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Sommaire - La Documentation française

1. Fonctions Autorit politique responsable ch ance Management identification des postes Propositions MFPRE apr s mi 2005 de dirigeants responsabilit de gestion tude par un groupe de travail clarification des responsabilit s de ma D cision selon les sujets vali nagement formation exig e d concen dation globale par C I tration des pouvoirs de gestion des ressources humaines d concentration du dialogue social garanties d autonomie et de stabilit des dirigeants responsa bilit de gestion Inspection adaptation des fonctions Propositions MFPRE apr s mi 2005 d inspection aux besoins des services tude par un groupe de travail en mati re de qualit D cision par les ministres concern s Compte rendu en C I Membre de cabinet minist riel Les ministres concern s Proposi mi 2005 observation du nombre et de la nature tions MFPRE apr s tude par des interf rences avec l action des ser un groupe de travail vices D cision C I explicitation des droits et devoirs Expert qualit d finition des fonc MFPRE validation en C I mi 2005 tions et des comp tences requises orga nisation des parcours professionnels et des modes de recrutement et de forma tion Annexes 129 R vision de certaines proc dures Proc dure Autorit politique responsable ch ance GRH Prise en compte syst matique des exigences de la Qualit dans ces proc
2. MFPRE en liaison avec les ministres Bilan annuel en C I MFPRE laboration de normes et de recommandations g n rales valider en C I Les ministres en charge d une SMR pr ciseront leurs objectifs et les r sul tats atteints dans leur plan et leur bilan qualit dont il est rendu compte an nuellement en C I MFPRE thode Les ministres au sens ci dessus in cluront cet objectif dans leur plan et leur bilan qualit recommandations de m Les ministres sont invit s faire toute observation et suggestion au S G G Mi 2005 Mi 2005 Mi 2005 Mi 2005 D s que pos sible avant fin 2005 tout mo ment Bilan des observa tions transmi ses et des suites donn es la fin de chaque ann e 130 La qualit des services publics Annexe 7 Contributions des membres de la Commission Contribution de Michel Crozier Quelques notes sur le probl me de la qualit du service public 1 Les pratiques de qualit comme toutes les pratiques de rela tions humaines sont le fruit d une culture et peu accessibles aux exhorta tions et aux injonctions l gislatives La culture fran aise actuelle en mati re de qualit est relative ment r cente elle est le r sultat d une modernisation inachev e et d une d rive d une trentaine d ann es Le probl me de la qualit n est pas celui de la connaissance ni celui de l action mais celui du comment faire
3. xk k k En pr ambule j observe que la lecture de cette note peut lais ser accroire que les services publics sont le seul apanage de l Etat alors que d s maintenant c est dire avant m me les volutions pr vues dans les projets du Gouvernement en mati re de d centralisation le dispensa teur de services publics est absolument prot iforme cela va de la pr fecture ou de la mairie au buraliste en passant par les op rateurs publics SNCF EDF ou priv s Compagnie des eaux concessionnaires priv s de transport urbain en passant par les services sociaux s curit sociale centres locaux de diverses natures et par les notaires sans oublier la Perception qui travaille pour nombre d entre eux Ceci m rite d tre soulign d autant plus que l analyse de la relation l usager montre bien qu elle pose probl me quel que soit le mode de fonctionnement ou le statut du gestionnaire de service public S agissant de la mesure du d fi et de l opportunit l enjeu administratif me para t essentiel car il constitue en effet lui seul le volet motivation des agents publics la qualit dans son acceptation ISOLE apporte les constituants techniques de la mesure d efficience sous b n fice l comme ailleurs de l inscrire dans la dur e S agissant du management public en observant qu il s agit ici de se concentrer sur les
4. Annexes 185 Question 4 Est ce que la culture des fonctionnaires a volu et les fonctionnaires sont ils maintenant persuad s de l importance de la prise en compte des attentes des usagers tats Unis minist re des Finances Les gouvernements ont t clairs depuis dix ans sur le fait que ladministration devrait d abord se pr occuper des usagers avant de se pr occuper d elle m me Ce message force d tre r p t sur une p riode tr s longue a fini par devenir une culture que les fonctionnaires partagent Maintenant il s agit de transformer l essai en faisant passer cette culture au niveau global du gouvernement et en facilitant les partenariats entre administrations pour d livrer de meilleurs services publics aux usagers Royaume Uni Minist re des Finances britannique Le fait pour les services publics d avoir en majorit gagn les appels d offres qui les comparaient au secteur priv a eu un impact extraordinaire sur le moral des fonctionnaires pour qui la qualit des ser vices est devenu un moyen de se justifier N anmoins des conclusions complexes sont apparues dans ce mouvement de mise en concurrence des services publics et des services priv s L am lioration du service public ne fonctionne pas par change ments brutaux ceci pr s que nous avons rendu la preuve de la qualit des services obligatoire qui s puisent mais par petits pas d am liorations continues qui doi
5. celle des relations sociales la gestion des ressources financi res ou encore la gestion administrative nombre de proc dures courantes ne favorisent pas la recherche de la qualit voire m me constituent un obs tacle important Aussi est il souhaitable de les r examiner sous cet angle Proc dures de gestion des ressources humaines Leur progr s est videmment essentiel pour celui de la qualit Il est d ailleurs indispensable que lorsqu une administration s engage dans une d marche qualit sa fonction GRH s y soumette elle m me sans r serve L on se bornera ci apr s mettre en vidence quelques uns des progr s les plus souhaitables tout en rappelant que le point essentiel est celui qui a t voqu plus haut propos de la fonction manag riale savoir la une d concentration aussi pouss e que possible de la gestion des personnels C est videmment l un changement capital Par ailleurs les proc dures ci apr s m ritent particuli rement attention au regard de leur impact sur la qualit des services S agissant des recrutements tout d abord le risque est aujourd hui moins celui de la sous qualification que parfois de la surquali fication C est la cons quence la fois de l tat du march du travail et du caract re scolaire de nombre d preuves de recrutement Or l inconv nient de la surqualification tient ce qu elle risque d tre un facteur de sous mo
6. la condition imp rative de ne pas verser dans le pi ge du centralisme et de l uniformit bureaucratiques 36 La qualit des services publics C est pourquoi c est d abord au niveau concret du terrain autrement dit de la r alit de chaque service qu il convient d agir Mais encore quels services Les pr cisions n cessaires On entend ici par services tous les services de l tat propre ment dits qu il s agisse de services op rationnels ou de services sup ports de services centraux ou de services d concentr s de services administratifs ou d institutions juridictionnelles Mais aussi bien entendu les tablissements publics Autrement dit toutes les unit s dot es d un minimum d autonomie et de responsabilit Ne devraient pas non plus chapper au devoir de qualit les nombreux organismes qui ne sont pas juridiquement plac s sous l autorit de l tat mais qu il finance Notamment les associations ou entreprises qui il confie des missions de service public et qu il subventionne cette fin Il n y a en effet aucune raison pour que l tat n exige pas de ces orga nismes le m me type d obligation et de garanties qu il aura choisi de s imposer lui m me Si l on revient maintenant aux services de l tat proprement dits il ne s agit pas bien entendu de les mettre tous sur le m me plan en ignorant les relations hi rarchiques qui existent ent
7. profit son r seau personnel dans la haute administration de plusieurs pays avanc s pour proc der une enqu te par correspondance sur les pratiques qualit dans les services publics de ces pays Grande Bretagne Su de Etats Unis Canada Australie En une telle mati re 1l est essentiel d viter le nombrilisme et de tirer profit de l exp rience des pays comparables le cabinet Insep Consulting a t charg d enqu ter aupr s de huit servi ces ou tablissements qui avaient t s lectionn s dans le cadre des Tro ph es de la qualit en vue d identifier les facteurs principaux de r ussite en ce domaine ainsi que les obstacles surmonter un haut fonctionnaire britannique en mission Paris M McAuley a bien voulu rencontrer les responsables qualit de plusieurs minist res et faire ainsi b n ficier la commission des enseignements d un regard ext rieur un questionnaire destin l ensemble des agents de l tat leur a t adress par la voie des intranets de certains minist res Ceux ci n ont mal heureusement pas t tr s nombreux cette pratique n tant pour l instant pas tr s famili re mais dans ceux o l enqu te a pu avoir lieu les r sultats ont t fort int ressants enfin j ai personnellement r uni les responsables qualit des diff rents minist res et rendu visite nombre de responsables et d experts tr s divers dont la liste
8. Il est clair que dans le secteur priv la sanc tion ultime de la non qualit est la faillite C est pour cela qua le secteur public n cessite une v ritable strat gie de mise en uvre de la qualit qui en assure des sanctions et des incitations ce qui a probablement manqu dans les exp riences premi res que nous avons men es au Royaume Uni Donc pour r sumer aujourd hui nous demandons ce que la qualit ne soit pas comme simple d calque de la satisfaction des usagers mais qu elle parte d une analyse des attentes de diff rents partenaires du service public qu elle rende clair ses arbitrages et qu il existe un syst me d incitations et de sanctions la qualit Le point de vue d un expert britannique Il y a eu des efforts tr s importants en mati re de qualit au Royaume Uni Je ne prendrais que l exemple du syst me de sant o le mouvement de qualit a d marr en 1999 avec l tablissement d une com mission pour l am lioration des soins Malheureusement le probl me que l on peut constater aujourd hui est qu il y a une d rive de l aide aux organi sations pour qu elles am liorent d elles m mes leur qualit vers des formes d audits et d inspections ext rieures qui sanctionnent l atteinte ou la non atteinte des standards de qualit On est pass de l am lioration continue au contr le Le bon quilibre entre les deux n a pas aujourd hui t
9. Sommaire Introduction Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument Que faire pour une r volution qualit r ussie R sum Des enjeux majeurs Annexes Annexe 1 Lettre de mission Annexe 2 Composition de la Commission Annexe 3 Projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Annexe 4 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Annexe 5 Projet de relev de d cisions pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter en coh rence avec l engagement de l tat en mati re de qualit aux conditions g n rales de fonctionnement de ses services Sommaire 11 31 97 97 105 107 109 111 121 123 Annexe 6 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter aux conditions g n rales de fonctionnement des services de l tat 129 Annexe 7 Contributions des membres de la Commission 131 Annexe 8 Dates des r union de la Commission et liste des personnes auditionn es par la Commission 171 Annexe 9 Liste des personnes auditionn es ou consult es personnellement par le pr sident de la Commission 173 Annexe 10 Informations recueillies par M Sylvie Trosa aupr s de responsables britanniques am ricains su dois canadiens et aus
10. galement la pratique des contrats pluriannuels d objectifs et de moyens entre un service et son ministre et entre celui ci et la direction du budget Qualit et proc dures administratives Qualit et relations entre les administrations centrales et les services d concentr s Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat organisera une r flexion interminist rielle approfondie pour d finir par tir d exp riences concr tes ce qu est dans une logique de qualit une bonne relation entre administration centrale et services d concentr s et les moyens d y parvenir Qualit et relations entre services de l tat et services des collectivit s territoriales Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat et le ministre de l int rieur en liaison avec les principales associations de collectivit s territoriales laboreront dans le d lai d un an des proposi tions visant renforcer et syst matiser des fins de qualit du service rendu l usager la coop ration entre les services de l tat et les collectivi t s territoriales Qualit relations de tutelle et proc dures de subvention Le ministre d tat ministre de l conomie des finances et de l industrie et le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat feront d ici la m1i 2005 des propositions en vue d introduire syst matique ment des objectifs contractuels de qu
11. mais respectueuse de la sp cificit des services Plusieurs exp riences trang res Australie Canada Royaume Uni sont instructives cet gard les t moignages en provenance de ces pays convergent autour du constat qu une action interminist rielle dans le sens de la qualit est indispensable mais la condition de respecter les sp cificit s de chaque secteur d activit et donc de chaque minist re Autrement dit tant qu il s agit d assurer la transparence des actions et de leurs r sultats et de favoriser la mise en commun des exp riences et des comp tences et non d accumuler les injonctions de proc dure Conclusion un d fi relever Des observations qui pr c dent une conclusion se d gage sans ambigu t les enjeux d une d marche qualit tendue l ensemble des services et tablissements de l Etat et conduite avec d termination justi fient pleinement un engagement fort de l Etat tous les niveaux de res ponsabilit Bien entendu c est par nature une d marche longue qui exi gera la fois fermet et souplesse patience et gestion exigeante des calen driers Mais tant les exp riences souvent remarquables d j acquises Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 29 l interne que celles de l tranger attestent qu elle est enti rement notre port e de sorte que rien ne justifierait d en faire l conomie Il convient maintenan
12. sonnes de bonne foi Elle placera les uns et les autres dans des postures de m fiance et conduira certains services des r ponses n gatives de pr cau tion Il est infiniment pr f rable de fixer des objectifs contractuels n goci s avec les administrations assortis d indicateurs pr cis de mesure qui rendront indispensables des plans d action de r vision des processus et seront progressivement rendus plus ambitieux au fur et mesure des pro gr s d organisation avec la cl la mise en cause de la responsabilit administrative des chefs de service qui ne pourraient justifier leurs retards par rapport aux cibles de r sultat L aussi le bon vecteur de ces progr s est la mise en uvre de la LOLF L am lioration de la qualit des services administratifs ne se d cr te pas mais r sultera des progr s dans le management orient vers la performance globale On ne fait pas pousser une plante plus vite en tirant dessus il faut les soins d un bon jardinier Andr Barilari inspecteur g n ral des Finances 144 La qualit des services publics Contribution de Pierre Richard La note du 31 octobre 2003 propose une revue des recomman dations possibles en vue de l laboration du rapport de la Commission N ayant pu me rendre la r union du 4 novembre je me per mets d apporter ci apr s les quelques r flexions que m inspire la lecture de cette note en suivant son plan pour faciliter la t che
13. tous ses membres mes tr s vifs remerciements la fois pour le temps qu ils ont accept de consacrer nos changes et pour la richesse de leurs apports Dix d entre eux ont d ailleurs bien voulu exprimer en quelques pages jointes en annexe au pr sent rapport les recommandations sur lesquelles ils souhaitent mettre personnellement l accent Leur lecture est la fois remarquablement clai rante et roborative La qualit des services publics est un sujet immense qu il ne pouvait tre question d tudier de mani re exhaustive Aussi la commis sion a t elle pris les options suivantes Afin de circonscrire quelque peu le sujet elle a choisi de concentrer son attention sur la qualit des services non marchands Non pas bien s r que la qualit des services publics payants ne soit impor tante Mais les entreprises qui ont charge de produire ces services qu elles soient elles m mes sous statut public comme EDF ou la RATP ou priv se sont g n ralement engag es de longue date sous l aiguillon de la concurrence ou en tout cas sous la pression du client dans des d marches qualit solidement conduites D autant que les mod les g n raux labor s en ce sens dans les entreprises les plus diverses leur sont assez ais ment transposables S agissant des services non marchands la commission a choisi de se concentrer sur les points essentiels quels sont les enjeux Quels sont les facteurs
14. trouv et il 176 La qualit des services publics me semble qu il faut trouver un juste compromis entre l aide aux organisa tions pour qu elles am liorent d elles m mes leur qualit et des audits et inspections externes qui vont v rifier si elles l ont bien fait Australie Minist re des Finances australien Nous avons en Australie commandit une valuation de la qua lit qui a t faite par notre Cour des Comptes en 2002 La fa on dont l Australie a proc d pour mettre en uvre sa politique de qualit a t de demander aux minist res de faire leur propre charte du meilleur service au citoyen Le minist re des finances leur a donn une aide m thodolo gique mais nous n avons impos aucun format ou aucune m thode de qua lit laissant ce choix au minist re car nous avons la profonde conviction que les administrations interminist rielles doivent imposer des objectifs mais ne pas imposer la fa on de faire C est ainsi que les minist res ont pu choisir soit le CAF soit la m thode ISIO soit la qualit totale De plus il y a eu chez nous un d bat tr s important sur la question des standards de qualit Certains minist res ont argument tr s fortement le fait que leurs services n taient pas tous au m me stade de maturit pour entrer dans une d marche qualit et mesurer leurs standards D autres par contre n ont pas voulu diff rencier les stan dards entre leurs services en
15. usage les moyens de jouer son r le dans la concertation La d mocratie participative doit devenir un compl ment indispensable de la d mocratie repr sentative La mise en place d un Conseil national des usagers qui reprend et sp cifie pour le Service Public et les Services d int r t g n ral les mis sions du Conseil National de la Consommation pourrait utilement tre charg de r fl chir la d finition de nouvelles modalit s d implication des usagers citoyens comme par exemple des Conseils R gionaux d usagers des Services Publics la mise en place au niveau des pays et agglom ra tions d instances de concertation ou la question de l lection par grand domaine des repr sentants des usagers Il pourrait tre un lieu d exp ri mentation fort utile pour d finir les modalit s d une meilleure repr senta tion des usagers Annexes 169 Pas de qualit publique sans d mocratie sociale et donc sans implication forte des agents et de leurs repr sentants S il est important comme le pr conise le rapport de mettre l accent sur les modifications profondes des modes de management des Services Publics il est tout aussi essentiel de prendre en compte que le management implique la fois une capacit de mobilisation des agents mais aussi de leurs repr sentants et des organisations syndicales De ce point de vue la probl matique de la qualit peut tre l occasion d un enri chissement du dialogue
16. C est notamment l une des raisons fortes de viser la g n ralisation de la d marche qualit tous les services de l tat sans exception d faut l action de chaque service si engag soit il pour ce qui le concerne ne peut avoir que des r sultats limit s a qualit se cons truit en r seau Le management de la qualit implique donc l identification pr cise des co producteurs du service la programmation explicite des ta pes de d veloppement des partenariats n cessaires et le suivi r gulier de leurs r sultats Faire de la gestion du personnel un facteur d cisif de la qualit du service De tout ce qui a d j t dit il r sulte clairement que c est l une condition essentielle de la r ussite On se bornera rappeler bri ve ment quelques points majeurs Informer pleinement les personnels et les associer activement la r flexion et aux choix C est le contraire du gouvernement par circulaire Les col laborateurs d un service se sentent videmment d autant plus impliqu s dans la recherche de la qualit qu ils comprennent bien les tenants et les aboutissants de l action entreprise que leur exp rience a t mise profit par les responsables et qu ils ont t r ellement consult s aux diff rentes tapes de la r flexion Bref que m me s ils n en partagent pas toutes les conclusions ils s y retrouvent Ce doit tre l pour la direction d un ser vice un e
17. Et par suite quelles structures ne sont pas n cessaires est au c ur de cette d marche Elle n cessite de faire r fl chir et d battre ensemble des inter venants de tout grade et souvent d appartenance administrative diff rente et cela dans des conditions favorisant une r elle libert d esprit ans toute r forme des processus il y a n cessairement une part de transgression Par l m me l approche processus est porteuse d une culture l oppos de la culture bureaucratique Elle implique de la part de la direction du service une identifi cation pr cise des diff rents processus op rationnels la d signation des responsables de ces diff rents processus la constitution de comit s char g s de les analyser et de proposer des am liorations Puis une fois les d cisions prises d en suivre la mise en uvre et d en valuer r guli re ment les r sultats Bien entendu tout cela ne se fait pas en un jour ni sans un minimum d aide et d incitation Nous reviendrons sur ce point D velopper avec les co producteurs du service une relation partenariale Les services publics y compris ceux de l tat sont de moins en moins souvent enti rement produits par une seule et m me struc ture Dans un tr s grand nombre de cas ils requi rent au contraire une troite coop ration entre plusieurs services de l Etat et ou entre un service de l tat et d autres structures publiques
18. Par ailleurs les notions de citoyen de contribuable et d usagers se superposent dans une combina toire complexe au niveau de chaque personne et am nent privil gier tel ou tel aspect dans un comportement qui n exprime pas forc ment la meil leure rationalit 138 La qualit des services publics S approcher du meilleur quilibre qualit co t suppose donc d agir dans deux directions int grer dans les pr occupations du citoyen et du contribuable la dimen sion qualit pour l usager int grer dans les pr occupations de l usager la dimension du co t La premi re de ces pr occupations est prise en compte par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances qui constitue une opportunit historique de multiples gards pour am liorer la qualit des services aux usagers au sein d une vision globale et quilibr e de la perfor mance des administrations nous y reviendrons par ailleurs La deuxi me pr occupation pose la question de la d finition des usagers de leur repr sentation institutionnelle sp cifique et de leur int gration dans le d bat la recherche de la repr sentation de l usager et de son r le L absence de coh rence concr te tant pratique que mentale et culturelle des notions de citoyen de contributeur et d usager oblige pour les administrations financ es par les pr l vements publics rechercher une repr sentation et une association sp cifique
19. Quelques tonnements 193 Analyse des facteurs favorables et d favorables 193 Synth se et conclusion 195 Annexe 12 Principales conclusions de la mission men e par M Mcauley sur le r le des responsables qualit des administrations centrales 197 Table des mati res 213 214 Annexe 13 R sultats des enqu tes men es par internet aupr s d agents et de responsables de service sur leur perception de la qualit 199 Rappel de la m thodologie 199 Enqu te aupr s des agents sur les d marches qualit s 199 Enqu te aupr s des responsables de service sur les d marches qualit s 201 Annexe 14 Bibliographie 205 Annexe 15 Tableau comparatif des outils de la qualit 207 La qualit des services publics
20. cision Ce type d action est g n ra lement beaucoup plus d velopp l tranger par exemple au Canada ou en Australie que chez nous Pour la m me raison il est important d organiser de mani re pratique l expression des r clamations et leur traitement direct ou par des m diateurs puis d en tirer syst matiquement les enseignements C est d sormais une pratique assez bien tablie dans plusieurs administrations telle que celle des Finances ou de l Education nationale Enfin une autre fa on d organiser cette pression externe est videmment de donner des repr sentants des usagers les moyens d appr cier l action de tels ou tels services publics et de se faire entendre d eux notamment en participant des conseils dot s de pou voirs soit d expression soit de d cision C est l une question importante mais pas simple D un c t il est essentiel que les usagers citoyens disposent de telles possibilit s d expression et d action De l autre la repr sentativit des associations d usagers est souvent faible et le risque de surench re ne peut tre n glig Les exp riences disponibles ne permettent pas pour l instant de tirer des enseignements clairs ne serait ce que parce que bien souvent ce sont les administrations elles m mes qui en fait choisissent les repr sen tants d usagers Nous aurons videmment revenir sur ce sujet Le constat des enjeux majeu
21. e orient e et soutenue fond au niveau minist riel L action qualit est d abord une affaire de terrain mais l implication forte des minist res pleins autrement dit de ceux qui ont charge d laborer et conduire une strat gie minist rielle de r forme est indispensable Chaque minist re doit d terminer les cadres et le calendrier dans lesquels seront tablis les plans qualit et tout en respectant l auto nomie des services suivre l tablissement de ces plans en valider le contenu s assurer r guli rement de leur mise en uvre Il doit en m me temps apporter aux services et tablissements concern s une aide appropri e sous la forme de guides m thodologiques de formation de conseils pratiques d change organis d exp riences ces diff rentes fins il doit se doter notamment sous la forme d une quipe de consultants auditeurs internes des moyens d expertise n cessaires Le responsable minist riel Qualit doit tre plac aupr s du Secr taire g n ral du minist re ou quivalent et associ troitement l ensemble des choix de modernisation de la gestion minist rielle Ces diff rentes actions seront organis es dans le cadre d un plan minist riel qualit suivi d un bilan annuel l un et l autre tant vali d s par le Premier ministre et communiqu s au Parlement Il appartient personnellement chaque ministre de faire sentir tous ses collaborateurs tr
22. leur accord dans leur lettre de mission en contrepartie d une auto nomie suffisante dans le choix des moyens elle m me garantie par ladite lettre Une modification ult rieure de certains des objectifs ainsi fix s doit bien s r toujours rester possible mais non sans un r chelonnement de l ensemble des objectifs ou une r vision des moyens enfin une ma trise suffisante de la gestion de leurs collaborateurs dans le respect bien entendu des droits de ces derniers Ce qui n cessite en particulier une v ritable d concentration de la gestion des personnels C est l un important programme de r forme mais il est essen tiel au d veloppement de l efficacit publique Au demeurant une telle r forme est coh rente avec les options d j prises par le gouvernement en ce qui concerne l valuation des performances des cadres dirigeants et leur lien avec la part variable de leur r mun ration Le but doit tre de motiver au maximum ces dirigeants et de leur donner les moyens de leurs responsa bilit s La commission recommande que le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat soit charg de pr parer dans un d lai maximum d un an un Comit interminist riel sur ce sujet majeur et de lui soumettre des propositions tant sur les conditions de s lection et de nomi nation de ces dirigeants que sur leurs pouvoirs et donc sur la d concentra tion de la gestion des personnels Les autres f
23. quate que ne s institue pas le corps des usagers professionnels quant la notion de guichet unique elle passe certainement d abord par l existence au sein de chaque grand service public concern de facilitateurs destin s aiguiller l usager dans ses d marches puis par la conception de points d aiguillage entre plusieurs services dont la mise en synergie para trait vidente ceci vaut certainement au premier chef l chelon local vraisemblablement de la mairie S agissant de l int gration de l objectif qualit dans l action conjuguer subsidiarit et d centralisation constitue mes yeux le pro cessus moteur de la recherche de qualit Les exemples existent d j qui montrent la pertinence quant la gestion au plus pr s et son ad quation avec l adh sion plus massive des usagers et ou des contribuables Il reste certainement de grands efforts faire dans la relation client fournis seur car en la mati re c est plus souvent la forme qui p che pour emporter cette adh sion sur les moyens d viter un juridisme excessif il m appara t dange reux de vouloir r gler la question en recherchant plus de commodit s de prestations sans s attaquer la racine du mal Est il utopique de penser qu un texte opposable l usager devrait tre en lui m me compr hensible par un individu de culture moyenne ce qui implique un eff
24. soient bien constitu es suffisamment homog nes parce que la qualit est fonction du m tier pas trop grandes mais pas trop petites non plus 6 La d concentration et la d centralisation sont deux voies indispensables mais elles doivent tre r elles et laisser une marge de libert convenable 7 Le r le gouvernemental est un r le d organisation g n rale et de choix de personnes dans un climat constamment rappel de service du citoyen II n est pas un r le d application Michel Crozier Paris le 14 octobre 2003 132 La qualit des services publics Contribution de Roger Fauroux Par un paradoxe significatif le d but des travaux de la commis sion mise en place pour r fl chir la qualit des services publics a co n cid avec le d ferlement de gr ves qui ont perturb la vie des Fran ais au d but de l t Ce type de confrontation a illustr de mani re quasi caricatu rale la difficult de notre r flexion dans la mesure o la strat gie des gr vistes rod e par une longue pratique consistait interrompre en temps et en lieu les plus propices la marche des services publics afin de susciter pour l usager le maximum d inconv nients et par ricochet de faire plier le gouvernement A contrario on peut dire que cette rupture d lib r e du pacte implicite de confiance qui lie agents et usagers des services publics montre que l am lioration des rapports sociaux et plus large
25. sont pas g n r es par le syst me mais par la volont et le courage d une personne Quand on voque la qualit du service public on parle aussi d am liorer la performance du Service Public Mais qui peut parler de per formance si l on n a pas d fini l objectif le r sultat atteindre et c est probablement l que se situe le c ur du probl me d finir le service que 1 Les analyses etr flexions engag es ne concernent pas les entreprises publiques 152 La qualit des services publics l on veut rendre Comment mobiliser impliquer des agents si l on n a pas d fini et si possible avec eux le service que l on veut rendre D finir ce service voulu suppose d une part que l on connaisse les attentes des clients usagers citoyens et d autre part que l on ait explicit les objectifs strat giques que l on poursuit car le service voulu int gre ces deux dimensions et doit traduire en termes op ration nels le r sultat que l on veut obtenir Ces objectifs de service voulu ne s expriment pas par les moyens ou les actions n cessaires pour y parvenir mais par le r sultat voulu pour le ou les clients l tat pouvant tre consi d r comme l un des clients Exprimer le but l objectif de son travail en terme de r sultats voulus pour les diff rents types de client conduit un changement de regard sur son activit Ce regard est aujourd hui introve
26. suivre l volution de la qualit dans l ensemble des services et tablissements de l Etat y compris en effectuant certains audits ainsi qu d finir la politique gouvernemen tale dans ce domaine d aider l action des minist res notamment les moins avanc s sur ce plan par la mise en commun des r flexions et des exp riences notamment au sein du r seau des responsables qualit des minist res mais plus g n ralement entre responsables exer ant des fonctions semblables entre minis t res diff rents le soutien des activit s de recherche notamment universitaires d ment s lectionn es avec l appui d un Conseil scientifique de la qualit des services publics cr er et qui devra comprendre notam ment des experts trangers l laboration et la diffusion notamment par Internet du bilan de bonnes pratiques et de guides m thodologiques ainsi que d outils de formation qualit et dans certains cas d ment choisis des prestations actives de conseil Les moyens de ce service devront tre renforc s en cons quence par transfert de ressources en cr dits et en experts partir des minist res les mieux dot s voir annexe 11 Le service devra comprendre au moins dix permanents ainsi qu une quipe d auditeurs consultants internes et les cr dits de fonction nement correspondants Le Fonds de la R forme de l tat FRE verra en 2005 ses moyens 20 millions actuellement
27. t avant tout aid s par leur d marche qualit par un ou plusieurs experts de leur entourage Cette aide a t d ci sive dans 45 des cas et au moins importante dans 90 des cas Dans 1 cas sur 2 les responsables ont galement re u une aide importante des ser vices centraux et des coll gues menant des actions comparables En revanche ils estiment avoir re u pas ou peu d aide du minist re de la fonc tion publique et de la r forme de l tat et de la Pr fecture La ressource m thodologique la plus utilis e est de loin le R f rentiel ISOLE 9001 7 cas sur 10 Dans un quart des cas les respon sables se sont galement appuy s sur le cadre d auto valuation des Annexes 203 fonctions publiques CAF et sur le Guide de la DIRE sur les engagements de service En revanche le mod le du prix europ en de la qualit EFQM n a quasiment pas t utilis Interactions et relations avec les autres services Pr s de 8 responsables sur 10 d clarent que certaines des struc tures avec lesquelles leur service est en relation ont galement engag une d marche qualit mais que cela n a eu un impact important sur le fonc tionnement de leur service que dans la moiti des cas La d marche qualit s est tr s largement accompagn e d actions pour am liorer la coordination et le fonctionnement des relations entre les services des responsables et leurs partenaires autres services de PEtat Facteurs et
28. t cr s en 2003 des Troph es interminist riels de la qualit Il est tr s souhaitable que de telles marques de reconnaissance soient organis es l avenir au moins pour une part dans le cadre de chaque minist re au sens des SMR pour un service donn une comp tition avec des services relevant de la m me famille a en effet toute chance d tre la plus motivante Cela n interdit toutefois pas de pr voir aussi des formes de reconnaissance au niveau interminist riel voir infra Le potentiel de motivation de telles r compenses sera vi demment encore nettement accru si les services laur ats se voient attribuer ce titre une majoration exceptionnelle de leurs moyens C est alors l ensemble du personnel concern qui se sentira alors r com pens Que faire pour une r volution qualit r ussie 65 Pour un pilotage d ensemble de l activit minist rielle dans le champ de la qualit Il est important que dans chaque minist re au sens d une SMR la marche d ensemble pour am liorer la qualit des services publics ait une tr s bonne visibilit C est la condition la fois pour sti muler les nergies viter les redondances mobiliser le soutien public et ainsi renforcer l efficacit de l action C est le r le du plan qualit minist riel plan triennal d clinaison annuelle mentionn plus haut et destin tre soumis la validation du Premier ministre Chaque
29. tait leur utilit La qualit comme tout effort de moder nisation est un travail de fond de continuit et de coh rence consis tency La capacit de g rer les ressources humaines et financi res L administration fran aise n est pas organis e en centres de responsabilit avec des centres responsables tant de la bonne mise en uvre des politiques publiques que de la gestion des moyens Or qui a le plus int r t une bonne gestion des moyens que celui qui est jug sur des r sultats En pratique la dichotomie entre des directions charg es de poli tiques et des directions de moyens est profond ment ancr e Or la qualit suppose une sorte de principe de subsidiarit en mati re de gestion c est dire que ceux qui sont responsables des r sultats puissent g rer les ressources humaines sauf exceptions justifi es par la n cessit de l unit d une organisation et de l quit des r gles soient conscients de leurs engagements et de leurs co ts qu ils puissent avoir suffisamment de libert pour faire des choix de gestion recruter ou sous traiter en quelle classe voyager d terminer dans le cadre de fourchettes les cr dits de fonc tionnement choisir ses prestataires dans des listes d accr dit s pouvoir payer instantan ment Or on est loin de cette situation la gestion des ressources humaines demeure centralis e par le syst me des corps dont la justifica tion pourrait tre in
30. telles que collectivit s territoriales caisses de S curit sociale ou encore agen ces ou associations diverses Les nouveaux d veloppements de la d centra lisation ne peuvent que renforcer encore cette tendance Dans tous ces cas l optimisation du service final tant en qualit qu en co t implique une coop ration troite entre les diff rents co producteurs Laquelle n est gu re favoris e par la culture spon tan e de nombre d administrations davantage form es la relation hi rarchique Echanger de l information partager des analyses convenir d objectifs communs se r partir clairement les t ches et parfois les moyens faire tout le n cessaire pour ne pas renvoyer le client d un ser vice l autre autant d imp ratifs auxquels il ne peut tre satisfait que par la mise en place de v ritables partenariats concr tis s autant que de besoin par des contractualisations formelles ou informelles C est dire qu une d marche qualit pour tre vraiment efficace doit tre partag e par les diff rents co producteurs d un ser vice complexe Bien entendu ce type de relation doit tre appuy au niveau minist riel voire gouvernemental nous y reviendrons Mais il ne peut se d velopper que si chaque service concern et d abord son 50 La qualit des services publics dirigeant prend pleinement en charge de mani re proactive sa part de res ponsabilit en la mati re
31. traiter avec plus de deux personnes pour obtenir une r ponse sur leur dossier 85 de personnes trouvent que deux personnes est un niveau acceptable 86 des Canadiens trouvent acceptable que l on r ponde un message laiss sur r pondeur le jour suivant au plus tard 75 voudraient qu une r ponse leur appel leur soit fournie dans les quatre jours Par ailleurs 74 des Canadiens estiment qu un temps d attente de 10 minutes ou plus dans un service public est inacceptable 65 estiment 5 minutes acceptable Il est vident que de tels r sultats sont des d fis extr mement importants sur les services publics et que ces derniers ont donc d tenter de voir comment r am nager leur processus pour peut tre ne pas r pondre imm diatement aux attentes des citoyens mais n anmoins s approcher de leur pr occupation En r sum ce que nous avons appris des attentes des citoyens la priorit est bien entendu la coordination des services publics et un point d entr e unique pour ne pas tre oblig d aller dans plusieurs ser vices Les autres revendications ont t d avoir une information plus simple et plus accessible des heures d ouverture des services publics plus larges de pouvoir remplir le maximum de formulaires via internet de r duire le nombre de demandes r glementaires ou de papier ou de justifications de donner plus de pouvoirs aux personnels qui se trouvent directeme
32. tre court de timbres poste pour des correspondances pour tant tr s utiles Bien entendu ni l al a de conjoncture plus faible que l hypo th se retenue pour l laboration du budget ni la n cessit de devoir finan cer des d penses impr vues ne peuvent tre cart s Mais la r gulation budg taire la fran aise n est pas la seule fa on d y faire face 86 La qualit des services publics D autres pratiques sont possibles qui ont en commun de com porter une part de budget incompressible sauf collectif budg taire et seu lement en cas de n cessit absolue en m me temps que des suppl ments par programme et ou une r serve gouvernementale destin s tre d blo qu s en cours d ann e mais seulement sur d cision du gouvernement et si la conjoncture le permet D s lors la r gulation consiste non pas geler une fraction d un budget trop g n reux mais au contraire d geler des suppl ments de cr dits par rapport un budget minimum assur De telles m thodes ont l avantage d tre compatibles avec une programmation s rieuse de l action Elles permettent en effet aux services de r fl chir l avance dans le cadre de la pr paration du Budget aux moyens d optimiser l emploi tant des ressources dont ils sont certains de disposer que de leurs compl ments ventuels Par l m me les conditions d une politique qualit efficace sont mieux r unies La commiss
33. uvre Un plan gouvernemental de la qualit plan triennal d clinaison annuelle synth tisera les plans minist riels et programmera les actions transversales d cid es par le gouvernement De m me la commission souhaite vivement que le parlement se Saisisse des rapports qui lui seront pr sent s et chaque ann e comme le fait par exemple le parlement britannique examine fond l action d un certain nombre d administrations Cet examen ne sau rait se limiter la seule qualit de service mais celle ci doit en consti tuer une part tr s importante Nul doute que la perspective d une R sum 103 telle revue approfondie par exemple tous les cinq ou six ans serait pour les ministres et les directeurs responsables un facteur de moti vation puissant Il est galement n cessaire de faire toute leur place de libres r flexions entre les diff rents acteurs de la qualit des services publics car elles peuvent constituer un stimulant pr cieux Pour cette raison la commission recommande au gouverne ment d apporter pleinement son soutien aux Observatoires r gionaux ou th matiques de l Association France Qualit publique puis de faire dans trois ans le bilan de cette coop ration De m me elle sugg re la cr ation aupr s du Premier ministre d un Conseil national des usagers des services publics regrou pant c t des repr sentants de l tat ceux des collectivit s locales et de la S cur
34. C est une affaire de management 2 La premi re question sur l acteur c est le probl me du res ponsable Qui peut agir et sur qui C est un probl me perceptible par tout le monde Qui doit tre le patron Ce ne peut tre le Ministre trop loign et ne disposant que d arnes trop th oriques la pr paration de la loi du d cret et de la circulaire d application Ce sont les chefs d administration dont les missions sont suffisamment sp cifiques pour qu un patron puisse en bien conna tre les conditions et trouver les moyens de les inspirer de les valuer et d agir sur les comportements en les r compensant et en les sanctionnant 3 Les patrons doivent tre form s non comme des hauts fonc tionnaires ayant r ponse tout mais comme des managers capables d ana lyser et de comprendre les situations complexes v cues par les fonctionnaires sous leurs ordres Ils doivent pouvoir organiser des proc dures d valuation et red finir constamment les objectifs atteindre dans le cadre de l autonomie de d cision qui doit leur tre laiss e 4 La formation des futurs patrons est essentielle Elle doit comporter des m thodes d analyse et de comparaison des m thodes et une pratique de l valuation des s jours l tranger pour qu ils soient capa bles de se tenir au courant de toutes les innovations Annexes 131 5 IT est essentiel que les unit s dont les patrons ont la charge
35. Il n offre pas de garantie formelle aux destinataires du service mais peut tre un outil pr cieux pour guider le d veloppement d une d marche qualit 1 Voir en annexe un Tableau comparatif des outils de la qualit 54 La qualit des services publics C est par exemple le choix qui a t fait en Belgique o pr s de mille ser vices diff rents recourent l auto valuation selon le r f rentiel CAF Toutefois pour que celui ci soit plus facilement utilisable il convient que des adaptations en soient effectu es ventuellement pour le simplifier et en tout cas pour que les exemples qui l accompagnent concernent bien l activit laquelle appartient le service Quitte par la suite revenir au CAF officiel notamment dans le but d effectuer des comparaisons internationales b Si le service est suffisamment mature en mati re de qualit et ou s il est pr t un effort de mise niveau significatif il peut choisir de rechercher la conformit une norme ou un r f rentiel Dans ce cas il doit s interroger sur ce qu il convient de garantir par priorit si c est la qualit du management et de l organisation il devra se tourner vers une certification ISOLE 9001 ou vers le prix EFQM fondation euro p enne du management de la qualit si c est la qualit des prestations elles m mes il optera pour l laboration d un r f rentiel de service c est dire un
36. Le r sultat est que lorsque certains emplois pr c dem ment occup s mais moins attractifs que d autres deviennent vacants ils peuvent tre tr s longs pourvoir La qualit du service peut en souffrir beaucoup Le minist re de la Justice a eu le courage de mettre fin cette pratique il m rite d tre imit Plus largement il est essentiel que le temps n cessaire en cas de mutation pour que l agent nouvellement nomm devienne pleinement op rationnel soit r duit au maximum L exemple de la Dree est instructif cet gard la perte de temps cons cutive une mauvaise gestion des rem placements y a t jug e avant r forme quivalente de 150 ou 200 ann es homme par an lIl y a l mati re une r flexion de fond Non moins importante est videmment la formation initiale et continue il est indispensable qu elle fasse toute la place n cessaire la formation au management et la formation la qualit Cela ne concerne naturellement pas que les dirigeants dont le cas a d j t voqu mais un tr s grand nombre d agents publics Il y a l mati re un r examen en pro fondeur des pratiques actuelles cet gard il est une institution dont l absence se fait cruellement sentir Nommons la par commodit m me si cette d no mination est d j utilis e Institut du management public L IGPDE au minist re de l conomie et des finances ou encore le CFMD au mini
37. MINEFI M Gilles carrez rapporteur g n ral de la commission des finances de l assembl e nationale 4 novembre 2003 11 d cembre 2003 Personne auditionn e Mn Monique LIEBERT CHAMPAGNE d l gu e aux usagers et simplification administratives 7 janvier 2004 M Yves cousqQuER ancien pr sident de La Poste ancien pr sident du Con seil national de l valuation M Brian McauLeY haut fonctionnaire britannique de l Inland revenue mis disposition de la de la direction g n rale des imp ts de 2001 2003 et de la d l gation aux usagers et aux simplifications administratives d octobre 2003 janvier 2004 M Max mamou et M Sophie ruce cabinet INSEP Consulting 28 janvier 2004 3 mars 2004 30 mars 2004 7 mai 2004 Une r union a t organis e le 24 juin 2003 par M Yves cannac en pr sence de deux autres membres de la commission MM BRUNETI RE et LE LAN avec les membres du groupe Qualit du r seau interminist riel des modernisateurs correspondants qualit des minist res 172 La qualit des services publics Annexe 9 Liste des personnes auditionn es ou consult es personnellement par le pr sident de la Commission Membres du gouvernement Jean Paul Delevoye ministre de la Fonction publique de la R forme de l tat et de Am nagement du territoire Francis Mer ministre de l conomie des Finances et de l Industrie Henri Plagnol secr tai
38. R gion D partements formalis dans un contrat de plan nouvelle version Ces objectifs ne doivent pas concerner seulement la prestation directe mais aussi les services associ s et la contribution la coh sion sociale et au d veloppement durable Tous les services publics au del de La Poste y compris les services de l Etat doivent clairement mentionner ces diff rents objectifs dans la commande politique qui est la leur Pas de qualit sans mesure et donc sans un observatoire national ind pendant Pour assurer le suivi de r sultat alimenter la r flexion le d bat public et la n gociation notamment lors de co financements Il est impor tant de pr voir un observatoire national f d rateur d observatoires par grand domaine public s curit ducation transports pour valuer la r alit de la qua lit per ue servie et de ses variations faire des propositions un observatoire r gional permettant par grand domaine s curit duca tion transports d valuer la r alit de la qualit per ue servie et de ses variations faire des propositions 168 La qualit des services publics Ces observatoires l ments indispensables de la r gulation devront tre ind pendants de la commande politique et de la r alisation technique Ils seront aliment s par les donn es des op rateurs selon des processus d information certifi s et pourront provoquer si n cessaire des valuations
39. approximativement doubl s sous la condition d une r vision pr cise de la d finition de ses missions Cette augmentation de moyens r aliser par transfert d emplois d agents et de cr dits partir des minist res les mieux dot s devra tre effectu e par moiti sur 2005 et par moiti sur 2006 Pour assurer l utilisation optimale de ces moyens le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat prendra les dispositions n cessaires pour assurer la pleine int gration de l action interminist rielle en mati re de qualit dans l ensemble de l action interminist rielle de r forme de la gestion publique 118 La qualit des services publics Conduite de la d marche qualit au niveau gouvernemental et interminist riel Au niveau gouvernemental la politique de qualit des services publics sera d termin e et conduite par le comit interminist riel de la qualit compos des ministres en charge d une strat gie minist rielle de r forme et pr sid par le Premier ministre Voir Annexe 12 Ce comit interminist riel ne se r unira pas moins de deux fois par an Il aura pour mission a de valider les plans qualit des minist res et de suivre leur mise en uvre b d arr ter les politiques qualit inter minist rielles et d en suivre la r alisation C est galement dans ce cadre que le Premier ministre pourra s assurer que les minist res disposent de moyens suffisants
40. autant celles ci c dent aux tentations de l autoritarisme bureaucratique Cela est vrai aussi bien du choix des crit res de qualit que de l organisation de l coute des usagers ou de l valuation des r sultats et de leur publicit Les administrations centrales doivent ainsi tre capables de combiner une implication forte et une attitude r ellement respectueuse de la sp cificit et de l autonomie des services op rationnels Ce qui n est possible que si les ministres concern s y veillent personnellement Le management de la qualit Les diff rents efforts centr s sur la d finition la mesure et le progr s de la qualit des prestations impliquent eux m mes en amont une volution profonde du fonctionnement du service la mise en place d un vrai management de la qualit De nombreux livres ont t crits sur ce sujet ainsi que plu sieurs r f rentiels On ne cherchera pas les r sumer ici On se bornera Que faire pour une r volution qualit r ussie 43 souligner les exigences essentielles auxquelles dans une d marche qualit doit r pondre le management d un service ou d un tablissement public Les principales de ces exigences sont les suivantes un engage ment fort et durable de la direction des appuis techniques suffisants et pleinement int gr s la gestion l tablissement avec les destinataires de la prestation consid r e d une relation aussi participative
41. auto valuation En contrepartie des services qu ils rendent ces outils compor tent videmment des co ts plus ou moins lev s en termes de personnel de temps et d argent ainsi que de contraintes sur l action de tous les jours Chaque responsable d un service engag dans une d marche qualit doit donc faire des choix les plus adapt s possible aux caract risti ques sp cifiques du service en termes de m tier d objectifs et de moyens Or force est de constater que les responsables de services publics de toute nature ne disposent gu re aujourd hui sur ce sujet d une information satisfaisante De ce fait ils peuvent choisir telle solution parce qu elle est plus connue la certification ISOLE 9001 par exemple sans qu elle soit toujours la plus appropri e Les crit res de choix La premi re question est de savoir s il s agit d obtenir la reconnaissance de la conformit une norme ou un r f rentiel avec des options telles que la certification l accr ditation ou la labellisation ou plus simplement de se situer par rapport un mod le sans viser d embl e un niveau de performance donn a Une structure non encore engag e dans la qualit aura souvent int r t commencer par l auto valuation Le CAF parce qu il est d di l activit publique est particuli rement adapt cet exercice sous r serve d un minimum de moyens d accompagnement et de conseil
42. aux travaux de d centralisation une r flexion sp cifique sur le d veloppe ment de ces coop rations concr tes entre l tat et les collectivit s locales en vue d assurer la qualit du service l usager Cette r flexion devrait tre demand e au ministre de l int rieur et au ministre d l gu charg des libert s locales en liaison avec le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat Sur le plan territorial c est videmment aux pr fets d en tre les moteurs Qualit des services publics et relations de l tat avec ses op rateurs Le m me Etat qui soumet fr quemment ses propres services une accumulation tatillonne de contr les s abstient non moins souvent Que faire pour une r volution qualit r ussie 89 dans ses relations avec ses op rateurs de d finir ses attentes avec la pr cision suffisante Par exemple dans les subventions qu il distribue de nombreuses associations il omet d exiger toute contrepartie Dans les deux cas la qualit du service en fait les frais En revanche la relation entre l tat et certains de ses tablisse ments publics a t parfois remarquablement am lior e c est g n rale ment ce que l on constate l o a t conclu un contrat d objectifs et de gestion Le plus souvent qualit et efficience y sont gagnants C est l un mode de relation qui m rite d tre g n ralis car il permet de concilier l autonomi
43. budg taire sont tr s attentives au fait que les Annexes 179 indicateurs en termes d efficience et de productivit ne se traduisent pas par une diminution de la qualit du service L efficience des services et la qualit des services sont donc toujours mis en comparaison au moment de la discussion budg taire Il est clair aussi que nous avons mis en place des incitations fortes la qualit qui ont t le fait de rendre public les r sultats des admi nistrations par service de comparer les administrations entre elles et cet effet de publicit a t une incitation tr s forte pour les administrations ne pas d livrer des services de mauvaise qualit Services du Premier ministre britanniques Le but long terme du gouvernement britannique est de d li vrer des am liorations tout fait significatives des publics services qui soient plus attentifs leurs usagers Il y a donc dans notre r forme quatre axes principaux 1 La d finition de r sultats r els d impact public service agreements PSA atteindre par le gouvernement sur le moyen et le long terme que nous appelons les accords de service public Le deuxi me axe est une beaucoup plus grande d concentration et d volution de responsabilit s sur les gestionnaires de service public avec une capacit d innover et d adapter localement les strat gies de mise en uvre des objectifs de politique publique Le troisi me axe est de disposer de
44. clients de prestations payantes et concurrentielles Une fa on expressive d affirmer ce changement est comme le recommande la norme ISOLE d tendre ce type d usagers le mot de client traditionnellement r serv des acheteurs c est une mani re de dire avec force qu ils ne m ritent pas moins de respect que s ils payaient directement le service dont il s agit Cela ne signifie pas bien entendu qu il faille flatter chez eux l attitude consum riste Bien au contraire comme nous le verrons il est tr s important d encourager de leur part des comportements responsables et coop ratifs C est dire que la bonne gestion de la relation usagers en termes d coute et de compr hension d identification de leurs attentes et de mesure de leur satisfaction d information de consultation et de concerta tion et quand elle est possible de coop ration active est dans tout service une condition fondamentale du management de la qualit Bien entendu les dispositions appropri es varient selon la nature des services et l identit de leurs destinataires Quand les clients sont les citoyens eux m mes Le premier imp ratif est de comprendre leurs attentes et de recueillir leurs appr ciations Dans ce cas les m thodes prouv es des professionnels de l enqu te publique sondages focus groups font parfaitement l affaire des fins d conomie en m me temps que d efficacit ces quest
45. conditions de succ s Les 3 facteurs consid r s les plus importants dans le succ s d une d marche qualit sont des formations sur le management et les m thodes de la qualit la simplification des proc dures et des contraintes r glementaires l obligation de rendre compte sur des objectifs pr cis de qualit Une place importante est ensuite accord e l autonomie qu elle porte sur la gestion des ressources humaines des ressources finan ci res ou d autres ressources syst mes d information mat riel etc ou encore sur le travail des agents L appui de l administration centrale et la meilleure connaissance du point de vue des usagers sur la qualit des pres tations sont galement mis en avant En revanche l int ressement financier du service en fonction des r sultats obtenus la responsabilisation des usagers ou l implication des usagers ne sont pas vraiment consid r s comme des facteurs cl s de succ s 204 La qualit des services publics Annexe 14 Bibliographie Les r f rences ci apr s ne constituent videmment pas une bibliographie compl te mais correspondent des publications choisies pour leur relation directe avec certains sujets du pr sent rapport Publications priv es Bernard et Dani le Averous Mesurer et manager la qualit de service INSEP 2004 Claude Yves Bernard Le management par la qualit totale AFNOR 2001 Daniel Bo ri Ma
