste cap tulo De posse de uma lei or ament ria municipal em vigor que pode facilmente ser obtida na internet no site de um muni c pio escolhido procure levantar informa es com base nas diretrizes oferecidas no quadro 1 Explore algumas desco bertas a respeito da situa o or ament ria e financeira da prefeitura em quest o Escolha um livro que trate do or amento programa e ap s a leitura dirigida explique porque esta t cnica or ament ria exige que os governos que a adotam n o podem abrir m o do planejamento governamental 4 7 2011 16 35 06 O SISTEMA OR AMENT RIO O sistema or ament rio uma das partes de um sistema de planejamento governamental mais amplo que abarca os horizon tes longo mais de cinco anos de m dio 4 ou 5 anos e curto prazos 1 ano sendo complementado pela programa o finan ceira de desembolsos necess ria ao longo da execu o or ament ria para compatibilizar receitas e despesas no fluxo de caixa que pode ser considerada um instrumento de planejamento de curt ssimo prazo A principal caracter
31. atividades como o ISS por exemplo Cadastro t cnico imobili rio Cadastro de informa es necess rias ao lan amento de tributos incidentes sobre a propriedade territorial e predial Anexo corrigido indd 190 4 7 2011 16 33 15 Anexo 191 Categoria econ mica Ver Classifica o por categorias econ micas Ciclo or ament rio Conjunto de etapas ou fases do processo or amen t rio compreendendo a elabora o or ament ria privativa do Executi vo a discuss o e aprova o or ament ria responsabilidade legislativa a execu o or ament ria levada a efeito pelo Executivo sob fiscaliza o do Legislativo e a avalia o or ament ria feita pelo Poder Legislativo com apoio t cnico dos Tribunais de Contas O ciclo inicia se no ano an terior ao que se refere o or amento e conclui se no ano seguinte enquanto j tem in cio a primeira fase do novo ciclo O controle or ament rio e a fiscaliza o n o se caracterizam como fases do ciclo or ament rio na medida em que devem estar presentes durante todo o tempo Classifica o da despesa Classifica o da despesa segundo diferentes crit rios e metodologias para maior controle administrativo e pol tico H seis classifica es da despesa classifica o por categorias econ mi cas despesa corrente e despesa de capital classifica o por elementos de despesa ver verbete classifica o segundo a natureza de despesa ver verbete classifica o p
32. avaliar a capacidade do governo de bancar suas pr prias despesas sendo ela t o mais alta quanto maior for o volume de aplica es diretas e mais baixa quanto maiores forem as transfer ncias Na pe a e na lei or ament ria bem como nos demonstrativos da execu o or ament ria as classifica es se cruzam entre si em diferentes documentos exigidos pela legisla o o que torna poss vel saber coisas como por exemplo quanto das despesas de uma secretaria classifica o institucional teve como objeto pes soal civil classifica o por elementos quanto da despesa de uma secretaria se referiu a projetos e quanto se referiu a atividades quantos foram os investimentos e quanto foram as despesas de custeio de cada rg o etc Com as facilidades contempor neas para armazenamento e manipula o de dados gra as a recursos computacionais avan ados o levantamento e o cruzamento de informa es podem ser feitos de acordo com o interesse dos di ferentes tipos de usu rios bastando para isso alimentar bancos de dados e definir e elaborar extratores apropriados 23 Ap s a Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil foi criada a classifica o por grupo de natureza de despesa que compreende Pessoal e encargos Juros e en cargos Outras despesas correntes investimentos invers es financeiras e amor tiza o da d vida Trata se de uma classifica o que tem por objetivo focar a aten o em fontes de despesa que medem a sa
33. capital caso em que se tornam receitas de capital Receitas de capital s o receitas n o t o ordin rias como as correntes que envolvem a aliena o de bens venda de uma m quina j depreciada em leil o por exemplo assun o de d vida transfer ncias vincula das a despesa de capital feitas por entidades de governo superiores ou a amortiza o de empr stimo antes concedido a terceiros Essa classifica o permite avaliar o grau de depend ncia do governo em rela o a fontes n o regulares e n o ordin rias ou em outras palavras permite avaliar a autonomia financeira que sua capacidade pr pria de gera o de receitas proporciona Muita receita de capital originada de empr stimos por exemplo indica problemas financeiros futuros se as receitas correntes n o se am pliarem na mesma propor o das despesas futuras para honrar o servi o e o principal da d vida Finalizando a explica o sobre a classifica o da receita por categorias econ micas conv m explicitar a pergunta fundamental a que ela responde a saber de onde vem a capacidade de susten ta o ou amplia o do n vel de despesa praticado da pr pria ca pacidade de gera o de receita do ente que gasta ou de terceiros Quando as fontes de terceiros estiverem crescendo um sinal de alerta deve soar indicando problemas futuros cuja gravidade ser tanto menor quanto maior for a capacidade de redu o imediata de despesas ou de amplia o imediata de re
34. com diversos tipos de especifica es integrar e homogeneizar procedimentos entre subunidades disponibilizar informa es on line e informatizar rotinas Eles podem por exemplo permitir que o lan amento de um pagamento tenha consequ ncia imedia ta na conta corrente banc ria de onde saiu o recurso na dota o or ament ria onerada em todas as suas classifica es na ficha do fornecedor etc Assim imediatamente ap s um pagamento o gestor pode observar o impacto sobre as despesas correntes sobre o programa que recebeu o bem ou servi o sobre as dispo nibilidades restantes para a secretaria que fez a aquisi o sobre o saldo banc rio etc Como o sistema centraliza todas as informa es pode ser alimentado descentralizadamente sem que a vis o do conjunto sofra consequ ncias negativas A exist ncia desses recursos tecnol gicos ajuda a resolver o desafio do armazenamento e processamento das informa es mas preciso admitir que eles n o solucionam um problema mais complicado que o da produ o da informa o relevante e con fi vel Nenhum sistema integrado de administra o financeira pode resolver a falta de um plano de governo como base para es trutura o das a es e por decorr ncias das informa es or a ment rias e financeiras correspondentes Por outro lado entre tanto a maneira estruturada com que os sistemas integrados s o elaborados pode facilitar desde que haja vontade pol tica e com
35. da pol tica fiscal de que a lei or ament ria um instrumento dele constam tamb m indica es bibliogr ficas gratuitamente obten veis suficientes para a aquisi o desse conhecimento espec fico Juntamente com este livro os textos indicados no cap tulo final podem constituir um curso completo de introdu o ao or amento p blico abar cando aspectos comportamentais gerenciais e operacionais Por fim como anexo este livro traz um gloss rio dos termos or ament rios necess rio para elucidar o or ament s que mui tas vezes impede o di logo entre t cnicos pol ticos n o iniciados e os cidad os comuns que sustentam os gastos p blicos com os tributos que desembolsam O gloss rio al m de completar de forma aprofundada as defini es necess rias plena compreen s o do or amento fornece um guia de consulta r pida tanto para conhecer conceitos utilizados ao longo do livro como para parti cipar qualificadamente de discuss es or ament rias pr ticas Introdu o indd 23 4 7 2011 16 56 48 Introdu o indd 24 4 7 2011 16 56 48 OR AMENTO P BLICO UMA DEFINI O COMPLEXA Qualquer indiv duo fam lia empresa ou institui o privada pode adotar o or amento a or amenta o ou as t cnicas or a ment rias em outras palavras como forma de controle de suas finan as adquirindo dessa maneira melhores condi es para evitar desequil brios em suas contas e para maximizar o uso dos recursos
36. de Or amento e Finan as do Mi nist rio do Planejamento Or amento e Gest o atualiza o seu Manual T cnico do Or amento A vers o 2011 encontrada em https www portalsof planejamento gov br bib MTO mto 5 Versao 1 pdf A EXECU O OR AMENT RIA De posse dos conhecimentos obtidos nos manuais at agora indicados o gestor or ament rio estar devidamente atualizado Cap 12 indd 173 4 7 2011 16 56 25 174 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA para enfrentar os aspectos operacionais da sua miss o no que diz respeito elabora o das pe as que comp em o sistema or ament rio D um novo passo ao preparar se para o Acompa nhamento da Execu o Or ament ria http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galerias Arquivos conhecimento livro Irf Cad 05 pdf Neste manual s o discuti dos programa o financeira e cronograma de desembolso fluxo de caixa etapas da realiza o da receita da despesa e do endivida mento restos a pagar ARO opera es de cr dito por antecipa o da receita d vida consolidada considerando as novas exig ncias da Lei de Responsabilidade Fiscal O PPA A LDO LOA E OS RELAT RIOS DA EXECU O OR AMENT RIA Para efeito de aprendizado operacional nada mais conve niente do que lidar diretamente com o objeto concreto do tema a ser aprendido Assim o contato com as pr prias leis do sistema or ament rio anualmente renovadas exceto o P
37. de que disponha Assim procedendo estar lan ando m o de uma pr tica muito antiga e eficiente para compatibilizar receitas e despesas no esfor o para atingir objetivos previamente estabelecidos fazendo uso de recursos escassos Estar manejando um or amento privado j que a propriedade dos bens geridos ser pessoal familiar ou empresarial particular em contraposi o a p blico genericamente falando Enquanto instrumento t cnico de organiza o de receitas e despesas o or amento p blico em muito pouco se diferencia de qualquer or amento privado Mas enquanto um conjunto de deci s es a diferen a flagrante a or amenta o privada como a pessoal a familiar ou a empresarial por exemplo facultativa a governamental compuls ria E a raz o para isso que sendo p blicos os recursos seu destino e uso devem passar pelo crivo da decis o coletiva expressa pela lei Em regimes democr ticos os governos locais regionais e nacionais e todas as entidades e ins titui es governamentais autarquias funda es etc geralmente s o obrigados a administrar suas receitas e despesas por meio de or amentos As decis es sobre essas receitas e despesas se tornam lei a lei or ament ria Assim os governos n o podem realizar gastos que n o estejam previstos em lei que n o constem do or a Cap 1 indd 25 4 7 2011 16 34 28 26 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA mento o que n o ocorre com os
38. dos eleitos e capacidade t cnica do funcionalismo p blico Afirmar que imprescind vel uma cultura do planejamento e da transpar ncia para que haja um sistema efetivo de planejamento corresponde a rejeitar o funcionamento isolado de subsistemas e vari veis planejamento separado de or amento quest es de curto prazo analisadas e tratadas sem considera o a quest es de longo prazo a es governamentais dissociadas do processo eleitoral etc e para recha ar a id ia de planejamento como momento posto que esse deve ser algo continuado e constantemente retroalimen tado como se ver ao se discutir o processo or ament rio Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Qual a fun o espec fica do or amento no sistema de planejamento 2 Quais as partes componentes do sistema or ament rio no Brasil e qual a fun o de cada uma delas 3 Como os programas partid rios e as plataformas eleito rais se relacionam com os sistemas de planejamento e de or amento 4 O que tende a acontecer com o or amento em um governo desprovido de cultura de planejamento 5 De posse de um PPA uma LDO e uma LOA de um munic pio escolhido avalie a integra o entre esses instrumentos no caso em foco Cap 4 indd 72 4 7 2011 16 35 24 O PROCESSO OR AMENT RIO O processo or ament rio consiste num ciclo que se inicia com a elabora o da proposta or ament ria pelo Poder Execu tivo contempla a sua discuss o e aprova
39. dos indicadores de desempenho das pol ticas p blicas se tor na relevante Contabilidade gerencial e sistemas de controle de custos Al m da necessidade de construir indicadores de efetividade efi c cia e efici ncia percebe se tamb m a import ncia crescente da produ o armazenamento gerenciamento e difus o de informa es claras e seguras capazes n o s de facilitar a divulga o transpar ncia mas tamb m de propiciar melhores condi es para a tomada de decis o Nesse campo uma renova o da Con tabilidade P blica tornando a gerencial dotando a de melhores instrumentos para demonstrar as varia es patrimoniais e estru turando a de modo que possa identificar custos se faz presente e urgente Caso n o se renove nessa dire o a Contabilidade P bli ca pode se tornar ainda menos relevante no governo do que na esfera privada quando se limita a uma s rie de apontamentos com finalidades de apura es fiscais Como no setor p blico n o poss vel haver caixa dois esse tipo de contabilidade a um pro blema mais grave do que no setor privado Grave tamb m a postura corrente de avaliar os avan os governamentais pelo crit rio do volume por ele investido como o conceito de investi mento na atual contabilidade p blica associado imobiliza o 6 Sobre o crescente interesse pelo tema no pa s e para uma vis o dos problemas t cnicos que precisam ser solucionados para que se possa
40. dos recursos pol ticos t cnicos e financeiros destinados ao programa Quando a leitura feita por linhas horizontal s o visualizadas as contribui es de cada secretaria para o programa ou o papel de cada uma para 4 7 2011 16 37 41 121 122 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA que o objetivo de reduzir a desnutri o infantil seja atingido pelo governo A avalia o dos resultados obtidos pelo governo que se con duz dessa maneira feita por programas e n o por secretarias Estas por sua vez ser o avaliadas de acordo com a contribui o que deram ou deixaram de dar para o sucesso dos programas A avalia o das pol ticas p blicas uma quest o de relacionamento entre governo e sociedade A avalia o dos rg os executores de pol ticas p blicas n o pode deixar de ser tamb m mas ela con t m um ingrediente que interno ao governo da rela o entre esses rg os e o conjunto do governo para atingir os objetivos superiores por este definidos mesmo que necessariamente com o apoio daqueles mesmos rg os no que diz respeito a diagn s ticos e propostas das reas espec ficas Os programas s o desenhados para auxiliar o governo no cumprimento de suas fun es Por exemplo o hipot tico Pr Crian a acima insere se na fun o Sa de uma das mais nobres e demandadas nas sociedades modernas Ou seja para cumprir sua fun o na rea da sa de o governo pode conceber e dese
41. e a complementari dade entre t cnica e pol tica O or amento um ingrediente fundamental dessas duas rela es A lei or ament ria uma das leis em que mais facilmente se evidencia a import ncia do conhe cimento t cnico aplicado decis o pol tica como forma de ga rantir o respeito vontade da sociedade expressa nas urnas Ela tamb m uma das decis es em que mais claramente se misturam elementos t cnicos e pol ticos o que n o evidente somente por causa do descaso com que tradicionalmente esse car ter trata do relegando a pe a or ament ria a n meros incompreens veis Assim resgatar a pe a or ament ria e o processo de or amenta o p blica da condi o de mera pe a cont bil e ou de mero rito legal uma tarefa cognitiva de grande import ncia pol tica n o s para a implanta o do controle social dos gastos p blicos mas tamb m para uma melhor compreens o da rela o que se estabe lece entre governo e sociedade no momento de alocar recursos Cap 11 indd 165 4 7 2011 16 38 34 166 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA escassos entre fins alternativos compatibilizando distintos e mui tas vezes contradit rios interesses Dotar o Poder Legislativo nos tr s n veis da federa o de su porte t cnico para cumprir suas fun es no campo da tributa o finan as e or amento um imperativo evidente mas que tem rece bido quase nenhuma aten o Os legisladores n o t
42. ela possa ser considerada o ponto de chegada o estado da arte na ci ncia econ mica para explicar e amparar as pr ticas or ament rias e caso as cr ticas internas e externas pudessem hipoteticamente ser recha adas ou assimiladas ainda assim esta teoria padeceria de um problema insol vel nos seus marcos a teoria da escolha p blica uma explica o econ mica da a o pol tica sob democracia representativa Para ela mecanismos de democracia participativa simplesmente n o existem e n o h ra z o que os justifiquem posto que em seu mbito a democracia representativa o modo mais barato e r pido de tomar decis es coletivas em sociedades complexas em que o tempo de cada in div duo considerado valioso demais para ser aplicado em ativi dades de retorno baixo ou duvidoso 2 O tema da transpar ncia or ament ria um dos que se destacam entre os que se apresentam para revigorar a cidadania e a democracia A respeito focando a ex peri ncia europ ia ver Reviglio 2001 ver tamb m OCDE 2004 para uma percep o de como esta institui o multilateral encara a transpar ncia como porta voz dos pa ses desenvolvidos Cap 9 indd 130 4 7 2011 16 37 56 O desafio pol tico do or amento democracia representativa x democracia 131 Dado este estado de coisas esta rela o mal resolvida entre as pr ticas democr ticas contempor neas que mais e mais ca minham na dire o da aceita o de mecanismos
43. finalidade garantir que os documentos da fase de elabora o contenham informa es que possam ser comparadas com as registradas em documentos da fase de execu o para que a avalia o entre o previsto e o realizado sejam comparados Esse tipo de an lise deve tamb m assegurar que o Or amento Anual esteja de acordo com a Lei de Diretrizes Or ament rias com o Plano Plurianual e com outros requisitos estabelecidos em lei Num n vel de profundidade ainda maior a consist ncia entre o or amento e o plano de governo e outros pla nos de m dio e longo prazos tamb m verificada Cap 6 indd 95 4 7 2011 16 36 48 96 Cap 6 indd 96 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA A an lise processual visa o aperfei oamento dos procedi mentos metodologias e rotinas utilizados em cada uma das fa ses etapas do processo or ament rio Trata se de verificar se os organogramas fluxogramas cronogramas regulamentos regi mentos e outros elementos organizativos est o sendo cumpridos e se est o estruturados de modo a oferecer os melhores resulta dos como facilitadores de rela es e balizadores da marcha cro nol gica das tarefas A an lise de resultados a avalia o propriamente dita de cada uma das etapas fases do processo or ament rio sendo de todas a mais complexa por envolver vari veis mais numero sas e ju zos de valor que extrapolam simples compara es e fe n menos quantific veis No quadro abaixo s o ap
44. flutuante ou no longo prazo constituindo d vida fundada Pode ser utilizada como justifica tiva para solicita o e abertura de cr dito adicional Anexo corrigido indd 203 4 7 2011 16 33 16 204 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Opera o de cr dito por antecipa o da receita Tamb m conhecida como ARO consiste na tomada de empr stimo para pagamento no curto prazo para fazer frente a dificuldades de caixa Deve ser paga at o 10 dia de dezembro do exerc cio em que tiver sido contra da n o pode ser realizada antes do 10 dia do in cio do exerc cio O art 38 da Lei de Responsabilidade Fiscal imp e v rias outras limita es para sua realiza o ver artigo Or amento base zero Metodologia de elabora o e gest o or ament ria em que as dota es s o zeradas a cada exerc cio sendo necess rio justificar sua manuten o ou incremento a partir de nova avalia o de objetivos e diretrizes Tem por principal finalidade evitar o incrementa lismo e a in rcia que caracterizam os or amentos tradicionais Or amento da Seguridade Social Integra a Lei Or ament ria Anual abrangendo as entidades fundos e funda es de administra o direta e indireta e mantidos pelo Poder P blico vinculados Seguridade Social Or amento de Investimento Integra a Lei Or ament ria Anual e refe re se ao Or amento de Investimento das Empresas em que a Uni o direta ou indiretamente detenha a ma
45. gest o financeira Come a pelo fato de que deve ser perseguida a coer ncia entre o planejado e o executado no que diz respeito ao fluxo de caixa e o cumprimento das metas dos programas e projetos algo parecido por m mais complexo com o que na administra o de obras chama se cronograma f si co financeiro De um lado est o andamento da obra ou no caso dos projetos e programas do governo que f sico diz respeito a metros quadrados de constru o n mero de alunos atendidos volume de massa asf ltica aplicada atendimentos m dicos oferecidos etc De outro lado est o os pagamentos a se rem feitos e as receitas a serem recebidas ou empr stimos a serem tomados na insufici ncia destas Trata se de uma tarefa de extrema complexidade para um governo fazer com que o or ament rio e o financeiro caminhem juntos ou na impossibili dade o menos distantes poss vel Atualmente existem recursos computacionais muito desenvolvidos para auxiliar nessa tarefa Cap 8 indd 124 4 7 2011 16 37 41 O desafio t cnico do or amento or amento programa governo matricial 125 como por exemplo o SIAFI Sistema Integrado de Adminis tra o Financeira do governo federal que est sendo implanta do paulatinamente em outras esferas de governo Trata se de sofisticados programas que permitem ao gestor reduzir o trabalho de armazenamento e processamento de infor ma es gerar relat rios parciais na medida das necessidades e
46. governo para avaliar o desempenho no atendimento s suas fun es utilizar o crit rio de rela o custo benef cio na defini o das despesas etc o modelo formalmente adotado no Brasil desde o advento da Lei 4 320 64 Or amento p blico Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da administra o p blica elaborada em um exerc cio para depois de aprovada pelo Poder Legislativo vigorar no exerc cio seguinte O Or amento enquanto pe a or ament ria um documento uma lei a apresenta o de forma sistem tica das receitas e despesas da Prefeitura para um determinado ano Elaborado respeitan do certos princ pios or ament rios deve 1 discriminar a receita e a despesa p blica 2 evidenciar a pol tica econ mico financeira e o plano de trabalho do governo 3 ser integrado pelos seguintes elementos lei or ament ria mensagem sum rio geral da receita por fontes sum rio geral da despesa por fun es de governo quadro demonstrativo da recei ta e despesa segundo as categorias econ micas quadro da receita por fontes e respectiva legisla o tabelas explicativas do comportamento da receita e das despesas nos ltimos anos e especifica o dos programas especiais de trabalho 4 ser acompanhado dos seguintes quadros de monstrativos da receita e planos de aplica o de fundos especiais demonstrativo da despesa anexos 6 as 9 demonstrativo do programa anual de trabalho
47. governo por tr s da pe a e da lei or ament ria Segundo esses princ pios o que deve ser feito deve estar expl cito juntamente com os valores destinados a cada atividade e projeto Na medida em que de fato a a o governamental seja planejada programada e explicitada atrav s do or amento justifica se o princ pio do n o compro metimento pr vio de receitas que reduziria o raio de a o do gestor p blico no ato de planejar e implementar as a es Pela l gica inversa afetar receitas previamente desrespeitando por tanto o princ pio do n o comprometimento das mesmas pode at ser necess rio se o planejamento de m qualidade e portan to os princ pios da programa o e da discrimina o s o afronta dos na or amenta o O princ pio do equil brio fica isolado como consagra o nas pr ticas or ament rias de uma vis o espec fica e n o con sensual acerca do papel do governo na economia Entretanto conv m registrar que o estado n o conclusivo da discuss o sobre o n vel desej vel de interven o p blica n o autoriza nem justifica Cap 2 indd 45 4 7 2011 16 34 46 46 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA pr ticas fiscais e or ament rias que conduzam a d ficits cr nicos e a elevados graus de endividamento p blico sempre prejudiciais qualidade das pol ticas p blicas governabilidade e ao desen volvimento econ mico quando n o administrados com per cia e respeito ao
48. hist ria recente e perspectivas 139 Or amento p blico abordagem operacional 171 Bibliografia 179 Anexo gloss rio de termos or ament rios e assuntos conexos 187 Prefaciais corrigido indd 11 21 7 2011 00 34 25 Prefaciais corrigido indd 12 21 7 2011 00 34 25 APRESENTA O Os poucos livros texto sobre or amento p blico e os manuais de elabora o or ament ria dispon veis no Brasil costumam ser esquem ticos preocupados quando muito em circunscrever o or amento no mbito mais geral das finan as p blicas ou da econo mia do setor p blico para com mais nfase descrever o processo de elabora o execu o e avalia o do or amento guisa de rotei ro para a pr tica Com isso mais a natureza prioritariamente jur dico cont bil de que costumam se revestir deixam de esclarecer muitos aspectos extremamente importantes acerca do or amento governamental retirando lhe o car ter vibrante de sua condi o de instrumento tecnopol tico de suma relev ncia para as rela es Estado sociedade civil e Executivo Legislativo O principal esfor o no presente livro evitar esse proce dimento tradicional e resgatar o or amento p blico do emara nhado jur dico legal cont bil que ofusca seu elevado potencial para contribuir para um controle mais efetivo dos gastos p bli cos para finan as p blicas mais saud veis para pol ticas p blicas e sociais mais efetivas para rela es pol ticas mais amplamen
49. indiv duos fam lias empresas e pessoas jur dicas de natureza privada Em s ntese os motivos b sicos para que assim seja s o dois fatos correlatos primeiro como j mencionado os recursos p blicos pertencem a uma coletividade os contribuintes em geral segundo as decis es de como gast los tomada por um conjunto de pessoas em nome dessa coletividade s o decis es coletivas que se expressam pela via legal Por dois motivos ent o o or amento governamental p bli co porque seus recursos pertencem ao p blico contribuintes em geral e devem destinar se a objetivos que o beneficiem e porque deve ser objeto de publicidade para se tornar conhecido de todos os interessados para efeito de controle Al m disso o adjetivo p blico relacionado ao or amento do governo se refere ao fato de que dele deve ser dada ampla publicidade em favor da transpa r ncia dos atos dos governantes relacionados ao uso do dinheiro e s consequ ncias desse uso Dessas considera es se origina uma primeira defini o de or amento p blico uma lei que expressa as decis es que os representantes dos contribuintes eleitores em regimes democr ticos tomam a respeito das receitas e despesas governamentais H nessa defini o um ingrediente pol tico que amplia a percep o da diferen a entre or amento p blico e or amento privado O or amento p blico condensa uma s rie de decis es coletivas to madas com base em m
50. limitadas pelas receitas para n o perturbar o n vel de atividade econ mica e outros toleram quando n o reivindicam em algumas situa es d ficits or amen t rios como forma de evitar desemprego Num n vel menos complexo de discuss o est fora de d vida que o or amento p blico se define como um instrumento de con trole das despesas p blicas normalmente consistindo em fiscali za o exercida pelo Poder Legislativo sobre o Poder Executivo um autoriza as despesas outro as realiza sob acompanhamento do primeiro Situa se nesse mesmo n vel de baixa complexidade a defini o do or amento como metodologia de planejamento financeiro de curto prazo em geral um ano visando estimar receitas e fixar despesas de modo a ter os saldos sob controle evi tar endividamento descontrolado N o desprovido de significado o fato de na lei or amen t ria as receitas serem estimadas e as despesas fixadas Sendo lei o or amento deve ser obedecido Fixar despesas poss vel repre sentando minimamente um compromisso de n o gastar mais do que o estabelecido Mas fixar receita seria o mesmo que assumir um compromisso de n o cumprir a lei posto que elas n o podem ser previstas com exatid o mas somente estimadas OR AMENTO LEI OR AMENT RIA E PE A OR AMENT RIA Or amento um conceito amplo que abarca a compreens o de mais aspectos do que os envolvidos na lei or ament ria Defini lo Cap 1 indd 29 4 7 2011 16 3
51. m a obriga o de dominar esses assuntos embora seja sua fun o constitucional decidir sobre eles H pois uma inconsist ncia entre fins e meios que precisa ser minimizada se n o puder ser eliminada certo que os legisladores t m poder para requerer esclarecimentos con vocar t cnicos e mandat rios do Executivo mas o fazem geral mente em circunst ncias especiais A quest o como ter um legis lativo constante e competentemente envolvido em todo o processo de gest o tribut ria e or ament ria O caminho para obter essa mudan a passa necessariamente por maior qualifica o das Co miss es de Finan as e Or amento das casas legislativas em todos os n veis e por uma tomada de consci ncia dos legisladores a res peito do assunto N o se trata de esperar que cada vereador ou de putado seja um expert em finan as p blicas mas um mandat rio esclarecido a respeito das l gicas tecnopol ticas b sicas que presi dem sua decis o quando envolve receita despesa d vida p blicas Tamb m no mbito do Poder Judici rio a qualifica o tecno pol tica uma necessidade fundamental na esfera desse poder que os agentes respons veis por avaliar e julgar quest es relativas a finan as p blicas e or amento n o dominem apenas conheci mentos de natureza jur dica sobre a rea sendo tamb m capazes de captar o sentido os desideratos que levam o legislador a esta belecer certas regras Nesse campo cognitivo trata
52. n o como espa os de poder para atingir objetivos autodefindos e autoreferenciados Atrav s de um exem plo essa afirma o pode ser melhor compreendida Uma secretaria de sa de uma unidade de governo que organiza da melhor ma neira poss vel os insumos humanos e materiais para lidar com as quest es de sa de p blica nela s o alocados os m dicos os espe cialistas em sa de p blica o almoxarifado de equipamentos m dicos e materiais de consumo t picos da rea rem dios materiais descart veis etc De tal modo que tanto o planejamento como a Cap 8 indd 119 4 7 2011 16 37 40 120 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA execu o e a avalia o de atividades e projetos relacionados espe cificamente preserva o da sa de individual e sua recupera o encontram na secretaria de sa de o mais sofisticado e organizado apoio log stico Mas a secretaria da sa de n o o rg o p blico onde o obje tivo governamental de preservar a sa de por meio de a es p bli cas preventivas e curativas est exclusivamente localizado Este objetivo da sociedade e est sob responsabilidade do governo como um todo persegui lo de acordo com o estabelecido nas normas e no plano de governo Quando o governo define como sua prioridade a sa de da crian a visando reduzir a desnutri o infantil essa uma prioridade do governo como um todo na qual a secretaria da sa de tem um papel fundamental ao diag nos
53. n o existe autoriza o or ament ria con di es financeiras suficientes e condi es or ament rias Cap 5 indd 80 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 81 insuficientes a obra n o poder ser realizada a n o ser que a dota o or ament ria seja alterada atrav s de decre to do executivo quando autorizado em lei ou atrav s de lei espec fica para essa finalidade Nas situa es em que haja dinheiro mas a dota o insufi ciente o que deve ser feito Neste caso s o solicitados cr ditos adicionais ao Legislativo ou seja os parlamentares s o chamados a reavaliar a situa o e decidir se autorizam ou n o gastos supe riores aos previstos no or amento original O chefe do Executivo envia um projeto de lei ao Legislativo solicitando o cr dito adi cional sempre indicando a fonte para sustent lo podendo esta ser ou o excesso de arrecada o previsto a anula o de outra do ta o ou parte dela o super vit financeiro do exerc cio anterior ou ainda a realiza o de uma opera o de cr dito Com este pro cedimento ficam resguardadas duas condi es fundamentais da gest o or ament ria i uma lei altera o or amento tamb m ele uma lei para que a execu o or ament ria n o ocorra na ilega lidade ou para evitar que despesas que precisam ser realizadas deixem de s lo com os preju zos e problemas decorrentes ii a obriga o de identificar as fontes de financiamento das novas d
54. na gest o das finan as p blicas Aos ventos democratizantes que sopraram nos anos 1980 juntaram se sucessivas brisas modernizantes im pulsionadas pela necessidade de enfrentar a crescente incapaci dade do governo de fazer pol ticas p blicas e de solucionar o seu endividamento Da resultaram v rios avan os a seguir apresen tados culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal Restri es ao uso de bancos estaduais para financiar des pesas dos respectivos governos Toda a d cada de 1980 foi mar cada por um esquema de uso dos bancos p blicos estaduais para financiar gastos governamentais que n o cabiam nos or amentos das respectivas fazendas Entre 1983 e 1987 o Banco Central e o Minist rio da Fazenda tentaram p r fim a esse esquema resul tando em novos procedimentos que implicaram o refinancia mento das d vidas estaduais junto ao governo federal Esse refi nanciamento gerou um outro tipo de problema sucessivas ondas de refinanciamento em 1991 1993 1997 e 1998 mas de fato ocorreu uma moraliza o do uso dos bancos estaduais ajudada pela privatiza o dos principais deles Novas regras para a licita o Leis 8 666 93 e 8 883 94 A nova legisla o recolocou na ordem do dia as restri es morali zadoras ao gasto p blico exigindo transpar ncia facilitando res ponsabiliza o e racionalizando procedimentos Dispensas e ine xigibilidades de submiss o ao processo licitat rio foram reduzidas Cap 11 ind
55. o afeta o das receitas n o permite vincular impostos a receitas previamente determinadas prin c pio da discrimina o ou especializa o visa permitir a identifica o Anexo corrigido indd 206 4 7 2011 16 33 16 Anexo 207 da fonte e do destino do recurso princ pio da exclusividade exige que o Or amento contenha apenas mat ria financeira princ pio do equil brio princ pio da clareza princ pio da publicidade princ pio da exa tid o princ pio da programa o Princ pios de tributa o Princ pios te ricos norteadores da configura o dos sistemas tribut rios e das pr ticas de exa o Alguns deles prin c pio do benef cio princ pio da capacidade contributiva princ pio Para uma compreens o aprofundada e uma vis o cr tica dos princ pios de tributa o ver PIRES Valdemir Estado mercado e tributa o Piraci caba Ed UNIMEP 1996 Prioridade or ament ria Item de despesa considerado de maior urg n cia que outros de acordo com crit rios pr estabelecidos ou negocia o entre partes potencialmente destinat rias de benef cios decorrentes de despesas p blicas Processo or ament rio Ver Ciclo or ament rio Programa Conjunto estruturado de a es atividades e projetos dota do de recursos destinados persegui o de objetivos e metas no mbito de uma ou mais fun es de governo um desdobramento da classifi ca o funcional program tica e um instrumento de
56. o em defesa do interesse coletivo envolvido em decis es mer cantis Todos s o promissores para a configura o de pr ticas melhores todos est o for ando a mudan a no estado da arte no campo de v rias ci ncias a econ mica e a pol tica especialmente que precisam enfrentar o desafio da interdisciplinaridade com mais afinco do que t m feito ultimamente O or amento p blico um ponto promissor do qual partir Cap 9 indd 131 4 7 2011 16 37 56 132 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Os pol ticos eleitos tomam as decis es or ament rias na democracia representativa Eles o fazem em benef cio do interesse coletivo Discuta 2 A teoria da escolha p blica ou teoria econ mica da demo cracia tenta igualar o governo ofertante de bens p blicos s empresas ofertantes de bens privados e o eleitor contri buinte consumidor de bens p blicos ao consumidor de bens privados Explique e critique 3 Que papel pode ter nas decis es or ament rias a participa o de agentes e atores que n o t m formalmente o direito de participar dessas decis es por n o terem sido recrutados por m rito concursos ou por n o terem sido eleitos Cap 9 indd 132 4 7 2011 16 37 56 O DESAFIO INSTITUCIONAL DO OR AMENTO ENTIDADES P BLICAS N O GOVERNAMENTAIS E QUASE MERCADOS Com o crescimento e sofistica o das fun es governamen tais foi necess rio
57. o em grande volume estradas ou li vros did ticos para distribui o gratuita por exemplo Quanto distribui o de renda o governo o nico agente que pode numa economia de mercado receber de uns e entregar as mercadorias para outros tributa um grupo e atende outro mais pobre por meio de pol ticas sociais Muitas vezes o crescimento econ mico concentrador de renda Para amenizar esse efeito que levado a extremos permite afirmar que o crescimento econ mico se descola do real desen volvimento econ mico porque este mais do que a simples ele va o da produ o um processo de melhoria das condi es de vida de uma popula o fundamental a pr tica de pol ticas sociais que na maioria dos casos passa por tributa o progressiva quest o or ament ria pelo lado da receita e pol tica de gastos privilegiando popula es prejudicadas pelo processo concentra dor de renda t pico da economia de mercado quest o or amen t ria pelo lado da despesa crit rio de prioriza o Por este ngulo de vis o sem pol tica fiscal adequada n o h desenvolvimento econ mico mesmo que haja crescimento 1 Da a import ncia hoje atribu da a indicadores como o IDH ndice de desenvol vimento humano em contraposi o ao conceito de PIB produto interno bruto per capita Cap 7 indd 111 4 7 2011 16 37 14 112 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA econ mico Este por sua vez pode se
58. o mesmo tema e combina es que n o representam ruptu ras significativas em termos de fundamentos mudando apenas focos de gest o produtos resultados flexibilidade etc Elas s o adotadas sob diferentes arranjos institucionais e marcos legais o que influencia o grau de sucesso que atingem objetivamente To das elas s o objeto de cr ticas umas mais outras menos contunden tes Basta lembrar por exemplo o caso do or amento programa que embora muito difundido tido por uns como tentativa frus trada por fundamentar se em concep o inating vel ao g nero humano e tido por outros como vi vel desde que na sua imple menta o haja mais persist ncia e dilig ncia Note se que a discuss o intermin vel sobre a necessidade de melhorar as t cnicas de gest o or ament ria como instrumento de a o governamental bem mais intensa e presente que a dis cuss o mais recente sobre a necessidade de melhor las enquan to mediadoras das rela es governo sociedade no tocante s de cis es sobre receita e despesa e sua realiza o Em outras palavras o debate em torno do or amento p blico tem ocorrido nas lti mas d cadas focando se mais sobre a dimens o instrumento de administra o do governo do que sobre a dimens o mecanismo de tomada de decis o coletiva da sociedade que o or amento tem E essa circunst ncia n o permite atrair e at mesmo afasta dos debates os cidad os comuns que v em o or
59. o pelo Poder Legislati vo a execu o das receitas e despesas previstas e culmina com a avalia o Conclu do um ciclo outro se inicia com iguais fases e dura o Cada lei or ament ria abrange um ano fiscal sendo ela borada e aprovada no final do ano anterior executada durante este ano fiscal a que corresponde e avaliada posteriormente A ELABORA O DA PE A OR AMENT RIA O OR AMENTO PROGRAMA Ao Poder Executivo compete elaborar a pe a or ament ria e encaminh la ao Poder Legislativo sob a forma de projeto de lei Este projeto de lei deve conter as partes apresentadas no cap tulo 2 e obedecer aos princ pios e classifica es ali mencionados Sua feitura seguir a metodologia escolhida pelo Poder Executivo podendo esta escolha recair sobre o or amento programa o or amento por desempenho ou por resultados o or amento base zero ou sobre uma combina o dessas metodologias or a ment rias Cada uma dessas t cnicas apresenta uma vantagem 1 Existem numerosos textos sobre or amento programa Ver por exemplo Belchior 1976 Hinrichs e Taylor 1974 Machado Jr 1979 Novick 1969 ONU 1971 Rabelo 1979 Silva 1973 2 A respeito do or amento por resultados ver o estudo esclarecedor de Faria 2010 A respeito do or amento base zero ver Pyrr 1972 4 No Brasil a Lei 4 320 64 obriga a ado o do or amento programa Para uma vis o a respeito das diversas metodologias or ament rias ver P
60. objetivo classifica o funcional program tica com que impacto sobre a capacidade econ mica classifica o por categorias econ micas Como se v elas d o conta de tudo que relevante saber al m dos valores sobre as despesas tanto para control la politicamente como para gerenci la tecnicamente fundamental perceber que esses s o os objetivos das classifica es or ament rias pois do contr rio elas n o passam de um emaranhado de informa es despro positadas falsamente apresentadas como informa es de alta complexidade compreens veis somente para iniciados nos as suntos or ament rios Apesar da sufici ncia dessas quatro classifica es que s o estruturais ou seja necess rias para que o or amento seja con cebido e executado para um bom planejamento execu o e controle das despesas outras podem ser criadas de acordo com Cap 2 indd 53 4 7 2011 16 34 47 54 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA conveni ncias locais e conjunturais Assim pode se criar uma clas sifica o por grupos da natureza da despesa tornando mais ex pl citos os valores gastos com itens que merecem controle mais detido Pode se tamb m classificar os gastos por modalidade de aplica o distinguindo suas fontes de financiamento conforme sejam os recursos pr prios aplica o direta ou transferidos apli ca o de recursos recebidos de outras esferas de governo Com isso torna se poss vel
61. os crit rios pol ticos prevalecerem revelia de equ vocos t cnicos desconsiderados pelos parlamentares resta ainda a possibilidade de recurso ao Poder Judici rio ou de a o 8 A auditoria interna como instrumento de controle praticado por iniciativa do pr prio executor das atividades auditadas uma forte tend ncia atual tanto no setor p blico como no setor privado A respeito ver Diamond 2003 e Ri beiro 1997 Cap 5 indd 87 4 7 2011 16 35 47 88 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA junto ao Minist rio P blico Isso significa que o julgamento do Legislativo pode ser questionado com possibilidade de defesa importante ter claro que h diferen a entre controle e ava lia o A avalia o consiste em ir al m de garantir respeito a re gras avan ando para a tentativa de aquilatar o acerto das decis es e medidas e o atingimento ou n o de objetivos e metas Portanto a avalia o mais complexa e dif cil de ser realizada do que o controle Ela exige a constru o de indicadores de desempenho al m da clareza de objetivos Ela parte integrante do or amento programa se este for um instrumento de gest o governamental e n o apenas uma pe a formal resultante dos ritos tradicionais da democracia representativa O or amento programa ao permitir a gest o por frentes de atua o de governo e ao exigir documen ta o clara de justificativas diagn sticos e progn sticos objetivos e metas
