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1. 102 1 2 Quatre conditions de r ussite 103 1 2 1 Les outils de recueil et de gestion des informations sur les ressources humaines doivent tre harmonis s 103 1 2 2 L interconnexion des r seaux de gestionnaires des ressources h man s ru Ne en en EE E rare 103 1 2 3 Un quilibre entre impulsion politique et les n cessaires autonomies de gestion 104 1 2 4 Un dialogue social pragmatique 104 2 2 2 3 2 4 3 1 3 2 4 2 43 4 4 4 5 Les structures au niveau central 105 Combiner gestion aux niveaux central et local par une d marche pragmatique et interactive 105 Un pr alable un diagnostic de l existant r alis selon une d marche projet professionnelle et l g re 107 Coordonner au niveau central les tudes de la GPEEC pour pr parer les arbitrages concernant les red ploiements 109 Professionnaliser les directions du personnel 110 2 4 1 Cr er une incitation la bonne gestion des ressources humaines 1 10 2 4 2 Revaloriser l entretien individuel d valuation des agents voire dans certains cas l instaurer 111 2 4 3 Dote
2. 87 GPEEC et r gles budg taires 91 4 2 1 La r gulation budg taire source d incertitude d stabilisante 91 4 2 2 La GPEEC machine r duire les effectifs 92 4 2 3 La r gulation budg taire n est cependant sensible qu la marge 92 4 2 4 mais ne serait ce pas le syst me budg taire lui m me qui freine la mise en uvre de la gestion pr visionnelle 93 La contractualisation des moyens et des personnels permet de surmonter les limites du d bat budg taire 96 La r ticence la GPEEC reflet de la situation de la GRH dans l administration a A ipen age a S aa 99 Chapitre 5 Propositions pour la mise en uvre op rationnelle d une gestion pr visionnelle 101 1 Une philosophie g n rale et la reconnaissance de quatre conditions d F MSS IE Rd Ans ete nie nes SOSE tape Eu 101 1 1 Une philosophie g n rale fond e sur trois objectifs d concentration pilotage et rusticit 101 1 1 1 D concentration de la gestion des ressources humaines 101 1 1 2 Pilotage central par le contr le de gestion plut t que gestion centralis e des ressources humaines 102 1 1 3 La rusticit rapidement op rationnelle doit tre pr f r e la sophistication inapplicable
3. Une r flexion approfondie sur la r vision des proc dures de mutation mais aussi sur la d concentration de la gestion du personnel voire des recrutements et sur la cr ation d incitations efficaces la localisation dans des r gions traditionnellement moins attractives constituent alors autant de pr alables pour pouvoir g rer et pr voir les effets de la d mographie De m me une valuation des mesures d j prises en mati re de mutation par l ducation nationale pourrait tre men e pour en corriger les ventuelles imperfections ou au contraire les g n raliser d autres minist res En m me temps il faut continuer faire voluer l allocation des ressources humaines existantes pour qu elles r pondent mieux aux attentes des usagers 5 Les autres d fis pour la fonction publique de l tat au XXI si cle 5 1 R pondre aux attentes des usagers et satisfaire des besoins nouveaux 5 1 1 L exigence d efficacit L opinion publique et avec elle la presse a p riodiquement tendance incriminer les fonctionnaires en m me temps qu elle para t attach e leur statut et qu elle juge favorablement certaines professions La comparaison avec le secteur priv aboutit notamment pr senter l tat comme un mauvais employeur Premier employeur du pays premi re soci t de services il g re son personnel dans la plus extr me confusion dans la plus grande discr tion
4. 67 3 4 2 Les effets pervers des bar mes de charge 68 3 4 3 Quelques exemples des effets du mouvement de d part la retrait s mirent orne et E 69 3 5 Des exp riences qui montrent les moyens de g rer les mutations 72 Chapitre 4 La gestion pr visionnelle une r alit multivoque 77 1 Les tapes de la gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences rappels et m thode 77 1 1 Le concept et les objectifs 77 1 2 La m thodologie d une d marche de GPEEC 78 2 Ce que GPEEC veut actuellement dire dans le secteur public une r alit multivoque et des r alisations limit es 80 2 1 Une d marche d j ancienne 80 2 2 D j quelques r alisations dans la sph re publique 82 2 3 Un concept multivoque 82 3 La GPEEC aboutissement de la GRH 84 3 1 Du bon usage des r pertoires de m tiers 85 3 2 La GPEEC stade ultime de la gestion des ressources humaines 86 4 1 4 2 4 3 44 Le contexte g n ral de la GRH publique un handicap la mise en uvre d une d marche GPEEC ses 87 Un manque d incitation politique
5. le suivi l valuation la validation et la diffusion des exp riences l animation du r seau en termes de management organisation de dispositifs d changes et de communication entre et avec les services d concentr s valorisation des innovations et des innovateurs etc le suivi de la production des instructions et circulaires des directions d administrations centrales pour s assurer de leur compatibilit avec les priorit s fix es aux services d concentr s la gestion de l encadrement sup rieur des services d concentr s le suivi de l activit des services d concentr s l valuation des r sultats et les propositions d actions correctrices Positionnement de la structure de pilotage des services d concentr s Lorsqu il existe des directions d objectifs et de moyens comme par exemple la direction g n rale de la comptabilit publique et la DGI la structure charg e du pilotage des services d concentr s devrait tre rattach e au directeur g n ral Ce cas est cependant exceptionnel En g n ral les services d concentr s d un minist re sont charg s de la mise en uvre de politiques relevant de la responsabilit de plusieurs directions d administration centrale Il est donc indispensable qu elles s impliquent toutes dans cette fonction de pilotage d s lors qu il n existe pas de secr tariat g n ral L organisation du pilotage doit alors repo
6. 1 Dans son dernier rapport particulier de d cembre 1999 sur la fonction publique la Cour note La plus importante de ces transgressions est constitu e par la notification non formalis e aux services gestionnaires d autorisations d emplois exc dant les autorisations ouvertes par les lois de finances pratique connue sous la d nomination de surnombres Les surnombres provenant de d cisions gouvernementales dont les modalit s sont donc variables recouvrent deux cat gories de violations de gravit in gale des autorisations budg taires d passement global des emplois ouverts pour un minist re plus exactement une section budg taire consid r ou d passements par grade par corps ou par cat gorie A B ou C gag s par des vacances d emplois Dans tous les cas l autorisation donn e par le Parlement est transgress e e elle devrait tre r serv e l accueil en mobilit d agents venant d une autre fonction publique ou d un autre minist re e son b n fice devrait tre r serv l accueil en d tachement d agents ayant d j une certaine anciennet dans leur grade afin d viter de cr er une bourse occulte de promotions D autre part ce m canisme pourrait se heurter la tradition de la pr sentation des emplois budg taire en loi de finances Il n cessitera en effet de pr senter une fraction des emplois budg taires sans diff rencier leur grade Cepe
7. Les responsables s taient fix s pour objectif de tenir compte de la sp cificit des fonctions accomplies par chaque service et de leur rythme de travail effectif La r duction du temps de travail a t l occasion de discuter avec les syndicats et avec chacun des agents de l organisation du travail et de son am lioration D un point de vue quantitatif ARTT peut donc influencer directement le niveau des effectifs Elle doit tre int gr e comme variable de la gestion pr visionnelle D un point de vue qualitatif la gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences trouve dans l am nagement et la r duction du temps de travail un champ d exercice qui lui conf re une pleine l gitimit C est en effet en prenant en compte les agents en tant qu individus en discutant du contenu des t ches et de leur signification mais aussi de l ad quation de leur comp tence leur emploi que l on pourra parvenir am nager ou r duire le temps de travail sans surco t net pour la collectivit tout en conservant un service public performant et de qualit Chapitre 3 Les sp cificit s de la gestion des ressources humaines publiques en France 6 Une modernisation qui doit s inscrire dans les traditions de la fonction publique fran aise Les r gles qui d terminent le syst me fran ais de fonction publique ont des fondements philosophiques des raisons historiques ou ob issent des n cessit s politiq
8. Il est apparu utile de combiner une approche sectorielle concr te avec des analyses transversales en faisant appel la fois des gestionnaires de personnel et des experts observateurs de la gestion de la fonction publique plus ou moins engag s dans son fonctionnement Par ailleurs la comparaison avec les volutions de nos partenaires voire l analyse de la singularit des pratiques fran aises a toujours t pr sente gr ce notamment la pr sence d un expert de l OCDE au sein du groupe th matique La r flexion du groupe th matique s est nourrie de la combinaison de deux approches 1 Voir la liste des membres du groupe th matique en annexe 1 2 Voir la liste des personnalit s auditionn es par le groupe ou le rapporteur en annexe 2 Le groupe a analys les politiques suivies dans un chantillon d administrations Celles ci se sont r parties en trois cat gories Parmi les minist res ayant d j fait l objet en 1996 d une mission d inspection conjointe sur le th me de la gestion pr visionnelle sous la direction de Marie Th r se Join Lambert trois d partements ont t nouveau analys s Alors que le constat dress par ce rapport tait relativement s v re il a t instructif d valuer les progr s ou plus certainement les raisons pour lesquelles beaucoup de choses n avaient gu re chang Ont t ainsi tudi s les minist res de l Int rieur gestion
9. chelle indiciaire statutaire et donc par une baisse de la r mun ration sauf en cas de compensation par le traitement indemnitaire cet gard on notera la pratique de la direction du budget qui limite les avantages de d tachement 15 maximum en vertu d une simple circulaire sauf situation individuelle Par ailleurs la diversit et l opacit des r gimes indemnitaires constituent le principal obstacle financier la mobilit L existence de quelques 1500 r gimes indemnitaires rend le d tachement vers un minist re moins g n reux en termes de prime particuli rement peu attirant pour un agent Par ailleurs l opacit traditionnelle des r gimes indemnitaires minist riels peut freiner la demande spontan e de mobilit Cette situation devrait cependant voluer avec les mesures r centes am liorant la transparence des fonds de concours et des indemnit s Les instruments destin s compenser les pertes de revenu ou les surco ts li s la mobilit g ographique restent insuffisants Ainsi les aides financi res la 166 Ent te impaire d localisation de l ordre de 40 000 francs en moyenne sont peu incitatives et ne r glent en rien le probl me majeur de la perte d emploi du conjoint surtout lorsque celui ci n est pas fonctionnaire Par ailleurs le co t du d m nagement contribue limiter l attrait de la mobilit g ographique bien que des dispositions r centes aient t in
10. laisser partir un de ses agents en d tachement m me si le caract re d int r t g n ral de la mission en cause tait vident Si ces dysfonctionnements paraissent pathologiques ils n en ont pas moins pour leurs auteurs une certaine rationalit au regard de leurs contraintes et de leurs objectifs Cependant de telles pratiques sont de moins en moins bien accept es par ceux qui les subissent que ce soient les agents qui en sont les victimes ou les gestionnaires qui doivent y r pondre Elles seront de moins en moins supportables pour l ensemble de l organisation pour des raisons de co t et d efficacit mais aussi parce que les agents mieux form s sont plus exigeants sur les m thodes de gestion qui leur sont appliqu es La GPEEC peut contribuer limiter ce type de ph nom nes qui peuvent para tre aberrants 8 3 Les besoins en comp tence ont t principalement satisfaits par les recrutements Les effectifs de la fonction publique de l tat ont ainsi contin ment cr au cours des derni res d cennies comme d ailleurs ceux de l ensemble des trois fonctions publiques mais un rythme moindre Graphique 7 Evolutions des effectifs des trois fonctions publiques Base 100 1980 source DGAFP 140 minist res civils 135 FPE dont P amp T ou Poste et F Telecom FPT 1307 FPH Fonction publique totale 125 120 115 L a
11. Cette volution heurt e est pour une part le fruit d une politique de recrutements qui a longtemps privil gi les cadres aux cadres B et aux agents d ex cution C pour des raisons fonctionnelles accroissement de la technicit des t ches requalification statutaires mais aussi pour faire face des bosses de recrutements dans les p riodes ant rieures Tableau 4 Structure relative des emplois et des concours externes pour les cat gories A et B Ann e 1997 Effectifs r els de l tat Postes offerts Cat gories hors aux concours externes ducation nationale hors ducation nationale A 46 43 B 54 57 Source La fonction publique et la r forme de l tat mars 1998 mars 1999 DGAFP La Documentation fran aise 1999 Diversit des situations au sein d un m me minist re La d mographie est en outre tr s diverse au sein m me des minist res entre NE 2 cat gorie ou entre corps Au minist re des Affaires trang res par exemple la situation d mographique des diff rentes cat gories est tr s contrast e Contrairement la moyenne des 1 Notamment dans les ann es 1980 1990 il a fallu proc der des recrutements importants d enseignants pour faire face la massification de l enseignement mais aussi compenser les d parts massifs des enseignants recrut s dans les ann es 1960 2 Les cas cit s dans ce paragraphe le sont titre d exemp