46. consisterait plut t ne pas faciliter le d p t de r clamations ou ne pas y r pondre pour viter d avoir reconna tre leurs erreurs le cas ch ant La responsa bilit de recueillir et de traiter les r clamations est rarement attribu e une personne ou un service Par cons quent face au flou et au manque d information qui r gnent en la mati re les usagers qui ont une r clama tion faire se trouvent souvent d sorient s et peuvent tre conduits s en remettre aux tribunaux administratifs alors que leur probl me aurait pu tre r gl l amiable Il est donc tr s important que chaque administration soit dot e d un syst me structur de gestion des r clamations qui d finisse claire ment les responsabilit s et qui permette une remont e des r clamations au niveau national Le niveau normal de gestion des r clamations doit se situer dans chaque service au niveau local Mais il est utile qu un recours soit galement possible au niveau central dans les cas o les r clamations ont t rejet es ou n ont pas t correctement trait es par les services concern s Bernard Candiard Paris le 27 octobre 2003 Annexes 151 Contribution de Bernard Averous Invit participer la commission Qualit des Services Publics j tais celui qui connaissait le moins bien la fonction publique l administration et toutes les r flexions engag es depuis de nombreuses ann es pour
47. coratif par rapport l ex cution des missions d une administration mais d int grer la dimension qualit dans les objectifs de performance de chaque administration C est ce que d montrent toutes les exp riences r ussies dans ce domaine L occasion est donn e de g n raliser cette approche par la mise en place de la LOLF La nouvelle loi organique relative aux lois de finan ces pr voit en effet de structurer le budget de l Etat en programmes Les responsables de programme b n ficieront de marges de man uvre accrues et responsabilisantes fongibilit asym trique avec en contrepartie l obli gation de se mobiliser le plus efficacement possible au service des objec tifs du programme hauteur de cibles de r sultat mat rialis es par des indicateurs chiffr s Le processus de d termination des objectifs des cibles de r sultat de chaque programme doit se traduire au niveau des indicateurs choisis par un quilibre entre des indicateurs d impact final des indica teurs de qualit et des indicateurs d efficience C est ainsi que la qualit se trouvera int gr e et adapt e aux finalit s de chaque politique publique et de mani re quilibr e en tenant compte du possible c est dire des moyens disponibles et de l efficience de leur mise en uvre C est aussi par ce processus que l aspect qualit sera un des l ments importants de l valuation de l action des services et de leur re
48. dans 4 cas sur 10 il n a pas t associ au choix des objectifs qualit et pas t form ses nouvelles res ponsabilit s On peut noter qu il existe un certain d calage avec la percep tion des agents sur cette question qui sont seulement un tiers estimer avoir t personnellement associ s l laboration des politiques qualit s 16 de fa on r guli re Plus g n ralement 80 des responsables estiment que la par ticipation des usagers dans la d marche qualit est assez importante ou importante mais seulement 45 semblent y accorder une r elle impor tance A noter que 10 tout de m me jugent que a n est pas vraiment important Des actions de communication aupr s des usagers ont au moins t men es une fois voire plusieurs fois dans 40 des cas sur les sujets suivants les objectifs de la d marche qualit le d roulement de la d marche qualit les r sultats de la d marche qualit leurs attentes et leur satisfaction par rapport au service Dispositifs mis en place Sur le plan de l coute des usagers le principal outil mis en place est le dispositif de traitement des r clamations dans 3 cas sur 4 suivi dans un cas sur deux par un dispositif de recueil des suggestions Plus rarement 1 cas sur 5 un processus de concertation avec les usagers a t mis en place Aides re ues et ressources utilis es par les responsables Les responsables ont
49. davantage pour ce qui est de la qualit du service lui m me Encore faudrait il bien entendu que les r f rentiels de service ne soient pas labor s seulement pour un service isol mais pour un ensemble d activit s de m me nature et donc l initia tive d une administration centrale Les modes de reconnaissance interne La labellisation Choisir de se conformer une norme ou un r f rentiel pose une autre interrogation cherche t on la reconnaissance d un tiers externe ind pendant orga nisme certificateur accr dit par le COFRAC ou bien la validation par un syst me de reconnaissance interne C est le cas de l accr ditation des h pitaux par l ANAES C est aussi le cas de la labellisation des GRETA par rapport au r f rentiel Gretaplus pour laquelle le minist re de l ducation nationale a constitu un corps d audi teurs internes et un comit de labellisation ad hoc Le choix de la labellisation donne plus de marge sur le contenu du r f rentiel Celui ci peut donc tre moins exigeant et par suite tre acces sible un plus grand nombre de services On peut aussi choisir d y int grer plus ou moins troitement des normes relatives la qualit des prestations et d autres relatives l organisation et au management c est le cas de Greta plus Enfin le processus d volutivit du r f rentiel est plus souple D autre part la labellisation est
50. de cadrage et d aider les services dans leur action La lettre de mission du responsable qualit du minist re doit tre pr cise en ce sens et port e la connaissance de tous les servi ces et tablissements Cette quipe centrale Qualit en liaison troite avec l inspec tion g n rale du minist re et le contr le de gestion aura notamment la res ponsabilit de s assurer que les modes d valuation des r sultats de l action qualit sont fiables et que les proc dures d coute et de consulta tion des clients de toute sorte sont valables 60 La qualit des services publics Une telle quipe doit n cessairement comprendre un certain nombre de consultants auditeurs internes Pour une part le recours des conseils externes est videm ment n cessaire Mais il serait absurde de la part d une entit de la dimen sion des minist res importants de se priver du concours de consultants internes lesquels sont normalement moins on reux et particuli rement bien plac s pour accumuler l exp rience des diverses administrations Entre les deux types de concours qui devraient tre plus com pl mentaires que concurrents il y a un optimum trouver D une mani re g n rale des moyens suffisants devront tre d gag s au niveau minist riel C est la responsabilit de chaque ministre d effectuer cette fin les arbitrages n cessaires sachant qu terme l conomie des co ts de
51. de qualit de la ou des prestations du service Comme il a d j t indiqu c est l une tape essentielle de la d marche et qui en aucune fa on ne va de soi car elle implique la fois un effort d information approfondi et des choix qui peuvent tre difficiles Quel est le but Il est de parvenir fixer pour chaque prestation un niveau de service cible auquel pourra ensuite tre com par le niveau effectivement atteint C est essentiel pour guider l action mais aussi pour motiver les agents Cet aspect de la d marche est encore souvent n glig m me par des services engag s dans l action qualit dans les comptes rendus qu ils en font ils s tendent g n rale ment beaucoup plus sur les d marches suivies que sur les r sultats obtenus Or seuls ces derniers leur donnent r ellement sens Ce niveau de service cible autrement dit la qualit voulue ne doit pas tre confondu avec la qualit attendue par les destinataires du ser vice puisqu il doit prendre en compte et les contraintes de l action et les autres objectifs poursuivis dans le cadre des missions dont le service est charg Mais il doit l int grer le plus possible D finir un niveau de qualit voulue n cessite bien entendu d tre au clair sur les crit res de cette qualit Ce qui suppose son tour une d finition pr cise des missions du service Cette exigence renvoie la qualit du dialogue entre le service
52. des services eux m mes Il en va de m me du bilan Parall lement rassembler dans un plan et un bilan qualit du gouvernement lui m me plan triennal d clinaison annuelle les objectifs et les r sultats de son action Ces objectifs et ces r sultats devraient tre d une part la synth se des objectifs et des r sultats des minist res et d autre part les objectifs et les r sultats des principales actions transversales d ci d es au niveau du gouvernement et communes l ensemble des admi nistrations Une premi re cat gorie d action transversale a t initi e avec la Charte Marianne destin e s appliquer l ensemble des services ext rieurs de l Etat Le moment venu et une fois tir s les enseignements de cette premi re exp rience d autres actions communes devront tre envisag es Par exemple pour garantir le respect de certaines valeurs sociales ou cologiques particuli rement sensibles Bien entendu il conviendra d viter soigneusement le pi ge d une uniformisation excessive qui irait directement l encontre du but poursuivi en d motivant certains acteurs Cette observation ne doit pas conduire renoncer de telles actions mais en peser soigneusement l opportunit veiller chaque fois la coh rence des objectifs et des moyens conduire ces actions de mani re progressive partir d exp riences pilotes comme dans le cas de la charte de l accueil
53. des services que ce soit en mati re de sant en mati re scolaire en mati re ducative sont fr quentes et accept es par la population Annexes 189 Annexe 11 Compte rendu de la mission d analyse de 10 d marches qualit r ussies Mission a t confi e au cabinet ce conseil INSEP Consulting d analyser les d marches qualit men es dans 10 structures caract res administratif et reconnues pour leur effet positif Le but de cette op ration tait de disposer d l ments concrets pour caract riser les conditions de r ussite d une d marche qualit Les services tudi s ont t pour partie choisis parmi les candidatures aux Troph es de la qualit 2003 Conditions g n rales de la mission Dans la mesure o la mission devait se d rouler sur un temps assez r duit l analyse n est par partie de z ro mais s est appuy e sur un jeu d hypoth ses de d part Elle s est bas e sur une analyse de documents fournis par les services investigu s des entretiens pour moiti en direct pour moiti par t l phone avec des agents de diff rents niveaux Les structures analys es 3 services d administration centrale 3 services d concentr s 3 tablissements publics ou quivalents une mairie Ces structures ont appuy leur d marche sur des mod les vari s certification ISOLE 9001 prix europ en de la qualit EFQM accr di tation COFRAC
54. du minist re tout entier C est l une initiative valable lorsque l homog n it des usagers des diff rents services du minist re est suffisante Dans les autres cas il appartient au ministre de d cider dans quel cadre de telles consultations g n rales peuvent tre le plus utilement effectu es 62 La qualit des services publics Doit aussi tre pr cis ce stade le calendrier de la d marche qualit du minist re par accord avec les services concern s Ce calendrier pourra tre l gitimement assez diff rent d un ser vice l autre compte tenu des in galit s d avancement actuel de cette d marche de l cart des moyens et des diff rences de culture que l on observe entre eux Mais dans tous les cas il doit pr voir les principales tapes avec une pr cision suffisante pour permettre un suivi effectif du d ploiement de la d marche dans les divers services et dans le minist re dans son ensemble Non moins n cessaire est la d termination des moyens affect s sur le plan minist riel l action qualit C est aussi dans le cadre qu il appartiendra chaque minist re au sens des SMR de pr ciser les moyens d audit de contr le et d appui en personnel temps plein et temps partiel et en cr dits affect s au niveau central la politique qualit du minist re qu il s agisse de l quipe qualit proprement dite de l inspection g n rale ou encore du contr le
55. dures recrutement formation valua tion gestion des carri res dialogue social etc MFPRE mission continue avec compte rendu annuel dans le cadre du C I Annuellement Proc dures budg taires 1 La LOLF choix des objectifs et des indicateurs qualit des programmes et des actions tendus au contenu m me des presta tions rapport qualit d taill accompagnant chaque Rapport annuel de programme 2 D veloppement des contrats plurian nuels d objectifs et de moyens 3 Partage des gains d efficience 4 R forme de la r gulation budg taire MEFI et les ministres d pensiers Validation annuelle en C I Les ministres MEFT et les ministres Bilan annuel en CI MEFI et les ministres Bilan annuel en C I MEFI Validation en C I temps pour le PLF 2006 Annuel temps pour le PLF 2006 temps pour le PLF 2006 temps pour le PLF 2006 Proc dures administratives 1 Contr le de gestion Extension syst matique du contr le de gestion la qualit des services fournis 2 Relations entre administrations cen trales et services d concentr s Donner toute sa place la logique de responsabilit de r sultats et d auto nomie des moyens 3 Relations des administrations centra les avec les op rateurs g n raliser la contractualisation sur objectifs et no tamment sur objectifs de qualit 4 Am lioration permanente des proc dures
56. est en effet par excellence un processus gagnant gagnant puisque profitable non seulement l usa ger citoyen mais galement dans la dur e au contribuable et au fonction naire public Il y a donc l un chantier prioritaire et cela d autant plus qu il est parfaitement compl mentaire des autres grands chantiers de r forme et notamment de celui que constitue la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances LOLF Par lettre du 13 mars 2003 le Premier ministre sur la proposi tion du secr taire d Etat la r forme de l Etat Henri Plagnol a charg une commission constitu e cet effet de lui faire des recommandations en vue de l am lioration de la qualit des services publics et m en a confi la pr sidence J en ai t doublement honor car le sujet est de premi re importance et la commission d une qualit minente 2 Faite la fois d lus et ou anciens ministres d experts de tr s haut niveau de responsa bles associatifs et ou syndicaux fortement engag s dans la politique qua lit de chefs d entreprise minents et de hauts fonctionnaires tr s remarquablement impliqu s dans l action et la r flexion sur ce sujet elle a r uni une qualit et une diversit de comp tences exceptionnelles 1 Voir la lettre de mission en annexe 2 La composition de la commission est en annexe 6 La qualit des services publics Qu il me soit permis d adresser
57. et en valuer p riodiquement les r sultats avec soin Un second ensemble tr s important d actions transversales a galement sa place dans un tel plan gouvernemental il s agit des diff rentes actions de r forme qui sont recommand es plus loin en vue de mettre certaines fonctions ou certaines proc dures importantes en coh rence avec les exigences d une politique qualit 68 La qualit des services publics Enfin ce plan devra galement pr ciser en termes synth ti ques les principales actions de soutien pr vues au niveau interminist riel cf ci apr s ou encore les actions importantes de consultation ou de communication pr vues au niveau du gouvernement lui m me Il ne s agit pas l de se perdre dans des d tails inutiles mais d assurer la coh rence d une politique d ensemble Coh rence qui n cessi tera bien videmment que les moyens des politiques pr vues soient pr ci s s en m me temps que leurs objectifs et qu un bilan pr cis soit fait annuellement par rapprochement avec le plan de l ann e coul e Effectuer des arbitrages budg taires coh rents avec la priorit donn e l objectif de qualit du service public Il ne s agit pas d acheter la qualit qui doit au contraire tre une r elle source d conomies Mais de rendre possibles les investis sements de d part n cessaires cette fin Ce choix devrait se manifester de deux fa ons
58. et au niveau local la r partition des responsabilit s entre directions centrales et services d concentr s en vue d une d concentration aussi pouss e que possible de la gestion des personnels recrutements forma tion affectation int ressement ainsi que du dialogue social R vision du contenu de diverses fonctions au regard des exigences d une d marche qualit g n ralis e Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat fera avant l t 2005 des propositions concernant les fonctions suivantes Direction du personnel Le renforcement pr vu plus haut des comp tences des direc teurs op rationnels en mati re de gestion du personnel n cessite un r exa men du r le des directeurs de personnel d pendant directement du ministre afin de le limiter la part indispensable Corollairement les droits et devoirs des responsables du personnel plac s sous l autorit d un responsable op rationnel devront tre pr cis s Membre d un corps d inspection Il est n cessaire que les corps d inspection outre leur fonction de contr le contribuent de mani re aussi positive et efficace que possible au succ s des d marches qualit Le r le des corps d inspection devra tre r examin en cons quence par les ministres responsables avec l aide des l ments d information et de r flexion qu il appartient au ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat de leur
59. et profonde sur qui sont les clients les partenaires ou les usagers et les moyens d tre capables de conna tre la diversit de leurs attentes Ceci a t une v ritable r volution culturelle En mati re de budget les minist res d terminent l investissement qu ils vont faire dans la qualit mais par contre bien entendu nous ne diminuons ou n augmentons pas m canique ment les budgets en fonction des r sultats de performance pour ne pas avoir des effets n gatifs sur les usagers Si la performance en mati re de qualit est mauvaise le minist re des finances n gocie avec l administra tion un plan de redressement pour qu elle am liore sa performance Si elle est bonne un accord d int ressement est conclu avec le minist re Australie minist re des Finances Le mouvement de qualit a d marr par un rapport du minist re des finances en 1995 qui s appelait qualit pour nos clients et qui a t labor par des minist res f d raux des Etats f d r s des experts des repr sentants du secteur priv et des universitaires Il est clair qu au d part le minist re des finances tait assez r ticent au mouvement de qua lit en ayant peur que les minist res s en servent comme pr texte pour demander plus d argent Danger qui peut videmment exister Le rapport a clarifi cette situation en montrant qu effectivement dans certains cas des minist res par exemple pauvres en cr dits de
60. et l autorit sup rieure dont il d pend et une pleine compr hension des attentes de ses diff rents destinataires Compr hension qui ne peut tre obtenue qu au prix d une d marche orga nis e d coute sur laquelle on reviendra plus loin Ajoutons que cette d marche qui rel ve de la responsabilit des dirigeants du service et des autorit s qui les contr lent n cessite elle m me une vraie concertation non seulement avec les usagers mais aussi avec le personnel et l ensemble des parties prenantes Tout Que faire pour une r volution qualit r ussie 39 responsable d un service quel que soit ce service doit avoir conscience qu une telle d marche est inh rente sa responsabilit On reviendra propos du management de la qualit sur les m thodes appropri es pour effectuer ces consultations et ces concertations Une fois effectu es ces investigations pr alables il reste effectuer les arbitrages n cessaires pour choisir ces crit res et cela de mani re explicite l est l apport fondamental de la d marche qualit Bien entendu c est particuli rement sur ce point le choix des crit res de qualit qu une coh rence suffisante est indispensable entre les choix d un service particulier ceux des autres services semblables et ceux de la structure globale dont ils d pendent Autrement dit il incombe l autorit sup rieure de faire le partage entre les crit res qui do
61. figure en annexe 1 On trouvera en annexe les r ponses des personnalit s interrog es ainsi que l analyse th matique qu en a faite M Trosa 8 La qualit des services publics J adresse toutes ces personnalit s ainsi qu MM Br as de la DUSA qui a assur le secr tariat de la commission et l a fait b n ficier de sa comp tence et de son exp rience mes vifs remerciements Placer l ensemble des services publics de l tat dans une logique d am lioration continue de la qualit n est certainement pas chose facile Mais c est une action possible n cessaire et fondamentalement positive La commission est convaincue que le moment est venu de don ner ce mouvement toute sa force et sa port e par un engagement r solu de l tat aux plus hauts niveaux politiques et administratifs Avant de pr ciser dans la seconde partie de ce rapport ce que devraient tre les modalit s essentielles d un tel engagement il convient dans la premi re partie de clarifier ce que recouvre la notion de qualit et d en valuer les enjeux Intoduction 9 Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument Apr s avoir rappel ce qu il faut entendre par qualit des servi ces publics l on s interrogera sur ses enjeux Puis l on retracera bri ve ment le chemin parcouru depuis que des politiques explicites ont t engag es dans ce domaine et l on r capitulera les enseigne
62. fonctionnement la qualit demandait plus d investissement et une aide budg taire Ainsi pour mettre en place des centres d appels efficaces N anmoins nous avons constat 184 La qualit des services publics si le processus de qualit est bien men qu il apporte des gains de produc tivit qui ont t estim s 10 en moyenne L aide du budget s apparente dans ce cas en quelque sorte une avance sur recettes c est dire des investissements qui pourront tre rembours s par les minist res lorsque des gains de productivit s av rent r els C est ainsi que les minist res ont t rassur s et ont int gr s leur plan de qualit dans le processus de conf rence budg taire annuelle Nous estimons n anmoins qu il y a deux progr s faire Le premier est de ne pas s en tenir des sondages de satisfaction g n raux qui ne diff rencient pas entre les diff rents partenaires de la politique publique qui n ont pas les m mes attentes Les chiffres agr g s n appren nent que peu de choses il faut raisonner par populations diff rentes et par type d usagers La deuxi me am lioration est d avoir des syst mes qui per mettent d valuer effectivement si le niveau de qualit a augment ou a baiss Ceci doit de notre point de vue combiner des valuations faites par les administrations elles m mes et des valuations ext rieures ind pen dantes Quant aux incitations elles existen
63. fournir 124 La qualit des services publics Expert qualit Le ministre fera les propositions appropri es pour rendre pos sible le n cessaire d veloppement de l expertise qualit Il pr cisera les diff rentes fonctions concern es consultant interne auditeur responsable qualit leurs conditions d exercice leurs modes de recrutement et de carri re Membre de cabinet minist riel Il est n cessaire de pr ciser leurs droits et devoirs pour assurer que leurs relations avec les administrations centrales soient coh rentes avec les imp ratifs de responsabilit et d autonomie de gestion qu implique une d marche qualit Sur ces quatre sujets le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat pr sentera ses propositions au gouvernement dans le d lai d un an apr s notamment consultation de groupes interminist riels de r flexion constitu s cet effet sur chacun des quatre th mes et en tenant compte de l exp rience des pays trangers plus long terme il tablira un programme de mise progres sive sous d marche qualit des diff rentes fonctions administratives R vision de diverses proc dures au regard des exigences d une d marche qualit g n ralis e Qualit et proc dures de GRH Ces proc dures sont naturellement soumises r vision p rio dique Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat veil lera ce que celle ci prenne syst
64. imm diatement disponible pour les agents partout dans le monde Cela nous permet d entretenir un dialogue direct avec le client plus personna lis et plus professionnel et de lui apporter d embl e des informations haute valeur ajout e En couplant ce syst me notre base de donn es de gestion des contacts locaux notre r seau sera bient t capable de mettre en relation des entreprises avec des contacts locaux Un autre outil informa tique en cours de test va nous permettre d assurer la programmation des 180 audits internes de l ann e d extraire automatiquement des donn es 162 La qualit des services publics sur les principales remarques ou non conformit s et de consolider l ensemble des audits Cette consolidation nous mettra en mesure de pr senter plus rapidement la direction notre plan annuel d am lioration de la qualit Strat gies La d marche de certification a commenc s appliquer de fa on relativement pragmatique Lorsque nous avons d marr nous tions beaucoup plus sensibles l argument d une communaut de pens e avec le monde de l entreprise via la certification qu la vertu profonde et intrin s que de la norme Nous ne pouvions en voir tous les avantages avant de la mettre en pratique Ce n est qu la deuxi me phase pilote apr s la certifi cation de six sites en 2000 que nous avons entrevu les qualit s implicites de la norme pour l ensemble du r seau
65. investir ou surveiller l volution d un march 80 d entre elles sont des PME Petites et moyennes entreprises Leurs exigences sont clairement orient es vers l obtention ou la consolidation de leurs parts de march l tranger Elles comptent sur la DREE pour leur fournir les informations et les contacts utiles pour atteindre cet objectif Dans ce contexte leurs attentes portent davantage sur la qualit op ration nelle et la valeur ajout e des informations Gr ce la d marche de certification ISOLE les avantages sont bien r els pour les clients de la DREE que sont les entreprises Nous partageons aujourd hui une plus grande communaut de pens e avec le monde de l entreprise Des garanties sont offertes aux clients sur la ma trise des processus de fabrication des prestations En interne nous avons r ussi mobiliser les agents sur un chantier f d rateur Nous avons capi talis au profit de l organisme des informations auparavant consid r es comme tant la propri t exclusive des agents et mis en place des syst mes d valuation des performances Plus largement nous avons mis dis position du directeur de la DREE un levier sur lequel peuvent d sormais venir s appuyer la plupart des id es de modernisation Une d marche globale et mobilisatrice Tout a commenc en 1997 Pour la premi re fois dans une ins truction appui aux entreprises a figur un chapitre consacr la 160 La qu
66. mes une place minente Dans l univers mondialis o nous sommes entr s il est particuli rement important de pr server et de d velopper ce trait de notre personnalit nationale La qualit des services publics est videmment au c ur d une telle ambition certains gards on pourrait m me ajouter enjeux europ ens En effet l Union europ enne n est pas rest e l cart de la question la demande du conseil des ministres un groupe de repr sen tants des administrations des Etats membres a labor partir des r f ren tiels g n raux EFQM et Speyer un r f rentiel sp cialis dans le domaine des services publics le CAF pour Common Assessment Framework tra duit en fran ais pour conserver le m me sigle par Cadre d Auto valua tion des Fonctions publiques C est en effet un outil d auto valuation finalit principalement p dagogique il est destin favoriser la fois l appropriation de la qualit par les membres d un m me service et les changes et la comparaison entre plusieurs services Il n est videmment pas sans int r t que des services compara bles de diff rents pays de l Union europ enne puissent ainsi changer leurs exp riences et comparer leurs performances ni que sur ce terrain la France occupe toute sa place Face ces enjeux o en sommes nous Un bref rappel histo rique et un tat des lieux sont indispensables avant d aborder la qu
67. non qualit financera tr s largement ce type d investissement Cependant l extr me in galit des ressources la fois en per sonnels comp tents et en ressources financi res entre minist res riches et minist res pauvres tels que les Affaires sociales constitue cet gard un obstacle r el Comme il est indiqu plus loin il appartiendra au gouverne ment d effectuer les arbitrages n cessaires pour faciliter galement les d marches qualit dans ce type d administration Il est souhaitable qu un dispositif central r pondant ces exi gences soit mis en place au plus t t lorsque ce n est pas encore le cas La fin de l ann e 2004 serait cet gard une ch ance satisfaisante Un engagement personnel fort du ministre M me ainsi second e l action personnelle du ministre reste videmment essentielle Lui seul en particulier peut faire sentir l ensemble de ses collaborateurs et d abord ses directeurs toute l impor tance qu il attache au d veloppement de la qualit des services et les res ponsabiliser sur ce sujet La mise en place d un secr taire g n ral ne dispense notam ment pas le ministre de r unir personnellement ses directeurs pour se faire r guli rement rendre compte de leur action dans le champ de la qualit De telles r unions ne doivent pas avoir lieu moins de quatre fois par an Le double r le du minist re au sens pr cis plus haut enca drer et a
68. notamment la finalit de l association France qualit publique d j men tionn e D autre part ce n est pas parce qu une comp tence est d cen tralis e que son exercice ne requiert plus de coop ration entre la collecti vit locale concern e et l tat bien au contraire En r alit plus la d centralisation se d veloppe et plus nombreux sont les services co pro duits La qualit des services publics n cessite donc plus que jamais que cette coproduction soit efficace Enfin sur bien des sujets concrets une coop ration plus active entre l Etat et les collectivit s territoriales notamment les mairies qui ont l avantage de la proximit est en elle m me une source importante de pro gr s Ne serait ce que par le d veloppement d interlocuteurs uniques ou de guichets uniques au sens d un point d accueil permettant au citoyen usager d avoir en face de lui un agent qui gr ce aux liaisons lec troniques tablies avec un grand nombre de services de nature tr s diff rente peut l informer l orienter ou lui servir d interm diaire sur des sujets tr s divers D une mani re g n rale l exp rience de nos voisins notam ment canadiens australiens su dois converge sur un constat la vraie qualit se d veloppe en r seau particuli rement entre les diff rentes cat gories de prestataires publics C est pourquoi il est n cessaire que soit men e parall lement
69. np puodop e9 SNUSISFEAI NP nuojuos np puodep ep9 ej Inod onb purow n d un SyIIQIpolo swew MO 1919u919 91 9 INS UOTE TUNWUO9 uuoq IS NO uonestaqeT au X s191 un 7ed oouessieu U03991 UN P op sonbiuyoa snss o1d s p ins oyod oins mo m w uwy oun sue uoN UON DVHAOD UOHEJIPI199Y jduoxs 1ed sye Ns91 s p Ins w sodio QUI9JX9 191 UN urd SuIe199 191ne SUI p Jed oouessieuuosoi aun p 9170919791 INS U01729 onbrjdur 19 nd ug UoN uou 9JI IQIP919 ej 9948 M IUNUWUWO9 uuoq IS MO IAMAIS 9P UONPIJIIQ Sareuoyed Jo SJ03esn u13 x9 s191 un sop uonedionied aun p 49 Jed oouessieuuosor oun p 2 n099 oun p 99u9 SIX9 W ooues mo m 9YHIQIp919 ep 9948 m f p yueieg zuowajn g uoy SIBUU0991 W OJA Xud 0007 UOISI9A 1006 OSII 3U19 xX9 s191 UN p 43L S 1 S S198esn s p Jed oouessieuuosor un p 4N099 oun p 39U3S1X9 1006 mo m 9YHIQIp919 ep 9948 m f p yueieg zuowan g UoN ATOSI UOIJU91 1 199 9w g JYI ayey 194991 397J9 un 3143 mM d er p nuajuoo np puodoq UoN UoN UON Istew JUOUWI9J99IIP sed SOUIOJUI SILY UON UoN UoN JUWAP Sed MO 99IAIS 9P SJUOWOSESUT 2 PUUOTESIUSAI0 Juoubseueu Jjuouoseueu 19n0 p od L NU9AIU amp ISW np 9 UOIJESIUUSI0 9P NP 9 UOESIUUSIO 9P suonu sa1d s p suorezs Id p 341770 1 P ep 13pM3 anod IPON Jend ep op uopenpeag genb ep ins sayueaeDiyyenb ep ans soyuereo yyrqrsy o
70. op rateurs d Etat voire locaux la contractualisation professionnelle responsabilisante m appara t essentielle sous b n fice en effet que l autorit op rationnelle dispose bien des leviers de progr s que sont un budget complet d objectifs Annexes 145 des facult s de modulation de r mun rations son niveau avec double cliquet collectif et individuel la responsabilisation accrue des cadres dirigeants publics doit s appuyer sur un soin particulier apporter au d roulement de leur carri re ne pour rait pr tendre une telle fonction qu un cadre qui quelle que soit sa for mation initiale aurait rempli pr c demment des fonctions d encadrement des stades successifs dans la hi rarchie fonctionnelle quant l valuation les solutions les plus pragmatiques sont inventer avant m me d en tirer trop de g n ralisations th oriques qui seraient contre productives par ailleurs aurons nous le courage un jour de s extraire du carcan des statuts pour permettre les flexibilit s requises S agissant de la place de l usager le souci d une coop ration active des usagers au progr s permanent du service qui leur est rendu milite en effet pour le d veloppement de comi t s d usagers sous les formes et les appellations les mieux adapt es Plus que le mode de leur constitution il appara t utile de s assurer par une rota tion ad
71. par les personnels 180 La qualit des services publics Nous avons donc aujourd hui un double syst me Le syst me des objectifs de politique gouvernementale travers les accords de service public les PSA qui d finissent la qualit en terme d efficacit des servi ces publics et nous avons galement les plans strat giques des minist res service delivery agreements SDA qui eux sont plus ax s sur la relation de service Nous sommes donc arriv s un stade o la qualit r side la fois dans l efficacit r elle des services et dans l am lioration de la rela tion du service aux usagers Australie Pour nous la mise en uvre des programmes a maintenant vingt ans d exp riences Une des questions sur lesquelles nous nous sommes heurt s est que le r sultat effectif d livr aux citoyens d pend de plusieurs niveaux soit du gouvernement soit d administrations voire m me de la collaboration avec des organisations du secteur priv Si l on veut donc des mesures de qualit effectives sur le citoyen cela passe donc par des accords de partenariat entre les diff rents partenaires d une politique publique Un organisme ind pendant la commission de la productivit groupe des experts de toutes origines pour d finir politique publique par politique publique des indicateurs puis travailler avec les organismes d centralis s et les partenaires pour savoir s ils sont adapt s par exemple file d attente
72. pour leur politique qualit et dans le cas contraire don ner les instructions n cessaires selon les cas soit ces minist res soit au minist re des finances Un plan gouvernemental de la qualit rassemblera sur une base triennale avec d clinaison annuelle d une part la synth se des plans minist riels et d autre part les actions transversales pr vues au niveau du gouvernement Au niveau interminist riel la r union des secr taires g n raux des minist res concern s ou de leurs homologues accompagn s des responsables qualit de ces m mes minist res et pr sid e par le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat ou par le secr taire d tat la r forme de l Etat constituera le groupe interminist riel qualit Celui ci sera comp tent a pour pr parer les d lib rations du comit interminist riel de la qualit et b pour prendre par d l gation des ministres les mesures interminist rielles d application des d cisions du comit interminist riel Au niveau interminist riel galement la r union des respon sables qualit de ces minist res ou r seau interminist riel qualit anim par le responsable du service interminist riel de la qualit a mission de pr parer sur le plan technique les r unions des deux instances ci dessus et plus g n ralement de d velopper notamment par l change d exp rien ces la coop ration technique entre les minist
73. pour mixer la fois la relation de service et l efficacit des ser vices publics La plupart du temps se sont les minist res et les agences eux m mes qui ont d fini leurs propres standards afin de favoriser l appro priation Nous n avons pas pour l heure de sanction sp cifique dans le cas o la qualit se d t riorerait C est d ailleurs une des pistes sur lesquel les nous travaillons aujourd hui Canada minist re des Finances L importance donn e un service public centr sur le citoyen nous a amen s d velopper toutes les initiatives qui peuvent am liorer la d livrance des services en particulier les guichets d entr e unique l inter locuteur unique dans les administrations signer des accords de partena riat avec d autres niveaux de gouvernement pour que les usagers n aient pas passer de service en service pour avoir une r ponse leur besoin Une mission de haut niveau a t mise en place pour ce faire au minist re des finances en 1998 Aujourd hui les initiatives qualit fonc tionnent en r seau Elles comprennent 220 agences du niveau la fois f d ral provincial et municipal Ce r seau permet de donner un forum commun qui d passe les fronti res et les territoires organisationnels vers un seul but am liorer le service public d livr aux Canadiens Ce r seau est un r seau la fois d changes mais galement de recherches de d ter mination des bonnes p
74. probablement moins co teuse terme Elle exige un investissement important au d part construction du r f rentiel mise en place des auditeurs et du comit de validation mais par la suite si le nombre de labellisations est suffisamment lev leur co t unitaire est inf rieur celui de la certification En revanche un syst me de reconnaissance interne est a priori nettement moins cr ateur de confiance pour les clients du service que ne peut l tre une certification tablie par un tiers ind pendant Aussi convient il d tre tr s exigeant sur la pertinence du r f rentiel et sur la 56 La qualit des services publics rigueur de la proc dure de labellisation Et de pouvoir fournir sur ce der nier point des assurances convaincantes Notamment en veillant ce que l autorit qui d livre la certification ne soit jamais la m me que celle qui a labor le r f rentiel et ce que le comit de labellisation comprenne des repr sentants des destinataires du service et de ses partenaires Et aussi en faisant certifier la proc dure de labellisation Un choix qui demande tre clair On le voit tout service engag dans une d marche qualit doit tre soucieux de faire le meilleur usage possible des outils sp cifiques existants ou de ceux qui pourraient tre cr s cette fin Mais encore faut il qu il soit suffisamment aid dans ses choix Ce qui n cessite au niveau interminist riel ou minist r
75. que possible une approche processus g n ralis e une action soutenue d information de formation et de motivation des personnels incluant une r flexion par tag e sur les valeurs du service le d veloppement sur le plan transver sal de relations partenariales une utilisation pertinente des outils de contr le et de garantie de la qualit Assurer un engagement fort de la direction Comme nous l avons vu pr c demment toutes les informations et tous les t moignages disponibles montrent que c est le facteur de succ s num ro un Or dans la tradition administrative fran aise il ne va pas de soi tant par leur formation que du fait des exigences auxquelles l autorit politique leur demande de r pondre nos dirigeants administratifs sont souvent port s attacher plus d importance la conception des politiques et leur formulation juridique qu leur mise en uvre op rationnelle C est donc bien des gards un vrai changement culturel qui est en jeu Engagement vis vis des usagers et des personnels Le management de la qualit implique qu tous les niveaux hi rarchiques les dirigeants s astreignent rencontrer personnelle ment et de fa on r guli re les usagers des prestations de leur service car rien ne peut remplacer ce contact Il n cessite aussi bien entendu qu ils se fassent une r gle d aller au contact de leurs collaborateurs m me les plus modestes pour les entendr
76. r f rentiel sur mesure permet tant d valuer les performances dans l exercice de missions particuli res Ces deux voies sont compl mentaires mais les adopter simul tan ment d embl e serait tr s lourd L ISO 9001 et le prix EFQM ont l avantage d tre en principe universels autrement dit adaptables toute entit organisationnelle Choisir l un d eux dispense d laborer un r f rentiel ad hoc mais exige en contrepartie une stricte adaptation au mod le choisi Ils sont bien connus dans le milieu professionnel mais peu parlants pour le grand public La certification ISOLE 9001 quand convient il de la rechercher La certification ISOLE 9001 devrait tre syst matiquement recherch e dans trois cas lorsque le service concern comporte des risques importants sani taires physiques financiers La certification ISOLE ventuellement com pl t e par une accr ditation technique est alors une forme de garantie irrempla able C est par exemple le choix qu ont fait plusieurs collectivi t s pour leur service March s publics lorsque les destinataires du service sont des professionnels la certi fication ISOLE leur est famili re et constitue pour eux une garantie pr cieuse quoi s ajoute l avantage d un langage commun entre le service et ses b n ficiaires C est ce qui a conduit bon escient la Direction des Relations conomiques ext rieures DREE do
77. r s distinctement car un authentique management de la qualit n est pas simplement un moyen d atteindre une qualit de r sultat voire de la garantir il est aussi porteur de valeur en lui m me La qualit de r sultat Il n y a de vraie d marche qualit qu partir du moment o des objectifs de qualit sont clairement d finis et o leur degr de r alisation est r guli rement et objectivement appr ci Non pas bien s r qu il ne puisse y avoir de qualit tant ces conditions ne sont pas rem plies Mais il s agira alors d une qualit dont la r alit ne peut pas tre garantie et dont surtout les moyens d am lioration resteront incertains C est pourquoi les d marches fondamentales que doit pr voir au regard de la qualit de r sultats le plan qualit de tout service public sont 1 l identification des prestations du service et de leurs destinataires 2 le choix des crit res de la qualit de ces prestations 3 celui des indicateurs et des moyens de mesure correspondants 4 sur les bases ainsi d finies la fixation d objectifs suivie p riodiquement d une valuation des r sultats et de leur publication et 5 tout le moins une r flexion d esprit comparable sur les relations du service avec les autres parties prenantes Ce sont l autant de disciplines contraignantes mais finalement tr s valorisantes Contraignantes car elles obligent les cadres dirigeants et leurs
78. rence de l action tout en laissant une part aussi grande que possible l initiative du terrain tant entendu par ailleurs que ce n est pas parce que des choix sont effectu s au final au niveau hi rarchique n que les niveaux inf rieurs ne doivent pas y participer tr s activement De m me il appartient chacun de ces minist res de valider les plans qualit de chaque service concern et sur cette base d tablir le calendrier minist riel de la qualit autrement dit de pr ciser les tapes correspondantes Au niveau du minist re lui m me doit tre tabli dans un d lai maximum d un an un plan minist riel qualit triennal d clinai son annuelle comme ceux des services et tablissements Ce plan est 116 La qualit des services publics structur par programmes en m me temps que par services Il est soumis la validation du Premier ministre Il comprend d une part la synth se des plans qualit des services et tablissements et d autre part les actions pr vues au niveau du minist re lui m me Le plan minist riel qualit outre la synth se des plans des ser vices et tablissements pr cisera les actions pr vues au niveau minist riel pour suivre valuer et surtout aider l action qualit des services et tablissements les orientations communes prendre en compte par ceux ci les actions transversales pr vues telles que les actions de formation la qua
79. service voulu Cette approche donne aussi un sens la n cessaire r organisation des processus internes Cette approche met le service rendu au c ur de la d marche qualit et interdit toute d marche qualit cosm tique Enfin les actions et les r sultats sont communicables aux clients usagers citoyens qui peuvent tre associ s la d finition du ser vice voulu et aux r sultats obtenus Cette communication est indispensable pour sortir du cercle vicieux actuel des fonctionnaires se ressentant non respect s par les administr s et des administr s se ressentant non respect s par les fonctionnaires et tenter de rentrer dans le cercle ver tueux de la reconnaissance de la consid ration mutuelle videmment cela suppose du temps et donc de la permanence dans les orientations Annexes 153 On a coutume de dire que la qualit n est pas un but mais un chemin jalonn de changements et de progr s permanents pour progresser sur ce chemin il faut un moteur qui mobilise les nergies je pense que l am lioration de service peut tre ce moteur car elle se nourrit d une valeur suffisamment partag e et inexploit e aujourd hui le sens du ser vice public C est cette d marche cette mise en mouvement qu il convient d outiller par une d finition op rationnelle du service voulu par la mesure du service r alis et par sa communication Cette approche ne permettra
80. sont d ailleurs le plus souvent bien cons cients Ainsi parmi ceux qui ont r pondu au questionnaire diffus par intranet ils sont plus nombreux dans tous les minist res interrog s esti mer qu une am lioration de la qualit implique une meilleure utilisation des moyens disponibles qu mentionner l augmentation de ces moyens en valeur absolue Cela ne veut pas dire bien s r que les d marches qualit soient gratuites un minimum de d pense en temps en hommes en argent est toujours n cessaire au d part Mais il s agit l d un investisse ment dont la rentabilit est particuli rement lev e Face aux lourdes con traintes financi res qu il doit relever l tat a tout particuli rement int r t s engager dans de telles d marches Enjeux d mocratiques Entre d mocratie et qualit des services publics la relation est triple En premier lieu il y a videmment un lien troit entre les satis factions que les citoyens retirent des services de l tat et la confiance qu ils ont en lui Cela est d autant plus vrai aujourd hui que l enrichisse ment de nos soci t s et la fa on dont les entreprises rivalisent d efforts pour s duire leurs clients ont fait de nous tous des consommateurs sans cesse plus exigeants A cet gard les administrations ne peuvent pas chapper notamment sur le plan de la qualit relationnelle une compa raison tacite avec les entreprises Certes
81. sp cifiques Ces observatoires doivent tre pr vus notamment dans les contrats de plan et ventuellement financ s par une taxe para fis cale Ce sch ma a pr valu la cr ation de France Qualit Publique la suite de diverses tudes et r flexions men es entre 1995 et 2001 et est plus que jamais d actualit Par ailleurs ces observatoires sont d j en partie et demain s rement la contrepartie oblig e pour l Europe de financements publics Pas de qualit sans la prise en compte d une fonction utilisateurs usagers clients citoyens organis e Par d finition la qualit ne peut exister sans un dialogue approfondi avec les utilisateurs pour concevoir et valuer les politiques et services publics mis en uvre L coute des usagers reste le plus souvent le fait des agents de contact sans formalisation ou de quelques techniques marketing sondage groupes qualitatifs sans dialogue suivi avec les usa gers et leurs repr sentants Les relations avec les associations d usagers quand elles existent rel vent encore souvent plus de techniques de rela tions publiques que d une r elle concertation entre partenaires Le d s qui libre en mati re d information de statut de formation entre les partis en pr sence est patent Un dispositif global reste tre d velopper pour faire exister la qualit publique Pour qu il y ait qualit publique il faut donc revoir le syst me afin de donner la fonction d
82. sur ce point la relation entre qualit objective des ser vices publics et satisfaction des usagers n est pas toujours simple Comme 18 La qualit des services publics il ressort des t moignages recueillis aupr s de plusieurs sp cialistes tran gers Royaume Uni Su de Etats Unis il n est pas rare que l am lioration de cette qualit ait pour premier effet de rendre les usagers toujours plus exigeants et un effort significatif est souvent n cessaire pour leur faire comprendre les limites des objectifs de qualit poursuivis Mais l enjeu en est tr s important En outre on y reviendra il est dans la logique m me de la d marche qualit de chercher faire des usagers non pas simplement des consommateurs passifs mais dans toute la mesure du possible des parte naires actifs cela ne peut que fortifier la vitalit d mocratique Enfin il n est pas indiff rent que dans ce domaine essentiel les salari s des entreprises et ceux des administrations publiques plus dis tants sans doute les uns des autres qu en aucun pays partagent une m me culture professionnelle celle de la qualit A tous ces points de vue la vitalit de notre d mocratie ne peut donc que gagner la qualit des servi ces publics Enjeux nationaux enfin Certes la qualit n est le monopole d aucun pays Mais une longue tradition nationale lui conf re dans notre culture et dans l image que nous tenons donner de nous m
83. taire g n ral la mission de celui ci ne doit videmment pas tre de diriger le minis t re mais seulement de veiller ce qu il fonctionne aussi bien que possible Il ne doit donc pas interf rer avec la d finition des strat gies politiques du minist re mais seulement veiller au bon fonctionnement des administrations qui le composent et aux r formes que celui ci n cessite Par suite si le ministre souhaite galement confier un haut fonctionnaire une responsabi lit strat gique globale celui ci doit tre distinct du secr taire g n ral S agissant pr cis ment des d marches qualit l existence d un secr taire g n ral pr sente notamment l avantage de garantir une troite int gration de ces d marches dans l ensemble des actions de r forme tel les que la r vision r guli re des missions la mise en uvre de la LOLF le d veloppement du contr le de gestion ou encore la r forme de la gestion des ressources humaines Alors qu aujourd hui l int gration de ces diff rentes r formes laisse souvent beaucoup d sirer Une quipe qualit capable de suivre et d appuyer efficacement l action des services C est dans un tel cadre qu une quipe centrale qualit peut tre le plus efficace car troitement int gr e la gestion d ensemble du minis t re et l action de r forme Son r le doit tre la fois de permettre au minist re d exercer sa responsabilit
84. tout cas constat s Parmi ces 84 dans une bonne moiti des cas 56 ce suivi est fait r guli rement et dans une petite moiti des cas il est plus ponctuel Clarification des objectifs Ces politiques qualit n ont pas vraiment permis de clarifier les finalit s de l action individuelle des fonctionnaires 61 des cas ou de l action de leur service 52 Dans 16 des cas seulement la politique de qualit a permis de nettement clarifier les objectifs individuels et dans 18 5 des cas seulement les objectifs du service Am lioration du fonctionnement de l organisation du service Dans 38 des cas la politique qualit a permis d am liorer l organisation et le fonctionnement du service auquel le fonctionnaire appartient mais cette am lioration a t d cisive dans seulement 5 des cas 1 fonctionnaire sur 4 d clare que la politique n a pas du tout permis d am liorer l organisation et le fonctionnement de son service 200 La qualit des services publics Perception de l efficacit de la politique L efficacit per ue des politiques de qualit est mitig e 55 des fonctionnaires ont le sentiment que la qualit de service s est am lior e et que les usagers sont plus satisfaits Impact sur le travail des agents Un tiers de fonctionnaires seulement estiment que la mise en place de la politique qualit a eu des cons quences plut t positives sur leur travail contre 20 pour des cons qu
85. tre dans les services publics les exigences de qualit de snsciter dans hacun d eux et chaque chelon une r flexion approfondie sur les fins et moyens d une politique de qualit effic ce en tenant pleinement compte des possibilit s ffertes par les nouvelles technologies et d les encourager mobiliser leurs efforts dans ce sens Monsieur Yves CANNAC t avenue d l na 75016 PARIS Cette d marche doit tre conduite de fa on aussi ouverte que possible sur la soci n civile ese nourrir d un maximum d exp riences d origine diff rentes C est pourauoi j a d cid de confer une commission dont l composition sers largemet diversifi e le soin di me faire des propositions appropri es Cene commission sera constitu e dans les prochaines semaines Je m propose de vous en confier la pr sidence Bien entendu il appartiendra la commission de nourrir sa r flexion partir de exp riences d j r alis es en mati re de qualit que ce soit dans les administrations de VEtat les coilectivit s territoriales les setvices sociaux les entreprises du encore dans cettaine administrations trang res La t che de c tte commission t ra de rass mbler dans un document de r f rence les crit res essentiels tant de forme que di Ford an regard desquels doit tre appr ci e la qualit de services publics modernes de d finir des processus appropri s pour optimiser su
86. triser la qualit Laurent du Mesnil 2003 Chr Doucet La qualit utile Insep Consulting 2003 Georges Eiker Six Sigma en action Village mondial 2003 Georges Eiker Objectif Six Sigma Village mondial 2004 Fran ois Kolb La Qualit Essai sur l volution des pratiques du manage ment Vuibert 2002 Qualit R f rences revue trimestrielle 103 rue La Fayette 75010 Paris France Qualit Publique La satisfaction des usagers clients citoyens du service public Documentation fran aise 2004 France Qualit Publique La participation des usagers clients citoyens du service public Documentation fran aise 2004 Rapports publics R seau interminist riel des modernisateurs dirig par Jean Ren Brune ti re Culture de performance et qualit de service de nouvelles pratiques pour l tat Rapport pr sent en novembre 2002 au comit de pilotage de mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances disponible sur le site www dusa gouv fr Groupe d experts r uni par le Conseil scientifique de l valuation Rapport sur les indicateurs de qualit et de satisfaction r dig par Sylvie Trosa janvier 1993 Comit d enqu te sur le co t et le rendement des services publics Les m thodes d valuation de la satisfaction des usagers Documentation fran aise 2001 Annexes 205 Bernard Candiard L am lioration de l accueil des usagers de l adminis tration Documentation fran
87. type de prestations sp cifiques des exigences sur les niveaux de service mais peut aussi comporter des exigences sur l organisa tion et le management inspir es par exemple de la norme ISOLE 9001 GRETA Accr ditation des h pitaux par l ANAES Projet de r f rentiels sur l ing nierie publique et l instruction du droit des sols au minist re de l quipement Contr le interne Syst me d audit interne visant appr cier la conformit une norme ou un r f rentiel par exemple la norme ISOLE 9001 d marche exp riment e par le mi nist re de la d fense comme une al ternative la certification ISOLE 9001 CAF Auto valuation par rapport au cadre d auto avaluation des fonctions publi ques La particularit du CAF par rapport d autres outils d auto valuation ligne suivante est d tre un mo d le sp cifiquement d di aux acti vit s publiques Autres auto valuations Par rapport au mod le EFQM la norme ISOLE 9001 208 La qualit des services publics JneIe o9pomne INS 99 8q II UOTENIEA9 uorjen eA90Ne p m l p oui 91419990 UoN uoN uoN sodA s my JneIepo9pomne INS 29 eq 189 UOIJENIUA9 MO ep oui 9114199140 UoN UoN uoN 4vV9 mo mo UON UON UON QUISJUI 2 01U0 uone 199 e Inod nb purow n d un 9111qIp919 uoreorpyo NUS NP nuajuos np pu d p e9 SAUSRIAI Np nuajuos
88. y a t fait allusion plus haut apporter aux conditions g n rales de fonctionnement des servi ces de l Etat les r formes n cessaires pour les rendre suffisamment coh rentes avec l objectif g n ral de qualit De telles r formes ne sont bien entendu en aucune mani re un pr alable l am lioration de la qualit des services publics mais sont de nature en favoriser consid rablement la r ussite 76 La qualit des services publics Le r examen de certaines des conditions g n rales de fonctionnement de l administration en vue de les rendre pleinement coh rentes avec l exigence de qualit Sont en cause un certain nombre de fonctions et de proc dures Les fonctions Toute fonction administrative importante m rite d tre r examin e sous l angle de la qualit partir de quelques questions simples cette fonction avec les droits et les devoirs qui s y rattachent est elle clairement d finie fait elle p riodiquement l objet d une valuation partir d une tude appropri e comportant enqu te interne r flexion participative benchmar king international enfin la fa on dont elle est exerc e est elle suffisamment coh rente avec les exigences de la qualit et de l efficience du service Et sinon quels progr s sont les plus n cessaires Cette r flexion est particuli rement n cessaire dans le cas de la fonction clef que constitue la fonction manag r
89. 13 R sultats des enqu tes men es par internet aupr s d agents et de responsables de service sur leur perception de la qualit Rappel de la m thodologie Enqu te r alis e par l institut d tudes DirectPanel aupr s de 2 225 agents de la fonction publique et 20 responsables de service entre le 23 12 2003 et le 18 03 2004 Les donn es ont t collect es via un questionnaire en ligne auto administr accessible partir des intranets des minist res suivants minist re des Affaires trang res 244 r ponses minist re de la Fonction publique 15 r ponses minist e de l Environnement 338 r ponses minist re de la Culture 72 r ponses minist re des Finances 1418 r ponses minist re de la Justice 138 r ponses Enqu te aupr s des agents sur les d marches qualit s Diffusion et nature des politiques qualit Pr s de 60 des fonctionnaires interrog s d clarent que leur administration a mis en place un politique de qualit et ce en grande majo rit 85 dans le domaine de l accueil et la qualit relationnelle du ser vice Dans la moiti des cas 54 la d marche qualit porte sur la qualit technique du service et dans un quart des cas 24 elle porte sur des objectifs d impact conomique social ou culturel Parmi ceux dont l administration n a pas mis en place une poli tique de qualit une crasante majorit 90 estime souhaitable qu e