62. os valores investidos quando somados aos investimentos propriamente ditos no sentido econ mico tradicional da express o obras e instala es m quinas e equipamentos Inexigibilidade de licita o Situa o prevista no artigo 25 da Lei 8 666 93 em seus tr s incisos Invers es financeiras Despesas com a aquisi o de im veis ou bens de capital j em utiliza o aquisi o de t tulos representativos do ca pital de empresas ou entidades de qualquer esp cie j constitu das quando a opera o n o importe aumento de capital e com a consti tui o ou aumento do capital de empresas conforme Manual T cnico do Or amento Anexo corrigido indd 200 4 7 2011 16 33 15 Anexo 201 Investimento Despesas com o planejamento e a execu o de obras in clusive com a aquisi o de im veis considerados necess rios realiza o destas ltimas bem como com programas especiais de trabalho regime de execu o especial e com a aquisi o de instala es equipamentos e material permanente conforme Manual T cnico do Or amento IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana de compet ncia municipal IPVA Imposto sobre a Propriedade de Ve culos Automotores de com pet ncia estadual sendo 50 retido pelo munic pio onde os ve culos est o licenciados ISSQN Imposto sobre Servi os de Qualquer Natureza de compe t ncia municipal Janela or ament ria Inclus o de dota o com va
63. p blico que a de servir como instrumento de controle de todas as receitas e despesas 11 Saber para que serve cada item da lei or ament ria permite l la nela buscando o que interessa sem ter que abord la na ntegra Essa capacidade fundamental para quem tem a tarefa ou o interesse de entender o or amento e fiscalizar sua execu o vereadores membros de tribunais de contas agentes de controle in terno cidad os vigilantes etc 12 No Brasil estabelecidos na Constitui o Federal 8 do artigo 165 e na Lei 4 320 64 artigo 2 13 Art 6 da Lei 4 320 64 Cap 2 indd 38 4 7 2011 16 34 46 A proposta or ament ria 39 governamentais sem exce o Essa uma qualidade elementar porque se houver outros or amentos n o controlados n o vigia dos os interesses contr rios ao controle e transpar ncia ir o se articular nesses outros or amentos fugindo do espa o contro lado Outra qualidade que esse princ pio resguarda a de fazer do or amento uma pe a de conjunto que permite ao governante definir prioridades evitando vis es fragmentadas necess rio notar com clareza que o princ pio da unidade prop e or amento nico o que diferente da jun o de or a mentos proposta pelo princ pio da totalidade segundo o qual os diversos or amentos existentes devem ser somados N o se trata evidentemente de uma quest o meramente sem ntica nico e total s o express es distintas embo
64. per odo tamb m foi marcado por avan os e recuos em termos de padro niza o e controle dos or amentos p blicos na medida em que o governo federal em v rios momentos estava interessado em Cap 11 indd 144 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 145 controlar os or amentos subnacionais mas queria evitar ser ele pr prio controlado pelo Legislativo Fim da conta de movimento do Banco do Brasil Essa conta era at 1986 ano em que foi extinta o canal por onde eram drenadas despesas autorizadas pelo Conselho Monet rio Nacional comandado pelo Ministro da Fazenda margem do Or amento Fiscal ou seja revelia da autoriza o legislativa O fomento ao desenvolvimento a assist ncia s esferas subnacionais de gover no a oferta de subs dios o cr dito agr cola etc eram escondidos no Or amento Monet rio aprovado pelo Conselho Monet rio Nacional e n o pelo Congresso cuja fun o deturpada quando a emiss o de moeda ou t tulos deixam de ser exclusivamente vol tadas para o controle monet rio e da taxa de juros O procedi mento comum e correto para tratar o d ficit p blico gerado por despesas que suplantam a receita do tesouro a emiss o de t tu los do tesouro e n o do Banco Central autorizados assim como o endividamento pelo Congresso Nacional pois assim decis es sobre receitas despesas d ficit e endividamento s o submetidos vontad
65. pois as receitas s o apenas estima das pode ocorrer que sejam maiores ou menores do que o neces s rio para fazer frente despesa com a qual um compromisso foi assumido al m disso pode sobrar recurso que n o poder ser gasto numa rubrica j plenamente atendida por que o recurso ficou vinculado enquanto falta dinheiro em outra Esse princ pio frontalmente desrespeitado quando se oferece a receita como garantia de um empr stimo e quando se vinculam 18 o que ocorre no Brasil quando se realizam opera es de cr dito por antecipa o da receita conhecidas como ARO Cap 2 indd 42 4 7 2011 16 34 46 A proposta or ament ria 43 percentuais da receita a determinadas despesas criando verda deiros or amentos dentro do or amento Princ pio da discrimina o tamb m conhecido como prin c pio da especializa o exige que a origem e o destino dos re cursos or ament rios seja de f cil identifica o demandando classifica es or ament rias rubricas e planos o mais espec ficos poss vel para que principalmente o exato destino dos re cursos seja conhecido Esse princ pio desrespeitado quando o or amento cont m muitas dota es globais rubricas do tipo pavimenta o asf ltica que deixa em aberto que tipo de pa vimenta o novas vias recapeamentos tapa buracos e em que locais Tais rubricas dificultam a fiscaliza o e denotam uma m qualidade do planejamento Oc
66. por exemplo de considerar o efeito redutor de uma reforma tri but ria recente A a inexatid o ocorrer por deslize 20 A respeito ver PIRES 2010 e tamb m o Observat rio da Transpar ncia Or a ment ria Municipal TOM Web da Regi o Administrativa Central do Estado de S o Paulo http gpcgp wordpress com observatorio tom web ra central sp 2 Cap 2 indd 44 4 7 2011 16 34 46 A proposta or ament ria 45 Para finalizar este t pico sobre os princ pios or ament rios bom ressaltar que os princ pios da unidade ou seu substituto o princ pio da totalidade da universalidade dos valores brutos da exclusividade e da periodicidade ou anualidade cumprem to dos o papel de delimitadores do alcance do or amento levando conclus o de que ele deve incluir receitas e despesas totais e brutas de um determinados ano de todas as partes componentes de um governo inclusive da administra o indireta excluindo se re ceitas que n o sejam p blicas e quest es que n o digam respeito a receitas e despesas Os princ pios simples da clareza da exatid o e da publicidade apenas refor am qualidades bvias que um or amento deve ter mas que a obviedade n o suficiente para garantir Os princ pios da programa o e da discrimina o voltam se para a import ncia de o or amento servir como instrumento norteador da a o governamental contendo e fornecendo infor ma es precisas que permitam entrever o plano de
67. promo o mecanismos de avalia o funcional etc Requisitos legais Nessa rea os avan os parecem ter sido mais robustos que nas outras Resta saber se ser o de fato levados pr tica exorcizando o estigma nacional das leis que n o pegam Mas mesmo aqui persistem desafios importantes incorporar a exig ncia de avalia o Cap 11 indd 162 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 163 da efici ncia da efic cia e da efetividade dos gastos e n o apenas sua legalidade e a probidade administrativa tal como tradicional mente feito pelos tribunais de contas decidir e implementar nova lei de licita es que supere os entraves burocr ticos atuais sem lan ar por terra os avan os moralizantes e desprivatizantes at aqui obtidos decidir e implementar nova lei de finan as p bli cas que substitua a velha 4 320 64 superando seus pontos omissos e aspectos defasados e n o caindo no engodo do or amento man dat rio imposs vel de ser levado a efeito nas condi es brasileiras supera o da barreira das excessivas vincula es de receita que engessam a capacidade de governar e tornam homog neas no pa pel realidades que n o o s o na realidade No campo gen rico das finan as p blicas mais do que no campo mais restrito do or amento p blico um esfor o para preserva o e amplia o da qualidade do federalismo tem que ser feito no mbito da legisla o Uma me
68. re gula o do poder que evitava sua concentra o exclusivamente nas m os do monarca Esta foi uma onda impulsionada pela vontade de controle pol tico da sociedade sobre o poder institu cionalizado A segunda onda foi a que transformou o or amento em ferramenta essencialmente gerencial j sob o capitalismo avan ado e sob os regimes republicanos dos s culos XIX XX Introdu o indd 19 4 7 2011 16 56 47 20 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Esta fase chegou ao seu ponto culminante depois da Segunda Guerra Mundial quando a t cnica de or amenta o por progra mase por desempenho foi plenamente desenvolvida e disseminada por todo o mundo ocidental A terceira onda a que est em curso desde o final do s cu lo XX caracterizando se fundamentalmente por uma preocu pa o dos governos de pa ses desenvolvidos e subdesenvolvidos de todos os continentes com a crise fiscal com as limita es que os desequil brios or ament rios p blicos podem acarretar ao bem estar e s possibilidades de crescimento econ mico com as dificuldades de integra o regional e as exig ncias do capitalismo global podem impor aos pa ses que n o seguem regras fiscais no interior dessa terceira onda da hist ria do or amento p blico fortemente marcada pelas inusitadas possibilidades trazi das pelas tecnologias avan adas de processamento armazena mento de dados e de telecomunica es integra
69. ria anual e eventualmente alterada me diante cr ditos adicionais autorizados e abertos ao longo da execu o or ament ria Consiste numa rubrica qual se atribui um limite de gas tos no caso do or amento autorizativo ou um valor que deve neces sariamente ser gasto com aquela finalidade no caso do or amento im positivo N o deve ser confundido com dinheiro pois pode haver cr ditos or ament rios autoriza es para gastar para os quais haja in sufici ncia de dinheiro ou acesso a empr stimos para realizar Cr dito adicional suplementar Tipo de cr dito adicional destinado a ampliar refor ar o valor constante de uma dota o or ament ria exis tente na lei or ament ria anual Consiste em permiss o para gastar com determinada rubrica valor superior ao originalmente previsto o nico tipo de cr dito adicional que pode ser aberto diretamente por decreto se houver autoriza o expressa para isso na lei or ament ria anual Essa autoriza o geralmente limita se a um percentual do total da despesa Decreto Norma emanada do Poder Executivo Utilizada para formali zar decis o que n o precisa ser aprovada pelo Poder Legislativo ou que est autorizada em lei anterior Na execu o or ament ria por exemplo cr ditos adicionais suplementares podem ser abertos sem envio de pro jeto de lei ao Legislativo se houver autoriza o expl cita na lei or amen t ria desde que respeitado o limite imposto nessa mesma
70. stica do or amento que o diferencia dos demais instrumentos de planifica o que ele n o se limita a definir objetivos e fins avan ando na disponibiliza o de meios financeiros para atingir esses objetivos e fins Pode se dizer que enquanto o planejamento governamental de longo prazo define o que deve ser feito os planejamentos de curto e de curt ssimo prazos definem o que pode ser feito dada a limita o de re cursos O planejamento de m dio prazo procura compatibilizar esses desafios Conceber o or amento dessa maneira no mbito de um sis tema mais amplo com finalidade clara planejar a a o uma absoluta necessidade para evitar sua transforma o em mero rito legal ou em simples maneira de responder preocupa o de manter registros cont beis de acordo com exig ncias da fiscali za o como tantas vezes ocorre em n vel municipal no Brasil Al m disso assim percebido o or amento reveste se do car ter t cnico que de fato deve ter o que melhora as condi es para evitar que seja tratado de uma maneira simplesmente pol tica O sistema or ament rio assim como o de planejamento deve ser estruturado e regulamentado em lei superior tornando Cap 4 indd 67 4 7 2011 16 35 23 68 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA obrigat ria sua implanta o e funcionamento em todas as enti dades governamentais N o conveniente permitir que cada ente governamental formule livremente o seu si
71. uma es p cie de fiel deposit rio da poupan a que uma gera o transfere a outra No or amento dos investimentos das estatais o que se Cap 10 indd 133 4 7 2011 16 38 12 134 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA deve evitar considerar p blicos recursos que s o de empresas que se regem pela l gica do mercado e que s o de propriedades de outros acionistas al m do governo Outra distin o muito importante a considerar a que divide a administra o em direta e indireta A primeira refere se s ati vidades governamentais stricto sensu tr s poderes e a segunda a atividades de oferta de bens p blicos e outras em que o elemento central envolvido n o propriamente governativo Nesta encai xam se as funda es autarquias e empresas p blicas As entida des da administra o indireta t m seus pr prios or amentos em bora devam ser fiscalizados pelo governo submetidas que est o autarquias e funda es totalmente e empresas p blicas em par te ao direito p blico Sendo assim nos tempos atuais um tanto complicado continuar aceitando como v lido o princ pio or a ment rio da unidade pois o governo j n o mais nico em seu lugar mais facilmente aplic vel o princ pio da totalidade Mais recentemente de meados dos anos 1980 para o in cio do s culo XXI observam se novas realidades institucionais no mbito do que de fato talvez possa ser chamado de a nova admi nistra o p bli
72. uma rubrica para outra sendo vedada Art 167 da Constitui o Federal em autoriza o legislativa de uma categoria de programa o para outra ou de um rg o para outro Ren ncia de receita Redu o da receita estimada em decorr ncia de concess o ou amplia o de incentivo ou benef cio de natureza tribut ria compreendendo anistia remiss o subs dio cr dito presumido etc Disciplinada no art 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser de monstrada e compensada Reserva de conting ncia Dota o or ament ria global n o especifica mente destinada a rg o unidade or ament ria programa ou categoria econ mica cujos recursos ser o utilizados fazer frente a despesas n o previstas Restos a pagar Resultam de despesas empenhadas mas n o pagas at o encerramento do exerc cio financeiro devendo ser pagas no exerc cio seguinte A Lei de Responsabilidade Fiscal art 42 pro be sua exist n cia em valores superiores s disponibilidades de caixa a partir do se gundo quadrimestre do ltimo ano dos mandados eleitorais visando coibir excesso de despesas em ano de disputa eleitoral Resultado financeiro Informa o constante do Balan o Financeiro in dica a situa o das disponibilidades financeiros ao final de um per odo D ficits financeiros indicam a necessidade de recorrer a opera es de cr dito ou outras formas de mobiliza o de recursos de terceiros Resultado nominal Conceito q
73. 011 16 56 25 Cap 12 indd 178 4 7 2011 16 56 25 BIBLIOGRAFIA AFONSO Jos Roberto Rodrigues 1999 Mem ria da Assembl ia Na cional Constituinte de 1987 88 as finan as p blicas Revista do BNDES Rio de Janeiro BNDES v 6 n 11 p 21 48 jun AFONSO Roberto Alexandre Elias 1999 A contabilidade gerencial como instrumento de melhoria do desempenho p blico Em Secretaria do Tesouro Nacional Finan as p blicas Monografias III Pr mio Tesouro Nacional p 513 572 ALESINA Alberto HAUSMANN Ricardo HOMMES Rudolf e STEIN Ernesto 1999 Budget deficits and budget procedures In Poterba J M e Von Hagen J Ed Fiscal institutions and fiscal performance Chicago University of Chicago Press p 13 57 AXELROD D 1988 Presupuestaci n para el gobierno moderno Nueva York St Martin s Press BARROSO Rafael Chelles 2004 O processo decis rio do or amento do governo federal na vis o da nova economia institucional Em Secretaria do Tesouro Nacional Finan as p blicas Monografias VII Pr mio Te souro Nacional p 573 646 BELCHIOR Proc pio G O 1976 Novo or amento programa Rio de Janeiro Pallas BRASIL Minist rio do Or amento Planejamento e Gest o 2002 Lei de Responsabilidade Fiscal Manual B sico de Treinamento para Muni c pios 2 ed Bras lia MPOG BNDES CEF Minist rio do Or amento Planejamento e Gest o 2011 Manual T cnico de Or amento MTO Instru es par
74. 4 29 30 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA simplesmente como lei or ament ria seria amputar a possibilidade de compreend lo enquanto metodologia de planejamento e ges t o tamb m de recursos privados O or amento s lei quando p blico Mas mesmo nesse caso limitar a defini o do conceito a lei or ament ria um procedimento restritivo incorreto pois essa defini o n o alcan a a natureza econ mico financeira adminis trativa cont bil do objeto em quest o e se limita a consider lo como produto final quando o or amento um processo que se retroalimenta a cada novo per odo fiscal movendo se em fases elabora o discuss o aprova o execu o controle avalia o Por isso uma coisa o or amento p blico esse conceito am plo e aberto a pol micas tanto quanto a interven o estatal na economia e na sociedade Outra a lei or ament ria um conjunto de decis es sobre receitas e despesas p blicas tomadas de acordo com os preceitos e atrav s dos mecanismos da democracia Outra ainda a proposta or ament ria aquilo que a lei or a ment ria antes de ser aprovada Essa distin o muito impor tante e ficar evidente ao longo dos cap tulos 2 e 3 1 Tamb m chamada pe a or ament ria por constituir se num documento com pleto em que o Poder Executivo articula suas propostas devidamente pactuadas com as unidades em que o governo se subdivide secretarias departam
75. E OR AMENTO P BLICO abordagem tecnopol tica Prefaciais corrigido indd 1 21 7 2011 00 34 23 UNesp Universidade Estadual Paulista Vice Reitor no exerc cio da Reitoria Julio Cezar Durigan Pr Reitora de Gradua o Sheila Zambello de Pinho Pr Reitora de P s Gradua o Marilza Vieira Cunha Rudge Pr Reitora de Pesquisa Maria Jos Soares Mendes Giannini Pr Reitora de Extens o Universit ria Maria Am lia M ximo de Ara jo Pr Reitor de Administra o Ricardo Samih Georges Abi Rached Secret ria Geral Maria Dalva Silva Pagotto Chefe de Gabinete Carlos Antonio Gamero Prefaciais corrigido indd 2 21 7 2011 00 34 25 Valdemir Pires mica Bm 5 e 5 U Acad OR AMENTO P BLICO abordagem tecnopol tica CULTURA Shy a ig c c WY FAA acao nrcag Unesp pr gr de Editora 21 7 2011 00 34 25 Prefaciais corrigido indd 3 OPr Reitoria de Gradua o Universidade Estadual Paulista 2011 Ficha catalogr fica elaborada pela Coordenadoria Geral de Bibliotecas da Unesp P6670 Pires Valdemir Aparecido Or amento p blico abordagem tecnopol tica Valdemir Pires S o Paulo Cultura Acad mica Universidade Estadual Paulista Pr Reitoria de Gradua o 2011 216 p ISBN 978 85 7983 159 1 1 Or amento p blico 2 Pol tica econ mica 3 Despesa p blica Pol tica governamental I T tulo CDD 336 equipe Pr reitora Secret ria Assessoria T cnica Pr
76. ENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Mais relevante do que conhecer quais s o as partes constitu tivas da pe a or ament ria saber o motivo pelo qual cada uma delas existe e exigida Esse assunto ser objeto de explica es no pr ximo cap tulo em que se discute a lei or ament ria 2 2 OS PRINC PIOS OR AMENT RIOS Os princ pios or ament rios s o regras que devem ser obede cidas para que a pe a e a lei or ament rias sejam consistentes e assegurem certas caracter sticas necess rias para o cumprimento de seus objetivos de controle e eleva o da qualidade dos gastos p blicos Alguns s o bastante consagrados existindo h muito tempo outros s o mais recentes nem todos s o imunes a contro v rsias Dif cil aceitar que sejam todos tratados dogmaticamente embora alguns sejam explicitamente exigidos por lei quando n o pela Constitui o Mais importante que repetir e for ar o respeito a eles entender porque s o teis para a configura o de uma pe a or ament ria consistente e quando n o for poss vel aten d los totalmente definir e implementar formas de conviv ncia com os problemas decorrentes Princ pio da unidade um nico or amento pe a or a ment ria ou lei or ament ria deve abarcar todas as receitas e despesas incluindo administra o direta e indireta N o devem existir v rios or amentos Este princ pio procura assegurar uma qualidade elementar do or amento
77. L TICA para o desenvolvimento de atividades que n o exijam execu o por r g os ou entidades de direito p blico com autonomia administrativa patrim nio pr prio gerido pelos respectivos rg os de dire o e fun cionamento custeado por recursos p blicos Fundo especial Produto de receitas especificadas por lei que se vincu lam realiza o de determinados objetivos ou servi os facultada a ado o de normas peculiares de aplica o art 71 Lei 4 320 64 Fundo de Participa o dos Estados Fundo atrav s do qual a Uni o faz os repasses obrigat rios de recursos por ela arrecadados com tributos que devem ser repartidos com os Estados IPI e IR por exemplo Fundo de Participa o dos Munic pios FPM Fundo atrav s do qual a Uni o faz os repasses obrigat rios de recursos por ela arrecadados com tributos que devem ser repartidos com os munic pios IPI e IR por exemplo Grupo de natureza de despesa Ver Classifica o segundo grupos de natureza de despesa ICMS Imposto sobre Circula o de Mercadorias e Servi os de com pet ncia estadual sendo 25 transferido aos munic pios por meio de quota parte Imposto Tributo pago sem que haja defini o pr via de qualquer tipo de contrapartida afeta o constitucionalmente proibida Incremento de custeio Eleva o dos gastos do governo com despesas de custeio que muitas vezes pode ser interpretado como investimento social vindo a completar
78. PA que tem va lidade por quatro anos e com os relat rio exigidos ao longo da execu o or ament ria um procedimento bastante produtivo principalmente quando se trata das leis federais pois s o as mais complexas e completas pela pr pria natureza deste ente superior da federa o Gra as s exig ncias da pr pria Lei de Responsabi lidade Fiscal e ao in dito n vel de sofistica o a que chegou o go verno brasileiro em termos de gest o or ament ria e transpar n cia inclusive via internet hoje poss vel conhecer a ntegra das leis do sistema or ament rio antes e depois da aprova o pe lo Congresso Nacional Basta acessar o portal do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o www planejamento gov br Neste mesmo s tio s o divulgados tamb m os relat rios peri di cos da execu o or ament ria Para uma leitura n o governamental dessas pe as pode se recorrer p gina da Associa o Brasileira de Or amento P blico Cap 12 indd 174 4 7 2011 16 56 25 Or amento p blico abordagem operacional 175 www abop org br que costuma analisar o or amento e v rios aspectos da execu o or ament ria em suas publica es e docu mentos de trabalho J poss vel tamb m acessar informa es relativas a diversos estados e munic pios pois muitos deles est o aos poucos sofis ticando seus pr prios portais visando maior transpar ncia e me lhor relacionamento com os cidad os e contribu
79. a o pertinente proibi es vincular receitas de impostos a rg os fundos ou despesas ou instituir fundos sem autoriza o legisla tiva por exemplo defini es o que ser entendido como despesa com pes soal por exemplo explicitando que estar o inclu das as remunera es do prefeito e de seus assessores nomeados e n o concursados procedimentos como ser o feitas as atualiza es mone t rias dos valores por exemplo outros de acordo com as necessidades e conveni ncias identificadas em cada caso Devido natureza sint tica de sua forma obrigat ria baseada em artigos par grafos e incisos a lei or ament ria deve conter obrigatoriamente para complet la e torn la mais compreens vel o item Mensagem uma exposi o em linguagem corrente com apoio de tabelas e gr ficos sobre assuntos que n o puderam ser explicitados na lei e que tornam mais claros e compreens veis ele mentos nela presentes na forma lac nica de artigos Espera se que trate minimamente e de forma circunstanciada da situa o e da pol tica econ mico financeira do governo da d vida fundada e flutuante dos saldos de cr ditos especiais dos restos a pagar e outros exig veis dos investimentos das justificativas da receita estimada etc A Mensagem o local apropriado para que seja dito tudo que venha a ser considerado importante para que a lei or ament ria seja acess vel compreens o leiga da mai
80. a de experi ncia coibida pelas circunst ncias pol ticas e de conhecimentos que se tornam mais sofisticados na medida em que o or amento p blico se complexi Cap 11 indd 142 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 143 fica em fun o da pr pria complexifica o das tarefas que o go verno vai assumindo crescentemente Quando no interior de um regime finalmente democratiza do na d cada de 1980 a sociedade civil se v diante da possibili dade de se manifestar e decidir livre das amarras do autorit rio bipartidarismo sobre todos os assuntos inclusive or amento vai aproveitar a oportunidade de faz lo dando vaz o a toda a insa tisfa o contida pelo autoritarismo anterior De certo modo a Constitui o de 1988 reflete esse nimo Ela recoloca a possibi lidade de um controle do or amento pelo Legislativo e abre bre chas significativas para um controle social mais amplo do que esse consagrando diversas formas de participa o popular nas decis es governamentais e na gest o p blica Mas no per odo que vai de 1930 a 1964 muitos outros acon tecimentos importantes para o avan o do controle social dos gas tos p blicos ocorreram embora na perspectiva tecnocr tica que marcou a tend ncia centralizadora e autorit ria j mencionada Esse foi com certeza o per odo de forma o e consolida o de um Estado moderno no Brasil dotando o de uma burocracia p bli
81. a elabora o da proposta or ament ria da Uni o para 2011 Bras lia MPOG Dispon vel em lt https www portalsof planejamento gov br bib MTO mto 5 Versao 1 pdf gt Acesso em 13 mai 2011 Presid ncia da Rep blica Casa Civil 1964 Lei 4 320 de 17 de mar o de 1964 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil 03 Leis L4320 htm gt Acesso em 13 mai 2011 Biblio indd 179 4 7 2011 16 34 07 180 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Presid ncia da Rep blica Casa Civil 1993 Lei 8 666 de 21 de junho de 1993 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil 03 Leis L8666cons htm gt Acesso em 13 mai 2011 Presid ncia da Rep blica Casa Civil 1994 Lei 8 883 de 8 de junho de 1994 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil 03 Leis L8883 htm gt Acesso em 13 mai 2011 Minist rio da Fazenda Secretaria do Tesouro Nacional 1999 Portaria 42 Secretaria de or amento e Finan as de 14 de abril de 1999 Dispon vel em lt http www tesouro fazenda gov br legislacao download contabilidade portaria42 pdf gt Acesso em 13 mai 2011 Presid ncia da Rep blica Casa Civil 2000 Lei Complemen tar 101 de 4 de maio de 2000 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil 03 Leis LCP Lcp101 htm gt Acesso em 13 mai 2011 Minist rio da Fazenda Secretaria do Tesouro Nacional 2001 Portaria Interministerial 163 de 4 de maio de 2001 D
82. a o horizonte de um mandato eletivo Assim n o h um desses planos para cada governo mas os governos que se sucedem v o emendando o a fim de acomodar novas 1 Para facilidade did tica a refer ncia aqui ao sistema de planejamento municipal Cap 4 indd 68 4 7 2011 16 35 24 O sistema or ament rio 69 vis es objetivos e metas a ele chegando um momento em que tais altera es exigem uma ampla revis o consolidada gerando um novo plano Ao Plano Diretor de Desenvolvimento se acrescenta no siste ma de planejamento o plano de governo ou plano de a o gover namental que cont m diretrizes prioridades e metas do governo para o per odo de um mandato 4 anos por exemplo como o caso no Brasil O papel do plano de governo explicitar os prop sitos e m todos nos quais se pautar o os governantes sejam eles de um nico partido ou de uma coliga o Ele deve conter um posicionamento a respeito de quais s o os principais problemas a serem enfrentados as prioridades para as pol ticas p blicas pro gramas e projetos diretrizes para relacionamento com a sociedade e com o Poder Legislativo etc O plano de governo pode conter inclusive propostas de re formula o do Plano Diretor de Desenvolvimento E ele n o se confunde com a plataforma eleitoral do candidato que se tornou dirigente pois a plataforma eleitoral o conjunto de propostas do candidato para o caso de ser eleito Se isso ocorre mediante uma coliga
83. al uma possibilidade que deve ser interpretada como uma severa rea o contr ria dos legisladores ao chefe do Poder Executivo Uma vez aceito o projeto de lei come a a trajet ria necess ria para ser tornado lei Primeiramente ele recebe o parecer das co miss es da casa legislativa principalmente daquelas encarregadas de verificar a sua constitucionalidade e legalidade e da comiss o especializada em assuntos or ament rios Em seguida abre se uma fase para a proposi o de emendas havendo a algumas proi bi es a saber n o podem ser alteradas despesas de custeio a n o ser em casos de erro ou inexatid o n o podem ser destinados recursos para obra n o aprovada ou servi o ainda n o criado n o podem existir subven es n o resolvidas pelo legislativo Para que seja mantida a consist ncia do processo or ament rio as emendas devem ser coerentes com o Plano Plurianual pre viamente aprovado ou seja nada que n o conste daquele plano pode ser acrescido no or amento Essa uma exig ncia natural na medida em que o or amento anual nada mais deve ser do que um subconjunto de decis es de gasto que vai a cada ano sendo retira do do conjunto maior de decis es sobre programas projetos obras que j constavam do Plano Plurianual v lido para 4 anos N o constando do Plano Plurianual um novo projeto deve pri meiramente ser nele inclu do o que exige aprova o legislativa A exist ncia de uma lei de diretri
84. ando foi promulgada a Lei 4 320 64 que normatiza as finan as p blicas do pa s at hoje Prefaciais corrigido indd 16 21 7 2011 00 34 25 Apresenta o 17 Entre os artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta um que exige que a Uni o ofere a amparo t cnico e de forma o de pessoal dos Estados e Munic pios para melhorar a gest o fiscal Sendo o or amento o principal instrumento para isso in meros cursos foram e est o sendo realizados Em todos eles constata se a inexist ncia de literatura que se preocupe com as abordagens comportamental e gerencial lacuna que o presente livro preten de muito modestamente ajudar a preencher Finalizando importante ressaltar que este livro n o s n o pretende esgotar o assunto de que trata como declaradamente apenas um elemento na forma o do gestor or ament rio com petente posto que este deve pautar se pela educa o continuada dada a natureza din mica do tema com que lida o or amento p blico parte da vida quotidiana das pessoas vida essa que sujeita a rotinas que se alteram e mais do que isso a surpresas Para contatos com o autor e acesso a materiais complementares est dispon vel o endere o eletr nico www pires pro br Sugest es e indica es de corre es ser o atenciosamente analisadas Prefaciais corrigido indd 17 21 7 2011 00 34 25 Prefaciais corrigido indd 18 21 7 2011 00 34 25 INTRODU O O or amento p blico um instrumento d
85. ando por garantia a arrecada o futura 2 De acordo com a Constitui o Federal artigo 165 6 com a Lei 4 320 64 artigos 2 e 22 e com a Lei Complementar 101 00 Lei de Responsabilidade Fiscal artigo 5 3 Como h um conjunto de artigos que devem aparecer em todas as leis or amen t rias e como os respons veis pela confec o dos projetos de lei s o treinados em cursos que fazem uso de roteiros padronizados n o incomum no Brasil encon trar leis de diferentes governos principalmente municipais com o mesmo texto com modifica o apenas dos valores positivo que haja a preocupa o em n o esquecer nenhum artigo importante tomando a experi ncia alheia como ajuda mas extremamente prejudicial elaborar a lei or ament ria como se bastasse repetir artigos e par grafos pois esses artigos e par grafos devem ser a futura express o legal de situa es relevantes previstas pelos agentes encarregados de confeccionar a pe a or ament ria Cada or amento um or amento essa a m xi ma a seguir para evitar a estagna o da capacidade de elabora o or ament ria 15 2 2012 21 23 27 A proposta or ament ria 35 limites para certos tipos de despesas como as despesas com pessoal por exemplo que s o parametrizadas por legisla o espec fica no Brasil vincula es m nimo a ser gasto por exemplo com edu ca o em obedi ncia Constitui o Federal brasileira e legisl
86. ando se favorecimentos de qualquer natureza Cap 5 indd 82 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 83 A licita o torna as compras do setor p blico mais complexas e demoradas resultando em maior dificuldade para a realiza o das vendas pelos potenciais fornecedores Mas esse um custo que inferior ao benef cio do respeito aos princ pios acima aven tados uma vez que a obedi ncia a eles significa o necess rio res peito no uso do dinheiro p blico Para reduzir ao m nimo poss vel as dificuldades operacionais necessariamente existentes nas compras p blicas h v rias mo dalidades que v o das mais simples para as mais complexas A mais severa em exig ncias a concorr ncia utilizada para va lores mais elevados Numa linha decrescente de complexidade seguem se a tomada de pre o e o convite ou compra direta de pois de r pida consulta de pre os Atualmente gra as s pos sibilidades de presen a virtual oferecidas pela rede mundial de computadores internet existe a modalidade preg o eletr nico que permite que os potenciais fornecedores interessados fa am lances simult neos de pre os diretamente ao rg o comprador reduzindo o tempo necess rio dos certames licitat rios e geral mente implicando em pre os mais favor veis ao setor p blico A execu o or ament ria no setor p blico tamb m cont m alguns procedimentos espec ficos no momento de efetuar os pa gamentos por produtos ou serv
87. ao longo do tempo dividir os or amentos en tre grandes reas de atua o para respeitar as diferentes l gicas subjacentes a cada um dos novos campos de atua o Assim o or amento fiscal passou a referir se s receitas e aos gastos p bli cos por excel ncia ele sustentado principalmente pelos tributos e destina se fundamentalmente manuten o da m quina e das pol ticas p blicas O or amento da seguridade social passou a concentrar as despesas relativas s pol ticas assistenciais e previ d ncias social sendo bancado basicamente por contribui es entre as quais a mais significativa a que se recolhe de emprega dos e empregadores para formar o fundo necess rio ao pagamento de pens es e aposentadorias O or amento dos investimentos das estatais foi separado aquele em que invers es em empresas apa recem como gastos e os rendimentos auferidos das aplica es do governo como acionista aparecem como receitas Enquanto os recursos do or amento fiscal s o p blicos por excel ncia os dos demais or amentos o s o somente em parte No or amento da seguridade social a principal fonte de financia mento s o as contribui es parafiscais para pens es e aposenta dorias futuras que pertencem aos futuros benefici rios que ad quirem direito a elas por terem recolhido sua parte quando ativos n o seria adequado utilizar esses recursos com atividades gover namentais outras pois o governo neste caso atua como
88. aperfei oa mento constante na gest o AN LISE AVALIA O E DEMONSTRATIVOS CONT BEIS E LEGAIS A maioria das an lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria baseia se em demonstrativos que s o elaborados pela contabilidade como resultado de sua pr pria l gica balan os Cap 6 indd 104 4 7 2011 16 36 49 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 105 balancetes demonstrativos de resultados etc ou que s o confec cionados por exig ncia legal Todos s o demonstrativos que t m finalidades espec ficas demandando informa es consistentes com elas Por exemplo o Balan o Patrimonial visa demonstrar os efeitos dos fatos cont beis gerados por decis es sobre o patrim nio l quido por isso compara os n meros do ativo bens e direi tos com os do passivo obriga es o Balan o Or ament rio compra os valores executados com os autorizados Conforme o objetivo os dados dos demonstrativos variam evidentemente Portanto antes de tudo nas an lises e avalia es or ament rias e financeiras preciso clareza sobre os objetivos dos demonstrati vos e sobre como atingi los De posse dessa condi o uma parce la significativa do trabalho de an lise e avalia o est feita quando se tiver em m os demonstrativos bem elaborados e confi veis A Lei de Responsabilidade Fiscal tem entre os seus maiores m ritos o de der tornado obrigat rio um conjunto de demons tr
89. as Arquivos conhecimento livro Irf Cad 04 pdf e Manual de Elabora o da Lei de Diretrizes Or ament rias http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galerias Arquivos conhecimento livro Irf Ldo pdf Neles poss vel obter infor Cap 12 indd 172 4 7 2011 16 56 25 Or amento p blico abordagem operacional 173 ma es e orienta es sobre o objetivo da LDO a legisla o que a exige e define passos para sua elabora o anexos que deve conter com respectivos modelos A LEI OR AMENT RIA ANUAL LOA Um timo material did tico sobre o or amento o Manual de Elabora o da Lei Or ament ria Anual http www bndes gov br SiteBNDES export sites default bndes pt Galerias Arquivos conhecimento livro Irf Loa pdf muito detalhado e de f cil compreens o S o apresentados os princ pios e as classifi ca es or ament rios e um roteiro passo a passo do processo de feitura da lei or ament ria e das tabelas auxiliares Um texto de projeto de lei sugerido a integra o da LOA com o PPA e com a LDO esclarecida e um anexo traz a legisla o relevante ap s a Lei de Responsabilidade Fiscal inclusive as portarias in terministeriais que atualizam as classifica es or ament rias Portarias essas ali s que descem a um n vel de detalhamento de extrema utilidade para os que lidam com aspectos operacionais do or amento p blico OR AMENTO FEDERAL Anualmente a Secretaria
90. as em anexos espec ficos criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal San o Confirma o da parte do poder Executivo de uma decis o do poder Legislativo Sistema Integrado de Administra o Financeira do Governo Federal SIAFI Sistema informatizado para processamento e controle or a ment rio financeiro e patrimonial do governo federal com terminais instalados por todo o territ rio nacional centraliza ou uniformiza o processamento da execu o or ament ria recorrendo a t cnicas de ela bora o eletr nica de dados com o envolvimento das unidades execu toras e setoriais sob a supervis o do Tesouro Nacional e resultando da integra o dos procedimentos concernentes essencialmente a progra ma o financeira contabilidade e administra o or ament ria Sistema Integrado de Administra o Financeira para Estados e Mu nic pios SIAFEM Sistema informatizado para processamento e con trole or ament rio financeiro e patrimonial dos Estados e Munic pios Sistema Integrado de Dados Or ament rios SIDOR Conjunto ins trumentos e de procedimentos informatizados e mutuamente alimen tados utilizado para a gest o or ament ria da Uni o supervisionado pela Secretaria de Or amento Federal Sistema or ament rio Conjunto articulado de instrumentos legais e de gest o integrante do sistema de planejamento destinado a assegurar legalidade e economicidade aos gastos p blicos bem como a compa tib
91. astos Portanto ela ao contr rio do que possa pa recer n o identifica com exatid o a que rea de atua o governa mental se destinou a despesa j que uma mesma secretaria ou minist rio pode realizar gastos em diferentes reas de atua o N o porque o gasto foi feito sob a responsabilidade da Secretaria de Educa o por exemplo que se destinou ao ensino Pode ali ocorrer uma despesa com campanha para educa o em prol da higiene bucal entre crian as em idade escolar correndo por conta de dota o da Secretaria de Educa o apesar de referir se fun o sa de Do ponto de vista da pol tica p blica a que se refere nesse caso a despesa deve ser classificada na rea de sa de embora o ordenador de despesa possa ter sido o secret rio de educa o A classifica o institucional na maioria das vezes desce ao n vel de unidade or ament ria menor fra o poss vel entre as unidades componentes da estrutura administrativa com autonomia para planejar e executar despesas geralmente dotada de um respons vel legal por ordenar despesas Mas s vezes aparecem no or amento unidades or ament rias que n o encontram figuras corresponden tes na lei que cria as estruturas administrativas do governo Classifica o por elementos a quest o a que essa classifica o responde em que foi gasto o dinheiro Qual o objeto imediato da despesa pessoal material de consumo obras e ins tala es servi os de tercei
92. ativos alguns anexos LDO e LOA e outros de elabora o peri dica cuja forma de apresenta o n o s facilita as an lises e avalia es como tamb m identifica as que s o relevantes e as exige com regularidade acabando com os desvios como fatos consumados 2 Consultar a Lei Complementar 101 00 para identifica o desses demonstrativos Cap 6 indd 105 4 7 2011 16 36 49 106 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Cap 6 indd 106 Quest es para fixa o de conte do e debate lo Proceda an lise de consist ncia entre o PPA e a ltima LDO de um munic pio escolhido Fa a uma an lise documental da ltima LOA de um munic pio escolhido Elabore uma planilha para an lise vertical das principais receitas de um munic pio escolhido Obtenha e analise um parecer do Tribunal de Contas referen te a um munic pio escolhido Discorra sobre a import ncia das an lise de resultados na fase de execu o or ament ria 4 7 2011 16 36 49 OR AMENTO POL TICA FISCAL E DESENVOLVIMENTO ECON MICO E INSTITUCIONAL O or amento pode ser analisado tanto do ponto de vista das finan as p blicas tradicionais como a partir da abordagem mais contempor nea da pol tica fiscal As finan as p blicas tradicionais tomam o or amento como instrumento de manejo das receitas despesas resultados finan ceiros e d vidas do governo visando o controle das contas p blicas o equil brio financeiro governamenta