12. agent au cours duquel le gestionnaire peut rechercher la motivation de celui ci et lui adresser des signaux sur son volution professionnelle La logique de carri re peut galement constituer une puissante incitation la gestion pr visionnelle puisqu elle permet de d terminer long terme et l ann e pr s quel niveau statutaire et quelle r mun ration atteindra l agent C est donc par la pratique d une GRH active que s op re la conciliation entre l application des garanties du statut et l adaptation aux besoins du service et aux imp ratifs d efficacit Les administrations publiques fran aises ne disposent donc pas de certaines marges de man uvre des entreprises priv es pour pouvoir adapter tout moment et rapidement leurs ressources humaines aux besoins des usagers Ceci est sans doute un avantage pour assurer la permanence et la neutralit des missions publiques Cependant cette diff rence milite a fortiori pour que les organismes publics soumis au statut se dotent d un appareil de pr vision des besoins de m canismes d anticipation en mati re de GRH et donc d une GPEEC orient e vers l action gr ce l utilisation des trois variables dont ils disposent la formation le recrutement et la mobilit 7 Un chemin de r forme diff rent des autres pays d velopp s Ces volutions d mographiques et ces d fis ne sont cependant pas tous sp cifiques la France Ils concernent ga
13. ailleurs l chelon gestionnaire Les directeurs des ressources humaines des minist res sont en effet relativement peu impliqu s dans la d finition de la strat gie de leur minist re et peu associ s aux politiques des directions op rationnelles Au contraire dans les grandes entreprises les directeurs des ressources humaines sont de plus en plus souvent int gr s aux comit s de direction et la d finition des options strat giques en liaison avec les directions op rationnelles Le probl me soulev par l intervention du politique en amont de la r flexion sur la GPEEC est relativement complexe D un c t trop de gestionnaires font du d sint r t de l chelon politique un pr texte l inertie D un autre c t un investissement trop important du politique au d but du projet risque de d clencher des r actions aux effets n gatifs elles m mes de nature politique Suivant le niveau de la d cision on peut craindre des critiques des instances politiques partisanes de l autre bord une opposition des organisations syndicales une initiative du ministre le scepticisme des m dias qui voient mati re commentaires dans tout processus de changement etc Au contraire on peut se demander si le relatif d sengagement de l chelon politique n est pas parfois un atout pour la conduite de la r forme Il garantit celle ci une neutralit politique Il permet l exp rimentation locale Il
14. conomiques que les services publics fournis par l tat La FPT est dans une situation galement tr s diff rente avec une construction statutaire sp cifique en cadres d emploi et une relation particuli re avec l chelon politique Dans ces conditions il aurait t artificiel de traiter les trois fonctions publiques de la m me fa on Au contraire ce rapport traite avant tout de la GPEEC dans la seule fonction publique de l tat Les propositions ont vocation s appliquer exclusivement celle ci lorsqu il n en est pas sp cifi autrement Cependant il est utile de b n ficier des exp riences des autres fonctions publiques ou de comparer les d marches qui y ont lieu avec celles de la FPE Ainsi des repr sentants de ces fonctions publiques ont particip et ont t associ s aux travaux du groupe th matique Les deux autres fonctions publiques sont ainsi introduites titre d exemple ou de comparaison dans une d marche de fertilisation crois e et de partage d exp riences Par ailleurs cette analyse n emp che pas la reprise par les gestionnaires territoriaux ou hospitaliers des recommandations Celles ci ont certes t labor es pour un cadre tatique mais pourraient souvent tre tendues avec profit aux deux autres fonctions publiques Enfin la bonne gestion des ressources humaines des trois fonctions publiques suppose une mobilit des agents entre elles qui peut tre facilit e
15. croissance r elle du PIB 0 an en moyenne L croissance r elle du PIB 1 an en moyenne 1 Recettes nettes de l tat recettes fiscales et non fiscales nettes apr s pr l vements au profit des collectivit s locales et des Communaut s europ ennes Hypoth ses Part des recettes nettes de l tat constantes dans le PIB Inflation 1 an effectifs constants volution des r mun rations sc nario de r f rence de la Direction du Budget cat goriel 0 6 an GVT solde an 1998 2000 0 84 2000 05 0 50 2005 10 0 3 revalorisation du point index e uniquement sur l inflation 1 d inflation induit 1 d augmentation du point en masse soit 0 9 d augmentation des d penses induites volution des retraites hypoth ses du rapport de J M Charpin R f rences 1998 PLF 1999 158 Ent te impaire Annexe 6 La mobilit La mobilit r pond pour l tat quatre enjeux principaux elle favorise l ad quation dans le temps et l espace entre les comp tences des agents publics et les missions de l tat en suscitant une meilleure r partition g ographique elle permet d am liorer la capacit des agents publics travailler ensemble en largissant la culture administrative des agents elle constitue un levier efficace pour l adaptation des agents aux changements continus de leur environnement Elle repr sente ainsi un outil de
16. des sources de savoir multiples La fronti re entre l usager et le fonctionnaire conna t galement de profonds changements Comme plusieurs services administratifs en font d j l exp rience ce ph nom ne a des cons quences la fois qualitatives et quantitatives D un point de vue qualitatif l introduction de l instrument modifie notamment la fronti re entre information et service L interactivit cr e un besoin transactionnel d s qu il y a demande d information En outre elle redonne aux citoyens les moyens d tre des acteurs du service public L administration et ses agents ne pourront plus se contenter d adapter des attitudes prescriptives et autoritaires elles devront n gocier et rendre acceptables leurs d cisions car ces derni res devront tre de plus en plus transparentes Par ailleurs r pondre cette demande d interactivit suppose des changements quantitatifs Chaque service public doit mettre en place les moyens et les proc dures pour acc l rer le temps de r ponse aux demandes des usagers et donner plus de transparence aux d lais de traitement des dossiers L administration pourrait rester l cart de cette demande d interactivit et d instantan it des usagers Notamment compte tenu du taux de p n tration encore faible des TIC parmi le grand public l tat devra toujours entretenir des modes traditionnels de fourniture de service Cependant
17. ne sont certes que potentielles ou plut t en germe dans le cadre juridique actuel La r forme en cours de l ing nierie publique montre que ces questions ne sont cependant pas exclusivement th oriques Elles seraient en tous cas lourdes de cons quences en mati re de format du service public et donc d effectifs mais aussi sur l volution du cadre r glementaire applicable la fonction publique Par ailleurs et en sens contraire la dimension europ enne induit d j des modifications profondes dans l activit de certaines administrations Effet de la r forme de la PAC sur le minist re de l Agriculture Ainsi la r forme globale de la politique agricole commune partir de 1993 a boulevers et les missions du minist re de l Agriculture et l organisation des directions d partementales de l agriculture et de la for t La nouvelle PAC leur a confi un r le majeur de dispensateur de cr dits aux agriculteurs le volume de ce type d intervention passant de quelques milliards plus de 50 milliards de F en un laps de temps tr s court Une telle volution des missions a conduit rechercher des comp tences nouvelles en mati re d accueil du public de gestion financi re et comptable etc Enfin la dimension europ enne pourrait galement ouvrir des perspectives en mati re de mutualisation des comp tences ou de travail en commun avec les fonctions publiques des autres tats membres
18. novembre 1999 F Pallez Ecole de Paris Synth ses ron ot es La combinaison de cette situation avec l accroissement des flux de d parts la retraite risque alors de cr er de tr s fortes perturbations au sein de certains minist res Mouvements g ographiques et d parts la retraite l Education nationale Pour l ducation nationale par exemple les d parts la retraite vont ainsi se traduire par une acc l ration de la rotation g ographique des enseignants du secondaire sur l ensemble du territoire Les d parts la retraite en nombre important et sur une courte p riode des enseignants ayant obtenu leur mutation dans le Sud Ouest de la France vont se traduire toutes choses gales par ailleurs et notamment modalit s de mutation inchang es par un mouvement d aspiration de jeunes enseignants nomm s dans le Nord Est et en attente de mutation Il faudra alors g rer ce mouvement qui s acc l rera tout en pourvoyant les postes des acad mies du Nord Est traditionnellement moins attractives La rentr e scolaire 1999 2000 a semble t il fait appara tre les premiers dysfonctionnements dus ce ph nom ne Dans un second temps cette aspiration d enseignants relativement jeunes dans les d partements du Sud Ouest bloquera pour une longue p riode les possibilit s de mutations des g n rations suivantes originaires de ces m mes r gions et nomm s dans les acad mies du Nord
19. trang res Coop ration 2 Par exemple fusion des inspections de la formation professionnelle et du travail 3 Cas de la fili re administrative de l Aviation civile r form s cependant dans le cadre particulier de protocoles sociaux s appliquant ce secteur qui peut le d motiver dans son initiative de mobilit Par ailleurs dans le minist re d origine tant les gestionnaires que les repr sentants des agents du corps d origine ont la plus grande difficult suivre et d fendre l agent en mobilit L agent n est donc pas incit la mobilit Au niveau microscopique cela peut aller l encontre d un enrichissement professionnel mutuel et de l agent et des administrations d accueil et d origine qui perdent tous une occasion de fertilisation crois e Au niveau macroscopique ce type de r action limite les red ploiements d agents notamment de cat gorie C entre administrations sur un m me bassin d emplois Les mouvements d agents compl mentaires de l Agriculture et de La Poste en Ile de France Par exemple le minist re de l Agriculture prouve beaucoup de difficult s pourvoir ses emplois en agents administratifs de cat gorie C dans les d partements du pourtour de l Ile de France alors qu au m me moment La Poste cherche r sorber des sureffectifs dans l ensemble des bureaux de ces m mes d partements Cependant le red ploiement de ces agents est l
20. vite parfois de dramatiser des changements de m thodes ou de structures Cependant compte tenu de l absence en France de consensus multipartisan sur la gestion de la fonction publique comme l ont montr les crises r centes sur le sujet en d finitive une impulsion de l chelon politique est au minimum n cessaire dans la phase de mise en uvre ou de g n ralisation de la r forme mais elle doit intervenir sur la base d une sensibilisation pr alable et d une d finition de la strat gie suivre soigneusement pr par e 1 Cf Gestion des ressources humaines dans l administration La Documentation fran aise ao t 1999 pr cit 2 Voir les pol miques partisanes relatives la suspension du moratoire de la fermeture des services publics ruraux ou au plan de r organisation police gendarmerie Cette impulsion politique pourrait trouver le cadre de son expression dans les plans pluriannuels de modernisation PPM pr vus pour chaque minist re par la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 Ces plans peuvent le cas ch ant d boucher sur une contractualisation des moyens et des effectifs entre le minist re ou l organisme concern d une part et d autre part la DGAFP et la direction du Budget Si l aspect de contractualisation budg taire est rest relativement peu explor presque tous les minist res ont la date de la r daction de ce rapport remis un PPM Ain
21. 141 Annexe 4 La politique de gestion des agents de France T l com 147 Annexe 5 Simulation conomique de l volution des d penses de fonction publique de l Etat 151 Annexe 6 La mobilit 161 Introduction La gestion de l emploi public dans un contexte de profond renouvellement d mographique et d adaptation de nouvelles missions et de nouvelles priorit s n cessite aujourd hui encore plus qu hier de doter les administrations d une capacit d velopper une v ritable gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences Cette dimension particuli re de la gestion de l emploi public que constitue la gestion pr visionnelle tait le th me que le pr sent groupe de travail avait la charge d tudier dans le cadre de la mission g n rale confi e M Bernard Cieutat par le Commissaire au Plan Ayant analys les difficult s rencontr es dans le secteur public depuis une dizaine d ann es pour rendre op rationnelles les d marches de gestion pr visionnelle le groupe la lumi re des exp riences r ussies insiste sur l id e que la gestion pr visionnelle doit tre partie int grante d une politique de gestion des ressources humaines et ne saurait se r duire la seule introduction d outils Aussi le rapport consacre t 11 une part importante de ses d veloppements aux sp cificit s de la gestion des ressources humaine