90. EFQM et 192 La qualit des services publics un peu PISO 9001 dans d autres cas il n y a pas de r f rence un mod le pr cis Il est difficile d tablir un rapport de causalit directe entre la d marche qualit et les r sultats obtenus car d autres outils de manage ment y ont contribu contractualisation direction par objectifs On constate un lien fort entre l obtention d une reconnaissance externe ISOLE 9001 prix EFQM accr ditation et la p rennit de la d marche Le recours une assistance ext rieure est quasiment syst ma tique mais les r sultats sont malgr tout tr s in gaux Les dispositifs de pilotage responsables qualit relais qua lit sont plus ou moins consistants Il y a une meilleure appropriation des principes du management de la qualit issus initialement du secteur priv dans les services en contact avec le grand public ou ayant une acti vit caract re concurrentiel Enfin il y a une vari t dans les termes utilis s Il ne semble pas que tout le monde mette la m me chose sous le terme de qualit Quelques tonnements Le lancement de la d marche d coule g n ralement de l impulsion d une personne Les syndicats sont globalement peu hostiles aux d marches lanc es La ma trise des co ts est rarement un objectif annonc au d part de la d marche Analyse des facteurs favorables et d favorables Ce qui tend provoque
91. Les b n ficiaires vis s sont dans 80 des cas les particuliers les entreprises et les usagers inter nes Dans une moindre mesure les collectivit s locales 65 et les asso ciations 40 Annexes 201 La d marche qualit porte quasi syst matiquement 95 sur la fois l accueil la qualit de la relation avec les usagers la qualit technique du service l am lioration de la coordination et du fonctionnement de votre service avec ses partenaires En revanche elles portent plus rarement 30 sur des objec tifs d impact conomique social ou culturel Facteurs de d cision de mise en place de politique qualit Les 2 principaux facteurs qui ont jou dans la d cision de mise en place d une d marche qualit sont le respect des engagements de la hi rarchie et des propres engagements des responsables La volont d impul ser par ce moyen une action g n rale de r forme a galement jou un r le tr s important essentiel dans 2 3 des cas Dans une moindre mesure les risques de non qualit ont jou dans cette d cision En revanche la concur rence ext rieure ou la pression des usagers n ont eu qu un r le tr s secon daire voire nul dans cette d cision Place et impact de la politique qualit dans la strat gie de services L am lioration de la qualit est loin d tre l objectif principal des strat gies de services des responsables Elle est consid r e par 2 res p
92. Les services d inspection demeurent g n ralement dans une optique traditionnelle de contr le administratif et il serait souhaitable de faire voluer leur r le pour aider l am lioration du service rendu Cette question se pose aussi au Royaume Uni Il faut proposer diff rents outils permettant de couvrir la vari t des services et de leurs missions Le cadre d auto valuation des fonctions publiques CAF peut constituer un outil de diagnostic commun fond sur les principes de la qualit Il existe peu de dispositifs d coute des usagers Il serait int ressant de mettre en place des sondages portant sur les prestations de plu sieurs administrations comme cela est le cas au Canada Les attentes concernant le soutien interminist riel d velopper la formation en proposant des guides sur les outils et m tho des des formations de formateurs de l assistance directe consultants internes favoriser le partage des bonnes pratiques et des connaissances forums sur Internet benchmarking faire mieux conna tre les Troph es de la qualit et renforcer l objectivit du processus de s lection allouer des ressources pour animer les r seaux En conclusion n cessit d impliquer fortement les ministres dans la mise en uvre des recommandations de la commission encourager la mobilit des fonctionnaires entre les administrations 198 La qualit des services publics Annexe
93. Par ailleurs l imp ratif de qualit constitue un levier essentiel de progr s et de changement pour les services publics En l absence de sanction conomique les services publics administratifs sont en effet pouss s voluer par leur environnement g n ral o les niveaux de qualit offerts et exig s ne cessent de s lever en effet lorsque les usagers cons tatent que le secteur commercial et bancaire am liore sa qualit de service et offre de plus en plus de facilit s gr ce de nouvelles possibilit s techni ques et gestionnaires ils acceptent difficilement de ne pas retrouver les m mes standards dans les services publics Or si les services publics 148 La qualit des services publics n voluent pas eux m mes ils sont de plus en plus remis en cause par le secteur priv l o la concurrence est pr sente et par les usagers surtout qui se montreront de moins en moins satisfaits C est donc le facteur de concurrence par comparaison de la qualit du service rendu qui joue le r le d aiguillon pour l administration puisqu il en va de la cr dibilit de PEtat et du service public Au del de ces consid rations g n rales je me limiterai vo quer le sujet sur lequel je travaille depuis un an la qualit de l accueil Aborder ce sujet me semble d autant plus opportun que l accueil est la fois r v lateur et victime des insuffisances de la qualit des services et que la fonctio
94. Par un transfert minimum de moyens des minist res les plus riches vers ceux qui le sont le moins pour que ceux ci ne soient pas excessivement frein s dans leur d marche qualit Pour tablir une telle action sur des bases objectives il convient de charger une mission d inspection interminist rielle de faire une valuation comparative des moyens affect s la modernisation de la gestion publique minist re par minist re Bien entendu les carts que cette tude fera appara tre ne seront pas n cessairement imputables l in galit des moyens globaux des administrations en cause mais ventuellement leurs choix politiques Il n en demeure pas moins qu elle fournira une base utile pour clairer les arbitrages du Premier ministre et du ministre des Finances Par un renforcement des moyens mis la disposition du service central de la qualit aujourd hui tr s insuffisants Voir infra Au total les montants en jeu sont mod r s Mais il est impor tant pour que la d marche qualit ne se limite pas aux administrations les plus ais es et pour qu une action interminist rielle suffisante soit conduite que ces moyens puissent tre d gag s Soutenir avec force la motivation qualit Cette action passe notamment par une confirmation solennelle de l adh sion de la France au r f rentiel europ en CAF et par la mise en place d un syst me de reconnaissance des performances qualit les plus remarquab
95. SOLE 9001 initial attribu en janvier 2000 a t renouvel le 26 juin 2002 en version 2000 de la norme pour une nouvelle p riode de 3 ans Des r sultats positifs acquis dans la dur e Initiatives Plusieurs facteurs ont contribu d cider la direction se lan cer dans une telle d marche tout d abord la proximit historique et natu relle de la DREE avec le monde de l entreprise L introduction de la facturation des prestations au d but des ann es 90 a aussi constitu un levier fort cela nous a oblig s d finir une gamme de produits avec un tarif Ce n tait pas vident pour une organisation qui se vivait avant tout comme une administration de service Mais par le biais de cette transformation les agents ont pu clai rement prendre conscience qu ils avaient en face d eux des clients Ils sont devenus plus attentifs au service rendu devenu payant Dans le m me temps le client tait en droit d tre plus exigeant vis vis de nos services L insatisfaction qui continuait cependant se manifester de la part d un certain nombre de clients a conduit la DREE une r flexion sur la professionnalisation de la relation entre ses agents et les entrepri ses Abord e tout d abord sous l angle du recrutement initial et de la for mation professionnelle la probl matique n a pas t compl tement r solue C est pourquoi la DREE a song en 1997 se tourner vers les normes qual
96. a qualit et la culture de la mesure qui en est ins parable n cessitent un ou des dispositifs appro pri s pour valider les pratiques d valuation qu il est indispensable de d velopper largir l approche qualit aux relations du service avec les autres parties prenantes Il s agit aussi bien du personnel qui produit le service que des prestataires externes qui y contribuent du contribuable qui le finance de la collectivit sociale dans laquelle se d ploie son activit ou encore de son environnement au sens cologique du terme Ces dif f rentes entit s ne sont pas les destinataires des prestations Mais elles sont concern es par elles ou susceptibles de l tre C est pourquoi le r f rentiel europ en d auto valuation CAF invite express ment chaque service public prendre conscience de ces responsabilit s et s interroger sur la fa on dont il les assume Il appartient la direction de chaque service ou tablissement de mener sur ces sujets dans le cadre de l action qualit une r flexion ouverte et participative et d en d gager les cons quences sur la conduite du service titre d exemple le minist re de la Recherche a express ment pris en compte l impact des travaux men s dans les laboratoires publics sur l quilibre cologique Ce sont l autant d exigences qui impliquent un cadrage pr cis et surtout un soutien efficace des administrations centrales sans que pour
97. a qualit du service public l essentiel est qu il se r unisse de mani re r guli re sur la question de la qualit avec la fr quence mini mum recommand e ci dessus que chaque r union commence par un bilan de l application des d cisions pr c dentes et qu il constitue ainsi une ch ance non contournable pour le d roulement de l action C est la condition pour que soient assur es la coh rence et la continuit de l action gouvernementale en la mati re Que faire pour une r volution qualit r ussie 71 Celle ci doit tre elle m me programm e dans un Plan gou vernemental qualit qui la synth se des plans minist riels ajoutera la programmation et le suivi des principales op rations transversales La commission recommande qu une premi re r union de ce Comit interminist riel ait lieu le plus t t possible afin d engager les actions n cessaires Un projet de relev de d cisions d un tel comit est joint en annexe au pr sent rapport en m me temps qu une proposition de tableau de bord destin faciliter le suivi de leur mise en uvre Ainsi un fort appui politique est donc n cessaire au niveau gouvernemental Mais bien entendu il doit tre lui m me accompagn d un appui technique solide Les r unions d une telle instance requerront videmment une pr paration pouss e Celle ci n cessitera la r union pr alable d un groupe interminist riel de pilotage de la qua
98. agit d inciter et pas de contraindre les usagers l administration se doit de leur offrir un acc s multicanal en valorisant chaque mode d accueil pour ses atouts sp cifiques Il est essentiel de responsabiliser la hi rarchie et d impli quer tous les services Les agents d accueil ne ma trisent qu une partie du processus accompli avec l usager et les ressources dont ils disposent sont limit es Car l usager ne souhaite pas seulement avoir un accueil plus courtois dans un cadre plus agr able il attend surtout que l information qu il demande lui soit communiqu e et que son dossier soit trait efficacement 1 Concept d velopp par Gilles Jeannot dans son ouvrage Les usagers du service public PUF 1995 Annexes 149 Or ces l ments d pendent moins des services d accueil front office que des services techniques back office et de la circulation de l information entre eux Les agents d accueil ne sont que les m diateurs S ils ne parviennent pas assurer un accueil de qualit c est g n ralement parce qu ils sont insuffisamment reli s aux services gestion naires peu soutenus par l encadrement et qu on ne leur donne pas les m thodes de travail et les outils techniques adapt s L accueil doit donc tre per u de fa on globale la fois comme un syst me un ensemble de services fonctionnant en interaction pour atteindre un objectif commun un mode de manage
99. ail des agents et d all ger les hi rarchies De m me elle implique qu une erreur ne soit pas trait e a priori comme une faute mais comme une occasion d am lioration pos sible et un signal d aide n cessaire L encore c est bien une volution substantielle de la culture administrative qui est en jeu En contrepartie bien s r les responsabilit s de chacun doi vent tre rendues suffisamment pr cises et accompagn es d objectifs explicites tant en termes de r sultats r guli rement valu s que dans certains cas de comportement Et cela dans une lettre de mission annuelle d ment pr c d e et suivie du dialogue n cessaire et qui soit la base d un reporting annuel Cette pratique est malheureusement encore tr s insuffi samment d velopp e Bref il est temps de traiter les agents publics de tout niveau hi rarchique comme des grandes personnes L une des retomb es les plus fructueuses que la direction d un service est en droit d attendre d une telle pratique est une coop ration active de tous les collaborateurs A cette fin il est particuli rement recom mand d inviter chaque membre du service signaler tout dysfonctionne ment quelle qu en soit la nature c est le moyen le plus s r de raccourcir la boucle de la qualit d tablir un rapport direct et rapide entre un d faut constat et l action correctrice Mobiliser les ressorts de la motivation Un bon diri
100. ais aussi une am lioration substantielle du management public lui m me tous les niveaux hi rarchiques Ce qui ne peut qu tre favo rable l ensemble des performances publiques y compris sur le plan de l efficacit socio conomique et de l efficience en m me temps qu la satisfaction des agents publics Par suite cette d marche qualit ne doit pas constituer un pro gramme suppl mentaire venant s ajouter aux autres mais au contraire s int grer troitement dans l ensemble de l action de modernisation et de la gestion en g n ral Dans le but ainsi d fini sont arr t es les d cisions suivantes les d cisions sont compl t es par des encadr s visant pr ciser le sens de leur formulation Engagement g n ral dans la d marche qualit Conform ment l objectif ci dessus tous les services et ta blissements de l tat sans exception doivent quand ils ne lont pas d j fait s engager dans une d marche qualit selon un calendrier labor par minist re et valid au niveau gouvernemental En ce qui concerne pr cis ment les services ainsi qu il est indiqu plus loin il appartient chaque minist re de les identifier A terme la totalit des prestations du service ou de l tablisse ment sont concern es Mais la d marche peut commencer par certaines d entre elles C est notamment le cas de l accueil Annexes 111 Pour faciliter le suivi de l avancem
101. aise 2003 Publications du minist re de la Fonction publique et de la R forme de l tat Services publics s engager sur la qualit du service 2001 site www dusa gouv fr Optimiser les processus 2000 site www dusa gouv fr Piloter la qualit 2000 site www dusa gouv fr Cadre d auto valuation des fonctions publiques CAF 2003 site www dmgpse gouv fr 206 La qualit des services publics Annexe 15 Tableau comparatif des outils de la qualit Marielle Breas f vrier 2004 1 Typologie des outils qualit Type d outil Principe Exemples remarques Engagements de service Communication publique sur le niveau de service de certaines prestations Charte Marianne Pour vous faciliter l imp t en gagements de la DGI et de la DGCP Chartes internes Document de cadrage et recommanda tions sur les actions mettre en uvre Charte nationale de l quipement Charte de l accueil du minist re de l int rieur pour les pr fectures Ce type de charte peut constituer la doctrine encadrant la mise en place locale d engagements de ser vice Certification ISOLE 9001 Reconnaissance par un organisme certifi cateur de la conformit la norme ISOLE 9001 Prix EFQM reconnaissance EFQM Reconnaissance attribu e par la fonda tion europ enne du management de la qualit EFQM sur la base de son mo d le soit par l attribu
102. alement prise en compte des valeurs du service et des imp ratifs de la qualit Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat prendra cette n cessit en compte dans les r formes qu il proposera en mati re d valuation des personnels et de gestion des carri res Dans la fixation annuelle des cr dits attribu s travers les programmes de la LOLF aux diff rents services sera progressivement d velopp e la pratique d un partage contractuel des gains d efficience corollaires des progr s de qualit Par suite quand ces gains auront t r alis s les services concern s en b n ficieront en partie pour financer l am lioration de leurs moyens et ou l int ressement collectif des personnels Le ministre de l conomie et des finances proposera une m thode de d veloppement pro gressif de cette pratique Annexes 115 Aux Troph es interminist riels de la qualit s ajouteront d s 2005 des Troph es minist riels Il est souhaitable que les services ou tablissements couronn s re oivent en r compense outre la reconnaissance de leurs m rites un cr dit exceptionnel Des Troph es interminist riels pourront r compenser les plus remarquables des laur ats minist riels Les Troph es minist riels seront attribu s par grande famille de m tier Les Troph es interminist riels seront d cern s sur un th me transversal choisi chaque ann e ou encore pour r compenser les meille
103. alement tous ceux tr s divers depuis les services de l inspection v t rinaire jusqu ceux des relations conomiques ext rieu res qui ont un impact sur la vie des entreprises Cela est plus vrai aujourd hui que jamais alors que les capi taux sont devenus beaucoup plus mobiles que l attractivit des territoires des pays mergents devient redoutable et que notre pays s il conserve une bonne image en mati re de qualit de vie a peu peu acquis la r putation d avoir une administration non seulement tr s co teuse mais extr mement lourde Il est tr s important qu il retrouve au contraire celle d un pays o les services publics sont particuli rement performants Enjeux administratifs Ils sont consid rables car l approche qualit est l un des meilleurs angles d attaque de la lancinante r forme de l Etat Elle conduit en effet des changements profonds non partir de conceptions abstraites mais de l observation des faits en m me temps que d une r flexion sur les valeurs essentielles cet gard le choix de principe fondamental effectu en 2001 travers le vote de la LOLF en faveur d une gestion publique tourn e vers la recherche de r sultats tangibles performances et non plus seulement 16 La qualit des services publics conditionn e par une logique de moyens accro t encore consid rablement l importance d un engagement r solu dans le sens de la q
104. alit autrement dit d un management de la performance est probablement la clef de la r ussite de la loi organique 1 Comme l a montr le rapport du R seau interminist riel de la qualit l une des difficult s vient de ce qu au niveau des programmes et m me des sous programmes ou des actions seul peut tre retenu un tr s petit nombre d indicateurs de la qualit Ramener les performances de qualit ces seuls indicateurs synth tiques serait excessivement r ducteur C est pourquoi il est propos plus haut de pr voir pour chaque programme de la LOLF un plan triennal qualit d clinaison annuelle Celle ci doit trouver sa place au sein du projet annuel de performance PAP correspondant Puis chaque rapport annuel de performance RAP devra comprendre un chapitre distinct consacr sp cifiquement la qua lit son co t et ses r sultats En outre en ce qui concerne les indicateurs qualit des actions elles m mes il importe qu ils soient suffisamment exigeants qu ils ne se bornent pas la qualit relationnelle mais se rapportent bien au niveau du service lui m me Ainsi seulement si chaque prestation importante est doublement valu e indicateur de niveau de service atteint indicateur de qualit le contr le de gestion trouvera v ritablement son sens il ne se rapportera pas uniquement au co t de l activit administrative mais bien 1 Rapport du groupe de travail pr si
105. alit de service dans les relations entre l Etat et les organismes de toute nature qu il subventionne ou dont il exerce la tutelle Qualit et autres am liorations de proc dures Un groupe d experts sera constitu l initiative conjointe du ministre d Etat ministre de l conomie des finances et de l industrie et 126 La qualit des services publics du ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat pour inven torier les commodit s de gestion mises la disposition des administra tions de pays comparables au n tre et examiner lesquelles m riteraient d tre adopt es Chaque membre du gouvernement est invit signaler au Secr taire g n ral du gouvernement les proc dures administratives de toute nature qu il estime non conformes aux imp ratifs de la qualit de l action publique et d une mani re g n rale les modifications de proc dure administrative dont il pense qu elles seraient de nature favoriser lam lioration de la qualit Un bilan annuel sera fait dans le cadre du comit interminist riel de la qualit de ces initiatives et des suites qui leur auront t donn es Annexes 127 Annexe 6 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter aux conditions g n rales de fonctionnement des services de l Etat R vision de certaines fonctions
106. alit des services publics qualit comprenant trois volets le dialogue avec le client l valua tion des prestations la formation des agents En fin d ann e 1998 la DREE a recrut sur appel d offres un cabinet de consultants pour tudier la faisabilit d une certification de ses prestations aux entreprises Le responsable qualit directement rattach la direction a pris en charge ses fonctions en novembre 1998 Un groupe de projet compos d agents d administration centrale et d agents du r seau a t tr s vite constitu Pendant qu il se familiarisait et se formait la norme ISOLE 9000 un diagnostic sur les carts entre les pratiques existan tes et les exigences de la norme a t tabli en juin 1999 par le cabinet de consultants Il concluait la faisabilit de la certification moyennant cer taines mises niveau une mesure de la satisfaction client une profession nalisation de la relation avec les entreprises l instauration d une tra abilit de cette relation et d une capitalisation du savoir faire la plani fication des activit s l approfondissement des synergies entre les direc tions au commerce ext rieur et les missions conomiques En d pit des chantiers que cela repr sentait la direction s est engag e et la d marche a t d ploy e en 2001 et 2002 Elle concerne 2400 personnes r parties sur 180 sites dans 120 pays dans le monde Le certificat I
107. alit du service public et bien s r aussi son efficience en d pendent pour une large part c est dire combien il est important d obte nir des usagers qu ils soient des patients des parents d l ves des auto mobilistes ou des contribuables une attitude active et responsable Obtenir cette coop ration active doit tre un objectif majeur de chaque service et un point r gulier et explicite de son bilan Quelle action a t men e envers les usagers ou leurs repr sentants avec quels objectifs et quels en ont t les r sultats Mais les services publics n ont pas comme clients que les citoyens Quand les clients sont des personnes morales Qu il s agisse de collectivit s locales d entreprises d associa tions etc les m mes principes g n raux doivent s appliquer mais bien entendu selon des formes appropri es Chaque fois que possible c est travers des proc dures de contractualisation formelle ou informelle que la relation de service se d veloppera le mieux Mais une condition savoir que m me lorsqu il s agira d un contrat moral et non pas juri dique le service prestataire se sente pleinement tenu par ses engagements 48 La qualit des services publics Comme on le verra plus loin les m mes personnes morales peuvent avoir avec le service concern une relation non pas de client mais de partenaire l esprit ne doit pas en tre diff rent Quand la relation de service est int
108. alit r ussie 83 Reste enfin la difficile question de la conciliation entre les deux principes r publicains de la continuit du service public et du droit de gr ve Elle n est pas sans incidence sur la qualit du service Il faut sou haiter que les d marches entreprises pour la faire progresser aient une issue positive La commission recommande que le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat dont le pr d cesseur avait d j mis plusieurs de ces sujets en chantier un titre ou un autre soit charg d la borer un plan de travail coh rent avec les objectifs de r forme mentionn s ci dessus selon un calendrier qu il devra soumettre l approbation du gouvernement et qui permette de les faire entrer en application sous la pr sente l gislature Proc dures de gestion budg taire Elles interf rent plus d un titre avec la question de la qualit C est notamment le cas de la mise en uvre de la LOLF du traitement budg taire des gains d efficience des proc dures de contractualisation pluriannuelle et de la r gulation budg taire La LOLF et la qualit La mise en uvre de la loi organique peut tre un facteur tr s puissant de d veloppement de la qualit des services mais la condition qu elle fasse aux objectifs et aux performances de qualit c t des objectifs et des parfois d activit toute leur place En retour la mise en place d un vrai management de la qu
109. an qualit tabli dans les m mes termes donc rendant compte tant de la mise en uvre des d mar ches pr vues que des r sultats obtenus et donc retra ant non seulement les r alisations et les r ussites mais les checs et les retards et p riodi quement soumis validation L objectif de tout service ou tablissement doit tre se doter d un plan qualit dans le d lai d un an soit pour l ensemble de ses prestations soit tout au moins pour certaines d entre elles Dans un 1 Etant entendu que lorsque le chemin parcourir sera jug trop important cette obliga tion pourra dans un premier temps tre limit e par le minist re responsable certaines des unit s de la cat gorie consid r e lesquelles joueront alors le r le de pilote Que faire pour une r volution qualit r ussie 57 d lai de trois ans au maximum toutes les prestations de tous les services devraient tre concern es Un moyen simple de rendre lisible de l ext rieur la pro gression de la d marche qualit dans un service donn est de la carac t riser par les quatre tapes mentionn es ci dessus tape 1 engagement dans la qualit tape 2 laboration du plan qualit tape 3 mise en uvre du plan qualit tape 4 validation des r sultats par l emploi de l un des outils appro pri s du syst me Qualit Cette chelle d avancement peut elle m me s appliquer cha cu
110. anagement d un service de prendre les dispositions en son pouvoir telles que sugg r es plus haut pour tablir avec ses usagers une relation de compr hension mutuelle et de coop ration Cela est vrai y compris pour des services de dimension modeste cette relation doit s tendre au plus pr s du terrain Un point essentiel est de rendre l action du service pleine ment intelligible pour ses usagers y compris et m me d abord lorsque les objectifs qu il se fixe ne co ncident pas avec leurs attentes Un effort r gu lier d explication est particuli rement n cessaire dans ce cas La publication par affichage ou autrement d engagements de service galement d nomm s chartes est une mani re efficace d assu rer cette compr hension Mais il est essentiel si de tels engagements sont rendus publics qu ils soient 1 v rifiables 2 p riodiquement v rifi s de mani re fiable voir infra et 3 effectivement tenus d faut une telle pratique toutes les chances d tre plus nocive que b n fique Il ne s ensuit pas que dans un tel cas rien ne puisse tre fait Simplement il conviendra alors de parler en termes d objectifs ef d efforts et non d engagements cat goriques Et le mot de charte devra tre vit car une charte est un contrat qui ne doit jamais tre enfreint Reste le point le plus difficile encourager les usagers une coop ration active et responsable La qu
111. appliqu e de mani re pragmatique le syst me d audit mis en place pour le suivi de la qualit est g n rateur d une am lioration continue des performances une d marche qualit ne peut pleinement r ussir dans une administra tion en lien permanent avec d autres entit s publiques qu la condition qu elle ne soit pas isol e et que tous ses partenaires publics s inscrivent eux aussi dans un processus quivalent enfin la d marche qualit est apparue comme un l ment essentiel du dialogue social dans la direction Bernard Boidin mai 2004 166 La qualit des services publics Contribution de Jean Kaspar pr sident de France Qualit Publique France Qualit Publique consid re que ce rapport constitue indiscutablement une contribution importante au progr s de la qualit publique et la n cessaire modernisation des Services Publics Nous partageons l accent mis sur les multiples enjeux de la qualit publique la n cessit d impulser une r volution culturelle dans le management des Services Publics en le fondant sur la responsabilisation de toute la cha ne de l encadrement et l implication des personnels l importance d un engagement fort de l tat mais aussi de chacun des ministres concern s la prise en compte des aspirations et propositions des usagers m me si sur ce plan les orientations du rapport sont timides Ces propositions qui r pond
112. assurer l engagement des ministres impulser une politique d ensemble se traduisant dans un plan qualit gouvernemental faire pr valoir des options budg taires coh rentes avec le choix de l objectif qualit et soutenir avec toute la force n cessaire la motivation qualit Un comit interminist riel de la qualit du service public est l instance appropri e pour conduire cet ensemble de d marches Que faire pour une r volution qualit r ussie 67 Organiser la responsabilit des ministres vis vis du Premier ministre sur le terrain de la qualit Chaque ministre au sens plein du terme doit se sentir plei nement responsable devant le Premier ministre de la d finition et de la mise en uvre de sa politique qualit C est pourquoi comme il a d j t indiqu la commission recommande que les plans qualit des minist res soient soumis la valida tion du Premier ministre cette fin ils devraient lui tre communiqu s avant la mi 2005 Puis chaque ann e les ministres devront pr senter le bilan de la r alisation du plan de l ann e pr c dente rendre compte de la conduite des actions de l ann e en cours et faire approuver dans ses lignes essen tielles le plan de l ann e suivante Rappelons qu un plan minist riel qualit est tabli pour une p riode triennale avec d clinaison annuelle et qu il porte la fois sur le d veloppement de la d marche qualit et sur la qualit
113. auditer ce sujet s il le juge n cessaire tel ou tel service telle ou telle r alisation Voil pour l action minist rielle Il reste qu une action gouver nementale et interminist rielle forte est indispensable pour orienter facili ter et soutenir tant la d marche qualit dans son ensemble que l action des minist res des services et tablissements et de leurs personnels Pour un engagement d termin dans une d marche qualit l action gouvernementale et interminist rielle La qualit passe d abord comme nous venons de le voir par une pleine implication des services et tablissements ainsi que par un appui soutenu et un cadrage clair au niveau minist riel Mais l engagement global du gouvernement n est pas moins n cessaire et cela sur quatre plans diff rents un appui politique d termin garant de l engagement des ministres et de la coh rence de leur action un appui technique interminist riel aussi effi cace que possible le r examen de certaines des conditions g n rales de fonctionnement des services de l Etat en vue de les rendre pleinement compatibles avec l objectif global de qualit enfin l int gration effective de l action qualit de l Etat dans une poli tique plus vaste de dimension nationale n cessaire pour lui donner toute sa port e Donner la d marche qualit un appui politique d termin Celui ci est n cessaire la fois pour
114. avers son engagement personnel l importance qu il attache au bon d roulement du processus qualit La commission recommande que tout ministre au sens ci dessus r unisse personnellement ses directeurs au moins quatre fois par an pour suivre avec eux de mani re pr cise l avancement de cette d marche et ses r sultats 3 Une action analogue est indispensable au niveau gouver nemental et interminist riel nouveau il s agit la fois d impulser d encadrer d valuer et d aider Il appartient au Premier ministre de r unir personnellement les ministres concern s dans le cadre d un comit interminist riel de la qua lit afin de valider leurs plans de faire le bilan de leur action de d cider des actions interminist rielles 100 La qualit des services publics Par suite le service comp tent plac sous l autorit du ministre en charge de la r forme de l tat devra recevoir mission de four nir au Premier ministre toute l information n cessaire pour lui permettre d avoir avec les ministres le dialogue pr cis et rigoureux qui convient D autre part ce service devra apporter aux minist res en par ticulier les moins bien dot s une aide efficace tout en tant respectueux de leur autonomie commencer par l organisation des changes indis pensables qui aujourd hui font largement d faut une vraie mutualisation des exp riences et des enseignements de m thode qui s en d gagent ce
115. capitale La qualit dont il est question dans le pr sent rapport n est pas un concept abstrait mais une r alit concr te tangible v rifiable et autant que possible mesurable Faire de la qualit des prestations livr es un objectif majeur n cessite que les services se placent sans r serve sur le terrain des faits Que faire pour une r volution qualit r ussie 31 Dire cela ne signifie pas qu aujourd hui ils lui tournent le dos ni que le principe de r alit soit ignor par l tat Mais les exc s du juri disme dans l administration la recherche des effets d annonce par le pou voir politique le poids de la logique traditionnelle de moyens la distance hi rarchique qui s pare trop souvent les d cideurs de la r alit du terrain joints l absence de march et la relative faiblesse du contr le parle mentaire sont autant de facteurs qui tendent soustraire les administra tions publiques la discipline des faits Alors que l engagement qualit implique qu elles s y soumettent sans r serve L encore c est bien d un changement en profondeur qu il s agit en pleine conformit d ailleurs avec l esprit de la LOLF Qui dit qualit dit n cessairement partir du choix des crit res de qualit des prestations la d finition d objectifs pr cis formul s en termes de niveaux de service mesurables au moyen d indicateurs d ment choisis la mesure r guli re des ni
116. ccept es L coute est donc une affaire de multiples volutions des fonctionnaires ET des usagers d un apprentissage du respect et de la connaissance r ciproque La qualit trouble et d range parce qu elle ne rel ve pas d une technique univoque du type coutons les usagers et faisons ce qu ils demandent mais d un compromis raisonnable entre des consid rations diverses telles que la synth se entre les int r ts la pr occupation du long terme la capacit de dire non aux demandes injustifi es ou impossibles financer bref c est une pratique difficile et exigeante L am lioration des processus tre de qualit suppose du temps et de l nergie Parce qu il faut finement analyser les processus et proc dures et donc prendre le temps de se faire parce qu aussi l am lioration n est jamais acquise une fois pour toutes mais rel ve de l am lioration continue d une attention permanente Or c est l que sauf exceptions admirables l administration p nitentiaire les services v t rinaires certaines DDE tablissements publics et des h pitaux exemplaires le b t blesse Un travail qualit sup pose que les fondements minima de la gestion soient tablis Or ils ne le sont pas On pourrait dire que g rer suppose une trilogie la n cessit de conna tre ses propres r sultats atteindre une capacit de g rer ses res sources humaines et financi res une possibilit d imagin
117. che n a de v ritable port e que si les agents concern s eux m mes ont t suffisamment asso ci s cette r flexion Il est paradoxal que les administrations le fassent tr s rare ment alors m me que s agissant de services non payants leur action doit pr cis ment tre guid e avant tout par des consid rations de cette nature Ce rappel rapide montre combien le management de par la qualit appliqu s rieusement met en question dans ses profon deurs les modes traditionnels d organisation et de fonctionnement des administrations Toutefois cette dimension fondamentale de la d marche qua lit est encore largement m connue malgr de brillantes exceptions tant des responsables politiques que des dirigeants administratifs Pour ces der niers la qualit est encore trop souvent une sorte d attribut secondaire des prestations publiques qui serait essentiellement l affaire des personnels de terrain Alors que bien au contraire elle touche le c ur du service public et qu ils en sont eux m mes les tout premiers responsables car un fort engagement personnel de leur part dans la conduite de la d marche qualit en conditionne la r ussite En clair le propre d une politique qualit ce qui la distingue des autres politiques r formatrices c est qu elle ne se d finit pas seule ment par des objectifs et des principes mais qu elle comporte en elle m me les d marches essentielles sa mise en u
118. collaborateurs renoncer ce qu a la fois de confortable et de flat teur l hypoth se implicite selon laquelle chacun d eux est seul juge de la qualit et s y emploie au mieux en permanence Et aussi parce que d finir et valuer la qualit d un service public n a rien de facile Mais profond ment valorisantes parce que porteuses la fois de convergence des efforts de potentiel d am lioration continue et de reconnaissance 38 La qualit des services publics Identifier express ment les prestations que fournit le service et les destinataires qui elles s adressent Cette identification est le point de d part de toute d marche qualit Son avantage est d obliger chaque service lever sur ce sujet toute ambigu t prendre pleinement conscience que ses prestations s adressent toutes des destinataires pr cis et l inciter mieux les conna tre Elle est la premi re condition de toute d marche ult rieure Cette indispensable cartographie peut raisonnablement tre exig e de tout service public sans exception dans un d lai de six mois Elle doit tre express ment r vis e chaque ann e Bien entendu les usagers internes services d concentr s pour une administration centrale et inversement services administratifs parte naires doivent tre pris en compte au m me titre que les usagers externes d s lors que certaines prestations leur sont destin es D finir les crit res
119. consultants ayant une bonne connaissance du secteur public une organisation l g re d di e l animation et l accompagnement de la d marche Les l ments consid r s par les acteurs comme des difficult s l sot risme de la terminologie technique de la qualit la lourdeur de l laboration des proc dures les co ts li s la certification notamment pour les services ayant peu de moyens Les l ments consid r s par les acteurs comme des freins un encadrement peu rod la pratique du management la d motivation des agents le temps de remplacement des agents refu sant de s engager dans la d marche le facteur g n rationnel les choses marchent mieux lorsque le personnel est plus jeune la difficult concilier la qualit avec d autres enjeux la s curit par exemple la difficult d laboration des indicateurs et la lourdeur de leur suivi la difficult retrouver un deuxi me souffle apr s l obtention d une certification le temps et le manque de souplesse des proc dures de march s publics qui peuvent poser probl me pour le recours une assistance externe Les l ments consid r s par les acteurs comme des facteurs d chec le manque de temps pour la mise en place de la d marche accentu avec les ARTT une mise niveau insuffisante de la comp tence des agents des modes de fonctionneme
120. convaincre les fonctionnaires qu tre plus proche des citoyens n tait pas une critique de leur action ceci peut tre parce que nous avons commenc tr s t t puisque notre poli tique qualit remonte 1982 Nous avons au d part commis une certaine erreur qui tait de lancer la politique de qualit comme une critique des fonctionnaires Le discours a tr s vite chang en montrant aux fonctionnai res quels taient pour eux l apport et l enrichissement de leur travail pou voir tre mieux appr ci par les citoyens et d livrer des services que les citoyens attendaient effectivement En 1999 nous avons cr e un conseil national de la qualit avec pour t che de promouvoir les meilleures pratiques en mati re de qualit Ce conseil est aid par une fondation priv e et nous avons une conf rence sur la qualit tous les deux ans qui associent galement les gouvernements locaux Il est tout de m me important de mentionner qu une incitation la qualit en Su de a t le fait que les administrations doivent rendre compte de leurs performances en mati re de qualit devant le Parlement tous les ans et d expliquer pourquoi celle ci s est am lior e ou d grad e Annexes 187 Par ailleurs le gouvernement a incit les agences et minist res ne pas simplement valuer de l int rieur la qualit mais de faire appel des valuations ind pendantes pour couper les points de vue et avoir des conclusi
121. d coute et de participation active ont videmment toute leur place dans les relations entre un cadre diri geant et ses collaborateurs de tout niveau hi rarchique D une part parce que ces derniers sont porteurs d une masse de connaissances et d exp riences irrempla ables d autre part parce que leur plein engage ment n est possible que si leur implication dans les choix a t suffisante L encore participation ne doit videmment pas signifier confusion des responsabilit s Mais une chose est de d cider apr s avoir entendu une autre de le faire sans avoir cout Cette remarque ne s applique pas seulement au choix des moyens mais bien des objectifs eux m mes car les uns et les autres sont ins parables L administration doit se d faire une bonne fois de l id e fausse selon laquelle la comp tence juridique pour fixer des objectifs dis pense d en d battre au pr alable avec ceux qui auront charge de les appli quer cet gard les conditions excessivement centralisatrices dans 34 La qualit des services publics lesquelles sont souvent labor s actuellement dans le cadre de la LOLEF les objectifs des programmes et des actions attestent qu il reste sur ce plan des progr s tr s importants faire C est donc bien l encore un changement substantiel de prati ques et de comportements qu implique la d marche qualit dans le champ des services publics Non pas bien s r qu coute
122. d par Jean Ren Bruneti re octobre 2002 84 La qualit des services publics au co t du niveau de la prestation atteint apr s arbitrage effectu dans le cadre de la gestion de la qualit De m me encore l investissement initial coh rent avec des objectifs de qualit doit tre express ment pr vu dans les budgets des ser vices C est la condition pour qu un gestionnaire n ait pas le sentiment d tre fautif en choisissant de consacrer la qualit de ses prestations les moyens n cessaires Il est d autant plus important que la d marche qualit soit plei nement prise en compte dans la proc dure de la LOLF que la mise en uvre de celle ci absorbera consid rablement les services de l tat durant les prochaines ann es Si bien qu une d marche non incluse dans cette pro c dure a probablement peu de chances de les mobiliser 2 En retour une vraie d marche qualit loin de d tourner les services administratifs de leurs obligations l endroit de la LOLF est au contraire la condition m me de sa mise en uvre En effet une telle d marche porte avec elle les ressorts d une logique de performance ceux l m mes que les minist res ont le plan sou vent tard jusqu pr sent mobiliser dans le cadre de la pr paration Papplication de la loi organique implication de tous les tages de la hi rarchie op rationnelle dans le choix des objectifs et des moyens d l ga tion syst ma
123. d une information fiable sur l avancement r el de l action qualit dans les diff rents minist res le service interminist riel de la qualit doit pouvoir la lui fournir charge pour lui de remplir cette mission en g nant le moins pos sible l activit des minist res Dans la grande majorit des cas cette infor mation sera elle m me de source minist rielle inspections contr le de gestion etc Mais chaque fois que c est n cessaire le service interminis t riel doit pouvoir lui m me proc der des audits 74 La qualit des services publics Une fonction d avis et de conseil Celle ci est en particulier n cessaire pour l laboration de cer taines des politiques transversales mentionn es ci dessus m me si pour une part tr s importante les travaux requis devront videmment tre confi s aux services sp cialis s dans les diff rentes fonctions concern es par ces politiques Au total ces diverses missions requi rent des moyens en personnel et en cr dits nettement sup rieurs ceux dont peut disposer aujourd hui la DUSA pour de telles t ches Au sein de celle ci les collaborateurs disponibles pour la poli tique qualit proprement dite se comptent sur les doigts d une seule main La commission est videmment tout fait consciente de l imp ratif d conomie qui s impose la gestion publique Aussi ne pro pose t elle pas d en augmenter globalement les moyens si peu qu
124. d cisifs de la r ussite Et surtout que doit faire un gouvernement pour impulser orienter et soutenir fond une politique qua lit efficace C est dire que des questions techniques importantes ne trouvent dans le pr sent rapport que des r ponses de principe et non des r ponses d taill es Elles appellent des r flexions d experts et m me souvent des exp rimentations pr alables C est le cas par exemple en ce qui concerne les choix faire entre les diff rentes mani res de consulter et d associer les usagers ou entre les diff rents outils d valuation et de validation technique disponibles en mati re de qualit Mais aucune de ces questions ne constitue bien entendu un pr alable l action De m me la commission n a pas centr ses priorit s sur les efforts d j clairement engag s par les pouvoirs publics comme les proc dures de simplification l gislative et r glementaire ou encore le d velop pement de l administration lectronique Enfin en ce qui concerne la question de la qualit de l accueil sur laquelle la r flexion avait t engag e par une proc dure distincte pr alable la mise en place de la commission elle s est born e valider moyennant quelques modifica tions le projet de charte Marianne qui lui a t pr sent Non pas que ces chantiers ne soient importants mais simplement parce qu ils sont 1 Voir en annexe Intoduction 7 fermement cond
125. dans les h pitaux taux de rechute post op ratoire etc Une fois qu ils font l objet d un accord cet organisme les mesure et les suit tous les ans et en publie les r sultats ce qui entra ne une comparaison des administrations entre elles et des d bats sur les raisons de l atteinte ou de la non atteinte des niveaux de qualit attendus Les r sultats des mesures m me s ils sont parfois douloureux sont accept s car cet organisme n est pas une manation du gouvernement et que les chiffres font l objet d un d bat large Par ailleurs la qualit ne peut tre vue de fa on statique Un mouvement de qualit doit tre un mouvement qui permet l apprentissage et qui renforce la capacit des agents et des personnels a r pondre aux attentes des usagers Elle doit donc tre prise dans une perspective dyna mique d apprentissage avec une capitalisation des savoirs et des savoir faire notamment en mati re d ducation ou en mati re de sant Minist re des Finances australien La qualit doit couvrir tant la relation de service que l effica cit du service public Les moyens en sont de d finir des standards de qua lit de service dans chaque minist re ou agence d avoir galement parmi les indicateurs de r sultats de programmes que ce soit des output ou des outcomes des indicateurs de qualit et enfin bien entendu que ceci soit le r sultat d une analyse pr cise de l attente des diff rents partenair
126. de gestion Ainsi se constituera un v ritable plan qualit minist riel comme pr cis plus loin Tout en respectant la marge indispensable d autonomie des services ce plan les placera dans une d marche d ensemble suffisam ment coh rente et volontariste Au fur et mesure que les diff rentes unit s laboreront elles m mes leurs propres plans qualit ceux ci vien dront enrichir celui du minist re qui en reprendra les points essentiels et en fera la synth se C est la condition pour d passer le stade actuel caract ris par des initiatives int ressantes mais souvent encore beaucoup trop dispers es et in gales Apporter aux d marches qualit des diff rents services une aide minist rielle efficace Cette aide centrale est indispensable Bien entendu il doit bien s agir d une aide et non pas d une mani re d tourn e de recentraliser des choix qui auraient t laiss s en principe dans la sph re d autonomie des unit s Sch matiquement elle doit comprendre Des actions de formation la qualit Celles ci doivent videmment tre adapt es aux diff rentes cat gories d agents et de responsables Elles sont une condition essentielle de Que faire pour une r volution qualit r ussie 63 la r ussite Comme il a d j t indiqu les directeurs d administration cen trale eux m mes sont concern s au premier chef La meilleure r partition devra tre recherch e ent
127. de r sultat d finis de mani re pr cise et v rifiable En contrepartie de quoi elle leur m nage un maxi mum d autonomie dans le choix des moyens Cette logique est au c ur du management de la qualit tel qu il doit tre d velopp dans chaque service Mais comment esp rer pouvoir diffuser l int rieur des services un tel type de management si la relation entre ces services eux m mes et l autorit dont ils d pendent reste impr gn e d esprit bureaucratique L comme ailleurs les autorit s sup rieures ont un devoir d exemplarit En d autres termes ce qui est appel plus haut gestion de la d concentration c est dire le mode de relation entre administration centrale et services d concentr s ne doit pas chapper la logique de qua lit non plus d ailleurs nous l avons vu que la relation entre le ministre et ses directeurs notamment ceux qui ont principalement une responsabi lit de gestion Il appartient videmment chaque directeur d administration centrale concern de prendre dans cet esprit les dispositions n cessaires et chaque ministre avec l aide de son inspection g n rale de veiller ce que cela soit fait L autorit gouvernementale ne peut se substituer eux dans ce domaine Mais elle peut les y aider et les y pousser Au demeurant la mise en uvre de la LOLEF et des budgets op rationnels de programme BOP qu elle implique rend c
128. der pr voir dans son propre plan qualit les actions analogues qu il juge utiles au niveau central et en rendre compte dans son bilan qua lit L tat travers les minist res int ress s apportera son concours aux observatoires r gionaux ou th matiques de l association France Qualit publique dans le cadre de contrats pr cisant les informa tions et les services qui en sont attendus Un bilan de cette coop ration sera fait dans trois ans Enfin sera cr un Conseil sup rieur des usagers des services publics regroupant c t de repr sentants de l tat des collectivit s ter ritoriales et de la S curit sociale ceux des associations d usagers Ce conseil jouera ainsi l gard du service public non marchand un r le ana logue celui que remplit de Conseil national de la Consommation pour les services marchands Il veillera au progr s de la politique qualit de l Etat et sa coh rence avec celle des autres institutions publiques En m me temps il conduira une r flexion de fond sur l organisation et le d veloppe ment de la consultation de la participation et aussi de la responsabilisation des usagers D veloppement de la pratique de l valuation Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat proposera les mesures n cessaires pour que dans les minist res le con tr le de gestion porte galement dans une proportion beaucoup plus grande qu aujourd hui
129. des usagers de chaque administration Cette question qui soul ve des difficult s particuli res n est pas r solue l heure actuelle et c est une cause importante des dysfonc tionnements des insatisfactions ou des malentendus Un des apports les plus importants de la commission pourrait tre mon sens de faire des propositions novatrices et adapt es dans ce domaine Deux questions doivent tre pos es comment repr senter les usagers d une part et quel r le donner cette repr sentation d autre part Certains groupes sociaux sont relativement structur s entrepri ses professions lib rales Il existe d autre part des mouvements g n ralement associatifs qui revendiquent la repr sentation de certains usagers parents d l ves Fonder exclusivement la repr sentation des usagers sur ces l ments expose deux dangers celui de privil gier des discours trop marqu s par la d fense d int r ts cat goriels ou id ologiques et celui de ne pas trouver de solution satisfaisante pour certaines cat gories con tribuables par exemple Ma proposition est de renouveler radicalement l approche de cette question en privil giant la d signation par tirage au sort de panels d usagers au sein des client les sp cifiques des services administratifs Apr s tout c est dans ce principe que la d mocratie antique a trouv ses sources et c est encore celui que l on utilise pour repr sente
130. dopt une Charte des services publics en mars 1992 En 1994 Andr Rossinot ministre de la Fonction publique lance l ann e de l accueil avec l organisation de neuf forums interr gionaux Une circulaire relative l am lioration des relations entre les services publics et leurs usagers est sign e le 23 02 995 par Edouard Balladur Premier ministre peu de temps avant son d part Toutefois elle n a jamais t publi e au JO Alain Jupp Premier ministre signe en juillet 1995 une cir culaire relative la r forme de l tat dont le titre 2 s intitule Mieux prendre en compte les besoins et attentes des citoyens Ces orientations se traduisent concr tement par la mise en uvre de diff rentes actions A partir de 1994 des groupes de travail inter minist riels voire m me inter services publics traitent des th mes tels que l accueil l coute des usagers les indicateurs de qualit la contrac tualisation En 1995 sont cr es une instance politique d orientation le comit interminist riel pour la r forme de l tat CIRE pr sid par le Pre mier ministre ainsi qu une structure administrative le commissariat la r forme de l tat crE devenu en 1998 d l gation interminist rielle pire Le CRE puis la DIRE s appuient notamment pour assurer leur r le d animation sur le r seau interminist riel des modernisateurs RIM compos de hauts fonctionna
131. e C est notamment le cas pour l administration lectronique qui peut jouer dans ce domaine un r le majeur De m me le freinage de la production r gle mentaire doit tre pratiqu r solument Mais les travaux ainsi engag s doivent galement tre compl t s Et cela en particulier sur cinq points tr s importants savoir la ges tion de la d concentration la relation entre les services de l Etat et ceux des collectivit s locales les relations de l Etat central avec les structures Que faire pour une r volution qualit r ussie 87 qu il finance enfin le lien entre contr le de la qualit le contr le de ges tion et l valuation des politiques publiques Qualit des services publics et gestion de la d concentration Comme nous l avons vu plusieurs reprises toute d marche qualit repose sur une relation de confiance raisonn e entre l autorit sup rieure et ses subordonn s Plut t que d enfermer l action de ces derniers dans un exc s de directives sur le fond et de contraintes proc duri res au risque la fois de sous utiliser leurs comp tences et leurs possibilit s d action de les d mo tiver et finalement de les d responsabiliser sur les r sultats l autorit sup rieure fait le choix inverse elle r duit directives et proc dures la part strictement n cessaire et s efforce de responsabiliser ses subordonn s dans un esprit contractuel sur des objectifs
132. e d un an au maximum devra tre fix par le Premier ministre pour l laboration du plan et respect Puis chaque ann e et m me au d but tous les six mois chaque ministre devra en rendre compte au Premier ministre et lui pr senter ainsi un bilan qualit Il est rappel que sur le plan interne la commission recommande que chaque ministre r unisse personnellement ses directeurs tous les trois mois pour suivre avec eux l avancement de leur action qualit Ce bilan portera sur l activit proprement minist rielle en m me temps qu il fera la synth se des rapports qualit des diff rents 66 La qualit des services publics services Il s appliquera la fois aux actions r alis es en recensant notamment les services ayant labor un plan qualit ainsi que les proc dures mises en place tant au niveau minist riel qu celui des services et aux performances obtenues au regard des objectifs de r sultat pr alable ment fix s Ce bilan annuel trouvera normalement sa place dans le rapport d activit minist riel RAM puis dans le rapport du ministre au Parle ment dans le cadre de la LOLF Le plan qualit doit pouvoir bien s r tre compl t et enrichi en cours de route Mais lorsque c est pour en r duire les ambitions cette modification doit tre express ment signal e Et le service interminist riel de la qualit tout comme le service minist riel doit avoir la possibilit d