93. autoria do Prof Dr Valdemir A Pires da Facul dade de Ci ncias e Letras do C mpus de Araraquara esperando que ela traga contribui o n o apenas para estudantes da UNESP mas para todos aqueles interessados no assunto abordado Prefaciais corrigido indd 5 21 7 2011 00 34 25 Prefaciais corrigido indd 6 21 7 2011 00 34 25 PREF CIO Agrade o o honroso convite do autor para fazer o pref cio deste seu livro e o fa o com satisfa o e por dever de of cio certo de que sua obra concorrer para uma melhor e mais ampla com preens o do or amento p blico e seus efeitos econ micos sociais e pol ticos O or amento p blico tem sido a forma de financiar o poder de governar emanado das diversas fontes que ao longo do tempo o originaram Evoluiu em decorr ncia dos problemas surgidos da vida em sociedade que o setor p blico tem que resolver as segurando a consolida o dos conceitos de cidadania demo cracia na o pa s e p tria pelo confronte civilizado de id ias valores interesses e a rotatividade no poder determinada pela maioria o que incompat vel com a opress o a discrimina o a injusti a a aus ncia de liberdade e democracia um exerc cio dram tico o ter de satisfazer necessidades he terog neas exponencialmente crescentes com recursos escassos extra dos da sociedade por v rias raz es com resist ncia com base na potestade do Estado Equa o sem solu o seguindo cri t rios econ m
94. autoriza o Demonstrativo da execu o das receitas e despesas Anexo obrigat rio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria Demonstrativo das despesas com juros Anexo obrigat rio do Rela t rio Resumido da Execu o Or ament ria Demonstrativo das disponibilidades de caixa e das inscri es em res tos a pagar Anexo obrigat rio do Relat rio de Gest o Fiscal do ltimo quadrimestre do exerc cio Demonstrativo das receitas e despesas previdenci rias Anexo obri gat rio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria Demonstrativo de apura o da receita corrente l quida Anexo obriga t rio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria Demonstrativo de restos a pagar Anexo obrigat rio do Relat rio Resu mido da Execu o Or ament ria A inscri o dos restos a pagar deve tamb m ser explicitada no Relat rio de Gest o Fiscal Anexo corrigido indd 195 15 2 2012 21 34 16 196 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Demonstrativo dos resultados nominal e prim rio Anexo obriga t rio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria Demonstrativos das proje es atuariais da varia o patrimonial da limita o de empenho quando for o caso e da frustra o de receitas quando for o caso Anexo obrigat rio do Relat rio Resumido da Exe cu o Or ament ria referente ao ltimo bimestre do exerc cio Despesa corrente todo tipo de despesa realizada para a manut
95. bradas efici ncia que atingiram seus objetivos efic cia que atenderam s necessidades e expectativas dos p blicos alvos efetividade Os resultados a avaliar s o de tr s naturezas or ament rios financeiros e socioecon micos O resultado or ament rio rela Cap 6 indd 101 15 2 2012 21 28 27 102 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA ciona o previsto e legalmente autorizado dota es ao executado houve d ficit super vit ou equil brio O resultado financeiro o que compara a receita auferida com a despesa realizada consta tando fluxo de caixa com d ficit ou super vit O resultado socio econ mico o de maior dificuldade de aferi o o governo con tribui com seus programas e gastos para melhorar as condi es sociais e de desenvolvimento econ mico Os resultados or ament rios e financeiros s o quantitativos bastando boa contabilidade para sua aferi o As t cnicas de an lise de balan os e demonstrativos cont beis devidamente com preendidas no mbito diferenciado do setor p blico s o sufi cientes para avali los H que se constatar se h d ficit ou super vit nos conceitos prim rio e nominal se a liquidez tem sido mantida em n veis adequados se o endividamento n o comprometedor se as ren ncias de receita ou o aumento de des pesas de car ter continuado n o tendem a comprometer os resul tados etc Os resultados socioecon micos entretanto precisam ser ava
96. brigatoriedades que devem constar da lei or ament ria anual LOA s o mais facil mente discutidas e aprovadas na lei que a antecede a lei de dire trizes or ament rias LDO melhor explicitada no cap tulo 4 Ao conhec las com anteced ncia o Poder Executivo estar muni ciado de balizas fundamentais para elaborar a pe a or ament ria Ao aprov las antes da feitura do or amento os legisladores exer cem mais ampla e livremente a sua parcela de poder nas defi ni es or ament rias e ganham a vantagem de chegar a decis es 4 7 2011 16 35 06 60 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA muito relevantes sem terem o trabalho minucioso de lidar com n meros o que mais complexo A LEITURA E A COMPREENS O DA PE A LEI OR AMENT RIA A proposta e a lei or ament ria n o s o textos cuja compre ens o exige leitura corrente Pelo contr rio esse tipo de leitura dificulta sen o impede por completo entender o conte do des ses documentos Em outras palavras n o basta saber ler e fazer contas para entender o or amento preciso saber como l lo As chaves para isso s o a linguagem or ament ria cujo n cleo cen tral s o as classifica es or ament rias apresentadas no cap tulo 2 e a compreens o das finalidades de cada uma das partes com ponentes da lei or ament ria Quanto s classifica es or ament rias resta pouco a dizer so bre seu significado e import ncia elas s o as palavras
97. ca es Os motivos para n o inclu las aqui s o tr s este livro tem por objetivo central discutir o or amento e n o treinar operadores da rea mas sim oferecer fundamentos para seus fazeres para evitar fornecer classifica es sem as ltimas atualiza es e por lti mo economia de espa o e papel As principais portarias por serem b sicas sofrendo modifica es apenas incrementais desde que foram publicadas s o a Portaria Interministerial STN MF SOF MPOG 163 01 e a Portaria 42 99 Classifica o funcional program tica Cap 2 indd 46 4 7 2011 16 34 47 A proposta or ament ria 47 constr em o futuro e n o apenas dos respons veis por registros que zelam pela mem ria pelo passado A primeira classifica o a que divide os fatos financeiros em receitas e despesas ou seja ingresso e sa da de recursos Em se guida cada uma delas se ramifica atrav s de diversas classifi ca es cada uma baseada num crit rio diferente Entende se por receita o ingresso financeiro que aumenta o patrim nio e a liqui dez Todavia preciso considerar que alguns tipos de ingresso representam obriga es correspondentes no futuro como o caso de uma receita originada de empr stimo que ter que ser pago futuramente nesse caso h um aumento na liquidez sem mudan a de mesma dimens o no patrim nio Assim s podem ser consideradas receitas genu nas aqueles ingressos que n o ge ram obriga es reservas ou re
98. ca o conjunto representado pela Constitui o Fe deral pela Lei 4 320 64 e pela Lei Complementar 101 00 Lei de Responsabi lidade Fiscal Cap 2 indd 33 4 7 2011 16 34 45 34 Cap 2 indd 34 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA 2 1 AS PARTES INTEGRANTES DA PROPOSTA E DA LEI OR AMENT RIA O elemento central da proposta or ament ria o texto da lei propriamente dita com sua estrutura tradicional constitu da de artigos par grafos e incisos sendo o primeiro deles o que anun cia tratar se da lei que estima a receita e fixa a despesa e o ltimo o que anuncia a validade a partir de determinada data e revoga as disposi es em contr rio Entre esses artigos inicial e final figu ram os demais sendo alguns espec ficos para cada caso e outros de comparecimento obrigat rio em todos os casos devido ao fato de existirem exig ncias que s o rotineiras repetidas a cada ano em todos os lugares como por exemplo as seguintes explicita o dos grandes valores receita corrente receita de capital despesa corrente despesa de capital despesa por grande unidades administrativas como minist rios ou secretarias por exemplo etc limite para abertura de cr ditos adicionais suplementares altera es ao longo da execu o or ament ria dos valo res previstos para despesas limite para realiza o de opera es de cr dito ou tomada de empr stimos por antecipa o da receita ou seja d
99. ca Ela caracterizada por formas inovadoras de promo o das pol ticas p blicas e de seu financiamento que lan am novos desafios para a gest o or ament ria Entre as novida des a ado o de contratos de gest o em que mediante indicadores quantitativos e qualitativos de avalia o previamente pactuados uma entidade particular assume a oferta de certo bem p blico ou a presta o de um certo servi o p blico atendendo ela os desti nat rios do bem ou servi o mediante remunera o com dinheiro p blico na propor o dos fornecimentos Uma esp cie de terce riza o no setor p blico 1 Uma boa vis o acerca do significado conceitual e pr tico dessa express o pode ser obtida em Ferlie e outros 1996 2 Sobre o conceito de contrato de gest o e sobre sua ado o no Brasil ver Marengo 2006 Cap 10 indd 134 4 7 2011 16 38 14 O desafio institucional do or amento entidades p blicas n o governamentais 135 Esse novo tipo de arranjo adiciona ingredientes favor veis e desfavor veis ao controle da execu o or ament ria Favoravel mente atuam os mecanismos de press o do mercado por melhor qualidade e pre os compat veis com as possibilidades de finan ciamento dos usu rios Eles contribuem para que permane am como ofertantes somente os mais capazes embora isso ainda es teja em fase de avalia o Tamb m conta como fator positivo o fato de que esses contratos s o pactuados no que vem se
100. ca que foi essencial para o processo de industrializa o e urba niza o Destacam se entre esses acontecimentos os seguintes Cria o do DASP Departamento Administrativo do Servi o P blico a Lei 284 de 1936 organizou o servi o p blico federal e criou o Conselho Federal do Servi o P blico Civil mais tarde 1938 transformado no DASP respons vel pela implanta o do concurso p blico e da estabilidade al m de ter promovido ampla moderniza o das normas e procedimentos administrativos Foi de suma import ncia para o controle social dos gastos p blicos uma vez que racionalizou o uso de um dos recursos pessoal que mais demandava despesas e estabeleceu condi es m nimas para a racionalidade das decis es governamentais que exige uma bu rocracia p blica organizada e competente Estatuto dos Funcion rios P blicos Criado em 1952 Lein 1711 tornou o concurso p blico regra geral e contribuiu para Cap 11 indd 143 4 7 2011 16 38 33 144 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA novos aperfei oamentos na burocracia p blica principalmente no que diz respeito a evitar sua utiliza o pelos pol ticos para as pr ticas do nepotismo do clientelismo e da barganha pol tica Decreto Lei 200 Datado de 1967 representou a tentativa bem sucedida de flexibilizar os r gidos controles existentes na legisla o do per odo anterior ao criar a possibilidade de contra ta o de funcion rio pela Consolida o
101. cas or ament rias Findas as discuss es a lei or ament ria decretada e segue para san o confirma o do chefe do Poder Executivo que po der sancion la ou vet la no todo ou em parte Havendo veto esse deve ser submetido ao Legislativo Sendo aprovado a lei or ament ria decretada pelo Executivo ou pelo Legislativo no caso de o primeiro n o o fazer A fase se fecha com a divulga o imediatamente ap s a promulga o EXECU O OR AMENT RIA E CONTROLE INTERNO Depois de promulgada e divulgada a lei or ament ria com validade para o exerc cio fiscal os cr ditos or ament rios s o de vidamente registrados antigamente em fichas e atualmente em sistemas computadorizados e passam a ser onerados de acordo 6 O veto precisa ser justificado podendo sua raz o derivar no Brasil de inconsti tucionalidade ou de contrariedade ao interesse p blico contida no dispositivo vetado Cap 5 indd 79 4 7 2011 16 35 47 80 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA com as decis es tomadas pelas autoridades competentes respei tando se a programa o financeira de desembolso que consiste em dividir as despesas proporcionalmente ao ingresso das recei tas ao longo do ano A finalidade da programa o financeira de desembolso o controle do fluxo de caixa visando reduzir ao m nimo os desencaixes ou seja a efetiva o de despesas sem a correspondente exist ncia de receitas suficientes para cob
102. ceitas correntes Classifica o por fontes Indica o tipo de atividade governa mental do qual a receita prov m Os principais tipos de receita segundo as fontes s o as seguintes receita tribut ria receita de contribui es receita patrimonial receita agropecu ria receita industrial receita de servi os transfer ncias correntes e outras receitas correntes todas agregadas entre as receitas correntes opera es de cr dito aliena o de bens amortiza o de empr s Cap 2 indd 48 4 7 2011 16 34 47 A proposta or ament ria 49 timos transfer ncias de capital e outras receitas de capital todas agregadas entre as receitas de capital A import ncia dessa classifi ca o reside na identifica o da capacidade de gera o de receitas de cada uma das fontes al m da exaustiva listagem de todas as fon tes de arrecada o dispon veis para as entidades governamentais Classifica o segundo a origem organiza a receita de acor do com o ente que a arrecadou necess ria para contemplar a descentraliza o administrativa e ao mesmo tempo assegurar a universalidade do or amento com base nessa classifica o que poss vel saber o quanto de recursos de uma autarquia federal sai do tesouro nacional ou por outro lado quanto da receita federal tem origem em entidades da administra o indireta Classifica o por vincula es revela a exist ncia de vincu la es entre receitas e despesas Uma recei
103. ceitas e das despesas de um ano s o comparados com os valores executados em outros anos revelando tend ncias Este tipo de an lise precedido evidentemente da transforma o dos valores nominais em valores reais ou seja trata se de uma avalia o de valores monet rios reais devidamente deflacionados Do contr rio seria enganosa pois desconsideraria a varia o da moeda ou a infla o AN LISE AVALIA O NA FASE ETAPA DE CONTROLE EXTERNO 13 Documental O controle externo legal come a com um relat rio do Tribunal de Contas e com seu parecer e termina com sua aprecia o e apro va o ou n o aprova o pelo Poder Legislativo A an lise avalia o documental dessa fase portanto consiste basicamente no entendi mento do relat rio parecer e no posicionamento frente a ele Im portante verificar a qualidade dos procedimentos adotados para fazer as constata es apresentadas o cabedal t cnico e jur dico uti lizado para embasar o parecer a isen o pol tica dos t cnicos etc Tamb m os documentos que embasam a aceita o ou rejei o do parecer pelo Legislativo devem ser analisados pois eles ser o definitivos se aprovados pelo plen rio 14 De consist ncia Na eventualidade de d vidas necess rio averiguar docu mentos utilizados para as conclus es dos relat rios e em alguns Cap 6 indd 103 4 7 2011 16 36 49 104 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA casos at ouvir agentes envolvid
104. cesso de elabora o execu o e avalia o or ament ria o Legislativo conta com a ajuda dos Tribunais de Contas de extrema impor t ncia que eles sejam rg os de apoio t cnico evitando a todo custo a politiza o de seus pareceres pois ela um desvio de fina lidades muito prejudicial qualidade t cnica do controle social dos gastos p blicos e tamb m democracia Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Destaque e comente um epis dio anterior um concomitante e um posterior Constitui o de 1988 que tenham represen tado avan o no controle social do gasto p blico e na gest o or ament ria no Brasil e a partir de pesquisa bibliogr fica pr pria desenvolva um texto a respeito 2 Tendo por refer ncia os requisitos t cnicos legais cognitivos e pol ticos necess rios boa gest o do gasto p blico e do or amento acrescente desafios n o identificados lista apre sentada neste cap tulo ou aprofunde aspectos de tr s dos desafios ali presentes Cap 11 indd 169 4 7 2011 16 38 35 Cap 11 indd 170 4 7 2011 16 38 35 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM OPERACIONAL Embora aspectos operacionais do or amento p blico tenham sido tratados de passagem ao longo dos cap tulos anteriores deste livro isto aconteceu porque imposs vel separar totalmente con cep es de pr ticas correspondentes j que o objetivo perseguido aqui e anunciado na introdu o o de contribuir para um en tendi
105. cipal www ibam org br HG Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya WWww iigov org Interlegis www interlegis gov br Minist rio da Fazenda www fazenda gov br Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o www planejamento gov br Observat rio TOM Web Transpar ncia Or ament ria Municipal via Internet http gpcgp wordpress com observatorio tom web ra central sp 2 OECD Organization for Economic Co operation and Development www oecd org Revista Planejamento e Pol ticas P blicas IPEA www ipea gov br pub ppp ppp html Revista Internacional de Presupuesto P blico wwwrasip org ar es index html Revista Presupuesto y Gasto P blico www ief es Publicaciones revistas PGP Presupuesto asp Revista Public Budgeting Finance www blackwellpublishing com journal asp ref 0275 1100 Cap 12 indd 176 4 7 2011 16 56 25 Or amento p blico abordagem operacional 177 SOF Secretaria do Or amento Federal https www portalsof planejamento gov br STN Secretaria do Tesouro Nacional www stn fazenda gov br Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Obtenha um exemplar de Lei Or ament ria municipal do ano em curso e compare sua forma e conte do com o que indicado num dos manuais de elabora o or ament ria indi cados neste cap tulo Escreva um relat rio executivo indican do eventuais insufici ncias e problemas e fazendo sugest es para melhoria Cap 12 indd 177 4 7 2
106. clo b sico programa de combate dengue programa de moderniza o do sistema vi rio etc Os fazeres governamentais assim estruturados para a fina lidade de controlar o cumprimento de fun es ao menor custo poss vel s o divididos em atividades e projetos estes com prazo para in cio e t rmino e aquelas de dura o por tempo indefinido Um projeto termina quando sua finalidade atingida ou os re cursos a ele destinados se esgotam assim conclu das as obras correspondentes termina um projeto de reforma dos pr dios es colares n o devendo constar do pr ximo or amento Uma ati vidade permanente por consistir em fazeres demandados pe la simples exist ncia de um rg o governamental cumprindo ou n o suas fun es adequadamente tendo ou n o recursos para Cap 5 indd 74 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 75 investir um departamento de obras p blicas ter que manter suas atividades administrativas de planejamento etc Os programas que t m in cio e t rmino vinculados ao atingi mento dos objetivos a eles ligados abrigam atividades e projetos Como eles devem ser extintos assim que suas metas s o atingidas n o devem ser criadas estruturas espec ficas para gerenci los e execut los mas sim organizados grupos de a o a partir das es truturas funcionais existentes nas diversas se es de uma estrutu ra governamental respons veis por programas O or amento programa consiste na verdad
107. co e depois ter o direito l quido e certo de receber De posse da nota de empenho o fornecedor pode proceder realiza o do servi o ou entrega do produto devendo tanto ele quanto o rg o beneficiado assegurar a liquida o que consiste na verifica o e comprova o de que o fornecimento foi feito de acordo com as normas contratuais e com a nota de empenho So mente depois que ocorre a fase final o pagamento Tudo deve ser verificado e controlado demandando a exis t ncia de uma estrutura de normas de procedimentos e de roti nas de acompanhamento que constituem o chamado controle interno ou seja acompanhamento sistem tico em alguns casos por amostragem das decis es fatos e registros O controle interno feito de forma impl cita e expl cita A forma impl cita a que est presente automaticamente nos proce dimentos de verifica o e registro que s o adotados pela contabi lidade p blica e pelas comiss es de licita o A forma expl cita a que passa a existir a partir do momento que mecanismo internos deverifica o s o criados com a finalidade espec fica de monitorar a correta aplica o das normas princ pios e rotinas previamente estabelecidos para assegurar a transpar ncia a legalidade e ade quada gest o econ mico financeira nos atos do poder p blico e de seus rg os executores Cap 5 indd 84 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 85 no transcurso da execu o
108. d 150 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 151 e regulamentadas conceitos foram mais bem estabelecidos co miss es gestoras do processo foram criadas Tribunais de Contas passaram a contar com legisla o mais prop cia fiscaliza o Em que pesem as consegi ncias negativas sobre a rapidez das decis es sobre a flexibilidade das pr ticas as novas regras repre sentaram de fato maior possibilidade de controle social dos gas tos embora nem sempre bem aproveitada SIAFEM A partir da experi ncia do SIAFI tiveram in cio os esfor os para melhorar a gest o financeira tamb m nos estados e munic pios surgindo o SIAFEM Sistema Integrado de Admi nistra o Financeira dos Estados e Munic pios Trata se de um bem sucedido empreendimento cujo alcance deve ser ampliado ao longo dos pr ximos anos com apoio do governo federal e a partir da ades o paulatina de governadores e prefeitos PNAFE PNAFM e PMAT O PNAFE Programa Nacional de Apoio Administra o Fiscal para os Estados Brasileiros foi criado em 1996 na esteira das negocia es das d vidas estaduais com o Tesouro Nacional visando propiciar quelas unidades fe derativas maior capacidade de gera o e gest o de receitas como forma de evitar o aprofundamento dos desequil brios fiscais ori ginadores das d vidas O PNAFM Programa Nacional de Apoio Administra o Fiscal para os Munic pios Brasileiros
109. d 27 4 7 2011 16 34 29 28 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA corretamente diante de quest es or ament rias muito parecido com o que precisa conhecer de matem tica algu m que utilize cal culadora o que quer dizer o n mero resultante de uma opera o 2 3 5 Mas 2 x 3 6 Sem saber o que somar e o que multi plicar imposs vel entender a diferen a J por seu turno o t cni co tem que saber de que maneira a calculadora opera e como deve ser alimentada para oferecer aqueles resultados Pode se dizer que no mais das vezes o t cnico deve elencar op es suficientemente organizadas e claras para que o pol tico fa a escolhas E isso vale n o s para quest es or ament rias diga se de passagem Avan ando na defini o de or amento p blico pode se ago ra afirmar que mais do que uma lei o or amento uma lei muito especial na medida em que sua feitura exige o dom nio de t cni cas de v rios campos de conhecimento que v o do pol tico ao financeiro passando pelo jur dico econ mico administrativo e cont bil A linguagem utilizada no or amento jur dica artigos par grafos incisos bem como o procedimento para transfor m lo de projeto de lei em lei Mas os anexos que fazem parte dessa lei se expressam em sua maioria em linguagem cont bil elaborados que s o com base na rigorosa sistem tica da contabili dade As despesas s o divididas entre unidades administrativas o que sup
110. da juntamente com as medi das para evitar poss veis desequil brios Dispensa de licita o Situa o prevista na Lei 8 666 93 em seus 20 incisos Deve ser utilizada com cuidado evitada sempre que poss vel pois o princ pio b sico a n o dispensa Anexo corrigido indd 196 21 7 2011 00 59 46 Anexo 197 D vida ativa Soma dos valores dos tributos n o recolhidos pelos con tribuintes que o governo lan a para cobran a posterior somada dos encargos decorrentes do atraso multas juros de mora etc D vida flutuante D vida de curto prazo do governo geralmente com fornecedores e com opera es de cr dito a serem liquidadas dentro de um exerc cio D vida fundada Conjunto das d vidas de longo prazo do governo re presentando um montante atualizado segundo cl usulas contratuais e parcelas vincendas previamente conhecidas Dota o or ament ria Ver Cr dito or ament rio Duod cimo Parcela mensal de recursos or ament rios liberados para utiliza o base de uma propor o do valor total do cr dito or amen t rio aprovado Visa assegurar a disponibilidade dos recursos or ament rios e financeiros ao longo de todos os meses do ano Elemento de despesa Desdobramento da despesa em objeto de gasto como pessoal material servi os obras e outros meios necess rios ao funcionamento da administra o p blica Ver Classifica o da des pesa por elementos Emenda Modifica o de le
111. da um apresenta e qual sua import ncia Comente Leia a Lei de Responsabilidade Fiscal na ntegra e em segui da analise no caso de um munic pio escolhido se a Lei Or ament ria atende s exig ncias dela quanto aos ane xos Comente 4 7 2011 16 35 48 Cap 5 indd 94 4 7 2011 16 35 48 AN LISES E AVALIA ES DO OR AMENTO E DA EXECU O OR AMENT RIA O or amento em si e o processo de sua execu o devem ser objeto de diversos tipos de an lise e avalia o para que lhes se jam asseguradas as qualidades necess rias ao cumprimento de suas fun es tecnopol ticas poss vel distinguir os seguintes ti pos de an lise avalia o documental de consist ncia processual e de resultados Esses tipos de an lise avalia o podem ser apli cados s distintas fases etapas do processo or ament rio a saber elabora o discuss o aprova o execu o controle interno controle externo avalia o A an lise avalia o documental a que se preocupa com os diferentes tipos de documentos produzidos ao longo do processo or ament rio com o objetivo de assegurar que sejam claros e su ficientes para cumprir as exig ncias legais e para subsidiar o pro cesso decis rio e de controle Os principais documentos a serem analisados s o a pr pria lei or ament ria e seus anexos e os de monstrativos cont beis que sintetizam os resultados da execu o or ament ria e financeira A an lise de consist ncia tem por
112. das Leis do Trabalho CLT implicando a fuga da exig ncia de concurso p blico ao inserir a figura de funda es que faziam gastos p blicos regidos pelo direito privado portanto sem controle do Legislativo etc Decreto 2 300 86 Visando moralizar as compras e contrata es de servi os de terceiros esse decreto representou um retorno ao controle mais severo das licita es embora deixasse margem relativamente grande para ser driblado muito criticado e a Cons titui o de 1988 abre um per odo que culminar na sua substi tui o em 1993 Lei 4 320 64 Esta lei a que at hoje regulamenta a gest o das finan as p blicas no Brasil N o obstante tenha sido promul gada em mar o de 1964 que corresponde ao in cio da ditadura militar ela fruto de um longo e intenso debate que teve in cio em 1938 quando secret rios estaduais de fazenda debateram em confer ncia normas de padroniza o e classifica o or ament rias identificadas como necess rias por ocasi o da tentativa con solida o da d vida p blica brasileira ocorrida em 1932 Ela fruto das conclus es e negocia es levadas a efeito ao longo de todo o per odo 1938 1964 marcado pela atua o do Conselho T cnico de Economia e Finan as do Minist rio da Fa zenda pelas Confer ncias de T cnicos em Contabilidade P blica e Assuntos Fazend rios 1939 1940 e 1949 e pelas contribui es t cnicas da Funda o Get lio Vargas e do DASP Esse
113. de R 10 mil o fato de ter d bitos no valor de R 2 mil junto Fazenda n o pode resultar no lan amento de uma receita de R 8 mil os R 10 mil devem ser lan ados como receita e os R 2 mil como despesa embora os cofres p blicos recebam apenas os R 8 mil em efetivo Ser o feitos documentos compro bat rios de um pagamento de R 10 mil e de recebimento de R 2 mil Al m de assegurar a l gica cont bil esse princ pio visa evitar que transa es que envolvam simultaneamente entradas e sa das de recursos fujam ao controle Caso os R 2 mil do exem plo citado fossem abatidos e lan ado apenas o valor l quido de R 8 mil n o haveria o registro da entrada de R 2 mil podendo este valor desaparecer dos cofres p blicos por n o haver recibo nem registro de seu recebimento Princ pio da exclusividade na lei or ament ria n o permi tida a inclus o de dispositivo estranho previs o da receita ou fixa o da despesa Este princ pio o oposto do princ pio da uni versalidade enquanto aquele exige a inclus o de todas as receitas e despesas p blicas este exige a exclus o de todas as que n o se jam p blicas Se por exemplo o governo s cio majorit rio de uma empresa de economia mista no or amento p blico devem ser lan ados apenas os recursos que ele aplica nessa empresa aquisi o de a es por exemplo e os que dela recebe dividen dos por exemplo O conjunto de receitas e despesas da empresa n
114. de avalia o muito mais bem feito e r pido do que outros que que fisicamente se pare a de fato com um livro Essa sua fei o faz os interessa dos desavisados suspeitarem que a discuss o lei or ament ria das mais dif ceis de entender pois uma das mais extensas Isso verdade somente em parte como se pretende esclarecer nesse aqui Cap 3 indd 61 4 7 2011 16 35 06 62 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA n o tenham esse dom nio Os parlamentares mais preparados po dem dividir a tarefa de an lise entre si de acordo com crit rios seguidos para a confec o da pe a ganhando em rapidez e pro fundidade anal tica Um deles pode se deter sobre a quest o das prioridades de governo e respectivas dota es de recursos para isso indo a fundo na compreens o das informa es fornecidas nas partes da pe a or ament ria estruturadas de acordo com a l gica funcional program tica outro pode se dedicar a avaliar a capacidade de investimento do governo esmiu ando os dados de receita e despesa por categorias econ micas outro ainda pode fazer a cr tica das despesas por elementos verificando o valor e o peso dos gastos com pessoal material de consumo servi os de terceiros e assim por diante A tarefa pr via abordagem da lei or ament ria consiste em o analista ter claro o que deseja saber e onde encontrar o que quer nas partes constitutivas do documento Tarefa que exige preparo menos complexo
115. de financeira e a capacidade de investimento do governo as quais poderiam ser avaliadas por inspe o da lei e dos demonstrativos da execu o or ament rias mas que s o mais facilmente acessadas quando a classifica o por grupo de natureza da despesa existe 24 A exemplo do que h no Brasil desde a Portaria SOF STN 163 01 Cap 2 indd 54 4 7 2011 16 34 47 Cap 2 indd 55 A proposta or ament ria 55 Para se chegar a uma pe a or ament ria de qualidade pre ciso que a equipe respons vel pela sua elabora o domine em profundidade esses elementos chave de sua estrutura partes componentes princ pios or ament rios e classifica es or amen t rias e adicionalmente conhe a o sistema or ament rio e o processo or ament rio objetos dos cap tulos 4 e 5 respectiva mente e fa a uso de recursos organizativos e computacionais apropriados para o n vel de sofistica o almejado Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Explique porque a estrutura das partes componentes da lei or ament ria os princ pios or ament rios e as classifica es or ament rias s o os elementos chaves para a feitura e a lei tura tanto da proposta como da lei or ament ria Quais s o as partes integrantes necess rias da lei or ament ria no Brasil e que papel cumprem a Mensagem e os anexos Escolha um munic pio e obtenha a ntegra da sua lei or a ment ria mais recente e em seguida avali
116. de seu conte do a fim de conhecer concretamente um or amento p blico Discorra sobre sua primeira impress o a respeito 31 4 7 2011 16 34 29 Cap 1 indd 32 4 7 2011 16 34 29 A PROPOSTA OR AMENT RIA Como j se afirmou at o momento que antecede sua apro va o n o se tem ainda uma lei or ament ria mas um projeto de lei em tramita o no Legislativo encaminhado pelo Poder Executivo At essa fase e nas que a antecedem recuando at o momento em que finalmente o Executivo chega a um documento completo projeto de lei textos e anexos pronto para ser sub metido aprecia o dos legisladores esse documento ser aqui chamado de proposta ou pe a or ament ria um documento completo a respeito de receitas e despesas contemplando todos os requisitos necess rios para ser apreciado e votado pelo Poder Legislativo As partes componentes da proposta or ament ria s o as mes mas da lei or ament ria com a diferen a de que nesta ltima geram a obriga o de cumprimento pelo Poder Executivo e de mais poderes envolvidos Assim os requisitos necess rios para compreender a pe a or ament ria s o os mesmos necess rios para a lei or ament ria Quais s o eles S o os seguintes i partes integrantes da pe a ii classifica es or ament rias e iii princ pios or ament rios todos geralmente elaborados respeitando legisla o espec fica previamente existente 1 No Brasil a legisla o b si
117. decis rios aber tos participa o popular interven o do cidad o comum e as teoria que concorrem para explicar as decis es coletivas en tre as quais destacam se as decis es or ament rias um grande desafio pol tico para o or amento p blico n o s abrir se para a participa o mais ampla da sociedade na sua elabora o exe cu o controle e avalia o mas tamb m encontrar referenciais te ricos consistentes com estes novos dados de realidade Foi se o tempo em que os economistas encaravam o governo como o ente coletivo que deveria intervir na economia para corrigir as falhas de mercado J se descobriu que o governo tem tamb m suas falhas Agora o tempo de encontrar um corretivo para es tas ltimas Talvez esse corretivo seja a sociedade mais vigilante e ativa na defesa de seus interesses amparada por novas institui es que a protejam tanto das falhas de mercado como das falhas do governo Os planos diretores e or amentos participativos os conselhos gestores de pol ticas p blicas as audi ncias p blicas as comis s es tripartires governo empres rios e trabalhadores por exem plo s o novas modalidades de gest o de assuntos de interesse coletivo decididos em mbito governamental assim como as ag ncias reguladoras os rg os de defesa do consumidor os mo vimentos de compradores contra produtos considerados por exemplo ambientalmente nocivos s o novas formas de interven
118. decorrente de recebi mento do valor principal de empr stimo concedido a terceiros Inclui quando h corre o monet ria Anexo de metas fiscais Anexo Lei de Diretrizes Or ament rias pre visto no 1 do art 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal que deve conter metas anuais referentes a receitas despesas resultados e d vida al m de demonstrativos das situa es patrimonial financeira e atuarial receitas e despesas previdenci rias do governo Anexo de riscos fiscais Anexo Lei de Diretrizes Or ament rias pre visto no 2 do artigo 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal que deve avaliar os passivos contingentes e outros riscos que podem afetar as con tas p blicas com indica o de provid ncias a serem tomadas Aplica o direta Ocorre quando o recurso utilizado para realizar uma despesa prov m de fonte pr pria do n vel de governo que a efetua Trata se de uma das formas de classifica o segundo a natureza da despesa ARO Ver Opera o de cr dito com antecipa o da receita or a ment ria Arrecada o da receita Fase da execu o da receita em que o con tribuinte ou devedor entrega o valor devido ao agente arrecadador que pode ser uma unidade administrativa governamental ou um banco credenciado Anexo corrigido indd 188 4 7 2011 16 33 15 Anexo 189 Atividade Assim como um projeto Ver Projeto um instrumento de programa o Como tal consiste num conjunto de opera e
119. derniza o da gest o fiscal devem ser constantes e encaradas como investimento com retorno certo desde que bem orientados e adequadamente negociados e coordenados Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei Complementar no 101 de 04 05 200 conhecida como Lei de Responsabilidade Fis cal representou um marco t o expressivo quanto a Lei 4 320 64 na hist ria da or amenta o da administra o financeira e do controle social das finan as p blicas no Brasil A efervesc ncia e 3 sintom tico por m que uma das for as que sustentaram a ado o da Lei de Responsabilidade Fiscal tenha caracter sticas muito semelhantes quelas que no in cio dos anos 1930 colocaram em pauta a padroniza o dos procedimentos con t beis e de gest o das receitas e gastos p blicos estavam ligadas a interesses de credores estrangeiros preocupados com a solv ncia do governo brasileiro parte essa discuss o que n o objeto do presente trabalho o fato que a Lei de Respon sabilidade Fiscal trouxe elementos modernizantes muito importantes para a ges t o or ament ria e financeira demonstrando preocupa o inclusive com sua transpar ncia Talvez a mais importante contribui o dessa lei a ser ainda demons trada ao longo dos pr ximos anos seja a exig ncia de que os governos tornem rotineira e sistem tica a administra o financeira de seus recursos e se empenhem mais do que vinham se empenhando em fazer com que o or amento pro
120. des sob alguma esp cie de remunera o poder de ges t o ou ainda de transfer ncias Receita corrente Receita que apenas aumenta o patrim nio n o dura douro do Estado isto que se esgota dentro do per odo anual Exemplos receita com impostos que por se extinguirem no decurso da execu o or ament ria tem por isso de ser elaboradas todos os anos Compreen de as receitas tribut rias patrimoniais industriais e outras de natureza semelhante bem como as provenientes de transfer ncias correntes Anexo corrigido indd 208 4 7 2011 16 33 16 Anexo 209 Receita corrente l quida Somat rio das receitas tribut rias de contri bui es patrimoniais industriais agropecu rias de servi os transfer n cias correntes e outras receitas tamb m correntes deduzidos os valores transferidos a outros entes governametais e destes aos seus respectivos sistemas de previd ncia e assist ncia Ver art 2 inciso IV da Lei de Responsabilidade Fiscal Deve ser demonstrada regularmente para efei to de c lculos de limites previstos nesta mesma lei Receitas de capital Receitas que alteram o patrim nio duradouro do Estado como por exemplo aquelas provenientes da observ ncia de um per odo ou de um produto de um empr stimo contra do pelo Estado a longo prazo Compreendem assim a constitui o de d vidas a conver s o em esp cie de bens e direitos reservas bem como as transfer ncias de capital Receita n o
121. do bem ou servi o Previsto e disciplinado nos artigos 22 e 23 da Lei 8 666 93 Cr dito adicional Altera o de dota o or ament ria com cria o de nova rubrica ou amplia o do valor de rubrica existente Obtido atrav s de lei espec fica para esta finalidade ou de decreto quando autorizado na lei or ament ria anual cr dito suplementar A abertura do cr dito adicional uma vez autorizado pelo Poder Legilativo sempre feita por meio de decreto do Poder Executivo Para a abertura do cr dito adicio nal deve ser indicada a fonte do recurso para justific lo O cr dito adi cional pode ser suplementar especial ou extraordin rio Ver Cr dito especial Cr dito extraordin rio e Cr dito Suplementar Cr dito adicional especial Tipo de cr dito adicional destinado a des pesas para as quais n o haja dota o or ament ria espec fica na lei or a ment ria anual Sua abertura deve necessariamente ser precedida de aprova o legislativa Cr dito adicional extraordin rio Tipo de cr dito adicional destina do ao atendimento de despesas urgentes e imprevis veis como as decor rentes de guerra subvers o interna ou calamidade p blica autorizado e aberto por medida provis ria Anexo corrigido indd 194 4 7 2011 16 33 15 Anexo 195 Cr dito or ament rio a autoriza o do Poder Legislativo dada ao Poder Executivo para a realiza o de despesas constante de maneira especificada na lei or ament
122. do governo em termos de realiza o de obras e de presta o de servi os Todos esses elementos terminam resultando num grande volume de papel que assusta primeira vista mas que n o passa de diversas formas de discriminar especificar elencar classificar as recei tas e despesas segundo categorias criadas para esclarecer a natureza a fonte e o destino de cada uma S o portanto as mesmas informa es processadas partir de diferentes recortes visando facilitar acompreens o da receita e da despesa bem como da pol tica econ mico financeira 2 O conceito mais amplo de Or amento j foi discutido no cap tulo 1 Anexo corrigido indd 205 15 2 2012 21 30 50 206 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Pe a or ament ria Ver Proposta or ament ria Plano Plurianual Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes objetivos e metas da administra o p blica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de du ra o continuada Vigora por quatro anos sendo elaborado no primeiro ano de um mandato abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte Portaria Norma emanada de autoridade competente hierarquicamente abaixo dos chefes dos poderes como ministros secret rios etc para regulamentar e disciplinar procedimentos previstos em lei e ou decreto No mbito das finan as p blicas por exemplo as classifica es or a ment rias s o definidas e
123. do que parece primeira vista pois consiste numa alfabetiza o que passa pelo dom nio das classi fica es e princ pios or ament rios e pela clareza quanto s par tes em que se divide o or amento e suas finalidades conforme explicado no cap tulo 2 O obst culo maior est na verdade em analisar or amentos mal elaborados apresentados sem cuidados sem ndices sem numera o de p ginas com t tulos sem desta que para distinguir uma parte de outra etc e sem zelo em re la o clareza do conte do O nome de cada uma das partes componentes do or amento um aliado importante na tarefa do analista de saber onde se encon tram as informa es de que precisa No quadro a seguir s o listadas algumas informa es de que um analista pode necessitar e as corres pondentes partes de um or amento em que ele pode encontra l s 3 Levando se em conta a legisla o brasileira que prev a estrutura do or amento e suas partes componentes Constitui o Federal Lei 4 320 64 e Lei Complemen tar 101 00 Ao ler este quadro conv m que o leitor tenha em m os uma lei or a ment ria para cotejar o que se afirma com dados da realidade Cap S3 indd 62 4 7 2011 16 35 06 Cap 3 indd 63 Aleior ament ria 63 Quadro 1 Guia para localizar informa es no or amento p blico Informa o desejada Parte do or amento onde se encontra Considera es e an lises a respe
124. doras que este instrumento b sico de planejamento e controle das receitas e des pesas p blicas hoje objeto de in meras e r pidas inova es que o trazem para o centro do debate sobre o papel dos governos no processo de desenvolvimento socioecon mico e na organiza o da vida das pessoas e das institui es em geral Responsabilidade fiscal hoje um conceito de curso universal tendente a remodelar as fun es governamentais e a deslocar a vis o tradicional de bom governo a que todos se acostumaram no Ocidente desde a chamada revolu o keynesiana que suplan tou o liberalismo tradicional na sua rejei o do avan o do Estado nas atividades econ micas a fim de preservar a boa sociedade de indiv duos livres e desimpedidos para buscar a satisfa o de suas necessidades e interesses Responsabilidade fiscal o conceito 1 Para uma abordagem hist rica do or amento p blico ver Burkhead e Miner 1971 2 Sobre regras fiscais e sua aplica o ver Kell 2002 Ver tamb m Kopits e Simansky 1998 Introdu o indd 20 4 7 2011 16 56 48 Introdu o 21 que est impulsionando mudan as radicais no tratamento do or amento p blico gerando um repensar das rela es Estado socie dade que deve perdurar por alguns anos ou d cadas Neste quadro complexo de revis o de teorias de reconfigu ra o de institui es de reorganiza o de sistemas e procedimen tos o or amento p blico precisa ser