22. 2 1 3 Les attentes des fonctionnaires Encadrement et parit a La dimension europ enne L introduction des technologies et des r seaux num riques 2 4 1 Une forte progression des usages et de l quipement les TIC sont d j une r alit 2 4 2 Une nouvelle organisation du travail 2 4 3 Les TIC modifient les t ches et donc les emplois 2 4 4 Une nouvelle d finition des hi rarchies 2 4 5 De nouvelles relations avec les usagers 2 4 6 Des sains d efficacit ss s same osammenannener riens 2 4 7 La GRH publique et les TIC 2 L am nagement du temps de travail Chapitre 3 Les sp cificit s de la gestion des ressources humaines publiques en France 1 Une modernisation qui doit s inscrire dans les traditions de la fonction publique fran aise 2 Un chemin de r forme diff rent des autres pays d velopp s 2 1 Un vaste mouvement de r formes en profondeur chez l ensemble de nos partenaires industrialis s 2 1 1 Abandon progressif des r gles sp cifiques de la fonction publique au profit de l app
23. Ceci traduit simplement que l ensemble de la d pense induite n est pas index e sur le point Cependant compte tenu de l volution historique du point cette hypoth se reste raisonnable e volution du GVT solde est de 0 84 en 1999 puis de 0 5 par an de 2000 2005 puis 0 3 de 2005 2010 L volution des mesures cat gorielles est de 0 6 par an de 1999 2010 Ceci correspond au sc nario de r f rence de la direction du Budget Cependant l volution du GVT solde est difficilement pr visible en l absence de pr vision fiable et compte tenu de l incertitude sur les cons quences de l effet de noria 155 Composition du groupe th matique e par construction les effectifs sont constants ce qui correspond la politique actuellement suivie et les d parts la retraite sont compens s nombre pour nombre et essentiellement par des recrutements de d butants e la part des recettes nettes de l tat dans le produit int rieur brut est constante Il s agit d une hypoth se forte qui ne tient pas compte de deux ph nom nes En premier lieu cette hypoth se ne tient pas compte du d calage qui existe entre l activit et les recettes nettes de l tat c est dire la somme des recettes fiscales et non fiscales apr s pr l vements au profit des collectivit s locales et des Communaut s europ ennes Or ce d calage peut tre important comme le montre le graphique
24. concentr s de l Etat avril 1995 ron ot 14 3 Coordonner au niveau central les tudes de GPEEC pour pr parer les arbitrages concernant les red ploiements Il est n cessaire de r former l organisation interminist rielle de l animation et de la coordination en mati re de fonction publique d une part au niveau de l information et des tudes d autre part au niveau des arbitrages budg taires Une structure interminist rielle Budget DGAFP la fois l g re mais situ e dans un lieu central pourrait tre cr e pour am liorer le niveau et la coordination de l information Devrait galement tre renforc e la dimension interminist rielle de la pr paration des arbitrages du Premier ministre en mati re de gestion interminist rielle et de red ploiement des emplois et des comp tences Le positionnement institutionnel de cette structure devrait se concevoir en lien avec celui de l observatoire de l emploi public et la r flexion sur le r le de la DGAFP En effet cette structure devra la fois disposer d un champ d action interminist riel mais aussi d une grande ind pendance afin de gagner une cr dibilit et une l gitimit non seulement parmi les gestionnaires des fonctions publiques mais aussi dans la soci t Le fonctionnement de cette structure devrait proc der d une relation g n rale de confiance qui doit s tablir entre politique et gestionnaire Le politique doit in
25. culturelle de l organisation e Projection moyen terme de l volution des ressources humaines en appliquant les m mes comportements que ceux enregistr s actuellement turn over modalit s de d part la retraite selon un sc nario fil de l eau Identification et analyse des facteurs d volution e Traduction de ces volutions en besoins futurs en effectif par emploi et par comp tence Il s agit de l tape souvent la plus difficile e Analyse des carts entre les projections r sultant du sc nario fil de l eau et du sc nario selon les volutions futures tant en termes quantitatifs que qualitatifs e laboration d une politique de r duction des carts au moyen des outils traditionnels formation promotion mobilit recrutements etc L analyse et la pr vision des volutions futures doivent s appuyer sur la technique des sc narios et sur la recherche de d nominateurs communs aux Sc narios certain probable et al atoire L analyse des carts avec la situation r elle s effectue en effet par sc nario les carts avec la pr vision issue du sc nario certain doivent tre r duits tout de suite les carts avec le sc nario probable exigent la mise en place de dispositifs de correction dont la mise en uvre n est cependant pas pr vue imm diatement les carts avec le sc nario al atoire sont identifi s et permetten
26. gales de promouvoir parit des agents titulaires f minins avant un d lai important sauf modifier les conditions d ge de recrutement ou d anciennet de promotions Aussi le gouvernement s est donn comme objectif d atteindre progressivement une repr sentation quilibr e des femmes au sein de l encadrement sup rieur de l tat Le Premier ministre par circulaire du 6 mars 2000 a prescrit la mise en uvre dans chaque minist re d un plan pluriannuel d am lioration de l acc s des femmes aux emplois et postes d encadrement sup rieur Il y a donc une composante de la gestion pr visionnelle mettre en place pour mettre en uvre une plus grande repr sentation f minine dans l encadrement 5 3 La dimension europ enne Comme l indique le rapport du groupe pr sid par Bernard Cieutat la dimension europ enne est d j pr sente dans la fonction publique de l tat deux niveaux e D une part l ouverture des corps aux ressortissants communautaires est croissante au moins du point de vue statutaire En effet du point de vue quantitatif cette ouverture certes croissante reste marginale e D autre part reste encore faire l adaptation de l encadrement public au transfert des centres de d cision vers les instances communautaires en organisant sa repr sentation dans les personnels communautaires et en le formant la gestion des politiques communautaires Cependant la dimension commu
27. la d cision politique doivent parfois tre absorb s par les gestionnaires de personnel qui en retour ne b n ficient pas d une vision long terme des imp ratifs politiques Cette adaptation la contrainte politique si elle est difficile et d stabilisante reste n anmoins possible m me dans le cadre des r gles statutaires Le recrutement sp cifique d ing nieurs des travaux publics affect s la politique de la ville Peu apr s la cr ation du minist re de la Ville le ministre en charge souha ita marquer les esprits en prenant une mesure forte montrant le renforcement des effectifs consacr s cette politique Plut t que d affecter aux programmes villes une promotion enti re d ing nieurs 20 l ves sortie de l cole des Ponts et Chauss es il pr f ra nommer 250 nouveaux ing nieurs des travaux publics de l tat ITPE Ces recrutements sur des m tiers nouveaux prirent une forme sp cifique Apr s une identification des sp cialit s universitaires requises des conseillers en communication furent utilis s pour cibler la publicit n cessaire au recrutement de professionnels Le jury d admission re ut une formation sp cifique pour ce concours sur titre et sur entretien Les candidats re us furent ensuite dispens s de la formation donn e l cole des TPE et affect s dans les services d concentr s directement lors de leur admission La mise en place de ces agents put avoir lieu en si
28. outils sophistiqu s tels que les r pertoires des m tiers ou des logiciels complexes Leur mise en uvre a t lourde voire impossible et trop lente pour suivre les alternances politiques et manag riales En d finitive ces exp riences se sont souvent sold es par des checs d moralisants pour les responsables qui y avaient beaucoup investi Il est donc pr f rable de b tir rapidement des outils et des proc dures simples mais robustes et accept es par toutes les parties Ces techniques doivent tre d embl e consid r es comme volutives D une part leur application doit faire l objet d un dialogue r gulier avec les repr sentants du personnel D autre part les indicateurs de r sultat notamment doivent tre en constante volution la fois pour mieux prendre en compte l am lioration de l information et les retours d exp rience mais aussi prendre en compte les inflexions des politiques publiques et viter le risque d al a moral leur contournement par des strat gies d adaptation La comparaison entre les exp riences de l quipement et de l ducation nationale montre que si celui ci s est concentr avant tout sur les moyens et peu sur les objectifs celle l s est trop int ress e aux objectifs et pas assez aux moyens Il faut donc un quilibre entre les deux dimensions 13 2 Quatre conditions de r ussite Au moins quatre conditions de r ussite la mise en uvr
29. t suivies d effet et si les constats du rapport de Marie Th r se Join Lambert restent toujours d actualit c est en grande partie d au fait que le sens imm diat des termes employ s a pu laisser croire qu ils apportaient une r ponse technique l o en r alit ils ouvraient de nouvelles questions sur l organisation et la gestion Dans une certaine mesure c est d ailleurs ce dont le rapport cit prenait acte l oppos d une d marche uniformisante particuli rement peu adapt e la diversit des minist res et la situation pr sente la mission pr conise une dynamique de d veloppement de la gestion pr visionnelle des emplois fond e sur une d marche contractuelle Cette logique prend en compte la sp cificit de chacun des minist res en mati re d emplois En effet le contenu sous forme d objectifs et de m thode de cette notion d pend des options strat giques de celui qui l utilise Elle n est pas d finie par une seule technique ou par un seul ensemble de techniques mais par l objectif qu elle poursuit Les conclusions du rapport pr sent par Marie Th r se Join Lambert restent donc d actualit La mission ne croit pas possible l adoption d une m thodologie commune et d conseille un sch ma pr visionnel unique fortiori s il tait demand la m me ann e pour tous les minist res L ampleur de ce travail sur une aussi courte p riode ne pourrait condu
30. capacit fournir les services publics il sera sans doute indispensable d largir la palette des instruments disponibles 15 2 1 La sortie de l activit du secteur public analyser le mode d emploi de l externalisation Ainsi dans certains cas il pourra tre plus opportun de faire appel des fournisseurs externes au service public pour effectuer certaines t ches Il pourra s agir d externaliser des t ches de logistique voire galement de charger une entit ext rieure de fournir l ensemble de la prestation de service public Le recours la sous traitance priv e n est qu une des modalit s envisageables au m me titre que des prestations crois es entre administrations Or l externalisation est parfois frein e par une certaine m connaissance de ses effets et des bonnes pratiques d velopper Il importe donc de mettre en vidence les conditions dans lesquelles une entit externe peut fournir l ensemble de la prestation sans que la qualit du service public soit mise en cause Une tude sur un chantillon large d administrations tant de l tat que territoriales ou hospitali res pourrait mettre en vidence un mode d emploi de l externalisation de certaines activit s et les conditions dans lesquelles celle ci doit tre d finie suivie et contr l e pour garantir la qualit du service public 15 2 2 Ne pas exclure l existence d op rateurs publics diversif
31. communication peuvent faire l objet d un traitement selon deux axes e d une part des mesures doivent tre prises pour faciliter leur implantation dans les organisations et en particulier pour faciliter l adaptation des comp tences individuelles leur utilisation e d autre part elles peuvent constituer une occasion de modernisation de la gestion des relations humaines Plan et programmes de formation continue devront tre d finis en fonction la fois des projets d utilisation des technologies de l information et de la communication dans les services et des projets personnels La ma trise des quipements est en effet n cessaire la fois pour assurer une utilisation efficace et pour conserver chacun sa place dans l organisation g n rale des services publics L utilisation en mode push et l interactivit des TIC pourraient tre utilis es pour faciliter certaines op rations de gestion et notamment favoriser la mobilit fonctionnelle Plut t que de simplement num riser les bourses d emplois existantes et laisser les agents dans une d marche passive de recherche d information l internet permettrait par exemple ceux ci de transmettre leur profil de comp tence et leurs desiderata un serveur qui les avertirait en temps r el de l existence d une demande pour tel ou tel poste De m me une telle d marche interactive pourrait tre d velopp e entre g