133. e dialoguer avec eux et les motiver autour des objec tifs de qualit Bien entendu si important que soit ce dialogue il ne peut suf fire par lui m me s il ne va de pair avec 1 incorporation explicite des objectifs de la d marche Qualit dans la gestion des personnels tant indi viduelle que collective C est pourquoi il sera propos plus loin parmi les mesures d accompagnement n cessaires de d concentrer vigoureusement la gestion des personnels aujourd hui hyper concentr e Dans ce cadre il est clair que l implication troite de la poli tique Qualit dans le dialogue social ne peut qu tre profitable l un et l autre Il appartient au responsable de chaque service ou tablissement d en tirer toutes les cons quences 44 La qualit des services publics Int gration de la politique qualit dans la strat gie et l action du service La politique qualit du service ou de l tablissement ne doit pas tre trait e comme un programme qui viendrait s ajouter aux autres mais profond ment int gr e dans la strat gie du service et dans son action quotidienne Cela doit se traduire tr s clairement dans les ordres du jour des comit s de direction ou des conseils d administration s il y en a Ainsi EDF qui s est engag de longue date dans une d marche active de qualit le comit qualit n est autre que le comit de direction lui m me si geant r guli rement sur ce sujet De
134. e la lourdeur des proc dures d avis les contraintes non n gligeables impos es en contrepartie d avanc es modestes me paraissent dans certains cas avoir conduit plus d inconv nients pour la vie sociale que d avantages pour la protection des libert s Les administrations int riorisent parfois tellement ces contraintes qu elles renoncent des modernisations videntes le danger est alors que l argu ment de la loi informatique et libert s serve d alibi au conservatisme et l immobilisme voire la protection des fraudeurs 142 La qualit des services publics Il me para t indispensable qu une r flexion soit men e partir d un diagnostic international afin de d terminer si notre dispositif ne doit pas voluer sur ce plan Il est fondamental de lib rer l utilisation d identi fiants communs de personnes pour les actions destin es am liorer la pro ductivit des administrations tout en all geant les contraintes de fournitures d informations pesant sur les usagers Un autre d bat m rite d tre clarifi c est celui de la localisa tion des r seaux administratifs sur le territoire Un contexte de moyens publics forc ment limit s conduit la recherche de gains de productivit et commande de r partir les emplois en fonction des enjeux Cela d bouche sur des projets de red ploiement qui se heurtent la pr occupation gale ment l gitime du maintien des services publics en mi
135. e pour l ensemble de ses dirigeants et de son personnel un fort stimulant Aussi est il n cessaire que ces r sultats soient rendus publics non seulement au niveau national notamment via le parlement mais au niveau local sous la forme d une r union de presse annuelle Et bien entendu s agissant de services d concentr s il est n cessaire qu ils puis sent se comparer leurs homologues d autres d partements ou d autres r gions Et aussi que cette comparaison puisse tre faite par le public D o la n cessit pour une m me prestation d une d finition homog ne des crit res et des indicateurs de qualit d un service d concentr l autre Tout cela suppose videmment que les mesures de qualit qu elles portent sur des l ments objectifs ou sur la satisfaction des usa gers puissent tre consid r es comme fiables tant par les usagers d un service que par son personnel les autorit s sup rieures ou encore par les services semblables d autres parties du territoire Rien de tout cela ne va de soi Ainsi en ce qui concerne la mesure de la satisfaction des usagers le Comit d enqu te sur les co ts et rendements des services publics notait en 2001 Elle est apparue r cemment comme un enjeu pour les services publics davantage sous l influence de facteurs co nomiques et sociologiques qui ont galement affect le secteur marchand que dans le cadre d une politique publique vraimen
136. e Bernard Boidin 160 Contribution de Jean Kaspar pr sident de France Qualit Publique 167 Annexe 8 Dates des r union de la Commission et liste des personnes auditionn es par la Commission 171 Annexe 9 Liste des personnes auditionn es ou consult es personnellement par le pr sident de la Commission 173 Annexe 10 Informations recueillies par M Sylvie Trosa aupr s de responsables britanniques am ricains su dois canadiens et australiens 175 Question 1 Disposez vous d une valuation de votre politique qualit ou avez vous pu en estimer les r sultats 175 Question 2 La qualit concerne t elle la relation de service ou galement efficacit du service 178 Question 3 La qualit est elle une priorit qui est trait e ind pendamment des autres actions de modernisation ou est elle int gr e au processus de planification strat gique des priorit s des minist res et combien chaque pays investit il sur l am lioration de la qualit 184 Question 4 Est ce que la culture des fonctionnaires a volu et les fonctionnaires sont ils maintenant persuad s de l importance de la prise en compte des attentes des usagers 186 Question 5 Est il possible d amener des usagers comprendre et int grer les contraintes du service public 188 Annexe 11 Compte rendu de la mission d analyse de 10 d marches qualit r ussies 191 Conditions g n rales de la mission 191 Quelques constats g n raux 192
137. e budg taire avant la r forme manag riale Cette derni re n en est que plus indispen sable il serait gravement erron de penser qu elle r sultera m cani quement de la loi organique Que faire pour une r volution qualit r ussie 85 Gains d efficience et financement de la qualit La r duction des co ts de non qualit est par elle m me une source importante d conomies Pour y encourager efficacement les servi ces il est essentiel que lors des discussions budg taires comme il a t recommand plus haut ces gains d efficience fassent l objet d une r gle de partage convenue l avance entre le service concern et la direction du budget Lorsque cette pratique a t mise en uvre elle a eu des effets tr s positifs Il convient de la g n raliser selon un programme tablir C est l une fa on appropri e de prendre le contre pied de la pratique dominante depuis plus de dix ans savoir faire porter un maximum d conomies sur les frais de fonctionnement tout en proc dant des embauches non indispensables Dans une approche qualit 1l doit tre possible en contrepartie d une conomie d effectifs non n cessai res de faciliter l action des personnels en poste par des moyens mat riels accrus et aussi de r compenser leur efficacit par un int ressement collectif Contractualisation pluriannuelle des fins d efficience et de qualit Par elle m me toute d
138. e caract re g n ral ont t fort bien expos es lors des travaux de la commission qui ont aussi b n fici de t moignages remarquables Ainsi dans le rapport d tape 30 juin 2003 et dans les orienta tions propos es 18 septembre 2003 vous avez opportun ment pr sent les malentendus viter et bien d fini la port e de l engagement qualit qui doit concerner la totalit du service et pas seulement les attributs annexes de la prestation Vous avez aussi soulign que les conditions d un v ritable management public sont rarement r unies les directeurs n animant g n ra lement pas de v ritables centres de responsabilit indispensables pour pou voir exiger un compte rendu de la gestion et une d monstration permanente de l utilit de la structure contrepartie du budget allou P ajoute que l acceptation du niveau de pr l vements obligatoi res d un pays d pend bien de la mani re dont sont per us les services rendus en contrepartie cet gard les Fran ais sont persuad s de l existence d un immense gaspillage des fonds publics de sorte qu il n y a au fond pas con tradiction entre leur exigence d obtenir toujours plus de services de la part de l tat et leur sentiment que les imp ts sont trop lev s Comment mieux rem dier cette situation que de mettre les services administratifs en mesure de justifier de leur utilit ce qu ils sont incapables de faire aujourd hui
139. e ce soit mais d en redistribuer une fraction d ailleurs tr s limit e partir des minist res les mieux dot s sous la forme de transfert d emplois et de per sonnels En mati re de personnel il est notamment n cessaire qu outre une dizaine de collaborateurs permanents suppl mentaires n ces saires pour remplir les missions pr cis es ci dessus le service interminis t riel de la qualit dispose d une quipe de consultants internes Ceux ci pourraient tre en partie transf r s par d tachement ou mise disposition partir d administrations qui ont d velopp des comp tences en la mati re comme celles des Finances ou de l quipement et en partie recru t s l ext rieur dans le cadre de contrats dur e d termin e Ces consultants devraient pouvoir aussi bien aider des administrations mal outill es prendre leurs d cisions et faire de bons choix qu auditer certains services au regard de la qualit pour s assurer de la fiabilit des m thodes et des performances annonc es Il y a l la possibilit d une volution de carri re motivante pour des experts vari s en provenance de divers minist res En mati re de cr dits Les besoins sont doubles d une part un service aux effectifs renforc s aura besoin de cr dits de fonctionnement suppl mentaires d autre part et surtout les moyens du Fonds de r forme de l Etat FRE aujourd hu
140. e concr te et le suivi des engagements fix s une d marche d valuation r guli re de la satisfaction des usagers doit galement tre int gr e la strat gie de l institution Les enqu tes et la connaissance empirique qu elles apportent permettent en effet d ajuster aux usagers les politiques conduites et de maintenir l effort de progr s vers une meilleure qualit de service L administration doit aussi mettre en place une v ritable politique de traitement des r clamations Les r clamations repr sentent un indicateur int ressant de dys fonctionnement des services du point de vue de l usager que les adminis trations n exploitent pas assez Or la mise en place d une politique d analyse syst matique des r clamations et de leurs motifs constitue un moyen pr cieux de compr hension des attentes des usagers Cela permet de mieux rep rer les types de griefs d interrogations d incompr hensions et les insuffisances d information des usagers sur la l gislation et les pro c dures en vigueur Ainsi des op rations d am lioration de service n ces saires peuvent tre engag es sur cette base Par ailleurs il est toujours pr f rable pour les usagers comme pour les services publics de privil gier le dialogue pour d nouer des situa tions de blocage plut t que de s engager dans des proc dures contentieuses longues co teuses et al atoires Or la tendance de la plupart des services publics
141. e d action de l op rateur et sa responsabilit de r sultats Or il reste exceptionnel Le risque pour un Etat qui apr s avoir trop centralis tend aujourd hui multiplier les d l gations est de devenir peu peu une source passive de financements C est pourquoi une r flexion approfondie m rite d tre engag e sur les relations entre l Etat et ses op rateurs La LOLF en four nit tout naturellement le cadre Elle devrait demander au ministre d Etat ministre de l conomie des finances et de l industrie en liaison avec le ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat Qualit des services publics et proc dures d valuation L valuation au double sens de mesure d une part et de recherche des causes des carts observ s d autre part est au c ur de toute d marche qualit Par suite un effort important dont tre fait pour en d velopper la pratique et la culture Comme nous le savons c est tr s l gitimement qu une grande diversit de techniques et d acteurs existe dans ce domaine Selon les cas l auto valuation l audit interne ou la mesure externe certifi e est les pro c dures appropri es Mais encore faut il que les ressources disponibles cet effet soient bien utilis es et que ces diff rentes d marches soient coh rentes entre elles D o les deux propositions suivantes Pour une pratique du contr le de gestion tendue la qualit des pr
142. e lettre d attente avec indication de d lai En cas de litige persistant recourir un m diateur conciliateur maison afin de ne pas rompre le dialogue ne pas appliquer la force injuste de la loi et d viter l engorgement des tribunaux Pour l administration il s agit d une r volution culturelle Il faut revenir au fondement des services publics Ceux ci doivent tre au service du public Comment y parvenir l tat de se rapprocher des usa gers citoyens ces derniers de faire l effort de ne pas tout attendre de PEtat La qualit des services publics doit r sulter d une volont poli tique forte permanente issue du plus haut niveau Les ministres doivent insuffler les objectifs et r sultats atteindre leur administration Ils confieront l application le contr le de cette politique des personnes nomm es pour leurs comp tences hauts fonctionnaires afin d viter l inertie possible des services qui attendraient le changement in luctable du ministre Les responsables tout au long de la hi rarchie seraient appr ci s au m rite selon leurs objectifs r sultats performances En contre partie ils devraient pouvoir agir comme de v ritables chefs d entreprise Disposer de la stabilit du poste plusieurs ann es du management du Annexes 135 personnel de budgets pluriannuels On devrait recourir aux valuations de qualit AFAQ ISOLE aux clients myst res internes et ou
143. e mission de m me d ailleurs que d autres r for mes de l organisation et du fonctionnement de l administration est mod r ment motivante En effet elle est fortement consommatrice de temps et d nergie alors que bien souvent les principales retomb es concr tes ne s en font sentir que dans la longue dur e si bien qu il travaille en bonne partie pour ses successeurs Que faire pour une r volution qualit r ussie 59 Aussi est il particuli rement souhaitable que l action du ministre soit appuy e et relay e sur ce point par un haut fonctionnaire d di ces t ches de r forme administrative et qui les moyens en sont confi s C est le r le d un secr taire g n ral de minist re quand il existe Un tel choix d organisation minist rielle n entre videmment pas directement dans la mission de la commission Mais il interf re forte ment avec elle un engagement qualit efficace n cessite en effet au m me titre que les autres r formes administratives importantes une orga nisation appropri e La commission se doit donc de souligner les points suivants il y a le plus grand int r t ce qu un haut fonctionnaire plac directe ment aupr s du ministre et dot des pouvoirs n cessaires ait la responsa bilit du bon fonctionnement des divers services d pendant du minist re et en particulier des r formes qu il convient de leur apporter c est l le r le d un secr
144. e risque d exigences excessives entretenues par un consum risme irresponsable ne peut jamais tre cart 1 Dans le m me esprit il est envisag par le minist re de la fonction publique et de la r forme de l Etat de distinguer comme services d excellence ceux qui auront obtenu une r compense internationale 70 La qualit des services publics C est donc l un domaine o le progr s est indispensable mais passe par une exp rimentation r fl chie plut t que par la multiplication pr cipit e d instances cr es de toutes pi ces Pour une part comme il a d j t dit cette exp rimentation rel ve du choix des ministres dans leurs domaines respectifs Mais il appartient bien entendu au gouvernement de veiller au progr s de ces proc dures cet gard la commission recommande notamment que l tat soutienne pleinement des initiatives telles que celle des observatoires de l association France Qualit publique Cette association qui regroupe des repr sentants des collectivit s locales de certaines administrations d Etat des syndicats et des associations d usagers a en effet d j cr plus d une vingtaine de ces observatoires territoriaux ou th matiques Ils ont l avan tage d tre des lieux d change tr s ouverts et r ellement participatifs Ils m ritent donc le soutien des minist res concern s Bien entendu en contrepartie de l appui qu il apportera de tels obser
145. emment pas les minist res d agir d lib r ment dans ce sens Et d abord d viter d agir en sens contraire Cr er les conditions de l implication effective des responsables op rationnels Il faut permettre aux dirigeants des services dont la respon sabilit est principalement op rationnelle de consacrer suffisamment de temps et d nergie au d veloppement et au suivi des d marches de qualit Cela suppose notamment qu ils ne soient pas en permanence accapar s par d innombrables interventions des cabinets L aussi il appartient aux ministres de faire des choix clairs Fixer aux dirigeants des objectifs qualit clairs et valuables Les objectifs fix s aux directeurs lettre de mission puis l valuation p riodique de leur action doivent accorder une place r el lement importante la mise en uvre de la d marche qualit et ses 64 La qualit des services publics r sultats au double sens de progr s dans le management de la qualit et de progr s dans la qualit des services objectivement constat e Cela est d autant plus justifi que la qualit est au c ur des responsabilit s d une direction et qu elle se pr te par construction un suivi pr cis Veiller ce que l approche qualit soit troitement associ e chaque fois qu il y a lieu aux diff rentes politiques du minist re Cela vaut aussi bien pour les autres actions de r forme r exa men des missions mise en p
146. enant que le syst me est bien stabilis on le flexibilise nouveau en donnant des possibilit s d cart par rapport au cadre initial Bien s r cette ouverture ou possibilit d cart se trouve reli e un cha pitre de la norme par exemple l coute client ou encore la fa on dont la direction capte les attentes de la client le pour concevoir les produits Pour la DREE cette souplesse repr sente un enjeu fondamen tal qui permet la fois de capter les attentes de d velopper des presta tions sur mesure et de proposer un ventail de produits partir des produits de base en jouant sur un effet de gamme Une PME n exprime en effet pas les m mes exigences selon son degr d insertion dans la mondia lisation Elle peut b n ficier d une gamme de service haute moyenne ou basse pour une m me prestation selon qu elle est primo exportatrice ou qu elle dispose ou non de ressources internes En revanche une entreprise plus impliqu e dans le d veloppement international pourra b n ficier d un dialogue approfondi et presque d une collaboration l laboration d une strat gie Annexes 165 Au total les principales caract ristiques de cette d marche peu vent tre r sum es ainsi elle n a pas t un gadget ni un un ph nom ne de mode et s ins crit dans la dur e elle a constitu un chantier f d rateur pour l ensemble du r seau de la DREE et est
147. ences plut t n gatives noter que pr s d 1 fonctionnaire sur 4 juge l impact ni positif ni n gatif ce qui montre que cette appr ciation est un peu d licate Facteurs cl s de succ s Selon les agents interrog s pour obtenir effectivement une bonne qualit du service rendu les l ments les plus importants sont dans l ordre d importance une meilleure utilisation des moyens 66 4 le jugent tr s impor tant un engagement fort et durable de la direction 62 7 la simplification des proc dures et des contraintes r glementaires 59 2 des modes de fonctionnement et une organisation plus simples 59 1 une augmentation globale des moyens 54 1 Enqu te aupr s des responsables de service sur les d marches qualit s NB les r sultats suivants portent sur un chantillon tr s r duit de 20 responsables de site Les r sultats ne sont donc pas statisti quement extrapolables l ensemble de la population des responsables Il convient de les consid rer avec prudence comme des r sultats plut t quali tatifs Nature des politiques qualit mises en place La grande majorit des politiques qualit 2 3 ont t mises en place dans les 2 derni res ann es 2002 2003 Le champ d application de ces politiques couvre pour moiti l ensemble des missions de votre service et pour une autre moiti unique ment certains domaines d intervention sp cifiques
148. enjeux majeurs 16 Rappel historique la qualit un th me de r forme r current depuis quinze ann es avec des succ s in gaux 20 Principaux enseignements de l exp rience fran aise et des exp riences trang res les facteurs cl s de succ s ou d chec d une politique qualit 26 Conclusion un d fi relever 29 Que faire pour une r volution qualit r ussie 31 Les trois dimensions de la r volution qualit 31 Au coar de la qualit l action des services 36 Encadrer et soutenir efficacement la d marche qualit des services le r le des minist res 59 Pour un engagement d termin dans une d marche qualit l action gouvernementale et interminist rielle 67 Conclusion 94 R sum 97 Des enjeux majeurs 97 Quelles actions pour d velopper la qualit des services publics de l tat 99 Annexes 105 Annexe 1 Lettre de mission 107 Annexe 2 Composition de la Commission 109 Table des mati res 211 212 Annexe 3 Projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Engagement g n ral dans la d marche qualit coute et participation des usagers des services publics D veloppement de la pratique de l valuation Renforcement de la motivation des services et de leurs agents pour l am lioration de la qualit des services Responsabilit s des minist res dot s d une strat gie minist rielle de r forme Renforcement du r le et des moyens du ser
149. ent la fourniture d une prestation nouveau il n est pas besoin de souligner combien cette approche matricielle et ancr e dans la r alit diff re du mode bureau cratique qui ne conna t entre les agents publics d autre relation que celles de la hi rarchie et ne se repr sente un service que sous la forme d un orga nigramme Plus g n ralement le propre de la d marche qualit est d tre profond ment syst mique En effet la qualit n est pas le produit d une simple d cision individuelle m caniquement ex cut e mais d une combi naison appropri e d actions diff rentes Elle est le fruit d un syst me Une implication forte du personnel ce qui suppose de mobi liser au maximum les moyens de formation et de motivation Parmi ceux ci une place tr s importante est r serv e aux proc dures d coute de dialogue et de consultation qui permettent d associer autant que possible les agents de terrain et jusqu aux collaborateurs les plus modestes au choix des objectifs et des proc dures qui les concernent Donc tout le contraire de la pratique encore si largement pr valente consistant donner des ins tructions d en haut et de loin sans m me avoir entendu les int ress s Non moins importante dans cette logique est une d centralisa tion syst matique des responsabilit s et son corollaire la reconnaissance d un droit l erreur laquelle doit a priori tre consid r e no
150. ent une imp rieuse n cessit impliquent d tre enrichies par des orientations qui touchent la fois au p rim tre des r formes n cessaires et la participation organis e des agents de leurs repr sentants et des usagers citoyens Une politique qualit des services de l tat ne peut tre qu un l ment d une politique qualit nationale et locale de l ensemble des services publics La Qualit publique est d abord le r sultat de dispositifs publics partenariaux r pondant aux besoins globaux des citoyens L am lioration isol e de services publics interd pendants face aux besoins peut amener une non qualit totale et co teuse malgr les meilleures intentions du monde Par exemple la demande r currente d accueils poly valents par les usagers la politique de l eau en Bretagne les difficult s rencontr es par la politique de la ville le rappellent tous les jours Pour cr er un cadre favorable l am lioration de la qualit des Services Publics il faut un engagement politique conjoint des diff rentes Annexes 167 collectivit s nationales ou locales Ce qui a t fait avec la charte des Services Publics locaux co sign e en son temps notamment par Mes sieurs Raffarin ARF Delevoye AMF doit tre envisag pour l ensemble des Services Publics Pour am liorer la qualit du point de vue de l habitant sur son territoire il est essentiel de croiser une approc
151. ent des d marches qualit des services et tablissements il est convenu de distinguer pour chacune des prestations mises sous d marche qualit quatre tapes tape 1 l engagement dans la d marche qualit tape 2 le plan qualit tape 3 la mise en uvre du plan qualit tape 4 la validation de la d marche qualit Pr cisions sur la d finition de chaque tape et le mode de suivi de la progression de la d marche qualit Pour faciliter le suivi de l avancement des d marches qualit des services et tablissements il est convenu de distinguer quatre tapes tape 1 l engagement dans la d marche qualit Cette tape comporte l identification expresse des prestations fournies et de leurs destinataires externes et internes la diff rence des actions suivantes celle ci concerne obligatoirement d s le d part l ensemble des prestations fournies au terme des r flexions et des consultations indispensables le choix des crit res de qualit appropri s chaque prestation concern e ainsi que des indicateurs correspondants et des moyens de mesure ou de v rification l valuation du niveau de d part tape 2 le plan qualit Cette tape consiste dans l labora tion d un plan qualit triennal d clinaison annuelle bien entendu le caract re triennal du plan qualit ne fait pas obstacle ce que soient pr vues des ch ances plus lointai
152. er des strat gies d action qui ne soit pas trop brid e par des textes Or l on pourrait dire qu aucune de ses dimensions n est pr sente aujourd hui Les r sultats certes la Loi organique sur la loi de finances LOLF constitue un progr s d cisif en demandant que les programmes soient assortis d objectifs de performance mais les administrations ne se sont pas encore engag es dans la cascade de la performance c est dire la d finition des r sultats exprim s de fa on concr te et v rifiable tous les niveaux de la hi rarchie Chaque fonctionnaire ne signe pas un contrat d objectifs per sonnel sur la base duquel il est valu L valuation des r sultats est balbu tiante tant parce que la th matique de l valuation a pratiquement disparu des textes et discours officiels et qu il n existe plus d institution qui la porte ni de budgets qui la serve Trouve m me nombre de hauts fonction naires qui rejetent l valuation car on ne saurait pas ce que c est alors qu elle est d finie et pratiqu e depuis la fin de la seconde guerre mondiale Joseph Palumbo 1951 et que ce serait trop complexe alors qu l inverse 156 La qualit des services publics on pourrait se demander quelle est la justification d un service public qui ne s interroge pas sur l utilit ou l efficacit de ses actions Le parlement ne joue pas non plus ce r le d aiguillon indispen sable aux r sultats qu
153. er l efficacit de la gestion au service de la qualit comme de l efficience Notamment l identification claire dans chaque minist re des postes de direction responsabilit principale de gestion par diff rence avec ceux dont la responsabilit est principalement strat gique 1 Cela ne signifie videmment pas que les dirigeants responsabilit d tude ou strat gique ne soient pas concern s par l imp ratif de qualit Mais il doit s entendre de fa on adapt e aux sp cificit s de leur activit 78 La qualit des services publics une valorisation accrue dans les conditions de s lection des diri geants concern s de la comp tence manag riale Dans un d lai assez proche il devrait notamment pouvoir tre demand tout cadre dirigeant d avoir suivi une formation qualifiante au management y compris la ges tion des relations sociales laquelle ils ne sont le plus souvent gu re pr par s De m me l valuation individuelle de tout cadre dirigeant devrait comporter explicitement une appr ciation de ses capacit s manag riales une meilleure prise en compte dans les conditions de nomination de ces dirigeants de la n cessit d une suffisante continuit de l action En pratique ils devraient normalement pouvoir compter sauf cas d insuf fisance sur un mandat non inf rieur trois ans une responsabilisation sans ambigu t sur les objectifs nonc s avec
154. erne L esprit de service ne doit pas se limiter aux clients exter nes Il n est pas moins n cessaire dans les relations internes comme celles qui existent entre un service support et un service op rationnel Or on en est souvent fort loin compte tenu de la pr pond rance des rela tions hi rarchiques et de la rigidit de nombreux cloisonnements adminis tratifs C est pourquoi il est tr s important que la d marche qualit y compris dans sa dimension de relation de service s tende tous les servi ces de l tat sans exception Identification explicite des services clients de chaque prestation fournie compr hension de leurs attentes rep rage tant des am liorations n cessaires que des conomies possibles engagements de type contractuel et valuation p riodique des progr s r alis s ont toute leur place dans de telles relations D velopper pleinement l approche processus Sur le plan organisationnel la clef de la qualit est dans l approche processus En d autres termes partir du r sultat vis remon ter l encha nement r el des interventions des acteurs de toute cat gorie C est la condition pour appr hender la r alit des op rations en rep rer les faiblesses et en optimiser le contenu et le d roulement sans tre prisonnier de la seule logique hi rarchique Tout naturellement l approche par processus si elle est r elle ment d velopp e d bouche sur la mise en vidence d
155. ers une con tribution des destinataires et donc leur implication active La qualit du service en d pend directement Cette implication il est vrai et la respon sabilisation des usagers qu elle suppose est de nos jours en France comme l tranger souvent difficile obtenir Ajouter l ins curit rou ti re par des exc s de vitesse au d ficit de l assurance maladie par une consommation excessive de soins et de m dicaments l engorgement des services d urgence des h pitaux par des demandes qui n y ont pas leur place ou la violence scolaire par une insuffisance d autorit parentale sont des r alit s de tous les jours Mais il est parfaitement clair aussi que Que faire pour une r volution qualit r ussie 33 des progr s importants sont possibles tous les jours sur ces points ils doi vent contribuer la qualit du service ce qui ne peut se faire sans une d marche active tourn e vers ses usagers De ce point de vue il est souhaitable que chaque plan qualit inclue une d finition aussi concr te que possible des responsabilit s incombant aux destinataires du service dont il s agit et pr voie des moyens pour en d velopper l exercice Bien entendu loin de rester secr tes de telles dispositions doivent au contraire tre largement discut es avec les repr sentants des usagers de fa on les associer au maximum la r flexion et l action La participation active des usa
156. ersement toute personne dispens e de rendre compte des r sul tats de sa propre action a plut t int r t enfermer celle de ses collabora teurs dans un maximum de r gles et de contraintes c est le moyen d asseoir son autorit et d viter toute surprise C est dire que la mise en capacit d agir et en responsabilit est bien des gards une option syst mique Par suite comme nous pourrons le v rifier la d marche qualit a d autant plus de chance de r ussir qu elle est plus g n rale qu elle est assum e tous les niveaux de la hi rarchie en commen ant par les plus lev s Ainsi le double principe essentiel cette d marche de mise en responsabilit avec l obligation de reporting qui en est ins parable et de mise en capacit d agir qui en est le corollaire doit s appliquer aussi bien aux relations entre le ministre et ses directeurs d administration cen trale qu celles de ces derniers avec leurs directeurs de services d con centr s ou encore m me si c est d une mani re diff rente avec les directeurs des tablissements publics dont ils ont la tutelle De m me l int rieur de tout service il doit r gir la relation de tout cadre dirigeant avec ses collaborateurs Nous aurons donc dans la suite de ce rapport mainte occasion de le retrouver Aucun de ces changements ne va de soi ni ne se fera en un jour Mais les avantages en attendre en termes de satisfaction au
157. ersonnels mettre en uvre des proc dures de qualit dans la mesure o ils en avaient les moyens le temps et la capacit de les faire perdurer au del de mode passag re Australie minist re des Finances Nous n avons pas fait de sondage parmi les fonctionnaires pour conna tre leur sentiment cet gard mais il y a un fait qui est l int gration dans la culture des minist res de l id e qu ils taient contestables dans leurs missions Nous entendons par contestables le fait que leurs missions ne sont pas p rennes peuvent tre mises en compte et valu es Dans cette hypoth se suivre les attentes des usagers et savoir si les services seront de bonne qualit est un l ment d cisif pour savoir si une mission ou un programme doit tre p rennis ou modifi Donc il y a eu tout un mouvement qui est parti des minist res o ils ont d eux m mes chercher montrer en quoi ils faisaient une diff rence en quoi ils appor taient une plus value tant aux citoyens qu au gouvernement et en quoi ils taient les meilleurs La qualit les a aid s en ce sens Nous avons gale ment tendu le mouvement de qualit aux services de strat gie et d fini des indicateurs de qualit du conseil en politique publique Su de La culture pour nous a chang il n y a aucun doute cet gard Cette opposition entre bureaucrates et citoyens n ait plus un paradigme qui meut le service public Nous avons r ussi
158. es Malheureusement pour l instant nous n avons pas de sanction pour une non performance en mati re de qualit Il est probable qu une des pistes du progr s serait de mieux comparer les r sultats en mati re de pro ductivit et l impact qu il y a pu y avoir sur la qualit des services rendus Annexes 181 sur les citoyens donc d avoir une discussion budg taire plus int gr e qui essaye de mettre en coordination les r sultats en termes d efficience des r sultats en termes d efficacit et des r sultats en termes de qualit Su de Cour des Comptes Depuis le d but du mouvement de qualit en 1982 la relation de service a t la seule pr occupation en mati re de qualit Les sondages de satisfaction se sont tr s largement d velopp s sur des questions comme la qualit de l information la courtoisie l accessibilit des services Une des choses importantes c est que cela a touch tous les services c est dire pas seulement les services de prestations imm diates mais galement la police la justice c est ce que l on pourrait appeler les servi ces r galiens N anmoins il a bien s r t assez clair tr s vite qu il fallait inclure la qualit dans les mesures d efficacit comme le taux de mortalit en mati re de sant le nombre de crimes r solu les r sultats scolaires le taux d accidents de la route C est ainsi que les standards de qualit se sont diversifi s
159. es elle peut constituer valable ment une base de d part pour un service non encore entr dans une d marche qualit en m me temps qu un terrain d exp rimentation pour une approche r ellement coordonn e de la qualit dans l ensemble des services de l tat A la condition bien entendu de ne pas tomber dans le pi ge qui consisterait limiter durablement l action gouvernementale en mati re de qualit au seul domaine de la qualit relationnelle Un effort de valorisation des actions qualit r ussies les Troph es de la qualit du service public Apr s un appel candidatures lanc en octobre 2002 et qui a suscit une centaine de r ponses des laur ats ont t d sign s par un jury dans trois cat gories accueil du public et par suite pouvoirs de res tructuration management de la qualit et partenariat Toutefois le retentissement de cette c r monie a t modeste Le pouvoir de stimulation qui est le sien dans sa forme actuelle reste mesurer Cette op ration est renouvel e en 2004 mais en se concentrant sur la qualit de l accueil Enfin la qualit est directement concern e par deux r formes importantes actuellement en cours L une est la pr paration de la mise en uvre de la LOLF d j cit e L autre est constitu e par les Strat gies minist rielles de r forme SMR que le Premier ministre a demand es aux principaux ministres d laborer puis de
160. es conventions le point d avancement de chaque service ou tablissement peut tre suivi sous la forme tant pour cent en tape n 1 et tant pour cent en tape n 3 La m me m thode peut videmment s appliquer l ensemble des services d un minist re ou de l tat tout entier Bien entendu il s agit d une m thode d valuation sommaire et qui doit tre prise comme telle Enfin si un m me service est appel contribuer plusieurs programmes au sens de la loi organique relative aux lois de finances il laborera plusieurs plans qualit reli s mais distincts Ainsi les plans qua lit pourront tre agr g s par programme afin d en permettre la lisibilit dans le cadre de la proc dure budg taire et bien entendu par service ou tablissement afin qu ils soient de r els outils de management Dans un d lai d un an tous les services et tablissements doi vent avoir tabli un plan qualit au sens pr cis ci dessus soit pour l ensemble de leurs prestations soit pour certaines d entre elles La g n ralisation l ensemble des services concern s se fera dans ce cas selon le calendrier propos par le ministre et au plus tard d ici deux trois ans Par exception la r gle nonc e ci dessus l ch ance men tionn e pourra sur proposition du ministre comp tent et apr s accord du Premier ministre tre limit e pour certaines cat gories de services des u
161. es imperfections corriger en m me temps que sur un programme d am lioration du choix des priorit s du partage des r les du d veloppement des comp tences de l affectation des moyens des fins de qualit en m me temps que d effi cience La m me d marche n est en effet pas moins essentielle pour identifier les conomies justifi es r allouer les ressources et ainsi d gager les moyens n cessaires l action Depuis une quinzaine d ann es l habitude s est malheureusement tablie de concentrer les co nomies sur les moyens de fonctionnement tout en laissant se perp tuer des missions inutiles et les emplois qui s y rapportent De sorte que beaucoup de nos services sont la fois tr s co teux et tr s pauvres en moyens d action Le temps est venu d inverser cette mani re d agir de sup primer les missions inutiles de r allouer les emplois correspondants de mettre profit les nombreux d parts en retraite pour ne renouveler que les emplois n cessaires et de r partir les conomies qui en r sultent entre la r duction des charges budg taires globales et l am lioration des condi tions de fonctionnement concernant celles des missions qu il faut mainte nir ou d velopper Que faire pour une r volution qualit r ussie 49 L approche processus autrement dit se demander Quel ser vice voulons nous produire Quels sont les encha nements d action indis pensables pour cela
162. es ont donc d se d brouiller par eux m mes Ils ont g n ralement mis l accent essentiel lement sur la qualit de la relation de service mais par le fait de ne pas avoir de politique gouvernementale la qualit n a pas t consid r e comme le probl me le plus important r soudre On peut donc dire que le tableau est tr s contrast de certaines agences qui effectivement consultent leurs citoyens d autres qui ne le font pas Il est donc tr s difficile de tirer des conclusions g n rales ceci pr s que sans politique gouvernementale fortement affirm e d ensemble la qualit est laiss e au bon vouloir d agences isol es Question 2 La qualit concerne t elle la relation de service ou galement l efficacit du service Canada minist re des Finances En tant que Canadiens nous consid rons que nous sommes un des pays qui est v ritablement la pointe du mouvement de qualit en mati re de relation de service Comment cela s est 1l pass pour nous En 1997 le centre canadien pour le d veloppement du management a t sollicit par le chef de notre service public Jocelyne Bourgon pour d finir une strat gie qui permette de faire une diff rence significative dans la qualit du service public rendu aux citoyens La recherche a t effectu e en 1997 et 1998 178 La qualit des services publics Ces r sultats ont t les suivants D abord un sondage de satisfaction tr s large qu
163. es par cette d marche et certaines des r gles g n rales de proc dure auxquelles elle doit se conformer Enfin une d marche qualit de grande ampleur comme celle qui est propos e ici m rite d tre elle m me int gr e dans une action qui d passe le p rim tre du seul Etat une action nationale Encadrer et soutenir efficacement la d marche qualit des services le r le des minist res Remarques g n rales sur les conditions de l efficacit de cette action Un cadre d action suffisamment large et stable les minist res dot s d une strat gie minist rielle de r forme On entend ici par minist res non pas toutes les structu res de statut minist riel mais seulement les 15 minist res principaux ceux qui sont dot s d une Strat gie minist rielle de r forme SMR dans laquelle sont galement regroup s les minist res d l gu s et les secr tariats d Etat qui leur sont rattach s Il est en effet tr s important que la politique qualit se d veloppe dans des structures suffisamment stables et coh rentes Une action minist rielle de r forme qui prenne appui sur une organisation administrative coh rente le r le d un secr taire g n ral du minist re M me si le cadre essentiel de d ploiement des d marches qualit est celui des services le r le du minist re et l engagement per sonnel du ministre sont essentiels Force est de convenir toutefois que pour ce dernier une tell
164. est pas d j le cas dans une d marche qualit m thodique et d termin e Cela implique en particulier Un engagement dans la d marche comportant un travail de clarification et de choix pr ciser pour chacune des presta tions du service ses crit res de qualit et les moyens appropri s de mesure et d valuation Dans toute la mesure du possible ce travail doit tre clair par une r flexion organis e de mani re tr s participative sur les valeurs professionnelles du service la mise plat par l ensemble des acteurs concern s des processus de production des prestations de fa on bien identifier les am liorations pos sibles et les moyens d y parvenir Ce premier volet de la d marche implique un dialogue appro fondi participatif et responsabilisant avec les usagers les collaborateurs et plus g n ralement toutes les parties prenantes du service Le second volet est celui du choix d objectifs d am lioration dat s et mesurables ou v rifiables ainsi que des actions appropri es le tout rassembl dans un plan qualit coh rent et rendu public nouveau des concertations pouss es sont n cessaires en m me temps que des choix clairement assum s Le troisi me volet est celui de l application de ce plan qualit ponctu e par un reporting organis et par l valuation et la publication r guli re des r sultats Son succ s implique en m me temps que les efforts n cessaires de f
165. estations Depuis plusieurs ann es juste titre la pratique du contr le de gestion a t activement d velopp e dans l administration Mais il reste essentiellement centr sur la mesure de l activit et des co ts I est indis pensable qu il inclue d sormais la qualit C est seulement cette condi tion que celle ci deviendra vraiment une dimension part enti re de la performance Ce changement ne se fera pas en un jour mais il doit tre regard comme un objectif majeur par les administrations minist rielles et interminist rielles qui ont en charge le contr le de gestion Le ministre de la Fonction publique et de la r forme de l tat devrait tre charg de proposer dans le d lai d un an les actions n cessai res pour que le contr le de gestion s tende aux performances de qualit dans une proportion tr s sup rieure ce que l on observe aujourd hui 90 La qualit des services publics Pour un d veloppement coh rent de l valuation des politiques publiques et de l valuation de la qualit des services publics Ainsi qu il a t rappel au commencement du pr sent rapport la qualit des politiques publiques et celle des services publics sont des notions diff rentes et qui mettent en jeu des responsabilit s diff rentes Il n en demeure pas moins qu il y a entre elles deux une relation forte la fois technique et culturelle C est l ensemble de la culture de l valuatio
166. estimant que des indicateurs de qualit ambi tieux allaient tre consid r s comme des d fis pour le personnel pour faire mieux et trouver des solutions innovantes Chacun a donc fait son choix C est le cas notamment du minist re de la s curit sociale qui a les m mes standards de qualit Sidney ou dans les provinces les plus recul es Australie afin que pr cis ment les personnels soient incit s trouver des solutions adapt es Ainsi la le on de tout cela est qu il n y a pas une seule fa on de mettre en uvre les proc dures qualit du moment que l on a des objec tifs ambitieux mais que ces fa ons de mettre en uvre doivent tre profon d ment analys es et d battues avec les personnels La le on tir e de cette valuation est que le fait de d finir des standards de qualit suscite un mouvement d imagination et d innovation parmi les cadres et les person nels quand la m thode ne leur est pas impos e Autre le on tir e de cette tude de la cour des comptes australienne c est la qualit est devenue maintenant une culture appropri e par les agents parce qu elle s est ins crite dans tout le processus qui a t mis en uvre il y a plusieurs ann es de planification strat gique des minist res et dans la volont de promou voir un changement culturel dans les administrations C est en quelque sorte la mise en pouvoir des organisations de leurs managers de leurs cadres et de leurs perso
167. estion essentielle sur laquelle la commission a t invit e r fl chir savoir comment progresser Depuis la fin des ann es quatre vingt les gouverne ments successifs se sont efforc s d engager les services de l tat dans la Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 19 voie de la qualit et de fait nombre d initiatives ont t prises en ce sens dans diverses administrations Il importe de tirer les enseignements de ces exp riences tout comme de l exp rience des Etats trangers pour identi fier le mieux possible les principaux facteurs de succ s et d chec l uvre dans les d marches qualit des services publics Rappel historique la qualit un th me de r forme r current depuis quinze ann es avec des succ s in gaux 1989 2000 des initiatives gouvernementales successives La volont de promouvoir la qualit des services publics et en particulier de la relation avec les usagers n est en soi pas nouvelle Plu sieurs gouvernements ont cherch cr er une impulsion dans ce sens La circulaire du 23 02 89 relative au renouveau du service public sign e par Michel Rocard Premier ministre consacrait un volet une politique d accueil et de service l gard des usagers et appelait les responsables de services publics am liorer la qualit du service rendu Dans la continuit de cette d marche le gouvernement d Edith Cresson a a
168. et les b n fices que la DREE pou vait en tirer Il tait par exemple clair qu au del de la professionnalisation de la relation des agents avec les clients nous allions devoir toucher l organisation interne D autres objectifs que ceux fix s initialement sont donc venus s ajouter en cours de route Pour r pondre aux exigences de la norme en mati re de tra abilit il nous a par exemple fallu nous doter dans un pre mier temps d un logiciel de gestion des entreprises clientes Puis avec l mergence des nouvelles technologies nous sommes pass s gr ce notre Intranet une communautarisation de nos informations et de nos ressources Outre les rapports d audits toutes nos fiches de progr s sont consultables sur le site Cette transparence autour des donn es de la d marche qualit est devenue une valeur fondamentale de la DREE Elle a aussi permis d uniformiser les pratiques du r seau De l nous sommes pass s d autres concepts le benchmar king interne la mutualisation des pratiques la capitalisation des savoir faire ou ce que certains appellent le knowledge management Ajoutons qu une v ritable boucle de la qualit s est instaur e partir de notre syst me de traitement et de suivi des fiches de progr s depuis l mission d une id e d am lioration jusqu la v rification de l efficacit de la mesure d am lioration pr conis e Nous sommes partis d un sc
169. et participation y soient inconnus il ne s agit pas de verser dans la caricature Ainsi la fa on dont un plan qualit a t tabli au minist re de la recherche est cet gard exem plaire Mais il reste que de grands progr s sont r aliser sur ce point tous les tages de la hi rarchie C est l un des enjeux essentiels d une d marche qualit l imp ratif d coute et de participation doit trouver toute sa place aussi bien dans les choix de m thodes et de proc dures que dans les forma tions initiales et continues ou encore dans l valuation des m rites Troisi me changement majeur la mise en capacit d agir et en responsabilit Ces deux conditions sont videmment troitement li es D elles d pend fondamentalement l efficacit de toute organisation Mais cela particuli rement vrai du point de vue de la qualit des presta tions fournies car plus que toute autre performance celle ci n cessite que les diff rents acteurs donnent le meilleur d eux m mes chaque niveau hi rarchique Ce qui son tour implique qu ils soient motiv s par des res ponsabilit s claires et puissent utiliser au mieux leurs comp tences Autre ment dit qu ils soient mis en capacit d agir empowerment Or ces conditions essentielles ne sont que trop rarement remplies dans l organisation actuelle de l tat D un c t les responsa bilit s sont le plus souvent d finies aux diff re
170. ette d marche indispensable c est pourquoi la commission recommande qu une r flexion de fond soit organis e au niveau interminist riel sous la responsabilit du ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat en vue de d finir partir d exp riences concr tes ce qu est dans une logique de qualit une bonne relation de d concentration et les chan gements n cessaires pour y parvenir Au cours des ann es r centes une r flexion de cette nature a d j t conduite sur la contractualisation qui est l un des l ments de r ponse au probl me pos Il reste en tirer plei nement les cons quences 88 La qualit des services publics Qualit des services publics et relations entre l tat et les collectivit s territoriales L important mouvement de d centralisation qui est engag est videmment de nature rapprocher le service public de l usager C est au demeurant l un des objectifs majeurs poursuivis par le gouvernement tra vers ce train de r forme Mais il serait tout fait erron de penser que le d veloppe ment de la d centralisation r duise les besoins de coop ration entre PEtat et les collectivit s locales c est m me exactement le contraire D une part toutes les collectivit s publiques ont int r t mettre en commun au maximum les r flexions et les d marches g n rales qu elles poursuivent chacune de leur c t en mati re de qualit C est
171. eu loign mais tr s accessible Ce d bat du red ploiement g ographique des moyens est complexe mais la France ne peut en faire l conomie En tout tat de cause il n est pas acceptable ni pour l usager ni pour le citoyen ni pour le con tribuable de st riliser dans des localisations des emplois publics sous uti lis s alors que dans d autres la qualit de service est consid rablement d grad e Une nouvelle r flexion sur ce th me plus ouverte plus nova trice est indispensable incluant notamment l utilisation des r seaux de traitement distance Il faut en effet se placer r solument dans la perspec tive de g n ralisation des t l traitements Enfin je souhaite attirer l attention sur les exc s du juridisme appliqu aux relations entre les usagers et les administrations Prenons l exemple des d lais de r ponse aux courriers Il est tentant d inscrire dans un texte l gislatif ou r glementaire l obligation de r ponse dans les deux mois assortie du fait de consid rer la non r ponse pour un acquiescement Annexes 143 Cette solution juridique est facile mais elle ne g n rera pas de la qualit dans les relations entre les usagers et les administrations Elle cr era un formalisme co teux qui st rilisera des moyens et engendrera des conten tieux inextricables mettant en cause l interpr tation d lais postaux de transmission contentieux qui profiteront plus aux proc duriers qu aux per
172. euse la fois de qualit et d efficience Par suite loin de contredire les n cessaires efforts d co nomie elle en constitue au contraire une voie majeure Du moins dans la dur e car au d part elle n cessite presque toujours un minimum de moyens Mais ils constituent un investissement minemment rentable Bien entendu m me s il l a fait avec retard sur la plupart de ses voisins l tat fran ais n a pas attendu l ann e 2004 pour d couvrir la piste de la qualit Depuis une dizaine d ann es au moins un nombre significatif de nos services publics dont certains tr s importants se sont engag s dans cette voie Et plus d un a pouss la d marche jusqu une certification Mais ce mouvement est rest partiel et spasmodique D un minist re l autre d un service ou d un tablissement l autre les plus grandes in galit s s observent qui s expliquent selon les cas par des diff rences de culture entre les m tiers ou de pression externe ou encore fr quemment par des diff rences de motivation et ou de pouvoirs des responsables L engagement global de l tat bien qu il ait t proclam voici d j plusieurs ann es n a pas r ellement pris corps Seule fait exception la d marche engag e en 2003 avec la Charte Marianne dans le domaine important mais n anmoins limit de l accueil L tat se prive ainsi d un puissant levier de changement Le propre de la d marche qualit a
173. eviendrons sur ce point ult rieurement Expliciter les valeurs du service Comme il a d j t dit la question de la qualit du service et celle des valeurs qu il entend respecter et servir sont ins parables Laisser la formulation de ces valeurs l tat implicite c est se priver de points de rep re pr cieux pour clairer des choix concrets et en m me temps prendre le risque de perp tuer des ambigu t s pr judiciables C est aussi se priver d un facteur puissant de compr hension mutuelle entre le service et ses partenaires et donc de motivation individuelle et collective Cela dit l exercice n est pas l abri des pi ges L un d eux est videmment celui du verbalisme autrement dit de se contenter d affirma tions rh toriques sans port e r elle pratique malheureusement trop r pandue Un autre celui de l autoritarisme les principes sont nonc s d en haut sans discussion pr alable leur l gitimit en sera in vitablement affaiblie Une autre erreur encore qu il convient bien s r d viter serait que chaque unit administrative cherche r inventer pour son compte les valeurs fondamentales du service public Cette part de l exercice ne peut tre accomplie valablement que par l autorit politique elle m me ce qui nous y reviendrons peut soulever d autres difficult s En revanche le service est totalement l gitime formuler les valeurs fant thiques que pro
174. exions et des travaux collectifs n cessaires pour leur am lioration ult rieure Un service qui ma trise la qualit de ses prestations est donc capable d noncer r guli rement les objectifs qu il s est fix s et les r sultats qu il a atteints En d autres termes la qualit voulue et la qualit obtenue Ajoutons qu il est tous gards souhaitable que cette informa tion soit p riodiquement diffus e tant en interne qu en externe Un service public moderne et d mocratique met son point d honneur dans une telle transparence Cette transparence souhaitable suppose toutefois il faut en convenir de la part du pouvoir politique et administratif comme de la part du public la capacit d tablir entre eux un dialogue pleinement Que faire pour une r volution qualit r ussie 41 adulte En effet les objectifs de qualit qu un service public peut valable ment se fixer sont n cessairement loign s de l absolu Le service engag dans cette d marche doit non seulement reconna tre que ses prestations ne sont pas sans d faut mais galement afficher le fait qu il vise seulement en r duire les imperfections et non les liminer toutes Et de son c t le public doit comprendre que c est ce r alisme et cette franchise qui sont son avantage par opposition toutes les formes d opacit et de verbalisme Enfin la publication p riodique des r sultats qualit d un ser vice constitu
175. exp riences fran aises et trang res dont la com mission a pu avoir directement ou indirectement connaissance se d gagent non pas des recettes d application m canique mais des enseignements qu il faut l vidence prendre en compte dans la conduite de l action future Premier constat mettre en place une action qualit efficace est plus ou moins difficile selon la nature m me des activit s et la culture professionnelle qui en d coule Quand les services sont de caract re technique et qu ils rel vent fondamentalement d un travail d quipe la d marche qualit est en quelque sorte beaucoup plus naturelle que lorsqu ils rel vent principalement d une activit individuelle et ont un caract re large ment personnel Surtout si dans ce dernier cas la culture professionnelle tend valoriser l ind pendance de l acteur Ce n est donc pas par hasard si les d marches qualit sont incomparablement plus avanc es l Equipement ou la D fense qu la Justice ou l ducation nationale la Sant tant dans une situation inter m diaire Un effort particulier est faire dans de tels secteurs pour dissiper les malentendus il n est pas contraire la dignit professionnelle d un magistrat d un enseignant ou d un m decin de convenir avec lui de crit res de qualit et de cibles d am lioration pas plus que de lui demander de prendre en pleinement en compte des imp ratifs de qua
176. externes Pour les agents des explications seraient n cessaires Il faut les int resser motiver Nous sommes dans le 3 mill naire l re de l inter net La fonction publique doit voluer comme tout organisme au risque de dispara tre L appr ciation au m rite est juste Elle r compense les efforts prises de risques responsabilit s des agents qui s impliquent mieux davantage que d autres Pour les usagers ce serait la fin des situations ubuesques du sentiment de la lutte du pot de terre contre le pot de fer Et la r concilia tion avec leur administration Il faut impliquer les usagers aux d marches qualit s Admettre dans les conseils d administration ou quivalents adjoindre aux conciliateurs des repr sentants des usagers La bonne qualit des services publics exige la volont politique forte constante des hauts responsables politiques ministres administr e par des personnels permanents fonctionnaires ou contractuels nomm s pour leurs comp tences Ils seraient motiv s par un statut de v ritable patron responsable de l organisation de leurs effectifs budgets plu riannuels Ils seraient appr ci s au m rite salaires primes bonus avance ment selon leurs performances Andr Le Lan 6 octobre 2003 136 La qualit des services publics Contribution d Andr Barilari Dans les entreprises qui agissent sur des march s ouverts la dimension qualit est un l ment esse