125. dores Seu grande diferencial em rela o ao plano de go verno reside num maior detalhamento t cnico Enquanto no pri meiro pode se afirmar que a sa de da mulher ser uma prioridade e apenas justificar o porqu com argumentos pol ticos no se gundo essa prioridade justificada com diagn sticos e dados e desdobrada em programas e projetos com a ajuda de t cnicos da rea pertencentes ou n o estrutura administrativa do governo O Plano Plurianual abarca um horizonte de 4 anos e aprova do no segundo ano do mandato do governante Assim o primeiro ano de um governo regido pelo PPA do governo anterior e con trariamente o governante atual legisla sobre o primeiro ano do pr ximo Com isso pretende se que esse instrumento auxilie no combate descontinuidade de programas projetos e obras sem os devidos cuidados para evitar preju zos financeiros e sociais Procura se evitar que novas a es sejam iniciadas antes das ante riores serem conclu das A Lei de Diretrizes Or ament rias anual tem por finalidade disciplinar a feitura do or amento garantindo maior participa o legislativa pois os legisladores poder o incluir exig ncias a se rem respeitadas pelo Poder Executivo no momento de elabora o da pe a or ament ria que de compet ncia exclusiva dele e au xiliar na passagem de itens do PPA para a lei or ament ria ou 2 Trata se aqui do sistema or ament rio brasileiro definido pela Constitui o F
126. e Jovanovich OCDE Organizaci n para la Cooperaci n y el Desarrollo Econ mico 2004 Pr cticas ptimas de la OCDE para lograr la transparencia pre supuestaria Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXXII n 56 p 109 119 nov dic OCDE Organizaci n para la Cooperaci n y el Desarrollo Econ mico 1995 Presupuesto para obtener resultados perspectivas sobre la gesti n del gasto p blico Paris OCDE ONU Organiza o das Na es Unidas 1971 Manual de or amento por programas e realiza es Rio de Janeiro Minist rio do Planejamento e Coordena o Geral PEACOCK Alan 1992 Elecci n p blica Una perspectiva hist rica Madrid Alianza Editorial 1995 PINHEIRO Vin cius Carvalho 1996 Infla o poder e processo or a ment rio no Brasil 1988 a 1993 Revista do Servi o P blico vol 120 n 1 p 141 164 jan abr PIRES Valdemir 2001 Or amento participativo o que para que serve como se faz Barueri Ed Manole 2009 Gest o or ament ria e qualidade do gasto p blico In Bizelli Jos Lu s Ferreira Darlene Aparecida de Oliveira Governan a p blica e novos arranjos de gest o Piracicaba Jacintha Ed 2010 Transpar ncia Or ament ria Municipal Via Internet TOM Web no Contexto do Revigoramento Democr tico e Republicano uma proposta Dispon vel em lt http www esaf fazenda gov br esafsite Biblio indd 184 4 7 2011 16 34 09
127. e num instru mento de gest o or ament ria de um governo por programas ou seja de um governo que organiza a sua interven o sobre a reali dade atrav s de um conjunto de a es estruturadas a partir de objetivos program ticos no interior de cada uma de suas fun es Um governo assim n o coloca o objetivo de reduzir a mortali dade infantil apenas sob responsabilidade de sua secretaria de sa de mas toma o para si como um todo criando um programa de combate mortalidade infantil por exemplo sob coordena o da secretaria de sa de mas com a contribui o desta atrav s do projeto de erradica o da paralisia infantil do projeto de incentivo ao aleitamento materno e das atividades de monitoramento das doen as que afetam essa faixa et ria por exemplo da secretaria de educa o que desenvolve por exemplo o projeto merenda na escola destinado ao combate desnutri o da secretaria de es porte que oferece projetos para o desenvolvimento f sico das crian as por exemplo etc Isso leva conclus o de que a elabora o da pe a or ament ria pelo Executivo ser amplamente influenciada pela natureza do pr prio governo N o tendo este objetivos claros e um m nimo de dom nio de t cnicas governativas n o se pode esperar que sua pe a or ament ria ultrapasse a condi o de um arranjo de n me ros que tem apenas a finalidade de viabilizar a legalidade da exe cu o or ament ria que decorrer sem po
128. e a o governa mental que surgiu com caracter sticas pr ximas das hoje co nhecidas no s culo XIII na Inglaterra fruto da insatisfa o da nobreza com o crescimento do volume de tributos com que tinha que arcar anualmente No final do s culo XIX j estava plena mente consolidado como principal t cnica de administra o dos recursos p blicos na Europa e em outras regi es Sua natureza de mecanismo de controle parlamentar sobre o poder executivo para evitar crescimento dos gastos e desvios de finalidades na destina o dos recursos do er rio manteve se ao longo do s culo XX mas a ela foi acrescentada a faceta mais gerencial da or a menta o deslocando a para o campo do planejamento econ mico e da gest o financeira A complexidade e sofistica o das t cnicas de gest o or ament ria hoje conhecidas foram respostas para a amplia o das fun es estatais e para a mudan a qualita tiva da rela o entre desenvolvimento socioecon mico e atua o governamental tornando se esta ltima uma imprescind vel ala vanca para o avan o das sociedades urbano industriais prevale centes em todo o mundo poss vel identificar tr s grandes ondas de inova o tec nol gica na gest o or ament ria desde sua ado o A primeira foi a que deu in cio ao controle parlamentar sobre os gastos no s culo XIII numa sociedade n o industrial que dava seus pri meiros passos sob o regime mon rquico para uma forma de
129. e a conserva o da edifica o est o entre os elementos de maior incid ncia sobre a valoriza o desvaloriza o do im vel a ser captada pelo cadastro Veto Rejei o pelo Executivo de um dispositivo legal na totalidade ou parcialmente aprovado pelo Legislativo devendo ser acompanhado das raz es de veto inconstitucionalidade ilegalidade ou contrariedade ao interesse p blico Pode ser derrubado pelo Poder Legislativo ficando assim mantida sua decis o revelia da contrariedade do Executivo Vincula o Ver Receita vinculada Anexo corrigido indd 215 4 7 2011 16 33 17 Anexo corrigido indd 216 4 7 2011 16 33 17
130. e averiguar se n o h inconsist ncias entre eles Um governo seriamente compro metido com suas propostas eleitorais procurar compatibilizar o or amento de cada ano com seu plano de a o Se tiver elaborado um Plano Plurianual com base nesse plano de governo bastar fazer pequenas corre es peri dicas no Plano Plurianual e res peit lo a cada or amento 3 Processual O processo anual de elabora o or ament ria divide se em v rios momentos desde a discuss o pol tica preliminar sobre ob jetivos e metas pol ticos e sociais e sobre as conjunturas pol tica e econ mica at a defini o das prioridades e das dota es or a ment rias para atend las preciso avaliar em que medida todos esses momentos foram respeitados e se ocorreram adequadamente gerando uma proposta or ament ria que espelha a vontade cole tiva do governo obtendo a ades o dos diferentes grupos internos ao longo da execu o Os pontos fortes e fracos do processo de vem ser identificados para melhorias futuras Se o governo optar pela elabora o or ament ria com parti cipa o popular precisar contemplar a avalia o n o s do pro cesso de participa o mas tamb m o impacto dele no processo de elabora o or ament ria como um todo Cap 6 indd 97 4 7 2011 16 36 49 98 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA 4 De resultados Uma boa proposta or ament ria um documento facilitador da gest o dos recursos e
131. e beneficiado O desrespeito vincula o implica crime Anexo corrigido indd 209 4 7 2011 16 33 16 210 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA de responsabilidade nos casos de vincula es constitucionais e devolu o dos valores nos casos de transfer ncias volunt rias O objetivo da vincula o garantir que o dinheiro transferido n o seja desviado das finalidades e objetivos do governo que o transferiu ou do dispositivo constitucional ou legal em pauta Assim a vincula o restringe a auto nomia decis ria do governo beneficiado com transfer ncia Recolhimento da receita Ato em que os agentes arrecadadores entre gam o valor da arrecada o ao rg o p blico ao qual cabe a adminis tra o dos recursos Tesouro ou Fazenda Recurso para abertura de cr dito adicional Para a solicita o e ou aber tura de cr dito adicional deve ser indicada a fonte do recurso H quatro tipos de fontes super vit financeiro do exerc cio anterior previs o de ex cesso de arrecada o no exerc cio corrente anula o total ou parcial de outra dota o or ament ria e realiza o de opera o de cr dito Regime cont bil Regime pelo qual se define o momento do lan amento do fato cont bil Pode ser de caixa de compet ncia ou misto Na conta bilidade p blica adota se o regime misto caixa para as receitas e com pet ncia para as despesas Regressividade do imposto em rela o renda Diz se que um im p
132. e meios pa ra a realiza o das atividades governamentais posto que n o poss vel conceber or amentos p blicos como se eles fossem ins trumentos de administra o de agentes microecon micos pro dutores e consumidores obrigados a equilibrar receita e despesa para n o falirem Com efeito a interven o governamental no campo das finan as p blicas modernas pol tica fiscal se n o define pelos menos influencia fortemente o rumo e o ritmo da atividade econ mica ao configurar alguns dos fundamentos macroecon micos mais vigiados pelos players do mercado finan ceiro nacional e internacional a capacidade do governo de honrar Cap 7 indd 110 4 7 2011 16 37 14 Or amento pol tica fiscal e desenvolvimento econ mico e institucional 111 os t tulos que obrigado a vender diariamente para sustentar sua atividade avaliada por meio da rela o d vida p blica PIB do super vit prim rio da necessidade de financiamento do setor p blico e de outros indicadores Al m dessas raz es macroecon micas h duas outras de car ter microecon mico que fazem do governo um agente fundamen tal do crescimento econ mico ele um dos maiores compradores da economia e o agente com maior potencial de transfer ncia de renda Muitas empresas existem e sobrevivem gra as a compras governamentais seja porque somente o governo demanda seus produtos equipamentos militares por exemplo seja porque as compras governamentais s
133. e objeti vos deve haver coer ncia Muitas vezes o or amento cont m de cis es cujo controle ao longo da execu o n o bem feito porque os relat rios produzidos pelo sistema de acompanhamento dessa execu o n o contemplam o monitoramento dessas decis es Deve haver consist ncia entre o planejado e o executado as discrep ncias devem ser identificadas e avaliadas Justific las e corrigi las s o outras medidas que em muito contribuiriam para melhorar o desempenho governamental 11 Processual A avalia o processual juntamente com a documental s o os itens a que o controle interno tradicional dedica maior aten o ao monitorar os procedimentos exigidos para a escritura o con t bil e para a conclus o de processos de arrecada o e de paga mentos Esse tipo de controle n o capta todavia problemas no processo decis rio Assim tamb m neste caso preciso ir al m do tradicional e destinar esfor os para melhorar os sistemas me canismos e procedimentos que d o suporte s decis es or amen t rias e financeiras de governo e de reas de atua o 12 De resultados Encontra se no mbito da avalia o de resultados na fase de execu o do or amento a mais relevante das conclus es a que um governo tem que chegar foram as atividades desenvolvidas e os gastos correspondentes eficientes eficazes efetivos Ou seja fo ram atividades e gastos que se deram base de uma rela o cus to benef cio equili
134. e popular expressa pelos votos dos parlamentares N o era isso que acontecia enquanto existia a conta de movimento e o Or amento Monet rio tornava o Ministro da Fazenda o res pons vel por decis es que n o lhe competiam Cria o da STN Secretaria do Tesouro Nacional Desdo bramento t cnico operacional da acertada decis o de separar quest es do tesouro receita despesa e d vida decorrentes da exe cu o or ament ria dos Poderes Executivo Legislativo e Judici rio de quest es de controle da moeda de compet ncia do Banco Central a cria o da STN Decreto no 92 452 de 10 03 1986 representou um grande passo rumo moderniza o da concep o e da gest o or ament ria e monet ria no pa s Al m disso sua atua o foi e continua sendo a causa do elevado n vel de transpa r ncia na execu o or ament ria e no tratamento dado ao endi vidamento p blico Alguns chegam a afirmar com s lidos argu Cap 11 indd 145 4 7 2011 16 38 33 146 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA mentos que com a cria o da STN o profissionalismo dispon vel no Banco Central passou a caracterizar tamb m o Tesouro Pelo Decreto 3 589 de 06 09 2000 a Secretaria do Tesouro Nacional tornou se o rg o central do Sistema de Contabilidade Federal do Minist rio da Fazenda sendo respons vel pela pro grama o e execu o financeira pela normatiza o da rea em parceria com outros rg os como a Secre
135. e repensar o or amento p blico para al m de sua condi o de t cnica governativa n o podem ser adequadamente administrados sem o recurso tecno pol tico do or amento p blico Entretanto essa percep o com frequ ncia ofuscada por um discurso anti Estado que insiste em reduzir a import ncia das inst ncias governamentais na socie dade criticando muito severamente os instrumentos e mecanis mos necess rios para que essas inst ncias voltem a cumprir um papel que sempre foi delas o de potencializar a a o coletiva vi sando maiores n veis de bem estar social Cap 7 indd 115 4 7 2011 16 37 14 116 Cap 7 indd 116 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Quest es para fixa o de conte do e debate f Explore a diferen a de perspectivas ao se abordar o or a mento do ponto de vista das finan as p blicas tradicionais e do ponto de vista da moderna pol tica fiscal O or amento como instrumento de pol tica fiscal se insere na pol tica econ mica Explique Discorra sobre a posi o e as possibilidades dos governos subnacionais diante da pol tica fiscal em particular e da pol tica econ mica em geral Comente a respeito dos dilemas da pol tica fiscal diante dos objetivos de equil brio macroecon mico e dos objetivos de crescimento e equidade Contraponha a ideia de or amento para dentro de or a mento para fora na compreens o do papel atribu do ao or amento p blico em dife
136. e se ela cont m todos os elementos previstos pela lei Fa a um breve relat rio como resultado da sua an lise Quais s o os princ pios or ament rios Para que servem Escolha tr s deles apresente seus enunciados e comente os Obtenha na internet a legisla o b sica que estabelece as classifica es or ament rias no Brasil Leia esses documentos legais e procure compreender a l gica e utilidade das classifi ca es Identifique as perguntas a que respondem cada uma das classifica es or ament rias e veja as respostas poss veis nas respectivas classifica es 4 7 2011 16 34 47 Cap 2 indd 56 4 7 2011 16 34 47 A LEI OR AMENT RIA Reunidas discutidas e aprovadas pelo chefe do Poder Execu tivo as propostas or ament rias originadas das diversas unidades or ament rias configuram juntamente com as previs es de recei ta a pe a ou proposta or ament ria que uma vez aprovada pelo Poder Legislativo resulta na lei or ament ria Esta lei essencial mente um conjunto de autoriza es legislativas para a realiza o de gastos Pelo poder Executivo e entidades da administra o in direta pelo Poder Judici rio e pelo pr prio Poder Legislativo Este fato implica que para gastar as entidades governamentais devem ter n o apenas dinheiro ou acesso a cr dito mas tamb m auto riza o para isso Se um governo tem em caixa um milh o de reais e concomitantemente a necessidade de gastar quinhentos mil
137. e substantivo das propostas e resultados das pol ticas p blicas No cap tulo 4 concebe o or amento p blico como parte do sistema de planejamento governamental com orienta es para o longo m dio curto e curt ssimo prazo refor ando sua natureza pol tica ao permitir relacionar e avaliar as propostas dos candi datos os compromissos dos governantes e os resultados dos exe cutores das pol ticas p blicas possibilitando sociedade votar objetivamente e cobrar resultados de seus representantes no uso do poder de governar que lhe delega No cap tulo 5 descreve e analisa as atribui es dos principais atores intervenientes Executivo e Legislativo refor ando mais uma vez o aspecto pol tico do or amento No cap tulo 6 aborda a an lise e avalia o do or amento e da execu o or ament ria destacando sua import ncia com plexidade resist ncia e requisitos t cnicos e pol ticos para sua real efetiva o Refere se Lei de Responsabilidade Fiscal e a seu vi s financeiro de controle dos meios sem ter em conta os fins substantivos da pol tica or ament ria determinantes da verda deira responsabilidade Reconhece que a mesma reprimiu abusos e irresponsabilidade de certos agentes e atores p blicos mas foi impotente para prevenir combater e corrigir comportamentos de atores p blicos que nos ltimos anos abalaram a credibilidade da fun o pol tica Prefaciais corrigido indd 8 21 7 2011 00 34 25 O cap tul
138. ecanismos que tentam traduzir a vontade de numerosos indiv duos que financiam as despesas delas es perando eleva o do seu n vel de bem estar Esses mecanismos decis rios s o constitu dos ao sabor de uma luta pol tica travada por partidos lobbies sindicatos associa es representativas e ou tras al m de indiv duos portadores dos mais diversos tipos de interesse Depois de constitu dos esses mecanismos decis rios s o utilizados para a continuidade dessa mesma luta Compatibilizar distintos e muitas vezes contradit rios inte resses no momento de decidir quanto e em que gastar o principal Cap 1 indd 26 4 7 2011 16 34 29 Or amento p blico uma defini o complexa 27 dilema da destina o dos recursos p blicos E ele tem que ser resolvido ao longo do processo or ament rio sendo o resultado consagrado em lei Assim a compulsoriedade do or amento p blico uma exig ncia da democracia pois a lei or ament ria uma express o do livre jogo democr tico enquanto que a t cnica or ament ria um instrumento para facilitar esse jogo quando se trata de obten o e destina o de recursos financeiros Na medida em que deve ser organizado para se tornar uma lei o or amento claramente uma institui o pol tica enquanto metodologia desenvolvida para administra o de recursos finan ceiros de modo a atingir objetivos eficientemente o mesmo or a mento evidentemente uma t cnica um m todo Co
139. econ mico financeira que desafia a atualordem or ament ria 3 Ver Soares 2006 Cap 10 indd 135 4 7 2011 16 38 14 136 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Interesses p blicos e privados passam a negociar entre si empre endimentos que interessam a uns empreendedores privados pelo lucro e pelas garantias p blicas de monop lios ou privil gios e a outros governos por resolverem problemas de demanda reprimida pela falta de recursos p blicos para atend las Aqui a grande novidade o mandato dado ao Poder Executivo para ne gociar de certo modo de igual para igual sem grandes restri es quanto capacidade de decidir com empresas e investidores Essa novidade remete necessidade de constituir marcos regula t rios suficientemente claros e legitimados para que n o s o equil brio financeiro dos parceiros privados n o seja amea ado como tamb m n o sejam prejudicados os interesses p blicos en volvidos na parceria N o resta d vida de que entre os elementos a serem contemplados pelo marco regulat rio deve constar o me canismo que deve assegurar que o or amento p blico n o seja desrespeitado ou totalmente desconsiderado na realiza o de gastos e obten o de receitas N o h d vida de que os contratos de gest o as parecerias p blico privado e outras formas semelhantes de gerir recursos p blicos com a interveni ncia executiva da iniciativa privada v o na dire o de refor ar os cont
140. ederal de 1988 Cap 4 indd 70 4 7 2011 16 35 24 O sistema or ament rio 71 seja distribuindo os itens de um plano de 4 anos para planos me nores de 1 ano Da LDO devem constar metas e prioridades para a LOA orienta es para a elabora o da LOA partes componentes es trutura administrativa abrang ncia crit rios para estimativas e atualiza es monet rias crit rios para sele o de prioridades defini es de conceitos utilizados etc autoriza o para realiza o de opera es de cr dito autoriza o para suplementa o das dota es por decreto vincula es de receitas diretrizes para al tera es tribut rias pol ticas para ag ncias para cargos e sal rios etc formas de obten o de equil brio financeiro limita es de despesas normas para controles de custos metas fiscais for mas de utiliza o de reservas de conting ncia maneiras de ob ten o de reequil brio nos caos em que as previs es n o se mate rializarem impactos sobre ren ncias de receitas e medidas para faz frente a eles elenco de riscos fiscais etc A Lei Or ament ria Anual por fim aquela em que as pro postas do Plano Plurianual ou do plano de governo se este de fato guardar coer ncia com aquela s o dotadas de recursos para se tornarem realidade Sua natureza caracter sticas e partes inte grantes foram apresentadas nos cap tulos 2 e 3 Um sistema de planejamento e um sistema or ament rio com
141. efaciais corrigido indd 4 Pr reitoria de Gradua o UNESP Sheila Zambello de Pinho Silvia Regina Car o Elizabeth Berwerth Stucchi Jos Br s Barreto de Oliveira Klaus Schliinzen Junior CoorpENADOR GERAL NEAD Maria de Lourdes Spazziani Bambina Maria Migliori Camila Gomes da Silva Cec lia Specian Eduardo Luis Campos Lima F lvia Maria Pavan Anderlini Gisleide Alves Anhesim Portes Ivonette de Mattos Jos Welington Gon alves Vieira Maria Em lia Ara jo Gon alves Maria Selma Souza Santos Renata Sampaio Alves de Souza Sergio Henrique Carregari Vitor Monteiro dos Santos 21 7 2011 00 34 25 PROGRAMA DE APOIO PRODU O DE MATERIAL DID TICO Considerando a import ncia da produ o de material did tico pedag gico dedicado ao ensino de gradua o e de p s gradua o a Reitoria da UNESP por meio da Pr Reitoria de Gradua o PROGRAD e em parceria com a Funda o Editora UNESP FEU mant m o Programa de Apoio Produ o de Ma terial Did tico de Docentes da UNESP que contempla textos de apoio s aulas material audiovisual homepages softwares mate rial art stico e outras m dias sob o selo CULTURA ACAD MICA da Editora da UNESP disponibilizando aos alunos material did tico de qualidade com baixo custo e editado sob demanda Assim com satisfa o que colocamos disposi o da comu nidade acad mica mais esta obra Or amento p blico abordagem tecnopol tica de
142. ela incessante discuss o acerca dos limites ao cresci mento do governo como forma de proteger os indiv duos gerado res de riqueza da expropria o via tributa o 10 Ver Ferlie et alii 1996 11 Ver Kell 2002 Kopits e Symansky 1998 sobre regras ficais Cap 5 indd 89 4 7 2011 16 35 48 90 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Operacionalmente falando as leis de responsabilidade fiscal criadas no final do s culo XX preocupam se basicamente com os aspectos financeiros mais do que or ament rios das finan as p blicas conten o de despesas de car ter continuado redu o do endividamento gest o de caixa em moldes pr ximos ao do se tor privado Al m disso acrescentam refor os aos procedimentos corretivos ao longo da execu o or ament ria tentando evitar os desequil brios como fatos consumados principalmente em anos eleitorais E por ltimo refor am a import ncia da transpa r ncia da gest o or ament ria e financeira Embora essas medidas sejam importantes especialmente em pa ses em que a gest o financeira p blica n o vinha sendo das mais qualificadas parece haver de fato uma lacuna nessas medi das apoiadas e s vezes impostas por organismos internacionais a quest o dos objetivos e dos resultados dos gastos n o foi um aspecto adequadamente considerado H muito pouco nas novas normas a respeito da avalia o das pol ticas p blicas gerando si tua es em que o corte de des
143. em socorro da necessidade de manuten o de elevados supe r vits prim rios para assegurar o pagamento da d vida p blica Apesar de sua inquestion vel import ncia como fato isolado a merecer grande destaque a Lei de Responsabilidade Fiscal apenas um de um conjunto de avan os verificados na gest o or ament ria durante e ap s a Constitui o de 1988 A pr pria As sembl ia Nacional Constituinte foi protagonista de decis es de grande repercuss o como as seguintes Separa o do or amento fiscal dos or amentos da seguri dade sociale dos investimentos das estatais Essa medida tornou imposs vel a nociva e extremamente arriscada pr tica de lan ar m o de recursos compulsoriamente recolhidos por trabalhadores Cap 11 indd 147 4 7 2011 16 38 33 148 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA e empresas destinados a assegurar a aposentadoria dos primei ros para sustentar gastos governamentais cuja natureza obriga que sejam sustentados com recursos obtidos mediante tributa o Na medida em que dinheiro arrecadado em folha de pagamento podia ser usado para construir escolas cobrir d ficits com despesas de custeio ou qualquer outra finalidade que n o a que se destina a contribui o previd ncia social abria se a possibilidade de a aposentadoria dos trabalhadores n o ser garantida se prevalecesse o sistema or ament rio anterior Constitui o de 1988 Quanto s empresas estatais s o empresas de eco
144. emocratiza o volta a manifes tar se com efic cia novamente a partir do golpe militar de 1964 resultando numa Constitui o de 1967 que representa retroces so em rela o de 1946 refor ado pela Emenda Constitucional n mero 1 de 1969 Durante todo o per odo do milagre brasileiro mais ou menos 1967 73 o estado desenvolvimentista trata as finan as p blicas e o or amento de modo extremamente autorit rio reduzindo o con trole social dos gastos assim como Vargas a um controle estatal e mais do que isso a um controle estatal num Estado autorit rio portanto fora do controle das for as pol ticas que o confrontavam Uma conclus o que se pode tirar da hist ria das pr ticas or ament rias no Brasil no per odo compreendido entre as d cadas de 1930 e de 1980 aproximadamente a de que o controle dos gastos p blicos tende a ser estatal de responsabilidade do gover no e n o social de responsabilidade da sociedade civil sob go vernos autorit rios que geralmente justificam essa postura pela necessidade de centraliza o para promover o desenvolvimento econ mico industrializar urbanizar modernizar Tal estado de coisas gera entre os pol ticos cidad os e partidos de oposi o dois efeitos i insatisfa o e mobiliza o muitas ve zes reprimidas contra a centraliza o e a falta de transpar ncia geradora de corrup o e desvios e ii incapacidade de tratar as quest es or ament rias por falt
145. en o dos pr prios da administra o e para o funcionamento dos seus rg os Conforme o Manual T cnico do Or amento classificam se nesta catego ria todas as despesas que n o contribuem diretamente para a forma o ou aquisi o de um bem de capital Despesa de capital a despesa que contribui para a forma o ou aqui si o de um bem de capital abrangendo entre outras a es o planeja mento e a execu o de obras a compra de instala es equipamentos material permanente t tulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza bem como as amortiza es de d vidas e concess es de empr stimos Despesa de custeio o tipo de despesa em que se incorre para a pres ta o de servi os e para a manuten o da a o da administra o como por exemplo o pagamento de pessoal de material de consumo e a con trata o de servi os de terceiros Despesa n o financeira Despesa or ament ria menos despesas com juros e amortiza es da d vida com aquisi o de t tulos de capital inte gralizado e com concess o de empr stimo com retorno garantido Despesa obrigat ria de car ter continuado Conforme a Leis de Res ponsabilidade Fiscal art 17 a despesa corrente derivada de lei me dida provis ria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obriga o legal de sua execu o por um per odo superior a dois exer c cios Deve ser demonstrada quando cria
146. ente se for autorizado em lei tamb m H pois como j se disse que con trolar esses dois caixas o caixa propriamente dito do dinheiro e um outro o caixa dos cr ditos or ament rios Tal fato apenas um dos aspectos da complexidade da gest o or ament ria e financeira que inclui tamb m a necessidade de licitar tornar l citas as compras A licita o um procedimento que tem por finalidade assegurar que as compras feitas pelas ins titui es e unidades governamentais respeitem os princ pios da legalidade da impessoalidade da economicidade e da igualdade de competi o entre os potenciais fornecedores O princ pio da legalidade assegura que as compras n o des respeitaram a legisla o vigente o fornecedor est credenciado para fornecer n o por exemplo inadimplente com impostos e encargos sociais o ordenador de despesa agiu corretamente ao decidir a compra e implementar o processo de aquisi o etc O princ pio da economicidade garante que foi feita a melhor compra do ponto de vista da rela o custo benef cio ou seja foi adquirido o servi o ou a mercadoria de qualidade aceit vel ao menor custo poss vel O princ pio da igualdade de competi o entre potenciais fornecedores e o princ pio da impessoalidade defendem que todos que estejam em condi es de oferecer o ser vi o ou produto com as especifica es explicitadas pelo com prador devem ter igual oportunidade de vender evit
147. entendido para al m de suas apar ncias legal cont bil e manifesta es quotidianas aprova o legislativa libera o de recursos ao longo do ano etc Ele pre cisa ser compreendido na sua ess ncia de elemento crucial para o bom funcionamento dos governos t cnica e politicamente falan do e para o adequado relacionamento entre indiv duos e Estado no processo de defini o dos pap is de cada um na organiza o da vida e nas formas de financiamento das suas condi es materiais Nos cap tulos que se seguem um esfor o de s ntese e de deli mita o de aspectos relevantes para se chegar compreens o ne cess ria do or amento na perspectiva acima mencionada levou estrutura e ao conte do dos 12 cap tulos e do anexo que consti tuem este livro texto em que optou se por uma forma cursiva dissertativa de apresenta o das informa es visando evitar a vi s o fragmentada dos livros texto tradicionais que dificultam a aquisi o de racioc nios ao tentarem facilitar a assimila o por meio de fragmentos que v o do mais simples ao mais complexo auxiliados por figuras tabelas e boxes Talvez este procedimento seja um tanto antiproped utico prejudicando o livro na sua con di o de uma introdu o ao assunto Mas a compensa o por essa perda potencial pode ser uma contribui o a uma cultura or ament ria menos tecnocr tica menos fragment ria e pos sivelmente acess vel aos n o especialistas Es
148. entos se es Na fase de elabora o a primeira do processo or ament rio muitas ve zes prefer vel utilizar a express o pe a or ament ria para que o documento final a ser enviado ao Legislativo para aprova o n o seja confundido com as diversas propostas or ament rias apresentadas pelas unidades de governo como suas contribui o ou reivindica o para a feitura do or amento do ano Cap 1 indd 30 4 7 2011 16 34 29 Cap t indd 31 Or amento p blico uma defini o complexa Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Como se pode definir or amento p blico de modo a n o restringi lo a seus aspectos formais e operativos abarcando a riqueza de significados de que ele de fato dotado por ex pressar complexas rela es sociais pol ticas e econ micas Em que aspectos o or amento p blico se assemelha a qual quer or amento privado e em quais ele se diferencia Discuta e aprofunde a raz o pela qual o or amento p blico deve se expressar por meio de uma lei Explique porque o or amento p blico um instrumento de planejamento e de controle Explore a afirmativa de que o or amento p blico abarca simul taneamente as naturezas jur dica pol tica cont bil adminis trativa e econ mico financeira Qual a diferen a entre pe a ou proposta or ament ria e lei or ament ria Obtenha a lei or ament ria de um governo federal estadual ou municipal e fa a uma primeira abordagem
149. entre p blico e privado entre economia e pol tica O desafio institucional colocado atualmente para o or amento o desafio que a sociedade est enfrentando para encontrar novas formas de relacionamento para obter ao mesmo tempo maior efi ci ncia no uso dos recursos e manuten o qui amplica o da democracia como forma de administrar conflitos de interesse Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Por que tecnicamente importante separar o Or amento Fiscal do Or amento da Seguridade Social 2 De que modo e com que consequ ncias o advento das parcerias p blico privado afetam a l gica tradicional do or amento p blico 3 Por que poss vel afirmar que a raz o econ mico mercantil est avan ando no terreno da raz o pol tico parlamentar no controle do or amento p blico Cap 10 indd 137 4 7 2011 16 38 14 Cap 10 indd 138 4 7 2011 16 38 14 GEST O OR AMENT RIA NO BRASIL HIST RIA RECENTE E PERSPECTIVAS A gest o or ament ria sempre realizada num contexto eco n mico pol tico e institucional espec fico que a potencializa ou limita de acordo com a correla o de for as entre os atores e agentes e com as caracter sticas das institui es historicamente consolidadas Na hist ria brasileira recente o sistema e o processo or ament rios sofreram muitas mudan as positivas ampliadas e refor adas a partir da Constitui o de 1988 Restam por m al guns desafios a serem vencid
150. ernante considera os recursos p blicos uma extens o do seu pr prio pa trim nio podendo ser manejado ao seu bel prazer sempre marcou e ainda marca profundamente o comportamento dos res pons veis por decis es coletivas Como face da mesma moeda o corporativismo dos grupos potencialmente benefici rios desse tipo de comportamento o refor a com ajuda tamb m da dupla populismo clientelismo atrav s da qual o governante aparece como defensor dos mais pobres e desprotegidos propensos a vo tar em quem lhes oferece vantagens pessoais sem maior conside ra o pelo valor do interesse coletivo esse sim correto objeto das decis es dos governantes Contaminando candidatos e eleitores partidos e entidades representativas governantes e governados o patrimonialismo o corporativismo o populismo e o clientelismo s o inimigos vis cerais nem sempre declarados de quaisquer avan os do controle social do gasto p blico estando presentes ao longo de toda a his t ria republicana brasileira mas originando se antes dela talvez mesmo de uma tradi o lusitana que as rela es metr pole col nia e as rela es pol ticas b sicas na pr pria metr pole per mitem entrever Assim longa e penosa a luta dos interessados no controle social do gasto p blico no Brasil Ela fez seus primeiros avan os expressivos a partir dos anos 1930 exatamente quando o processo de industrializa o e urbaniza o acalentado e prometido por uma el
151. es e contratos da Administra o Anexo corrigido indd 201 4 7 2011 16 33 16 202 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA P blica e d outras provid ncias Substituiu o Decreto lei 2 300 de 21 de novembro de 1986 que at ent o cumpria a mesma fun o Lei 8 883 94 Lei que alterou dispositivos da Lei 8 666 93 juntando se a esta no disciplinamento das licita es e contratos Originou se da Me dida Provis ria 351 93 editada apenas 60 dias depois da entrada em vigor da Lei 8 666 93 Lei 10 028 00 Lei que altera o C digo Penal e outros dispositivos legais para caracterizar e estabelecer penas para os crimes contras as finan as p blicas Completou o ciclo de elabora o de normas para viabilizar o regime de responsabilidade fiscal Lei Complementar 101 2000 Conhecida como Lei de Responsabili dade Fiscal Estabelece normas de finan as p blicas voltadas para a responsabilidade na gest o fiscal e d outras provid ncias amparada no Cap tulo II do T tulo VI da Constitui o de 1988 Lei de Diretrizes Or ament rias Lei que precede a Lei Or ament ria Anual definindo as diretrizes gerais para sua elabora o e demais exi g ncias da Lei de Responsabilidade Fiscal anexos Lei de licita es e contratos Ver Lei 8 666 93 e Lei 8 883 94 Lei de Responsabilidade Fiscal Ver Lei Complementar 101 2000 Lei Or ament ria Anual Lei que estima a receita e fixa a despesa de um ente governamental
152. espesas ou das despesas adicionais evita que ocorram modifi ca es com inevit veis desequil brios Excepcionalmente o Executivo pode dentro da normalidade realizar altera es or ament rias por decreto ou seja modificar dota es sem enviar projeto de lei para aprova o dos parlamen tares Isso pode ocorrer nos casos em que na Lei de Diretrizes Or ament rias ou na Lei Or ament ria Anual contiver um artigo em que o Legislativo autoriza o Executivo a suplementar dota es at uma certa percentagem da receita prevista Note se que por decreto podem ser feitas somente suplemen ta es que s o um tipo espec fico de cr dito adicional que ape nas eleva o valor de uma dota o j existente no or amento Se for preciso criar uma nova dota o trata se de um cr dito adicional Cap 5 indd 81 4 7 2011 16 35 47 82 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA especial que s pode ser feito por lei Isso porque nesse caso trata se da cria o de uma nova prioridade or ament ria a qual deve ser submetida avalia o parlamentar H tamb m o cr dito adicional extraordin rio que ocorre somente nos casos de abso luta imprevisibilidade guerra cat strofe etc Conclui se que para assegurar a realiza o de uma despesa o gestor or ament rio deve munir se de dois recursos um legal autoriza o legislativa para gastar ou dota o or ament ria e um financeiro dinheiro ou cr dito este ltimo som
153. financeira Receita or ament ria menos opera es de cr dito rendimentos de aplica es retorno de empr stimos concedidos receitas de privatiza es e relativas a super vits financeiros Receita ordin ria Receita arrecadada sem vincula o espec fica estan do disposi o para gastos de acordo com a vontade do ente arreca dador respeitadas as dota es or ament ria e a legisla o Receita pr pria Receita oriunda do poder tribut rio e ou da explora o de atividades de um determinado n vel de governo As principais receitas pr prias dos munic pios por exemplo s o o IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ISSQN Impos to sobre Servi os de Qualquer Natureza Receita transferida Receita originada da transfer ncia feita por outra esfera de governo As principais receitas transferidas para os munic pios s o a quota parte do ICMS ver verbete feita pelo governo estadual e a quota parte do FPM ver verbete feita pelo Governo Federal Receita vinculada Receita cujo destino definido no momento de sua transfer ncia ou previamente estabelecido em legisla o espec fica Par te das receitas correntes de todos os entes federados deve ser obrigato riamente destinada ao ensino por exemplo o que constitui uma vincu la o Em muitos conv nios a transfer ncia de um ente a outro requer que os valores sejam gastos em determinadas despesas e que haja con trapartida do ent
154. fios que preciso enfren tar para que o or amento p blico n o seja elaborado e gerido apenas ritualmente Esses desafios t cnicos pol ticos e institu cionais uma vez enfrentados permitir o que o or amento p blico se encarne nos fazeres quotidianos dos governos e nas rela es entre eles e os cidad os contribuintes oferecendo con di es para um salto de qualidade na gest o or ament ria que n o seria poss vel em nenhum outro momento da hist ria pois nunca estiveram dispon veis tantos recursos tecnol gicos facili tadores Isso fundamental nesses dias de crescimento da des cren a na democracia representativa enquanto forma de organizar as rela es governo sociedade numa boa sociedade O cap tulo 11 uma ponte entre o debate mais geral e a reali dade brasileira Foi inclu do para refor ar um aspecto muitas ve zes esquecido na forma o do gestor or ament rio o conheci mento da realidade pol tico institucional em que atua Ser p ssimo gestor aquele que sai a todo vapor buscando resultados pr ticos que desconsideram os homens reais que dever o atuar Introdu o indd 22 4 7 2011 16 56 48 Introdu o 23 para atingi los ou desconhecem os ac mulos precedentes que os fazem se comportar desta ou daquela maneira O cap tulo 12 apenas um lembrete de que os aspectos pr ti cos e operacionais n o podem ser desconhecidos pelos gestores or ament rios respons veis pela condu o
155. gando cidadania de todos os interessados e dispostos a atuar com esta finalidade Avalia se que dessa maneira as despesas ter o objetivos mais no bres e condu o mais honesta Espera se tamb m do sistema e do processo or ament rio que elevem a capacidade de planejamento organiza o dire o e controle dos gestores p blicos resultando em maior capacidade de realiza o por isso que a hist ria do or amento p blico um processo em constante movimento com recuos e avan os marcado por momentos de inova o e por fases de difus o das inova es No atual momento hist rico vive se uma fase longa de difus o de t c nicas or ament rias desenvolvidas no per odo compreendido en tre os anos 1930 e os anos 1970 essencialmente a partir dos Estados Unidos Trata se da fase de difus o da or amenta o por progra mas e por desempenho com uma pequena mescla de or amenta o base zero As grandes quest es em debate e as grandes tentativas pr ticas envolvidas s o as que se relacionam capacidade das di ferentes t cnicas or ament rias de elevar a compet ncia dos go vernos para fazer mais com menos fazer melhor fazer atendendo objetivos mais claros e mais democraticamente definidos As t cnicas or ament rias or amento programa or amento base zero or amento por desempenho s o todas elas varia es Cap 7 indd 113 4 7 2011 16 37 14 114 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA sobre
156. gest o que facilita a avalia o de desempenho Programa de Moderniza o da Administra o Tribut ria e da Ges t o dos Setores Sociais B sicos PMAT Programa desenvolvido e fi nanciado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econ mico e Social BNDES para fomentar a moderniza o da administra o p blica es pecialmente naquilo que concerne tributa o e melhoria na gest o de pol ticas p blicas Programa Nacional de Apoio Administra o Fiscal para os Muni c pios Brasileiros PNAFM Programa com finalidade semelhante do PMAT sob responsabilidade do Minist rio da Fazenda com recur sos do BID Banco Interamericano de Desennvolvimento Programa o financeira e cronograma de desembolso Instrumento de gest o or ament ria de curt ssimo prazo parte do sistema or amen t rio consistindo na distribui o das despesas ao longo do ano fiscal a fim de evitar desencaixes e o descontrole na onera o de dota es Organiza a libera o de dota es por m s bimestre ou trimestre Anexo corrigido indd 207 15 2 2012 21 31 10 208 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Progressividade do tributo Condi o em que o pagamento do tributo aumenta na medida em que a capacidade de pagamento do contribuinte se revela maior Projeto e subprojeto Assim como uma atividade ver verbete o proje to um instrumento de programa o Como tal consiste num conjunto de opera es que se reali