32. de la masse salariale 1 9 milliard de 1 Cong en Alternance de Progression Professionnelle pour lavenir 148 Ent te impaire francs en 1996 7 50 et 1 75 milliard de francs 6 7 Elle concerne pr s de 100 000 salari s par an 105 000 en 1997 La diminution du budget formation traduit une am lioration de son efficacit et donc une baisse des co ts Une d concentration pouss e La d concentration de la GRH a t privil gi e d s le d but de la r forme La GPEEC est effectu e au niveau du bassin d emploi g n ralement la direction r gionale Le responsable local est tr s libre dans le choix des instruments et des moyens de satisfaire ses besoins Il peut n gocier avec d autres directeurs r gionaux sous r serve d une priorit toujours accord e aux agents du bassin d emploi La GRH au niveau central est organis e selon le principe de subsidiarit Des organismes nationaux de soutien sp cialis s r partis dans certains points du territoire servent de support logistique aux gestionnaires Un Institut des m tiers de France T l com vient assurer une veille prospective Pr sid par une personnalit ind pendante il regroupe les repr sentants du personnel et la DRH mais n a aucune fonction de n gociation Par ailleurs une direction du d veloppement des cadres cr e au sein de la DRE est charg e de d finir la politique de gestion des cadres sup r
33. donc sur des objectifs de performance et non plus sur des niveaux de consommation de moyens Les modalit s de l valuation de l action du service changent donc de m me que l valuation individuelle du gestionnaire Celui ci voit parfois sont statut devenir plus pr caire Par ailleurs le passage une logique de r sultat suppose la mise en place d indicateurs de performance de proc dures d audit voire de revues r guli res des politiques publiques 7 14 D concentration de la gestion voire contractualisation des politiques publiques Ces diff rentes volutions ont pour corollaire une grande d concentration de la gestion des politiques publiques Cette d concentration l chelon local se transforme parfois en v ritable d centralisation avec le transfert de pr rogatives importantes et des moyens n cessaires aux collectivit s locales cas r cent du Royaume Uni par exemple Par ailleurs la logique de performance s accompagne souvent d une contractualisation des politiques publiques entre l chelon politique et l chelon de mise en uvre Cette contractualisation peut supposer une mise en concurrence pr alable du secteur public avec le secteur priv cas de la Nouvelle Z lande et de l Australie La plupart de ces r formes ayant d j une anciennet suffisante des analyses de leurs effets sont maintenant disponibles au del des pr sentations officielles ou de comparaisons intern
34. du corps pr fectoral et du cadre des pr fectures de l Emploi et de la Solidarit p le sant solidarit de l Equipement du Logement et des Transports Des organismes administratifs la fois atypiques dans leur gestion et qui assurent des missions la fois novatrices et r put es prioritaires ont t analys s Ont ainsi t auditionn s les gestionnaires de la D l gation interminist rielle la ville et du minist re de l Environnement et de l Am nagement du territoire Enfin ont t analys es les exp riences de plusieurs organismes exemplaires par leurs r alisations en mati re de GPEEC ou l ampleur de la restructuration de leur gestion du personnel la Direction g n rale de Armement et plus pr cis ment la Direction des Armements terrestres transform e en GIAT SA EDF France T l com enfin la r forme que l ACOSS a men e dans les 105 URSSAF Ces analyses sectorielles ont t compl t es par l tude de sujets transversaux Les fondements et la mise en uvre de la gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences GPEEC tant dans le secteur public que dans le secteur priv ont t rappel s au d but des travaux L importance croissante prise par la relation avec le client dans les activit s de service a t soulign e travers la pr sentation de la d marche client dans les entreprises 1 La gestion pr visionnelle des emplois et de
35. duire les freins statutaires et financiers la mobilit Harmoniser en tendance les situations statutaires et indemnitaires Sil est illusoire de pr voir un alignement imm diat de l ensemble des r gimes indemnitaires il est en revanche indispensable d indiquer la direction du mouvement et de donner des signes de la d termination des autorit s politiques et des gestionnaires appliquer cette politique De m me il est illusoire de prescrire un mouvement g n ral de fusion des corps qui serait difficilement g rable Il est d ailleurs difficile de mener un bilan objectif des fusions de corps qui sont intervenues depuis 1990 Plusieurs mouvements se sont en effet conjugu s e cr ation de corps pour mettre en uvre le protocole Durafour e fusion de corps par p le administratif soit pour r unir des corps faible effectif mais exer ant des missions comparables soit pour tenir compte de rapprochement entre minist res soit pour tenir compte du rapprochement de services d concentr s e fusion plus rare au sein d un m me minist re entre corps d administration centrale et corps de services d concentr s e cr ation pour faire face des missions nouvelles cr ation de corps pour int grer des agents contractuels e multiplication des statuts d emploi Certes le mouvement de fusion de corps n est pas n cessairement une am lioration en soi selon les conditions statutaires et indem
36. et au d veloppement des nouvelles technologies de l information et de la communication e mais aussi divers aspects organisationnels tels la souplesse des organisations le contr le des volutions ainsi que la tendance l individualisation des comportements et surtout a n cessit de se recentrer sur les besoins de l usager dont le degr d exigence va croissant tant en termes de niveau de prestation qu en termes de rapport qualit prix En ce qui concerne le contexte politique deux ph nom nes doivent tre not s e absence de connotation partisane a priori de ces politiques Les r formes qui ont parfois entra n des changements drastiques comme en Australie ou en Nouvelle Z lande ont t men es tant par des gouvernements de gauche travailliste en Australie et en Nouvelle Z lande que par des gouvernements de droite conservateurs britanniques ou r publicains am ricains e ces r formes ont fait l objet d un consensus bi partisan au moins implicite Elles ont en effet t poursuivies malgr les alternances politiques par les nouveaux gouvernements conservateurs n o z landais d mocrates am ricains ou travaillistes britanniques L volution des services publics et notamment des fonctions publiques chez nos partenaires pr sente ainsi quatre constantes 7 1 1 Abandon progressif des r gles sp cifiques de la fonction publique au profit de l application du droit com
37. et dans une moindre mesure du Rh ne et de la Lorraine vers les d partements m ridionaux et c tiers La mobilit est le fait des agents plut t tr s jeunes taux de mobilit des moins de 30 ans 30 des 30 39 ans 15 et d cro t brutalement apr s le premier tiers de la carri re taux de mobilit de 8 au del de 40 ans Cette mobilit est tr s polaris e selon le niveau hi rarchique et l administration Elle est plut t le fait des cadres administratifs et techniques et du personnel de police et p nitentiaire contrairement aux enseignants et au personnel des cat gories C et D 1 Source La fonction publique de l Etat mars 1997 mars 1998 La Documentation fran aise 2 D apr s Les migrations des salari s de l Etat Economie et statistique n 44 1988 163 Composition du groupe th matique Les travaux du CRDA de l INSEE de la DGAFP et de la direction de la pr vision ont montr l in gale r partition des moyens sur le territoire relativement la population Celle ci ne r sulte pas d une analyse objective des besoins du service public La carte des taux d administration montre que les agents civils de l tat sont plut t relativement plus pr sents dans les r gions rurales et moins dens ment peupl es du centre du sud ouest de la France et dans les r gions m ridionales l inverse les r gions les moins administr es sont souvent les plus peupl es les plus
38. g n ral du Premier ministre permet notamment d assurer la mobilit interminist rielle des administrateurs civils elle s analyse comme un transfert d emploi budg taire de la DGAFP vers l administration d accueil celle ci devant le cas ch ant compl ter le diff rentiel 168 Ent te impaire indemnitaire Cette r serve g r e par la DGAFP n est toutefois dot e que de peu d emplois une dizaine environ 6 5 Autres freins Les agents qui ont cherch changer d emploi s accordent pour d noncer l insuffisante transparence des emplois vacants dans la fonction publique et la difficult d acc s l information dans ce domaine Le manque d information est tout particuli rement patent entre les minist res et entre les fonctions publiques Le d veloppement depuis quelques ann es de bourses d emploi devrait cependant contribuer augmenter cette transparence L accompagnement de la mobilit est souvent d ficient l existence de cellules de mobilit distinctes ou m me int gr es dans les cellules carri res n est pas g n ralis e Enfin la mobilit peut rendre plus al atoire la progression de carri re En effet la DRH du corps d origine assure souvent avec un engouement tr s relatif le suivi de la carri re des agents en d tachement dans un autre minist re Certains fonctionnaires se plaignent l issue d une mobilit de ne pas b n ficier de la m me carri re q
39. gu re du point de vue de la r partition globale des effectifs entre les deux sexes puisque le taux global de f minisation de la fonction publique civile de l tat tait en 1997 de 56 1 Mais ce constat quantitatif masque un traitement qualitatif fort diff rent de la place effective r serv e aux agents f minins en raison de conditions de travail et du d roulement de carri re diff rentes L application rapide d un objectif de parit soul verait des difficult s dans la gestion quantitative de l encadrement plus faiblement f minis que l ensemble de la fonction publique de l tat en particulier pour les minist res civils hors ducation nationale L arriv e rapide de femmes aux postes d encadrement dans ces minist res se heurterait en outre une d mographie d favorable les cadres A f minins tant relativement la fois moins nombreuses et moins g es que leurs homologues hommes Les d parts importants la retraite de ceux ci s ils permettront de recruter davantage de femmes en d but de carri re et donc de r quilibrer le taux de f minisation aux ges jeunes ne permettront pas exp rience et anciennet 1 44 1 des effectifs civils hors ducation nationale 48 8 du total des effectifs civils et militaires Source La fonction publique de l tat et la r forme de l tat Rapport annuel mars 1998 mars 1999 La Documentation fran aise 1999 professionnelles
40. l volution de sa r mun ration calqu e sur celle des enseignants du secteur public Elle est donc galement d termin e par l volution du point et les mesures cat gorielles appliqu es par l ducation nationale court terme cette d pense induite volue donc en fonction des param tres principaux suivants e Je GVT solde et les mesures cat gorielles e le point d indice Ainsi sur la p riode r cente on peut estimer qu un point suppl mentaire d indice induit une d pense de 0 9 de la d pense induite soit en 1998 6 4 milliards de francs de d penses suppl mentaires Outre ces deux facteurs la d pense induite est galement sensible aux dispositions concernant les effectifs d actifs comme de retrait s 1 2 Place des d penses li es au personnel dans le budget de l tat Les d penses induites occupent naturellement une place pr pond rante dans le budget de l Etat compte tenu du caract re de service de son activit 152 Ent te impaire Graphique 1 Part des d penses de fonction publique dans le budget g n ral de l Etat 1998 m R mun rations d activit O Pensions O Cotisations et prestations 23 9 sociales En Autres d penses induites 56 4 D 5 042 O Autres d penses de l Etat Charges nettes du budget g n ral en 1998 1 586 7 Mds F Sources LFI 1999 MEFI Rapport sur les r mun rations de la fonction publiq
41. la modernisation de l tat Commissariat g n ral du Plan Philippe de Gouvello inspecteur g n ral du g nie rural des eaux et for ts direction r gionale de l agriculture et de la for t Bretagne Dominique Lacambre sous directeur DGAFP Nicole Lanfranchi administrateur service de gestion publique OCDE Muriel Le Jeune chef du d partement prospective emploi comp tence Assistance publique H pitaux de Paris Sophie Mantel chef du Bureau 2A puis Thierry Pell adjoint au chef du Bureau 2 A direction du Budget minist re de l Economie des Finances et de l Industrie Philippe Navelot chef de l Observatoire social de la D fense minist re de la D fense Serge Salon inspecteur g n ral des postes et t l communications 136 Ent te impaire Annexe 2 Liste des personnalit s auditionn es Les fonctions indiqu es sont celles occup es au moment de l audition Auditions par le groupe L approche de l am nagement r duction du temps de travail au minist re de l quipement Claudine Ansel charg e de mission aupr s du directeur des personnels et services minist re de l quipement des Transports et du Logement La GPRH au minist re de l quipement Claude Azam directeur adjoint des personnels et des services minist re de 1l Equipement des Transports et du Logement La GPEEC dans le secteur public Christian Batal directeur associ Cabinet Inte