177. fessionnelles li es la nature de son activit Il doit le faire en s interrogeant notamment sur les conflits d int r ts ou de valeurs qui peuvent survenir dans des situations concr tes et sur les priori t s faire pr valoir En une telle mati re le r le de la direction est d encourager les personnels s exprimer librement de les faire participer activement la r flexion sur les valeurs qui les concernent puis de prendre ses propres responsabilit s A la suite de quoi bien videmment il y aura lieu de veiller ce que les valeurs ainsi s lectionn es soient prises en compte tant dans la d finition des crit res de qualit que dans les directi ves donn es aux personnels et ventuellement dans la formation qui leur est dispens e Bien conduite une telle d marche peut tre extr mement fructueuse pour la clarification de l action collective et individuelle Conforter la direction par des appuis techniques suffisants et bien int gr s la gestion Le d veloppement de toute d marche qualit requiert une cer taine expertise Aussi chaque dirigeant d un service ou d un tablissement doit il avoir aupr s de lui un responsable qualit comp tent temps plein ou partiel selon l importance Mais dans ce dernier cas la part de son temps que ce responsable doit consacrer la qualit doit tre pr cis e dans sa mission Ou bien entendu une quipe enti re dans le cas de services plus importan
178. ganisation par corps et d autre part l chelon central lui m me essentiellement assur e par des direc tions du personnel ind pendantes du management op rationnel On est ainsi aux antipodes de la situation recommand e en 2003 par le Conseil d Etat travers la formule qui g re les missions doit g rer les hom mes Comment exiger d un chef de service qu il mobilise fond pour la qualit des prestations les agents plac s sous son autorit s il ne peut ni choisir ses collaborateurs notamment ses adjoints directs ni d cider de leur affectation ni influer r ellement sur leur r mun ra tion ni entretenir avec leurs repr sentants un v ritable dialogue social Enfin la pr paration aux responsabilit s manag riales laisse souvent d sirer La pr paration au management occupe une place encore relativement modeste dans la formation initiale des cadres dirigeants de l administration Qui plus est sur ce terrain la formation continue est m me en recul dans plusieurs minist res Enfin les comp tences manag riales dont ces cadres dirigeants font preuve dans leurs fonctions ne don nent pas lieu une valuation sp cifique De ce fait elles ne peuvent jouer dans les proc dures de s lection qu un r le limit Pour ces diff rentes raisons les conditions d exercice des fonc tions manag riales dans les services de l Etat appellent de profondes r for mes dans le but de renforc
179. ge partie de la nation puisse se reconna tre Encourager l implication active du Parlement dans la politique qualit de l tat L une des novations majeures introduites par la loi organique relative aux lois de finances est le renforcement des pouvoirs de contr le du parlement sur la d pense publique l instar des autres d mocraties La commission ne peut que souhaiter que celui ci s inves tisse fortement sur la question de la qualit et contribue ainsi la continuit et la force de l action engag e La communication r guli re au Parlement recommand e pr c demment de plans et de bilans minist riels qualit devrait faciliter son implication Les enjeux en sont tr s importants En effet tant les ministres que les responsables administratifs seront n cessairement tr s sensibles au questionnement des commissions parlementaires comp tentes Au Royaume Uni par exemple les spending reviews p riodiques de la Chambre des Communes ont t un moteur irrempla able de la mobilisa tion des minist res et des agences Nul doute que la perspective d une telle revue approfondie par exemple tous les cinq ans serait pour les direc teurs responsables un facteur de motivation puissant en m me temps que pour les parlementaires une source d information pr cieuse Faire du th me France terre de qualit un rep re de l identit nationale Comme il a d j t dit m me si notre pays ne pe
180. geant est celui qui sait motiver ses collaborateurs Compr hension implication responsabilisation plusieurs de ces ressorts ont d j t mentionn s Bien entendu des encouragements mat riels peuvent tre ga lement utiles cet gard les primes collectives sont particuli rement appropri es car la qualit d une prestation est avant tout l uvre d une quipe Ce type d int ressement collectif est tout particuli rement indiqu chaque fois que comme ce doit tre l objectif la performance qualit s accompagne d une performance d efficience Enfin la fiert l gitime du travail r ussi n est pas un ressort moins important De nombreux exemples le montrent C est l une raison de plus pour assurer syst matiquement la publication des performances qualit des diff rents services Ce rappel sommaire suffit mettre en vidence combien il est important dans une logique de qualit et plus g n ralement dans une logique de performance que le responsable d un service non seule ment dispose des comp tences manag riales n cessaires mais soit r el lement en mesure de g rer les personnels qui lui sont confi s plut t que 52 La qualit des services publics de devoir s en remettre pour cela des services sur lesquels il n a pas de r elle influence Toutes les actions manag riales mentionn es ci dessus impliquent de la part du responsable un pouvoir de gestion suffisant Nous r
181. gers et ou de leurs repr sen tants n en est que plus n cessaire Il doit tre clair pour tous qu ils n ont pas seulement des droits mais aussi des devoirs et qu une r elle qualit des services publics n est pas possible si les usagers n assument pas et de fa on grandissante leur part de responsabilit Cependant si celle ci est relativement ais e assurer en ce qui concerne les usagers professionnels externes et a fortiori internes elle l est nettement moins vis vis des usagers citoyens Le choix des interlo cuteurs repr sentatifs l tendue sectorielle ou g ographique du champ qu ils doivent couvrir le r le leur confier la part d initiative leur reconna tre posent des probl mes d licats Et cela d autant plus que par comparaison avec plusieurs pays comparables que l on pense par exemple la Grande Bretagne ou l Irlande sans m me parler du Japon les associations fran aises d usagers des services publics sont dans l ensemble relativement peu d velopp es Aussi plut t que de proc der de mani re uniforme et d cid e a priori il y a lieu en ce qui concerne les modes d implication de ces orga nisations usagers de faire d abord toute sa place la diversit des prati ques et l exp rimentation sous r serve que celle ci donne lieu des analyses comparatives et que le moment venu en soient tir es les conclu sions utiles b Les m mes principes
182. h ma simple nous disposons de 180 directions r gionales du commerce ext rieur DRCE et missions co nomiques Chacune devait donc comprendre un responsable qualit local qu il s agisse d un site de 48 agents comme celui de D sseldorf ou bien de structures plus petites constitu es de trois personnes que nous appelons les TPME tr s petites missions conomiques La r daction du syst me de management de la qualit manuel qualit proc dures modes op ratoires imprim s de r f rence a t r a lis e par les membres du groupe de projet Bercy localisation du minis t re des finances Paris apr s it rations avec un comit de lecture compos de 200 agents r partis sur une douzaine de sites Puis a t lanc Annexes 163 un plan de formation des 180 responsables qualit locaux et des 60 audi teurs qualit internes et d multipli ensuite la formation qualit tous les agents du standardiste au chef de poste Nous avons ensuite commenc les audits internes chaque site est audit une fois par an Tous les rapports d audit sont publi s en libre acc s sur notre Intranet Cet audit interne est sans doute ce qu il y a de plus essentiel dans la norme Il est indispensable pour entretenir le syst me qualit d une part et entretenir le syst me d am lioration continue d autre part Il se r v le tre aussi l outil le plus puissant pour capter l innovation r alis e au ni
183. he de management de la qualit publique territoriale mettant en vidence pour chaque type de besoin le parcours de chaque type d usa ger et les difficult s qu il rencontre sur son territoire le dispositif public concern ses objectifs de r sultats avec une d clinaison pour chacun des co op rateurs une approche de management de la qualit publique nationale mobili sant les directions des organismes sur la satisfaction des besoins globaux des usagers dans les dispositifs locaux auxquels ils participent comprenant des crit res qualit s nationaux et des crit res qualit locaux n gociables avec les partenaires des dispositifs concern s Pour le pilotage il faut d finir au plan national des objectifs politiques qualit co ts affich s pour un nombre limit de grands domaines publics sant s curit transports cf LOLF avec un pilote par domaine qui contractualisera ces objectifs qua lit avec les organismes op rationnels nationaux concern s agences directions de minist res entreprises publics ou priv s au plan r gional des objectifs politiques qualit co ts affich s par grands domaines publics sant s curit transport avec un pilotage r gio nal par domaine qui contractualisera ces objectifs qualit avec les organis mes op rationnels territoriaux concern s au niveau r gional voir infra r gional Le Pilotage r gional peut tre en fonction des domaines un co pilotage Etat
184. i limit s 20 millions d euros et essentiellement affect s d autres missions que la politique qualit devraient tre d un ordre de grandeur sensiblement diff rent si celui ci entend comme il est souhai table soutenir des exp riences qualit innovatrices d ampleur importante dans des minist res aux moyens r duits La commission n a pas effectu proprement parler d tude budg taire ce sujet Mais approximativement l on peut valuer les Que faire pour une r volution qualit r ussie 75 ressources suppl mentaires n cessaires une quinzaine d emplois et un million d euros frais d tude et de communication quoi devraient s ajouter un nombre au moins gal de consultants internes ainsi que pour la dotation du FRE environ un doublement accompagn d une red fini tion pr cise de ses missions M rite galement r examen le positionnement de cette force centrale d appui qualit Une force centrale d appui qualit qui soit troitement int gr e Comme il a t constat plusieurs reprises dans tout service l action qualit pour tre pleinement efficace doit tre tr s troitement int gr e l ensemble de la gestion et donc en particulier aux actions de r forme aussi bien la mise en uvre de la LOLF que le r examen syst matique des missions le d veloppement du contr le de gestion ou encore celui de l administration lectronique sont potent
185. i nous a permis de d finir des niveaux de satisfaction qui valent pour 50 administrations Nous avons d couvert qu il y a cinq composantes de la relation de service qui d termine 70 des appr ciations de la qua lit Une fois que nous avions ces composantes qui d apr s le sondage taient les plus importantes pour les citoyens nous avons essay de les mettre en uvre dans les diff rentes administrations mais par ailleurs tou tes les administrations et toutes les agences doivent utiliser cet outil de mesure commun des r sultats de leurs indicateurs de qualit et en faire le reporting au Parlement tous les ans Donc pour r sumer l exp rience canadienne a consist partir d une recherche sur la base d une enqu te aupr s des citoyens de d terminer quelles taient pour eux les principales composantes de la qualit des services publics Ces composantes ont t ramen es 5 dimensions partir desquelles une grille d valuation et de mesures a t mise en place d apr s laquelle les administrations sont sen s es rendre compte au Parlement de l avancement de la satisfaction des usagers tous les ans au Parlement tats Unis minist re des Finances Pour nous la qualit tient essentiellement la relation de ser vice et chaque agence et minist re a g n ralement un index de satisfaction des usagers N anmoins il est clair que dans la mesure o nous avons demand que la qualit soit inscrite dans
186. i supposerait des lus plus pr sents moins de cumul Un fonctionnaire fran ais n est pas accoutum tre auditionn sur une base r guli re par le parlement alors que cette audition oblige constituer une expertise produire des chiffres et des analyses qui font avancer l action publique S il n y a pas d valuation il n y a pas non plus son fon dement constitutif qui est la connaissance d objectifs et de r sultats atteindre clairs et surtout stables Or le cadre de la gestion publique est de moins en moins stable tant parce que les politiques fonctionnent par effet d annonce r gler est un probl me c est annoncer un nouveau dispositif ou cr er une nouvelle agence que parce que les cabinets comptent de plus en plus de membres 400 pour un minist re dans un gouvernement pr c dent alors que la direction la plus importante avait 250 emplois temps plein L obtention des r sultats surtout dans le service public qui par essence r gle les probl mes et les situations les plus difficiles a besoin de pers v rance et de continuit Cette continuit ne peut exister lorsque les actions publiques sont chang es en moyenne tous les deux ans ce qui est peu pr s le temps n cessaire pour mettre en place un dispositif de mise en uvre Il faudrait au moins mettre en place un lieu qui tienne le bilan des politiques chang es sans avoir jamais t mises en application ou sans que l on sache quelle
187. iale Ont galement retenu l atten tion de la commission les fonctions de membre de cabinet de direction du personnel d inspection et bien entendu d expertise qualit La fonction manag riale Un constat indiscutable se d gage aussi bien de l exp rience des services fran ais que des exp riences trang res la qualit du mana gement et la force de son implication sont la premi re condition de la r ussite d une d marche qualit Encore faut il que les conditions dans lesquelles cette fonction est exerc e permettent une telle implication et en favorisent l efficacit Or tel n est souvent pas le cas pour plusieurs raisons En ce qui concerne les directions d administration centrale une absence de distinction suffisante entre directions responsabilit stra t gique et directions responsabilit s de gestion op rationnelle La cons quence en est que celles ci dont le r le principal n est pas d laborer les politiques mais de produire les services ne sont pas suffisamment respon sabilis es sur la qualit et l efficience de ces derniers et que la stabilit et l autonomie n cessaires l efficacit de leur action tant en mati re de qualit que d efficience leur font souvent d faut Chez la plupart de nos voisins le d veloppement des d mar ches qualit dans les services publics est all de pair avec la mise en place de ce qu il est convenu de nommer dans le langage internatio
188. icipation personnelle active cette action Par l m me la d marche qualit est porteuse d un vrai renouveau social Sa finalit n est pas contest e par les organisations syn dicales qui sont au contraire tr s attach es ce que le service public retrouve son image d excellence aupr s des Fran ais Les cas malheureu sement peu nombreux o le dialogue social dans la fonction publique s est tendu des questions de cette nature ont t dans l ensemble tr s positifs Rien de bien surprenant cela au demeurant n est il pas naturel d asso cier les organisations repr sentatives du personnel la r flexion sur ce qui fait le sens m me du travail de ces agents C est dire qu tous gards l approche qualit constitue une r volution douce que l tat se doit de conduire avec d termi nation Bien entendu la qualit n est pas une baguette magique Elle requiert du temps de la volont du savoir faire Par dessus tout elle ne doit pas tre trait e comme un programme de plus qui viendrait s ajouter tous ceux qui sont d j engag s mais au contraire tre int gr e le plus troitement possible tant la vie quotidienne qu aux autres grandes actions de r forme commencer bien s r par les Strat gies minist rielles de r forme SMR et par la mise en uvre de la loi organique cette condition elle peut tre la fois un guide et le moteur central d
189. ider est en effet essentiel au succ s de la d marche qualit dans l ensemble des services et tablissements Encadrer les d marches qualit des services et tablissements publics Que signifie ici encadrement Il ne s agit pas de bombarder les services de circulaires mais d une part dans l ensemble de l organisation administrative de d terminer quels niveaux de responsabilit et selon quel calendrier devront tre faits les diff rents choix et d autre part dans Que faire pour une r volution qualit r ussie 61 la mesure n cessaire de fixer des orientations g n rales et de mener bien certaines actions transversales Et ainsi d laborer de mani re r aliste et participative le plan qualit du minist re Comme il a t indiqu une cartographie des services au regard de la qualit est indispensable Il s agit de pr ciser dans quelles unit s seront d finies et mises en uvre des politiques qualit comment ces unit s seront group es en vue de partager certaines options d coulant notamment d une communaut de m tier et par diff rence quelle sera dans ce domaine l tendue de leur auto nomie De m me si une d marche exp rimentale est choisie et que dans tel ou tel secteur d activit certaines unit s soient appel es jouer un r le pilote elles devront tre d sign es dans ce cadre de pr f rence bien s r parmi des administrations volontaire
190. iel de verrouiller suffisamment ce choix Car rien ne serait pire qu une r dition du CIRE 2000 c est dire de d cisions de principe non r ellement ou en tout cas non suffisamment suivies d effet Le choix d une d marche Qualit engage et une fois cet enga gement pris il est n cessaire de se donner les moyens de le tenir Un appui technique interminist riel efficace Celui ci est n cessaire la fois pour l action des minist res et pour celle du Premier ministre et du ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat charg de le seconder Nous voquerons 72 La qualit des services publics successivement ces deux points avant de nous interroger sur les moyens que ces missions impliquent Nous examinerons d abord les besoins d appui interminist riel des administrations puis nous voquerons l aide apporter sur ce plan l action du Premier ministre L appui technique l action qualit des minist res Les exemples trangers le montrent un appui technique inter minist riel est indispensable pour un d veloppement coh rent de la qualit et de l efficience des services Ainsi en Australie c est seulement lorsqu il a t r ellement mis en place que l action de r forme d cid e plusieurs ann es auparavant au niveau gouvernemental a pleinement pris corps En effet il y a un int r t vident partager les exp riences des diff rents minist res mett
191. iel selon les cas une r flexion m thodologique pouss e sur le meilleur usage de chaque outil une capacit d initiative pour la cr ation d outils sp cifiques telle ou telle activit et enfin des moyens appropri s de conseil Qualit de service et management de la qualit une d marche globale qui doit tre soigneusement programm e et int gr e dans la strat gie comme dans l action courante Pour tre conduite avec efficacit la d marche ci dessus prise dans son ensemble doit s appliquer elle m me les exigences de la qualit Elle doit tre soigneusement programm e travers un plan qua lit et le d roulement de celui ci suivi r guli rement en comit de direc tion sur le rapport du responsable qualit Et comme il a d j t dit plusieurs reprises elle ne doit en aucune mani re tre trait e comme un programme de plus mais au con traire syst matiquement int gr e dans la r flexion et l action C est par nature une d marche de longue dur e D o la n cessit de la programmer dans un cadre pluriannuel disons triennal qui pr cise les responsabilit s les tapes les r sultats attendus les v rifi cations effectuer et soit lui m me r guli rement d clin dans un plan annuel suffisamment pr cis aussi bien sur les cibles vis es que sur les moyens pr vus Et aussi de devoir rendre compte chaque ann e de la mise en uvre de ce plan qualit travers un bil
192. iellement des outils majeurs du progr s de la qualit Mais encore faut il que cette pr occupa tion soit effectivement pr sente en permanence dans l esprit de ceux qui conduisent ces actions ce qui suppose en retour que les personnes ayant une responsabilit expresse dans le champ de la qualit soient avec eux en relation troite et permanente cet gard au niveau interminist riel le remplacement de l ancienne Direction interminist rielle de la r forme de l tat DIRE par trois d l gations ind pendantes l une de l autre charg es respectivement de la r forme de la gestion publique de l administration lectronique et des services aux usagers ainsi que des simplifications administratives dont rel ve le d veloppement de la qualit n est pas par lui m me de nature faciliter cette int gration dans les services Il y a l mati re r flexion quel que soit finalement le dispositif d organisation retenu il importe que la force d appui qualit dont nous avons vu qu elle doit tre substantiellement d velopp e soit tr s troitement coordonn e avec les autres services d aide la r forme de l tat Ainsi il appartient au gouvernement dans le respect de la sp cificit des minist res et des services d impulser d encadrer et avant tout d aider leurs d marches qualit par une action interminist rielle soutenue Mais l ne se limite pas son r le Il doit aussi comme il
193. ion recommande que le ministre de l conomie et des finances soit charg de pr senter au gouvernement sur ces quatre points temps pour l laboration du budget 2006 des propositions pr ci ses assorties d un calendrier pour leur mise en uvre Proc dures administratives Des proc dures administratives trop lourdes trop complexes ou trop rigides sont videmment un obstacle s rieux la qualit des services Inversement dans certains cas moins nombreux ce peut tre au contraire le flou ou l absence de proc dure qui sont l origine d un d ficit de qualit C est donc de toute fa on un devoir pour l tat que de r exa miner p riodiquement ses proc dures en vue de les am liorer Au cours des deux derni res ann es il a largement entam ce processus Qu il suffise de rappeler la d marche de simplification l gislative par voie d ordonnances la nouvelle proc dure d laboration des r glements dans le but de frei ner l inflation r glementaire le travail de r forme du langage administratif COSLA le d veloppement de l administration lectronique la r forme des march s publics et la possibilit de d velopper des par tenariats public priv Les travaux ainsi engag s qui tous concourent directement ou indirectement la qualit des services doivent videmment tre poursui vis et int grer syst matiquement l objectif de qualit de servic
194. ionnements doivent tre effectu s avec une expertise suffisante et regroup s entre plusieurs services comparables quand ceux ci partagent les m mes usagers Il y a donc l mati re des actions cordonn es r giona lement ou centralement Va dans le m me sens l exploitation syst matique des r clamations et plus g n ralement de tout incident Bien entendu le premier devoir de tout service est de faciliter l expression des clients non satisfaits et de traiter ces r clamations au plus vite et aussi efficacement et courtoisement que possible C est l un des objets de la Charte Marianne et des dispositions en cours pour sa mise en uvre De m me le d veloppement de l institution des M diateurs et notamment des d l gu s du M diateur de la R publique est par elle m me 46 La qualit des services publics une source tr s importante de progr s dans la relation des usagers avec les services publics Mais il ne suffit pas de traiter au mieux les r clamations de toute nature Il faut aussi exploiter ces incidents comme une vraie source d information et donc de prendre cette fin les dispositions n cessaires tout dysfonctionnement peut tre ainsi transform en une source de pro gr s Des efforts remarquables ont t r alis s sur ce plan notamment la Direction g n rale des imp ts Plus g n ralement encore l exp rience des agents de terrain doit tre r guli rement mise contribution i
195. ires d administration centrale ou l tage hi rarchique sup rieur sur celui des Hauts fonctionnaires en charge de la 20 La qualit des services publics modernisation et du d veloppement HFMD partir du RIM se consti tuent des groupes interminist riels th matiques dont un groupe qua lit cr en octobre 1999 La premi re t che de ce groupe qualit est d effectuer un bilan des d marches existant dans l administration lequel fait ressortir les constats suivants Les d marches qualit se d veloppent rarement l chelle d une administration enti re mais r sultent le plus souvent d initiatives ponctuelles Les actions recens es s inscrivent parfois dans des d mar ches de r forme plus globales mais la qualit n appara t pas comme un enjeu central et structurant Les d marches qualit sont plut t centr es sur le fonctionne ment interne que sur la qualit du service proprement parler Le CIRE 2000 une tentative d engagement de tous les minist res et de tous les services un bilan tr s mitig Au regard des constats rappel s ci dessus le CIRE du 12 octobre 2000 non ait deux directives et une recommandation il tait demand chaque minist re d laborer une d claration de poli tique de la qualit tous les services d concentr s et tous les tablissements publics taient invit s d finir et rendre publics leurs e
196. is vis des usagers mais aussi des autres parties prenantes que sont notamment les personnels ou les presta taires de toute nature Trop souvent les administrations ont encore tendance ne prendre conseil que d elles m mes ou conserver par devers elles des informations qui seraient utilement partag es Comme si elles craignaient de mettre en danger leur autonomie voire de compromettre leur dignit alors que l imp ratif de qualit exige au contraire un maximum d coute de dialogue et de coop ration C est donc certains gards un profond changement de culture et de pratique qu implique la mise en uvre d une vraie d marche qualit Il doit tre r alis pleinement sans pour autant conduire en quoi que ce soit la confusion des responsabilit s a Cela vaut pour les usagers tant internes qu externes per sonnes physiques ou personnes morales Aucune prestation ne peut tre vraiment de qualit si le service responsable n est pas pleinement et r guli rement inform de leurs attentes et de leurs appr ciations Bien entendu s agissant notamment de services publics ces attentes et ces appr ciations ne doivent aucunement dicter les choix des responsables de la prestation qui ont d autres contraintes prendre en compte Encore doivent ils bien les conna tre informer les usagers des arbitrages qu ils font et les leur expliquer Il y a plus tout service exige des degr s div
197. istratif sous l gide du comit pour la simplification du langage administratif COSLA L am lioration de la qualit de l accueil ce dernier point du fait qu il touche directement le fonctionnement des services entre de plein fouet dans le champ de r flexion de la commission laquelle a d ailleurs valid l t 2003 la charte de l accueil d sormais appel e Charte Marianne Celle ci a en effet t labor e par une mission sp cialis e de nature interminist rielle la MIAC constitu e sur d cision du Premier ministre d s l ann e 2002 Cette charte qui comprend cinq rubriques d engagement les uns obligatoires les autres optionnels est destin e tre d clin e par minist re puis par service pour d finir un ensemble d engagements pr cis et concrets Actuellement exp riment e dans six d partements pilotes elle devrait normalement pouvoir tre affich e dans l ensemble des services de l tat fin 2004 Le gouvernement a ainsi choisi de faire de l accueil du public dans les services de l tat la premi re fonction commune tous les ser vices et donnant lieu une d marche qualit g n ralis e Ce choix se jus tifie tant par le fait que cette fonction est pr sente dans tous les services que par la sensibilit du public son sujet et par la relative simplicit des 22 La qualit des services publics questions qu elle pose ces diff rents titr
198. it de la famille ISOLE 9000 Autre facteur de changement le march international de l information sur lequel la DREE se positionne est devenu tr s concurrentiel avec l mergence des nouvelles technologies de l information Annexes 161 L exigence de qualit et de valeur ajout e de l information qu elle soit payante ou gratuite s en est trouv e redoubl e Enfin on peut galement citer comme autres l ments d clencheurs le besoin d harmoni ser les pratiques dans un r seau g ographiquement clat ainsi que la dis ponibilit de nouveaux outils informatiques Priorit s et objectifs L un des objectifs de la d marche consistait r duire le temps mis par un agent au moment d une mutation par exemple en cas de chan gement de pays ou de responsabilit sectorielle pour devenir pleinement op rationnel Auparavant lorsqu un agent arrivait en poste il se replon geait dans les archives et les cartes de visite de son pr d cesseur pour b tir son propre r seau de relations Cela pouvait prendre des semaines ou des mois et la plupart du temps tout devait tre repris z ro En gros on peut 7 consid rer qu raison de 300 400 mutations dans l ann e et raison d une moyenne de six mois n cessaires pour tre pleinement op rationnel a j 2 l quivalent de 150 200 ann es de travail se trouvaient perdues Ce pro bl me avait t identifi depuis longtemps com
199. it sociale ainsi que des associations d usagers Ce conseil devra jouer pour les services publics un r le analogue celui du Con seil national de la consommation pour les biens et services marchands Il lui appartiendra galement de d laborer les r flexions et de susciter les exp rimentations n cessaires pour renforcer l implication des usa gers et de leurs repr sentants dans l orientation l valuation et m me la co production des services publics Enfin pour donner l imp ratif de qualit des services publics toute sa port e il est n cessaire de l int grer dans une d marche plus large encore En effet la pr occupation de la qualit est commune aux acteurs les plus vari s de la vie sociale commencer par les entre prises tant publiques que priv es S il est une image que la France tient avoir d elle m me et doit donner aux autres c est bien celle de la qua lit Dans l univers mondialis d aujourd hui notre pays doit imp rative ment jouer cette carte Aussi la commission recommande t elle que pour encourager la mobilisation g n rale des forces du pays sur ce th me que culture publique et culture priv e doivent partager soit organis e chaque ann e une Journ e nationale de la qualit 104 La qualit des services publics Annexes LP SP Le P em es n rie PARIS le 3 j N 383 03 8G AI AES 200 Monsieur La qualit des services publics do
200. it tre am lior e Le Pr sident de la R publique l a r cemment soulign en insistant sur la n cessit de mettre fh auxe rcha smes aux rigdit s et aux gaspillages qu on observ encore trop fr quemment aujourd hui dans nos services publics et de d velopper les valeurs de simplicit de proximit et d efficacit Porter au meilleur niveau possible pour un montant donn de ressources en hommes et en argent la qualit de nos services publics est donc un objectif de premi re importance Cel est vrai bien s r pour les usagers dont les besoins doivent tre pris en compt au maximum mais aussi pour les agents publics eux m mes qui aiment leur m tier Or la r alisation d un tel objectif repose sur plusieurs facteurs et en particulier une vision claire t partag e des crit res essentiels d une pr station publique de qualit enrichie en permanence par une bonne coute d s diff rentes parties prenantes et par une information comparative aussi large que possible sur les processus les r sultats et leur valuation la force et la clart de la motivation de tous les acteurs ainsi qu un mode d atganisation permettant de les responsabiliser valablement et d assurer leur coop ration afin d utiliser au Mieux les ressources disponibles une volont et une d marche de progr s durable prenant appui sur des proc dures ad quates eette fin il m appara t n c ssaire de clarifier ce que doivent
201. its 100 Aujourd hui personne ne milite en faveur de ce pari de la confiance Pas ceux qui font les r gles parce que c est leur m tier Pas ceux qui les subissent parce qu ils ont peur de formes de con tr le archa ques qui punissent avec la m me s v rit les risques pris cons ciemment et raisonnables et les fraudes Dans nombre de pays les Cours des comptes ne jugent pas de la m me fa on de mauvais r sultats qui se sont produits suite un plan de management du risque consciente t forma lis et des d ficiences dues une insuffisance d attention au bon fonction nement des syst mes de r gulation Or il ne peut y avoir de qualit sans ce pari de la confiance Ce constat qui peut para tre pessimiste ne l est en rien il ne fait que souligner l urgence du changement Sylvie Trosa Annexes 159 Contribution de Bernard Boidin La d marche qualit la DREE des r sultats b n fiques pour ses usagers et ses agents En posant les bases de la certification ISOLE 9000 en 1998 la DREE Direction des relations conomiques ext rieures a rapidement abouti l am lioration de la qualit de ses prestations et la refonte de ses syst mes d information En dehors des ministres de leurs cabinets respectifs et des administrations les principaux b n ficiaires des prestations de la DREE sont les entreprises fran aises Les soci t s sollicitent en effet les services de la DREE pour exporter
202. ivent tre communs tous les services semblables d pendant d elle et ceux qu il leur appartient de choisir librement cet gard la d marche retenue dans la charte de l Accueil certains engagements sont obligatoires pour tous les services d autres sont facultatifs m rite d tre g n ralis e D autre part une distinction s impose entre deux types de crit res selon qu ils fondent des objectifs absolus ou relatifs Les objectifs absolus s imposent quand sont en cause soit des imp ratifs thi ques soit des imp ratifs majeurs de s curit dans des domaines essentiels sanitaires physiques environnementaux financiers Dans ce cas le crit re de qualit est la pr sence ou non de garanties suffisantes pour pr venir la survenance des risques dont il s agit m me si bien entendu ces garanties peuvent tre elles m mes plus ou moins solides Le management des risques chaque fois que ces derniers sont r els et porteurs de r elles menaces est une dimension essentielle de la qualit Dans les autres domaines la qualit s identifie un processus d am lioration continue et les crit res doivent tre choisis en cons quence Il est galement important de distinguer ce stade la qualit proprement dite du service fourni r alisation de son efficacit cono mique et sociale impact Cela dit plus cette derni re peut tre directe ment rapport e l action du service plus il est s
203. l am lioration de la qualit du Secteur Public J ai t frapp par la pertinence et la richesse des analyses des r flexions conduisant d finir ce que devrait tre une administration une fonction publique de qualit Comme dans toutes les approches qua lit on y retrouve le r le indispensable du management de l coute client de la mesure des r sultats de l implication de chacun Mais si l on peut se mettre assez facilement d accord sur ce que devrait tre cet tat de qualit la vraie question reste Quel est le che min Comment y parvenir C est cette question que je souhaiterais apporter une contribution Si le syst me produit de la non qualit il ne sert videmment rien d en accuser les acteurs des managers aux agents en contact avec les clients usagers citoyens mais il faut comprendre pourquoi des femmes et des hommes normaux qui ont en g n ral le sens du service public sont amen s contribuer la non qualit Quel enjeu auraient ils produire de la qualit aujourd hui Qui les juge sur la qualit du service rendu N est il pas plus efficace pour sa carri re de servir son sup rieur plut t que ses subordonn s ou ses clients Evidemment il existe de nombreux exemples d authentiques r us sites d am lioration de la qualit mais elles sont souvent suspendues leur promoteur et disparaissent avec lui ce qui montre bien qu elles ne
204. l auto valuation par le CAF reste tr s peu pra tiqu e seuls un nombre tr s restreint de services en font usage L impact direct du CIRE 2000 a donc t au total fort limit Cela s explique la fois par le fait que les ministres n ont pas per u derri re les d cisions du CIRE une v ritable exigence gouvernementale et par l attention insuffi sante qu il avait lui m me apport e la question du comment Il y a l l vidence des enseignements prendre en compte pour l avenir En une telle mati re les d cisions gouvernementales doivent tre la fois ambitieuses dans leurs finalit s r alistes dans leur contenu et assorties des dispositions n cessaires pour en assurer la mise en uvre indications pr cises sur les moyens tableau de bord et indicateurs de suivi L action conduite depuis le d but de la pr sente la pr sente l gislature f Sous l impulsion du secr taire d tat la R forme de PEtat Henri Plagnol plusieurs types d actions ont t engag s Des actions cibl es sur certaines fonctions du service public savoir La simplification l gislative et r glementaire avec notam ment les lois d habilitation pour des simplifications par ordonnance Le d veloppement de l administration lectronique dont la finalit ne se r duit pas la qualit mais qui peut manifestement y appor ter un concours important Un effort d am lioration du langage admin
205. l indicateur au moindre effort f t ce au d triment d autres priorit s Aussi les services doivent ils tre pr venus contre ces risques Et il doit tre admis qu une saine valuation de la qualit ne se ram ne pas un exercice math matique mais doit faire d s l origine la place n ces saire des commentaires qualitatifs De m me autant il est souhaitable de mesurer r guli rement la satisfaction des usagers autant il faut viter d en faire la seule mesure de la qualit Fixer des objectifs de qualit et valuer p riodiquement les r sultats La fixation d objectifs de progr s de la qualit de service suppose elle m me tout d abord une mesure de la qualit existant au d part au moyen des indicateurs retenus La seconde tape consiste suivant la d marche pr cis e plus loin explorer aussi pr cis ment que possible les moyens de l am liorer le niveau de qualit et les choix qu ils impliquent Alors et alors seulement des objectifs de progr s mesurables peuvent valablement tre fix s pour des ch ances pr cises L ensemble de cette action exige donc du temps Mais bien entendu elle peut tre men e de mani re progressive sans qu il soit n cessaire de la ma triser d s le d part dans toutes ses dimensions L important est de la poursuivre avec coh rence et continuit Cela suppose naturellement une mesure p riodique des r sul tats base indispensable des r fl
206. l organisation des servi ces ainsi que la constitution des indispensables r seaux d experts minist riels ou interminist riels Il est souhaitable que sur ces divers sujets les propositions du ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat soient disponi bles ch ance d un an donc vers la m1 2005 Le dispositif d tude Pour chacune des fonctions ainsi retenues devrait tre mis en place un dispositif appropri comportant la constitution d un groupe de r flexion compos d un certain nombre d experts de la fonction consid r e en provenance de divers minist res ainsi que d experts qualit et de gestionnaires prouv s une d marche de questionnement aupr s selon les cas d autres admi nistrations fran aises voire d administrations trang res ainsi que de res ponsables de fonctions diff rentes mais en relation r guli re avec la fonction consid r e Que faire pour une r volution qualit r ussie 81 Il revient au ministre de la fonction publique et de la r forme de l Etat de piloter cette action de r forme Il importe en effet qu une telle d marche soit conduite de fa on clairement interminist rielle m me si bien entendu il appartiendra ensuite chaque minist re d en adapter les conclusions ses sp cificit s propres Le r examen de certaines proc dures Qu elles soient relatives la gestion des ressources humaines ou
207. la RATP Michel CROZIER fondateur du centre de sociologie des organisations Roger FAUROUX pr sident d honneur de Saint Gobain ancien ministre auteur de l ouvrage collectif Notre Etat Jean KASPAR ancien secr taire g n ral de la CFDT consultant pr sident de l association France Qualit publique Annexes 109 Andr LE LAN vice pr sident de l association d entraide des usagers de ladministration et des services publics ADUA M Pierre RICHARD pr sident de Dexia ancien directeur g n ral des col lectivit s locales Secr tariat Marielle BR AS Charg e de mission D l gation aux usagers et aux sim plifications administratives DUSA 110 La qualit des services publics Annexe 3 Projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Le gouvernement confirme l engagement de l tat dans une action globale r solue et durable d am lioration de la qualit des services dont il a la charge Le mot qualit s entend ici au sens qu il a acquis sur le plan professionnel et d signe donc la fois le r sultat vis la qualit des services et le moyen retenu le management de la qualit Par l m me les retomb es attendues de la d marche qualit que l Etat est ainsi d cid d velopper sont doubles d une part bien s r une meilleure qualit de service dont les usagers seront les premiers b n ficiaires m
208. lace de la LOLF r forme de la GRH etc que pour telle ou telle politique de fond li e aux priorit s gouvernementa les et minist rielles Il est essentiel que la politique qualit ne soit pas artificiellement coup e du reste de l action C est l une responsabilit majeure du secr taire g n ral De m me il est videmment indispensable que la d marche qualit occupe pleinement sa place dans la communication personnelle interne et externe du ministre Int grer la d marche qualit dans le dialogue social Il serait pour le moins paradoxal de conduire ces deux d mar ches sans lien r el entre elles alors que la r ussite d une politique qualit d un c t d pend fortement de l engagement des personnels et de l autre peut tre gratifiante pour eux la fois sur le plan moral et mat riel C est pourquoi il est recommand d int grer autant que pos sible action qualit et dialogue social la d concentration de ce dernier pr conis e plus loin ne pouvant videmment que faciliter cette volution En particulier les comit s techniques paritaires devraient avoir vocation en tre r guli rement saisis sans pour autant bien entendu que les autorit s administratives concern es puissent se d charger sur ces derniers de leur responsabilit de d cision Pour une mulation positive des Troph es minist riels de la qualit Ainsi qu il a t rappel plus haut ont
209. lativement ais s d finir m me s il est presque toujours n cessaire de Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 11 distinguer entre le service de base et les services associ s ou encore entre la qualit du contenu m me du service et la qualit relationnelle la beaut d une coiffure et l amabilit du coiffeur ce sont ceux qu prouvent ou expriment les clients Bien entendu cela ne dispense pas le prestataire de choisir compte tenu des contraintes des co ts de l intensit et de la sol vabilit des demandes les niveaux de service qu il s efforcera d atteindre Mais la base sur laquelle ces choix doivent se faire est claire Dans le cas d un service public gratuit et sans concur rence la t che est nettement plus complexe En effet en premier lieu tous les destinataires d un tel service n ont pas les m mes aspirations individuelles Et comme ils ne paient pas eux m mes directement la pres tation qui leur est fournie c est au prestataire de choisir pour eux Mais il y a plus Ces services ne sont pas seulement destin s r pondre aux attentes individuelles de leurs usagers Ils sont aussi l un des instruments majeurs la disposition des pouvoirs publics pour leur per mettre d atteindre dans le respect des principes g n raux de la R pu blique les objectifs socio conomiques qu ils poursuivent travers les politiques publiques d mocratiquement appro
210. le l int gration de la qualit dans la performance globale des administra tions la juste combinaison des approches verticales et transversales la remise en cause d l ments qui limitent structurellement les efforts de qualit ou qui ont des effets pervers cet gard Le triangle d exigence citoyens contribuables et usagers et la question de l quilibre qualit co t Pour porter rem de la situation il convient de r introduire aupr s des administrations l quivalent deux exigences quilibrantes des actionnaires et des clients La premi re est l exigence des pouvoirs publics et plus particu li rement du gouvernement elle s exprime aupr s des administrations par les ministres qui en sont responsables dans le cadre budg taire fix par le Parlement expression et interpr te des choix citoyens La deuxi me est l exigence des usagers de chacune des admi nistrations publiques Certes dans une vision simplificatrice on pourrait consid rer que chacun tant la fois citoyen et usager il ne peut y avoir de contradiction entre les deux En r alit et c est l ce qui fait la sp cificit des administrations financ es par les pr l vements publics des exigences contradictoires peuvent tre exprim es Le contribuable souhaite de moin dres pr l vements et donc un moindre co t des administrations publiques et l usager une plus grande qualit de service
211. les Confirmer solennellement l adh sion de la France au r f rentiel CAF Le CAF ne constitue rien d autre qu un outil mais il offre l avantage de pr senter fort bien les concepts et les pratiques de la Que faire pour une r volution qualit r ussie 69 qualit au double sens de la qualit de r sultat et de management de la qualit quoi s ajoute sa valeur de r f rence europ enne Une telle confirmation formul e avec suffisamment de force faciliterait assur ment la diffusion de ce r f rentiel en m me temps qu elle pourrait encourager son adaptation aux particularit s des diff rents services Cependant comme il a d j t constat elle devra tre accom pagn e d un effort r aliste pour en faciliter l utilisation le service central qualit devrait en laborer une version simplifi e faci lement accessible chaque minist re devrait veiller son adaptation sur le fond et dans le langage aux grands m tiers dont il a la charge R compenser les meilleures r ussites Il a t recommand de faire des Troph es de la qualit une d marche pour partie minist rielle Mais cela n interdit aucunement l attri bution de r compenses au niveau interminist riel la condition qu elles ne fassent pas double emploi avec les premi res Ce qui est possible dans deux cas des Troph es sp cialis s sur des th mes transversaux communs des services de toute nat
212. les programmes de politique publique les indicateurs de r sultats de ces programmes contiennent des indicateurs de qualit qui sont aussi des indicateurs d efficacit de r sul tats par exemple en termes aussi bien de placement des ch meurs dans lemploi que de relation de service au sens propre Donc on peut dire que si la qualit est partie de la relation de service gr ce au management par programme elle s est tendue galement l efficacit des services publics Royaume Uni Minist re des Finances britannique Ce que nous avons trouv tr s difficile a t de mesurer l effi cience et pas tellement la qualit Pourquoi Et bien tout simplement parce que la r forme a consist mettre en concurrence par des appels d offres les services publics et les services priv s lorsqu il existait des ser vices priv s m me de concurrencer les services publics Dans ces hypo th ses les services publics ont bien entendu essay de faire la diff rence pour gagner des appels d offres en montrant que leurs services taient de meilleure qualit Il y a eu donc depuis le d but de r forme NEXT STEPS un effort consid rable pour mettre en vidence la qualit des services publics au Royaume Uni Ceci s est fait sous la pression de la concur rence parce que les services voulaient rester au sein du service public et ne pas tre privatis s Par ailleurs les administrations interminist rielles au moment du d bat
213. licites et v rifiables encore si fr quentes dans beaucoup d administra tions trop longtemps encourag es consid rer que la r gularit est leur seule obligation Relevons notamment que dans l optique de la d marche qua lit la question n est pas uniquement de savoir si un service r pond ou non des exigences pr cises de qualit mais encore si cette qualit est suffi samment assur e et si elle est dans un processus d am lioration r guli re soit de la satisfaction des usagers soit du co t ou d autres crit res Un engagement fort de la direction qui doit par ses capaci t s de vision d coute d implication personnelle d organisation et de communication se montrer apte mobiliser ses collaborateurs tant sur des priorit s long terme que sur des objectifs imm diats Autrement dit une conception du m tier de direction fort loign e du primat donn aux concepts des pratiques distantes et de la culture proc duri re qui caract ri sent encore trop souvent le style de commandement administratif Et bien entendu en mati re de service public un engagement fort de la direction suppose qu tout le moins elle se sache jug e l dessus par l autorit poli tique dont elle d pend Une gestion faisant toute sa place l approche par proces sus c est dire un effort permanent pour bien comprendre et pour opti miser le d roulement effectif des op rations qui conduis
214. lieu rural La r sul tante est souvent le blocage de r formes qui auraient conduit une am lioration sensible de la qualit de service par une professionnalisation accrue au sein de structures ayant la taille n cessaire et par un renforce ment des effectifs au service des zones urbaines p riurbaines et littorales dans lesquelles les usagers p tissent d un manque de moyens adapt s Pour sortir de mani re positive de ce d bat il me semble sou haitable de privil gier le concept d accessibilit des administrations plut t que celui de proximit Habitant d un arrondissement p riph rique de Paris je dispose d un service de d livrance de cartes d identit et de passeports proche je peux m y rendre pied mais inaccessible car bien avant l ouverture il se forme une file de demandeurs l ext rieur des locaux et quelle que soit l heure l attente est au minimum de deux heures ponctu e de gestes d agressivit de tentatives de certains pour gagner quelques places d inqui tude lorsqu un employ s loigne vers la machine caf ce qui g n re un stress constant Dans certaines zones rurales l acc s un gui chet pour le m me service peut n cessiter dix minutes en voiture automo bile ou bus mais il n y a pas de file d attente et le service est d livr rapidement dans un climat d tendu Dans un cas le guichet est proche mais tr s peu accessible et dans l autre il est un p
215. lit qui devrait tre compos des secr taires g n raux de minist res ou de leurs quivalents accompagn s par les responsables qualit La m me instance administrative sera comp tente pour prendre par d l gation des ministres les mesures n cessaires la mise en uvre des d cisions du comit interminist riel Dans les cas les plus importants ce groupe pourrait tre pr sid par le ministre de la fonc tion publique et de la r forme de l Etat ou par le secr taire d Etat plac aupr s de lui Enfin comme il est rappel plus loin il conviendra que le r seau interminist riel qualit que constituent les responsables qualit des diff rents minist res se r unisse lui m me r guli rement sous l animation du service central en charge de la qualit C est ce r seau qu il reviendra d assurer les travaux techniques pr alables ainsi que le suivi des d cisions prises en comit interminist riel Une telle construction trois tages peut para tre un peu lourde Mais elle est n cessaire Car l action qualit doit tre labor e et mise en uvre de mani re coh rente la fois au niveau politique au niveau technique et au niveau du pouvoir administratif sup rieur en quelque sorte interm diaire entre les deux niveaux pr c dents Au total d s lors que sera effectu le choix d engager fer mement l ensemble des services de l tat dans une d marche qualit il sera essent
216. lit collective du service Mais bien s r cela ne peut se faire qu en associant troitement ces acteurs professionnels l ensemble de la r flexion et des choix Second constat la r alit de l engagement d un service dans une d marche qualit est tributaire pour une part significative de la force des pressions qui s exercent sur lui cet gard Parmi les diverses pressions possibles celle de la concur rence est videmment importante Elle peut d ailleurs rev tir des formes tr s diverses celle d une concurrence de fait Ainsi la Dree n a pas le monopole de l aide aux entreprises d sireuses de se d velopper l international Le souci de comp titivit n a videmment pas t tranger aux remarquables efforts r alis s par cette direction administrative dans le champ de la qua lit avec notamment une certification ISO la clef celle d une concurrence volontairement organis e C est le choix fait par le Royaume Uni travers la proc dure du market testing qui consiste 26 La qualit des services publics mettre syst matiquement les services publics en concurrence avec des entreprises priv es dans tous les domaines o cela est possible Les servi ces publics britanniques ont t fortement stimul s par ce d fi et se sont d ailleurs montr s les plus comp titifs dans la majorit des cas Au total cette politique s est traduite par une motivation renforc e et u
217. lit pr vues au niveau minist riel des dispositifs minist riels de concertation avec certaines cat gories d usagers les Troph es minist riels de la qualit ou toute autre action de m me esprit Enfin le plan minist riel qualit pr cise les moyens centraux affect s la politique qualit du minist re en particulier la mission du responsable minist riel qualit aides et informations apporter au ministre aides apporter aux services et les moyens dont il dispose en hommes et en cr dits Ces derniers doivent comprendre notamment une quipe de consultants auditeurs internes Le responsable minist riel qualit doit tre suffisamment asso ci l ensemble de la gestion minist rielle pour que l action qualit soit r ellement int gr e dans cette gestion A cette fin il doit tre plac direc tement aupr s du responsable secr taire g n ral ou haut fonctionnaire quivalent qui ont en charge aupr s du ministre la conduite de l ensemble des actions de modernisation responsabilit qu il convient de distinguer clairement de celle de l laboration des politiques publiques ou responsabilit strat gique La lettre de mission du responsable qualit doit tre connue des services Enfin chaque ann e le minist re tablit le bilan minist riel qualit Plans et bilans sont transmis au parlement dans le cadre de la LOLF D une mani re g n rale il est attendu de chaque mi
218. livery agreements conclus avec les agences rassemblent des objectifs de qualit de service ouputs Mais il est apparu progressivement que le lien entre ces deux types de r sultats peut tre tr s troits au point qu il y a d importantes zones de chevauchement A cet gard la typologie des indicateurs d finie dans le cadre de la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances LOLF distingue a les indicateurs d impact qui traduisent des aspects de l volution de l environnement socio cono mique consid r s comme assez directement imputables l action du service et b les indicateurs d effet r serv s ceux de ces aspects qui d pendent galement pour une part importante d autres facteurs Lorsque l impact d pend essentiellement du service ce qui n est pas rare sa mesure peut tre en fait le meilleur moyen d valuer la qualit du service 12 La qualit des services publics manifestes Ou en imposant aux agents en charge de le produire ou encore des prestataires externes des contraintes clairement non n cessai res Ou en saccageant l environnement Ou en affaiblissant la coh sion sociale de la population environnante Certainement pas Autrement dit la qualit d un service public ne peut pas s appr cier exclusivement selon une seule dimension C est pourquoi le r f rentiel europ en de la qualit des services publics d nomm CAF et sur lequel on reviendra pl
219. lle le fasse et m me indispensable dans 41 des cas Les politiques qualit s jouissent donc d un a priori favorable et sont largement pl biscit es D ail leurs plus de 80 des fonctionnaires favorables la mise en place d une politique de qualit aimeraient le cas ch ant y participer activement Annexes 199 Appr ciation des politiques par les agents Plus de 3 4 des fonctionnaires interrog s jugent les politiques mises en place de fa on positive mais seulement 11 de fa on tr s positive noter que 5 jugent ces politiques de fa on tr s n gative Implication Association des agents Des progr s restent faire dans l association des fonctionnaires ces politiques puisqu un peu plus d un tiers seulement 35 6 des fonc tionnaires ont t personnellement associ s leur laboration et seuls 16 l ont t de fa on r guli re Communication aupr s des usagers Sur le plan de la communication aupr s des usagers interne ou externe les r sultats sont plut t bons 3 fonctionnaires sur 4 estiment que les usagers de leur service ont t inform s de la volont d am liorer la qualit des prestations rendues par leur service Mesure suivi des r sultats Le suivi des r sultats des politiques qualit mises en place semble tre effectif En effet 84 des fonctionnaires interrog es d cla rent que les r sultats de la politique qualit sont objectivement mesur s ou en
220. ls doivent tre invit s signaler toute difficult susceptible de donner lieu des dispositions pr ventives et toute facilit doit tre mise leur disposition dans ce but L exp rience des administrations qui ont mis en place de telles disposi tions montre quel point elles sont satisfaisantes et motivantes pour le per sonnel et fructueuses pour la qualit du service Pour aller plus loin avec les usagers une concertation approfondie est n cessaire Une question d licate est celle du choix des repr sentants des citoyens usagers clients Les exigences de continuit de motivation et de comp tence plaident dans ce cas en faveur de repr sentants d sign s par des associa tions d usagers Mais encore faut il que celles ci soient suffisamment repr sentatives condition qui est loin d tre toujours remplie D o l int r t qu il peut y avoir faire appel l aussi au tirage au sort mais cette fois pour le choix de repr sentants durables C est la technique britannique du panel Elle ne soul ve aucune difficult lorsqu il s agit d effectuer des enqu tes instantan es Cela suppose bien entendu que les personnes ainsi d sign es soient d accord pour remplir le r le qui leur est propos et qu elles re oivent la formation n cessaire Encore ne faut il videmment pas d courager les usagers de former entre eux des associations En l absence de solution vidente il y a sans doute place