157. grama obrigat rio desde a Lei 4 320 64 deixe de ser apenas um rito e passe a ser efetivo instrumento de planejamento governamental Caso isso ocorra o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal ficar registrado na hist ria como o mais importante passo verificado nas finan as p blicas brasileiras no per odo entre a promulga o da Constitui o de 1988 e os primeiros cinco anos do s culo XXI Cap 11 indd 152 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 153 o debate que sucederam sua aprova o em muito se assemelha ram intensa movimenta o que precedeu por m mais distribu da ao longo do tempo promulga o da Lei 4 320 Desde os anos 1950 60 que respectivamente antecederam e precederam aprova o da Lei 4 320 os legislativos chefes de governo e suas equipes assim como os t cnicos respons veis pela rea cont bil e or ament ria n o se viam diante de tantos e complexos desafios s tarefas t picas da rea Premidos pelas press es oriundas da crise fiscal e do alto en dividamento os governos foram colhidos diante da Lei de Res ponsabilidade Fiscal por exig ncias novas e por algumas antigas mas esquecidas ou negligenciadas especialmente no campo do planejamento e da administra o financeira Esses governos n o tiveram grande capacidade para reagir contrariamente a essas press es uma vez que os problemas eram graves amea ando a pol tica de estabil
158. grou como regime universal houve tantos indiv duos indiferentes a ela Trata se de uma inconsist ncia grave exigindo a es correti vas urgentes Talvez o apelo ao interesse individual defenda se contra muitos tributos e contra os efeitos nocivos do endivida mento governamental sobre seu bolso ou assegure se de que uma parte do or amento sustentado pelo seu bolso e dos demais contribuintes retorne para sua carteira na forma de boas pol ti cas p blicas possa ser um caminho que no in cio reforce inte resses individuais mas do meio para o final ajude a construir a percep o do valor dos interesses coletivos assim como o valor da democracia como a melhor forma j encontrada para compati biliz los com os interesses individuais Trata se evidentemente de uma aposta Mas apostas t m que ser feitas no jogo da vida dos indiv duos e das sociedades 10 Interessante a an lise de Barroso 2004 acerca de reformas necess rias no pro cesso decis rio do or amento da Uni o Cap 11 indd 167 4 7 2011 16 38 35 168 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Quanto a fazer valer as leis que se referem ao controle social dos gastos p blicos o controle interno inclusive com a cria o de rg os espec ficos para lev lo a efeito e o controle externo pelo Legislativo com apoio dos Tribunais de Contas est o consagra dos na Constitui o Federal e em ampla legisla o infraconstitu cional o contr
159. gurado o sucesso pleno Adicionalmente preciso fazer com que haja coer ncia entre o pensar por programas e o agir correspondentemente entre o ela borar o or amento e execut lo por programas Cap 8 indd 123 4 7 2011 16 37 41 124 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA O programa n o deve ser encarado apenas como uma forma de melhor especificar o gasto p blico identificando sua finalidade ligando o s fun es governamentais e colocando as unidades or ament rias na dire o decidida pelo governo O programa deve ser visto tamb m como a melhor forma de gastar os recursos o que significa gast los bem com economia Isso quer dizer que a chamada an lise custo benef cio impl cita ao or amento pro grama deve se escolher entre as melhores op es para atingir uma certa finalidade maximizando os benef cios recebidos por unidade monet ria despendida N o se trata de comprar barato mas comprar bem o melhor que se pode obter dado um pre o ou alternativamente o melhor pre o dado o que ser quer obter tendo em vista especifica es N o se pode perder de vista que existem situa es em que o barato acaba saindo caro quando se considera performance dura o confiabilidade e outros atribu tos que podem ser decisivos em certos tipos de aquisi o Outro desafio t cnico importante para a gest o or ament ria de qualidade por programa ou n o a integra o entre a ges t o or ament ria e a
160. h Ed 1995 TULLOCK Gordon SELDON Arthur e BRADY Gordon L 2000 Falhas de governo Uma introdu o teoria da escolha p blica Rio de Janeiro Instituto Liberal 2005 UMANSKY Isaac 2004 Nuevas tend ncias em gerencia p blica y pressupuesto Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXXII n 55 p 51 77 jul ago Biblio indd 185 4 7 2011 16 34 09 186 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA VAINER Ari ALBUQUERQUE Jos lia e GARSON Sol 2001a Lei or ament ria anual Manual de elabora o Bras lia MPOG BNDES 2001b Lei de diretrizes or ament riasl Manual de elabo ra o Bras lia MPOG BNDES 2001c Plano plurianual Manual de elabora o Bras lia MPOG BNDES VILLA A S rgio P V e CAMPOS S lvia B 2001 Elabora o do plano plurianual Bras lia MPOG IBAM BNDES WILDAVISKY Aaron 1996 The new politics of the budgetary process 3a Ed New York Longmam 1997 Budgeting a comparative theory of budgetary pro cesses New Jersey Transaction Publishers New Brunswich ZAPICO Eduardo 1989 La modernizaci n simb lica del presupuesto p blico Bilbao Instituto Vasco de Administraci n P blica Biblio indd 186 4 7 2011 16 34 09 ANEXO GLOSS RIO DE TERMOS OR AMENT RIOS E ASSUNTOS CONEXOS Abertura de cr dito adicional Procedimento por meio de decreto para registrar e disponibilizar autoriza o de gasto
161. has coletivas e o uso de recursos coletivos De outro lado o apego s pr ticas de gest o or ament ria de qualidade um caminho frut fero para melhorar as institui es que lidam com recursos p blicos e demandas sociais De fato a exist ncia de governos uma conquista hist rica de significado e impacto t o importantes que s vezes escapam percep o por for a do h bito criado nas rela es quotidianas N o h d vida de que essa conquista n o poderia se sustentar sem que fosse definida uma forma de financi la Essa forma uma combina o de tributa o e or amenta o Por isso pode se Cap 7 indd 112 4 7 2011 16 37 14 Or amento pol tica fiscal e desenvolvimento econ mico e institucional 113 afirmar que quanto mais adequada t cnica e politicamente fo rem a tributa o e a gest o or ament ria p blica maior o grau de avan o institucional a que chegou o grupo social o coletivo urba no o pa s que as maneja Contemporaneamente a avalia o da qualidade da gest o or ament ria se mede tanto pelas possibilidades de controle pol ti co como pelas condi es objetivas de melhoria no planejamento que oferece Espera se que o sistema e o processo or ament rio sejam capazes de colocar o executor das receitas e despesas e ad ministrador das d vidas sob estrito controle da sociedade por meio da vigil ncia de seus representantes e em alguns casos onde o controle ultrapassa o formal che
162. i o de Melhoria Tributo devido e cobrado em decorr ncia de melhorias bancadas com dinheiro p blico que elevam o valor de um im vel Controle externo Fiscaliza o das contas p blicas e de seus resultados feita pelo Poder Legislativo com apoio dos Tribunais de Contas Anexo corrigido indd 193 4 7 2011 16 33 15 194 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Controle interno Sistema de registros e de monitoramento das contas p blicas mantido ao longo de todo o ciclo or ament rio durante o exer c cio fiscal para assegurar a obedi ncia aos preceitos de boa adminis tra o Mantido pelo pr prio Poder Executivo atrav s de rotinas e pro cedimentos padronizados adotados pelos rg os respons veis pela Contabilidade Tesouraria e cong neres Em muitos casos existe um r g o espec fico de controle interno que age autonomamente com a fun o espec fica de monitorar a corre o dos procedimentos registros e demonstrativos e promover corre es e responsabiliza o Um exemplo a Controladoria Geral da Uni o www cgu gov br Conv nio Acordo entre partes em que ambas t m interesse comum nos resultados concorrendo simultaneamente para o fornecimento de recursos contrapartidas Notar a diferen a existente em rela o ao contrato ver verbete Convite Modalidade de licita o em que o comprador escolhe pelo me nos tr s fornecedores devidamente cadastrados para de um deles ad quirir determina
163. i os recebidos depois de esco lhidos os fornecedores atrav s dos certames licitat rios Ela deve respeitar os procedimentos do pr vio empenho e da liquida o que n o se confunde com o pagamento correspondendo liquida o da obriga o do contratado entrega de uma obra por exemplo Empenho o ato de onerar dota o or ament ria ou seja de verificar se o valor a ser gasto igual ou inferior ao que est auto 7 A respeito das compras e contratos no setor p blico no Brasil ver as leis 8 666 93 e 8 883 94 e a legisla o mais recente que criou o preg o e o preg o eletr nico Lei 10 520 02 no caso do governo federal e demais leis estaduais e municipais Cap 5 indd 83 4 7 2011 16 35 47 84 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA rizado no or amento e ato cont nuo reduzir esse valor do total previamente existente se couber Assim antes de comprar a mas sa asf ltica no valor de R 20 000 para a pavimenta o do bairro X esse valor abatido dos R 100 000 autorizados para essa fina lidade na lei or ament ria Da em diante os gastos n o poder o ultrapassar os R 80 000 restantes Para respeitar a lei o ordenador de despesas n o pode auto rizar gastos sem pr via dota o assim como o fornecedor n o pode entregar a mercadoria ou prestar o servi o se n o dispuser da nota de empenho que um documento que lhe d a garantia de que est autorizado a fornecer para o rg o p bli
164. i aprovada pelo Legislativo podendo se adi tiva supressiva ou modificativa Na lei or ament ria h restri es de diversos tipos s emendas Elas n o podem desfigurar a proposta or a ment ria pois isso implicaria retirar do Executivo o poder exclusivo da elabora o or ament ria Empenho Onera o registro de valor retirado com apura o do saldo restante de dota o atrav s da nota de empenho ver verbete visando controlar o montante de recursos que o Executivo tem autoriza o le gislativa para gastar Empresa p blica Empresa de propriedade do governo ou sob seu con trole acion rio Os recursos p blicos aplicados em empresas p blicas s o controlados no or amento p blico Entes federados ou entes da federa o N veis de governo do local para o nacional numa rep blica federativa No Brasil s o os Munic pios os Estados o Distrito Federal e a Uni o Em cada n vel os governos cor respondentes s o dotados de or amentos pr prios sendo os governos Anexo corrigido indd 197 4 7 2011 16 33 15 198 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA dos n veis inferiores beneficiados por transfer ncias de recursos dos go vernos do n vel superior Entre os entes federados as responsabilidades para o cumprimento das fun es governamentais s o divididas poden do ser exclusivas compartilhadas ou concorrentes Equil brio fiscal Compatibiliza o entre receitas e despesas visando evitar resu
165. ia anual precedida por duas outras leis em cada unidade da federa o conforme se ver no cap tulo 4 Cap S3 indd 58 4 7 2011 16 35 06 Cap 3 indd 59 Aleior ament ria 59 todas as receitas e despesas p blicas devem constar do or amento princ pio da universalidade programas que n o constem do planejamento plurianual n o podem ser inclu dos no or amento anual ado o do planejamento plurianual n o podem ser previstas nem realizadas opera es de cr dito cujos valores ultrapassem as despesas de capital consagra o da conhecida regra de ouro da adminis tra o financeira n o podem constar do or amento dota es para fundos que n o tenham sido previamente criados por lei devem constar do or amento os limites at os quais ficam autorizados cr ditos suplementares por decreto do Exe cutivo ou seja aumento de autoriza es para gastar ao longo da execu o or ament ria sem que o assunto tenha que ser aprovado pontualmente pelos parlamentares a lei or ament ria deve estabelecer um limite para reali za o de opera es de cr dito ao longo do exerc cio a que se refere alei or ament ria pode definir limites para certos tipos de despesa pessoal por exemplo a reserva de conting ncia valor para fazer frente a des pesas imprevistas n o previs veis ou contingenciais deve ser bem definida na lei or ament ria A maioria das limita es proibi es e o
166. ibuinte para com o Estado que constitui este direito a partir do seu poder de imp rio e com base em legisla o espec fica A partir do sistema tribut rio ver verbete o go verno em seus diferentes n veis e esferas obt m as condi es de finan ciamento de suas atividades principalmente por meio dos tr s princi pais tipos de tributo imposto taxa e contribui o de melhoria ver verbetes Existem outras formas de receita p blica que n o se caracte Anexo corrigido indd 214 4 7 2011 16 33 17 Anexo 215 rizam como tributos contribui es parafiscais contribui o previden ci ria por exemplo tarifas pre os p blicos etc Unidade or ament ria Unidade administrativa prevista na lei que es trutura um ente governamental com responsabilidade sobre o desen volvimento de projetos e atividades e com autonomia para contribuir na defini o de prioridades or ament rias e responsabilidades na gest o das dota es or ament rias a ela alocadas A clara defini o de quais s o as unidades or ament rias fundamental para a exist ncia de uma boa classifica o institucional da despesa ver verbete Valor venal do im vel Valor do im vel para fins de cobran a do IPTU parametrizado em lei e constante do cadastro t cnico imobili rio de cada munic pio Deve ser constantemente atualizado com base na ob serva o do mercado imobili rio A localiza o do terreno e sua decli vidade o padr o construtivo
167. icos destinados ao controle das varia es patrimoniais do uso dos recursos financeiros e dos saldos do uso das dota es or ament rias e de comportamennto de outras vari veis relevantes para a gest o dos re cursos p blicos Embora utilize o m todo das partidas dobradas como a contabilidade privada n o apura resultados da mesma maneira n o adota o mesmo regime de registros pois combina regime de caixa e regime de compet ncia constitu da de sistemas cuja intera o n o perfeita como na gest o empresarial Contingenciamento Ato do Poder Executivo ao longo da execu o or ament ria limitando a realiza o da despesa a valores inferiores aos previstos pelos cr ditos or ament rios originais e adicionais com o objetivo de compatibilizar as despesas s receitas previstas evitando desequil brio financeiro ou ainda com a finalidade de assegurar equi l brio or ament rios despesas dentro dos limites autorizados Pode ocorrer em decorr ncia de queda na arrecada o tribut ria frustra o de outros tipos de receita ou ocorr ncia de despesa n o prevista ou superior esperada Contrato Acordo entre partes em que uma delas oferece um bem ou servi o mediante pagamento da outra N o pode ser contra do pelo go verno sem pr vio empenho nem sem licita o a n o ser nos casos de dispensa ou inexigibilidade Note se a diferen a marcante entre este ins trumento e o conv nio ver verbete Contribu
168. icos puros de mercado devido a que a demanda n o se pode submeter ao regulador pre o por tratar se de neces sidades cujo n o atendimento razo vel corr i o poder os gover nos a cidadania a democracia a na o o pa s e a p tria Deste pre mbulo deduz se como dif cil direcionar o or a mento p blico para os fins de interesse geral em nosso caso estabelecidos na Constitui o Federal pelos artigos 1 2 3 e 4 preocupa o demonstrada pelo autor Sem descuidar os aspectos operacionais e instrumentos do processo or ament rio indispens veis para sua compreens o e opera o formal o autor enfatiza o objetivo substantivo e o pro cesso decis rio inerente tipicamente pol ticos Prefaciais corrigido indd 7 21 7 2011 00 34 25 De forma l gica e pedag gica aborda no cap tulo 1 o signifi cado da express o or amento p blico dando sustenta o ao desenvolvimento do tema com objetividade relativa aos fins meios legalidade legitimidade responsabilidade e requisitos No cap tulo 2 aborda a proposta or ament ria enumerando uma longa lista de princ pios teoricamente justific veis mas que como afirma muitas vezes n o s o respeitados ainda que ampa rados por normas algumas constitucionais Apresenta as classifi ca es or ament rias objeto da aten o e preocupa o dos que operam o or amento p blico nos seus aspectos formais mas pouco exploradas no seu significado anal tico
169. iliza o entre receitas e despesas constitu do de tr s elementos Anexo corrigido indd 212 4 7 2011 16 33 16 Anexo 213 previstos na Constitui o de 1988 art 165 Plano Plurianual m dio prazo 4 anos Lei de Diretrizes Or ament ria e Lei Or ament ria Anual curto prazo 1 ano complementados pela Programa o Financeira e Cronograma de Desembolso curt ssimo prazo m s ou bimestre previsto na Lei 4 320 64 e na Lei Complementar 101 00 Sistema tribut rio Conjunto dos tributos e das regras e normas tribu t rias que permitem ao Estado o exerc cio do poder impositivo Deve pautar se pela efici ncia e pela justi a Subven o social Transfer ncia de recursos p blicos consignados no or amento para refor ar aplica es de recursos privados feitas por en tidades sem fins lucrativos que prestam servi os de cunho social e assis tencial Prevista na Lei 4 320 64 art 16 e 17 mas devendo ser objeto de controle e avalia o Super vit financeiro do exerc cio anterior Diferen a a maior entre receitas e despesas liquidadas no exerc cio anterior Constituindo se em haveres financeiros pode servir de justificativa para a solicita o e aber tura de cr dito adicional Taxa pela presta o de servi os Tipo de tributo lan ado e arrecadado em decorr ncia da presta o efetiva ou potencial de servi os a tercei ros Exemplo taxa de expediente Taxa pelo exerc cio do poder de pol cia T
170. imitada para tributar e n o podem se endi vidar para al m de certos limites As brechas que de fato existem para que eles adotem medidas com impacto contr rio aos alme jados pela pol tica econ mica do governo federal devem ser cons tantemente monitoradas e controladas pois do contr rio os dife rentes objetivos e interesses presentes entre os entes federados entrar o em confronto resultando num descontrole tal que j n o se poder mais falar em pol tica econ mica sen o na falta dela pois os recursos de poder estar o se esterilizando e deixando o rumo e o ritmo da atividade ao sabor de for as completamente fora do controle do governo Assim por exemplo bancos estaduais n o devem financiar livremente despesas das fazendas p blicas subnacionais transfer ncias intergovernamentais n o devem criar situa es que impliquem mais que reequil brio de defasagens de capacidade tribut ria entre esferas de governo ou financia mento de atividades de interesse que ultrapassam o das comuni dades locais capta o de recursos por meio de empr stimos n o devem ser superiores capacidade de poupan a dos munic pios ou Estados interessados nessas opera es Pode se afirmar em decorr ncia que deve haver uma responsabilidade fiscal compar tilhada entre os governos que comp em a federa o em seus di ferentes n veis Cap 7 indd 109 4 7 2011 16 37 14 110 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA A responsabilidade f
171. indiretas uma das mais importantes fontes das possibili dades de melhoria da gest o or ament ria no Brasil pois amplia a capacidade de planejamento praticamente destru da pelo pro cesso inflacion rio e elimina ou pelo menos dificulta o uso de mecanismos oportunistas de manipula o de receitas e despesas nominais como forma de administra o de conflitos distributivos presentes tanto na sociedade como no interior das pr prias estru turas governamentais no processo de disputa por recursos reais Profus o de conselhos gestores Desde a Constitui o de 1988 a forma o de conselhos em todos os n veis de governo com representa o da sociedade civil ou dos p blicos alvo de pol ticas sociais tornou se uma pr tica generalizada no Brasil representando uma nova vis o da sociedade e dos governos a respeito do processo de formula o e controle de pol ticas p bli cas As experi ncias continuam em andamento e j come am a ser avaliadas especialmente nos campos da educa o da sa de e dos assuntos relacionados crian a e ao adolescente Or amento participativo Nos anos 1980 90 pouco mais de duas centenas de munic pios brasileiros adotaram a metodologia Cap 11 indd 155 4 7 2011 16 38 34 156 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA do chamado or amento participativo no processo de elabora o e execu o das leis de meios municipais Trata se de uma expe ri ncia ainda em andamento objeto at me
172. informa es na mensagem que justifiquem trajet ria futura diferente das anteriores rg os de governo e unidades Listagem das unidades administrativas or ament rias que recebem dota es do governo com suas respectivas fun es explicitando se a legisla o que as cria e estrutura Impacto de decis es de mudan a Demonstrativo regionalizado dos efeitos na cobran a de tributos de isen es anistias remiss es subs dios e benef cios tribut rios financeiros e credit cios Consist ncia do or amento com as Demonstrativo da compatibilidade do diretrizes or ament rias decididas or amento com os objetivos e metas do previamente anexo de metas fiscais da lei de diretrizes or ament rias Fonte Elabora o pr pria com base na legisla o brasileira 4 7 2011 16 35 06 64 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA ANTECEDENTES DA PE A LEI OR AMENT RIA Dada a complexidade da lei or ament ria e os distintos inte resses que ela envolve sua discuss o no Legislativo bastante difi cil Por isso a defini o de diretrizes para balizar desde o in cio a elabora o da pe a or ament ria uma medida organizativa de muito valor Isso pode ser feito por meio de uma lei que anteceda a formula o do projeto de lei or ament ria pelo Poder Executivo Tendo em vista que muitas despesas p blicas iniciam num de terminado ano um per odo or ament rio e n o se concluem nele preciso conceber o ciclo o
173. interesse p blico 2 3 AS CLASSIFICA ES OR AMENT RIAS As classifica es or ament rias s o a pr pria linguagem do or amento a partir delas que todos os documentos componen tes da proposta e da lei or ament ria se estruturam tamb m a partir delas que poss vel ler e entender a lei or ament ria Es sas classifica es costumam ser apresentadas muito friamente na forma de listas exaustivas sem coment rios que explicitem o sig nificado que carregam Por isso apesar de serem o alicerce da pe a or ament ria s o relegadas a segundo plano na discuss o tomadas como objeto de interesse apenas para os respons veis por classificar e lan ar as receitas e despesas Na medida em que sejam explicitadas as quest es relevantes a que respondem no in terior do processo de gest o or ament ria essas classifica es ganham vida tornam se aliadas dos tomadores de decis o que 21 As classifica es or ament rias atualmente em uso no Brasil podem ser conhe cidas acessando se o portal da Secretaria de Or amento Federal SOF do Minis t rio do Planejamento Gest o e Or amento MPOG cujo endere o https www portalsof planejamento gov br portal que um rico manancial de infor ma es sobre or amenta o Conv m obt las e analis las antes de prosseguir a leitura do que vem a seguir pois do contr rio o que ser dito carecer de uma id ia concreta do que sejam as classifi
174. intes O Obser vat rio da Transpar ncia Or ament ria Municipal TOM Web desenvolvido pelo Grupo de Pesquisa sobre Controle Social do Gasto P blico do Departamento de Administra o P blica da UNESP FCL Ar facilita o acesso a documentos cont beis e fiscais de munic pios podendo ser acessado no endere o http gpcgp wordpress com REFER NCIAS PERMANENTES NA INTERNET A seguir s o listados v rios portais sites e home pages cuja visita constante permitir ao estudioso e profissional da rea or ament ria manter se sempre atualizado ABOP Associa o Brasileira de Or amento P blico www abop org br ASIP Asociaci n Internacional de Presupuesto P blico WWw asip org ar BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econ mico e Social http www bndes gov br SiteBNDES bndes bndes pt Institucional Publicacoes Paginas livro resp fiscal html CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administra o Municipal Funda o Prefeito Faria Lima www cepam sp gov br CLAD Centro Latinoamericano de administraci n para el Desarrollo www clad org ve Cap 12 indd 175 4 7 2011 16 56 25 176 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA ENAP Escola Nacional de Administra o P blica www enap gov br ESAF Escola Superior de Administra o Fazend ria wwwr esaf fazenda gov br FUNDAP Funda o do Desenvolvimento Administrativo www fundap sp gov br IBAM Instituto Brasileiro de Administra o Muni
175. intetizem muito adequadamente o grau de sucesso do empreendimento No setor p blico a solu o parece ser a constru o de indica dores pactuados entre o governo gestores de pol ticas e os p bli cos alvo pois sendo discutidos e deliberados com a participa o do governo e da sociedade carregam a facilidade para serem acei tos e manejados apesar de eventuais ambigi idades Por exemplo um determinado governo local decide avaliar a qualidade do en sino b sico que oferece para isso define uma s rie de indicadores quantitativos e qualitativos para subsidiar essa avalia o ao inv s de simplesmente construir um conjunto de s ries hist ricas cres cimento do n mero de professores crescimento do n mero de matr culas redu o da evas o etc que servir o de argumento exclusivo para apontar avan os recuos e estagna es opta por discutir com a comunidade quais s o os indicadores que ela aceita como v lidos para essa avalia o Num caso como esse pode Cap 11 indd 157 4 7 2011 16 38 34 158 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA ocorrer que os aspectos quantitativos da oferta de ensino estejam bem resolvidos o sistema tem se expandido de acordo com a de manda mas a comunidade est insatisfeita com a falta de um projeto pedag gico estando disposta pois a escolher indicadores que possam revelar nos pr ximos anos a melhoria desse aspecto No Brasil est apenas come ando um tempo em que a ques t o
176. ioria do capital social com direi to a voto Or amento fiscal Integra a Lei Or ament ria Anual e refere se ao Or amento dos Poderes da Uni o seus fundos rg os e entidades da administra o direta e indireta inclusive funda es institu das e man tidas pelo poder p blico Or amento autorizativo Diz se da lei or ament ria que fixa um teto de despesa para uma dota o podendo o Poder Executivo realiz la na totalidade parcialmente ou n o realiz la de acordo com as disponibi lidade e seus crit rios de prioridade Or amento impositivo o tipo de lei or ament ria em que o Poder Executivo deve realizar as despesas fixadas em seu valor integral Or amento participativo M todo de elabora o or ament ria em que o cidad o comum convidado a participar da defini o das priorida des num tipo de co gest o com o governo mediante crit rios definidos de comum acordo A respeito ver PIRES Valdemir Or amento partici pativo o que para que serve como se faz Barueri Ed Manole 2001 Anexo corrigido indd 204 4 7 2011 16 33 16 Anexo 205 Or amento Programa Metodologia de elabora o e gest o or amen t ria desenvolvida nos Estados Unidos no final da d cada de 1950 sob a denomina o de PPBS Planning Programing Budgeting System Sistema de Planejamento Programa o e Or amenta o Tem por objetivos integrar planejamento e or amento focar a aten o nas reali za es do
177. ioridades e as negocia es com os parlamentares e par tidos e ao Legislativo fiscalizar a execu o or ament ria que se iniciar Outro fator importante que a lei seja aprovada em tem po h bil ou seja antes do in cio do exerc cio AN LISE AVALIA O NA FASE ETAPA DE EXECU O CONTROLE INTERNO Na fase de execu o de grande interesse avaliar em que me dida o que foi proposto est sendo realizado Tem se ent o que proceder a uma an lise comparativa entre o que consta da lei or ament ria e o que os demonstrativos da contabilidade p blica Cap 6 indd 99 4 7 2011 16 36 49 100 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA registram Especial aten o deve ser dada s altera es nas dota es or ament rias originais atrav s de cr ditos adicionais pos s vel com eles alterar completamente as prioridades originais O controle interno o instrumento de monitoramento da execu o or ament ria e financeira pelo pr prio executor o Po der Executivo Portanto o controle interno se d simultanea mente execu o consistindo de procedimentos de checagem pr via finaliza o das decis es e sua implementa o e de t c nicas de auditoria interna muitas vezes por amostragem Entre tanto o controle interno tradicional insuficiente embora abso lutamente necess rio pois ele n o embute a avalia o pol tica e social dos resultados dos gastos ou seja n o de sua al ada a
178. ipo de tributo lan ado e ar recadado em decorr ncia do desenvolvimento de atividades p blicas de fiscaliza o e disciplinamento de rela es e atividades Exemplo taxa para expedi o de alvar de funcionamento Tomada de pre os Modalidade de licita o cuja magnitude financeira envovida e complexidade situa se entre a concorr ncia e o convite Pre vista e disciplinada nos artigos 22 e 23 da Lei 8 666 93 Transfer ncia constitucional Transfer ncia de recursos de um ente fe derado a outro por for a de dispositivo constitucional Transfer ncia obrigat ria Transfer ncia de capital Transfer ncia de recursos de um ente federado para outro vinculada necessariamente a uma despesa de capital obra aquisi o de equipamento etc dota o para investimento ou invers o financeira que outras pessoas de direito p blico ou privado devam reali zar independentemente de contrapresta o direta em bens ou servi os Anexo corrigido indd 213 4 7 2011 16 33 17 214 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA constituindo essa transfer ncia aux lio ou contribui o segundo deri vem diretamente da lei or ament ria ou de lei especial anterior bem como a amortiza o da d vida p blica art 12 6 da Lei 4 320 64 Transfer ncia de recursos or ament rios Mudan a de parte ou tota lidade do valor do cr dito or ament rio de uma rubrica para outra sendo vedada Art 167 da Constitui o Federal em autor
179. ires 2009 w Cap_5 indd 73 4 7 2011 16 35 46 74 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA em rela o s outras o or amento programa enfatiza as finali dades do gasto p blico e sua estrutura o em atividades projetos e programas que explicitam finalidades e meios para atingi las bem como mecanismos para avalia o de efici ncia efic cia e efetividade o or amento por desempenho ou por resultados tamb m o faz mas concentra se nas atividades a realizar e nas realiza es e metas a serem atingidas o or amento base zero consiste num esfor o para reduzir ou eliminar o incrementalismo tend ncia a aumentar automaticamente os valores das dota es a cada novo or amento sem avaliar os resultados que costuma caracterizar os or amentos baseados em estruturas e programas governamentais propensos a se eternizarem e disputar recursos revelia de sua relev ncia O or amento programa uma t cnica bastante disseminada e tem a vantagem de permitir mais facilmente a identifica o da execu o or ament ria com a materializa o das pol ticas p bli cas Isto porque adota uma classifica o a funcional program tica que organiza os recursos alocados de acordo com as fun es governamentais previamente definidas por exemplo educa o sa de transporte etc e de acordo com os programas estrutura dos para que essas fun es sejam cumpridas por exemplo pro grama de capacita o do professor do ci
180. iscal compartilhada leva a que a perse gui o de objetivos nacionais impactem n o s o or amento fe deral mas tamb m os pertencentes aos Estados e munic pios Dessa forma quando se faz necess rio por exemplo obter supe r vits prim rios receitas menos despesas desconsiderando se juros pagos e recebidos para reduzir a rela o d vida PIB meta de pol tica econ mica todos os or amentos estar o diante da necessidade de conter despesas ou elevar receitas Dada a sua ine rente capacidade limitada de criar novos tributos ou alterar sig nificativamente os j existentes os governos estaduais e munici pais se ver o na conting ncia de cortar despesas juntando se ao governo federal no esfor o para conter o impacto negativo de fi nan as p blicas expansionistas Impacto este que tanto pode ser real como apenas decorrente de avalia es do mercado financeiro mas em ambos os casos suficientes para criar constrangimentos que o governo normalmente tem que evitar para n o se defrontar com situa es futuras piores do que aquelas com que se depara no momento em que se v pressionado a mudar seu comporta mento financeiro poss vel depois da precedente discuss o voltar a tratar o or amento como lei de meios como tantas vezes se ouve falar Se existe uma concep o contempor nea pela qual ele ainda pode ser assim denominado a que o considera como lei de meios para o desenvolvimento econ mico e n o simplesmente d
181. ispon vel em lt http www tesouro fazenda gov br hp downloads Portaria Interm 163 2001 Atualizada 2010 25ago2010 pdf gt Acesso em 13 mai 2011 Presid ncia da Rep blica Casa Civil 2002 Lei 10 520 de 17 de junho de 2001 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil leis 2002 L10520 htm gt Acesso em 13 mai 2011 Presid ncia da Rep blica Casa Civil 2009 Lei Comple mentar 131 4 320 de 27 de maio de 2009 Dispon vel em lt http www planalto gov br ccivil 03 Leis LCP Lcp131 htm gt Acesso em 13 mai 2011 BUCHANAN James M 1967 Public finance in democratic process Fiscal Institutions and Individual Choice Chapel Hill University of North Carolina Press BURKHEAD Jesse 1971 Or amento p blico Rio de Janeiro FGV BURKHEAD Jesse e MINER Jerry 1971 Public expenditure Chicago Aldine Publishing Co 1974 BURNS Robert C And Lee Jr ROBERT D 2004 The ups and downs of State Budget Process Reform Experience of Three Decades Public Budgeting Finance 1 19 Fall Biblio indd 180 4 7 2011 16 34 09 Bibliografia 181 CALMON Paulo C du Pin 1995 Avalia o da reforma or ament ria de 1988 Relat rio interno n 1 Bras lia ENAP CORE Fabiano Garcia 2005 Reforma or ament rias no Brasil uma trajet ria de tradi o e formalismo na aloca o de recursos Revista ABOP Bras lia Associa o Brasileira de Or amento P blico v 23 n 47 p 49 70 se
182. ite sob a lideran a ditatorial de Get lio Vargas d seus pri meiros passos coordenados por um Estado fortemente interven 1 A respeito ver NUNES 2010 Cap 11 indd 140 4 7 2011 16 38 33 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 141 cionista e centralizador e por isso mesmo demandante de plane jamento e controle ali s tamb m fomentados sen o de algum modo exigidos por miss es estrangeiras que influenciaram os primeiros sistemas adotados O controle social no primeiro per odo Vargas 1930 45 est concentrado no esfor o de centraliza o necess rio para pro mover as mudan as econ micas e pol ticas do projeto industria lizante urbanizante Trata se muito mais de um controle estatal do que social uma vez que o estado centralizador visto por seus dirigentes como representante leg timo da sociedade inclusive contra a vontade do Poder Legislativo em v rias circunst ncias O que o governo assim entendido o Executivo faz feito pre tensamente em nome e em benef cio do povo que em boa medi da assim entendia tamb m chegando a alcunhar Vargas de o pai dos pobres A Constitui o de 1934 j previa o or amento p blico com destaque e a gest o or ament ria j podia contar quela altura com os benef cios da exist ncia de um C digo de Contabilidade da Uni o aprovado pelo Congresso Nacional em 1922 Ao contr rio do estabelecido na Constitui o de 1891 e no pr
183. ites com despesas com pessoal por exemplo foram excedidos o processo de corre o deve ter in cio logo no pr ximo trimestre se houve uma re n ncia de receita formas de compens la redu o proporcional de despesas ou aumento de outra receita devem ser indicadas Aos bons governos socialmente comprometidos resta agir na dire o do aperfei oamento dos aparatos de gest o financeira seguramente necess rios da proposi o de mudan as progres sistas nas leis que disciplinam as finan as p blicas tornando as menos restritivas ao bom andamento das pol ticas p blicas e dos m todos de avalia o das pol ticas p blicas de resto muito pr xi mos dos m todos de proposi o e avalia o de despesas no or a mento por programas Trata se em suma de aparar as arestas entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social o que pas sa por reduzir sem extinguir o peso das preocupa es com a gest o financeira e concomitantemente ampliar o peso das preo cupa es com os impactos dos gastos e das redu es desses gas tos sobre as condi es de desenvolvimento econ mico e social no curto e no longo prazo A Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil Lei Complemen tar 101 2000 instituiu v rios demonstrativos que modificaram o processo tanto de elabora o como de execu o or ament ria Cada um deles foi criado com uma finalidade procurando evitar certas situa es ou provocar certos resultados e comporta
184. ito Mensagem da situa o financeira do rg o governamental Informa es sobre a pol tica Mensagem econ mico financeira adotada e justificativas correspondentes Receita estimada total por categorias Texto da lei sum rio geral da receita por econ micas e por fontes fontes quadro demonstrativo da receita e da despesa segundo as categorias econ micas Despesa fixada total por rg os Texto da lei quadro demonstrativo da e por categorias econ micas receita e da despesa segundo as categorias econ micas Despesa por fun es de governo Sum rio geral da despesa por fun es de governo Base legal para a previs o de receitas Quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legisla o Autoriza es de gastos para cada Quadro das dota es por rg os de governo unidade administrativa unidade e por poder quadro geral das despesas por or ament ria rg os e fun es Despesas previstas com fundos Quadro demonstrativo da receita e planos criados para finalidades espec ficas de aplica o dos fundos especiais Programas para os quais o governo Quadro demonstrativo do programa anual prev gastos com suas respectivas de trabalho do governo por fun o de dota es e fun es previstas governo especifica o dos programas especiais de trabalho custeados por dota es globais Consist ncia da estimativa de receita Demonstrativo do comportamento da receita e da despesa nos ltimos anos complementado por
185. ivindica es de terceiros aumen tam simultaneamente a liquidez e o patrim nio Considera se despesa todo tipo de movimenta o financeira que reduz as dis ponibilidades financeiras destinando se liquida o de compro missos pagamentos por servi os ou aquisi o de bens 2 3 1 Classifica es da receita As classifica es da receita s o bem mais simples do que as da despesa por causa da maior complexidade que o controle desta en volve e tamb m porque o or amento a nica lei que disciplina a despesa enquanto que a receita regulamentada previamente nos c digos tribut rios As classifica es da receita s o as seguintes Classifica o por categorias econ micas as receitas podem ser correntes ou de capital Receitas correntes s o as resultantes do desenvolvimento das atividades prec puas do ente governa mental entre as quais a principal a atividade tribut ria que pode ser definida como a capacidade de impor nus financeiros aos contribuintes de modo legal a partir do simples poder de im p rio mediante a contrapartida potencial de presta o de servi os p blicos em geral S o correntes tamb m as receitas transferidas Cap 2 indd 47 4 7 2011 16 34 47 48 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA obrigat ria e regularmente por entes superiores da estrutura fe derativa para entes inferiores da Uni o para o Estado ou Munic pio por exemplo desde que n o vinculadas a despesas de
186. iza o legislativa de uma categoria de programa o para outra ou de um r g o para outro Transfer ncia inter governamental Transfer ncia de recursos feita de um ente da federa o para outro por for a constitucional transfer ncia obrigat ria ou por meio de conv nio transfer ncia volunt ria Deve obedecer classifica o da despesa segundo modalidades de aplica o ver verbete Transfer ncia obrigat ria Transfer ncia de recursos de um ente da federa o para outro em obedi ncia a dispositivo constitucional e ou legal Configuram um sistema de transfer ncias que tem por finalidade assegurar o bom funcionamento do processo de distribui o de recur sos e de atribui o de responsabilidades entre os entes federados Transfer ncia volunt ria Transfer ncia de recursos de um governo a outro de acordo com vontades acertadas mediante conv nio Transposi o de recursos Mudan a de parte ou totalidade do valor do cr dito or ament rio de uma rubrica para outra sendo vedada Art 167 da Constitui o Federal em autoriza o legislativa de uma categoria de programa o para outra ou de um rg o para outro Tribunal de Contas rg o de assessoramento t cnico para a fiscali za o dos atos e fatos administrativos ligados s contas p blicas bem como aos seus resultados com fun es e configura o previstas nas Constitui es e leis espec ficas Tributo Obriga o financeira do contr
187. iza o em curso desde o Plano Real e havia um clima de desconfian a da sociedade sobre a capacidade governa mental para arrecadar e gastar bem e para evitar a corrup o e o desvio de recursos sucessivos esc ndalos fomentaram essa des confian a ao longo dos anos 1980 2000 com especial destaque para o caso dos an es do or amento Ao longo de seus primeiros anos em vigor a nova lei teve grande impacto positivo sobre as finan as p blicas e sobre o com portamento de pol ticos e de gestores t cnicos sendo atualmente objeto de avalia o para aperfei oamentos Permanece todavia sob constante amea a dado o quadro de incapacidade governa mental para com recursos muito escassos responder s press es pol ticas para amplia o de gastos com infraestrutura e com pol ticas sociais tendo em vista a precariedade da situa o social pro vocada pelo baixo crescimento econ mico e a eleva o da carga tribut ria inaceit vel para os que avaliam que est o pagando mais tributos por menos e piores servi os p blicos Cria o do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal A Medida Provis ria no 480 de 27 04 1994 criou a Cap 11 indd 153 4 7 2011 16 38 34 154 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Secretaria Federal de Controle Interno que mais tarde e j num quadro de forte defesa da responsabilidade fiscal foi transforma da pela Lei no 10 180 de 6 de fevereiro de 2001 no rg o ce
188. jadas Com isso o governo foca ainda mais em objetivos pois os rev constante mente n o se deixando levar por objetivos antigos que somente a in rcia e interesses contr rios ao cumprimento das fun es go vernamentais mant m drenando recursos sem gerar resultados Trata se de uma meta necess ria que de alguma forma precisa ser incorporada gest o or ament ria por m sem desconsiderar a l gica program tica H tamb m que monitorar a performance dos programas projetos unidades or ament rias considerando os gastos que rea lizam Isso pode ser feito com o aux lio da metodologia de or a mento por perfomance cujo foco central enfrentar o desperd cio de esfor os e medir os avan os obtidos com os gastos realizados Os tr s desafios b sicos da gest o n o s dos governos mas de todo e qualquer tipo de empreendimento efetividade efic cia e efici ncia s o enfrentados na medida em que ao or amen to programa s o acrescidos elementos dos or amentos por per formance e baze zero Trata se de n o perder o foco efetividade no atendimento ao cidad o ou ao consumidor conforme seja a Cap 8 indd 118 4 7 2011 16 37 40 O desafio t cnico do or amento or amento programa governo matricial 119 entidade p blica ou privada de praticar custos compat veis com os benef cios advindos efici ncia alocativa de n o desviar dos objetivos efic cia das a es O or amento programa um ins