42. matique La population et les lus lui demandent la prise en charge de fonctions qui vont bien au del de la simple transmission des savoirs Avec l volution g n rale de la soci t des modalit s diff rentes de fourniture des services publics apparaissent galement externalisation et sous traitance r le croissant donn la gestion de l information publique partenariat entre diff rentes autorit s publiques etc Ces nouveaux besoins n cessitent l invention de nouveaux types de service induisant de nouvelles organisations et des comp tences in dites dans la sph re publique titre d exemple la pr sence des services publics dans les quartiers difficiles pose de redoutables questions Existe t il des comp tences sp cifiques pour exercer dans ces quartiers et si oui comment les valider et comment former les agents amen s servir dans ce contexte Doit on pr voir des conditions de travail mais aussi des caract ristiques ge ou exp riences particuli res De m me les minist res peinent reconna tre les comp tences et l apport des agents concourant la politique de la ville que ce soit au niveau du terrain ou l chelon central de la D l gation interminist rielle la ville DIV Ces sp cialistes ont des difficult s valoriser leur exp rience en tant que telle au del de leurs contacts personnels Depuis la cr ation de la DIV il y a une quinzaine d ann es c
43. mes conceptuels tudi s pr c demment plusieurs cat gories de difficult s peuvent tre mises en vidence 12 1 Un manque d incitation politique M me si de multiples occasions le discours politique a insist sur la n cessit de la GPEEC il faut reconna tre que celle ci n est pas port e comme une r elle d marche strat gique au service du public Or la GPEEC exige en premier lieu une analyse des finalit s de l action publique et donc une analyse politique de l action de l tat La gestion pr visionnelle dans la FPH La GPEEC a t pr n e dans les ann es 1990 dans la FPH Des efforts importants ont t consacr s la mise en place des outils de la GPEEC De nombreux chefs d tablissement s y sont investis Cependant en l absence d un engagement et d une strat gie clairs affirm s par les directions g n rales et les instances politiques les efforts ne se sont pas traduits par des mesures op rationnelles et ont laiss la place un certain scepticisme qu il a t difficile de surmonter l occasion de nouvelles exp riences La r forme hospitali re mise en uvre par les ordonnances de 1996 rend aujourd hui plus cr dible la d marche de GPEEC d s lors que les agences r gionales d hospitalisation jouent un r le de planification des moyens et exercent une pression sur les co ts Cette dichotomie entre les ressources humaines et la dimension politique se retrouve d
44. ne peut pas constituer une condition la promotion statutaire La gestion pr visionnelle EDF Comme de nombreuses entreprises publiques dans les ann es 1990 EDF doit s adapter un environnement de plus en plus concurrentiel EDF pr sente cependant plusieurs particularit s e Des services communs avec GDF dont la DRH mais aussi la direction de la distribution nomm e depuis 1990 EDF GDF Services 80 000 agents e EPIC son personnel est plac sous un statut unique qui n tablit cependant aucune contrainte r glementaire en mati re de r mun ration de promotion et d emplois Traditionnellement l entreprise tait organis e verticalement autour de plusieurs grandes directions op rationnelles et cloisonn es Le pr sident Roussely a souhait les rassembler en deux p les Industrie et Clients Cependant le contexte de gestion est depuis longtemps d centralis Depuis la fin des ann es 1980 le lieu principal de la gestion des ressources humaines est le centre de r sultats unit op rationnelle d environ un millier d agents qui est galement un chelon de planification strat gique et de contr le de gestion Les centres de r sultat concluent avec l chelon central des contrats pluriannuels qui quantifient les moyens et les objectifs y compris les objectifs de qualit Quelques objectifs seulement de GRH sont inclus dans le contrat la d finition de la GRH r
45. ne soit pas contrainte 13 2 3 Un quilibre entre impulsion politique et les n cessaires autonomies de gestion Les obstacles certaines r formes mais aussi en sens contraire les succ s rencontr s doivent beaucoup l quilibre complexe trouver entre d cision initiale politique et libert de la mise en uvre Il faut donc d une part que la distinction entre les niveaux soit la fois claire et partag e par les deux parties afin notamment de garantir une certaine stabilit d autre part que soient appliqu es des proc dures fiables et transparentes d information r guli re du niveau politique sur les r alisations en cours 13 2 4 Un dialogue social pragmatique Il est important de faire de la GPEEC un sujet de dialogue social D une part parce qu il s agit d une composante importante voire majeure de la gestion des ressources humaines les organisations syndicales sont totalement l gitimes s int resser ce sujet Le dialogue social ne doit donc pas tre d connect de cet l ment central de la gestion des ressources humaines D autre part il faut insister sur la composante relations sociales car pour mettre en uvre la gestion pr visionnelle il est indispensable de d velopper un dialogue social en continu et portant sur l essentiel savoir une connaissance experte et partag e des finalit s des missions des moyens plac s en leur regard et des ventuels carts pr sents et
46. nouveau mode de r gulation des services publics galement contractuel et pluriannuel mais dans lequel l autorit centrale de r gulation assigne aux prestataires de service public des objectifs en termes de performances ou de co t Annexe 1 Composition du groupe th matique Les fonctions mentionn es sont celles occup es par les membres du groupe au moment de leur d signation Pr sident Serge Vallemont ing nieur g n ral honoraire des ponts et chauss es Rapporteur Bertrand du Marais Ma tre des requ tes au Conseil d tat adjoint au chef du service de l valuation et de la modernisation de l tat Commissariat g n ral du Plan Membres Claude Azam directeur adjoint des personnels et des services minist re de l Equipement des Transports et du Logement Christian Batal directeur associ Cabinet Interface Jean Paul Biard chef du p le politique de l emploi EDF Ren Caillet directeur g n ral adjoint centre hospitalier universitaire de Lille 135 Composition du groupe th matique Florence Causs puis Claire Bodonyi chef de bureau direction des ressources humaines minist re des Affaires trang res B atrice Delemasure puis Francis Bonnet chef de bureau direction des douanes et droits indirects minist re du Budget Jean Pierre Dudezert rapporteur du groupe th matique administration des agents charg de mission service de l valuation et de
47. ographique est ainsi subie par toutes les parties Elle est subie d abord par les agents qui jeunes et sans exp rience sont envoy s en Ile de France Elle est subie ensuite par les gestionnaires des services qui voient leurs effectifs se d garnir au gr de l application uniforme des bar mes de mutation Cette inadaptation g ographique traditionnelle de la ressource humaine publique est notamment due la r partition in gale des origines g ographique des fonctionnaires certains d partements fournissant beaucoup de fonctionnaires relativement leur population totale et par rapport aux autres d partements Si les facteurs explicatifs sont vari s et sont donc difficiles agr ger il existe cependant certaines constantes Cette situation parfois traditionnelle tient alors la fois l existence ou non de d bouch s locaux dans le secteur priv mais aussi aux potentiels de formation universitaire des diverses r gions Ce dernier aspect est particuli rement sensible pour le recrutement des cadres A notamment par l ducation nationale L examen des flux de mutations g ographiques montre cependant que beaucoup de fonctionnaires ont alors c ur de rejoindre leur r gion d origine par des mouvements g ographiques successifs qui ob issent le plus souvent des crit res d anciennet 1 Les souplesses cach es du mammouth d cembre 1998 et L administration en mouvements
48. par exemple dans les r gions frontali res ou sur des dossiers communs 5 4 L introduction des technologies et des r seaux num riques L intervention des TIC technologies de l information et de la communication dans l administration est riche d volutions en profondeur C est l analyse qui r sulte d un travail men par le Commissariat g n ral du Plan dans le cadre de la mission tat et TIC confi e B Laserre 5 4 1 Une forte progression des usages et de l quipement les TIC sont d j une r alit Depuis 1997 l utilisation de l informatique et plus g n ralement des TIC a fortement progress dans la fonction publique le retard de la fonction publique sur le secteur priv serait en train de dispara tre que ce soit pour l utilisation des micro ordinateurs ou pour l acc s aux r seaux C est ce que montre une enqu te r alis e pour le compte du Commissariat g n ral du Plan Les r sultats font appara tre que les TIC sont en voie de banalisation Les taux d quipement en mat riels bureautiques sont de fa on g n rale d j lev s et les opinions des agents interrog s sont g n ralement favorables source note de la DARES sur les TIC dans l administration entre 1987 et 1998 L acc l ration s est produite entre 1991 et 1993 Cependant les progr s enregistr s par la mise en place des TIC de la nouvelle g n ration et notamment des r seaux num riques i
49. part le co t en cr dit mais aussi en temps travaill de la formation et d autre part l am lioration de l efficacit qu elle induit Ce bilan devrait tenir compte du profil de l acquisition de la formation tout au long de la carri re 16 5 D concentrer la gestion des ressources humaines La d concentration de la gestion des ressources humaines d j amorc e dans de nombreux minist res doit cependant tre accentu e Elle est n cessaire pour prendre en compte cette simple r alit g ographique de l administration fran aise la pr sence de la majorit des agents au niveau local Elle est en outre n cessaire pour faciliter leur gestion et en am liorer la qualit voire r pondre leur souhait notamment en mati re d affectation g ographique Cependant la d concentration ne peut se concevoir que soigneusement pilot e et exige d tre accompagn e par un certain nombre de dispositions indispensables pour garantir une am lioration de la gestion des personnels dans le respect des grands principes de la fonction publique 1 A titre d exemple la marine nationale a cr des outils multim dia de formation pour tre utilis s pendant les temps libres lors des missions embarqu es La d concentration de la gestion des ressources humaines n cessite de s inscrire dans une d marche impliquant les repr sentants du personnel de choisir le niveau de d concentration
50. partir des attentes et des besoins du terrain de prendre en compte les sp cificit s de chaque administration de d velopper les comp tences des chelons d concentr s appel s recevoir les nouvelles responsabilit s de GRH de doter l administration centrale des comp tences n cessaires au pilotage la ma trise et au suivi de la d concentration 16 5 1 Le pilotage des services d concentr s Un pilotage indispensable La n cessit de d velopper au sein des administrations centrales une capacit de pilotage des services d concentr s a t renforc e par la charte de la d concentration qui a attribu au niveau central la responsabilit de la conception de l orientation du contr le et de l valuation des politiques publiques la mise en uvre des politiques incombant aux services d concentr s L article 2 de la charte pr cise en effet que les administrations centrales ont en charge la d termination des objectifs de l action des services d concentr s de l tat l appr ciation des besoins de ces services et la r partition des moyens allou s pour leur fonctionnement l apport des concours techniques qui leur sont n cessaires l valuation des r sultats obtenus Cette capacit piloter les services d concentr s de l tat est essentielle pour viter que l action de l tat ne devienne une double politique une politique des minist res et une politique de terrai
51. pense induite dans les recettes nettes de l tat en situation d inflation mod r e 1 par an pour diff rentes hypoth ses de croissance de PIB On remarque qu il faut en moyenne une croissance conomique continue de 2 par an en volume pour obtenir une quasi stabilisation de la part des recettes nettes consacr e la d pense induite Naturellement plus la croissance conomique est forte plus les recettes nettes sont dynamiques et la part de la d pense induite faible dans le total du budget Une croissance soutenue de 5 pendant 10 ans entra ne une baisse de la part de la d pense induite de 52 un peu plus de 35 En revanche un accident de la conjoncture avec une croissance nulle sur l ensemble de la p riode fait passer ce ratio pr s de 60 en 2005 et plus de 65 en 2010 157 Composition du groupe th matique Graphique 4 Simulation selon le taux de croissance de la part des d penses induites par la fonction publique de l tat dans les recettes nettes 8 i 75 g 70 2 o 2 65 6 o 2 5 D 50 2 45 T 2 40 35 Montant des d penses induites en Mds F 649 671 691 709 727 749 772 796 821 847 873 901 929 958 989 lt croissance r elle du PIB 5 an en moyenne croissance r elle du PIB 2 an en moyenne croissance r elle du PIB 1 an en moyenne E