221. m canismes ind pendants et efficaces d audit et d inspection et le quatri me axe d encourager les administrations tre transparentes sur leurs performances Il n y a pas eu d valuation syst matique de la qualit au Royaume Uni mais n anmoins dans la mesure o avec le syst me qui existe maintenant d une poign e d impacts et de r sultats recherch s par le gouvernement sur sa politique ce que nous avons appel des accords de service public les PSA ceux ci sont valu s tous les deux ans par le minist re des finances Nous avons donc gr ce cette valuation r guli re des programmes une indication assez pr cise sur l volution des niveaux de qualit Il y a eu d autres fa ons de s assurer que la qualit soit mieux prise en compte La premi re fa on a t de r duire le nombre d objectifs que nous voulions atteindre travers les programmes pour que les services sachent sur quelles priorit s se concentrer Il n est toujours probablement pas r aliste de penser que nous puissions d finir des niveaux de service et des indicateurs de qualit efficaciit sur toutes les politiques publiques Nous avons pr f r nous concentrer sur certains probl mes prioritaires moins de 17 La deuxi me tendance a t de d finir les indicateurs de qualit apr s une proc dure de consultation largie plut t que de les imposer d en haut ce qui a amen une meilleure appropriation de ces indicateurs
222. m me et c est l un point capital il est indispensable que les objectifs assign s aux diff rents responsables commencer par les plus lev s dans l chelle hi rarchique ainsi que l valuation annuelle de leur action prennent pleinement en compte les objectifs de qualit Une formation appropri e au management de la qualit Quels que soient les appuis techniques dont peut disposer la direction du service ils ne peuvent se substituer elle C est pourquoi il est n cessaire que les dirigeants adminis tratifs commencer par ceux du sommet notamment les directeurs d administration centrale re oivent rapidement une telle formation sous la forme de s minaires con us cet effet C est l non seulement un imp ratif technique mais aussi sans doute la meilleure mani re de r aliser le choc manag rial indispensable Il est recommand d organiser dans les meilleurs d lais de tels s minaires et que tous les directeurs d administration centrale sans exception soient tenus de les suivre Les formateurs ne devraient pas tre uniquement des consul tants et des experts mais aussi des dirigeants d j rompus ce type d action et pouvant faire tat de leur exp rience personnelle Une telle action qui doit manifestement tre conduite sur un plan interminist riel est urgente nous y reviendrons plus loin tablir une relation authentiquement participative avec les destinataires des pres
223. marche qualit est une entreprise de moyen long terme Elle s accommode parfois difficilement de l annualit budg taire D o le tr s grand int r t de la proc dure des contrats plurian nuels d objectifs et de moyens entre des services ou tablissements publics et la direction du Budget exp riment e avec succ s dans certaines admi nistrations elle doit l vidence tre progressivement d velopp e selon un programme tabli par le gouvernement et lui m me pluriannuel En pratique ces contrats devraient tre doubles car conclus entre un service et son ministre d une part et entre ce ministre et le Budget d autre part Qualit et proc dures de r gulation budg taire Si la d marche qualit ne fait pas bon m nage avec l annua lit budg taire a fortiori en est il ainsi avec la r gulation budg taire intra annuelle telle que nous la pratiquons tout au moins En effet depuis des ann es compte tenu notamment de la rigi dit des d penses de personnel quand les gels budg taires frappent un service ils portent par priorit sur les cr dits de fonctionnement ce qui est tr s d motivant pour les personnels en place et finit par peser lourde ment sur l efficacit de leur action Le r sultat paradoxal de cette volu tion est que parmi les pays comparables notre administration est la fois l une des plus co teuses et l une des plus pauvres C est ainsi que l on voit des services
224. matiquement en compte les exigences de la d marche qualit Il proposera notamment les dispositions n cessaires pour viter les surqualifications d motivantes pour assurer que le remplacement d un agent et notamment d un res ponsable par la personne appel e lui succ der s effectue dans les meil leures conditions du point de vue de la qualit du service Qualit et proc dures budg taires Le ministre d tat ministre de l conomie des finances et de l industrie proposera temps pour l laboration du budget de 2006 les r formes appropri es sur les points suivants donner la d marche qualit toute sa place dans la mise en uvre de la LOLEF et en particulier Annexes 125 pour que chaque action soit assortie d indicateurs de la qualit non seulement de la relation de service mais du contenu de celui ci niveau de service pour qu un plan et un bilan qualit pr cisant notamment les moyens financiers de celle ci accompagnent tout projet et tout rapport annuel de programme rendre les modalit s de r gulation budg taire infra annuelle compatibles avec les exigences de continuit et de pr visibilit inh rentes toute d marche qualit d velopper la pratique du partage pr visionnel des gains d efficience corollaires d une politique qualit entre l usager le contribuable et le ser vice qui r alise ces gains d velopper
225. mbler en termes de mutualisation de l information et de coordination Enfin les d marches qualit m me quand elles sont fer mement conduites sont rarement assez int gr es dans l action globale de modernisation d un minist re Et sur le plan interminist riel le rem placement intervenu en 2002 de la D l gation interminist rielle la R forme de l tat par trois d l gations s par es usagers et simplifica tion administration lectronique gestion publique et modernisation de l tat n a pas am lior les conditions de cette int gration Au total nombreuses sont les d marches qualit qui ont t engag es au cours des derni res ann es Certaines ont t conduites de mani re remarquable Mais globalement le mouvement qualit dans l tat manque de coh rence et souvent de force Il faut bien convenir que plusieurs pays trangers sont en avance sur nous Avant d en venir au c ur du sujet dont la commission a t saisie c est dire aux actions nouvelles engager pour renforcer la poli tique qualit il convient de r capituler les principaux enseignements qui se d gagent tant de notre propre exp rience que de celle de nos voisins Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 25 Principaux enseignements de l exp rience fran aise et des exp riences trang res les facteurs cl s de succ s ou d chec d une politique qualit Des multiples
226. me une totale d perdition d nergie Des entreprises nous faisaient par ailleurs remonter leur m con tentement lorsque leur contact changeait Nous avions donc des gains d efficacit tr s s rieux esp rer Notre syst me de management de la qualit a donc inclus l objectif de r duire ce temps de latence pendant lequel un agent mut se trouve non op rationnel Cela suppose de savoir capter le savoir le capita liser et le partager et nos nouveaux outils nous le permettent Nous avons cr en 2001 un groupe de projet qui a travaill sur 20 25 grands indicateurs de nos actions divis s en quelque 350 sous indicateurs Notre syst me de mesure et d valuation est d sormais b ti autour de ces indicateurs et en grande partie informatis Il s est agi d un processus long et critique car si le pilotage par objectifs signifie que l on mesure nous ne souhaitons pas nous tromper ni dans le contenu de ce que l on mesure ni dans la fiabilit de ce qui est mesur Par ailleurs nous allons continuer travailler sur nos syst mes d information Nous avons v cu en quelques ann es des volutions majeures dans ce domaine Apr s avoir t parmi les premiers syst matiser la mes sagerie lectronique au sein du minist re nous avons ensuite dispos d un Intranet puis d un logiciel de gestion des entreprises clientes mondial Toute relation client est aujourd hui saisie dans une base de donn es et
227. ment choisis accompagn s des commentaires n cessaires De m me le principe de r alit fait obligation aux responsables de mettre profit toutes les sources d information disponibles y compris bien s r l exp rience des agents de terrain ou encore les recueils de r cla mations Enfin le respect du principe de r alit est lui m me indisso ciable de l exigence de transparence La qualit d une prestation n est pas compatible avec l opacit des informations la concernant Celles ci au contraire doivent tre rendues accessibles au maximum tant aux usagers qu aux agents et aux autres prestataires concern s et au public en g n ral 32 La qualit des services publics cet gard dans tout service authentiquement engag dans la qualit la transparence devient une valeur fondamentale Cette obligation d ancrage dans les faits et de transparence ne peut elle m me tre r ellement satisfaite que si elle est prise en compte tous les niveaux de la hi rarchie coute implication participation un changement profond d attitude et de m thode La situation de monopole qui est le plus souvent celle de l administration et l int rieur de celle ci des structures hi rarchi ques rigides n incline pas dans ce sens Or la pratique de l coute de l implication et quand elle est possible de la participation est essen tielle au d veloppement de la qualit Cela est vrai bien s r v
228. ment et un com portement L am liorer c est donc jouer simultan ment sur ces trois volets Cela suppose la fois un fort engagement des parties prenantes direction encadrement interm diaire et agents d accueil et un pilotage transversal s appuyant sur des personnes ressources dans tous les services Une condition essentielle de progr s r side aussi dans la professionnalisation de la fonction accueil L accueil doit tre reconnu en tant que m tier part enti re requ rant des comp tences particuli res Une premi re forme de recon naissance consistera tablir des appellations g n riques pour les m tiers d accueil et d finir clairement leur contenu Il est en outre indispensable que l administration rem die au manque de formations sp cifiques aux m tiers de l accueil Les agents affect s l accueil doivent b n ficier d une formation adapt e au poste qu ils vont occuper Il est enfin indispensable que les aptitudes et comp tences acquises l accueil puissent tre valoris es dans la carri re des agents ce qui suppose notamment d offrir aux agents une perspective cr dible de commencer leur carri re dans un poste d accueil puis d voluer par la suite vers une autre fonction ou au contraire d offrir certains agents la possi bilit de se tourner vers l accueil au cours de leur carri re sans que cela apparaisse comme une r trogradation L administration doit so
229. ment la refon dation de la gestion des ressources humaines sont bien au n ud du d bat sur la qualit du service Autrement dit la corr lation est imm diate entre la satisfaction de l agent dans l accomplissement de son service et celle de l usager qui y a recours C est sur la premi re qu il faut agir en priorit pour am liorer la seconde Beaucoup de r flexions pertinentes ont t men es depuis long temps quoique sans grand effet sur les moyens de refonder la gestion des ressources humaines dans l ensemble des services d pendants de l Etat Certaines propositions fort judicieuses figurent nouveau dans le pr sent rapport du reste il suffit de se r f rer aux pratiques mises en usage dans l ensemble du secteur priv sous la pression de la concurrence et dans quelques services publics sous l impulsion d un pouvoir politique r forma teur pour savoir dans quel sens il faut agir Il s agit pour l essentiel de responsabiliser les acteurs du haut en bas de l chelle en confiant aux responsables des quipes quelle qu en soit la dimension la gestion du personnel plac sous leur autorit Ce serait en d autres termes substituer la gestion anonyme de proc dures un gouvernement des personnes avec tout ce qu il exige de sens de l autorit mais aussi de compr hension pour la diversit des individus et des circons tances Il va de soi que ce type de comportement ne s invente pas et qu
230. ments qui s en d gagent Qu est ce que la qualit des services publics La notion de qualit d un service public parle chacun et se comprend intuitivement Mais cette apparence de simplicit est tr s trompeuse D une part d s que l on cherche d finir avec un mini mum de pr cision la qualit d une prestation de service on se rend compte que cette notion est en r alit complexe et n cessite des arbitrages pr ala bles qui n ont rien de m canique De sorte qu elle seule la d finition des crit res de qualit est d j un choix majeur C est dire toute l importance qui s attache son explicitation D autre part la qualit ne correspond pas seulement un r sultat mais de mani re indissociable la d marche qui y conduit au management de la qualit Si bien que s engager s rieuse ment dans la d marche qualit n est pas seulement se donner des objectifs suppl mentaires mais r former en profondeur sa mani re de travailler La qualit d une prestation de service public sa d finition m me est n cessairement le r sultat d un ensemble d arbitrages Comme le bon sens l indique et comme les d finitions offi cielles le confirment la qualit d une prestation de service priv e ou publique payante ou gratuite est son aptitude r pondre aux besoins qu elle est destin e satisfaire Dans le cas d un service priv marchand ces besoins sont re
231. mil s UFFA de la CFDT Experts Gilles Barouch consultant Jean Bourdariat directeur Orgaconseil Thierry Brigodiot consultant interne au minist re de l ducation nationale Alain Coulomb directeur g n ral de l Agence nationale d accr ditation et d valuation en sant ANAES Roger Errera conseiller d tat lisabeth Lulin pr sidente du cabinet de conseil Paradigmes etc Emmanuel Pateyron pr sident du cabinet de conseil IBP consultant aupr s d EDF avec l accord de cette entreprise publique Bertrand de Quatrebarbes directeur g n ral de France Qualit publique 174 La qualit des services publics Annexe 10 Informations recueillies par MrE Sylvie Trosa aupr s de responsables britanniques am ricains su dois canadiens et australiens NB cette tude a t r alis e par questionnaire entretiens t l phoniques et changes crits Elle ne pr tend pas l exhaustivit Par contre ses r sultats ont t restitu s aux interview s qui en ont formellement approuv le contenu Chacun d entre eux se trouve en situation de responsabilit sur la mise en uvre de la politique qualit de son pays Par ailleurs ils ont fait parvenir S Trosa des documents permettant de corroborer leurs analyses Question 1 Disposez vous d une valuation de votre politique qualit ou avez vous pu en estimer les r sultats tats Unis Office of Managment et Budget Le gouve
232. minist re au sens des SLR devrait s tre dot d un tel plan d ici une ann e Le contenu du plan qualit minist riel Pour remplir sa fonction ce plan doit la fois d finir les priorit s de l action qualit du minist re pr ciser la structuration cartographie des services au regard de la qua lit r capituler les objectifs des diff rents services et tablissements concer n s et ceux du service central d appui la qualit en m me temps que les moyens dont il dispose enfin indiquer en regard de chaque objectif responsabilit s ch ances et indicateurs d avancement C est l un antidote indispensable la tenta tion permanente des effets d annonce non accompagn s de l indication des moyens pr vus Il doit tre diffus dans tout le minist re et accessible tous ceux qui le souhaitent Dans un d lai d un an au plus chaque minist re au sens des SMR devrait tre dot d un tel plan quitte bien s r ce que son contenu s enrichisse dans la p riode ult rieure Du plan qualit au bilan qualit Chaque minist re doit s appliquer lui m me le principe de r alit qui est au c ur de la d marche qualit En d autres termes ce plan doit constituer pour lui un engagement r el A cette fin Le plan qualit minist riel ainsi tabli devra tre valid par le Premier ministre voir infra puis int gr dans la SMR Un d lai limit
233. mise en place d une charte d accueil des usagers tablissement fran ais du sang EFS r duction du d ficit budg taire Chambre de commerce et d industrie CCI de Nice C te d Azur premier dipl me d excellence EFQM en France obtention d un score de 565 sur 1000 Caisse d allocation familiale des Hauts de Seine CAF 92 prise en compte globale des allocataires Mairie du Pecq r duction des d lais par exemple sur la d livrance du permis de construire de 2 mois 15 jours Quelques constats g n raux Le premier constat est celui d une grande h t rog n it plu sieurs points de vue Des services plus ou moins puissants et in galement dot s donc avec des capacit s d auto d termination tr s variables pr gnance plus ou moins forte de l autorit de tutelle les administrations centrales ont plus de marge pour mobiliser des ressources et du personnel que les services d concentr s Des missions prestations et m tiers tr s diff rents Des finalit s diverses l objectif peut tre d am liorer le management ou l organisation d avoir un projet f d rateur ou tout simple ment d am liorer la qualit et des v nements d clencheurs multiples Des outils de structuration de la d marche diff rents certains services en combinent plusieurs le service immobilier du minist re des finances a utilis PISO 9001 et le CAF la CCI de Nice le mod le
234. n qu il faut imp rativement d velopper dans la sph re publique au sens le plus large la fois dans le champ des politiques publiques et dans celui des services publics Sur le premier point les politiques publiques la situation actuelle est celle d un manque complet En effet le Comit national d va luation des politiques publiques a cess de fonctionner depuis deux ans et le Commissariat g n ral du Plan auquel il tait rattach a t d charg de cette responsabilit En ce qui concerne l valuation des services publics existe en revanche une vari t de dispositifs compl mentaires possibles recens s plus haut et qui doivent tre d velopp s au niveau des services ou de leurs groupements ou encore des minist res auto valuation contr l e audit interne contr le de gestion certifications ou labellisations diverses sans compter le r le des inspections La g n ralisation et le d veloppement de la d marche qua lit dans les services et tablissements de l tat implique un recours fortement accru ces instances ou outils d valuation Mais encore faut il que leur utilisation soit suffisamment coh rente Le service central de la qualit doit jouer sur ce plan nous venons de le voir un r le important en aidant la mutualisation des meil leures pratiques et en laborant un ou des guides m thodologiques Toute fois il ne saurait par lui m me constituer l autorit n ces
235. n accueil est g n ralement n glig e dans les services publics non marchands Je pr cise tout d abord qu il ne s agit pas seulement de bons sentiments L am lioration de l accueil l orientation vers tel type d accueil peuvent avoir une incidence financi re non n gligeable et g n rer une rationalisation des m thodes de travail comme cela a pu tre constat dans des secteurs tels que la banque et l assurance mais aussi dans les structu res administratives qui les ont mises en pratique Ainsi dans les valuations existantes parmi les diff rents modes d accueil le t l phone appara t comme le moins co teux en termes de temps et de budget En particulier EDF a valu dans une tude que l o un accueil t l phonique dure 5 minutes un accueil physique n cessite 30 minu tes un accueil courrier trois heures et une r clamation huit heures Au Canada l Agence des douanes et du revenu a fait le m me type de calcul en comptant que l o un accueil t l phonique co te 5 dol lars canadiens un accueil physique revient pr s de 10 dollars et un accueil courrier 20 dollars comptabilit analytique septembre 2002 L accueil t l phonique qui est pourtant particuli rement d fi cient dans l administration devrait donc tre privil gi par elle pendant qu elle accompagne la mont e en puissance de l utilisation des technolo gies de l information Mais comme il s
236. n comme une faute mais comme une information pour une am lioration possible et pou vant justifier une aide 14 La qualit des services publics Parall lement une attitude d lib r ment participative l gard des partenaires prestataires et fournisseurs de toute nature afin que la coop ration soit optimale et la relation mutuellement b n fique Enfin la formulation expresse des valeurs du service Ce point n est pas express ment exprim dans les r f rentiels officiels mais il fait souvent partie int grante d une d marche qualit En effet les valeurs d une organisation sont au c ur aussi bien des choix qu elle fait quant aux crit res de qualit de ses prestations que de ceux sur lesquels reposent son organisation et son fonctionnement Ces valeurs peuvent rester implicites mais non sans un grand risque de confu sion Il y a au contraire le plus grand int r t ce qu elle fasse l effort de les expliciter s obligeant ainsi mettre ses choix de toute nature en r elle coh rence C est le moyen de donner son action la pl nitude de son sens aussi bien vis vis de l ext rieur que pour ses propres collaborateurs De fait les entreprises et en particulier celles qui sont sp cia lement engag es dans une d marche qualit sont nombreuses s imposer aujourd hui cette discipline noncer express ment les valeurs qu elles entendent servir tant entendu qu une telle d mar
237. n mesure de rendre compte de leur justification en permanence d o l on revient un cadre de vrai management Le cadre court de ce texte ne permet pas de retracer la crise tr s profonde de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique Et cette crise est li e au fait que les cadres ne managent pas assez Manager c est porter attention toutes les techniques de pointe de la gestion et traquer toutes les causes de d motivation En ce sens manager et qualit sont partiellement synonymes Or cela suppose du temps temps pass faire le diagnostic des probl mes convaincre chacun d y porter rem de se former de fa on permanente Or les formations au manage ment pour des raisons financi res ont d cru depuis dix ans Dans certains minist res elles sont pratiquement inexistantes Il existe donc un syst me de r gulation global qui n est pas celui de la mise en pouvoir des managers et des personnels pour se donner les moyens d atteindre des r sultats de qualit et efficients Enfin point li au pr c dent les r gles Rien ne sert de fongi biliser des budgets comme le fait la LOLF sans effort majeur de simplifica tion des r gles Couper le ruban rouge a longtemps t le mot d ordre des Etats Unis qui est un pays aussi prolifique que le n tre en mati re d inflation des r gles Certes nous avons des initiatives de simplifications administratives mais elles ne rencontrent pas l impor
238. nal une organisation par agences Sans aller jusqu faire de celle ci la condi tion du progr s de la qualit ce qui serait excessif il est manifeste qu un degr suffisant de stabilit et d autonomie sont la contrepartie n cessaire de la responsabilit en la mati re Ce qui se v rifie en France m me Que faire pour une r volution qualit r ussie Lr travers le fait que c est souvent dans les tablissements publics ou dans les services dot s comme la DGI d un contrat pluriannuel de gestion que les d marches qualit sont le plus avanc es Une autre condition essentielle de l efficacit du management fait largement d faut savoir une ma trise suffisante des ressources humaines et financi res mises sa disposition S agissant des ressources financi res la LOLF devrait en prin cipe rem dier cette situation gr ce la fongibilit des cr dits Mais cela risque de n tre vrai qu des niveaux hi rarchiques tr s lev s car les administrations centrales sont actuellement tr s r ticentes admettre que leurs services d concentr s puissent en b n ficier C est l une manifesta tion dommageable de la culture centralisatrice pour tre un vrai facteur d efficacit la fongibilit des cr dits doit tre pouss e le plus possible jusqu au niveau du terrain Quant la gestion des ressources humaines elle est d une part extr mement centralis e du fait de l or
239. nationaux de personnes le d bat sur la proximit ou l accessibilit des services publics les dangers de la juridicisation excessive des rapports entre usagers et administrations Le cloisonnement entre administrations a des effets tr s d fa vorables en termes d efficacit de co t et de contraintes redondantes pour les usagers L informatisation des proc dures et les possibilit s d changes de donn es d mat rialis es sont l outil privil gi pour diminuer les con traintes sur l usager viter des erreurs son d triment supprimer les redondances de collecte d informations am liorer l efficacit dans la mise en uvre de certaines missions et diminuer les co ts La clef du d velop pement de ces changes est la disposition et la g n ralisation d un identi fiant commun des personnes C est ce qu ont compris et mis en pratique beaucoup de pays Or la France est dans une situation particuli re cet gard du fait de sa r glementation sp cifique et de l existence de la CNIL Ma longue exp rience administrative m a montr combien l interpr tation qui tait faite de cette r glementation prenait difficilement en compte les imp ratifs de simplification de r duction des co ts d limination des redondances de s ret d identification et par cons quent de service l usager Le soup on a priori qui p se sur les administrations qui tentent d utiliser les identifiants de personn
240. ne des prestations du service Il suffit alors de rep rer en termes tr s arrondis le pourcentage des personnels voire des cr dits mobilis s par chaque prestation pour pouvoir caract riser avancement de la d marche qualit dans l ensemble du service sous la forme x l tape 1 y l tape 2 etc L avantage de cette m thode est de rendre possible les comparaisons entre services dont les activit s sont tr s diff rentes et de permettre par addition des valuations globales pour un ensemble de ser vices voire pour un minist re ou m me pour l tat tout entier Ce plan qualit doit lui m me tre int gr au maximum dans le plan strat gique du service s il existe Et s il n existe pas quelle meil leure occasion de l entreprendre Le r le de ce plan est bien entendu d organiser la d marche qualit elle m me mais sans perdre de vue que si valorisante soit elle cette d marche ne prend r ellement son sens qu travers l am lioration effective de la qualit de service qui est sa raison d tre C est donc seule ment la lumi re de cette am lioration de la qualit du service fourni d ment mesur e ou en tout cas v rifi e et compar e aux objectifs pr fix s que l on peut juger de sa r ussite Ainsi qu il a t observ ce n est pas ce que font aujourd hui la plupart des administrations m me activement engag es dans la qualit elles rende
241. ne fiert accrue celle d une mulation interne r sultant en particulier de la publication des r sultats obtenus par des services semblables et valu s de mani re homog ne C est l une pratique beaucoup plus d velopp e l tranger que chez nous du moins l initiative des pouvoirs publics Bien entendu elle n est valable que si les modes d valuation sont justes et que par suite les comparaisons s appliquent des situations effectivement comparables Sous cette r serve l avantage de cette m thode est qu elle est parfaitement applicable des services r galiens monopolistiques par nature Bien entendu la comparaison des performances ne doit pas tre le seul ni m me le but principal de ce type de d marche avant tout elle doit tendre dif fuser les meilleures pratiques Mais il reste que la publicit des performan ces collectives est un facteur efficace de motivation Une autre pression ext rieure est videmment celle que peuvent exercer directement les usagers eux m mes par leurs deman des et les diff rentes possibilit s qu ils ont de les exprimer Par construction ce sont les agents de terrain qui en sont tout naturellement les r cepteurs C est pourquoi il est si important que le management non seulement s efforce d aller lui m me au devant des usa gers mais se mette syst matiquement l coute des agents et leur d l gue autant que possible des pouvoirs de d
242. nes pour certains objectifs ou certaines actions Mais il est destin garantir la coh rence de l action globale durant les trois ann es venir Le plan qualit pr cise pour chaque presta tion concern e le niveau de qualit vis et les ch ances correspondantes ainsi que les actions et les moyens pr vus pour y parvenir le tout moyens globaux du service ou de l tablissement constants Son laboration n ces site une analyse par processus conduite de mani re aussi participative que possible tape 3 la mise en uvre du plan qualit Cette tape consiste dans l engagement des actions pr vues la mesure du niveau de service obtenu et la v rification de la d marche conduite Dans toute la mesure possible que l laboration du plan comme sa mise en uvre pren nent en compte les recommandations de m thodes connues sous le nom de management de la qualit tape 4 la validation de la d marche qualit Cette tape consiste dans la validation des r sultats et de la d marche elle m me par recours l une des m thodes offertes par le syst me qualit 112 La qualit des services publics Lorsque le plan qualit ne concerne qu une partie des presta tions du service ou de l tablissement il devra pr ciser en termes tr s arrondis quelle est la proportion du temps total de travail et du montant total de cr dits affect s la prestation dont il s agit Par suite au moyen de c
243. ngagement majeur d faut l imp ratif de qualit risque de n tre qu un mot creux Leur assurer les formations et informations n cessaires La d marche qualit n cessite aux diff rents niveaux hi rarchiques la ma trise de divers outils Il est videmment n cessaire d y familiariser les personnels et plus g n ralement d utiliser pleine ment la formation comme un outil de management De m me l une des clefs de la qualit est la mise en com mun des exp riences et la capitalisation des savoirs le knowledge management C est videmment la responsabilit du chef d un service que d assurer la plus grande diffusion des acquis en la mati re et par suite de prendre le contre pied des pratiques trop r pandues consistant garder par devers soi les informations dont on attend Pratiquer confiance et responsabilisation l oppos de la logique taylorienne on pense en haut on ex cute en bas la d marche moderne de qualit passe par la d l ga tion d un maximum de responsabilit s Que faire pour une r volution qualit r ussie 51 Elle n cessite donc dans une logique de mise en capacit d agir et de r forme gagnant gagnant de mettre fin la sous utilisa tion des comp tences si fr quente dans nombre d administrations et chaque fois que possible de raccourcir les boucles de r troaction entre l usager et l administration de simplifier ainsi le trav
244. ngagements en mati re de qua lit de service aux usagers enfin le CIRE pr conisait le d veloppement de l auto valuation via l usage de la version fran aise du CAF mentionn plus haut Mais la mise en uvre de ces orientations a t tr s par tielle et globalement fort modeste L effort de cadrage est rest insuffisant neuf minist res seulement ont labor une d claration de politique qualit valid e par le ministre alors que les d cisions du CIRE se voulaient imp ratives Trois ne leur ont strictement donn aucune suite on retrouve ici la condition indispensable de l engagement politique En outre lors m me qu elles ont t labor es ces d clarations se sont le plus souvent born es formuler des principes g n raux et sont rest es pour la plupart passablement impr cises sur le d ploiement op rationnel Globalement les actions en mati re de qualit sont demeur es dispers es h t rog nes d pendantes de l initia tive individuelle et donc d une p rennit fragile De m me en ce qui concerne les engagements de service seules aujourd hui les administrations fiscales en affichent au niveau national Ailleurs cette pratique reste tr s ponctuelle C est peut tre d ailleurs mieux ainsi car afficher des engagements et ne pas les tenir est manifestement la pire des solutions Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 21 Enfin
245. nistre en charge d une SMR qu il s implique tr s personnellement pour motiver ses agents Il appartient au ministre notamment de faire en sorte que les directeurs en charge d une responsabilit de gestion ne doutent pas d tre essentiellement jug s sur la qualit de celle ci de veiller ce que les demandes de membres de son cabinet ou de ceux des ministres qui lui sont rattach s ne perturbent pas excessivement leur action de r unir personnellement ces directeurs quatre fois par an pour faire avec eux le point sur leur politique qualit de veiller ce que l int rieur m me de leur minist re les relations entre services notamment entre services supports et services Annexes 117 op rationnels soient respectueuses du client interne et suffisamment participatives et plus g n ralement ce que se d veloppe r ellement tous les niveaux y compris bien s r entre directions centrales et services d concentr s le management de la qualit avec ses caract ristiques essentielles responsabilit s et objectifs clairs v rifiables et v rifi s d l gation maximum de moyens et all gement maximum des proc dures pratique g n ralis e de l coute et de la coop ration Renforcement du r le et des moyens du service interminist riel de la qualit DUSA Les missions ce service a la double responsabilit d aider le Premier ministre et le gouvernement
246. nit s pilotes Cela pourra tre notamment le cas si la mise en uvre de la Charte Marianne mobilise elle seule une part trop importante des ressour ces disponibles dans la cat gorie de services consid r e Chaque ann e les services et tablissements concern s ta blissent le bilan de la mise en uvre du plan qualit de fa on que l appli cation puisse en tre suivie commod ment et que les enseignements utiles puissent en tre tir s pour le service ou l tablissement lui m me ou pour d autres coute et participation des usagers des services publics Une coute attentive des usagers de toute sorte et un dialogue r gulier avec eux sont essentiels toute d marche qualit Ils doivent prendre une place croissante dans la culture des services de l Etat cette fin Les services et tablissements publics de toute nature organi seront cette coute et ce dialogue dans le cadre de leur plan qualit et en rendre compte annuellement dans leur bilan qualit Sur les modalit s de cette organisation voir Annexe 3 Annexes 113 Les services et tablissements s efforceront de combiner au mieux a les outils d investigation instantan e recueil des attentes mesu res de satisfaction et b les instruments de dialogue continu avec des repr sentants choisis par les associations d usagers ou d sign s par tirage au sort Chaque minist re au sens des SMR devra suivre cette action la secon
247. nnels pour mettre plat leurs objectifs moyen terme et les strat gies pour y parvenir et la libert qu ils ont pour ce faire qui a fait que la qualit est pass e d une action suppl mentaire obligatoire Annexes 177 et peu accept e une dimension totalement int gr e la gestion globale des administrations Le point de vue d un expert australien Dans l valuation qui a t faite du niveau de qualit du service de l emploi il y a eu n anmoins certaines critiques et ces critiques sont le fait que si l on ne suit pas en temps r el le produit des indicateurs 1l peut exister une tendance ne d livrer que les plus faciles en se focalisant sur les populations et les usagers eux m mes ayant le moins de probl mes et en laissant les cas difficiles de c t Une d marche qualit doit donc faire tr s attention au fait que certes les standards de qualit sont des d fis mais peuvent galement porter des effets pervers qui sont une tendance aller vers le plus facile Su de Il n y a pas eu d valuation globale de la politique de qualit en particulier Ceci parce que le gouvernement su dois n a pas affich de politique de qualit Certes le gouvernement a parfois affirm que la qua lit du service public tait d extr me importance mais malheureusement nous n avons pas mis cela en une strat gie programm e concert e pour l ensemble des services publics Les minist res et les agenc
248. nt en contact avec l usager pour r soudre leur probl me Maintenant que nous connaissons les attentes des usagers cana diens il est possible pour les minist res et les agences de se fixer des stan dards mesurables et de les mesurer gr ce l outil dont nous allons pouvoir parler qui est cet outil de mesure commun l ensemble du service public de la qualit Annexes 183 Question 3 La qualit est elle une priorit qui est trait e ind pendamment des autres actions de modernisation ou est elle int gr e au processus de planification strat gique des priorit s des minist res et combien chaque pays investit il sur l am lioration de la qualit tats Unis minist re des Finances Oui effectivement pour nous la qualit n est pas une affaire part elle doit tre int gr e dans le processus de prise de d cisions budg taires et dans les priorit s de l administration au plus haut niveau Nous avons donc eu une discussion sur l atteinte ou non de la qualit durant chaque processus budg taire annuel Royaume Uni minist re des Finances Nous avons d couvert un tableau assez contrast avec certaines administrations se concentrant essentiellement sur la qualit de service d autres par contre essayant de r organiser leurs structures pour mieux s adapter aux attentes des citoyens N anmoins dans tous les cas le point commun est que le mouvement de qualit a suscit une r flexion r elle
249. nt compte beaucoup plus volontiers des actions qu elles ont accomplies que des r sultats qu elles ont obtenus L encore une volu tion est indispensable a contrainte de r sultat est au c ur de toute poli tique qualit En examinant les exigences auxquelles doit r pondre un ser vice ou un tablissement public d sireux de s engager r ellement dans une d marche qualit nous avons constat maintes reprises que des responsa bilit s importantes incombent au niveau sup rieur celui des ministres et du gouvernement lui m me Le moment est venu de les pr ciser 1 Cf aussi bien les chapitres qualit des SMR que les dossiers de candidature pour les Troph es de la qualit 2003 58 La qualit des services publics Celles ci sont de plusieurs sortes Au niveau minist riel quelle que soit la part n cessaire d autonomie des services leur action doit tre la fois encadr e et sou tenue Au niveau gouvernemental et interminist riel une action de cadrage et de soutien n est pas moins n cessaire dans le respect bien s r des responsabilit s sp cifiques des minist res Mais en outre il d pend du gouvernement de veiller ce que les conditions g n rales de fonctionne ment des services de l tat soient coh rentes avec les exigences de la d marche qualit Et donc de revisiter en cons quence les droits et devoirs qui s attachent aux fonctions les plus directement concern
250. nt les services s adressent principalement aux entreprises se faire ainsi certifier ou enfin lorsque dans un service la d marche qualit est d j suf fisamment avanc e pour que le passage la certification constitue simplement une tape suppl mentaire Elle offre alors l avantage d ci sif de consolider cet acquis et de le rendre irr versible ne serait ce que parce que le service ne pourra prendre ult rieurement le risque de perdre sa certification Que faire pour une r volution qualit r ussie 55 Et EFOM Concernant le management et l organisation il ne faut pas n gliger l alternative moins connue de la reconnaissance par rapport au mod le EFQM Celui ci est plus exigeant sur le dialogue et la participation des usagers et partenaires Sch matiquement PISO 9001 convient particuli rement des activit s techniques forte ment formalis es EFQM se pr te des contextes o les clients sont multiples avec des attentes complexes appr hender ou des activit s interagissant avec de nombreux interlocuteurs La certification de service Si elle n a pas l autorit universelle de la certification ISOLE 9001 ou du mod le EFQM la certification de service offre en revanche l avantage de comporter un r f rentiel sp cifique l activit consid r e De m me si ses exigences sont moins pr cises en ce qui concerne le mana gement de la qualit en revanche elles le sont
251. nt pas suffisamment revisit s manque de transversalit par exemple Les invariants de r ussite d une d marche Qualit durable l existence d une pression interne ou externe au lancement une m thode de structuration favorisant la participation des agents une reconnaissance externe de type certification pour la p rennisation l articulation de la qualit avec les autres outils du management et de la modernisation de l organisation si possible l association des clients la d marche 194 La qualit des services publics Synth se et conclusion Les injonctions nationales et les d marches impos es ont peu d impact Les leviers d action recommander sont avoir une approche diff renci e selon les types d administration la nature des services et des publics encourager les modes de p rennisation des d marches certification contractualisation piloter la reconnaissance mat rielle immat rielle individuelle et collec tive favoriser par la formation l appropriation des comp tences n cessaires management approche processus etc mais en misant plus sur les conte nus m tier que sur les contenus qualit pr ner toutes les formes de contractualisation collective ou indivi duelle permettre d acc der des fonds de financement des d marches miser sur la proximit des centres d impulsion et de suivi des d mar che
252. ntiel de la performance La tension vers la performance globale r sulte de la combinai son des exigences des actionnaires qui attendent des co ts moindres pour maximiser le b n fice et du client qui oriente ses choix en fonction du rap port qualit prix Ces m canismes ont trois vertus ils g n rent de la qualit dont le sens est de r pondre aux demandes des clients mais en cr ant un quilibre entre la qualit et son co t Les administrations qui sont financ es par les pr l vements publics ne sont pas soumises ces exigences Le danger de cette situation est donc double soit d ignorer la pr occupation qualit soit de la prendre en compte de mani re artificielle suppl mentaire p riph rique et transversalement st r otyp e par rapport au c ur des mis sions de l organisme en se fondant sur des demandes d usagers qui sont alors en d calage constant avec les r alisations car il n y a pas de m ca nisme r gulateur qualit co t Les deux situations cr ent des insatisfactions profondes Beaucoup d efforts r alis s en faveur de la qualit de service des administrations n ont abouti qu passer de la premi re situation la deuxi me Et encore cette qualit cosm tique est elle instable et ses manifestations sont souvent abandonn es lorsque les personnes qui les impulsent changent 1 La notion de services publics au sens large est trop h
253. ntifi e de notre organisation publique D o l int r t tout particulier dans une logique de qualit de ce type d changes L laboration et la diffusion interminist rielle du bilan de certaines bonnes pratiques l laboration de guides m thodologiques et toutes formes de diffusion de m thodes confirm es Il y a notamment un besoin urgent de pouvoir g rer de mani re active le site informatique pr vu cette fin L laboration d outils de formation qualit Ce besoin est r el car il est indispensable que les minist res leurs services et leurs ta blissements disposent de bases communes charge pour eux d en adapter le contenu leurs sp cificit s propres Un soutien actif des activit s de recherche notamment universitaire d ment s lectionn es Dans cette logique il est souhaitable que puisse tre constitu un conseil scientifique de la qualit des services publics comportant un nombre suffisant d experts trangers Un tel conseil serait particuli rement qualifi pour clairer et guider ce type de soutien la recherche Des prestations actives de conseil notamment au profit des minist res les moins bien munis ou encore d exp riences innovatrices pr sentant un int r t g n ral L appui l action du gouvernement lui m me Cet appui doit tre double Une fonction d information et d audit Comme nous l avons vu le Premier ministre a besoin
254. nts chelons hi rarchiques en termes de comp tences juridiques toujours tr s complexes et non de r sultats concrets De l autre la capacit d agir est souvent trop troite ment brid e si bien que les situations de surqualification sont fr quentes C est donc l aussi un changement profond que requiert une politique d li b r ment tourn e vers la recherche de la qualit Ce changement implique notamment qu un minimum de droit la prise de risque dans des limites d finies bien videmment soit reconnu aux diff rents acteurs d faut la prudence l mentaire leur imposera de toujours donner le pas la conformit formelle Il n cessite surtout que la recherche de l efficacit pr vale tous les chelons sur les avantages que peuvent procurer l absence de responsabilit pr cise et laccumulation des moyens de blocage C est donc bien nouveau un changement la fois de r gles et de culture qui est en cause La clef en est videmment la responsabi lisation sur des r sultats et son corollaire l obligation de rendre compte reporting Laquelle obligation constitue un levier particuli re ment puissant Toute personne se trouvant dans cette situation a en effet int r t y placer son tour ses propres collaborateurs car c est la condi tion pour qu elle m me puisse atteindre les r sultats qui sont attendus Que faire pour une r volution qualit r ussie 35 d elle Inv
255. nts points la commission recommande que le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat fasse dans le d lai maximum d un an des propositions op rationnelles au gouverne ment En outre d s pr sent tous les directeurs d administration centrale devront participer des s minaires de formation au manage ment de la qualit Par ailleurs un ensemble de proc dures importantes doivent tre r examin es dans le m me esprit c est le cas de diverses proc dures de gestion des ressources humaines notamment pour viter le sous emploi des comp tences et favoriser la motivation des personnels g rer dans les meilleures conditions le remplacement du titulaire d un emploi et d une mani re g n rale vi ter que la gestion des ressources humaines se r duise la gestion de proc dures formelles Doivent galement tre r vis es certaines proc dures budg taires notamment pour assurer la pleine int gration de la politique qualit dans la mise en uvre de la loi organique sur les lois de finances Toute action devra recevoir des objectifs et des indicateurs de qualit non seule ment relationnelle mais de fond faciliter la continuit de l action par davantage de pluri annualit budg taire travers le d veloppement des contrats pluri annuels d objectifs et de moyens revoir en profondeur la proc dure de r gulation budg taire infra annuelle pour la
256. oci t de l attractivit conomique du territoire en m me temps que de la confiance des citoyens dans leur Etat Bien entendu recommander la g n ralisation d une d marche qualit ne signifie pas que dans leur tat actuel nos services publics soient tous d ficients Mais la diff rence est entre une qualit non d finie et al a toire et une qualit pr cise et ma tris e Compte tenu la fois des exigen ces des citoyens et de la comp tition internationale l tat doit sur ce point tre exemplaire Est ce toutefois bien le moment dira t on peut tre de focali ser l action sur la qualit du service public alors que l tat est dans une situation financi re tr s pr occupante Poser ainsi la question serait R sum 97 m conna tre la nature m me de la d marche qualit au sens professionnel du terme elle n est autre chose que la recherche d une am lioration continue de la qualit des r sultats pour un niveau de moyens donn En effet comme le mouvement de la qualit n a cess de le souligner la notion de qualit ne doit pas s appliquer seulement au pro duit final c est dire au service rendu mais son mode d laboration qui seul peut en garantir le r sultat En d autres termes au management de la qualit Par suite le propre de cette d marche est que si elle est bien conduite et que donc elle cible l action et les moyens sur les r sul tats atteindre elle est port
257. offres de service et ou d usagers et donnent sur chacun des champs ainsi d finis une lisi bilit sur les objectifs et les ch ances C est le cas de quatre minist res ceux des Finances de l Agriculture de l quipement et de l Int rieur Il faut y ajouter le minist re de la D fense dont la SMR est un peu moins parlante en termes d orientations g n rales mais qui peut se pr valoir d un investissement significatif et coordonn sur la qualit depuis plusieurs ann es Enfin il faut noter que ces minist res plus avanc s l taient d j en 2000 l exception de celui de l int rieur dont l implication sur la qualit est plus r cente Il est toutefois frappant de constater que m me les SMR de ces cinq minist res sont beaucoup plus diserts sur les actions qui ont t conduites que sur les r sultats qui ont t obtenus Les minist res o la qualit est une pr occupation encore mergente C est le cas du minist re de la sant et de la solidarit ou encore des services du Premier ministre Les SMR de ces deux ensembles d administrations ont le m rite de brosser un paysage assez global des champs d intervention en mati re de qualit Mais ce sont pour l instant plus des descriptions que des strat gies d action Pour certains petits minist res Culture Sport cologie la SMR est essentiellement un inventaire des d marches existantes le constat d initiatives dive
258. omparer aux autres structures dans l efficacit de leur effort qualit Pour cela il conviendrait de mettre en place un barom tre de la qualit sur la base d enqu tes Annexes 141 p riodiques mais aussi des r sultats obtenus dans chaque programme par rapport aux objectifs affich s permettant non pas de mesurer la qualit par rapport un absolu mais de situer le degr de satisfaction atteint en relatif L aussi une recherche universitaire serait utile afin de pr coniser une m thodologie dont la fiabilit pourrait tre accept e Une efficacit suppl mentaire pourrait tre atteinte si ce barom tre permettait de donner des r f rences trang res dans le m me esprit il convient titre de substitut la concurrence de faire r aliser p riodiquement par les corps de contr le des bench mark interminist riels tendus aux administrations trang res de fa on donner chacun des termes de r f rence et de comparaison permettant de se situer Chaque fois que cela est possible la comparaison doit tre tendue aux processus similaires g r s par l entreprise priv e Le d verrouillage des facteurs de non qualit Ma derni re s rie de r flexions portera sur le fait que l effort qualit est actuellement frein par un certain nombre de blocage et de limi tes sur lesquels il faut se r interroger Je souhaite voquer cet gard l incidence des r gles d utilisation des identifiants
259. on de l tat des lieux Idem Chaque ann e chelle de 1 4 pond r par les partir de effectifs concern s fin 2004 Annexes 121 Action gouvernementale et interminist rielle Qualit DUSA et de son positionnement Actions ch ance Autorite politique responsable 1 Constitution du comit interminist riel C I de la 2004 Premier ministre qualit 2 Confirmation solennelle de l adh sion de la France 2004 GI au CAF 3 Adoption d un plan gouvernemental qualit 2005 C I 4 D finition de la mission du service interminist riel 1 C I 2004 MFPRE validation par le C I tionale de la qualit 5 Renforcement des moyens du service en experts et Partie 2004 P M MEFI en cr dits dix permanents et une quipe de consul partie PLF 2005 tants auditeurs internes cr dits de fonctionnement 6 Renforcement des moyens du FRE 20 M apr s Partie PLF 2005 Idem red finition des missions partie PLF 2006 7 laboration d une m thodologie des plans qualit Septembre 2004 MFPRE des minist res 8 Le point sur les besoins interminist riels des minis C I annuel CI t res en appui central et l action du service 9 Mise en place d un conseil sup rieur des usagers 2005 tude par MFPRE des services publics d cision par C I 10 tude de l opportunit d instituer une Journ e na mi 2005 tude par MFPRE d cision pa
260. onctions principalement concern es Les fonctions de directeur du personnel S1 la suggestion ci dessus relative aux pouvoirs de gestion des directeurs op rationnels est retenue la fonction de directeur du personnel devra n cessairement tre r examin e pour tre adapt e la nouvelle r partition des comp tences Plus pr cis ment les responsabilit s des directeurs de personnel plac s sous l autorit des op rationnels devront tre tendues et celles des directeurs de personnel plac s directement sous l autorit du ministre devront tre limit es Cela est indispensable si l on veut que la gestion des personnels soit bien une gestion des personnes et pas seulement des proc dures Que faire pour une r volution qualit r ussie 79 Les fonctions d inspection sont elles aussi au c ur du sujet de la qualit du service D s pr sent la mise en uvre de la LOLF implique une vo lution substantielle de ces fonctions Si un contr le de r gularit reste videmment n cessaire les fonctions d inspection ne pourront plus s y r duire comme c est encore assez souvent le cas Elles devront n cessairement s tendre au contr le des performances et de la fiabilit de leur mesure ainsi qu l analyse des principales causes d cart entre r sultats vis s et obtenus ou encore l appr ciation du bien fond des choix effectu s en mati re d objectifs et de moyens Mais dans une o
261. ons plus objectives Par ailleurs nous avons incit les agences ne pas conduire exclusivement des sondages de satisfaction mais mettre galement en place des formes de dialogues avec les usagers travers des groupes des panels ce qui pour nous est la voie de l avenir Question 5 Est il possible d amener des usagers comprendre et int grer les contraintes du service public tats Unis minist re des Finances Pour l instant non L opinion publique continue en demander toujours plus quelles que soient les circonstances La raison en est peut tre que le mouvement de qualit s est fait au niveau relativement central des minist res et des agences Elle n est pas partie du niveau local c est dire du niveau des Etats f d r s ou des gouvernements locaux Royaume Uni minist re des Finances Il y a effectivement eu des changements d attitude et de menta lit sur la question de la qualit N anmoins nous estimons que le r sultat a t plut t difficile c est dire le fait de mettre sur la place publique les r sultats en terme de qualit a amen les citoyens en attendre encore plus et parfois tre totalement irr alistes dans leurs attentes Le seul niveau o nous avons pu g rer cet exc s d attentes a t le niveau des collectivit s territoriales N anmoins nous consid rons que c est le d fi le plus impor tant de la p riode actuelle que de faire comprendre q
262. onsabilit de gestion puissent remplir leur r le Pour mesurer l impor tance de la pression ainsi exerc e et les risques qu elle comporte il serait instructif d enregistrer pendant quelque temps toute demande venant d un membre de cabinet et adress e l un de ces directeurs Il n est manifeste ment pas normal qu une fonction aussi importante et qui mobilise un nombre aussi grand de fonctionnaires de haut rang ne soit aucunement r gul e Une fois que cette r flexion aura t approuv e par le Premier ministre il incombera aux ministres d en tirer toutes les cons quences Les fonctions d expertise qualit Il convient la fois de reconna tre cette expertise et de la d velopper cette fin il est souhaitable que le ministre de la fonction publique en concertation avec les autres ministres prenne ou propose les dispositions appropri es pour que se d veloppent suffisamment dans l ensemble des administrations de l Etat les comp tences qualit des divers agents et en particulier les ressources n cessaires en exper tise qualit Cela concerne notamment les programmes de formation initiale et continue des agents de l tat l identification et la reconnaissance des diverses responsabilit s profes sionnelles concern es auditeurs qualit consultants internes responsables qualit et les parcours professionnels correspondants le positionnement des responsables qualit dans
263. onsables sur 3 comme un objectif essentiel mais concilier avec d autres priorit s Dans 95 des cas la d marche qualit a eu un impact notable sur le fonctionnement du service en terme d organisation du service et des processus de production de proc dures de formulation des objectifs Dans une moindre mesure 45 d impact tr s important elle a modifi les relations avec les usagers internes ou externes En revanche elle a eu nettement moins d impact sur la gestion des agents et les relations avec l autorit sup rieure Mesure suivi des r sultats Des progr s restent certainement faire en mati re de mesure des r sultats des politiques qualit En effet dans la moiti seulement des cas les r sultats de la d marche qualit sont mesur s et ou constat s Dans un tiers des cas l valuation reste empirique mais les effets sont per us comme plut t positifs Enfin dans 15 des cas la d marche qualit n a pas encore eu semble t il d impact significatif 202 La qualit des services publics Association et information des agents Selon les responsables le personnel a largement t associ au projet de d marche qualit Dans plus de 9 cas sur 10 le personnel a t inform des motifs et du d roulement de la d marche ainsi que des r sul tats vis s il a t associ la r flexion sur l am lioration des processus et l valuation de la qualit En revanche
264. ont adapter le CAF aux sp cificit s et au langage des principaux grands m tiers relevant de leur responsabilit Le service central de la qualit apportera son concours ces travaux L objectif est de faciliter ainsi la pratique de l auto valuation pour les services les plus vari s Renforcement de la motivation des services et de leurs agents pour am lioration de la qualit des services Les niveaux de qualit vis s puis obtenus par les diff rentes prestations d un service ou d un tablissement doivent tre syst matique ment rendus publics Il appartient aux ministres de veiller cette publication Loca lement les responsables seront invit s en informer le public par une conf rence de presse annuelle Pour leur part les minist res publieront r guli rement notamment sur leurs intranets les r sultats comparables de services ou d tablissements similaires Dans l valuation annuelle des m rites des dirigeants et de leurs collaborateurs de tout niveau hi rarchique comme dans la ges tion de la suite de leur carri re une part importante sera r serv e la prise en compte a des r sultats obtenus en mati re de qualit de service dans la mesure o ces r sultats leur sont imputables b de leurs actions et de leurs comportements appr ci s au regard des prescriptions du mana gement de la qualit implication personnelle capacit d coute apti tude coop rative et plus g n r