189. l ou or amento para den tro A pol tica fiscal consiste no manejo das receitas despesas resultados financeiros e endividamento visando resultados exter nos ao governo or amento para fora maiores n veis de atividade e emprego estabilidade monet ria etc Enquanto que nas finan as p blicas tradicionais o desafio equilibrar receitas e despesas para evitar d ficits que geram e ou ampliam d vidas a serem evitadas na concep o mais contempo r nea de pol tica fiscal receitas despesas d ficits super vits e d vidas devem estar a servi o das fun es alocativas distributivas e estabilizadoras do governo que s o fun es econ micas e n o meramente financeiras Em outras palavras nas finan as p bli cas tradicionais o or amento simplesmente um instrumento de controle do fluxo de caixa devendo perseguir a l gica do finan ciamento saud vel das a es governamentais devem ser assu midos e financiados com recursos oriundos da tributa o fun es programas projetos e atividades somente na medida das disponibilidades financeiras ou da capta o de recursos sem impactos excessivos sobre a capacidade financeira futura no o de or amento equilibrado enquanto isso na concep o ligada pol tica fiscal contempor nea marcadamente keynesiana o Cap 7 indd 107 4 7 2011 16 37 13 108 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA or amento deve ser utilizado pelo governo para controlar
190. l ticas p blicas claras Cap 5 indd 75 4 7 2011 16 35 47 76 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA sem instrumentos adequados de controle sem possibilidades de avalia o s ria Por outro lado tratando se de um governo comprometido com a efetividade de suas a es sendo estas definidas de acordo com objetivos transparentes e pactuados com a sociedade encon trar ele na t cnica do or amento programa um instrumento maximizador de suas decis es e a es Um governo com tais ca racter sticas encontrar pela frente no momento da elabora o da pe a or ament ria um desafio tecnicamente complexo e poli ticamente desafiador Para ele o or amento n o ser apenas um conjunto de rubricas or ament ria dotadas dos recursos corres pondentes Ser isto sim uma divis o dos recursos dispon veis de acordo com prioridades pactuadas para o desenvolvimento de atividades projetos e programas que levem ao cumprimento das fun es do governo atrav s de pol ticas p blicas bem definidas e coordenadas A defini o das pol ticas p blicas antecede a elabora o or a ment ria dando lhe consist ncia Ela exige a pr via exist ncia de um plano de governo com diretrizes gerais e clareza de compro missos assumidos que fundamentam as prioridades no uso dos recursos A elabora o de programas com justificativas diag n sticos e progn sticos e a defini o de projetos vem a seguir Por ltimo os progra
191. lhor delimita o das compet ncias exclusivas e complementares vai se tornando mais urgente a cada dia Se n o for feita e consagrada na legisla o corre se o risco no que diz respeito ao controle social dos gastos p blicos de as justificativas pelos desvios e fracassos de pol ticas p blicas serem justificados por defici ncias organizativas n o pass veis de responsabiliza o e puni o e n o por condutas inadequadas ou oportunistas Quando as regras n o s o boas n o h como disciplinar os jogadores os ju zes caem no descr dito e as partidas n o s o decididas a contento desestimulando jogadores e torcedores Requisitos cognitivos A amplia o da percep o e do respeito ao valor do conheci mento t cnico como elemento essencial para a tomada de decis o e para a implementa o de medidas da parte dos agentes pol ticos com mandato e livremente nomeados n o pertencentes s carrei ras providas por concurso p blico sem todavia cair no engodo Cap 11 indd 163 4 7 2011 16 38 34 164 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA da pretens o tecnocr tica de tudo reduzir a ju zos t cnicos a po l ticos uma necessidade bastante evidente no Brasil especial mente nas esferas subnacionais de governo Muitos detentores de cargos pol ticos costumam usar argumentos t cnicos para des bancar propostas e ataques de oposi o ao mesmo tempo em que desprezam por completo argumentos t cnicos oferecid
192. liados em outros termos incluindo no es qualitativas e ju zos de valor N o simples confirmar e medir o efeito de uma pol tica de fomento gera o de empregos numa localidade por exemplo assim como dif cil estabelecer um posicionamento definitivo acerca do ritmo adequado de um programa de melho ria das condi es educacionais H um conjunto de t cnicas ex tremamente sofisticadas para fazer avalia es do tipo necess rio neste mbito Seja na lei or ament ria seja nos demonstrativos da execu o poss vel proceder an lise vertical e horizontal dos n meros tal como nos casos tradicionais de an lise de balan o A an lise ver tical consiste em comparar as colunas de uma mesma pe a or a mento ou balan o por exemplo identificando o peso relativo ou 1 Para um balan o cr tico ver Frey 2000 Cap 6 indd 102 4 7 2011 16 36 49 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 103 a participa o de cada item no conjunto Identifica por exemplo quantos por cento da receita total adv m de um determinado im posto ou quanto da despesa corrente total est sendo destinada a pessoal civil por exemplo A an lise horizontal por linhas dedica se evolu o crono l gica dos dados Assim os valores proposto na pe a or amen t ria de um ano s o comparados com os valores propostos em outros anos captando a mudan a de prioridades Os valores re gistrados das re
193. lico afeta o desempenho da economia e assim sua finalidade n o apenas equilibrar as contas p blicas mas equilibrar tamb m a economia O or amento como instrumento de pol tica fiscal se insere na pol tica econ mica entendida como o uso de recursos de poder para interferir no rumo e no ritmo da atividade econ mica no curto prazo Assim somente em um grau pouco significativo pode se ir al m do or amento tal como concebido nas finan as p blicas tradicionais quando o mbito de atua o o das esferas subnacionais de poder estados e munic pios no Brasil numa estrutura federativa Estados e munic pios det m poder limitado Cap 7 indd 108 4 7 2011 16 37 14 Or amento pol tica fiscal e desenvolvimento econ mico e institucional 109 para atuar sobre os agregados relevantes na determina o do ni vel de liquidez da economia como um todo Isso n o quer dizer entretanto que a forma como se condu zem Estados e munic pios n o influencia os n veis gerais de em prego produto renda etc Essas unidades federativas apenas n o disp em de toda a autonomia e alcance necess rios para praticar a pol tica fiscal como uma das vertentes da pol tica econ mica principalmente quando se trata de seus objetivos estabilizadores controle inflacion rio controle do c mbio etc Na maioria dos pa ses federativos as esferas subnacionais de governo se incumbem de tarefas de cunho essencialmente aloca tivo t m autonomia l
194. lor nfimo ou signi ficativamente inferior ao efetivamente necess rio no or amento anual para que eventuais cr ditos adicionais possam ser abertos com base na permiss o de suplementa o por decreto constante da pr pria lei or ament ria Lan amento da receita Ato administrativo que constitui o cr dito fis cal incluindo especialmente o cr dito de natureza tribut ria Uma vez previsto em lei e diante da ocorr ncia do fato gerador o valor devido pelo contribuinte ap s apurado lan ado para futura arrecada o H tr s modalidades de lan amento de of cio feito pela unidade adminis trativa com base em seus cadastros e informa es por declara o for necida pelo contribuinte e por homologa o feito pelo contribuinte com posterior confirma o do governo Uma vez lan ado deve ser pago n o sendo inscrito em d vida ativa LDO Ver Lei de Diretrizes Or ament rias Lei 4 320 64 Lei que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elabora o e controle dos or amentos e balan os da Uni o dos Estados dos Munic pio e do Distrito Federal Teve alguns dispositivos refor ados e outros modificados pela Lei de Responsabilidade Fiscal ver verbete A Constitui o Federal de 1988 prev em seu artigo 165 9 nova lei complementar para cumprir as fun es desta lei Lei 8 666 93 Lei que Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constitui o Federal institui normas para licita
195. ltados financeiros negativos e endividamento Equil brio or ament rio Compatibiliza o entre as autoriza es legis lativas para gastar dota es e as despesas realizadas Esfera or ament ria Especifica se a dota o or ament ria pertence ao Or amento Fiscal Or amento da Seguridade Social ou Or amento de Investimento Por meio de c digos espec ficos poss vel identificar a que or amento pertence uma dota o Estimativa da receita Valor que se espera arrecadar com cada uma e com o somat rio das receitas na proposta e na lei or ament ria Ao lon go da execu o or ament ria refeita servindo como fonte de recurso para cr dito adicional quando indica arrecada o superior estimada na lei or ament ria Quando a estimativa refeita indica valor menor do que o inicialmente esperado deve ensejar o contingenciamento de des pesas ver verbete Excesso de arrecada o Diferen a a maior entre a receita prevista de pois de iniciada a execu o or ament ria e aquela estimada na lei or a ment ria Ocorre porque em algumas situa es a receita foi subestimada na lei or ament ria ou porque fatos n o previstos como uma melhoria no n vel de vendas ou produ o por exemplo ocorrem e provocam arrecada o superior prevista ou previs vel quando da feitura da pro posta or ament ria Pode ser utilizado como justificativa para a solici ta o e abertura de cr dito adicional H controv rsia
196. m desequil brio or ament rios diante de certas situa es como desemprego por exemplo Na medida em que os d ficits p bli cos e as d vidas correspondentes cresceram aceleradamente na medida em que os custos das pol ticas sociais explodiram nos pa ses desenvolvidos e acompanhando uma onda antiestado que cresceu em n vel mundial ampliou se a demanda por controles dos gastos p blicos por raz es fundamentalmente financeiras Leis de responsabilidade fiscal come aram a ser aprovadas com normas correspondentes para puni o dos respons veis por des vios ao mesmo tempo em que a teoria econ mica pr interven o do estado basicamente keynesiana sofria ataques por todos os lados Alguns analistas enquadram este movimento no interior de outro maior a que d o o nome de neoliberalismo uma nova onda ideol gica te rica e pol tica de refor o dos mecanismos de mercado em detrimento das pol ticas p blicas e desenvolvimen tistas centradas em decis es governamentais Mas a preocupa o com a responsabilidade fiscal muito an tiga O pr prio surgimento do or amento como instrumento de controle na Inglaterra do s culo XIII respondia a uma vontade ampla de conter os gastos do soberano que bem poderiam ser classificados como fiscalmente irrespons veis ao lan ar o nus financeiro de suas decis es nem sempre aceitas sobre os ombros dos s ditos e contribuintes Toda a teoria econ mica cl ssica marcada p
197. m gestor or ament rio com a devida forma o tecnopol tica e conhecimento do plano de governo e da situa o financeira redigir a mensagem e emen d la de acordo com os ju zos pol ticos a ela acrescidos pelo chefe do Poder Executivo que quem afinal assina este documento Al m da Mensagem e do Projeto de Lei a pe a or ament ria ainda constitu da dos seguintes quadros sum rio geral da receita por fontes e despesa por fun o de governo quadro demonstrativo da receita e da despesa segundo as categorias econ micas quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legisla o quadro das dota es por rg os de governo 4 V rias express es que identificam as partes componentes da pe a or ament ria ser o explicitadas nas classifica es or ament rias apresentadas a seguir 5 Anexo 1 da Lei 4 320 64 Cap 2 indd 36 15 2 2012 21 26 42 A proposta or ament ria 37 e por poder quadro demonstrativo da receita e planos de aplica o dos fundos especiais quadro demonstrativo da despesa quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do go verno por fun o de governo e com a distribui o das miss es entre os rg os e unidades or ament rias e quadro geral das despesas por rg os e fun es Cada um desses quadros atende a um objetivo pr prio As sim por exemplo o que se deseja com a inclus o do quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legisla
198. m portarias interministeriais Planejamento e Fazenda Planta gen rica de valores Tabela de valor venal por metro quadrado de terreno das diferentes regi es ou zonas de um munic pio para fins de tributa o atualizada periodicamente por Decreto do Executivo Precat rio judicial Ordem emanada do Poder Judici rio para que o ente governamental cumpra senten a de pagamento julgado devido a um terceiro Devem ser reservados recursos or ament rios para o cum primento da decis o Preg o Modalidade de licita o e tipo de procedimento licitat rio em que as ofertas de bens e servi os comuns aqueles cujos padr es de de sempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos em edital por meio de especifica es usuais de mercado s o feitas por interm dio de sistemas eletr nicos reduzindo custos e aumentando a rapidez e a confiabilidade das licita es Regulamentado pela Lei 10 520 02 Princ pios or ament rios Regras que devem ser obedecidas para que o Or amento tenha consist ncia t cnica Os mais importantes s o prin c pio da unidade cada unidade governamental deve possuir apenas um or amento princ pio da universalidade o or amento deve conter to das as receitas e despesas do governo princ pio do or amento bruto o or amento n o deve incluir import ncias l quidas ou seja todos os aba timentos devem necessariamente constar como despesas explicitadas princ pio da periodicidade princ pio da n
199. m que parte da lei or ament ria est o reu nidas informa es relacionadas ao assunto do qual se quer obter informa es Por exemplo algu m que esteja interessado apenas numa avalia o da receita or ament ria deve destacar os artigos refe rentes a ela no texto da lei as men es feitas na mensagem e todos os anexos que explicitam a receita Se quiser algo mais espec fico como verificar se a receita est corretamente estimada sem su perestima o nem subestima o pode limitar se a observar os artigos do texto da lei e o anexo com a evolu o da receita nos ltimos anos Se o interesse se localizar na busca de resposta a quest es sobre participa o dos gastos com ensino no conjunto das despesas os anexos que explicitam a despesa de acordo com a classifica o funcional program tica s o mais esclarecedores do que os que o fazem com base na classifica o institucional que pode fornecer elementos complementares an lise Nada poder ser obtido nos anexos que desdobram as despesas em anexos que apresentam as receitas da que o analista interessado apenas em compreender a din mica or ament ria das receitas n o tem que ler todo o or amento Para se ter uma no o da import ncia que se deve atribuir a essa percep o do or amento basta notar que durante o processo de an lise da pe a or ament ria pela comiss o de finan as do Le gislativo parlamentares que a dominem podem fazer um traba lho
200. m vista a menor quali fica o de quadros na esfera municipal de governo enfaticamente Prefaciais corrigido indd 14 21 7 2011 00 34 25 Apresenta o 15 recomendado para a capacita o dos profissionais que nela atuam a fim de que desenvolvam os aspectos comportamentais e geren ciais de sua compet ncia geralmente inferiores aos dos t cnicos alocados nas outras esferas estaduais e federal de governo O leitor atento notar que este livro foi elaborado com base n o s na leitura cr tico criativa dos textos que o referenciam mas tamb m na experi ncia do autor em gest o or ament ria participativa inclusive e no ensino deste tema Notar tamb m que o autor n o se colocou atr s da falsa cortina da neutralidade t cnica na tentativa de esconder suas opin es Pelo contr rio elas s o explicitadas o tempo todo conclamando o leitor a se opor a elas e assim construir suas pr prias convic es sempre neces s rias quando o assunto pol tico como o caso de todo tema or ament rio Por isso as quest es para aprofundamento e debate apresentadas ao final de cada cap tulo s o desafios que n o se dirigem apenas a eventuais estudantes preocupados em dominar e repetir conte dos mas sim a leitores estudantes profissionais ou cidad os interessados em desenvolver racioc nios geis bem fundamentados e informados no campo das decis es coletivas sintetizadas nas propostas e leis or ament rias Esta postu
201. mas e projetos recebem a dota o de recur sos em conformidade com decis es tomadas ap s discuss o pol tica envolvendo toda a equipe de governo apoiada pelos t cnicos das diversas reas e nunca rateados de acordo com a disputa po l tica entre ocupantes de departamentos governamentais Concretamente falando a boa pr tica do or amento progra ma come a com a adequada estimativa dos recursos que estar o dispon veis para o ano fiscal Em seguida cada departamento ela bora suas propostas de programas e projetos de acordo com a avalia o t cnica e pol tica da rea de atua o governamental sob sua responsabilidade A partir da o conjunto de propostas avalia do e melhorado por um conselho de governo sendo as propostas Cap 5 indd 76 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 77 finalmente adequadas s disponibilidades de recursos Conclu do esse processo tecnopol tico muito exigente as decis es governa mentais sobre pol ticas p blicas e or amentos s o transformadas na no projeto de lei or ament ria a ser encaminhada ao Poder Le gislativo Do ponto de vista organizativo as tarefas envolvidas s o defini o de diretrizes e prioridades de governo defini o de par metros crit rios limites tetos e balizas gerais de ordem t cnica delimita o de tarefas e cronograma agenda prazos com respectivas responsabiliza es defini o de propostas e prioridades setoriais elabora
202. mente mencionado a primeira fase do processo or ament rio destinada a assegurar lhe quali dade t cnica e pol tica ocorrendo ao longo de todo esse processo O fato de todas as decis es e atos se basearem em procedimentos que asseguram transpar ncia legalidade impessoalidade econo micidade etc e que s o checados quotidianamente oferece a mais importante oportunidade de controle preventivo da quali dade do gasto p blico e de avalia o constante de seus efeitos Sendo por m um tipo de controle manejado pelo pr prio toma dor de decis es e implementador das medidas correspondentes preciso que seja complementado pelo controle externo O controle externo por sua vez tem por finalidade colocar o ordenador de despesa e executor or ament rio sob o crivo de agentes externos principalmente do autorizador das despesas o Poder Legislativo Assim as contas e relat rios obrigatoriamente elaborados pelos executores devem ser apresentados em per odos regulares para an lise discuss o e aprova o Dado o fato de que os legisladores n o necessariamente dominam os fundamentos t cnicos da gest o or ament ria e financeira preciso que sejam assessorados na sua tarefa de julgar as contas p blicas o que feito pelos tribunais de contas respons veis pela elabora o de pareceres t cnicos que s o votados como procedentes ou impro cedentes levando se em conta simultaneamente crit rios t cni cos e pol ticos Se
203. mento comportamental e gerencial deste or amento enfati zando sua natureza tecnopol tica Entretanto admite se que um preparo completo para com preender e lidar com o sistema o processo e a lei or ament rios necessita de maior contato com elementos pr ticos Por isso este cap tulo final fornece pistas e dicas para esta complementa o caso seja necess ria para a atua o do leitor Imediatamente ap s a promulga o da lei de responsabilida de fiscal no ano 2000 e nos imediatamente seguintes uma s rie de iniciativas foi tomada para recapacitar os gestores or ament rios visando implementa o das numerosas novidades trazidas pela nova legisla o Coment rios avalia es manuais modelos foram produzidos Remete se a essa literatura o leitor desejoso de aprofundamento ou de capacita o mais operacional tendo em vista que seria duplica o de esfor os e falta de senso pr tico agir de modo diferente principalmente sabendo se que grande parte dos textos est dispon vel gratuitamente em sites governamen tais com constante atualiza o O PLANO PLURIANUAL PPA Um roteiro para elabora o do Plano Plurianual tratando do conte do que ele deve abarcar das etapas para sua feitura e Cap 12 indd 171 4 7 2011 16 56 24 172 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA fazendo considera es e oferecendo orienta es a respeito da elabora o de programas fornecido no Manual de Elabora
204. mentos fundamental compreender qual o objetivo de cada um desses demonstrativos anexos Lei Or ament ria ou publicados como presta es de conta peri dicas durante a execu o or ament ria para avaliar em que aspectos de fato a nova lei visou e provocou mudan as na gest o das finan as p blicas do pa s Cap 5 indd 91 4 7 2011 16 35 48 92 Cap 5 indd 92 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Fosse al m de impor maior disciplina financeira a lei de res ponsabilidade fiscal exigiria tamb m demonstrativos peri dicos do cumprimento do plano de governo tal como explicitado no Plano Plurianual e nos programas constantes da Lei Or ament ria Anual exigiria a elabora o de indicadores do andamento dos projetos e do cumprimentos da metas n o s fiscais mas tamb m das previamente estabelecidas para as pol ticas p blicas exigiria maior cuidado com a rela o custo benef cio das deci s es de gasto exigiria enfim maior cuidado na aplica o da me todologia do or amento por programas Quest es para fixa o de conte do e debate 1 Quais s o as fases do ciclo or ament rio e a quem compete dar in cio a ele 2 Em que consiste e qual a vantagem do or amento programa 3 Por que pode se afirmar que a ado o do or amento progra ma exige para sua efetividade que o governo adotante seja um governo por programas 4 Quais s o as tarefas que se colocam ao Poder Executivo pa ra elab
205. mo ambas pol tica e t cnica s o insepar veis no or amento p blico pode se afirmar que ele um instrumento tecnopol tico exigin do para sua correta defini o e seu correto manejo habilidades tanto t cnicas quanto pol ticas As primeiras em geral domina das e oferecidas por um corpo especial de funcion rios p blicos e as ltimas requisitos fundamentais dos homens p blicos elei tos juntamente com seus assessores de confian a Assim um dos maiores desafios da or amenta o governamental consiste no ajuste ente esses distintos tipos de habilidades pertencentes a di ferentes agentes que por sua vez n o decidem ou n o deveriam decidir em seu pr prio interesse mas no interesse dos eleitores contribuintes que escolhem uns os governantes e remuneram ambos governantes e funcion rios p blicos O ajuste necess rio entre os que tomam as decis es pol ticas e os que d o suporte t cnico para a elabora o e execu o or amen t rias n o requer que ambos os agentes sejam experts em pol tica e em t cnica or ament ria Da parte do agente pol tico basta um m nimo de no o sobre o que de fato o or amento enquanto t cnica e da parte do t cnico basta que haja a percep o de que a pol tica consiste na arte do poss vel dos acordos das composi es do estabelecimento e aproveitamento de correla es de for a O que o pol tico precisa saber sobre or amento para se comportar Cap 1 ind
206. mplexidade que muitas s o as ocasi es em que a discuss o praticamente Cap 6 indd 98 4 7 2011 16 36 49 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 99 escamoteada Para evitar que assim seja e para evitar tamb m que o Executivo controle os votos dos parlamentares atrav s de negocia es pouco transparentes fundamental que o processo de tramita o seja de alta qualidade Para tanto vital o papel das comiss es especialmente as de legisla o e de finan as Mas a condu o pela Presid ncia e pela Secretaria da casa legislativa tamb m s o imprescind veis dada a proemin ncia desses cargos nos encaminhamentos em plen rio O principal objetivo do pro cesso de tramita o garantir negocia es e acordos que me lhorem a pe a or ament ria na sua transforma o em lei Essas negocia es e acordos n o podem limitar se a trocas de favores e de apoios m tuos entre parlamentares e governo sob pena de desfigurar a proposta or ament ria ou de transformar a lei or a ment ria em letra morta Quando o Legislativo faz uso de audi ncias p blicas do or a mento o processo de discuss o se torna mais complicado e denso havendo necessidade de avaliar a efetividade do elemento inova dor trazido por esse procedimento de transpar ncia 8 De resultados O resultado esperado da tramita o legislativa um or amento que ao mesmo tempo permita ao Executivo atuar contemplando suas pr
207. n volver um programa visando redu o da desnutri o infantil Esse programa como j se viu se desdobra em projetos A a o organizada por projeto tem uma exist ncia cronol gica delimi tada uma vez resolvido o problema que lhe deu origem ou cons tada a impossibilidade de resolv lo pelos meios adotados o projeto cessa Mas n o s de projeto constitu do um programa Ele tam b m abarca atividades que se definem como a es perenes por serem necess rias sempre Por exemplo a gest o financeira uma atividade que demanda recursos ela necess ria a cada um dos projetos mas como cada secretaria j dotada de meios para o exerc cio corrente dessa atividade apoiada pelo rg o central se cretaria de finan as na fun o administra o os projetos podem n o receber recursos espec ficos para serem geridos do ponto de vista financeiro Cap 8 indd 122 4 7 2011 16 37 41 O desafio t cnico do or amento or amento programa governo matricial 123 No exemplo anterior os recursos que as secretarias de finan as e jur dica recebem para desenvolver suas atividades regulares ser o utilizados tamb m para dar suporte aos projetos na me dida de suas demandas Os mesmo funcion rios salas telefones ve culos etc que ap iam o conjunto do governo nessas reas res ponder o s demandas dos projetos que ficaram sob a responsa bilidade das secretarias que os det m claro que uma multipli ca
208. n o Demonstrativo cont bil que apresenta a situa o econ mico financeira e patrimonial de uma entidade num dado momento geral mente o final de um exerc cio fiscal Na administra o p blica cada sistema financeiro or ament rio patrimonial e compensado tem seu pr prio balan o Balan o financeiro Demonstrativo cont bil em que ingressos e disp n dios entradas e sa das de dinheiro ou recursos financeiros s o regis trados de modo a serem conhecidos os saldos das contas relacionadas a disponibilidades financeiras inclusive de exerc cios anteriores de correntes de atividades or ament rias e extraor ament rias Fornece in forma o sobre a capacidade de pagamento da entidade a que se refere ou da sua liquidez Anexo corrigido indd 189 4 7 2011 16 33 15 190 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Balan o or ament rio Demonstrativo cont bil em que as receitas e despesas previstas na lei or ament ria anual e nos cr ditos adicionais s o confrontadas com as despesas e receitas realizadas apurando as di feren as entre elas Entre as principais finalidades do deste demonstra tivo est a de demonstrar que n o ocorreram despesas sem autoriza o legislativa Balan o patrimonial Demonstrativo cont bil que apresenta os Ativos Financeiro e N o Financeiro os Passivos Financeiro e N o Financeiro o Saldo Parimonial e as Contas de Compensa o resumindo os bens direitos e obriga es do go
209. ndo de nominado paramercado um contexto de negocia o em que embora o usu rio n o seja o nico a tomar a decis o de gasto h importante interven o de ag ncias p blicas nem o fa a com a plena liberdade de um mercado tipicamente concorrencial a re gula o maior No paramercado h um certo tipo de concor r ncia e os que falham s o punidos muito mais pelo fracasso do empreendimento do que pelas penas jur dicas Em outras palavras evita se falhar n o por medo de reprimendas mas por incentivo ao ganho financeiro Contra os paramercados e contratos de gest o atuam os ris cos inerentes sujei o de necessidades p blicas e sociais l gica do lucro N o tarefa simples estabelecer um equil brio por exemplo entre o quanto necess rio gastar para tratamentos de doen as graves e o quanto vi vel faz lo sem prejudicar o equi l brio financeiro de entidades privadas na rea da sa de Outro problema em que medida as press es de mercado podem substi tuir as press es pol ticas para elevar a qualidade das pol ticas so ciais A experi ncia ainda n o suficiente para se chegar a uma conclus o mas os paramercados e os contratos de gest o seguem ganhando espa o na disputa por recursos p blicos que sendo or ament rios precisam agora ser planejados controlados e ava liados levando em conta novas realidades institucionais As parcerias p blico privado s o outra modalidade de rela o
210. nomia mista regidas pelo direito privado cabendo ao governo n o s trat las separadamente em seu or amento j que a natureza de seus ob jetivos e a o em muito se diferencia dos que caracterizam a a o governamental mas tamb m levar em considera o em suas contas somente sa das de dinheiro p blico para capitaliz las ou entradas sa das decorrentes de seus resultados posto que cabe controle legislativo e social somente desses recursos ficando o restante da rela o financeira do governo com essas empresas por conta de seu poder de nomear dirigentes com base na condi o de acionista e de seu direito de usufruir de dividendos Estabelecimento de limites para as despesas com pessoal Apesar de pol mica essa normativa imp s certa moraliza o administra o p blica limitando o raio de manobra para o ne potismo compadrio e reduzindo o volume de cabides e trens da alegria utilizados por pol ticos como moeda de troca por vo tos e apoios Al m disso procurou preservar recursos para in vestimentos e para gastos sociais que sofreram seguidas redu es absolutas e per capita devido crise fiscal e s dificuldades de crescimento da economia Cria o de um sistema or ament rio completo e bem estruturado A cria o do Plano Plurianual PPA e da Lei de Diretrizes Or ament rias LDO que devem preceder a Lei Or ament ria Anual LOA compondo o sistema or ament rio Cap 11 indd 148 4
211. nte por m que ela n o basta demandando adicionalmente um comportamento dos eleitores que procure cobrar coer ncia dos candidatos no tocante factibilidade finan ceira de suas propostas de campanha Embora legalmente detentor da fun o fiscalizat ria o Poder Legislativo no Brasil ainda carece de vontade pol tica para exer c la na frente or ament ria e financeira Dada a complexidade Cap 11 indd 168 4 7 2011 16 38 35 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 169 do assunto que exige um m nimo de dom nio t cnico e dados tamb m os volumosos documentos nos quais s o tratados lidar com or amento e execu o or ament ria desencorajador prin cipalmente levando se em conta o potencial de conflitos que en volve e o baixo retorno pol tico que costuma oferecer Reverter esse quadro um grande desafio cultural e pol tico que depende em grande medida de press o da sociedade sobre seus represen tantes nas Casas Legislativas e de apoio t cnico aos legisladores para que consigam lidar com finan as e or amento sem grandes restri es cognitivas Somente assim instrumentos com o Plano Plurianual Lei de Diretrizes Or ament rias e Lei Or ament ria Anual ter o significado na gest o p blica deixando de ser meros ritos legais pontualmente respeitados mas sem maior significado sobre o comportamento efetivo de seus proponentes No cumprimento de sua tarefa de fiscalizar todo o pro
212. nto aparecer no Brasil como a pe a de curto prazo no interior de um amplo sistema de planejamento que alcan a o longo o m dio e o curt ssimo prazos a integra o en tre or amento e planejamento tecnicamente prec ria no pa s Ao n o encarar o or amento como processo cont nuo que envolve fases que se renovam em ciclos elabora o execu o avalia o mas sim como momento per odo em que o executivo deve cum prir a exig ncia de enviar a proposta or ament ria ao legislativo a maioria dos governos nacional e subnacionais trata a or a menta o separada da planifica o resultando da a exist ncia de pe as que s o or amentos programa somente no nome e por exi g ncia legal Sanar esse s rio problema um desafio t cno pol tico muito grande hoje facilitado pela estabilidade monet ria e por uma press o cada vez maior por melhores resultados no setor p blico que gera novas id ias modelos e experi ncias 9 A respeito ver Core 2005 Cap 11 indd 159 4 7 2011 16 38 34 160 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Integra o entre gest o or ament ria e gest o financeira Como j se disse para gastar os agentes do setor privado neces sitam apenas de dinheiro ou cr dito Os governantes por sua vez por lidarem com recursos que n o lhes pertencem precisam al m de dinheiro ou cr dito de autoriza o legislativa para gastar Estas ltimas s o as dota es ou seja val
213. ntos n o guardam rela o necess ria com essa receita Essa diferen a faz com que a l gica de funcionamento da empresa e do governo sejam muito diferentes com impacto sobre a natureza da gest o or ament ria num caso e noutro O crit rio do lucro suficiente para avaliar o resultado da a o empresarial podendo ser com plementado por outro mas nunca substitu do O mesmo n o ocorre no setor p blico onde os objetivos m ltiplos diversifica dos e nem sempre quantific veis impedem a avalia o de desem penho por meio de vari veis exclusivamente financeiras Ao contr rio do que se poderia imaginar e defender essa di ficuldade ao inv s de liberar por impossibilidade o governo de adotar mecanismos de controle de custos e de avalia o de resul tados deve lev lo a buscar formas alternativas de assegurar efi ci ncia efic cia e efetividade Indicadores de desempenho siste mas de apura o de custos pesquisas de satisfa o de usu rios e outros instrumentos devem ser acrescidos gest o financeira ao longo da execu o or ament ria para torn la rigorosa e ade quada aos des gnios da administra o p blica Esta uma das exig ncias da t cnica do or amento programa no mbito da exe cu o or ament ria nem sempre cumprida Cap 5 indd 86 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 87 CONTROLE E AVALIA O RESPONSABILIDADE FISCAL X RESPONSABILIDADE SOCIAL O controle interno anterior
214. ntral do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo regulamen tado pelo Decreto 3 591 de 6 de setembro de 2000 voltado s finalidades estabelecidas no art 74 da Constitui o Federal que obriga os Poderes Executivo Legislativo e Judici rio a manterem sistemas integrados de controle interno Dotado de um Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal que define princ pios conceitos diretrizes e normas t cnicas para o controle interno no servi o p blico federal Instru o Normativa no 1 e de um quadro de carreira pr prio Carreira de Finan as e Controle criada pelo Decreto Lei 2 346 de 23 de julho de 1987 o sistema constitui se na atual estrutura avan ada de garantia da responsabilidade fiscal e do controle sendo sua miss o zelar pela boa e regular aplica o dos recursos p blicos federais o que implica acompanhar e fiscalizar a execu o dos or amentos os programas de governo e a gest o dos administradores p blicos Ao longo dos anos 1990 alguns acontecimentos pol ticos e econ micos tiveram repercuss es profundas sobre as perspecti vas do controle social dos gastos p blicos no Brasil embora n o estivessem diretamente relacionados s preocupa es t cnicas e legais dessa rea a reforma do aparelho do Estado a estabili za o monet ria a profus o de conselhos gestores de pol ticas p blicas e o avan o das pr ticas de participa o popular no pro cesso or amen
215. o p blico n o cabendo portanto sua inclus o no or amento p blico Outro objetivo deste princ pio evitar que o momento de discuss o do or amento no legislativo seja aproveitado pelos par lamentares para discutir assuntos que embora envolvam recursos n o s o de natureza or ament ria Por exemplo a cria o de um fundo n o pode ser discutida e aprovada no momento da decis o 16 Exceto nos casos de autoriza o de abertura de cr ditos suplementares contrata o de opera es de cr dito e indica o de fontes para cobertura de d ficits conforme artigo 7 da Lei 4 320 64 ratificado pelo 8 do artigo 165 da Constitui o Cap 2 indd 40 4 7 2011 16 34 46 A proposta or ament ria 41 or ament ria embora um fundo signifique a reserva de valores para um determinado fim sua cria o deve ser pr via destina o de recursos sua finalidade uma vez que decidir se neces s rio ou relevante ou n o n o um assunto or ament rio Princ pio da anualidade tamb m conhecido como princ pio da periodicidade reza que o or amento deve se referir a um per odo determinado geralmente um ano com a lembran a de que nem sempre o ano fiscal corresponde ao ano calend rio po dendo ir por exemplo de junho de um ano a maio de outro Dois motivos o fazem especialmente importante Primeiro como a tributa o geralmente obedece ao princ pio da anualidade preciso que as despesas fa am
216. o por exemplo amplia a capacidade de produzir riqueza uma nova escola possibilita maior oferta de ensino uma despesa corrente destina se a manter em funcionamento um equipamento j exis tente permanece constante portanto a capacidade de presta o Cap 2 indd 50 4 7 2011 16 34 47 A proposta or ament ria 51 de servi os supondo se plena a utiliza o do equipamento f sico Um crescimento da receita total pelo lado das receitas correntes indica aumento da capacidade pr pria de consumir e investir enquanto que dando se pelo lado das receitas de capital esse crescimento revela ou uma depend ncia de capital de ter ceiros emprestados ou transferidos com vincula o a despesa de capital ou uma modifica o na estrutura do capital alie na o de algum bem por exemplo visando obter caixa para co brir alguma despesa Ampliar gastos com receitas correntes faz lo com financiamento oriundo da pr pria atividade fim gastar mais ou sustentar parte do n vel atual de gastos fazendo uso de receitas de capital depender de capital alheio mesmo que coisa rara doado a n o ser no caso em que a receita de capital se refira recupera o de valores anteriormente empres tados para terceiros agora devolvidos sob a forma de amorti za o de empr stimos Finalizando a explica o sobre a classifica o da despesa por categorias econ micas pode se afirmar que a pergunta funda mental a que ela responde
217. o Or amento e Gest o Mensagem Parte constitutiva da lei or ament ria anual prevista na Lei 4 320 64 onde se faz a exposi o circunstanciada da situa o econ mi co financeira do governo demonstra se a d vida fundada e flutuante restos a pagar etc e justifica se a pol tica econ mico financeira ado tada assim como a receita e a despesa Metas fiscais Metas relativas a receitas despesas resultados prim rio e nominal etc previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal devendo cons tar do Anexo de Metas Fiscais da LDO e do Relat rio de Gest o Fiscal apresentado quadrimestralmente ao longo da execu o or ament ria Modalidade de aplica o Ver Classifica o segundo a modalidade de aplica o Modalidades de licita o O artigo 22 da Lei 8 666 93 prev as seguintes modalidades de licita o para compras concorr ncia tomada de pre os e convite ver verbetes aplic veis conforme o montante a ser gasto Natureza da despesa Ver Classifica o segundo a natureza da despesa Nota de empenho Documento emitido e assinado por autoridade com petente que autoriza o fornecimento de bens e servi os ao poder p bli co e onera previamente a dota o pela qual correr a despesa Objeto de gasto ou de despesa O mesmo que elemento da despesa uma das classifica es or ament rias Opera o de cr dito Contra o de empr stimo junto a terceiros para pagamento no curto prazo constituindo d vida
218. o se encarrega de compatibilizar esses interesses aparentemente conflitantes A teoria da escolha p blica pretende similarmente que con tribuintes com recursos limitados para pagar tributos desejam o m ximo de benef cios vindos do governo enquanto que gover nantes antes candidatos desejam o m ximo de votos em decor r ncia das decis es de oferta de bens p blicos Assim ambos se encontram s que n o com tanta frequ ncia como produtores e consumidores privados pela media o do voto no sistema eleitoral Tem se assim uma teoria econ mica da democracia representativa As decis es or ament ria quanto e de quem ar recadar e quanto e no que gastar para quem gastar adquirem por essa via uma condi o ainda mais relevante do que tinham enquanto o governo foi visto como o oposto do mercado as deci s es or ametn rias ocorrem numa seara em que os crit rios para as trocas n o s o objetivos inquestion veis exigindo ju zos de valor que precisam ser pesados pela balan a das opini es m dias calibrada pelas institui es democr ticas s o decis es coletivas a partir de vis es subjetivas agregadas por meio de negocia o baseadas em regras preestabelecidas Enquanto o debate entre os cientistas pol ticos e os economis tas para definir qual a verdadeira natureza do pol tico que age em nome dos seus eleitores numa democracia representativa segue seu tortuoso rumo e n o d sinais de estar pr
219. o 7 aborda o relacionamento do or amento com a pol tica fiscal o desenvolvimento econ mico e institucional es tabelecendo o diferencial da concep o tradicional do or amento como instrumento de controle com a moderna de instrumento ativo da promo o do desenvolvimento numa percep o ampla n o restrita ao econ mico No cap tulo 8 apresenta um conjunto de desafios t cnicos do or amento programa referidos a instrumentos que podem enriquec lo mas que n o devem confundir se com novas t cni cas or ament rias como est acontecendo gerando confus o na administra o p blica No cap tulo 9 aborda o tema O desafio pol tico do or amento democracia representativa X democracia participativa surgido com bastante nfase quando se iniciaram no pa s algumas expe ri ncias do Or amento Participativo objeto de monografia do autor merecedora do pr mio da Asociaci n Internacional de Presupuesto P blico ASIP v lida a abordagem feita neste seu livro enriquecida pelos resultados observados os problemas encontrados e as poss veis solu es Pessoalmente acho que n o se trata de alternativas excludentes e as duas s o v lidas e necess rias para a melhoria efetiva do sistema e processo or ament rio O cap tulo 10 aborda o tema Desafio Institucional do Or camento Entidades P blicas n o Governamentais e quase mercados identificando problemas e potencialidades decorren tes um