52. re des P et T Il s est achev par l envoi d un questionnaire renseign par pr s de 300 000 agents et dont le traitement a notamment conduit les d cideurs politiques trouver une solution pr servant le statut public des agents La premi re r forme de 1990 confirm e par la loi de 1996 ainsi conduit faire coexister quatre cat gories d agents des fonctionnaires appartenant aux corps propres de l entreprise rattach s de fa on exceptionnelle au pr sident du conseil d administration selon l avis du Conseil d tat du 18 novembre 1993 5 des fonctionnaires appartenant des corps rattach s au ministre de tutelle minist re de l conomie des Finances et de l Industrie affect s France T l com des contractuels de droit priv recrut s partir de 1991 et r gis par une convention collective d entreprise des contractuels de droit public qui n avaient pas voulu opter apr s 1990 pour l application du r gime de la convention collective La r forme de 1990 a consist apr s accord social mettre en uvre un nouveau syst me de classification Elle isole une centaine de fonctions rep res conduisant une grille en 15 niveaux r partis en quinze grades regroup s dans six corps de reclassification Le recrutement externe doit th oriquement s y achever en 2002 Les fonctionnaires n anmoins ont pu choisir de rester dans des corps anciens dits de reclasse
53. rience de l implantation de la micro informatique dans les administrations montrent que l implantation d une nouvelle technologie ne suffit elle seule faire voluer une organisation qui serait r ticente au changement La dialectique entre implantation des TIC et modernisation de la gestion publique est subtile Modernisation dont elles peuvent cependant tre le catalyseur De m me la probl matique entre TIC et centralisation d concentration est complexe L organisation en r seau favoriserait plut t une gestion d concentr e et un traitement local des dossiers Cependant la diss mination tr s large et peu co teuse de l information que permettent le Web et les intranets favorise une homog n isation des pratiques C est par exemple ce que l on peut constater en mati re de formulaires administratifs Leur mise en ligne et la facilit de les contr ler par une simple interrogation sur le Web conduit harmoniser leur forme et leur contenu Ceci peut conduire donc v rifier les proc dures administratives auxquelles ils donnent lieu tant le formulaire est source implicite de conditions l gales Cette unification n est d ailleurs pas n cessairement synonyme de centralisation comme en t moigne une politique engag e par le programme d action du gouvernement pour l entr e dans la soci t de l information PAGSID Apr s enregistrement central le formulaire de r f rence peut maner d un
54. s il ne veut pas tre marginalis aupr s des populations connect es l tat devra pourvoir soutenir la comparaison avec les services priv s dans un contexte d exigence croissante des usagers et d aplanissement des fronti res entre services public et priv 5 4 6 Des gains d efficacit Les TIC sont un facteur d am lioration des comp tences des agents Elles provoquent aussi un gain dans l efficacit des services Elles ouvrent donc des possibilit s pour faire merger des services publics plus efficaces et pour un moindre co t Encore faut il tre prudent sur les perspectives qui s ouvrent sur ce sujet Les tudes men es dans les entreprises ont fait appara tre qu il est tr s difficile de d terminer en quoi les TIC agissent sur la performance des entreprises Les services premiers utilisateurs des quipements informatiques ont connu au cours de ces 25 derni res ann es une stagnation de leur productivit 1 Voir rapport Organisation du travail m tiers et formation cit 2 Cette p n tration semble d ailleurs devoir plafonner m me dans les pays o les usages sont les plus d velopp s aux Etats Unis on constate ainsi un ralentissement de l quipement aux alentours de 50 des m nages Cependant les tudes men es dans des grandes organisations priv es montrent que les r seaux num riques entra nent des gains de productivit importants au moins lorsque l activit d pe
55. saisonniers ou temps partiel lorsque l activit rend obligatoire ce type d intervention soit par l am lioration des dispositifs de mise disposition de personnels entre collectivit s publiques Le recrutement par concours de travailleurs saisonniers soul ve de nombreuses difficult s ne serait ce qu en mati re de cumul d emplois de r gimes de protection sociale etc Cependant avec la mise disposition temporaire d agents entre collectivit s publiques il s agit d un des moyens de faire face au meilleur co t aux pointes d activit qui ne peuvent tre toutes absorb es par l externalisation 16 3 Une priorit d velopper la mobilit fonctionnelle des agents Certes la mobilit g ographique est souvent lev e et s accompagne souvent d un changement de t ches Elle est cependant largement subie d abord par les agents en d but de carri re ensuite par les services qui voient des taux de rotation des personnels tr s lev s Certes galement la promotion interne constitue un flux continu La mobilit fonctionnelle reste cependant limit e surtout pour les cat gories B et C voire se r duit en particulier entre minist res et a fortiori entre les trois fonctions publiques Or elle sera de plus en plus n cessaire en particulier pour faciliter la r allocation des ressources humaines soit sur le territoire soit entre administrations pour mieux adapter le service aux besoins ou simpl
56. sera un des nouveaux r les de la hi rarchie notamment de la hi rarchie de proximit L aptitude encadrer diriger commander laisse de plus en plus la place celle qui consiste animer faciliter le travail en quipe faire merger des formes de travail coop ratif Les TIC vont n cessiter de faire voluer les comp tences de l encadrement classique Pour tre bien ma tris es elles vont galement requ rir l invention de nouveaux m tiers autour de la gestion de l information de l animation de r seaux de la veille informationnelle Cette double volution est d j apparue dans les grandes organisations priv es en particulier dans le secteur des A services banques Elle commence tre mise en uvre dans les grandes 1 Voir rapport Organisation du travail m tiers et formation pr cit administrations internationales Banque Mondiale organisations de l ONU etc On ne voit pas pourquoi les m mes ph nom nes n op reraient pas dans l administration fran aise Par ailleurs les TIC facilitent galement le travail en r seau et la mutualisation des t ches avec des partenaires externes au service L tat a d j d velopp la mise en place de syst mes d information internationaux SIT qui offrent autour des pr fectures r seau et services aux services d concentr s de l tat A la p riph rie de ces infrastructures d tat on peut noter l ap
57. structurel telles le Nord la Champagne Ardenne la Picardie la Normandie alors que l h liotropisme attire nombre de fonctionnaires dans le Sud D autre part malgr l accent mis sur la politique de d concentration depuis 1994 la mobilit entre l administration centrale et les services d concentr s n a pas sensiblement progress au moins pour l encadrement sup rieur 1 Cf Jean PRADA Rapport sur l encadrement sup rieur de l tat 1994 164 Ent te impaire 6 Diagnostic les freins la mobilit 6 1 Freins statutaires Le premier frein la mobilit interminist rielle et donc statutaire se situe tr s en amont Il tient la difficult qu ont beaucoup de minist res g rer la mobilit intra minist rielle qui pourtant est indispensable pour conserver la capacit d adaptation des agents Cette difficult est due aux lacunes g n rales de la GRH dans les minist res Pourtant une mobilit interminist rielle indispensable pour op rer les red ploiements n cessaires ne pourra tre mise en uvre que si l on commence par g rer des mobilit s minist rielles permettant aux agents de garder des capacit s s adapter de nouvelles fonctions La diversit dans les conditions d acc s la formation les conditions d exercice le d roulement de carri re le niveau de r mun ration des agents composent les principales causes d absence de mobilit
58. une seulement de ces deux sph res e D autre part cette r flexion pourrait concerner galement les relations entre les TIC et les outils de la GPEEC en ce qui concerne Les plans et programmes de formation continue L utilisation en mode push et l interactivit des TIC pour faciliter certaines op rations de gestion et notamment favoriser la mobilit fonctionnelle Une r flexion op rationnelle sur TIC et mobilit g ographique devrait tre men e notamment sur les conditions sociales et conomiques du t l travail 5 5 L am nagement du temps de travail L am nagement et la r duction du temps de travail ARTT pour les agents de la fonction publique doit s accompagner d une am lioration de la qualit du service public d une stabilit des d penses publiques La mission pr sid e par Jacques Roch a ouvert d autres perspectives Elle s est d abord efforc e de r aliser un tat des lieux exhaustif de la r glementation 1 La technologie dite push consiste fournir l utilisateur directement dans sa bo te aux lettres lectronique et intervalle r gulier au moyen d une lettre d information d une liste de diffusion ou de messages automatiques l information qui l int resse selon les choix et les int r ts que l internaute a exprim s de fa on d lib r e ou en fonction du profil comportemental qu un site consult a pu laborer lors de la v
59. une v ritable capacit laborer des plans de formation adapt s aux besoins Le rapport Gestion des ressources humaines dans l administration pr cit propose une s rie de mesures qu il faut mettre en uvre pour doter les gestionnaires d une capacit laborer des plans de formation auxiliaires essentiels pour rendre op rationnelle toute d marche de GPEEC 14 44 G n raliser la pratique des conseillers en mobilit et cr er des cellules carri res Il faut institutionnaliser et professionnaliser des charg s de mission qui auront des fonctions de conseil tant aupr s des agents que de leurs gestionnaires en mati re de mobilit et de parcours professionnalisant 15 Les structures au niveau minist riel d velopper p renniser et rendre op rationnelle la d marche des PPM 15 1 Proc der l analyse des missions dans chaque minist re et hi rarchiser les priorit s de la GPEEC Il faut poursuivre la d marche engag e dans chaque minist re l occasion des PPM partir de l analyse des missions il faut identifier les priorit s pour s adapter identifier les emplois sensibles c est dire ceux qui dans les 5 10 ans venir repr sentent des enjeux majeurs et agir d abord sur eux en termes de GPEEC 15 2 Diversifier les modes de fourniture des services publics Pour faire face aux volutions induites par la d mographie sur l organisation des administrations et sur leur
60. y est tr s d centralis e au niveau des gestionnaires de terrain D concentration et gestion pr visionnelle EDF et aux URSSAF Que ce soit EDF ou aux URSSAEF les gestionnaires de terrains sont responsables de centres de co t qui englobent l ensemble de leurs moyens Ils sont valu s sur leurs performances par rapport des objectifs pr tablis Ils sont l objet d une comparaison constante benchmarking sur leurs r sultats par rapport certains indicateurs de gestion La mise en place d une telle gestion responsabilisante s est accompagn e de l instauration de la GPEEC Aux URSSAF certes dans un contexte de croissance des effectifs et des missions la GPEEC a t favorablement accueillie Elle a permis la constitution de r seaux professionnels pour les m tiers forte valeur ajout e et repr sentant des comp tences nouvelles statisticiens charg s de communication auditeurs internes experts juridiques Elle a ainsi permis notamment de mutualiser certains sp cialistes entre diff rents centres d partementaux dont le temps est factur aux URSSAF locales en fonction de leur utilisation Les URSSAF locales en sureffectif voient ainsi un int r t cette mutualisation qui r duit leur co t Les travaux empiriques de l OCDE montrent par ailleurs les performances macro conomiques sup rieures des pays qui ont adopt des logiques de gestion budg taire par enveloppe d centrali
61. 4 37 Int rieur 37 722 24 71 720 45 quipement 17 841 18 40 537 42 Justice 6 882 12 16 845 29 Autres minist res civils 14 517 16 32 253 36 Total 346 202 21 705 713 44 Graphique 4 Comparaisons entre minist res des sorties d finitives pr visibles sur la p riode 1997 2010 Base 100 1997 1998 260 240 220 200 180 160 140 120 100 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ann es Education nationale scolaire Economie et finances int rieur Enseignement sup rieur X Equipement Justice Autres minist res civils Ensemble Il faut cependant galement mettre en relation la d mographie des agents publics avec les volutions qui concernent leurs missions et dont certaines justement sont li es la d mographie g n rale de la soci t fran aise Ainsi les effectifs de l ducation nationale subissent des d parts importants la retraite Ce mouvement s accompagne n anmoins d une d crue concomitante des effectifs d l ves et d tudiants D un point de vue g n ral la fonction publique de l tat la d mographie des diff rentes cat gories d agents n est pas non plus homog ne l accroissement des d parts est particuli rement sensible pour la cat gorie B en s acc l rant partir de 2006 Cf graphique 2 plus haut