265. ormation et d information une r elle mise en capacit d agir des agents de tout niveau corollaire de leur responsabilisation Autrement dit un management de la qualit au sens professionnel du terme Enfin le dernier volet est celui de la validation des m thodes et des r sultats par recours un ou plusieurs des outils de la proc dure qua lit tels notamment qu une auto valuation par l utilisation d un r f ren tiel professionnel ou une forme appropri e de certification Bien entendu la mise en uvre d une telle d marche qualit est tout le contraire d une proc dure m canique Elle doit tre adapt e chaque cas sp cifique aussi bien en termes de calendrier que d ampleur des ambitions de d part et de progressivit du d roulement L essentiel est que dans tous les cas il s agisse d une d marche continue ma tris e coh rente profond ment participative R sum 99 Tous les services ou au minimum toutes les cat gories de services et tous les tablissements de l tat devront dans le d lai d un an avoir tabli un plan qualit au sens ci dessus plan triennal d clinaison annuelle et s tre engag s dans sa mise en uvre Chaque ann e ils tabliront un bilan qualit dans les m mes termes que ceux du plan Plan et bilan seront syst matiquement rendus publics 2 L action qualit des services et tablissements publics doit tre la fois encadr
266. ort de vocabulaire et une absence de r f rences sot riques Enfin sur la mise en place de cette politique qualit pourrait on compl ter ainsi le nom de bapt me de cette politique France terre de qualit des services Je pense en effet que le mot qua lit ne sonne pas dans le sens recherch aupr s du grand public mais c est v rifier sur la m thode prenons garde de ne pas appara tre l inverse m me de ce que nous recommandons par ailleurs Une telle politique comporte l vidence un d calage vident entre l action entreprise et les b n fices qu on en attend des recommandations op ratoires doivent donc d entr e tre explicit es en termes de co ts avantages pour emporter l adh sion 146 La qualit des services publics surtout dans la sph re publique o le temps n a pas la m me valeur finan ci re que dans la sph re priv e Voici donc quelques r flexions que j aurais voulu exprimer notre derni re r union et que j ai pens utile de vous communiquer au moment o notre Commission entame la phase finale de sa mission Pierre Richard Annexes 147 Contribution de Bernard Candiard Par courrier du 30 septembre 2003 vous avez souhait que les membres de la commission qualit des services publics vous fournis sent une note pr sentant les id es qu ils estiment importantes en mati re de qualit des services publics Les r flexions d
267. ouhaitable de la prendre en compte dans le choix des crit res Enfin soulignons que quelle que soit l importance de la dimension relationnelle de la qualit relation de service celle ci ne sau rait s y r duire Il est important dans le cadre de la LOLF de ne pas c der cette facilit Choisir des indicateurs correspondant aux crit res de qualit retenus ainsi que les moyens de mesure correspondants Cette op ration qui s inscrit tout naturellement dans la suite de la pr c dente est indispensable car une d marche qualit ne m rite ce nom que si elle permet de baliser un chemin de progr s c est pourquoi il n y a pas de qualit sans mesure absolue ou relative Et il est important que les probl mes de mesure soient trait s d s le d part au prix des 40 La qualit des services publics exp rimentations n cessaires et non pas apr s coup c est la condition pour fiabiliser le moment venu l valuation des progr s accomplis Cependant comme il a d j t dit le choix des indicateurs est un art souvent difficile m me s il existe ce sujet des m thodes rod es En effet tous les crit res ne se pr tent pas galement la mesure Par suite le risque est permanent d inciter les services donner la priorit ce qui est mesurable f t ce au d triment de composantes de la qualit plus importantes mais moins faciles mesurer Ou encore aux actions permet tant de valoriser
268. ouoiedsueiL Ju99 q0 oujenb sno s p sjnj2ofqo s p oifojodAL zZ 209 Annexes 3 Points forts points faibles en termes de communication Type d outil Communication externe Communication interne Engagements de service Ais ment compr hensible par le grand public Chartes internes Certification ISOLE 9001 Peu parlant pour le grand public mais atout si gnificatif pour un public de professionnels Fiert d obtention du dipl me Prix EFQM reconnaissance EFQM Peu parlant pour le grand public mais atout si gnificatif pour un public de professionnels Certification de service Ais ment compr hensible par le grand public mais n cessit d une bonne communication pour que le r f rentiel soit connu des usagers Accr ditation COFRAC Peu parlant pour le grand public mais atout si gnificatif pour un public de professionnels Labellisation Ais ment compr hensible par le grand public mais n cessit d une bonne communication pour que r f rentiel soit connu des usagers Pro bl me de la moindre cr dibilit d un syst me de reconnaissance interne Contr le interne CAF Autres types d auto valua tion 210 La qualit des services publics Table des mati res Introduction 5 Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 11 Qu est ce que la qualit des services publics 11 Des
269. part la vie publique n est pas limit e au seul p rim tre de l tat et d autre part les imp ratifs de qualit sont au c ur de notre vie sociale et nationale D o les trois recommandations suivantes Instituer aupr s du Premier ministre un Conseil national des usagers des services publics normalement en 2005 Cette instance consultative devra tre comp tente non seule ment pour les services publics de l tat mais aussi pour ceux des collecti vit s territoriales et de la S curit sociale dans le respect bien entendu de l autonomie de chacun des acteurs publics Ce conseil jouera ainsi l gard du service public un r le analogue celui que remplit de Con seil national de la Consommation pour les services marchands Son r le sera multiple il lui incombera de s assurer que les politiques qualit de ces diff rentes structures sont coh rentes entre elles C est dire que la fois par la mutualisation des exp riences et par l effet d mulation elles sont de niveau comparable et que les occasions de coop ration au service de l usager sont pleinement mises profit il devra galement conduire une r flexion de fond sur les probl mes de caract re transversal tels que les modes de consultation de participation et de responsabilisation des usagers ou les m thodes d va luation Et en m me temps sur la structuration optimale tant sur le plan territorial que th matique de
270. pert en la mati re qui disait ce sujet en 1946 devant le Parle ment IT est essentiel que la notation largement tal e exprime la valeur r elle et in gale des agents et plus loin s agissant de l avance ment de grade il semble possible que le proc d du choix soit de nature emp cher la scl rose la routine dont souffre notre administration Les fonctionnaires les meilleurs les plus capables les plus aptes je dirais les plus d vou s la cause de la R publique sont parfois inf rioris s alors que les fonctionnaires m diocres sont assur s d un avancement gal Un demi si cle plus tard on ne saurait mieux dire Roger Fauroux 14 octobre 2003 134 La qualit des services publics Contribution d Andr Le Lan Le gouvernement par la qualit des services publics veut rap procher les usagers de l administration et am liorer la vie quotidienne des citoyens Quelle qualit des services publics les usagers souhaitent ils Quelle soit plus simple rapide efficace humaine au moindre co t pour le contribuable L administration devrait traiter les usagers potentiellement comme des clients consommateurs contribuables citoyens Les usagers doivent se comporter courtoisement avec les fonctionnaires Les services publics devraient vis vis des usagers tre leur coute bien les accueillir physiquement t l phoniquement donner une suite rapide leur courrier ou adresser un
271. plan Le soutien du r seau des responsables qualit des minist res et l animation interminist rielle sur des sujets caract re transversal Il est en effet n cessaire de pouvoir r unir dans des colloques ou autrement sur divers th mes de la d marche qualit des responsables administratifs et des experts d sireux de partager exp riences et r flexions Il y a notamment le plus grand int r t pour les minist res les moins exp ri ment s ou les moins bien dot s de profiter de l exp rience des minist res les plus avanc s Et ceux l m mes ont aussi int r t changer entre eux Or il est frappant que jusqu pr sent seul le minist re des Finances avec l appui tr s efficace de l IGPDE soit en mesure d organiser ce type de rencontres Que faire pour une r volution qualit r ussie 73 En particulier il est souhaitable que soient ainsi d velopp s et anim s par des experts qualit des groupes d change interminist riels sur des probl matiques communes tel ou tel aspect du management de la qualit Ou encore des groupes d change entre personnes ayant des fonctions semblables dans des minist res diff rents par exemple respon sabilit de tutelle ou d tude ou de conseil strat gique ou encore gestion des ressources humaines etc Le cloisonnement excessif entre minist res et parfois m me l int rieur de certains d entre eux est une faiblesse bien ide
272. pour une phase d exp rimentation variable selon les sec teurs d activit consid r s Dans tous les cas il faut viter que ce soit lPadministration elle m me qui choisisse des repr sentants sa conve nance comme cela se pratique trop souvent Une autre question d licate est de choisir le r le pr cis confier aux repr sentants des usagers Dans une optique de manage ment il s agit de bien les comprendre et d organiser au mieux avec eux consultation et participation C est l affaire de la direction du service Dans une optique de bonne gouvernance les choses sont quelque peu diff rentes C est alors l autorit sup rieure qui pour exercer sur le management du service une pression stimulante choisit de faciliter l expression des usagers Par exemple en faisant une place leurs repr sentants dans un conseil plac aupr s de la direction Ou encore en insti tuant l chelon r gional ou national une instance consultative charg e d exprimer le point de vue des usagers dans le secteur d activit concern Que faire pour une r volution qualit r ussie 47 De tels choix rel vent donc pour partie de l autorit politique et pour partie de la responsabilit manag riale La commission recommande qu ils soient effectu s par grand domaine d activit de mani re r fl chie et clair e autant que de besoin par des phases d exp rimentation Mais dans tous les cas il incombe au m
273. ppliqu e aux services publics est en effet d tre un processus la fois global et gagnant gagnant Global parce qu il s applique au syst me m me d organisation et de fonctionnement d un service dans ce qu il a de plus concret Et gagnant gagnant parce qu terme il est profitable l usager bien s r mais aussi d une part au contribuable et de l autre l agent public ce dernier une d marche qualit pleinement mise en uvre apporte en effet la fois des responsabi lit s et un accomplissement professionnel accrus et la satisfaction d un travail mieux reconnu et mieux r compens Parce que n cessairement participative elle est porteuse d un r el renouveau social de la fonction publique et en particulier du dialogue social Par l m me la d marche qualit est une r volution douce Mais une vraie r volution orient e la fois vers l efficience et la satis faction des destinataires 98 La qualit des services publics Quelles actions pour d velopper p la qualit des services publics de PEtat La mise en uvre de la r volution qualit au sein de I tat implique que chaque service sans exception se mobilise Mais aussi ins parablement que les ministres et le gouvernement tout entier ainsi que le parlement impulsent orientent appuient et facilitent cette action 1 Chaque service ou groupe coh rent de services et chaque tablissement public devront s engager quand ce n
274. pr senter au Parlement La qualit n est videmment pas la seule finalit de ces strat gies Mais elle en a fourni en 2003 c t du r examen syst matique de missions et des structures et de l am liora tion de la gestion des ressources humaines l un des grands trois chapitres ce stade il tait seulement demand aux minist res de faire le bilan de la politique qualit de leur administration et non encore d en fixer le plan d action pour l avenir Mais les SMR constituent clairement cet gard le cadre d laboration et de suivi des choix venir Pour l instant elles constituent essentiellement une source d information sur l avancement de la d marche qualit dans les diff rents minist res Information pr cieuse car leur analyse permet de mesurer combien les situations sont in gales La situation actuelle un d veloppement tr s in gal des d marches qualit Cela est vrai l int rieur d un m me minist re Et plus encore d un minist re l autre Des minist res tr s in galement engag s Sch matiquement on peut la lumi re des SMR distinguer trois grands groupes de minist res Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 23 Les minist res o les bases d une politique qualit existent d s pr sent Leur pr sentation t moigne d une approche globale et struc tur e d clinant actions et enjeux par grandes cat gories d
275. ptique de Qualit c est Pesprit m me des fonctions d inspection telles qu elles sont exerc es en tout cas dans certains minist res qui devra substantiellement voluer Sommaire ment il y a en effet deux mani res tr s diff rentes de les pratiquer puni tive ou constructive Dans une logique bureaucratique o il est principalement demand aux collaborateurs d un service de respecter les r gles qui leur sont assign es et o les progr s de l action sont essentiellement recher ch s travers la multiplication de ces r gles le r le d une inspection est avant tout de rep rer des manquements Par la force des choses c est l une approche avant tout punitive Toute m connaissance d une r gle m me de peu d importance constitue une faute et le r le de l inspection est de rep rer le maximum de fautes En revanche dans une logique plus manag riale comme celle qui est la base de la d marche qualit r gles et proc dures doivent bien s r toujours tre respect es mais le syst me s efforce de les r duire la part r ellement utile Pour produire de la qualit il ne compte pas seule ment sur elles mais aussi pour une part importante sur la comp tence la motivation et la capacit d initiative des agents de tout grade En contre partie il doit leur reconna tre un certain droit au risque et l erreur Dans un tel syst me la fonction d inspection ne peut pas se limite
276. r C I 122 La qualit des services publics Annexe 5 Projet de relev de d cisions pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter en coh rence avec l engagement de l Etat en mati re de qualit aux conditions g n rales de fonctionnement de ses services Les conditions d exercice du management public La qualit du management aux diff rents chelons hi rarchi ques est une condition fondamentale de la qualit et plus g n ralement de la performance des services Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat fera des propositions au gouvernement en vue de l am liorer de mani re forte et durable en particulier en ce qui concerne le management des acti vit s de gestion dont d pend directement la qualit des services par dis tinction d avec les responsabilit s strat giques d laboration des politiques publiques et cela tant aux niveaux de responsabilit centraux que d con centr s Ces propositions qui seront faites dans le d lai maximum d un an porteront notamment sur les conditions pour confirmer et pr ciser le principe du management par objectifs caract re non modifiable unilat ralement des objectifs assign s par l autorit sup rieure et accept s par l int ress n cessit d un reporting r gulier en contrepartie d une pleine responsabilisation sur les r sultats de leur gestion assurer aux re
277. r au rep rage des fautes mais comporte aussi dans une proportion tr s substantielle une recherche active des voies d am lioration et donc un r le positif de conseil Ainsi entendue la fonction d inspection peut jouer un r le d cisif dans une d marche qualit et lui apporter un concours extr mement pr cieux Il est important que ceux des corps d inspection qui n ont pas encore pris cette option en tirent pleinement les cons quences Sont galement concern es les fonctions de membre de cabinet minist riel Comme il a d j t rappel la pression incessante que les cabinets aux effectifs r els devenus pl thoriques exercent sur les directeurs d administration centrale constitue en effet en permanence pour ces derniers un obstacle de taille ce qu ils s investissent suffi samment dans la gestion de leurs services ils passent couramment plus de temps avec des membres de cabinet qu avec leurs collaborateurs La 80 La qualit des services publics recherche de la qualit des prestations dont ils ont directement ou indirec tement la responsabilit en est forc ment en partie marginalis e et leur responsabilisation sur des objectifs de gestion s en trouve in vitablement compromise Une r flexion sur le r le des membres de cabinet et les r gles auxquelles ils doivent se conformer dans leurs relations avec les services est aujourd hui indispensable si l on veut que les directeurs resp
278. r ce plan l efficacit des services e mobiliser autour d objectifs de qualit Jes agents publies de fle d s recoinmand tions en ce qui concerne les outils necessaires pour comparer valuer ies r sultats obtenus t de proposer un syst me d mulation positive qui contribue motiver et stimuler les services publics J insiste no amment sur la question de l accueil dans les services publics qui est uni pr occupation quotidienne d nos concitoyens Je s uhaiie que la commission examine valide une Chane g n rale pr p r e par les services de la R forme de T Etat portant si l accueil de l usager et le traitement de ses demandes Vous m nerez cette mission en liaison troite avec Henry PLAGNOL Secr taire d Etat la R fortne de l Etat t l s diff rents d partements minist riels gui feront l objet d votre tude ou participeront aux chantiers prioritaires retenus Vous disposerez du concours des servites de la R f nne de L Etat mni que des inspections g n rales Je d sire recevoir Le document de r f rence vis ci dessus ainsi qu un rapport d tape la fin du mois de juin HWA Je vous prie de croire Monsieur l assurance de mes sentiments les meflleurs te Ga Ur Toute hefrition un Lun La hvu Aaea nea Ar Ekat REA Jart cas aies FITEN la hioureaus Jean Pierre RAFFARIN Annexe 2 Composition de la Commission Pr sident Yves CANNAC ma tre des
279. r le peuple dans les actes institutionnels les plus graves ceux de la justice d assises Annexes 139 Le tirage serait effectu partir des fichiers administratifs et les personnes pressenties auraient bien entendu la facult de refuser mais je suis persuad que beaucoup se feraient un devoir de remplir ce r le social La mise en uvre pratique d un tel dispositif exige des r flexions pouss es pour d finir les bases de tirage adapt es la dur e des mandats les niveaux de repr sentation locaux nationaux le soutien apporter aux personnes investies de ce r le Une loi serait n cessaire Le r le donn ces nouveaux repr sentants des usagers devrait tre d fini de mani re ambitieuse Il s agit de cr er des instances ayant sensiblement les m mes pouvoirs que les comit s techniques paritaires de la fonction publique c est dire m me de donner un avis sur toutes les questions d organisation et de fonctionnement des services qui ont une incidence sur la relation avec les usagers C est en associant ainsi les usa gers au fonctionnement global des services que l on pourrait viter de les voir se cantonner une approche troitement consum riste ou cat gorielle La qualit comme l ment de la performance globale des administrations Le deuxi me point essentiel pour r ussir une politique de qua lit des services publics est de ne pas faire de la qualit un l ment exo g ne et d
280. r un certain essoufflement de la d marche une d marche tr s cibl e sur les proc dures et peu sur le management une d marche venant du haut top down Ce qui favorise la p rennit de la d marche une d marche cibl e sur la pratique du m tier plus que sur le respect des normes et proc dures la prise en compte d initiatives venant du terrain une co production avec les b n ficiaires la mise plat des processus Les l ments consid r s par les acteurs comme des facteurs de succ s la clart des objectifs vis s et la capacit du management obtenir les moyens n cessaires Annexes 193 une bonne appropriation de la qualit dans la pratique professionnelle il n y a pas de distinction entre production et qualit un discours sur la qualit tr s concret adapt la culture profession nelle des diff rents niveaux et vitant l exc s de conceptualisation la prise en compte des pr occupations des agents quelques moyens sp cifiquement consacr s la qualit m me s ils sont assez modestes un rythme de progression adapt int grant le fait que tout le monde ne peut avancer la m me vitesse une mobilisation des syst mes d information l ouverture des mod les organisationnels issus du secteur priv le d veloppement de syst mes d audit interne pour l assistance externe le recours des
281. rai projet d administration qui doit tre conduit de fa on logique et ordonn e dans le temps La d marche qualit a en fait anticip tout cela en maillant troitement les objectifs Elle a permis d avoir des objectifs et des indica teurs qui nous aident laborer les cahiers des charges des syst mes d information et entrer dans la nouvelle logique de gestion par objectifs introduite par la LOLF Avec la certification on ne peut chapper cette remise en cause progressive et profonde de l ensemble du syst me La cer tification n est finalement qu un acte de bapt me En conclusion Notre d marche qualit a finalement t le moyen de ne pas perdre les innovations individuelles du r seau qui ont toujours exist Cette am lioration interne a bien s r eu un fort impact sur la perception externe Tr s vite la qualit de nos prestations s est trouv e de plus en plus stabilis e D un c t nous avions standardis notre offre de produits et de l autre harmonis nos fa ons de r pondre au client Cela dit on peut penser qu une offre de produits standardis e n est pas forc ment l id al pour une prestation de service intellectuel Nous avons tr s vite conclu qu il nous fallait sortir de cette rigidit initiale n cessaire dans un premier temps pour atteindre une harmonisation au sein du r seau pour aller au devant des attentes du client et pratiquer cette fois du sur mesure Maint
282. ratiques et de conseils tous ceux qui en ont besoin Les premi res r unions de ce r seau ont montr que le mouvement de qua lit au Canada pourrait tre acc l r si nous en savions plus sur les niveaux actuels de satisfaction des citoyens si nous savions sur quel probl me por ter cette am lioration des services et si nous avions des obligations de compte rendu de la qualit des services C est ainsi que ce r seau a mis en place une recherche couvrant 40 tudes de cas permettant de savoir com ment pr cis ment mettre en place des instruments d incitation la qualit 182 La qualit des services publics Ce qui est int ressant est que ces tudes de cas se sont bas es sur 24 agen ces choisies par tirage au sort mais que n anmoins 2 900 Canadiens ont rempli et retourn le questionnaire de satisfaction des services publics Cela nous a permis de savoir quels taient tr s concr tement les services publics qui faisaient l objet d une bonne ou d une moins bonne satisfac tion dans le gouvernement canadien Donc partir du moment o nous le savions nous avons t capables de d finir des standards d am lioration Pour vous donner des exemples sont sortis de cette enqu te des r sultats tels que 76 des Canadiens estiment qu un temps d attente d une minute au t l phone est inacceptable 97 estiment qu une attente de 30 secondes est acceptable 84 des Canadiens trouvent inacceptable d avoir
283. re d tat la R forme de l tat M diateur de la R publique Bernard Stasi Responsables administratifs Monique Li bert Champagne d l gu e aux usagers et aux simplifica tions administratives Jean Marc Sauv secr taire g n ral du Gouvernement Jean Bass res directeur g n ral de la Comptabilit publique Franck Mordacq directeur de la R forme budg taire Claude Martinand vice pr sident du conseil g n ral des Ponts et chaus s es pr sident de l institut de gestion d l gu e Serge Arnaud d l gu la modernisation de la gestion publique et des structures de l Etat Magistrat Jean Claude Magendie pr sident du tribunal de grande instance de Paris Responsables minist riels qualit Gilles Baudoin direction des Relations conomiques ext rieures Gilles Chevalier contr leur g n ral des arm es minist re de la D fense Marion Ducarre minist re de l ducation nationale M e Giraudon minist re de l Agriculture Annexes 173 Me Massoni minist re de la Justice Sylvain Mathieu minist re de l Int rieur Nicole Seligman minist re de l Economie et des Finances Dominique Varagne minist re des Affaires sociales Responsables syndicaux Bernard Lhubert secr taire g n ral de l Union g n rale des f d rations de fonctionnaires UGFF de la CGT Marie Claude Kervela secr taire g n rale de l Union des f d rations de fonctionnaires et assi
284. re en commun leurs acquis ou encore organi ser sur un plan global les changes d information et de bonnes pratiques avec les autres grands acteurs de la qualit collectivit s territoriales entreprises Etats voisins Et ce partage est d autant plus n cessaire que tous les minist res sont loin d tre cet gard dans une situation d galit tant en termes de moyens que d exp rience acquise Mais l comme ailleurs un pi ge doit imp rativement tre vit celui de la d rive bureaucratique Le r le du service interminis t riel de la qualit ne doit pas tre d ajouter aux exigences proc duri res des autres administrations centrales mais bien d apporter une aide concr te l action des services et cela dans l esprit m me d une d marche qualit dans laquelle les autres minist res sont les clients Pour reprendre l exemple australien c est bien ce type d appui m thodologique d pourvu de toute volont d imposer des formules pr tablies qui s est montr efficace Il implique en particulier les prestations suivantes L aide la mise en uvre des d cisions et des orientations retenues par le Comit interminist riel Qualit A titre d exemple si le principe d un plan minist riel qualit est retenu il appartiendra ce ser vice de produire dans les meilleurs d lais disons fin 2004 titre un guide m thodologique pour l laboration d un tel
285. re eux non plus que leurs rapports de similitude Il est au contraire n cessaire dans chaque ensemble de services de pr ciser la r partition des responsabilit s en la mati re quels niveaux doivent tre tablis des plans qualit quelle part de ces plans doit elle tre laiss e la responsabilit de l unit consid r e et sur quels points doivent ils tre conformes des choix effectu s au niveau sup rieur tant entendu que lorsque des choix peuvent tre laiss s des responsabilit s de ter rain ils ont d autant plus de chance d tre r ellement mis en uvre et surtout comme il sera rappel plus loin que le caract re participatif de la d cision est une exigence fondamentale du management de la qua lit le fait qu une d cision soit prise un niveau hi rarchique donn ne signifie en aucune mani re qu elle puisse l tre sans consulter les niveaux inf rieurs ni les associer de mani re approfondie aux choix dont le niveau sup rieur a la responsabilit Toujours est il qu une cartographie des services au regard l action qualit doit tre tablie dans chaque minist re son r le est de pr ciser la liste des services qui ont vocation se doter d un plan qualit Cela n exclut pas qu l int rieur m me de tel tablissement public ou de tel service d concentr des sous services ou des fractions d tablissement dans le respect du plan de ni
286. re les forma tions interminist rielles voir infra les formations minist rielles et celles dispens es dans le cadre des services et des tablissements Des actions de conseil et des travaux m thodologiques Les actions de conseil ont d j t voqu es Elles sont parti culi rement n cessaires dans les services de dimension modeste ou dans ceux qui sont confront s des difficult s sp cifiques mais d une mani re g n rale peuvent tre une source pr cieuse de gain de temps et d effica cit De m me des travaux m thodologiques sont indispensables au niveau minist riel il peut s agir aussi bien de l laboration de guides pratiques que de l change organis d exp riences l int rieur du minis t re et avec d autres administrations fran aises et trang res Il est vi demment essentiel de mettre un maximum d exp riences en commun pour en capitaliser les enseignements Sur tous ces sujets une r partition optimale devra tre cherch e tant avec les aides interminist rielles qu avec l action propre des services et tablissements Une action soutenue de motivation des personnels et de leurs dirigeants La qualit est d abord une affaire de motivation et cela tous les niveaux de la hi rarchie Sur le terrain cette motivation est en partie entretenue spontan ment par la fiert que les personnels retirent de la satisfaction des usagers Mais cela ne dispense vid
287. re que la d marche qualit soit tendue aux prestations internes On peut citer le cas de l Int rieur ou de l Agriculture mais ils sont relativement exceptionnels Les d marches de certification se sont d velopp es dans les ann es r centes Toutefois non seulement elles demeurent relativement exceptionnelles mais le choix des m thodes manque de clart et de coh rence Des services assez divers ressentent plus fortement depuis plu sieurs ann es la n cessit d offrir des garanties sur la qualit de fonction nement et ou la qualit de service Certains ont mis profit en particulier la publication de la ver sion 2000 de la norme ISOLE 9001 qui plus proche que la pr c dente des mod les de management par la qualit int gre mieux les dimensions de mesure de la satisfaction et valorise plus la pertinence des processus que la conformit aux proc dures D autres ont pr f r recourir la certification de service qui vise apporter des garanties sur la qualit des prestations elles m mes D autres encore ont choisi de mettre en place un syst me d audit ou de reconnaissance interne Cette diversit d options se comprend fort bien compte tenu de la multiplicit des param tres propres chaque service Mais les acteurs sont le plus souvent isol s et doivent faire leur choix sans avoir une vue suffisante sur le spectre des dispositifs envisageables l vidence il y a l une lacune co
288. rections administratives dot es d un con trat d objectifs et de moyens comme la direction g n rale des imp ts ou certaines pr fectures que dans des directions traditionnelles centrales ou d concentr es d s lors qu elles sont priv es de la possibilit de g rer elles m mes r ellement leurs personnels Des comp tences ce n est pas par hasard non plus si l action qualit est nettement plus avanc e dans des minist res o la comp tence manag riale est relativement valoris e et o des moyens appropri s de formation continue au management voire parfois au management de la qualit ont t mis en place nouveau on retrouve l quipement la D fense les Finances Finalement les d marches qualit r ussies sont celles qui sont troitement int gr es la strat gie et la gestion globale du service Sur ce point les t moignages trangers et les observations fai tes en France notamment par l Insep convergent clairement Si de telles d marches sont con ues et conduites comme un programme de plus venant s ajouter tous les autres elles suscitent plus de r actions de rejet que d adh sion la limite elles ne sont compl tement r ussies que lorsqu elles sont devenues une composante naturelle de toute l action 28 La qualit des services publics L int ressement des services comme ressort de la qualit La qualit des prestations fournies la satisfaction de leurs des
289. rendre compatible avec une d marche qualit alors que les modalit s selon lesquelles elle est traditionnellement pra tiqu e dans notre pays lui sont profond ment contraires d velopper la pratique du partage contractuel quitable des gains d efficience li s une d marche qualit entre le contribuable l usager et l agent public afin que celui ci soit pleinement motiv Sur ces quatre points le ministre d tat ministre de l co nomie des finances et de l industrie doit tre invit faire des proposi tions au gouvernement temps pour le budget 2006 102 La qualit des services publics Diminution des cr dits et progr s de la qualit ne sont aucune ment incompatibles Mais encore faut il que les proc dures budg taires elles m mes ne d couragent pas les efforts mais au contraire les stimulent Il en va de m me de certaines proc dures administratives en plus des actions importantes d j engag es dans le cadre de la simplifi cation l gislative et r glementaire et du d veloppement de l adminis tration lectronique C est notamment le cas des proc dures concernant les relations entre l tat et ses op ra teurs tablissements publics associations subventionn es etc des objectifs contractuels de qualit pr cis et v rifiables doivent y trou ver toute leur place ou encore les relations entre l tat et les collectivit s locales de plus en plus
290. requ tes honoraire au Conseil d tat ancien secr taire g n ral adjoint de la Pr sidence de la R publique ancien pr si dent du groupe CEGOS membre du Conseil conomique et social Membres Elus Jean Marie BOCKEL maire de Mulhouse ancien ministre Antoine RUFENACHT maire du Havre ancien ministre Georges TRON d put maire de Draveil Hauts fonctionnaires Andr BARILARI inspecteur g n ral des finances ancien directeur g n ral des imp ts pr sident du comit interminist riel d audit des programmes Bernard BOIDIN conseiller commercial direction des relations conomi ques ext rieures Autriche repr sentant du syndicat du personnel de l expansion conomique l tranger Jean Ren BRUNETI RE ing nieur g n ral des ponts coordonnateur de l inspection de l Equipement pour la Bourgogne et la Franche Comt Bernard CANDIARD Conseiller ma tre la Cour des Comptes Chef de la mission interminist rielle pour l am lioration de l accueil tienne MARIE directeur de l administration g n rale du personnel et du budget du Minist re des affaires sociales du travail et de la solidarit Sylvie TROSA administrateur civil hors classe ayant exerc des responsabi lit s en mati re de r forme publique en Grande Bretagne en Australie et aupr s de la Banque mondiale Personnalit s qualifi es Bernard AVEROUS directeur commercial et d l gu g n ral la Qualit de
291. res sur le plan de la qualit Annexes 119 Annexe 4 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Action minist rielle Autorit Action Sous actions politique Ech ance responsable 1 Cartographie Chaque mi Septembre 2004 des services nistre en char ge d une SMR 2 tat des lieux chelle Idem Fin 2004 1 4 pond r par les effectifs concern s B Moyens d appui Idem minist riels Condition 1 mobilisa Principe de 4 r unions par an au Septembre 2005 tion des directeurs cen tour du ministre traux Formation pr vue au management de la qualit Condition 2 Positionnement du service minis Fin 2004 service central qualit t riel qualit aupr s du secr taire g n ral ou quivalent Mission d finie et connue dans les Fin 2004 services Moyens comportant une quipe de amp r consultants internes 1 semestre 2005 Mise en place de Troph es minis t riels de la qualit 2005 4 laboration d un Directives minist rielles dont ca Idem Fin 2004 plan triennal qualit par lendrier les services laboration par les services Fin 2004 fin Validation minist rielle 2005 selon calendrier 5 laboration du plan laboration Idem Mi 2005 qualit minist riel Validation par le Premier ministre 2005 6 Bilan minist riel Avec valuati
292. rimenter les moyens N voici pr s d un si cle dans la sph re de l entreprise il s est tendu aux administrations depuis plus de vingt ans dans nombre de pays avanc s Le n tre n a pas fait exception et presque tous les gouvernements qui se sont succ d depuis la fin de la d cennie 1980 se sont exprim s ou ont pris des initiatives dans ce sens Mais force est de constater que le r sultat est extr mement in gal Certaines administrations certains services d concentr s certains ta blissements publics administratifs ont accompli avec succ s des efforts remarquables Mais ce sont l des cas encore trop peu nombreux et trop dispers s Globalement le mouvement manque de coh rence et de force dans la majorit des services on ne trouve encore ni d finition pr cise de la qualit voulue et v rification r guli re des r sultats obtenus ni recherche syst matique des modes d organisation et de fonctionnement les plus propres en assurer le succ s Or ce sont l pr cis ment les deux apports essentiels de la d marche qualit telle qu elle a t progressive ment d velopp e et mise au point au cours des derni res d cennies Cela est d autant plus regrettable qu une politique qualit conduite avec la vigueur et la continuit n cessaires et d ment int gr e tant la strat gie qu l action de tous les jours constitue dans la sph re publique le meilleur des leviers de r forme C
293. rnement f d ral des tats Unis n a pas en soi de poli tique de qualit qui s impose aux diff rents minist res et agences Par contre les minist res et agences sont tenus par la loi de mesurer et valuer l efficacit et l impact de leurs programmes et de leurs activit s en fonc tion des objectifs et des missions qui ont t assign s ces programmes et qu ils mettent en uvre travers des plans strat giques Le plus souvent dans ces plans strat giques figurent des objectifs de qualit avec des stan dards mesurables en particulier lorsqu il s agit d activit s de prestations de service Toutefois m me si nous n avons pas d valuation il faut noter que les Etats Unis sont all s vers la g n ralisation d un mod le de qualit totale la fin des ann es 1980 Le vecteur essentiel de mise en uvre de la qualit est l tablissement de standards de qualit dans les plans strat gi ques des agences et des minist res chaque priorit ou r sultat est assorti d un indicateur de qualit dont le co t est chiffr Annexes 175 Royaume Uni Minist re des Finances britannique Pour nous il n y a pas de qualit en soi La qualit doit tre d finie du point de point de vue de chaque partenaire d une politique publique Pour certains partenaires la qualit peut r sider dans des impacts des r sultats r els attendus pour d autres la qualit r side dans la relation du service Nous a
294. rs un d fi relever r solument 27 Un constat s impose fortement l engagement de la direction est un facteur d cisif Tant les exp riences trang res que l exp rience fran aise sont cat goriques ce sujet rien de substantiel et de durable n est possible en mati re d am lioration de la qualit si la direction du service ne s y engage pas pleinement et durablement la fois en payant de sa personne et en fai sant le n cessaire pour motiver ses collaborateurs L enqu te par intranet confirme clairement ce diagnostic ce facteur de r ussite est plac en t te au m me titre que la meilleure utilisation des moyens dans les six minist res interrog s Mais bien entendu cet engagement est d autant plus efficace qu il peut prendre appui sur des comp tences et des pouvoirs appro pri s Des pouvoirs dans nombre de pays voisins commencer par le Royaume Uni un lien troit s est tabli entre le choix d une politique dite d agences et le d veloppement de la qualit des services Mais sans pousser la distinction des responsabilit s politiques et administratives jusqu ce point ce n est videmment pas par hasard si les d marches qualit ont t beaucoup plus d velopp es dans des structu res administratives dot es d une r elle autonomie de gestion qu il s agisse d tablissements publics comme l ANPE ou les caisses d alloca tions familiales ou encore de di
295. rses non r ellement orchestr es Ces minist res sont conscients d une coordination insuffisante et affichent la volont d y rem dier Les minist res o la qualit semble demeurer un enjeu mineur de modernisation Les parties qualit des SMR de ces minist res ducation l exception de la recherche Travail sont succinctes Elles citent quel ques actions positives mais n indiquent pas de perspectives pour une vo lution vers un d ploiement plus syst matique de la qualit certains gards on pourrait y ajouter la Justice Pourtant un effort remarquable de r flexion associant des hauts magistrats et d autres fonctionnaires a t r alis dans ce minist re Mais la mise en uvre d une politique qualit n y est encore que trop pisodique Des d marches qualit trop partielles M me dans les administrations les plus engag es rares sont les cas o les d marches qualit mettent en uvre toutes les ressources qu offrent de telles d marches 24 La qualit des services publics En particulier la pratique de l coute des usagers pourtant essentielle demeure rare et dispers e l exception des administrations fiscales de la police nationale de quelques services d concentr s de l quipement et de l Agriculture ou de certains organismes satellites organismes de s curit sociale tablissements publics culturels De m me il est tr s rare enco
296. rte manque de clart des responsabilit s d faut de culture manag riale Autant d encouragements permanents la tentation bureaucra tique de d fendre tout prix son territoire plut t que d couter et de coo p rer de multiplier les r gles plut t que de d l guer des responsabilit s et les moyens correspondants de se satisfaire d affirmations de principe plu t t que d ancrer l action dans l valuation concr te des r alit s la mesure des r sultats et la recherche de leurs causes La qualit du service ne peut qu en faire les frais Or les enjeux de la qualit du service public sont essentiels et cela aussi bien pour la coh sion de notre soci t que pour la comp titivit conomique de notre territoire ou encore pour la bonne sant de notre d mocratie Le Pr sident de la R publique l a soulign avec force dans la d claration qu il a faite devant des repr sentants des corps constitu s l occasion des v ux de l ann e 2004 en rappelant notamment que notre pays ne serait pas ce qu il est sans les services publics performants qu il a su b tir au cours de son histoire et en affirmant que nous devons tre fid les cette tradition d excellence Or la mani re appropri e de relever ce d fi est connue tout au moins dans ses principes Au cours des d cennies le mouvement de la Intoduction 5 qualit n a cess d en explorer les voies et d en exp
297. rti et port plus sur l interne sur les processus sur les conditions de travail que sur le r sultat client Il n y a pas de d marche qualit possible dans l administra tion et la fonction publique sans extravertir le regard collectif sans passer plus de temps et d nergie r gler les probl mes qui se posent avec le client qu r gler les probl mes internes L animation manag riale de ce changement doit s appuyer sur la mesure du r sultat l cart entre le ser vice r alis et le service voulu videmment d finir le service voulu et en mesurer l atteinte ne suffit pas constituer une d marche qualit mais peut en tre me semble t il la fois le point de d part et le fil rouge Le point de d part car cette d marche peut rencontrer l adh sion des personnels car elle s appuie sur leur sens du service public et nous ne disposons pas de nom breux autres moteurs pour mettre en mouvement les agents du secteur public Cette approche de la qualit par le service voulu est un fil rouge car elle conduit poser tous les probl mes cruciaux de la qualit publique notamment ceux du management et de la complexit administra tive et donne un sens g n ral la d marche n cessit de revoir le mana gement pour am liorer le service pour atteindre le service voulu n cessit de s engager dans la simplification administrative pour am liorer le service pour atteindre le
298. rtir de la simple logique de l offre et se tourner vers les attentes Omettre de se poser la question de savoir quel est le besoin l attente des usagers am ne parfois mettre en place une offre de service co teuse qui ne fait pas forc ment l objet d une attente alors m me que d autres domaines importants aux yeux des usagers ne fonctionnent pas de mani re satisfaisante Par exemple le MINEFI reconna t avoir il y a quel ques ann es sur investi sur les TIC en oubliant l accueil t l phonique qui fai sait pourtant l objet d une attente bien plus forte de la part des usagers Autrement dit l administration doit chercher conna tre ses usagers tels qu ils sont et non plus se fonder sur la repr sentation qu elle veut bien s en faire Pour cela elle doit recourir aux diverses m thodes d valuation des attentes et de la satisfaction des usagers allant des sonda ges r alis s par des instituts professionnels aux simples questionnaires auto administr s 150 La qualit des services publics La connaissance des attentes r elles fournie par l analyse des r sultats des enqu tes constitue alors un param tre pr alable majeur pour toute d marche d am lioration du service c est elle qui doit d terminer la d finition des objectifs et des priorit s pertinents ainsi que les engage ments qui vont tre affich s vis vis des usagers Dans un second temps pour garantir la mise en uvr
299. s favoriser la mutualisation les changes de pratiques l animation des r seaux d experts qualit Les propos de Michel Crozier dans La soci t bloqu e demeurent totalement d actualit Toute politique Qualit ou autre suppose que pr alablement et parall lement soient faits les investisse ments institutionnels n cessaires pour que les individus et les groupes concern s soient capables d en tirer parti Annexes 195 Annexe 12 Principales conclusions de la mission men e par M Mcauley sur le r le des responsables qualit des administrations centrales M Brian Mcauley est un haut fonctionnaire britannique de l Inland revenue qui a travaill dans le cadre d une mise disposition la direction g n rale des imp ts de 2001 2003 Il a t mis disposition de la d l gation aux usagers et aux simplifications administratives d octobre 2003 janvier 2004 pour apporter son expertise la commission Qualit des services publics Mission lui a t confi e d interroger les responsables Qualit des minist res pour mieux conna tre leur r le les conditions d exercice de leur fonction et leurs attentes L objectif de B McAuley en rencontrant les responsables qua lit au niveau de l administration centrale tait de mieux conna tre les d marches minist rielles en mati re de qualit et de leur apporter un point de vue ext rieur Les minist re
300. s D une mani re g n rale une telle cartographie est indispen sable pour suivre avec pr cision l avancement de la d marche qualit l chelle du minist re D finir cette cartographie devrait tre la toute premi re des d marches des minist res puisqu elle conditionne les travaux mener dans les services Normalement elle doit pouvoir tre men e bien ans un d lai de trois mois environ ch ance galement rapproch e disons fin 2004 devrait pouvoir tre tabli un tat des lieux formul dans les termes pr conis s plus haut et pr cisant pour chaque prestation importante o en est le ser vice concern d marche qualit non engag e tape z ro ou engag e tape 1 plan qualit labor tape 2 plan mis en uvre tape 3 r sul tats valid s tape 4 Doivent galement tre fix es ce niveau les priorit s d orientation Qu elles concernent certaines valeurs ou certaines r gles ou pratiques manag riales particuli rement importantes ou bien certaines cat gories d usagers ou encore l utilisation de certains instruments de la politique qualit il est normal que des orientations prioritaires soient ainsi d finies tout en respectant l indispensable part d autonomie des services Entrent aussi dans cette fonction de cadrage les actions transversales qu il appartient au minist re d engager Par exemple la cr ation d un conseil d usagers au niveau
301. s ponsable 140 La qualit des services publics C est aussi par lui qu il sera parfaitement l gitim puisqu int gr dans les projets annuels de performance qui seront pr sent s en annexe la loi de finances et donc approuv s par le Parlement Une des conditions de r ussite de cette mutation culturelle repose sur le contr le de la qualit des programmes l un des points de contr le tant l int gration suffisante des objectifs de qualit et des indica teurs associ s Le Comit Interminist riel d Audit des Programmes que je pr side a notamment pour vocation d y veiller Transversalit et verticalit de la qualit La d finition de la qualit doit l vidence tre adapt e cha cune des missions exerc es par les administrations La qualit de l admi nistration p nitentiaire ne s appr cie pas de la m me mani re que celle du tr sor public C est cette adaptation et cette int gration que permet la LOLF De cette d finition par programme ou actions d coulent l int gra tion dans les objectifs et l valuation manag riale Mais cela n exclut pas toute approche transversale Il existe des fonctions dont les caract ristiques sont tr s voisines dans plusieurs admi nistrations C est le cas des conditions d accueil du public du traitement des courriers par exemple Il ne serait pas souhaitable dans ces domaines d avoir des conceptions trop h t rog nes car le
302. s t re de la d fense pr figurent de fa on remarquable ce que pourrait tre sur un plan interminist riel un tel institut Celui ci ne devrait videmment pas chercher se substituer aux organismes minist riels existants mais au contraire travailler troitement avec eux Il serait extr mement utile aux administrations qui sont aujourd hui d pourvues d une telle institution et plus g n ralement pour donner la r flexion sur le management public et au d veloppement indispensable des comp tences manag riales dans l ensemble des services de l tat toute l impulsion n cessaire dans la logique d une d marche g n rale de qualit Sont galement concern es les proc dures de dialogue social dans la fonction publique Leur concentration est aujourd hui extr me Par suite ce dialogue est aujourd hui tr s largement dissoci de la mission des services Sa d concentration au moins partielle de ce dialogue permettrait au contraire de le rapprocher des r alit s op rationnelles de sorte qu il puisse jouer tout son r le dans le management de la qualit En particu lier l implication souhaitable des Comit s techniques paritaires dans la mise en uvre des d marches Qualit n cessite l vidence qu une part importante du dialogue social soit confi e aux directions op ra tionnelles centrales et d concentr es 1 Voir le t moignage de Bernard Boidin Que faire pour une r volution qu
303. s de la qualit de l action publique ainsi que d une mani re g n rale les modifications de proc dure administrative dont il pense qu elles seraient de nature faciliter l am lioration de cette qualit Un bilan annuel de ces d marches et de leurs r sultats devrait tre port la connaissance du Comit interminist riel de la qualit La qualit est par d finition une d marche d am lioration continue Il ne s ensuit videmment pas qu il faille tout instant remettre en cause des proc dures tablies Mais elles doivent faire l objet d une vigilance continue et de pr f rence d une valuation p riodique L ensemble des recommandations nonc es ci dessus appelle l vidence une d lib ration gouvernementale sp cifique comit interminist riel ou s minaire gouvernemental seule fin de valider les missions et les r flexions propos es Un projet de relev de d cisions est joint en annexe ainsi que le tableau de bord correspondant Donner la qualit des services publics toute la dimension d un enjeu national La qualit du service public doit tre approch e comme une exigence concr te et une r alit mesurable et en aucune mani re comme une facilit rh torique 92 La qualit des services publics Il n en est pas moins vrai qu elle constitue pour notre soci t un enjeu majeur qui d passe les seuls probl mes du fonctionnement de l tat car d une
304. s instances consultatives Autant de questions qu il est n cessaire de traiter sur un mode participatif Il lui reviendra notamment de faire des propositions et de sus citer des exp rimentations sur les diff rentes mani res possibles d impli quer les usagers citoyens ou leurs repr sentants au niveau territorial ou professionnel dans les politiques d am lioration de la qualit des services publics Peut tre est ce aussi dans ce cadre que devra tre abord e partir des suggestions d un groupe de travail constitu cet effet l importante et difficile question des valeurs du service public Importante car elle sous tend la r flexion n cessaire sur les valeurs professionnelles qu il appartient chaque ensemble suffisamment homog ne de services d approfondir Mais difficile parce qu elle risque l vidence d tre brouill e tout moment par des controverses id ologiques et des confron tations partisanes et que pour les contourner additionner les v ux pieux serait sans int r t Cependant la performance accomplie par le Parlement en 2001 en adoptant presque l unanimit la loi organique relative aux lois de finances et en validant travers elle le concept essentiel de performance publique laisse esp rer qu il ne soit pas impossible de parvenir un texte Que faire pour une r volution qualit r ussie 93 la fois simple exigeant et r aliste et dans lequel une tr s lar
305. s personnes qui peuvent alternativement avoir faire avec plusieurs services ressentiraient n gati vement des diff rences de traitement caract ris es C est pourquoi une approche transversale compl mentaire est n cessaire Elle doit englober les angles d attaque suivants la d finition de chartes valeurs communes la d termination d objectifs et d indicateurs homog nes dans les sec teurs qui s y pr tent la d finition de processus de certification qualit partir de normes transversales Mais deux autres actions plus nouvelles pourraient tre tu di es l une viserait donner au Gouvernement et au Parlement une vue objec tive et quantifi e du degr de complexit de la l gislation et de l impact des efforts de simplification car la complexit est la fois un obstacle la qualit des services et un facteur de co t important Cela suppose la d fini tion d un indicateur global ou par grand domaine de l gislation de com plexit des r gles Je propose qu une quipe universitaire soit charg e de r fl chir aux modalit s de cr ation et aux conditions de mise en uvre d un tel indicateur qui inclurait la prise en compte de divers param tres tels la longueur des textes leur imbrication leur lisibilit leur degr de variabilit l autre aurait pour objectif de faire jouer l mulation entre les diverses administrations et de leur donner le moyen de se c
306. s rencontr s finances ducation nationale recherche culture int rieur pr fectures et police justice agriculture quipement cologie sports affaires sociales travail services du Premier ministre La plupart des minist res n en sont qu la premi re tape d une d marche qualit orientation strat gique premi re valuation Quelques uns ont commenc d velopper des syst mes d coute des usa gers Deux seulement ont depuis plusieurs ann es engag un v ritable plan de d ploiement de la qualit Concernant l impulsion Les d marches avancent d autant mieux que l engagement du ministre est fort et qu il existe un pilotage consistant au plus haut niveau Dans certains cas la cr ation de nouvelles structures est l occasion d engager une politique qualit Dans d autres cas le mouve ment est de faire voluer les structures et les services pour mieux les adap ter aux usagers Annexes 197 Il est important de bien articuler les actions en mati res de simplification et les actions en mati re de qualit exemple des administra tions fiscales Enfin les progr s r cents et futurs les plus significatifs sur la qualit de service sont li s l utilisation des TIC Concernant les leviers d action Tous attendent beaucoup de la LOLF Certaines des personnes rencontr es sont d ailleurs tr s impliqu es dans la pr paration de la mise en place de la LOLF
307. saire pour garantir la fiabilit d ensemble du syst me Une telle autorit doit elle tre distincte de celle qui succ dant au Conseil national de l valuation sera charg e de l valuation des politiques publiques Cela n est pas souhaitable Mettre en place deux autorit s diff rentes serait non seulement trop lourd mais source de nom breux malentendus touchant aussi bien la fronti re entre services et politiques que les m thodes employer Mieux vaut par suite confier l instance qui sera charg e de l valuation des politiques publiques non pas celle de la qua lit des services fonction qui doit videmment tre tr s diversifi e et d cen tralis e mais une mission de supervision et de contr le sur cette fonction En pratique une solution possible dont la commission recommande l tude attentive serait de confier cet ensemble de respon sabilit s une instance qui comme aujourd hui le Comit d enqu te sur les co ts et rendements des services publics rel verait de la Cour des Comptes mais pourrait recourir au concours d autres corps et adminis trations Voire ventuellement une r forme tr s substantielle de ce dernier comit de sorte qu il puisse jouer les deux r les la fois Que faire pour une r volution qualit r ussie 91 Dans tous les cas il est indispensable qu une instance sup rieure d valuation la fois suffisamment proche de l administration e
308. social d engager des processus de concertation en amont et de responsabiliser la fois le management le personnel et leurs repr sentants 170 La qualit des services publics Annexe 8 Dates des r union de la Commission et liste des personnes auditionn es par la Commission 13 mai 2003 4 juin 2003 Personnes auditionn es M Fran ois viLLEROY de GALHAU directeur g n ral des imp ts et M Phi lippe MAREINE responsable du d partement Strat gie et prospective de la DGI M Brigitte MINETTE directrice qualit de l tablissement fran ais du sang 9 juillet 2003 Personne auditionn e Me Fran oise Waintrop responsable du d partement Recherche tu des veille de l institut de la gestion publique et du d veloppement co nomique MINEFI 18 septembre 2003 Personnes auditionn es M Michel Bernard directeur g n ral de l ANPE Me Isabelle Verschueren Commission europ enne M Fr d ric Petitbon Cabinet IDRHI M Marcel Pochard conseiller d tat 7 octobre 2003 Personnes auditionn es M Bertrand de QUATREBARBES directeur de France Qualit Publique M Paul emaer membre du CA de La Poste au tire des usagers M lisabeth LULIN directrice d un cabinet de conseil en gestion publique Annexes 171 23 octobre 2003 Personnes auditionn es M Bernard ABATE d l gation de la r forme budg taire