220. o n vel de atividade econ mica sendo expansivo e deficit rio se neces s rio for diante da amea a de recess o e restritivo quando o cres cimento real estiver acima das possibilidades f sicas da economia para evitar infla o Gastar mais ou gastar menos manter d fict equil brio ou super vit passa a ser uma quest o de interven o sobre os agregados macroecon micos n veis gerais de emprego produto renda e pre os e n o de simples administra o de dis ponibilidades de caixa versus press es por gastos Na pol tica fiscal as diferentes formas de financiamento do d ficit e da d vida do governo disposi o dos policy makers s o avaliadas n o somente do ponto de vista do financiamento em si mas dos seus impactos sobre a liquidez sobre a taxa de juros sobre o volume de compras a cr dito da demanda global por tanto Se o d ficit p blico financiado por emiss o de moeda caso em que pol tica fiscal e pol tica monet ria se imbricam o impacto sobre o crescimento econ mico um se financiado por aumento de tributos o impacto outro diferente ainda se o governo para fazer frente s suas despesas adicionais receita tribut ria toma dinheiro emprestado dos agentes econ micos privados no mercado financeiro Em cada um desses casos a li quidez afetada por vias distintas e com diferentes consequ ncias sobre a demanda agregada e sobre o n vel geral de pre os Ou seja o or amento p b
221. o os sumariamente descritos acima torna se uma possibi lidade somente num ambiente em que a cultura do planejamento e da transpar ncia est presente Do contr rio suas engrenagens s o montadas mas n o rodam integradas quando rodam N o havendo plano de governo porque n o houve plataforma eleito ral falta provocada pela inexist ncia de programas partid rios j que muitos partidos n o passam de siglas para uso em ocasi es eleitorais o sistema or ament rio reduz se a exig ncia burocr tico legal para que os gastos possam ser realizados As exig ncias de partidos com programas claros e de candi daturas com plataformas eleitorais realistas portanto uma ne cessidade para que o sistema de planejamento governamental Cap 4 iindd 71 4 7 2011 16 35 24 72 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA cumpra sua principal fun o assegurar a busca sistem tica orga nizada tanto quanto poss vel quantific vel dos objetivos e metas escolhidos pelos cidad os no processo eleitoral Havendo essas exig ncias dever haver um sistema de planejamento e dentro dele um sistema or ament rio que se ver obrigado a ter uma estrutura adequada e procedimentos eficientes dependendo adi cionalmente da montagem de uma burocracia p blica competente e compromissada com a qualidade t cnica Da concluir se que o planejamento governamental depende basicamente de duas va ri veis complexas vontade pol tica dos eleitores e
222. ole social direto via audi ncias p blicas e partici pa o popular tamb m exigido na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto das Cidades no caso do poder local O re quisito legal est dado resta articular vontades pol ticas para que seja aproveitado tarefa que demanda o resgate do interesse popu lar pelo assunto Talvez aqui o Minist rio P blico tenha um papel novo e importante a cumprir quando a sociedade n o se mobiliza em defesa de seus pr prios interesse por dificuldades ou raz es diversas muito bom que alguma institui o o fa a em seu nome Al m disso se o Minist rio P blico puder encetar uma a o pre ventiva ser muito melhor do que posteriormente correr atr s do preju zo provocado pela m gest o do dinheiro p blico A constante preocupa o com o aperfei oamento do processo eleitoral uma vari vel fundamental para o controle social dos gastos p blicos assim como para o bom funcionamento da de mocracia Assegurar que o comportamento dos pol ticos enquanto candidatos e depois como mandat rios eleitos guardem um m nimo de coer ncia entre si um desafio permanente A represen ta o deve ser a mais efetiva poss vel as possibilidades previs veis de desvios de conduta devem ser cercadas pela lei Assim uma vigil ncia sobre a qualidade da legisla o eleitoral e da legisla o partid ria guarda estreita rela o com o controle social dos gas tos p blicos evide
223. onv nio Quanto maior a receita transferida maior a depend ncia da entidade governa mental de esferas superiores na estrutura federativa Mesmo que as transfer ncias sejam obrigat rias como o caso das transfe r ncias intergovernamentais previstas na Constitui o a garantia de recebimento regular dos recursos n o aumenta a autonomia do ente que recebe pois ele passivo receber mais se o ente superior arrecadar mais nada podendo fazer para ampliar as receitas totais As classifica es segundo a origem por vincula es e segun do o ente arrecadador devem ser feitas indicando se na pe a or ament ria e nos demonstrativos cont beis os valores separan do os por colunas conforme sua natureza As classifica es por categoria econ mica e por fontes definida na legisla o espec fica v lida para todos os entes governamentais 2 3 2 Classifica es da despesa As classifica es da despesa s o as seguintes Classifica o por categorias econ micas assim como as re ceitas as despesas tamb m se subdividem em duas categorias econ micas despesas correntes e despesas de capital Essa a nica classifica o v lida tanto para as receitas como para as des pesas Isso porque a natureza corrente ou de capital tanto da receita como da despesa traz diferentes efeitos sobre a capaci dade econ mica capacidade de obter e de gerar riqueza do ente governamental Uma despesa de capital como um investiment
224. or ament ria que surge a exi g ncia operacional de gest o financeira Enquanto que a gest o or ament ria procura garantir al m do respeito s regras do jogo democr tico participa o do Poder Legislativo no processo de cis rio de elabora o e de fiscaliza o do or amento a adequada correspond ncia entre fins e meios a gest o financeira concorre para assegurar um adequado fluxo de meios recursos para que as despesas sejam realizadas Em outras palavras a gest o or a ment ria persegue o objetivo de alocar os recursos previstos da melhor maneira poss vel sob crit rios t cnicos e pol ticos esco lhidos pelos governantes e a gest o financeira visa garantir que o dinheiro necess rio esteja em m os sempre que necess rios e quando n o estiver que as formas de financiamento sejam as me nos onerosas poss veis A gest o or ament ria eminentemente pol tica escolhas prioriza o ao contr rio da gest o financeira que eminente mente t cnica obedecendo regra objetiva de reduzir custos fi nanceiros na execu o de projetos e no desenvolvimento de ati vidades Ambas s o insepar veis mas s vezes h colis o entre elas Por exemplo numa situa o de falta de dinheiro em caixa pode ser ordenada uma despesa por conta de uma press o pol tica que o governo n o conseguiu conter gerando nus financeiros superiores aos incorridos se a despesa aguardasse a entrada de dinheiro Neste e exemplo
225. or modalidade de aplica o classifica o institucional ver verbete e classifica o funcional program tica ver verbete Cada uma tem sua pr pria utilidade e justificativa conforme se constata nos verbetes correspondentes a cada uma Classifica o da receita Classifica o da receita segundo diferentes crit rios e metodologias para maior compreens o e melhor manejo da capacidade governamental de obter financiamento Geralmente a recei ta classificada por categoria econ mica de corrente ou de capital por fontes tribut ria industrial de servi os etc pela origem e conforme haja ou n o vincula o Classifica o funcional program tica da despesa Classifica o da despesa que revela as despesas governamentais realizadas de acordo com as diversas fun es ver verbete e subfun es ver verbete assu midas pelo governo bem como os valores alocados por programas ver verbete a classifica o mais recente presente no or amento por pro gramas Sua finalidade principal permitir a avaliar as realiza es do governo e o cumprimento ou n o de suas fun es Ao distribuir os recursos or ament rios entre frentes de pol ticas p blicas fornece ele mentos para a avalia o tamb m das prioridades governamentais Anexo corrigido indd 191 4 7 2011 16 33 15 192 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Classifica o institucional da despesa Evidencia a aloca o das dota es o
226. orar a proposta or ament ria a ser encaminhada para aprova o pelo Poder Legislativo 5 Quais s o as leis que devem anteceder a Lei Or ament ria Anual e qual a fun o de cada uma delas 6 Por que a Lei de Diretrizes Or ament rias amplia a capaci dade de interven o dos parlamentares sobre a defini o do Or amento 7 Qual a import ncia do empenho na execu o or ament ria 8 Por que pode se falar na exist ncia de dois caixas na exe cu o or ament ria 9 Como poss vel alterar os valores do or amento depois de ele ter sido aprovado pelo Poder Legislativo 4 7 2011 16 35 48 Cap 5 indd 93 10 lo 127 15 14 SE 16 7 O processo or ament rio 93 Qual a diferen a entre os tipos existentes de cr ditos adicio nais previstos na execu o or ament ria Qual o papel da licita o ao longo da execu o or a ment ria Por que a gest o or ament ria eminentemente pol tica enquanto a gest o financeira eminentemente t cnica Qual a diferen a fundamental entre a gest o financeira p blica e a empresarial Defina o que controle interno e o que controle externo destacando as diferen as entre eles O que responsabilidade fiscal Comente alguns de seus limites e problemas Obtenha os demonstrativos da execu o or ament ria obri gat rios pela Lei de Responsabilidade Fiscal de um muni c pio escolhido e procure entender o que ca
227. ores autorizados em lei para serem gastos com finalidades especificadas O gestor do dinheiro p blico portanto deve controlar dois caixas o do dinheiro e o da autoriza o legislativa para gastar Na falta de valores em qualquer um deles despesas n o podem ser realizadas Tendo dinheiro mas n o tendo autoriza o legislativa para gastar o go vernante fica de m os atadas ocorrendo o mesmo se tiver autori za o mas n o dispuser de dinheiro O problema que as habilidades exigidas para controlar o fluxo financeiro e o fluxo de autoriza es legislativa para gastar s o completamente diferentes e costumam competir a indiv duos que atuam em diferentes pontos do sistema governativo Por isso a integra o entre gest o or ament ria e financeira extrema mente dif cil mesmo quando se pode contar com o apoio de po derosos sistemas informatizados como o SIAFI SIAFEM pois eles fornecem base material e anal tica altamente sofisticada mas n o sana os problemas de compreens o comunica o articula o presentes nas rela es pessoais e de trabalho das equipes de gest o financeira e or ament ria e de planejamento governamen tal Atualmente o desafio brasileiro nesse tocante ampliar o alcance do SIAFI SIAFEM com a incorpora o de um contin gente de t cnicos devidamente habilitados e com a ades o cons ciente de novos governantes e legisladores Incorpora o da participa o popular Construir condi
228. oria dos legisladores que a discutir o e aprovar o bem como pelo p blico em geral se Cap 2 indd 35 4 7 2011 16 34 46 36 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA poss vel Um excelente procedimento nela discorrer sobre o m todo utilizado para estimar a receita sobre as causas geradoras da situa o econ mico financeira do governo sobre as bases da pol tica econ mico financeira adotada com sua correspondente justificativa sobre as prioridades de investimentos e crit rios para chegar a elas Tamb m seria interessante estabelecer uma re la o entre o or amento atual e o anterior explicando motivos para a manuten o ou mudan a de pol ticas de uma para outro A Mensagem a parte constitutiva da pe a or ament ria que oferece maior flexibilidade podendo ser utilizadas para os mais diversos fins Por m n o costuma ser muito aproveitada no Bra sil Os t cnicos or amentistas em geral pouco afeitos a textos acostumados que est o a trabalhar com tabelas gr ficos listas a encaram como uma tarefa adicional e pouco relevante para eles o importante j est suficientemente expl cito nos numerosos ane xos do or amento que consistem em tabelas e listas exaustivas Por outro lado os pol ticos mais afeitos a discursos livres n o apreciam a oportunidade de redigir a mensagem pois os aspectos t cnicos do or amento n o s o muito apreciados por eles Para transpor essa dificuldade o caminho seria u
229. orre por m que maior discrimina o pode gerar disputas insol veis na discuss o le gislativa principalmente no que diz respeito regionaliza o de investimentos Princ pio da programa o o or amento deve ser estru turado por programas de a o do governo desdobrando se em projetos e atividades e deixando claros os objetivos dos gastos um princ pio recente que surge a partir da proposta de or amen tos como instrumento de planejamento mais do que de controle legislativo Exige uma mudan a de linguagem e de estrutura da pe a or ament ria explicitada a seguir na apresenta o das clas sifica es or ament rias Princ pio da publicidade o conhecimento do teor do or a mento deve ser acess vel a todo e qualquer interessado Atual mente este princ pio refor ado por exig ncias n o s de publi ca o em ve culos de imprensa mas tamb m de disponibiliza o das informa es or ament rias elabora o e execu o na rede 19 o que acontece no Brasil no caso de exig ncias de percentuais m nimos da receita corrente nas despesas com ensino Cap 2 indd 43 4 7 2011 16 34 46 44 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA mundial de computadores Em 2009 a Lei Complementar 131 pas sou a exigir a publicidade em tempo real na internet no Brasil Princ pio da clareza as informa es devem ser suficiente mente claras para que sejam compreendidas pelos respons veis pela aprova
230. os Em numerosas situa es re vela se um bom procedimento recorrer an lise de situa es semelhantes anteriormente ocorridas e eventuais jurisprud n cias Embora a ilegalidade n o deva ser admitida deve se pesar com bom senso as raz es que provocaram os eventuais desvios e o peso de suas consequ ncias para que seja poss vel dirigir os esfor os de corre o a problemas mais graves 15 Processual Valem para este caso as mesmas recomenda es feitas para a tramita o da lei or ament ria no que diz respeito aprecia o legislativa do relat rio do Tribunal de Contas Quanto ao processo de elabora o do pr prio relat rio conv m que os tribunais ado tem procedimentos uniformes para sua confec o e apresenta o e que fa am o m ximo uso de dilig ncias para depur los de in forma es imprecisas ou equivocadas Al m disso o trabalho de fiscaliza o deve ser levado a efeito de um modo que resulte cola teralmente em aprendizado para os gestores sob fiscaliza o para que se previnam contra a repeti o de erros 16 De resultados de se esperar como resultado do controle externo a cor re o de erros e desvios e a constante melhoria nas rotinas pro cedimentos e sistemas de controle interno Para avaliar se isto est ocorrendo preciso que os relat rios dos Tribunais de Con tas aprovados ou n o pelo Legislativo sejam interpretados pelos respons veis pelas contas p blicas com o objetivo de
231. os S o a seguir identificados e rapi damente comentados ap s a caracteriza o da situa o anterior e posterior Constitui o de 1988 O QUADRO ANTERIOR CONSTITUI O DE 1988 A Constitui o brasileira de 1988 promoveu importantes modifica es nas finan as p blicas brasileiras e abriu um per odo em que outras ainda foram feitas melhorando significativamente a possibilidade de controle social dos gastos p blicos no pa s As sim poss vel dividir a hist ria desse controle no Brasil em dois per odos antes e depois dessa Constitui o O per odo anterior legou ao pa s uma legisla o moderna e tecnicamente bem estru turada que em grande parte dever ser aproveitada quando o Congresso Nacional a essa altura j com atraso de quase duas d cadas vier a decidir sobre a nova legisla o normatizadora do or amento e das finan as p blicas prevista na pr pria Constitui o de 1988 A tradi o republicana no Brasil conforme afirma ampla litera tura hist rica de qualidade sempre deixou muito a desejar tendo Cap 11 indd 139 4 7 2011 16 38 31 140 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA durante d cadas desde a Proclama o da Rep blica Federativa do Brasil em 1889 pouco apetite n o s para o federalismo anun ciando em seu nome mas tamb m para quest es que iam al m dos interesses das oligarquias que a dominaram longamente No Brasil o patrimonialismo situa o em que o gov
232. os pela pr pria equipe de governo quando estes contrariam sua opini o pessoal Maior pondera o entre pol tica e t cnica uma neces sidade nesses casos No extremo oposto numerosos t cnicos de carreira abando nam a esperan a de melhor atua o e de valoriza o de sua con tribui o pessoal quando os fundamentos t cnicos que sup em necess rios e suficientes s o desconsiderados nas decis es toma das pelos pol ticos que comandam a ag ncia em que est o alo cados Esses t cnicos ao contr rio dos pol ticos acima men cionados v em na t cnica a solu o para tudo quando ela n o Ela necess ria mas n o suficiente a decis o pol tica no go verno e fora dele A solu o para a implementa o de um controle social dos gastos p blicos a que possam aderir pol ticos e t cnicos com me nor possibilidade de decep o a solu o tecnopol tica pois ela tem em boa conta tanto os aspectos pol ticos como os aspectos t cnicos no processo de planejamento execu o e avalia o das decis es despesas e pol ticas p blicas Numa sociedade tecnol gica a a o pol tica do governo n o pode escapar da influ ncia de t cnicas crescentemente sofisticadas mas isso n o elimina a im port ncia dos ju zos de valor que somente a pol tica pode ofere cer e compatibilizar com outros ju zos Esse desafio da simult nea capacita o t cnica e pol tica de governantes e funcion rios p blicos
233. oss rio do Or amento da Uni o Se nado Federal http www9 senado gov br portal page portal orcamento senado Glossario letra A Gloss rio Or ament rio C mara dos Deputados http www2 camara gov br glossario a html Gloss rio de Termos de Finan as e de Or amento Governo do Estado do Rio de Janeiro http www fazenda rj gov br transparencia Glossario de Termos pdf Gloss rio da Transpar ncia P blica http www3 transparencia gov br TransparenciaPublica glossario index html Anexo corrigido indd 187 4 7 2011 16 33 13 188 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA p blica sociedade de economia mista funda es p blicas e rg os de regime especial Al quota Percentual aplicado sobre a base de c lculo ver verbete para apura o do tributo devido Amortiza o Redu o do valor de uma d vida em decorr ncia de pa gamento De toda presta o paga uma parte corresponde aos juros pre vistos em contrato e a outra abatida do principal total recebido pelo prestamista A maneira como se d o c lculo do juro e da amortiza o numa presta o depende do sistema de amortiza o escolhido Amortiza o da d vida Tipo de despesa or ament ria que corresponde ao valor pago pelo abatimento de parcelas de d vidas contra das Quando paga uma presta o parte do seu valor lan ado nessa categoria e parte lan ada em despesas com juros Amortiza o de empr stimo Tipo de receita
234. osto regressivo em rela o renda do contribuinte quando a rela o entre o imposto a pagar e a renda decresce como o aumento do n vel de renda uma caracter stica dos impostos indiretos os quais s o co brados de todos os indiv duos pelo mesmo valor independentemente dos n veis de rendas individuais ABOP 1992 Relat rio de Gest o Fiscal RGF Demonstrativo quadrimestral deta lhado da execu o or ament ria previsto pelo art 54 da Lei de Respon sabilidade Fiscal contendo informa es que indiquem o cumprimento dos limites e medidas saneadoras no caso de descumprimento com despesas com pessoal d vidas opera es de cr dito etc e demonsta tivos do ltimo quadrimestre sobre disponibilidades de caixa inscri es em restos a pagar etc Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria RREO Demons trativo bimestral detalhado da execu o or ament ria previsto pelo art 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal devendo conter balan o or a ment rio demonstrativo da execu o das receitas e despesas e demons Anexo corrigido indd 210 7 3 2012 13 00 08 Anexo 211 trativos sobre a receita corrente l quida ver verbete das receitas e des pesas previdenci rias dos resultados nominal ver verbete e prim rio ver verbete das despesas com juros e dos restos a pagar ver verbete Remanejamento de dota o or ament ria Mudan a de parte ou totali dade do valor do cr dito or ament rio de
235. par com as receitas dela advindas j que s o as principais fontes de financiamento dos gastos Se gundo necess rio delimitar o planejamento financeiro cronolo gicamente como fazer uma previs o de receita e de despesa se n o partindo de uma refer ncia cronol gica pergunta quanto ser arrecadado deve necessariamente seguir se a pergunta em quanto tempo Por outro ngulo de vis o este princ pio tam b m delimitador por exigir a exclus o de receitas de per odos anteriores e de per odos posteriores por isso que receitas e des pesas previstas e n o realizadas em or amentos anteriores quando recebidas ou pagas durante o exerc cio atual s o classificadas como extra or ament rias receitas e restos a pagar despesas Um aspecto que preciso levar em conta ao se tratar do prin c pio da anualidade o de existirem despesas que claramente demandam mais tempo para se conclu rem como por exemplo as relativas a um investimento de elevado valor em uma obra de demorada conclus o uma usina hidrel trica por exemplo Essas despesas devem ser tratadas no mbito da plurianualidade 17 A origem desse princ pio est relacionada com o ciclo de produ o agr cola somente depois da colheita os contribuintes disp em de recursos para pagar os impostos No Brasil o artigo 34 da Lei 4 320 64 faz o exerc cio financeiro coin cidir com o ano civil Cap 2 indd 41 4 7 2011 16 34 46 42 OR AMENTO P
236. para um exerc cio fiscal antecedida pela LDO e pelo PPA Lei Org nica do Munic pio a lei municipal m xima Antes da Cons titui o de 1988 havia uma nica Lei Org nica dos Munic pios fede ral aplicada a todos eles Licita o Conforme o art 3 da Lei 8 666 93 A licita o destina se a garantir a observ ncia do princ pio constitucional da isonomia e a sele cionar a proposta mas vantajosa para a Administra o e ser processada e julgada em estrita observ ncia com os princ pios b sicos da legali dade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da probidade administrativa da vincula o ao instrumento convocat rio do julgamento objetivo e dos que lhes s o correlatos Liquida o Fase da execu o da despesa anterior ao pagamento que consiste na verifica o do direito adquirido pelo credor frente ao poder Anexo corrigido indd 202 4 7 2011 16 33 16 Anexo 203 p blico Nesta fase deve se verificar se o bem entregue ou o servi o exe cutado corresponde ao previsto em contrato se o valor reclamado est correto etc A verifica o tanto f sica como documental LOA Ver Lei Or ament ria Anual Manual T cnico do Or amento MTO Documento com defini es instru es e orienta es para a feitura do Or amento da Uni o Editado anualmente com modifica es pertinentes a cada exerc cio Dispon vel nas p ginas eletr nicas do Minist rio do Planejament
237. pel in compreens vel em que foi transformado por anos e anos de pr ticas inadequadas falsamente apresentadas como de dom nio exclusivo de t cnicos e especialistas uma caixa preta Essas s o as linhas gerais da perspectiva adotada ao longo de todo o li vro que deseja contribuir para que os or amentos p blicos sejam mais bem entendidos n o s por quem tem que elabor los Exe cutivo mas tamb m por quem tem que vot lo Legislativo e por quem deseja como cidad o eleitor contribuinte potencial mente benefici rio entend lo e avali lo Este livro foi elaborado com base na realidade or ament ria brasileira j levando em conta a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar 101 2000 mas tentando manter uma coer n cia que preserva mais a t cnica e sua fundamenta o v lida em todas as realidades que a legisla o sempre sujeita a mudan as uma tentativa de ser pr tico sem abrir m o de fundamentos Destina se a quem deve entender interpretar avaliar elaborar discutir emendar aprovar sancionar executar acompanhar emitir parecer sobre o or amento t cnicos or amentistas analistas de or amento assessores na rea vereadores prefeitos deputados senadores chefes de executivo cidad os e grupos engajadas no controle social estudantes de gradua o e p s gradua o de economia administra o contabilidade administra o p blica ci ncias sociais e ci ncias pol ticas Tendo e
238. pera se que a lin guagem simples venha a compensar enquanto forma a maneira potencialmente antiproped utica de expor um assunto que sem pre assusta o n o iniciado Nos cinco primeiros cap tulos feita a apresenta o do or a mento p blico definindo o situando o como subsistema no sis tema de planejamento e revelando sua natureza processual As Introdu o indd 21 4 7 2011 16 56 48 22 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA diferentes defini es de or amento p blico s o apresentadas no cap tulo 1 Nos cap tulos 2 e 3 ele discutido enquanto documento proposta or ament ria e lei or ament ria sendo revelada n o s sua estrutura mas as l gicas subjacentes a ela Os cap tulos 4 e 5 tratam respectivamente da anatomia do or amento sistema e do seu metabolismo processo Sua disseca o pode ser fei taa partir de diversas abordagens cada qual revelando um aspecto diferente e importante o que tenta se demonstrar no cap tulo 6 an lises e avalia es poss veis O cap tulo 7 procura contextualizar o or amento p blico no debate sobre desenvolvimento de forma r pida e panor mica para que sua import ncia seja ressaltada uma vez mais e para que ele seja compreendido como uma das partes de um todo maior a pol tica fiscal que o tem entre os seus principais instrumentos juntamente com a d vida p blica e a pol tica tribut ria Os cap tulos 8 9 e 10 tratam de desa
239. pesas definido levando se em conta somente as dificuldades de financiamento independente mente das necessidades econ micas e ou sociais e at mesmo dos riscos de governabilidade futura envolvidas na retra o das des pesas p blicas para gerar super vits visando em geral pagamento do principal e dos encargos financeiros da d vida Outro aspecto controverso das leis de responsabilidade fiscal diz respeito desconsidera o nelas embutidas das diferen as de realidades e situa es tanto regionais como de cultura e de fatores geradores de d ficits e d vidas Estabelecer medidas ge n ricas como um limite percentual fixo de gastos com certos ti pos de despesas v lidos para unidades federadas independente mente de suas realidades e circunst ncias pode implicar corre o de desvios em alguns casos mas tamb m pode implicar redu o de efici ncia em outros Mas as leis de responsabilidade fiscal s o um fato e pega ram Com isso a fase da execu o or ament ria se tornou mais Cap 5 indd 90 4 7 2011 16 35 48 O processo or ament rio 91 exigente devendo o gestor demonstrar periodicamente que est agindo com responsabilidade na condu o das finan as p blicas Novos demonstrativos sint ticos devem ser elaborados e torna dos p blicos bimestralmente quadrimestralmente e anualmente tornando p blicas situa es de desvio ou descontrole e exigindo corre es de rota Se num dado trimestre os lim
240. pini o do eleitor m dio Com isso os pol ticos e burocratas ser vem aos interesses da maioria e n o aos seus pr prios estes con trolados pelos pol ticos eleitos para que materializem suas pro messas de campanha eleitoral e aqueles controlados pelos eleitores que se negam a reeleg los ou aos membros dos seus partidos caso se desviem em demasia das promessas com as quais obtiveram os votos H controv rsia a respeito de serem os pol ticos homens al tru stas ou seja pessoas que procuram acima de tudo o bem Cap 9 indd 127 4 7 2011 16 37 55 128 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA comum atribu do ao governo na concep o democr tica liberal ou simplesmente seres ego stas como todos os demais amea ando utilizar o poder adquirido pelo voto para fins pessoais familiares e corporativistas Todavia no debate te rico n o se coloca em d vida que tanto num caso como noutro governantes altru stas ou governantes ego stas a democracia representativa funciona como um regime aceitavelmente adequado para que o bem co mum seja aproximadamente atingido Caso se conceba o pol tico como altru sta a democracia d lhe a base de legitimidade para enfrentar os interesses particulares que se contraponham aos in teresses gerais ele age em nome da maioria Uma das qualidades intr nsecas avaliadas pelos eleitores exatamente a que se refere ao esp rito p blico e folha de servi os sociedade
241. preens o da pe a lei or ament ria fa zendo uso correto de suas partes componentes iii antecedentes da lei or ament ria e iv t cnica or ament ria por programas OBRIGATORIEDADES E PROIBI ES NA LEI OR AMENT RIA A confec o da pe a or ament ria segue preceitos estabeleci dos nas Constitui o Federal estaduais e leis org nicas muni cipais bem como nas leis federais que disciplinam as finan as o or amento e a contabilidade p blica Al m disso pode ser ante cedida por leis espec ficas para cada exerc cio or ament rio como leis de diretrizes or ament rias e planos plurianuais Algumas das mais importantes determina es emanadas das Constitui es e de leis federais s o as seguintes receita e despesa devem se equilibrar exig ncia que con sagra o princ pio or ament rio do equil brio s o proibidos elementos estranhos receita e despesa no or amento exceto em poucos casos excepcionais previs tos em lei o princ pio da exclusividade legalizado receitas com impostos n o devem ser previamente com prometidas com nenhum tipo de despesa normatiza o do princ pio da n o afeta o das receitas os valores or ament rios devem ser lan ados pela sua totalidade sejam receitas sejam despesas princ pio do or amento bruto os or amentos de uma mesma unidade da federa o de vem ser totalizados princ pio da totalidade 1 Eno Brasil com efeito a lei or ament r
242. prio C digo de Contabilidade a Constitui o de 1934 atri buiuao Executivo e n o ao Legislativo a elabora o eapresenta o do or amento justificando a mudan a pelo fato de que a compe t ncia t cnica para or amentar estava nas m os do Executivo e embora constitucionalmente fosse de iniciativa do Legislativo an tes de 1934 era o Executivo quem de fato o elaborava entregando a pe a or ament ria para ser apresentada pelo Legislativo A Constitui o de 1937 muito mais autorit ria acabou com pletando o quadro de centraliza o no Executivo e mais do que isso no Executivo federal deixando o or amento basicamente por conta de um departamento administrativo sob total controle do Presidente da Rep blica No in cio dos anos 1940 o Presidente ampliou ainda mais seus poderes controlando atrav s da nome a o de seus membros os Conselhos Administrativos que foram Cap 11 indd 141 4 7 2011 16 38 33 142 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA criados para aprovar os projetos de or amento dos Estados e Mu nic pios al m de fiscalizar sua execu o Esse quadro muda somente com a democratiza o do segundo p s guerra quando a Constitui o de 1946 devolve poderes sobre o or amento ao Legislativo redefine a fun o do Tribunal de Contas e clareia um conjunto de princ pios or ament rios a serem obedecidos A tend ncia centralizadora e autorit ria latentemente pre sente mesmo nos per odos de d
243. r ament rias entre os diferentes rg os da administra o p blica e entidades da administra o indireta Permite identificar quem o res pons vel pelos gastos Classifica o or ament ria Sistema de identifica o de receitas e des pesas de acordo com um plano de contas pr vio que possibilita a com preens o e gest o dos recursos e das despesas ampliando o controle administrativo e pol tico por meio de registros e de demonstrativos con t beis a base da linguagem or ament ria As portarias interministe rial Minist rio da Fazenda e Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o 163 2001 e a portaria do Minist rio do Planejamento 42 1999 definem e explicitam as classifica es da receita e da despesa para todas as esferas de governo no Brasil Classifica o por categorias econ micas Classifica o das receitas e despesas em opera es correntes ou de capital objetivando propiciar elementos para uma avalia o do efeito econ mico das transa es do setor p blico Classifica o por elementos de despesa Classifica o que identifica o objeto da despesa Pessoal Civil Obriga es Patronais Subven es Sociais Obras e Instala es etc Classifica o segundo a modalidade de aplica o da despesa Clas sifica o da natureza da despesa que indica se os recursos s o aplicados diretamente pelos governos que adquirem os bens servi os Munici pio por exemplo ou se s o recursos
244. r ament rio no interior de um per odo plurianual A elabora o de propostas e previs es que considerem per odos mais longos configurando uma sistem tica de planeja mento or ament rio de m dio prazo tem sido a t cnica adotada para bem conviver com esse aspecto do processo or ament rio OR AMENTO PROGRAMAS A t cnica de or amenta o por programas uma das mais consagradas desde que foi concebida e adotada nos anos 1960 nos Estados Unidos e posteriormente disseminada pelo mundo com apoio de organismos multilaterais como a ONU Organi za o das Na es Unidas O elemento diferenciador b sico dessa t cnica em rela o s anteriormente utilizadas expresso pela ado o de uma classifica o funcional program tica das despesas que permite ao governo transformar a gest o or ament ria em 4 No Brasil a Constitui o Federal prev a figura da LDO Lei de Diretrizes Or a ment rias acatadas nas Constitui es Estaduais e Leis Org nicas dos munic pios Ela ser mais detidamente apresentada no cap tulo 4 5 No Brasil a Constitui o Federal prev a figura do PPA Plano Plurianual aca tada nas Constitui es Estaduais e Leis Org nicas dos munic pios Ele ser mais detidamente apresentada no cap tulo 4 6 A respeito do Or amento Programa ver Belchior 1976 Diamond 2005 Machado e Teixeira 1979 Novick 1969 ONU 1971 Rabelo 1979 Hinrichs e Taylor 1974 Cap S3 indd 64 4
245. r lembrada devido ao seu impacto sobre a funcionalidade do sistema de financiamento das pol ticas p blicas no contexto do federalismo Trata se do tratamento dado pelos constituintes s quest es de vincula o de receitas e de concomit ncia entre responsabilidades por gastos e fontes de financiamento consensual a avalia o de que o clima municipalista e descentralizador do momento em que foi deci dida a Constitui o de 1988 aliado s fortes press es pelo resgate de direitos sociais vindas das ruas desde o movimento das dire tas j provocou uma amplia o da transfer ncia de recursos da Uni o para estados e munic pios sem preocupa o em equilibra la com a concomitante transfer ncia de atribui es Tamb m h um Cap 11 indd 149 4 7 2011 16 38 33 150 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA relativo consenso de que a vincula o de recursos a certos tipos de despesa educa o por exemplo e s transfer ncias constitu cionais provocaram a incapacidade da Uni o de fazer frente aos seus compromissos gerando um esfor o desta para arrecadar no vos tributos geralmente n o vinculados a transfer ncias e sendo indiretos menos equitativos e para contingenciar recursos trans fer veis via FSE Fundo Social de Emerg ncia criado em 1996 FEF Fundo de Estabiliza o Fiscal at 1999 DRU Desvincu la o das Receitas da Uni o a partir de 2000 N o s da Constitui o se originaram melhorias
246. r prejudicado pela falta de investimentos em infra estrutura por exemplo E isso coloca a pol tica or ament ria diante de dilemas extremamente comple xos deve o or amento priorizar investimentos em infraestrutura ou em pol ticas sociais Ou para complicar ainda mais a prio ridade deve recair sobre essas pol ticas ou sobre o pagamento da d vida ficando tanto as despesas com portos e estradas ou com sa de e educa o em segundo plano Em termos conceituais a prioridade situa se no campo da aloca o de recursos da dis tribui o da renda ou da estabiliza o A preocupa o central localiza se no curto prazo reino da pol tica econ mica ou da macroeconomia ou no longo prazo reino da pol tica de desen volvimento ou da microeconomia Al m de instrumento fundamental para o desenvolvimento econ mico o or amento tamb m um importante catalisador do desenvolvimento institucional na medida em que seu aperfei oamento o maior cuidado com sua elabora o execu o e ava lia o fortalecem as rela es democr ticas com consequ ncias ben ficas sobre a capacidade da sociedade de atuar coletivamente na dire o de pr ticas pol ticas melhores e de objetivos econ micos e sociais mais ambiciosos De um lado a insufici ncia ou a m qualidade da gest o or ament ria pode ser tomada como ind cio de comunidades e sociedades s voltas com problemas s rios nos processos de tomada de decis o que envolvem escol
247. ra a falta de aten o fa a com que pare am sin nimos Um or amento nico tem apenas um centro de decis o um or amento que totalize outros tem mais do que um centro de decis o exigindo que sejam articulados entre si o que indica a necessidade de procedimentos e mecanismos de decis o e a o muito diferentes Princ pio da universalidade o or amento deve abarcar todo o universo de receitas e despesas p blicas com o objetivo de que nenhuma movimenta o financeira escape ao controle Por outro lado implica que receitas e despesas que n o seja de natu reza estritamente p blica n o devem ser inclu das no or amento como por exemplo receitas de que o governo seja apenas fiel deposit rio devendo repass las a terceiros Princ pio dos valores brutos os valores devem ser lan ados sem qualquer tipo de abatimento ou desconto devendo os valo res l quidos resultar de um lan amento bruto menos outro lan a 14 No Brasil embora a Constitui o Federal adote o princ pio da unidade j pre sente na Lei 4 320 64 ela mesma cria os or amentos fiscal da seguridade social e dos investimentos das estatais ou seja tr s or amentos cujo controle s pode se dar pela l gica do princ pio da totalidade 15 Art 2 3 e 4 da Lei 4 320 64 Cap 2 indd 39 4 7 2011 16 34 46 40 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA mento que o reduz Por exemplo se uma empresa presta servi os ao governo no valor
248. ra do autor foi adotada frente leitura que faz do tema or ament rio na atualidade O or amento p blico como instrumento para o desenvolvimento um tema que nos anos 1980 foi relegado a segundo plano depois de ter sido motivo de muito debate e inova es nos anos 1950 70 A desconfian a nas potencialidades n o s do planejamento or ament rio mas de toda a interven o governamental marcou as duas ltimas d cadas do s culo XX por for a da crise fiscal generalizada incluindo o imenso d ficit p blico americano do questionamento vis o keynesiana do papel do governo pol tica econ mica ativadora da demanda do esgotamento do modelo de desenvolvimento por substitui o de importa es experimentado pelos pa ses em de senvolvimento da recusa presente nas propostas pol ticas e ideol gicas hegem nicas de incluir na agenda dos grandes temas Prefaciais corrigido indd 15 21 7 2011 00 34 25 16 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA do s culo XXI o debate sobre assuntos governamentais acusados de perturbadores do bom funcionamento dos mercados Passada a fase de euforia ultra liberalizante e de ira anti pla nejamento e tendo que ser enfrentados os obst culos ao bom funcionamento dos governos que continuam t o necess rios como antes os esfor os te ricos e pr ticos para uma gest o p blica de qualidade foram retomados e com eles retornaram as preocupa es com o or amento p blico ago
249. ra fixa o de conte do e debate 1 Explique porque a aplica o do or amento programa depen de de um governo que organize matricialmente a sua a o 2 Por que a integra o entre gest o or ament ria e financiera necess ria para o bom desempenho dos gastos p blicos 4 7 2011 16 37 41 O DESAFIO POL TICO DO OR AMENTO DEMOCRACIA REPRESENTATIVA X DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Os sistemas e processos or ament rios p blicos s o estrutu rados e organizados para que sejam assegurados a gest o e o con trole pol tico das receitas e despesas do governo sendo os gestores e tomadores de decis o respectivamente os pertencentes a uma burocracia p blica basicamente constitu da por meio da escolha por m rito admiss o por concurso p blico e os eleitos por voto popular assun o por meio de elei es Est o inseridos portan to no contexto pol tico geral da democracia representativa em que os eleitores contribuintes t m o direito de escolher periodi camente os que decidir o sobre as receitas despesas e d vida p blica e o dever permanente de contribuir para o financiamento das atividades governamentais A id ia central a de que o go verno age quando gasta em nome e benef cio do conjunto da popula o e esfor a se quando arrecada para praticar tributa o justa e equitativa Ao perseguir esse duplo objetivo o governo toma decis es que envolvem ju zos de valor que em tese aproximam se da o
250. ra marcadas por dois aspectos fundamentais i a tentativa de melhorar t cnicas procedimentos e metodologias de gest o financeira e or amen t ria e ii os esfor os para que a transpar ncia or ament ria e o protagonismo cidad o permitam democracia retomar o con trole das finan as p blicas Hoje o or amento p blico tido nos c rculos mais conscien tes das transforma es econ micas e sociais em curso como tema de interesse n o s de governos mas tamb m de institui es que os fiscalizam e pressionam por melhor desempenho de empresas que est o sendo levadas a um novo tipo de relacionamento com o poder p blico mediadas por ag ncias reguladoras contratos de gest o parcerias p blico privado de rg os de fomento e de financiamento internacionais de ag ncias multilaterais de diver sos tipos por isso que crescente o n mero de cursos visando pre parar profissionais de gest o or ament ria ou formar competentes agentes fiscalizadores das contas p blicas por isso tamb m que se amplia o n mero de cursos de gradua o e p s gradua o que incluem a gest o or ament ria e financeira p blica entre suas disciplinas No Brasil especificamente o advento da Lei de Responsabili dade Fiscal maio de 2000 gerou uma nova onda de capacita o para o enfrentamento das quest es or ament rias que s tem correspondente de propor es aproximadas no final dos anos 1950 in cio dos anos 1960 qu