62. Mesure qui consiste transformer l emploi temps plein en temps partiel pour les derni res ann es de la carri re pour une r mun ration plus que proportionnelle au temps de travail 2 Mesure qui consiste anticiper l ge statutaire normal du d part la retraite pour des cat gories tr s sp cifi es d agents en pratique ayant cotis longtemps et tr s jeunes 3 Indemnit de d part volontaire vers e aux agents acceptant de quitter la FPH dans le cadre d une r organisation hospitali re et r gie par le d cret 98 1220 du 29 d cembre 1998 Graphique 2 Evolution des d parts la retraite des agents de l tat par cat gorie source service des pensions 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 Nombre de d parts 30 000 20 000 10 000 0 9 T D LL LE LE LOL DO AN XL DNA O P LS SE SE LE LE EE LR LE L KR K3 aX aX aX aX aX aX aS aX aX aX aX aX a a a aX Ann es D parts Cat gorie A Cat gorie B Cat gorie C D X Autres police France T l com etc Militaires Ces flux d mographiques vont donc conduire toutes choses gales par ailleurs au d part cumul de 671 000 agents de la fonction publique civile de l Etat entre 2000 et 2010 La situation est peu pr s quivalente dans les autres fonctions publiques sans doute plus brutale dans la fonction publique hos
63. Officiellement pourtant les r gles ne manquent pas Tout est codifi d cr t arr t statufi Le Monde 27 juin 1998 La fonction publique est marqu e par une absence quasi totale de politique de ressources humaines L id e que l emploi public ne se g re pas mais s administre est d ailleurs tr s pr sente dans les hautes sph res Des concepts familiers de toutes les grandes entreprises comme la gestion pr visionnelle des emplois le contr le et l valuation des d cisions lui sont tr s souvent inconnus Liaisons sociales avril 1998 Ces critiques sur l efficacit du syst me de fonction publique sont d ailleurs reprises et document es par le r cent rapport particulier de la Cour des comptes De mani re plus g n rale il existe une exigence accrue des citoyens mais aussi des contribuables avec la mont e des pr l vements obligatoires et de la pr carit ainsi que le niveau encore lev du ch mage Depuis la fin des Trente glorieuses la prise de conscience de la n cessit d accro tre l efficacit des politiques publiques exige l intensification des efforts pour d finir les objectifs que doit poursuivre l tat et pour r organiser 1 Voir sur ce sujet les d veloppements en introduction et au chapitre 2 de la premi re partie du rapport du groupe pr sid par Bernard Cieutat l administration Elle conduit galement remettre en cause certains mod les d action pu
64. Par exemple il existe aujourd hui dans la seule fonction publique d tat quelque 2000 textes portant sur les indemnit s La complexit du syst me des corps semble galement un frein important les 1 6 million d agents de la FPE sont r partis dans 1200 corps parmi lesquels une trentaine en particulier l ducation nationale repr sente environ 80 des agents mais dont 290 seulement ont un effectif sup rieur 100 personnes Le morcellement des corps constitue une r elle entrave la d concentration des actes de gestion et un obstacle une gestion rationnelle des ressources humaines En effet lorsque la mobilit fonctionnelle conduit un changement de corps cela suppose la convocation de deux commissions administratives paritaires de d part et d accueil et soul ve des difficult s de reclassement dans le nouveau corps en particulier pour des raisons statutaires Les limites statutaires constituent en effet un autre obstacle important Tous les corps ne sont pas en effet accessibles par voix de d tachement en vertu des dispositions de leurs statuts particuliers Certains statuts limitent galement le nombre de membres du corps pouvant tre en position de d tachement La mobilit entra ne galement pour les corps d accueil une restriction concernant l avancement au choix En effet comme le d roulement des carri res des fonctionnaires est conditionn par les emplois budg taires disponibles du co
65. Sommaire INTRODUCTION rires penea doses detre danses o a etant hne Chapitre premier Mandat et m thode 1 La mission du groupe th matique 2 La m thode de travail o oeeeeessoesessoesesssosesssossssssossoesssee 3 Le champ et les hypoth ses de l analyse 3 1 La question du niveau global des effectifs 3 2 Une analyse limit e la fonction publique de P boneaenrce Chapitre 2 Le contexte d fis et contraintes 1 Le d fi quantitatif du vieillissement les volutions d mographiques de la fonction publique de P tat 1 1 Une acc l ration des flux de d part la retraite 1 2 Un effet difficile quantifier sur la ressource en comp tences 1 3 Des situations extr mement diff renci es 1 3 1 Une diversit de situations d mographiques 1 3 2 Une ressource humaine in galement r partie sur le territoire 2 1 2 2 2 4 2 5 Les autres d fis pour la fonction publique de l tat au XXl me si cle renard dcr nnt it enduIss neue R pondre aux attentes des usagers et satisfaire des besoins nouveaux 2 1 1 L exigence d efficacit 2 1 2 Les attentes de la population
66. agents de la fonction publique civile de l tat est affect e au niveau d partemental 13 1 2 Pilotage central par le contr le de gestion plut t que gestion centralis e des ressources humaines Il serait naturellement illusoire voire dangereux de supprimer tout travail de synth se entre minist res et toute latitude au pouvoir d orientation des administrations centrales Ce serait notamment nier le niveau gouvernemental de certaines d cisions qui affectent la gestion des ressources humaines publiques En outre le niveau central est le seul susceptible de d gager certaines informations pertinentes au niveau local notamment sous la forme de comparaison des performances Il faut donc chercher un mode de gestion des ressources humaines qui soit it ratif entre les niveaux local et central Il doit substituer la gestion en d tail de l ensemble des variables des ressources humaines par le niveau central une fonction de pilotage et d orientation souple et interactive qui se fonde sur les r sultats et l efficacit davantage que sur la restriction a priori des moyens Ce type de gestion s exprime le mieux par la d marche contractuelle et par l outil du contr le de gestion 13 1 3 La rusticit rapidement op rationnelle doit tre pr f r e la sophistication inapplicable Trop souvent la modernisation de la gestion des ressources humaines dans l administration s est d abord traduite par la construction d
67. aient pas n cessairement labor intensive c est dire dont les modalit s ne passeraient pas n cessairement par le d ploiement de personnels politique d incitation financi re de d pense fiscale d investissement ou d quipement en nouvelles technologies de l information et de la communication TIC etc Enfin au del de ce constat statique il peut tre utile d valuer les effets de certains facteurs conjoncturels sur l volution de la part des d penses induites dans le budget Ceci permet notamment d illustrer l influence des automatismes qui d terminent la d pense induite sur la r partition des grandes masses du budget de l tat en fonction de diff rents sc narios conjoncturels 2 Une simulation simple de la part des d penses li es au personnel dans le budget de l Etat Il s agit d tudier les effets de ces automatismes sur la capacit d action des pouvoirs publics suivant diff rentes hypoth ses de taux de croissance conomique Existe t il comme en mati re de dette publique un effet boule de neige des d penses de fonction publique qui risque de diminuer les montants budg taires disponibles pour d autres politiques Ce mod le s appuie principalement sur des quivalences comptables l exception des quelques hypoth ses suivantes e effet d une revalorisation du point reste constant sur l ensemble de la d pense induite et s l ve 0 9
68. ale Pallocation des moyens avec valorisation des moyens en personnel sur la base de co ts standards par cat gories de personnels en coh rence avec les missions du service d coulant des orientations nationales ajust es en fonction du contexte local Elle doit tre fond e sur un processus de n gociation contractualisation sur les objectifs et les moyens du service exigeant une d marche it rative entre le niveau central et le niveau d concentr pour parvenir la meilleure adaptation possible des moyens en personnels aux objectifs du service Cette m thode it rative est galement indispensable pour identifier et g rer les risques en mati re de GRH gr ce des m canismes de retour d informations allant des unit s op rationnelles vers l chelon de pilotage la mise au point des crit res et des m thodes de r partition des ressources en personnels vers les services d concentr s en fonction de leurs objectifs l laboration d indicateurs de r sultats tableaux de bord bilans et la mise au point de dispositifs de comparaison prenant en compte les sp cificit s locales la coordination des remont es d information et le recueil des avis et suggestions des services d concentr s en amont des grandes options strat giques l assistance aux services d concentr s en mati re d organisation et de m thodes de d veloppement du contr le de gestion de pilotage local des services etc
69. arit 139 Composition du groupe th matique Annexe 3 D mographie et g ographie r partition par classe d ge et par d partement des agents de quelques minist res source DGAFP 1998 140 Ent te impaire Minist re Agriculture 0 20 20 25 25 30 30 40 141 Composition du groupe th matique Minist re conomie finances budget de plus de 50 ans sl 0 20 20 25 25 30 30 40 142 Ent te impaire Minist re ducation nationale universit s jeunesse et sports de plus de 50 ans 0 20 20 25 25 30 30 40 143 Composition du groupe th matique Int rieur Minist re de plus de 50 ans O 20 il 144 Ent te impaire Minist re Justice h nets 20 25 30 40 145 Composition du groupe th matique Annexe 4 La politique de gestion des agents de France T l com Le contexte L volution de France T l com est sans doute de par son ampleur 148 000 agents en 1997 et sa profondeur l une des r formes des services publics et de la fonction publique les plus importantes de ces vingt derni res ann es partir du Livre Vert de la Commission Europ enne de 1987 et des d cisions du Conseil des ministres europ ens de 1989 le service public des t l communications s est transform en moins de 10 ans d une dir
70. as forc ment le volontarisme en mati re de mobilit D apr s une enqu te r alis e aupr s des directeurs de personnel par la DGAFP les minist res de l Industrie de l Artisanat sont les moins r ticents d tacher ou mettre disposition leurs agents De m me le minist re des Affaires sociales semble bien plus ouvert ces pratiques que ne l est le minist re des Finances Dans la fonction publique hospitali re on constate les volutions suivantes Mobilit par changement de profession l int rieur d un tablissement et en effectifs Mobilit externe en des effectifs totaux en quivalent temps plein Disponibilit cong parental Mutation D mission D tachement Retraites pour m moire Source Enqu te sur les co ts et carri res des tablissements publics de sant Direction des h pitaux Octobre 1997 La mobilit du personnel de la FPH a nettement diminu entre 1992 et 1994 la proportion des d parts est pass e de 7 2 5 8 de l effectif moyen On constate toutefois une certaine disparit selon les fonctions Le personnel m dical conna t 1 Enqu te DGAFP chiffres au 31 12 1994 162 Ent te impaire traditionnellement un furn over important chaque ann e pr s de 12 des m decins quittent l h pital pour un autre h pital ou pour une autre raison sans que cette proportion volue significativement En reva
71. ationales qui font parfois la part belle au mod le anglo saxon 7 2 Une pratique nuanc e Ces r formes pr sentent un degr de mise en uvre vari voire une pratique nuanc e Certaines exp riences en particulier dans les pays anglo saxons font en outre clairement appara tre des effets pervers Par exemple il est certes trop t t pour juger de la r forme entreprise en Italie N anmoins certains observateurs s interrogent sur la port e r elle de ces changements tant les pratiques de gestion des ressources humaines dans le secteur public y paraissent davantage l effet d un rapport de force et d usages que celui de normes juridiques Le passage au droit priv n aurait ainsi pas modifi la pratique en mati re de licenciement De m me la mise en place d une r mun ration individuelle flexible fonction de la performance n a pas rempli ses objectifs et suscite plut t de nombreux effets pervers mauvaise appr ciation par les int ress s moindre travail en groupe etc Ainsi les gouvernements qui l ont mis en place semblent commencer remettre en cause ce syst me Toutefois le gouvernement britannique actuel continue de l envisager pour les enseignants En revanche ces effets pervers n apparaissent pas de fa on statistiquement significative lorsque la r mun ration flexible est calcul e sur la performance collective 1 Voir par exemple The New Zealand Experiment a Model for the World Prof Jan
72. ations de plus en plus transversales et d une d finition de nouvelles hi rarchies 5 4 4 Une nouvelle d finition des hi rarchies Les TIC assurent l mergence de syst mes d information d un usage simple pour toutes les cat gories d usagers L information circule dans un sens ascendant et un sens descendant sans que le d tour par la hi rarchie interm diaire ne soit n cessaire Par ailleurs les agents peuvent coop rer directement entre eux Dans un travail de groupe en r seau la comp tence technique appara t plus ouvertement sans r f rence avec le grade hi rarchique Les TIC heurtent de front une culture administrative traditionnellement fond e sur un fondement pyramidal avec des lignes hi rarchiques et des logiques de territoire Certains cadres sont ainsi d stabilis s et inquiets surtout parmi la hi rarchie interm diaire L encadrement sup rieur a la capacit technique de communiquer avec les agents sans forc ment avoir recours aux cadres de proximit La GRH est donc confront e un double d fi celui qui consiste red finir le contenu du r le du personnel d encadrement celui qui consiste g rer ces nouveaux types de relations qui sont en train de s tablir Les TIC n auront pas un effet m canique la coop ration entre les agents qu elles induisent devra tre construite et organis e l exemplarit est un des meilleurs moyens de faciliter les usages souhait s ce