309. souvent co producteurs du m me service ou qui devraient l tre notamment travers le d veloppement de guichets uniques il est n cessaire que ces relations de co production soient mises en conformit avec les exigences de la qualit L encore les ministres concern s Finances Int rieur R forme de l tat devront faire dans l ann e venir les propositions n cessaires Plus g n ralement chaque membre du gouvernement doit tre invit signaler au secr taire g n ral du gouvernement toute proc dure dont l am lioration lui para t indispensable dans une logique de qualit Ainsi la d marche qualit ne sera pas plaqu e artificielle ment dans des administrations dont les r gles et les pratiques reste raient par ailleurs inchang es mais impr gnera celles ci le plus compl tement possible L exigence de qualit ne peut prendre en effet toute sa port e dans l action quotidienne des services publics que si elle s tend dans toute la mesure n cessaire aux fonctions m mes sur lesquelles cette action repose et aux proc dures dont elle d pend 5 Enfin il appartient au gouvernement de donner l ensemble de cette d marche l impulsion politique n cessaire Sur le plan interne la commission recommande que le Premier ministre r unisse personnellement au moins deux fois par an les ministres concern s pour valider les plans qualit de leurs minist res puis en suivre la mise en
310. sponsables la stabilit et l autonomie n cessaires d faut desquelles leur contrat d objectifs risque de perdre son sens d velopper au mieux les comp tences manag riales des cadres diri geants appel s exercer de telles responsabilit s de gestion parmi les Annexes 123 mesures examiner ce titre figure la cr ation d un Institut du manage ment public d s pr sent dans les meilleurs d lais des s minaires de management de la qualit seront organis s pour tous les directeurs d admi nistration centrale avec introduction et cl ture par un ministre assurer une prise en compte suffisante de ces comp tences manag riales dans la s lection et l valuation de ces cadres dirigeants une ch ance qu il convient de pr ciser nul ne doit pouvoir acc der des responsabili t s de cette nature sans avoir re u une formation qualifiante au manage ment d s pr sent leurs comp tences manag riales doivent tre sp cifiquement appr ci es dans le cadre de leur valuation individuelle et leur confier en mati re de gestion des personnels les pouvoirs indis pensables l exercice de leurs responsabilit s de management devront par suite tre red finies dans le respect des r gles statutaires de la fonc tion publique au niveau central la r partition des pouvoirs et des responsabilit s entre les directions du personnel et les directions op rationnelles
311. ssi bien pour les usagers que pour agents publics et pour les contribuables sont suffisamment importants pour justifier un engagement r solu Il convient maintenant de mettre en vidence les actions concr tes qu une telle d marche implique aux trois principaux niveaux hi rarchiques que sont celui des diff rents services celui des minist res et celui du gouvernement dans son ensemble Au cour de la qualit l action des services La qualit ne se d cr te pas Elle est avant tout une perfor mance de terrain le fruit de la culture de l organisation et des efforts de chaque unit de base C est donc au niveau de chaque unit qu une d marche qualit doit tre con ue programm e et conduite Et tant donn l extr me diversit des services de l Etat tant en ce qui concerne la nature de leur activit et de leurs prestations que de leur degr d avance ment sur le plan de la d marche qualit ce serait videmment une grave erreur que de chercher leur imposer en la mati re un rythme et des proc dures uniformes Il ne s ensuit pas bien s r qu il ne faille pas d passer le stade actuel caract ris par la tr s grande dispersion des initiatives et la tr s grande disparit des efforts pour d velopper r ellement une action d ensemble coh rente et structur e Nous verrons au contraire combien une action minist rielle et interminist rielle de cadrage et d appui est n cessaire Mais
312. sur la qualit des services Chaque minist re au sens des SMR pr voira dans son plan qualit les dispositions prendre au niveau central ainsi que les incitations et les aides apporter ses services et tablissements en vue d un d velop pement suffisant tant des pratiques d auto valuation que d audit interne et externe il rendra compte dans son bilan qualit des actions conduites et des r sultats obtenus Le service central de la qualit favorisera et organisera des changes d exp riences et de m thodes entre minist res sur ce point ainsi qu avec d autres instances publiques ou priv es Le conseil national de l valuation des politiques publiques lorsqu il aura t r institu recevra outre sa mission d valuation des politiques une mission compl mentaire de surveillance et d audit des pro c dures d valuation des services et de conseil au gouvernement et aux ministres sur ce point 114 La qualit des services publics Enfin le gouvernement confirme solennellement l adh sion de la France au cadre d auto valuation des fonctions publiques CAF la bor la demande du conseil des ministres de l Union europ enne Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat est invit faire laborer une version simplifi e facilement accessible de ce document Sur les autres contributions souhaitables voir Annexe 4 Les ministres en charge d une SMR fer
313. t indiscutablement ind pendante remplisse l ensemble de missions indiqu ci dessus La proximit d un tel Conseil sup rieur de l valuation par rap port la Cour des Comptes est coh rente avec l exigence d ind pendance en m me temps qu avec l volution des missions de la Cour qu implique n cessairement la mise en place d une gestion par la performance Enfin toujours dans l esprit de la loi organique il est souhaitable qu un tel Conseil sup rieur soit galement la disposition du Parlement Pour une r flexion ouverte sur la relation entre qualit des services publics et proc dures administratives On le voit il n est gu re de proc dure administrative qui ne soit d une mani re ou d une autre concern e par la probl matique de la qualit du service public Aussi y a t il int r t ouvrir largement le champ de la r flexion sur ce point Deux d marches compl mentaires peuvent tre sugg r es ce sujet Mission devrait tre donn e quelques experts d inventorier les facilit s de gestion dont b n ficient couramment les administrations de pays comparables au n tre et qui sont inconnues chez nous Un exemple parmi bien d autres l usage de la carte bleue pour des d penses courantes Chaque ministre devrait tre invit signaler au Secr taire g n ral du gouvernement les proc dures administratives de toute nature qu il estime non conformes aux imp ratif
314. t rog ne pour tre op rationnelle en effet en ce qui concerne les entreprises publiques dont les services sont payants m me si des transferts de pr l vements publics interviennent le d bat sur la qualit est d une autre nature l inverse les organismes de s curit sociale qui sont financ s par des pr l ve ments publics obligatoires se trouvent dans une probl matique de qualit voisine de celle des administrations Annexes 137 La question pos e la nouvelle commission de r flexion sur la qualit est de savoir comment viter de retomber dans ce sch ma Un l ment encourageant est qu il existe des secteurs pour l instant assez locali s s o des solutions ont t mises en uvre De plus la double conjonction d une forte volont de r former l Etat au service des citoyens et de passer une gestion par objectif avec une responsabilisation au ser vice des politiques publiques cr e le terrain favorable un progr s sensible et durable Diminuer les insatisfaction voqu es ci dessus suppose d abord de prendre en compte globalement le rapport des personnes et des administrations publiques afin de rechercher le meilleur quilibre entre les composantes de ces rapports Sur cette base la r ussite d une politique de qualit me para t conditionn e par la capacit apporter des r ponses satisfaisantes quatre questions Les modalit s de repr sentation des usagers et son r
315. t dans la mesure o une r gle est n goci e entre les minist res et le minist re des finances sur le partage des gains de productivit ou d efficience qui r sultent des processus de qualit mis en uvre Les minist res gardent donc une partie de leurs gains de productivit d s la qualit Su de Cour des Comptes Nous n avons pas encore r ellement r fl chi sur le rapport entre la qualit et le budget bien que ce sujet soit l ordre du jour La pre mi re t che laquelle il faut nous atteler est un travail d explication du fait que la qualit ne suppose pas n cessairement plus d argent des services parfaits mais qu elle suppose des arbitrages entre ce qu attendent les consommateurs et ce qu il est possible de leur fournir C est le stade o nous en sommes aujourd hui Il est n anmoins vident que cette consid ra tion d pend des services publics Lorsqu un service public fonctionne cor rectement 1l est assez facile de soutenir que la mise en uvre d une d marche qualit ne suppose pas des sommes colossales N anmoins lorsque l tat d un service public est tr s d grad ce qui peut par exemple arriver en mati re de sant lorsque les listes d attente sont trop longues ou en mati re d ducation lorsque les r sultats aux examens sont mauvais il est clair que la qualit ne peut aller sans une v ritable r flexion sur l investissement et le management des services en cause
316. t de pr ciser les actions concr tes qu une telle d marche implique 30 La qualit des services publics Que faire pour une r volution qualit r ussie La d marche qualit g n ralis e qu il est recommand de conduire dans les services et tablissements de l Etat implique aux diff rents niveaux de responsabilit politique et administrative des actions bien distinctes Mais pour tre r ellement compl mentaires et donc effica ces les unes et les autres n cessitent une adh sion partag e aux principes essentiels sur lesquels repose cette d marche Aussi expliciterons nous d abord ce que sont les trois dimen sions majeures de la r volution Qualit Puis nous pr ciserons les con tributions principales qu il y a lieu de demander en cons quence aux principales cat gories de d cideurs du pouvoir ex cutif que sont les res ponsables de services ou d tablissements au dessus d eux les minist res et au dessus encore le gouvernement lui m me Les trois dimensions de la r volution qualit Une politique qualit du service public est porteuse en d fini tive de trois changements majeurs que r sument les mots de ancrage dans les faits et transparence coute et participation mise en respon sabilit et en capacit d agir D velopper une politique qualit dans l tat signifie rendre effectifs ces trois changements Ancrage dans les faits et transparence une discipline
317. t ordonn e De ce fait les pra tiques de mesure de la satisfaction des usagers sont parses et vari es Elles r sultent souvent d initiatives ponctuelles Faute d un lieu de capitalisation et de pilotage de ces exp riences on ne trouve pas de formulation claire ni des objectifs ni des moyens et des m thodes D une mani re g n rale une r flexion et une action d ensemble s imposent pour les actions de mesure qui sont inh rentes toute politique qualit Ces mesures peuvent tre effectu es par des orga nismes ext rieurs le service concern y gagnera en cr dibilit Mais c est videmment une m thode co teuse Elles peuvent aussi tre faites par un service administratif d audit voire par le service concern lui m me sous la forme d une auto valuation Mais dans ce cas la fiabilit et la cr dibi lit des r sultats seront fortement fragilis es 1 si elles ne sont pas 1 C est par exemple le constat qu a fait M Cousquer lorsqu il pr sidait La Poste les valuations de qualit du service aussi longtemps qu elles ont t faites en in terne ont laiss le public sceptique Et le public n avait pas tort les valuations ex ternes lorsqu il y a t recouru se sont av r es tr s nettement moins favorables 42 La qualit des services publics contr l es elles m mes par un organisme dont l ind pendance ne fasse aucun doute Autrement dit le d veloppement de l
318. tance ni la reconnais sance qui devraient leur tre reconnues Pourquoi ce probl me est il si important parce que lorsque l on passe trop de temps en proc dures on finit par se lasser et ne plus prendre d initiatives que de devoir soulever des montagnes chaque fois qu une id e surgit Certes il est d cisif d vi ter les conflits d int r t mais la question est de savoir comment ce que l on a appel le pari de la confiance Faut il faire a priori confiance des fonctionnaires bien form s dans un esprit d thique et les contr ler ex post ou faut il produire des r gles se basant sur l exception du fraudeur En particulier dans un contexte de nouvelles technologies o le contr le est beaucoup plus facile Par ailleurs dans l esprit du management les r gles 158 La qualit des services publics devraient prescrire le quoi les objectifs et r sultats atteindre et non le comment ie la fa on de les atteindre qui est le c ur de la qualit Si l on veut promouvoir une action le syst me bien connu de nommer un haut fonctionnaire ad hoc en charge de l action second par un comit ou un observatoire avec un pouvoir de contr le pr alable ou de reporting ex post et sans analyse des co ts induits par le dit dispositif demeure la r ponse classique Pourquoi parce qu il est beaucoup plus facile de d terminer des fa ons de faire et surtout moins conflictuel des r sultats ne sont jamais parfa
319. tations M me si les prestations publiques ne sont pas seulement desti n es au service de leurs destinataires directs il n en demeure pas moins que l adaptation de ces prestations aux besoins et aux attentes de ces der niers est une dimension fondamentale de la qualit Et c est sur ce terrain sans doute que les progr s les plus importants restent faire Car si le souci de l int r t g n ral est pr sent d s l origine du service public la prise en consid ration de l usager est beaucoup plus r cente et reste encore assez largement d velopper L enjeu pour un service quel qu il soit est d adopter une atti tude radicalement oppos e celle que r sume la caricature connue je sais mieux que vous ce qui est bon pour vous et je n ai donc pas besoin Que faire pour une r volution qualit r ussie 45 de votre avis Je n ai galement que faire de votre concours Et je n ai pas vous informer de mon action Tout service public est d abord un ser vice Cela est vident pour les services non r galiens Mais m me vis vis des personnes sur lesquelles il s agit essentiellement d exercer l autorit publique le service public comporte toujours une part de service L aussi nous l avons dit c est bien des gards d un change ment de culture qu il s agit reconna tre au jugement des usagers de servi ces gratuits et monopole une valeur comparable celui des
320. terrog e on peut avoir des recrutements par concours Annexes 157 et des statuts sans corps et gestion centralis e et pour tre un peu dur on pourrait dire que l quilibre social en CAP est plus important que la r u nion des bonnes conditions pour atteindre des r sultats Ce syst me n est pas n cessairement bon pour les individus eux m mes Certes il maintient la fa ade du droit la carri re mais ne tient pas compte de l adaptation des profils aux emplois qui fait que des personnes peuvent tre utilis es mauvais escient ou sous utilis es Si la gestion statutaire est d s quilibr e en faveur des droits des individus la notion m me de droit la carri re par contre la gestion des ressources au quotidien ne leur fait que trop peu de place Le travail de benchmarking aupr s de pays trangers a soulign qu un facteur majeur de d veloppement de la qualit tait la mise en pou voir des personnels en contact avec les usagers Ce que l on appelle l empowerment en anglais et qui n a pas m me de traduction fran aise Car il ne s agit pas de d l gation souvent pratiqu e par les chefs pour se dessaisir des probl mes qui les ennuie mais d une v ritable mise en pou voir d une capacit de prendre des initiatives sans un syst me d autorisa tion pr alable trop lent Certes ceci ne peut se pratiquer dans l anarchie ces initiatives doivent tre transparentes il faut pouvoir tre e
321. tinataires la fiert l gitime qui s y attache sont par elles m mes des fac teurs puissants de motivation des agents Mais l exp rience confirme ce que le bon sens sugg re c est une erreur de compter uniquement sur ces ressorts car ils finissent par s puiser D o l importance d une r partition quitable des b n fices de l action qualit Ceux ci sont videmment destin s profiter l usa ger une part doit aller au contribuable dans la mesure o la r duction de la non qualit g n re des conomies une part enfin des ressources ainsi d gag es doit aller au service charge pour lui d en faire le meilleur usage tant pour renforcer ses moyens que pour r compenser les agents Cette pratique est largement tablie dans les pays trangers interrog s Ainsi en Australie o des fins d incitation une r gle est n goci e entre le minist re et les Finances sur le partage des gains d effi cience qui r sultent des processus de qualit mis en uvre Le minist re garde une partie des gains de productivit dus la qualit Il en va de m me au Royaume Uni Chez nous cette pratique trouve son application dans des con trats d objectifs et de moyens pass s entre l tat et certains tablissements publics ou entre la direction du budget et certaines directions administrati ves principalement du minist re des Finances N cessit d une action interminist rielle forte
322. tion d un prix excel lence soit par la reconnaissance d un certain niveau de conformit au mod le en fonction du nombre de points atteint Certification de service Reconnaissance par un organisme certifi cateur de la conformit un r f rentiel de service Un r f rentiel de service d finit pour un type de prestations sp cifiques des exi gences sur les niveaux de service Qualiville r f rentiel d di l ac cueil dans les communes Qualifisc r f rentiel d di aux prestations des services des admi nistrations fiscales Dans certains cas particuliers il est possible d avoir recours un r f rentiel existant certification de 4 services de soutien logistique des services de police d apr s le r f rentiel QUALICERT pr conis par le Conseil National des Professions de l Automobile Annexes 207 Type d outil Principe Exemples remarques Accr ditation Reconnaissance par le COFRAC de la Accr ditation des directions d par COFRAC conformit un r f rentiel sp cifique tementales des services v t rinaires un processus technique donn par rapport au r f rentiel NF 45001 relatif aux processus d inspection sanitaire Labellisation Reconnaissance par un syst me d audit Labellisation GretaPlus des et de validation interne de la conformit un r f rentiel maison Le r f rentiel d finit pour un
323. tique de responsabilit s et de pouvoirs pratique g n ralis e de l valuation Le management de la qualit est bien des gards la clef du succ s de la LOLF il est d autant plus n cessaire que la mise en uvre de la LOLF par les diff rents minist res prenne pleinement en compte les exi gences de la qualit Cela suppose notamment que les services d concentr s et jusqu aux chelons hi rarchiques les plus modestes soient pleinement associ s la r flexion et au choix des objectifs des indicateurs et des moyens des programmes sous program mes et actions condition qui jusqu pr sent n a pas t remplie que la relation entre responsables de programme ou de Budgets op ra tionnels de programmes et responsables de structures soit d ment cla rifi e Il serait assur ment tr s f cheux de cr er un tage hi rarchique suppl mentaire qui s interposerait entre le ministre et ses directeurs D une mani re g n rale l ensemble des recommandations faites plus haut en ce qui concerne la cr ation de conditions favorables un manage ment de la qualit commencer celles qui concernent les responsabilit s les pouvoirs et l autonomie des managers tout comme la mise en capa cit d agir des niveaux hi rarchiques les plus modestes conditionnent directement la r ussite de la mise en uvre de la LOLF Contrairement d autres pays nous avons choisi de faire la r form
324. tivation Par l elle ne favorise pas la qualit du service Il y a donc place pour une r flexion sur les dispositions appropri es pour obtenir une coh rence suffisante entre les comp tences des personnes recrut es et les responsabilit s qui leur sont destin es Les proc dures d affectation et de promotion ont videmment elles aussi une relation directe avec notre sujet pour qu elles puissent prendre pleinement en compte dans une optique de qualit du service tant les comp tences d tenues que les performances obtenues par les agents publics il est important qu elles ne soient pas paralys es comme c est trop souvent le cas par la multiplicit des corps la rigidit des cloisonne ments ou encore la survalorisation de l anciennet En outre la lourdeur de ces proc dures tr s centralis es a souvent pour cons quence que le remplacement d un responsable se fait attendre pendant un nombre lev de mois Ou qu en tout cas les condi tions du passage de relais n assurent pas la continuit de l information et de l action C est souvent extr mement pr judiciable la d marche qualit 82 La qualit des services publics qui supporte tr s mal ce type de d interruption Aussi est il n cessaire de r former en cons quence ces proc dures Autre exemple nombre de minist res ont pris l habitude de maintenir durablement sur le papier plus d emplois qu ils n ont d agents pour les occuper
325. traliens 175 Annexe 11 Compte rendu de la mission d analyse de 10 d marches qualit r ussies 191 Annexe 12 Principales conclusions de la mission men e par M Mcauley sur le r le des responsables qualit des administrations centrales 197 Annexe 13 R sultats des enqu tes men es par internet aupr s d agents et de responsables de service sur leur perception de la qualit 199 Annexe 14 Bibliographie 205 Annexe 15 Tableau comparatif des outils de la qualit 207 La qualit des services publics Introduction La qualit des services de l tat a longtemps t pour notre pays un sujet de fiert et une r elle force Aujourd hui elle pose s rieusement probl me Non pas que nos agents publics ne soient plus attach s aux ser vices dont ils ont la charge Ni que le volume global des cr dits affect s par l Etat la production de ces services ait diminu tant s en faut Mais d une part comme il est normal les exigences des citoyens usagers se sont accrues Ils acceptent de moins en moins d tre trait s en administr s et entendent l tre bien davantage en clients D autre part et surtout nos services publics particuli rement ceux qui sont g r s directement par l Etat souffrent de ses nombreuses faiblesses d organisation et de fonc tionnement complexit et cloisonnement des structures enchev trement des pouvoirs lourdeur hi rarchique rigidit s de toute so
326. ts Ce type de comp tence doit donc on y reviendra tre progressivement d velopp dans l administration Que faire pour une r volution qualit r ussie 53 Encore faut il qu un tel responsable qualit ne soit pas tenu plus ou moins l cart comme c est trop souvent le cas mais au con traire troitement associ l ensemble de la gestion du service La res ponsabilit du dirigeant est ici directement engag e De m me il est important que la lettre de mission du responsable qualit soit diffus e dans l ensemble du service Il doit tre clair pour tous que la d marche qualit est destin e s int grer toute l action de celui ci Utiliser bon escient les outils sp cifiques de la qualit L un des apports majeurs d une d marche qualit est d expliciter l implicite et de r duire les risques A cette fin elle comporte des instru ments sp cifiques d valuation et de contr le propres chaque type de d marche choisi Pour les clients ces instruments constituent des garanties portant sur la consistance du service son niveau ou ses conditions d labo ration Pour les prestataires ils sont autant d aides op rationnelles Ces outils de la qualit sont nombreux et vari s r f rentiel g n ral ISOLE ou EFQM certification de service sp cialis e par domaine accr ditation COFRAC labellisation interne engagements de services audits qualit contr les internes
327. tte fin il devra tre dot des moyens n cessaires par transfert d emplois d experts et de cr dits provenant des minist res les mieux fournis Il disposera ainsi en particulier d une quipe de consul tants auditeurs internes qui fait aujourd hui d faut De m me des arbitrages budg taires devraient permettre de r duire l excessive in galit de moyens que l on constate aujourd hui cet gard entre minist res Enfin le Fonds de financement de la r forme de l Etat FRE devrait voir sa dotation port e de 20 millions d euros aujourd hui approximativement doubl e 4 Parall lement un ensemble de fonctions et de proc dures commencer par la fonction manag riale devront tre revues m thodi quement sous l angle de la qualit Il est en effet essentiel que les conditions de fonctionnement des services publics facilitent au lieu de la contrarier comme c est trop souvent le cas aujourd hui la recherche de la qualit Dans cet esprit la commission recommande tout particuli re ment d am liorer les conditions d exercice des responsabilit s manag riales tous les chelons hi rarchiques commencer par le plus lev ces responsabilit s doivent tre la fois pr cis es et facilit es par des lettres d objectifs et de moyens de pr f rence sur trois ans qui engagent r ellement les deux parties et ne soient donc pas modifia bles sans un r chelonnement des objectifs ou un r e
328. u changement Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 17 Enjeux financiers Ils ne sont pas moins importants L approche qualit prend en effet contre pied deux affirmations usuelles galement fausses l une et l autre Selon la premi re pour avoir plus de r sultats il faut forc ment plus de moyens et selon la seconde c est la faute aux fonction naires L approche qualit renvoie dos dos ces deux contrev rit s en se fondant sur un constat essentiel que l on pourrait r sumer en disant l erreur est avant tout dans le syst me c est lui qu il faut am liorer En d autres termes cette approche potentiellement est autant productrice de satisfactions accrues pour les destinataires du service que d conomies indolores tenant la suppression des co ts de non qualit lesquels dans de nombreux cas connus sont tr s importants Ainsi le minist re des finances australien a constat qu en moyenne les d marches qualit bien conduites permettent de r duire de 10 r duire les rolling costs d penses de personnel et de fonctionne ment des services auxquels elles s appliquent ce qui est consid rable Toutes les exp riences accumul es dans ce domaine attes tent que la d marche de qualit est aussi ins parablement une d marche d efficience telle enseigne que les deux objectifs ne peu vent pas tre s par s Les agents publics en
329. ualit Pour la mise en uvre de la LOLEF trois types de performances ont t d finis La qualit est l un d entre eux les deux autres tant l impact socio conomique des programmes et leur efficience Or bien loin que ces trois volets de la performance appellent des managements diff rents ils n cessitent au contraire tous les trois le type m me de manage ment qui a t progressivement labor dans l optique de la qualit Par suite il est permis d affirmer que la r ussite de la LOLF d pend au pre mier chef d une d marche qualit efficace D autre part le type de r forme sur lequel d bouche une telle d marche est le plus gratifiant qui soit pour l ensemble des agents publics commencer par ceux du terrain car leur r le s en trouve tous gards substantiellement revaloris L exp rience confirme d ailleurs qu une d marche qualit bien conduite est pour les agents du service concern une source de profonde satisfaction Malgr ses imperfections l enqu te effectu e par la commis sion via les intranets de certains minist res confirme cette appr ciation l opinion des agents qui se sont exprim s est tr s majoritairement en faveur d une politique qualit m me si dans les six minist res qui ont r pondu moins d un agent sur deux estime avoir t associ son labora tion Dans chacun de ces minist res une nette majorit des r ponses sont en faveur d une part
330. ue l on ne cesse de parer au plus press Par ailleurs la culture dominante demeure celle de la proc dure o l usager n a pas de place car consulter couter avoir des r seaux d information suppose une culture de l initiative et de l influence o le fonctionnaire externalise son action plut t que de s en tenir aux r gles de son organisation L usager ne se d cr te pas il se pratique Enfin il est n cessaire de mentionner la culture tr s fran aise de l int r t g n ral et de son ambigu t fondamentale Il est bien s r impossible de nier la n cessit d une autorit de synth se ou arbitrage entre la multiplicit des int r ts et donc l imp rieuse construction d un int r t sup rieur N anmoins cette construction n mane pas souvent d une coute s rieuse de la diversit des points de vue de ce qu ils ont de perti nent et r sulte plus de l avis d autorit d un individu qui parce qu il a Annexes 155 pass un concours attestant de son intelligence tranche de par lui m me Or il n y aura pas d coute des usagers tant que l administration sera s re de sa position 100 Enfin le moment est probablement le plus difficile pour l coute car les sociologues le montrent notre soci t est celle du tout tout de suite de l individualisme et du narcissisme qui font que les n cessaires contraintes qu impose la vie en commun ne sont plus compri ses et a
331. ue les usagers du ser vice public ne peuvent pas attendre des niveaux de services qui ne seraient m me pas possibles dans le secteur priv Quand la coproduction c est un probl me encore plus d licat dans la mesure o le mouvement de r forme du service public en 1988 est tout de m me parti d une critique assez globale de l administration Les citoyens en ont d duit une attitude encore plus critique et leur attente est d avoir le service le plus rapide le moins co teux sans avoir s y impli quer eux m mes On peut donc dire qu au Royaume Uni le th me de la coproduction n est pas m r Su de Cour des Comptes Nous avons constat une augmentation de l attente des citoyens au fur et mesure que nous rendions public les r sultats en terme de 188 La qualit des services publics standard de qualit C est bien pour cela que nous concentrons maintenant notre attention sur la qualit sur des groupes de dialogues afin de sensibi liser les citoyens aux contraintes du service public Australie minist re des Finances Dans notre cas la qualit n a pas n cessairement augment les attentes des citoyens parce que nous sommes dans un pays o la culture de la coproduction est une culture tr s ancienne et fait partie de l histoire du pays Il a toujours t clair en Australie que le gouvernement aidait les citoyens si les citoyens s aident eux m mes Donc les initiatives de copro duction
332. uits La principale question en ce qui les concerne est d tablir un lien clair et syst matique entre ces r formes et l objectif g n ral de qualit Pour l essentiel la commission a concentr sa r flexion sur trois questions au niveau des services et tablissements au niveau des minist res et au niveau interminist riel quel type d action l tat doit il conduire pour assu rer toute l efficacit n cessaire une politique globale de qualit quelles fonctions et quelles proc dures doivent tre r form es par prio rit pour cr er les conditions favorables une action qualit r ussie enfin au del des proc dures administratives quel appui politique y a t il lieu de donner une telle action En effet la question de la qualit des services publics ne peut pas tre enti rement r solue dans le seul p ri m tre de l administration d tat et m rite d tre trait e comme un vrai pro jet national Pour nourrir sa r flexion la commission a auditionn un cer tain nombre de personnalit s particuli rement qualifi es sur le sujet et dont la liste figure en annexe 3 Cependant le nombre de personnes qu il tait ainsi possible d entendre en commission tait videmment limit Aussi avons nous veill compl ter cette source d information de plu sieurs mani res M Sylvie Trosa expert international elle m me membre de la com mission a bien voulu mettre
333. une Annexes 133 formation ad quate devrait tre dispens e tous ceux qui d tiennent ne fut ce qu une parcelle de l autorit hi rarchique Il s agirait par ailleurs de remplacer la culture du soup on qui est g n ralement de mise dans la gestion des agents publics avec son arse nal d courageant de contr les a priori par une culture du contrat et de l valuation dans laquelle les usagers partout o cela est possible devraient avoir leur part Qu il nous soit permis enfin de souligner que la n cessaire motivation du personnel condition sine qua non de son engagement dans une politique de la qualit ne concerne pas seulement les h tesses d accueil ou les agents de guichet mais en priorit les hauts fonctionnaires A cet gard il convient d voquer une nouvelle fois la n cessit de r duire l enflure et l influence des cabinets minist riels M me si cette garde rap proch e repr sente pour le Ministre une commodit paresseuse elle casse la hi rarchie et prive les Directeurs seuls d l gu s l gitimes et permanents de l autorit minist rielle d une bonne part de leur responsabilit au profit d autres fonctionnaires d autant plus soucieux de leur influence que leur exp rience est g n ralement courte et leur pouvoir ph m re Point n est besoin en tout cela de l gif rer ni d abolir le statut des fonctionnaires mais plut t de revenir aux sources Ecoutons Maurice Thorez ex
334. ur y parvenir C est ainsi que les r f rentiels internationaux ISOLE EFQM ou encore Speyer rassemblent aujourd hui les principes majeurs du management de par la qualit R sum s tr s grands traits ces principes qui contrastent profon d ment avec ceux de l organisation bureaucratique encore malheureuse ment pr pond rante dans nombre de nos administrations sont les suivants Avant toute chose une authentique prise en consid ration des destinataires du service M me s ils n en sont pas la seule r f rence aucune v ritable qualit de service n est concevable sans une coute soi gneuse de ses destinataires en vue d avoir avec eux un vrai dialogue de prendre en compte leurs attentes autant qu il se peut et mieux encore de mobiliser leur participation active Autrement dit une attitude l oppos de tout d dain bureaucratique La recherche d une am lioration continue Laquelle implique n cessairement une action toute enti re tourn e vers les r sultats et donc pleinement soumise l preuve des faits Qu il Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 13 s agisse de faits physiquement v rifiables ou d appr ciations collectives exprim es de mani re ind pendante et quantifi e Par l une d marche qualit se situe clairement dans la logique de la performance et constitue donc une rupture avec les pratiques caract ris es par l absence d objectifs exp
335. ure Par exemple la qualit relationnelle par diff rence avec la qualit du fond de la prestation ou encore la qualit des partenariats tablis avec d autres acteurs Probablement de telles r com penses seraient elles particuli rement motivantes si elles taient d cern es dans un cadre de proximit territoriale disons dans le cadre de la r gion des Troph es proprement interminist riels mais pour lesquels ne pour raient concourir que des services d j r compens s dans le cadre de leur minist re Un versement significatif financ par le Fonds de la r forme de l tat FRE au profit du ou des services gagnants renforcerait l impact d une telle r compense Favoriser le dialogue avec les usagers L coute des usagers r pond un double besoin D une part c est pour toute structure ayant en charge de produire des servi ces une condition imp rative de la r ussite C est donc comme nous Pavons vu la fois l int r t et le devoir de sa direction que d organiser ce dialogue et de s y impliquer pleinement Mais c est aussi une aspiration des usagers et par suite la source d une pression autonome distincte de celle de l autorit poli tique ou administrative sup rieure et qui peut donc tre tr s utile pour dynamiser les responsables Mais dans ce cas bien entendu son organisation ne doit pas tre laiss e la seule initiative de ces derniers En m me temps l
336. urs des laur ats minist riels Dans le cadre de chaque minist re le projet annuel de perfor mance attach chaque programme comportera une partie qualit tir e du plan qualit du minist re De m me le rapport annuel de performance attach au pro gramme comprendra un rapport qualit tir du bilan qualit du minist re Ainsi l information du parlement ne sera pas limit e aux quelques grands indicateurs pr vus par la LOLF Le ministre et les directeurs responsables seront videmment la disposition des commissions comp tentes pour leur rendre compte de leur politique qualit Le ministre de la fonction publique et de la r forme de l tat fera au gouvernement en coordination avec le ministre d Etat ministre de l conomie et des finances et de l industrie des propositions en vue de l tablissement d une Journ e nationale de la qualit Responsabilit s des minist res dot s d une strat gie minist rielle de r forme Chacun de ces minist res doit pr ciser dans un d lai maxi mum de six mois la cartographie de sa politique qualit c est dire d signer les services au niveau desquels cette politique devra tre labor e et conduite ainsi que les groupes de services dont les politiques qualit devront pr senter mettre en commun tels ou tels caract res ou instruments Cette cartographie est un l ment essentiel du plan qualit de chaque minist re Elle doit assurer la coh
337. us loin retient c t de la conformit du service aux besoins de ses destinataires quatre crit res compl mentaires d appr ciation de sa qualit savoir son co t sa conformit aux attentes l giti mes des agents et des prestataires et son effet sur la coh sion sociale On voit par l que la premi re des exigences d une d marche qualit qui est la d finition pr cise des crit res retenus au terme d un arbitrage explicite pour d finir et mesurer la qualit du service est beau coup plus n cessaire encore dans les services gratuits que dans les servi ces payants Il n en est que plus paradoxal qu elle y soit jusqu pr sent nettement moins d velopp e Cependant la notion de qualit ne se rapporte pas seule ment l appr ciation du service fourni Elle renvoie aussi de mani re indissociable car la qualit du produit n est pas le fruit du hasard la pertinence de l action men e pour y parvenir C est ce qui donne la d marche qualit son poids et sa force Le management de la qualit une r volution en puissance La production de biens et de services de qualit est une disci pline laquelle sous la pression de la concurrence les entreprises n ont cess de consacrer toujours plus de soin De l est n depuis pr s d un si cle le mouvement de la qualit qui au fil des d cennies s est employ perfectionner les m thodes d action essentielles po
338. ut videm ment pas pr tendre au monopole de la qualit il aspire s y reconna tre et elle est en m me temps pour lui face aux d fis de la comp tition interna tionale un enjeu capital Ajoutons qu elle est aussi un moyen important de rapproche ment entre l tat et les citoyens les collectivit s locales les fonctionnai res les entreprises la sph re publique et la soci t civile Une Journ e nationale de la qualit pourrait tre l occasion de mettre en valeur des r ussites tant publiques que priv es de popu lariser les id es essentielles de la d marche qualit y compris bien s r la n cessaire responsabilisation de chacun et de cr er ainsi un environne ment psychologique favorable l indispensable diffusion de cette d marche dans tous les services de l Etat Conclusion Par nature une d marche qualit est une entreprise de longue dur e et m me permanente Il se passe n cessairement un nombre signifi catif d ann es avant qu elle ne produise pleinement ses effets Cependant le plus souvent les premiers fruits ne se font pas attendre 94 La qualit des services publics Au demeurant un nombre suffisamment important d actions qualit ont d j t engag es pour que sans mettre en cause la l gitime diversit des initiatives et la n cessaire autonomie des d marches l heure soit venue de passer une seconde tape celle d un effort global et coh rent a
339. ut d abord nous sommes toujours partis des pratiques existantes Nous n avons jamais eu la pr tention de faire la r volution dans la culture et les m thodes de travail Nous n avons pas non plus uti lis un syst me qualit d j existant mais il a t construit partir de l exp rience des agents Nous avons toujours dit voyons ce qu il y a de bien dans ce que vous faites Nous sommes par ailleurs dans une admi nistration qui fonctionne avec un certain degr d ob issance Or la sta bilit de la direction pendant ces quelques ann es a jou pleinement Le message fort et unique de la part de la direction a t tout fait fondamen tal On a eu ainsi un tr s bon quilibre entre le bottom up et le top down Nous avons tout de m me rencontr des facteurs de r sistance au changement de la part de l encadrement interm diaire qui a pu craindre au d but de perdre certaines pr rogatives On a aussi vu se r pandre la 164 La qualit des services publics crainte d un surcro t de paperasserie li e l exigence de tra abilit ou encore un certain scepticisme quant l efficacit et la p rennit de la d marche qualit Mais si l on souhaite aller jusqu au bout de la logique d am lioration continue on s aper oit tr s vite que la d marche qualit touche toute l organisation que l on se trouve en face d un vrai projet d entre prise ou d un v
340. uv es Et les deux cat go ries d attentes celles des usagers et celles des pouvoirs publics en tant que garants de l int r t g n ral ne co ncident pas n cessairement Cela n est pas seulement vrai dans le cas de services r galiens comportant l usage de la contrainte publique la m me r glementation automobile la fois prot ge l automobiliste et le contraint le m me dispositif de s lec tion assure la valeur d un dipl me et frustre ceux qui en sont priv s Le consum risme caract ristique de notre poque peut d autant plus ais ment se donner libre cours dans la sph re des services publics qu ils ne sont pas payants Par suite la d finition de la qualit d un service public est toujours le r sultat d un arbitrage souvent d licat D autant que le concept de qualit au sens plein du terme est bien plus large encore Pourrait on vraiment consid rer comme un service de qualit celui qui certes satisferait ses destinataires directs et r pondrait aux objectifs socio conomiques pr cis d une politique publique d termin e mais n y parviendrait qu au prix de gaspillages 1 Les Anglo saxons distinguent l output qui est le service fourni et l out come qui est le r sultat socio conomique obtenu Ainsi au Royaume Uni les Pu blic service agreements conclus avec les minist res rassemblent des objectifs de politique g n rale outcomes et les service de
341. ux finalit s claires aux responsabilit s bien identifi es aux proces sus contr l s aux exp riences partag es aux bonnes pratiques mutualis es aux r sultats mesur s et publi s En un mot qui soit lui m me aux exigences fondamentales de la qualit Que faire pour une r volution qualit r ussie 95 R sum Des enjeux majeurs Le d veloppement g n ral et r solu dans l ensemble des servi ces publics de l tat d une d marche qualit au sens professionnel du terme est un imp ratif majeur la fois parce qu elle r pond des besoins essentiels et parce qu elle porte en elle le renouveau du management public qui est au c ur de la r forme de l tat La qualit d une prestation de service public est une notion complexe elle recouvre la fois la qualit relationnelle et celle du contenu m me du service Elle doit s appr cier tant par rapport aux attentes individuelles des usagers que par rapport aux missions et aux contraintes d int r t g n ral auxquelles elle r pond Sa d finition m me n est donc jamais m canique mais implique n cessairement des choix et des arbitrages Mais une chose est s re les enjeux d une action m thodique pour l am lioration r guli re de la qualit des services publics sont fon damentaux La qualit de ces services est en effet un d terminant majeur la fois de la qualit de la vie des Fran ais de la coh sion de notre s
342. vatoires l tat devra formuler avec pr cision ses attentes et v ri fier p riodiquement qu elles sont r ellement prises en compte Puis par exemple dans un d lai trois ans il devra faire le bilan de cette exp rience et d terminer si elle doit tre poursuivie ou modifi e et comment En revanche c est d s pr sent que devrait tre cr e aupr s du Premier ministre une instance comp tence g n rale permettant d associer troitement les usagers au suivi du processus qualit et de ses r sultats ainsi qu toute la r flexion sur leur implication Une proposition est faite plus loin sur ce sujet important Un comit interminist riel de la qualit du service public est l instance appropri e pour conduire cet ensemble de d marches lesquelles gagneraient elles m mes tre rassembl es et suivies dans un Plan gouvernemental qualit Qu il s agisse de faire p riodiquement le point sur l avance ment des politiques minist rielles ou d impulser et de suivre les actions transversales du gouvernement en mati re de qualit il est essentiel qu une instance rassemblant sous l autorit du Premier ministre les diff rents ministres concern s se r unisse avec une r gularit et une fr quence suffisantes deux fois par an tant un minimum Qu il prenne l appellation de comit interminist riel de la r forme de l Etat CIRE si celle ci est maintenue ou celle de comit de l
343. veau d une mission et la dupliquer l ensemble du r seau La mesure de la satisfaction des clients s effectue selon deux m thodes une enqu te annuelle est r alis e aupr s d un chantillon repr sentatif d entreprises et d administrations sur l ensemble des prestations dont elles ont t b n ficiaires En 2002 le taux d entit s satisfaites et tr s satisfaites s levait 90 et le taux des entit s tr s satisfaites 32 Nous proc dons galement un envoi syst matique de questionnaires d valuation l occasion de chaque prestation de service un client Le taux de retour des questionnaires varie de 24 52 selon les sites pour les prestations personnalis es et prestations sur mesure Selon cette m thode le taux d entreprises satisfaites et tr s satisfaites tourne gale ment autour de 90 Ces r sultats sont encourageants Nous souhaitons maintenant dans l une et l autre de ces enqu tes augmenter le nombre de clients tr s satisfaits Changements d coulant des succ s D s le d part compte tenu de l h t rog n it du r seau et de l parpillement g ographique de nos implantations nous savions que la certification serait per ue comme une entrave la libert et l initiative au niveau local et que l argument nous sommes un cas particulier serait abondamment servi Mais la d marche a finalement bien fonctionn pour deux raisons to
344. veau sup rieur se dotent de leur propre plan Bien au contraire s engager dans une telle d marche doit devenir un comportement naturel de toute unit administrative si modeste soit elle Mais un tel plan n a pas vocation tre visible depuis le niveau central Que faire pour une r volution qualit r ussie 37 Une telle cartographie compl t e par l indication de l ordre de grandeur des effectifs et des budgets concern s est indispen sable pour suivre et valuer le d veloppement effectif de la politique qua lit au niveau minist riel et interminist riel Elle est en m me temps l outil appropri pour pr ciser au fil du temps la r partition des responsabilit s en mati re de qualit quels choix sont laiss s la discr tion de quels servi ces et lesquels rel vent de l autorit de rang sup rieur Nous pla ant maintenant au niveau d un service appel se doter d un plan qualit ou l actualiser s il existe d j nous rappelle rons ce que sont les l ments essentiels de la d marche qualit qu il lui appartient de mettre en uvre Ils se r partissent en deux sous ensembles relatifs l un la qualit de service vis e qualit de r sultat l autre au management de la qualit Bien entendu entre ces deux volets de la d marche les liens sont extr mement troits puisque l un conditionne l autre Il n en demeure pas moins qu ils doivent tre consid
345. veaux de service effectivement atteints ainsi que la recherche des causes des principaux carts constat s la validation p riodique des observations ainsi effectu es C est tout l esprit du mouvement de la qualit que de chercher assurer ainsi la fiabilit des r sultats et des garanties dont une organisa tion veut pouvoir faire tat Cela n implique pas n cessairement des syst mes tr s lourds mais n cessite des dispositions pratiques appropri es sur lesquelles on reviendra Une telle d marche il est vrai ne va pas toujours sans diffi cult En particulier les indicateurs choisis peuvent n avoir qu une signifi cation trop circonscrite par exemple la seule qualit relationnelle ou m conna tre la diff rence des contextes dans lesquels s exerce le service ou m me comporter des risques d effets pervers par exemple en incitant les responsables donner la priorit aux affaires dans lesquelles un bon niveau de performance est le plus facile atteindre alors m me qu elles ne seraient pas les plus urgentes ou les plus importantes Ces difficult s sont r elles Les r alit s complexes que recouvre la notion de qualit ne peuvent pas automatiquement se r duire quelques chiffres Mais cela ne justifie en rien de se soustraire la con trainte des faits v rifiables et si possible mesurables Il faut seulement la mettre en uvre avec discernement les indicateurs doivent tre d
346. vent tre pers v rants et surtout continuer dans le temps La deuxi me chose est que la libert que l on a donn e aux per sonnels pour trouver des solutions adapt es aux probl mes des usagers a v ritablement t le principal moteur de la mise en uvre de la qualit de m me que le fait d avoir des responsables de gestion qui aient le temps de manager leur service et ne soient pas ob r s par des interf rences politi ques syst matiques Services du Premier ministre britanniques travers les accords des services publics dont nous avons parl qui sont des objectifs de r sultats pour l ensemble du gouvernement nous avons clairement fait comprendre que la qualit que nous voulions tait la qualit des r sultats effectifs sur les citoyens Il y a donc eu une conjonction entre l attention port e sur de v ritables indicateurs de r sul tats et la n cessit d am liorer l efficacit des services publics Les deux ne peuvent pas tre dissoci s Mais en m me temps que nous tions plus 186 La qualit des services publics clairs sur les r sultats atteindre et l efficacit des services publics nous avons donn une autonomie de gestion consid rable aux agences et aux minist res dans leur strat gie de mise en uvre Ce que l on a appel l autonomie gagn e la force du poignet C est devenu un th me parti culi rement populaire et qui a permis de motiver tant les managers que les p
347. vice interminist riel de la qualit DUSA Conduite de la d marche qualit au niveau gouvernemental et interminist riel Annexe 4 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions pour un Comit interminist riel sur la politique qualit Annexe 5 Projet de relev de d cisions pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter en coh rence avec l engagement de l tat en mati re de qualit aux conditions g n rales de fonctionnement de ses services Les conditions d exercice du management public R vision du contenu de diverses fonctions au regard des exigences d une d marche qualit g n ralis e R vision de diverses proc dures au regard des exigences d une d marche qualit g n ralis e Annexe 6 Tableau de bord associ au projet de relev de d cisions 111 111 113 114 115 116 118 119 121 123 123 124 125 pour un s minaire gouvernemental sur les am liorations apporter aux conditions g n rales de fonctionnement des services de l Etat Annexe 7 Contributions des membres de la Commission Contribution de Michel Crozier Contribution de Roger Fauroux Contribution d Andr Le Lan Contribution d Andr Barilari Contribution de Pierre Richard Contribution de Bernard Candiard Contribution de Bernard Averous Contribution de Sylvie Trosa La qualit des services publics 129 131 131 133 135 137 145 148 152 155 Contribution d
348. videmment pas d conomiser une v ritable r forme manag riale ni celle de la simplification administrative mais elle leur conf rera tout leur sens la qualit du service public Bernard Averous 154 La qualit des services publics Contribution de Sylvie Trosa La qualit ou la r habilitation du management Il peut para tre paradoxal de devoir plaider la qualit aujourd hui alors que la plupart des pays d velopp s s y sont engag s depuis les ann es 1980 Tirons en la conclusion que l affaire est urgente La qualit peut tre d finie par deux volets l coute des usagers et l am lioration des processus internes pour d livrer un meilleur service Ces deux dimensions rencontrent aujourd hui des obstacles culturels et prati ques forts L coute des usagers Nous n avons pas une culture de l usager malgr tous les mots d ordre les fonctionnaires pour la plupart consid rent que l usager pre mier est le ministre et ses demandes travers son cabinet mais non l usa ger ext rieur Une culture de la r ponse aux coups de fil aux lettres de la simplification permanente des formulaires de la consultation avant de d cider n existe pas de fa on commune Pourquoi parce que l adminis tration tant centrale que d concentr e est devenue une affaire de m decine urgentiste la multiplication des cabinets et de leurs effectifs le change ment de plus en plus rapide des politiques font q
349. voire l ont men sans r f rence un mod le pr cis Le temps coul depuis le d but de la d marche est en moyenne de 4 5 ans Les services tudi s taient plus ou moins proches de l usa ger On peut les classer en 4 cat gories en fonction de la nature de leurs clients services en relation avec le grand public services en relation avec des clients externes professionnels entreprises associations services en relation avec d autres administrations ou partenaires services en relation avec des clients internes de la m me administration Annexes 191 Les b n fices d coulant de la d marche qualit sont de natures vari es Direction g n rale de la comptabilit publique r seau des missions d expertise conomique et financi re MEEF extension et consolidation du r seau Service immobilier du minist re des finances projet en 2004 de filialisation du service en service comp tence nationale SCN Maison des fran ais l tranger MFE accroissement expo nentiel de l accessibilit au service propos Direction d partementale des services v t rinaires DDSV des Alpes Maritimes rationalisation et programmation des inspections Direction d partementale des affaires sanitaires et sociales DDASS de l Indre mise en place d un fonctionnement par quipe projet Inspection acad mique du Bas Rhin informatisation des ser vices rendus
350. vons donc laiss le choix aux minist res de d fi nir leurs standards de qualit soit en termes de qualit de service soit en termes d efficacit r elle des politiques publiques Il existe de nombreux exemples de services o cette approche multidimensionnelle de la qualit est absolument essentielle Prenons l exemple des aides sociales un indi cateur de paiement trop important est significatif pour le contribuable car il y a gaspillage Il l est effectivement moins pour l assur social qui en b n ficie et pour cet assur l indicateur sera un indicateur de rapidit des paiements et de facilit de mise en uvre de ces paiements Il est donc important de bien d terminer quel indicateur de qua lit est valable pour quel type de partenaire et de faire des arbitrages cet effet Il existe deux probl mes tr s importants Le premier pourquoi est ce que le point de vue des usagers serait le seul pr valoir dans la d termination des indicateurs de qualit Ce qui veut bien dire que la qua lit n est pas le r sultat d un simple d calque consum riste de l attente des usagers mais d un arbitrage entre les attentes des diff rentes parties pre nantes une politique publique usagers gouvernement contribuables et objectifs de politique publique Le syst me de sanctions et d incitations la qualit d pendra du contexte culturel et institutionnel et que ce contexte doit tre finement appr ci
351. vre en quelque sorte le mode d emploi Cela ne veut pas dire qu elle soit facile r aliser car ce mode d emploi est tout le contraire d une recette d application m ca nique Du moins n est il pas r inventer de toutes pi ces Le constat des enjeux majeurs un d fi relever r solument 15 Un engagement vigoureux dans ce sens est d autant plus indis pensable que les enjeux de la qualit des services publics sont tous gards majeurs Des enjeux majeurs Ils sont aussi bien sociaux qu conomiques administratifs financiers et plus profond ment d mocratiques et nationaux Et m me europ ens Enjeux sociaux Ces enjeux sont fondamentaux Canicule sida violence urbaine exclusion chacun des maux auxquels une soci t comme la n tre est expos e nous renvoie cette m me question La qualit des servi ces publics est l vidence un d terminant majeur et de la qualit de vie individuelle et de la coh sion globale d une soci t des valeurs fonda mentales comme la paix civile la coh sion sociale le niveau sanitaire etc en d pendent directement Enjeux conomiques L attractivit de notre territoire vis vis des investisse ments trangers ainsi que la comp titivit et la productivit de notre conomie sont pour une part importante tributaires de la qualit des services publics ceux de l ducation et de la recherche bien s r mais aussi plus g n r
352. xamen des moyens Dans le m me esprit les directeurs d administration centrale responsabilit de gestion doivent tre prot g s contre le harc lement des cabinets De m me les directeurs d concentr s doivent disposer d une vraie autonomie de gestion dans le cadre de leurs missions Et les uns et les autres doivent se voir confier le pouvoir de gestion des person nels plac s sous leur autorit op rationnelle La gestion des personnels doit donc tre tr s substantiellement d concentr e Corollairement l acc s des fonctions d encadrement ne doit d sormais tre possible que moyennant une formation qualifiante au management La cr ation d un Institut du management public serait cet gard tr s opportune De m me les comp tences manag riales R sum 101 doivent tre syst matiquement valu es et prises en compte dans l va luation et la gestion des carri res des int ress s A tous gards ce sont donc les conditions m mes d exercice des responsabilit s manag riales qui sont revoir en profondeur Parall lement doivent tre r examin es les fonctions d ins pection de sorte qu elles ne se limitent pas la recherche des fautes mais jouent tout leur r le de mani re constructive dans le d veloppe ment de la qualit Enfin les fonctions d expertise qualit consultant auditeur responsable qualit devront tre d velopp es et organis es Sur ces diff re

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