251. ra pode ser chamado de ma tricial porque pode se perceber sua estrutura o para a a o por meio de um diagrama matricial como o seguinte baseado no exemplo acima Quadro 3 Exemplo de organiza o matricial da a o governamental Pr Crian a Programa Municipal para Redu o da Desnu tri o Infantil responsabilidades e recursos Projeto de Projeto Projeto Saneamento Projeto Fomento Assist ncia Contra a Alimenta o Amamenta o M e Carente Diarr ia Escolar Secretaria da R Sa de Secretaria da R Educa o Secretaria de R Assist ncia Social Secretaria de R Saneamento Secretaria de Atividade Atividade Atividade Atividade Finan as de gest o de gest o de gest o de gest o or ament ria or ament ria or ament ria or ament ria e financeira e financeira e financeira e financeira para o projeto parao projeto parao projeto para o projeto Secretaria Atividade de Atividade de Atividade de Atividade de Jur dica apoio jur dico apoio jur dico apoio jur dico apoio jur dico ao projeto ao projeto ao projeto ao projeto Gabinete do Atividade de Atividade de Atividade de Atividade de Prefeito apoio pol tico apoio pol tico apoio pol tico apoio pol tico ao projeto ao projeto ao projeto ao projeto Fonte Elabora o pr pria Quando se l esse quadro matriz pelas colunas leitura vertical poss vel identificar o conjunto
252. ransforma o plano de governo num conjunto de a es vi veis e avali veis constituindo se pois numa grande aju da para a organiza o e para a materializa o das a es e medidas demandadas pela sociedade nos pleitos eleitorais e nas decis es legislativas no campo das finan as e da pol tica p blicas 1 Ver uma discuss o atual sobre as metodologias or ament ria e sua intera o em Diamond 2005 Cap 8 indd 117 4 7 2011 16 37 39 118 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Seu foco nas finalidades entretanto aliado ao fato de que os programas s o alocados em departamentos divis es e se es ad ministrativas que disputam recursos que uma vez alocados in corporam se s demandas anuais dessas unidades d lhe uma natureza incremental indesejada Mesmo atingidos os objetivos pelos quais programas e projetos s o criados eles continuam re querendo recursos de forma dif cil de evitar em decorr ncia da in rcia institucional t pica de organiza es p blicas tradicionais que as inova es nem sempre conseguem banir por isso que a t cnica do or amento base zero apesar de ter se revelado inapli c vel em toda a sua extens o uma ferramenta que pode ajudar no enfrentamento do desafio de reduzir a incrementalidade do gasto p blico O or amento base zero prop e que a cada novo or amento os programas sejam zerados mantendo se somente os que forem devidamente justificados com dota es replane
253. re ais numa obra p blica n o poder faz lo porque apesar de ter dinheiro para gastar n o tem autoriza o para isso Da ser pos s vel afirmar que diferentemente dos particulares os entes p bli cos precisam para poder gastar de dois caixas um o tradicional recursos financeiros l quidos que podem ser complementados por cr dito e outro exclusivo do setor p blico autoriza es le gislativas para gastar ou cr dito or ament rio Estruturalmente falando pe a ou proposta or ament ria e lei or ament ria s o a mesma coisa Podem ser feitas altera es de valores de rubricas etc mas nada que altere o documento em sua forma de apresenta o De fato toda lei or ament ria uma pe a or ament ria aprovada embora nem toda pe a or ament ria seja uma lei or ament ria Assim depois de apresentados os ele mentos constitutivos e as diretrizes para elabora o da pe a resta pouco a tratar para se entender tamb m a lei or ament ria Assim sendo no presente cap tulo ser o enfrentados por n o terem sido Cap 3 indd 57 4 7 2011 16 35 04 58 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA no cap tulo anterior em que se tratou da proposta or ament ria os seguintes assuntos relevantes para o completo entendimento da lei or ament ria enquanto tramitando no Legislativo e depois disso i obrigatoriedades e proibi es na lei or ament ria ii t c nica para a leitura e com
254. rentes concep es Redija um texto curto argumentando sobre a import ncia de boa gest o or ament ria para o desenvolvimento econ mico 4 7 2011 16 37 14 O DESAFIO T CNICO DO OR AMENTO OR AMENTO PROGRAMA GOVERNO MATRICIAL E INTEGRA O OR AMENT RIA E FINANCEIRA Em que pesem as cr ticas ao or amento programa e as reais dificuldades para implement lo efetivamente ele ainda se cons titui numa metodologia que agregando elementos parciais de outras metodologias como as do or amento por performance e do or amento base zero merece mais do que outras esfor os adicionais para que seja adotado pela gest o p blica dadas as afi nidades de suas caracter sticas com as tarefas com que se deparam os governos Os principais desafios t cnicos para a ado o bem sucedida do or amento programa s o de natureza operacional trata se de ven cer os obst culos para que o governo atue por programas e de or ganizar sistemas que integrem a gest o or ament ria e financeira O or amento programa estrutura os gastos p blicos de acor do com as fun es governamentais e de acordo com os programas e projetos concebidos para o cumprimento dessas fun es Ao faz lo permite que se identifiquem claramente essas fun es que elas sejam priorizadas e que sejam explicitadas as iniciativas concretas para cumpri las de uma forma articulada compatibili zando finalidades e meios programas Desse modo o or amen to programa t
255. resentadas algumas abordagens pos s veis combinando se tipos de an lise avalia o e fases etapas do processo or ament rio Alguns coment rios s o feitos a seguir a respeito de cada uma das 16 possibilidades identificadas Quadro 2 Tipos de an lise em cada fase do processo or ament rio interno Controle externo Avalia o 14 15 Documental De consist ncia Processual De resultados Elabora o 1 2 3 4 Discuss o aprova o 5 6 7 8 Execu o controle 9 10 11 12 16 Fonte Elabora o pr pria AN LISE AVALIA O NA FASE ETAPA DE ELABORA O 1 Documental Os rg os do Poder Fxecutivo respons veis pela finaliza o da proposta or ament ria a ser enviada para o Legislativo checam 4 7 2011 16 36 49 An lises e avalia es do or amento e da execu o or ament ria 97 se ela cont m todos os elementos exigidos pela lei e outros consi derados necess rios pelo governo Checam tamb m a qualidade das informa es contidas em cada uma das partes em que se constitui a proposta or ament ria De menor import ncia mas ainda assim necess ria a verifica o da apresenta o do do cumento capa identifica o dos anexos sum rio corre o gra matical etc 2 De consist ncia Na sua proposta or ament ria anual o Poder Executivo deve respeitar por for a de lei o disposto na Lei de Diretrizes Or a ment ria e no Plano Plurianual Portanto dev
256. ri las A execu o or ament ria implica a gest o de dois caixas o das dota es or ament rias e o dos recursos financeiros dinhei ro propriamente dito Essa distin o fundamental quando um valor aparece no or amento atribu do a uma finalidade pavi menta o da rua X R 100 000 por exemplo a decis o de gas t lo com a finalidade explicitada foi tomada mas a obra pode n o ser realizada caso os recursos previstos na estimativa da re ceita n o se confirmem Na verdade a dota o or ament ria um determinado valor associado a um determinado destino na lei or ament ria ape nas uma autoriza o legislativa para efetuar uma despesa at certo limite Se haver ou n o e quanto dinheiro para realiz la total ou parcialmente um outro assunto pois as despesas s o or adas com base numa expectativa de receita que pode ou n o se confir mar Assim as seguintes situa es s o poss veis existe autoriza o de despesas de R 100 000 para a pavi menta o da rua X e h dinheiro para realiz la condi es or ament rias e financeiras suficientes a obra pode ser contratada existe autoriza o mas n o h dinheiro condi es or a ment rias suficientes e condi es financeiras insuficientes a obra ser adiada at que as condi es financeiras sejam obtidas atrav s de amplia o da receita redu o de outra despesa ou contra o de empr stimo h dinheiro mas
257. roles dos gastos e dos resulta dos deles derivados por meio de mecanismos mercantis econ micos em detrimento do atual modelo no qual os principais instrumentos de controle do gasto p blico s o pol ticos mais es pecificamente parlamentares Trata se pois de um mudan a em profundidade com forte impacto nas caracter sticas e possibilidades das institui es cria das para o controle da despesa p blica entre as quais a principal o or amento Cabe a pergunta quando somente as receitas e despesas diretamente relacionadas ao funcionamento dos tr s poderes restarem no or amento p blico se um dia isso ocorrer 4 Sobre novas exig ncias gest o or ament ria desde o final do s culo XX ver Umansky 2004 Cap 10 indd 136 4 7 2011 16 38 14 O desafio institucional do or amento entidades p blicas n o governamentais 137 ser a t cnica da or amenta o ainda adotada para o controle das demais despesas necess rias para prover bens p blicos cedo ainda para uma resposta mas j passou da hora de se come ar a pensar sobre o futuro do or amento p blico numa sociedade em que a l gica econ mico mercantil vai aos poucos substituindo a l gica pol tico parlamentar no trato com receita despesa e d vida p blica Aceita esta argumenta o decorre que o or amento p blico uma institui o cuja discuss o para aperfei oamento en seja um debate mais amplo o das novas formas de relacionamento
258. ros Para haver homogeneidade no tratamento da despesa uma classifica o nica para todos os entes governamentais Cap 2 indd 52 4 7 2011 16 34 47 A proposta or ament ria 53 Classifica o funcional program tica a mais recente das classifica es esta de todas a de natureza mais gerencial Seu objetivo responder seguinte quest o qual o objetivo do gasto Para o exerc cio de que fun o do governo educa o sa de pla nejamento administra o justi a a despesa contribuiu Qual foi o programa governamental que a despesa sustentou A id ia por tr s dessa classifica o a de que h uma s rie de fun es governamentais que podem ser previamente identificadas e que essas fun es s o mais bem atendidas quando o governo as en frenta por programas conjunto de a es articuladas originadas do planejamento governamental dotadas de meios financeiros para atingir objetivos espec ficos ao longo de um per odo de tem po desenvolvendo se por meio de projetos e atividades sob res ponsabilidade de diferentes unidades da estrutura administrativa agindo isoladamente ou em grupos Assim concebida essa clas sifica o a respons vel por estruturar a pe a or ament ria como or amento programa conceito desenvolvido no cap tulo 3 Essas 4 classifica es permitem saber a respeito dos valores gastos quem gastou classifica o institucional com o que classifica o por elementos com que
259. s Monografias VI Pr mio Tesouro Nacional p 511 549 MOOJEN Guilherme 1959 Or amento p blico Estudo te rico e pr tico dos or amentos estaduais do Brasil e da Am rica do Norte Rio de Janeiro Edi es Financeiras MUELLER D C 1976 Public choice a survey Journal of Economic Literature v 14 n 2 p 395 433 jun MUSGRAVE Richard A e MUSGRAVE Peggy B 1973 Finan as p blicas teoria e pr tica Rio de Janeiro S o Paulo Ed Campus EDUSP 1980 NASCIMENTO Cl udio 2001a Acompanhamento da execu o or a ment ria Bras lia MPOG IBAM BNDES 2001b Elabora o das diretrizes or ament rias e do or a mento Bras lia MPOG IBAM BNDES N BREGA Mailson da 2000 O Brasil em transforma o S o Paulo Ed Gente NOVICK David Org 1969 Program budgeting 2 ed New York Holt Rinehart and Winston Biblio indd 183 4 7 2011 16 34 09 184 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA NUNES Edson de Oliveira 2010 A gram tica pol tica do Brasil Clientelismo corporativismo e insulamento burocr tico Rio de Janeiro Garamond NUNES Selene Peres Peres amp NUNES Ricardo da Costa 2001 Insti tui es or ament rias uma agenda para reformas p s Lei de Respon sabilidade Fiscal In Brasil Secretaria do Tesouro Nacional Finan as p blicas Monografias V Pr mio Tesouro Nacional p 637 710 OATES Wallace 1972 Fiscal federalism New York Harcourt Brac
260. s para a execu o or ament ria em valor superior ao inicialmente previsto na lei or a ment ria Ver Cr dito Adicional Accountability Capacidade dos interessados de responsabilizar os que agem em seu nome e interesse associada a procedimentos e mecanis mos propiciadores de pronta resposta e respectivas san es para os ca sos de desvios de conduta ou de finalidade H uma estreita rela o entre accountability e transpar ncia na gest o dos recursos p blicos Administra o direta Estrutura administrativa necess ria constitui o material dos tr s poderes Executivo Legislativo e Judici rio em todos os n veis de governo federal estadual municipal e do distrito federal Constitui se de minist rios secretarias departamentos tribu nais c maras e demais tipos de rg os p blicos necess rios a o ad ministrativa do Estado Administra o indireta Conjunto de entidades p blicas dotadas de personalidade jur dica pr pria compreendendo autarquia empresa 1 Este gloss rio se beneficiou e pode ser complementado pelas seguintes fontes Gloss rio de Termos Or ament rios e Afins publicado na Revista da ABOP vol 13 n 2 set dez 1992 encartado no Subs dio INESC ano IV n 28 mai 1996 Gloss rio da STN http www tesouro fazenda gov br servicos glossario glossario a asp Gloss rio Econ mico do Minist rio da Fazenda http www fazenda gov br portugues glossario glossario s asp Gl
261. s que se re alizam de modo cont nuo e permanente sem prazo determinado para se concluir como no caso de projeto do qual resulta um produto ou servi o necess rio manuten o da a o do governo Autarquia Entidade administrativa aut noma criada por lei com per sonalidade jur dica de direito p blico patrim nio e receitas pr prios e atribui es estatais espec ficas para realizar os fins que a lei lhe atribuir geralmente t picas de administra o p blica Goza de gest o adminis trativa e financeira aut noma fazendo parte da administra o indireta Pelo princ pio da totalidade ou da unidade o or amento da autarquia aprovado juntamente com o da administra o direta Aut grafo Documento com a reda o final de dispositivos aprovados pelo Poder Legislativo enviado para san o do Poder Executivo A lei or ament ria anual enviada ao Poder Executivo depois de aprovada na forma de aut grafo Cabe a ele a esta altura sancionar ou vetar total ou parcialmente a lei Balancete da despesa Demonstrativo cont bil que sintetiza a evolu o da despesa p blica durante um per odo de tempo geralmente mensal informando os valores previstos as altera es por meio de cr ditos adi cionais empenhados e pagos Balancete da receita Demonstrativo cont bil que sintetiza a evolu o da receita p blica durante um per odo de tempo geralmente mensal informando os valores previstos e realizados Bala
262. s sobre como cal cul lo e sobre em que momento da execu o or ament ria pode ser aventado uma expectativa de excesso de arrecada o logo no primeiro trimestre duvidosa Execu o da despesa A execu o da despesa consiste na sua realiza o ao longo do per odo fiscal Respeita as seguintes etapas registro dos cr ditos or ament rios programa o financeira de desembolso licita o empenho liquida o e pagamento ver verbetes Podem ocorrer retifica es abertura de cr ditos adicionais e amplia o de despesa Anexo corrigido indd 198 4 7 2011 16 33 15 Anexo 199 obrigat ria de car ter continuado caso em que medidas corretivas de vem ser tomadas para evitar o desequil brio A execu o da despesa deve ser demonstrada periodicamente por meio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria e do Relat rio de Gest o Fiscal Execu o da receita A execu o da receita consiste na sua realiza o ao longo do per odo fiscal Respeita as seguintes etapas lan amento arrecada o e recolhimento ver verbetes Podem ocorrer ren ncias de receita mediante autoriza o legal devendo ser compensadas com im pactos sobre as metas fiscais devidamente demonstrados A execu o da receita deve ser demonstrada periodicamente por meio do Relat rio Resumido da Execu o Or ament ria e do Relat rio de Gest o Fiscal Fixa o da despesa Na lei or ament ria estabelecimento dos valores m
263. se de zelar por um maior conhecimento de economia do setor p blico na forma o dos egressos dos cursos de Direito assim como de cursos espec ficos oferecidos aos profissionais j atuantes Entre esses profissionais ali s urgente uma forma o corresponden te s mudan as profundas e reformas em curso no Brasil desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal Cap 11 indd 166 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 167 Requisitos pol ticos Fazer valer a democracia e fazer valer as leis ou ao contr rio fazer leis que valem s o a ess ncia dos requisitos pol ticos neces s rios ao controle social dos gastos p blicos N o faz sentido falar em controle social dos gastos p blicos e de tudo o mais sen o sob um regime democr tico Um regime democr tico existe de fato e n o somente por an ncio quando o interesse pela coisa p blica existe e mobiliza Assim grande parte dos desafios ao controle social dos gastos p blicos coincide com os desafios para a plena constitui o da democracia Os gastos p blicos nunca tiveram tanta import ncia como para os indiv duos das sociedades atuais em que eles representam parcelas grandes e crescentes de toda a riqueza gerada anualmente Ao mesmo tempo a democracia como a melhor das formas de con trol los e coloc los a servi o da coletividade nunca esteve sob t o fortes questionamentos ou nunca desde que se consa
264. smo da curiosidade internacional cujo alcance e validade est o sendo testados O conjunto de inova es anteriormente apresentado permite afirmar que desde meados dos anos 1980 at os dias atuais o Bra sil fez e est fazendo inquestion veis progressos t cnicos legais pol ticos e cognitivos na gest o or ament ria e financeira bem como no controle das pol ticas fiscal e monet ria Embora haja muito ainda a fazer e seja permanente a necessidade de zelar para evitar que retrocessos ocorram h motivos para comemorar e raz es para aumentar a confian a no pa s no contexto da globa liza o financeira em que essa confian a vital Os desafios a serem enfrentados s o discutidos na pr xima se o DESAFIOS EM PERSPECTIVA PARA A GEST O OR AMENT RIA NO BRASIL Para um controle mais efetivo dos gastos p blicos no Brasil restam apesar dos avan os verificados no in cio dos anos 1960 e no per odo 1980 2000 v rios desafios a serem vencidos a seguir apresentados agrupados entre requisitos t cnicos requisitos le gais requisitos cognitivos e requisitos pol ticos Requisitos t cnicos Indicadores de desempenho Assim como numerosos go vernos que est o em busca de melhor performance no cum primento de seus pap is social e econ mico especialmente no 4 A esse respeito ver tamb m o interessante estudo de Nunes e Nunes 2001 5 Para melhor compreens o do significado e da import ncia dos indicadores de
265. stema pois a similitude das t cnicas e documentos um requisito necess rio para a uniformidade das informa es que servem de base para o planejamento em todos os n veis de governo e para alimentar a contabilidade social O SISTEMA OR AMENT RIO NO SISTEMA DE PLANEJAMENTO O sistema integrado de planejamento de que o sistema or a ment rio uma das partes constitu do de um Plano Diretor de Desenvolvimento cuja finalidade balizar o desenvolvimento f sico territorial e socioecon mico da regi o a que se refere Dele devem constar fun es e usos dos espa os objetivos voca es metas demandas por infraestrutura zoneamento normas para edifica es etc Trata se portanto de um amplo posicionamento a respeito do futuro da cidade levando em conta seus pontos for tes e fracos e desenhando suas possibilidades futuras mediante certos investimentos e a es identificados como priorit rios Em grande medida um plano diretor um posicionamento a respeito do futuro baseado na correla o de for as do momento em que foi elaborado Seu prazo de validade indeterminado ser revisto quando se alterar a correla o de for as ou dados novos se apre sentarem face aos diagn sticos e avalia es de que partiu O Plano Diretor de Desenvolvimento se desdobra em v rias leis urban sticas zoneamento urbano c digo de obras planta gen rica de valores disciplinamento do sistema vi rio etc cuja validade suplant
266. stima a receita com pequena margem de erro define montantes de despesas consistentes com as reais ne cessidades dos programas e atividades trabalha a prioriza o com base em elementos politicamente pactuados Assim a ava lia o do resultado na fase de elabora o or ament ria a avalia o das qualidades pol tica e t cnica do or amento Se ela for ruim o or amento n o ter sido um resultado aproveit vel no processo decis rio AN LISE AVALIA O NA FASE ETAPA DE DISCUSS O APROVA O 5 Documental O Poder Legislativo com o apoio das suas respectivas comis s es procede an lise avalia o da proposta or ament ria a par tir de seu ponto de vista considerando aspectos legais t cnicos e crit rios pol ticos envolvidos na defini o de prioridades Deve preocupar se tamb m com a qualidade dos pr prios documen tos emendas pareceres etc 6 De consist ncia Um dos principais quesitos neste mbito nas casas legislati vas diz respeito consolida o das emendas preciso que as comiss es as re nam agrupem e negociem para que a vota o em plen rio n o resulte em decis es incompat veis inconsisten tes ou contradit rias 7 Processual A discuss o legislativa bastante complexa tendo em vista a manifesta o em seu interior de posi es pol ticas contradit rias t picas de um regime democr tico em que a oposi o ao governo permitida e desejada Tamanha esta co
267. t dez COSTA Alan Gonzaga da 1999 Siafi e as finan as governamentais uma abordagem hol stica In Secretaria do Tesouro Nacional Finan as p blicas Monografias II Pr mio Tesouro Nacional p 573 614 DEAN P N 1989 Presupuestaci n del gobierno en pa ses en desarrollo Londres y Nueva York Routledge DIAMOND Jack 2003 El papel de la auditor a en la gesti n financiera dentro del sector p blico panorama internacional Revista Internacio nal de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXXI n 51 p 119 164 mar abr 2005 De la presupuestaci n por programas a la presupues taci n por desempe o el desafio para las econom as de los mercados emergentes Revista Internacional de Presupuesto P blico Buenos Aires ASIP a o XXXIII n 57 p 87 125 mar abr FARIA Rodrigo O de 2010 Or amento por resultados tend ncias perspectivas e desafios SOF FERLIE Ewan ASBURNER Lynn FITZGERALD Louise e PETTIGREW Andrew 1996 A nova administra o p blica em a o Bras lia Ed UnB ENAP 1999 FREY Klaus 2000 Pol ticas publicas um debate conceitual e reflex es referentes pr tica de an lise de pol ticas p blicas no Brasil Planeja mento e Pol ticas P blicas IPEA Rio de Janeiro n 21 p 211 259 jun GIACOMONI James 1992 Or amento p blico 4 ed S o Paulo Atlas GIAMBIAGI F bio e AL M Ana Cl udia 2000 Finan as p blicas teoria e pr tica 2
268. t rio Reforma do aparelho do Estado Uma forte preocupa o com o enxugamento e a profissionaliza o dos quadros do fun cionalismo p blico federal marcou o in cio do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso trazendo tona a proposta de re forma do aparelho do Estado sob lideran a do ent o ministro Luiz Carlos Bresser Pereira que a partir do extinto Minist rio da Administra o e da Reforma do Estado MARE propunha uma Cap 11 indd 154 4 7 2011 16 38 34 Gest o or ament ria no Brasil hist ria recente e perspectivas 155 alternativa gerencial s estruturas burocr ticas do governo vi sando maior agilidade descentraliza o e maior efici ncia a par tir de uma redefini o das fun es do Estado e do governo Em que pese n o ter conseguido levar a termo a herc lea tarefa que assumira a a o daquele minist rio deixou um importante saldo para a melhoria do desempenho governamental continua pul sante a id ia de que preciso profissionalizar a burocracia p blica no Brasil e incutir lhe o sentido weberiano de miss o e houve um m nimo de avan o na cria o de carreiras estrat gicas cujos car gos est o crescentemente sendo ocupados via concurso por qua dros com maior qualidade t cnica do que se verificou no passado atra dos por sal rios competitivos Estabiliza o monet ria O novo quadro de estabilidade mo net ria criado pela pol tica econ mica desde o Plano Real 1995 por vias
269. ta vinculada quando destinada exclusivamente a uma determinada despesa n o po dendo ter destino diferente necess rio distinguir entre as recei tas vinculadas e as n o vinculadas para evitar desvio de verba ou seja destina o de receita vinculada para despesa diferente da prevista na vincula o Quanto maior o volume de receitas vincu ladas num or amento menor o grau de autonomia do gestor Esse um aspecto negativo das vincula es O aspecto positivo est no fato de que os recursos ser o gastos necessariamente no objeto de despesa para o qual foram fornecidos Classifica o segundo o ente arrecadador n o se trata de uma classifica o que precise ser formalizada mas muito im portante para an lises financeiras pois faz distin o entre receita pr pria e receita transferida pr pria a arrecada o obtida pela Uni o Estados e Munic pios a partir de sua pr pria capacidade de tributar definida na Constitui o Federal no C digo Tribu t rio Nacional nas Constitui es Estaduais Leis Org nicas Mu nicipais e respectivos c digos tribut rios estaduais e municipais e pelo desenvolvimento de atividades ou explora o de patrim Cap 2 indd 49 4 7 2011 16 34 47 50 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA nios pr prios transferida a receita destinada pela Uni o aos Estados e Munic pios e pelo Estados aos Munic pios por for a de dispositivo constitucional ou mediante c
270. tal e gerencial pois ao lidar com instrumentos cujos inputs e outputs n o conhecem plenamente os operadores e gestores assim como os usu rios finais podem rotinizar aspectos que deveriam ser din micos e dinamizar aspectos que deveriam ser rotineiros Deve haver sem pre a capacidade de di logo entre a tecnologia que se usa meio e o resultado que dela se espera fim Isso s poss vel quando a nova tecnologia escolhida suficientemente avaliada antes de ser adotada Em muitas circunst ncias pode ser mais conveniente uma tecnologia menos avan ada por m mais compreens vel para operadores e usu rios finais Um exemplo a consulta popular para elabora o do or amento local plenamente poss vel com os recursos computacionais e de comunica o internet atuais esse tipo de consulta por m diminui a possibilidade de di logo entre os diferentes interessados nas decis es or ament rias e os v rios setores de atua o governamental Sendo o di logo mais importante do que o pr prio resultado em muitos casos a sofisti ca o tecnol gica mais prejudica do que ajuda nesse caso Cap 11 indd 161 4 7 2011 16 38 34 162 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Investimentos constantes em moderniza o e capacita o As t cnicas governativas na rea p blica assim como as t cni cas de produ o e comercializa o na rea privada sofrem constantes e crescentes press es por inova es de tipo schumpe
271. taria de Or amento Federal SOF do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o pelo fornecimento e divulga o de informa es sendo o principal rg o de controle a auditoria internos Cria o do Siafi Sistema de Administra o Financeira Em 1987 aparece o principal instrumento de gest o resultante dos ventos modernizantes que come aram a soprar em 1984 quando estudo do Minist rio da Fazenda propunha unifica o dos or amentos para maior controle dos gastos o Siafi Conce bido para integrar a gest o or ament ria financeira e cont bil e para reduzir a defasagem entre os fatos e a gera o de demonstra tivos que os identificam o Siafi foi sendo aperfei oado e consti tui se hoje na principal ferramenta t cnica de gest o financeira e or ament ria p blica do pa s inspirando mudan as nas esferas subnacionais SIAFEM O Siafi interliga por teleprocessamento os rg os do gover no em todo o pa s permitindo assim utiliza o simult nea com possibilidade de avalia o imediata e r pida tomada de decis o a respeito por exemplo do destino de recursos ociosos em contas do governo O QUADRO A PARTIR DA CONSTITUI O DE 1988 A Constitui o de 1988 tida como um grande marco na ne ga o do regime autorit rio que a precedeu recebendo de Ulisses 2 Afonso 1999 faz um excelente balan o das discuss es sobre finan as p blicas ao longo do processo constituinte de 1987 88 Ver tamb m
272. te democr ticas Enquanto s o numerosos os textos sobre or amento que ado tam uma abordagem operacional muitos deles de qualidade sufi ciente para atingir os objetivos a que seus autores se prop em o presente livro procura oferecer uma abordagem comportamental e gerencial fornecendo ao leitor elementos necess rios para se posicionar t cnica e politicamente frente ao tema e fundamenta o para as decis es em n vel gerencial Assim al m de ser til aos profissionais da rea mesmo queles dedicados s tarefas opera cionais aos estudantes de gradua o e de p s gradua o de cur sos que incluem finan as p blicas or amento economia p blica e cong neres este livro de interesse tamb m para pol ticos e Prefaciais corrigido indd 13 21 7 2011 00 34 25 14 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA cidad os em geral interessados em saber mais sobre receita des pesa e d vida p blica como vari veis relevantes do desenvolvimento s cio econ mico e institucional Or amento p blico n o contabilidade ou coisa de contado res nem simplesmente lei ou coisa de advogados ou legisladores Or amento p blico um instrumento de relacionamento entre cidad os eleitores contribuintes e governos administra es p blicas legisladores cujo objetivo auxiliar na obten o de bem estar social ao menor custo poss vel para todos pois algo vivo potencializador din mico E n o o calhama o de pa
273. tema que merece ser aprofundado principalmente na identifica o dos objetivos e as causas que deram origem a esta tend ncia e as consegii ncias algumas identificadas pelo autor No cap tulo 11 com o t tulo Gest o Or ament ria no Brasil Hist ria Recente e Perspectivas o autor menciona e examina fa tos importantes determinantes do est gio atual do or amento no pa s apresentando a Constitui o Federal de 1988 como divisor de dois per odos marcantes Comenta os eventos mais represen tativos de cada um dando uma id ia da evolu o at o presente Prefaciais corrigido indd 9 21 7 2011 00 34 25 Apresenta um conjunto amplo de desafios para a gest o or a ment ria de real import ncia oportunidade e necessidade de serem enfrentados Finalmente no cap tulo 12 Or amento p blico uma abor dagem operacional o autor apresenta uma vis o panor mica do processo e instrumentos relativos ao or amento p blico e pro porciona fontes bibliogr ficas para aprofundar o conhecimento dos v rios aspectos Embora se trate de um texto reduzido e por isso suscet vel de ser lido o autor num esfor o de s ntese e objetividade foi capaz de proporcionar um panorama de tema t o amplo e complexo como o or amento p blico em geral e o do pa s em particular dada sua forma o econ mica social pol tica sua extens o e diferen as regionais Felicitamos o professor pela percep o te rica conceitual e pr
274. termos ou conceitos que preciso dominar a priori para entender como os valores s o distribu dos entre as rubricas or ament rias Sem sa ber por exemplo o que s o receitas correntes e de capital e porque as receitas se subdividem entre essas duas categorias econ micas n o poss vel compreender o que os n meros indicam a respeito da receita Sem distinguir entre as classifica es or ament rias da despesa por elementos e classifica es de acordo com fun es e programas e sem perceber a import ncia de cada uma delas um analista tem pouco a extrair de conclus es quando se depara com valores financeiros de um or amento Portanto antes de er o or amento preciso dominar o alfabeto utilizado para escre v lo Esse alfabeto s o as classifica es or ament rias Al m disso faz se necess rio entender como os cap tulos do livro or ament rio s o organizados Antes de tudo eles n o 2 A quantidade de p ginas que comp em um or amento p blico por menor que seja a entidade a que se refere s o muitas Sua jun o e encaderna o fazem com Cap S indd 60 4 7 2011 16 35 06 A lei or ament ria 61 s o organizados para serem lidos mas apenas para serem con sultados residindo o verdadeiro desafio em saber como proce der consulta Desafio facilmente vencido quando duas coisas est o presentes com clareza na mente do analista i o que est querendo saber e ii e
275. ticar ao prognosticar e ao propor medidas tecnicamente qua lificadas Mas o enfrentamento concreto do problema dever ser feito ao mesmo tempo por exemplo pela secretaria de sanea mento pela secretaria de educa o reas fim que t m elevada possibilidade de contribuir para a melhoria das condi es de vida da crian a e pelas secretarias das reas meio finan as jur dica por exemplo j que estas ltimas s o articuladoras de elementos viabilizadores de todas as a es recursos financeiros an lise e provis o de viabilidade jur dica respectivamente nos exemplos citados Assim o governo pode criar um Programa Municipal para Redu o da Desnutri o Infantil priorizando o e dotan do o de recursos Dentro deste programa Pr Crian a pode ser esse o seu nome para efeitos de divulga o s o colocados v rios projetos projeto de fomento amamenta o na secretaria da sa de projeto de assist ncia m e na secretaria de assist n cia social projeto de alimenta o escolar contra a desnutri o na secretaria de educa o projeto de saneamento nas reas de maior incid ncia de diarreia infantil no rg o de saneamento Cada um deles fica sob a responsabilidade de secretarias mais bem dotadas de condi es para viabiliz los Cap 8 indd 120 4 7 2011 16 37 41 Cap 8 indd 121 O desafio t cnico do or amento or amento programa governo matricial O governo que atua dessa manei
276. trumento para enfrentar esses desafios mantendo a equipe coesa e com rumo claro Faz isso ao ligar as fun es de planejamento s fun es administrativas ou seja ao constituir se numa esp cie de sistema nervoso que liga o tronco e membros cabe a de modo que aquilo que pensado vira comando para que a a o correspondente seja realizada Por essa met fora biol gica cheia de riscos sabido deve se tamb m perceber que a pr tica da boa gest o or ament ria enquanto t cnica desenvolve se com o tempo e com a persist nca o uso desenvolve o sistema e o rg o a utiliza o espor dica n o leva ao aperfei oamento De fato um grande obst culo aplica o bem sucedida do or amento programa a dificuldade que os governos t m de agir matricialmente ou seja distribuindo parcelas de responsabilidade entre suas unidades componentes na busca de objetivos de gover no que est o acima de objetivos hierarquicamente inferiores seto riais Os governos enquanto coletivos de planejamento e de a o t m dificuldades de coordena o agindo as subunidades autarqui camente como se fossem pequenos governos dentro do governo O sucesso na ado o do or amento programa depende de que o governo de fato atue por programas Para isso ele deve uti lizar as se es em que se subdivide minist rios secretarias de partamentos etc como formas institucionais racionais de orga nizar meios espec ficos e
277. ue representa a necessidade de finan ciamento do setor p blico NFSP pois permite verificar se ele ter que recorrer a entidades financeiras e ou poupan a privada para honrar seus compromissos Calcula se acrescentando se ao resultado prim rio os valores pagos e reduzindo os valores recebidos de juros nominais Governos muito endividados tendem a apresentar resultados prim rios positivos e resultados nominais negativos at que consigam reduzir o volume de juros e servi os da d vida pela diminui o de seu montante Anexo corrigido indd 211 7 3 2012 13 00 10 212 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPOL TICA Resultado or ament rio Informa o constante do Balan o Or amen t rio fornece uma vis o completa do quanto foram oneradas as dota es or ament rias umas total e outras parcialmente utilizadas Resultado prim rio o resultado aferido da subtra o das despesas n o financeiras das receitas n o financeiras ver verbetes Permite ava liar se as receitas n o financeiras do governo s o suficientes para suportar suas despesas n o financeiras De certo modo compara se ao resultado operacional das empresas que indica sua capacidade de se auto financiar Um super vit prim rio representa disponibilidade financeira que pode inclusive ser utilizada para a redu o do endividamento Riscos fiscais Amea as reais ou potenciais ao equil brio das contas p blicas que devem ser identificadas e tratad
278. uestaci n en los pa ses miembros de la OCDE Paris OCDE LEE JR Robert D e JOHNSON Ronald W 1973 Public budgeting systems Baltimore Uniersity Park Press LE GRAND Julian 1991 Quasi markets and social policy The Economic Journal v 101 n 408 pp 1 256 1 267 sep LE GRAND Julian and BARTLETT Will 1993 Quasi markets and social policy Palgrave Macmillan LOUREIRO Maria Rita amp ABRUCIO Fernando Luiz 2004 Pol tica e reforma fiscais no Brasil recente Revista de Economia Pol tica vol 24 n 1 93 p 50 72 jan mar Biblio indd 182 4 7 2011 16 34 09 Bibliografia 183 LYDEN F J e MILLER E G 1982 Public budgeting New Jersey Prentice Hall MACHADO Nelson 2005 Sistema de informa o de custo diretrizes para a integra o ao or amento p blico e contabilidade governamental Bras lia ENAP USP MACHADO Jr Jos Teixeira 1979 A t cnica do or amento programa no Brasil Rio de Janeiro IBAM MACHADO JR Jos Teixeira e REIS Heraldo da Costa 1990 22 ed A Lei 4 320 comentada Rio de Janeiro IBAM MARENGO Andr Luiz Merlo 2006 An lise contempor nea do con trato de gest o Revista ABOP Bras lia Associa o Brasileira de Or a mento P blico v 24 n 48 p 135 183 jan abr MAWAD Ana Paula de Barros 2002 Sistema de informa o e cida dania um desafio na gest o de recursos p blicos Em Secretaria do Te souro Nacional Finan as p blica
279. verno um documento que no setor p blico menos preciso e de menor import ncia do que no setor privado Banco de fontes Soma dos valores resultantes de cancelamentos de dota es da proposta or ament ria original do Executivo que s o utili zados para atender as emendas aprovadas pelo Legislativo Mais utiliza do em n vel federal Base de c lculo Valor ao qual se aplica a al quota ver verbete de um tributo a fim de obter se o valor a ser lan ado e arrecadado Cada tribu to tem sua pr pria base de c lculo n o podendo esta ser utilizada por outro tributo pois neste caso ocorreria bi tributa o que proibida Exemplos de base de c lculo pre o da mercadoria vendida para o ICMS valor venal do terreno para o imposto predial renda auferida para o IR Business Intelligence Conhecido pela abreviatura BI consiste na ado o de sistemas e procedimentos de armazenamento e an lise de dados e informa es por meio de softwares especializados de modo a trans formar registros decorrentes das pr ticas usuais de cada neg cio em subs dio para a prospec o de clientes de fontes de inova es e outras vari veis de interesse para melhor posicionamento no mercado Na ges t o tribut ria or ament ria e de compras h grande potencial de explo ra o de BI para melhorar a performance governamental Cadastro mobili rio fiscal Cadastro de informa es necess rias ao lan amento de tributos incidentes sobre
280. ximos a serem gastos no total e em cada rubrica No or amento au torizativo fixa se o limite superior de despesa podendo ser o gasto igual ou superior a ele Federalismo Forma de governo em que os recursos e as responsabi lidades pelas fun es governamentais s o distribu dos entre governos de diferentes alcance territorial e atribui es visando maior integra o e coopera o Fonte de recursos D base financeira abertura de cr ditos adicionais Existem as seguintes fontes 1 super vit financeiro verificado no exerc cio anterior 2 excesso de arrecada o efetivo ou previsto no exerc cio em curso 3 anula o parcial ou total de outras dota es 4 opera es de cr dito e financiamentos aprovados pelo Legislativo na pr pria lei or ament ria ou em lei espec fica FPE Ver Fundo de Participa o dos Estados FPM Ver Fundo de Participa o dos Munic pios Fun o e subfun o No or amento programa uma das classifica es funcional que indica a fun o governamental que foi beneficiada com o gasto Exemplos Sa de Educa o Transporte etc Subdivide se em subfun es Exemplo Transporte Rodovi rio Transporte Mar timo Transporte A reo etc Funda o p blica Entidade dotada de personalidade jur dica de direito privado sem fins lucrativos criada em virtude de autoriza o legislativa Anexo corrigido indd 199 4 7 2011 16 33 15 200 OR AMENTO P BLICO ABORDAGEM TECNOPO
281. zam de modo cont nuo e permanente mas com prazo determinado para se concluir ao contr rio da atividade Do projeto resulta um produto ou servi o necess rio manuten o da a o do governo ou sua melhoria O subprojeto um desdobramento do pro jeto para maior especifica o e controle Proposta or ament ria Trata se do or amento enquanto conjunto de decis es do Executivo pe a or ament ria e depois como projeto de lei entregue ao Legislativo Depois da tramita o aprovada sancionada e publicada torna se a lei or ament ria Quadro de detalhamento da despesa QDD Instrumento que detalha em n vel operacional os sub projetos e sub atividades constantes da Lei Or ament ria Anual especificando os elementos de despesa e respectivos desdobramentos o ponto de partida para a execu o or ament ria Quota parte A por o de um todo arrecadado por um ente da federa o que deve ser transferida para outro conforme c lculos previstos em legisla o e regulamentos pertinentes Exemplo quota parte do ICMS devida a um determinado munic pio Raz es de veto Justificativas do Executivo para n o sancionar um dis positivo j aprovado pelo Legislativo Podem ser baseadas na inconstitu cionalidade ilegalidade ou na contrariedade ao interesse p blico Receita Conjunto dos ingressos financeiros do ente governamental originados da sua capacidade de tributar poder de imp rio ou de de senvolver ativida
282. zes or ament rias aprovada evidentemente antes do in cio da discuss o do or amento propria 5 No Brasil a rejei o total do projeto de lei or ament ria cria uma situa o po l mica sem um or amento aprovado para o ano o Executivo se v obrigado a repetir o or amento do ano anterior configurando se uma situa o que viola completamente a id ia de or amenta o por programas Cap 5 indd 78 4 7 2011 16 35 47 O processo or ament rio 79 mente dito um fato do maior interesse para os parlamentares pois essa lei permite a eles disciplinar o processo de feitura da proposta or ament ria de modo a facilitar lhe a interven o pos terior bem como abre espa o para que existam dispositivos que maximizem as possilidades de emendar a lei or ament ria Feitas as emendas respeitando se o Plano Plurianual e de prefer ncia aproveitando se todo o potencial da lei de diretrizes or ament rias para democratizar a rela o Executivo Legislativo no processo de defini o do or amento essas emendas devem ser consolidadas para que seja poss vel sua discuss o em plen rio Essa discuss o feita respeitando se o regimento da casa lesgis lativa que costuma conter se es espec ficas para disciplinar a tramita o do or amento fundamental a a o da comiss o de or amento que precisa respaldar se em conhecimentos t cnicos que lhe permitam assessorar adequadamente os parlamentares a maioria leigos em t cni

ORÇAMENTO PÚBLICO: abordagem tecnopolítica

Contents

Download Pdf Manuals

Related Search

Related Contents

OR&Ccedil;AMENTO P&Uacute;BLICO: abordagem tecnopol&iacute;tica

Contents

Download Pdf Manuals

Related Search

Related Contents

ORÇAMENTO PÚBLICO: abordagem tecnopolítica