73. avaux du groupe th matique cette norme globale dont le Premier ministre a d cid la stabilit partir de 1997 n est donc pas une variable prise en compte par les pr sents travaux En revanche le groupe th matique s est concentr sur les instruments et les m thodes d velopper pour mener bien des red ploiements n cessaires 3 2 Une analyse limit e la fonction publique de l tat Au fur et mesure des travaux de l Atelier il est apparu clair qu il n tait pas possible de traiter de fa on quivalente les trois fonctions publiques Tout d abord la connaissance des m canismes de la fonction publique hospitali re FPH et de la fonction publique territoriale FPT est en effet trop parcellaire pour permettre une vision globale relativement document e de leur mode de gestion et du degr d application de la GPEEC Ensuite et cela explique cette m connaissance des ph nom nes les modes de gestion dans la FPH et la FPT sont d une extr me diversit en raison de la d centralisation de la gestion des tablissements hospitaliers et des collectivit s locales Enfin dans beaucoup de domaines les trois fonctions publiques ne sont pas confront es aux m me d fis ni aux m mes contraintes Le secteur hospitalier public est souvent plac dans un contexte concurrentiel avec le secteur priv qui n existe pas pour la fonction publique de l tat FPE Il ne subit donc pas les m mes conditions
74. blique qui pr valaient jadis Tout avantage et notamment toute protection contre l instabilit sociale accrue qui caract rise le monde moderne et qui est parfois d crit par la presse comme un privil ge doivent tre justifi s D une part il n existe plus autant que par le pass de pr somption d action de la fonction publique en faveur de ce que la tradition administrative appelle l int r t g n ral D autre part l tat ne peut lui m me tre justifi que s il est per u comme efficace r actif et disponible dans la satisfaction des attentes des citoyens et non plus seulement lorsque son action concourt cet int r t g n ral S y ajoute le co t support par la collectivit que le citoyen ne sera pr t payer que s il estime que la qualit du service rendu est suffisante Enfin la construction europ enne vient instaurer une discipline en termes d efficacit de la d pense 5 12 Les attentes de la population cette exigence d efficacit de la part des usagers s ajoute la formulation de nouveaux besoins sociaux protection contre de nouveaux risques s curit urbaine prise en charge de nouveaux types d exclusion formation aux nouvelles technologies de l information et de la communication etc De m me l volution de la soci t exige parfois la reconfiguration de services publics traditionnels L ducation nationale est notamment au centre d une telle probl
75. ces humaines et dialogue social 5 6 f vrier 1999 Association Services Publics BP 030 75261 Paris cedex 06 Les l ments pr alables la conduite de cette migration strat gique n ont pas t r unis Le projet s il n est pas abandonn a t s v rement limit dans sa port e quantitative M me les nouvelles technologies de l information et de la communication peuvent tre g r es sans consid ration de l opportunit de modernisation qu elles ouvrent Les TIC facteur possible de morcellement statutaire Par exemple dans tel minist re l intervention des TIC dans un m tier li aux t l communications au lieu de conduire une simplification de la gestion des personnels se traduit par la cr ation de deux nouveaux corps d effectifs tr s r duits qui s ajouteront aux deux anciens corps Si leur nombre et leur fr quence ne sont pas consid rables les contorsions de r gles auxquelles les gestionnaires doivent souvent recourir pour atteindre leurs objectifs ne sont gu re satisfaisantes voir pathologiques Un d tachement compliqu Telle autre administration est charg e d une mission consid r e comme prioritaire par tous les gouvernements successifs depuis une dizaine d ann es car plac e aux avant postes du combat pour la coh sion sociale Pourtant pour recruter son adjoint dont la comp tence en la mati re tait unanimement reconnue le responsabl
76. comme des sous traitants mais seule la coop ration avec ce dernier minist re a cependant fait l objet d une convention Cette situation est possible gr ce la combinaison de plusieurs techniques mises en uvre ou propos es Un recrutement par des concours exceptionnels forte dominante professionnelle Une action pour verdir certaines formations d ing nieur et cr er ainsi des viviers pour les sp cialit s dont le MATE a besoin Une formation sp cifique pour ins rer le recrutement de ces sp cialistes dans une perspective de seconde carri re Un suivi sp cifique au minist re de l quipement des agents d tach s au minist re de l Environnement de fa on prendre en compte leurs int r ts lors des promotions en CAP Cette gestion est originale pour un minist re dot de services d concentr s et semble satisfaisante vu l exp rience aujourd hui acquise Quelques difficult s subsistent cependant Le recrutement de techniciens entr mement sp cialis s se r sout souvent par l embauche de contractuels Le MATE souhaiterait au contraire pouvoir int grer en milieu de carri re des sp cialistes dans des corps de titulaires en reprenant une partie de l anciennet acquise dans les services priv s La formation au management des directions locales doit continuer tre am lior e La mobilit reste am liorer en particulier pour les contractuels elle
77. cr er un outil commun et non de proc der une allocation budg taire uniforme des moyens Il faut en effet tenir compte de l extr me diversit de la situation des minist res comme l ont remarqu tous les observateurs de la fonction publique de l tat Cette quipe projet en prenant en compte cette diversit ferait dialoguer les gestionnaires des minist res entre eux et contribuerait cr er une dynamique Par son action mais aussi par l analyse de nombreuses situations diff rentes cette quipe se professionnaliserait peu peu pour constituer terme une structure permanente au sein de la DGAFP par exemple sous la forme de l observatoire de l emploi public Son action de service renforcerait sa l gitimit aupr s des gestionnaires des minist res L observatoire devenu un centre de ressources et d expertise serait ainsi terme charg d exploiter et d actualiser l ensemble des donn es ainsi que de faire la maintenance du syst me d information n cessaire la GPEEC Une telle d marche avait t entreprise avec succ s par le CRDA Comit pour la r organisation et la d concentration des administrations dans son travail de recensement des agents employ s au niveau local L exp rience n avait pu se poursuivre faute d ancrage institutionnel lui permettant de survivre aux changements politiques 1 Cf Chapitre 3 2 Ce travail a donn lieu l Atlas des services d
78. ction publique hospitali re La totalit des centres hospitaliers r gionaux et universitaires CHU 79 7 des centres hospitaliers et 87 3 des centres hospitaliers sp cialis s disposent d un r seau informatique Les intentions d volution 2 ans en mati re de hauts d bits de progression de prises internet et de mise en place de serveurs WEB etc confirment l acc l ration des techniques de communication tant internes l tablissement qu externes avec le public et les partenaires de l h pital 5 4 2 Une nouvelle organisation du travail La rapidit de cette implantation technique est sans doute li e une politique volontariste Mais cette politique n aurait pu r ussir si ces quipements ne r pondaient pas d abord des besoins ou s ils ne facilitaient pas la mise en uvre de nouvelles organisations ajout es des volutions culturelles en profondeur telles que l am lioration du niveau universitaire des agents Les quipements d finissent une nouvelle organisation du travail et de la r partition des t ches Les TIC en r seaux rendent possible une modification en profondeur des pratiques individuelles de travail Chacun gr ce aux progiciels implant s sur un r seau ou une station de travail peut d sormais effectuer seul toute une s rie de t ches jusque l atomis es La gestion des ressources humaines devra int grer cette nouvelle donne Toutefois de nombreuses tudes et l exp
79. dans leur m thode d allocation des emplois Ainsi le dernier contrat entre l Equipement et le Budget sign en 1996 et qui couvrait la p riode 1997 1998 1999 n a pas t renouvel 1 volution du SMPT salaire moyen par t te en 1998 Source direction du Budget et INSEE 2 Selon le principe bien connu des juristes de la novation juridique Enfin l quipement a su tirer parti du contexte particulier de la d centralisation de 1982 Devant une menace r elle de partition des DDE entre collectivit s locales et tat il a r pondu par une d marche de modernisation Sur le march des services aux collectivit s locales les DDE sont en effet en comp tition dans certains domaines avec l ing nierie priv e ou les r gies locales Une telle menace identifi e qui a servi de catalyseur la r forme de l quipement n existe pas n cessairement dans d autres secteurs Avant la contractualisation des missions esquiss e avec les actuels PPM la globalisation de l ensemble des cr dits est galement une voie de r ponse ces difficult s Elle est l tat d exp rimentation dans quatre pr fectures L exp rimentation de la globalisation des cr dits des pr fectures La globalisation de la dotation des pr fectures a t d cid e par instruction du 17 septembre 1999 titre exp rimental pour quatre pr fectures A compter de janvier 2000 l ensemble des cr dits de r mun ration
80. de bonne qualit car ils sont utiles pour forger une identit professionnelle de nature faire contrepoids une identit trop souvent exclusivement centr e sur le statut particulier gt mener une d marche de GPEEC dans ses dimensions quantitatives et qualitatives Ce ne sont pas les statuts qui permettent de remplir les missions de services publics Celles ci correspondent des activit s regroup es en emplois qui requi rent des comp tences C est donc bien sur les descriptions des situations de travail qu il faut s appuyer pour anticiper les besoins des administrations en agents Si certains r pertoires des m tiers ne sont pas utilis s c est souvent parce que ces outils ont t con us comme une fin en soi par effet de mode et non comme des instruments Ils ne sont pas adapt s aux besoins parce que l on n a pas pens au moment de leur laboration leur mode d usage En cons quence des r pertoires de m tiers sophistiqu s il faut plut t pr f rer une identification des m tiers et des emplois strat giques pour l organisation 11 2 La GPEEC stade ultime de la gestion des ressources humaines Si elle est un moyen au profit d une politique de gestion du patrimoine humain de l administration la GPEEC utilise tous les instruments de la GRH Elle en est donc l aboutissement L tat dispose ainsi des instruments forts de la GRH pour mettre en uvre une GPEEC d s lors cependant
81. de la GPEEC est la situation g n rale peu enviable de la fonction de GRH dans les administrations de l tat Tant les constatations du comit central d enqu te sur les co ts et le rendement des services publics consacr es aux gestionnaires de personnel dans l administration que le rapport sur la situation de la GRH montrent la relative d saffection pour la fonction GRH 1 Voir les constations du Rapport Gestion des ressources humaines dans l administration pr cit Chapitre 5 Propositions pour la mise en uvre op rationnelle d une gestion pr visionnelle 13 Une philosophie g n rale et la reconnaissance de quatre conditions de r ussite 13 1 Une philosophie g n rale fond e sur trois objectifs d concentration pilotage et rusticit Compte tenu des d fis relever pour la fonction publique de l tat et de l acception que l on peut avoir de la GPEEC dans une d marche op rationnelle l ensemble des propositions de ce rapport est dict par une approche g n rale qui s organise autour de trois axes 13 1 1 D concentration de la gestion des ressources humaines Les d cisions pour tre op rationnelles doivent tre prises par l chelon le mieux m me de les pr parer ce qui suppose d avoir l information pertinente et de les mettre en uvre Toute d marche de GPEEC doit donc s appuyer sur les gestionnaires locaux sachant par ailleurs que l immense majorit des
82. dernisation En tout tat de cause le dialogue social doit s tablir sur les variables r elles et non sur des valeurs th oriques par exemple sur les effectifs r els et les flux de recrutement plut t que sur les emplois budg taires 14 Les structures au niveau central 14 1 Combiner gestion aux niveaux central et local par une d marche pragmatique et interactive Comme on l a vu la notion de GPEEC est multivoque En particulier les difficult s mettre en place une GPEEC au niveau interminist riel ou l chelon d un minist re d une collectivit ne doivent pas emp cher des r alisations au niveau plus d concentr des services ou des directions Les contraintes mais aussi les objectifs peuvent tre diff rents D un point de vue m thodologique il importe donc de ne pas confondre entre les trois niveaux celui du pilotage interminist riel celui de la gestion minist rielle et celui de la gestion locale 1 Cf Chapitre 4 ci dessus A ces trois niveaux il faut combiner les trois dimensions du pilotage des moyens et des r sultats de la gestion des ressources humaines et enfin du dialogue social D ailleurs il est possible de mettre en place dans certains organismes et au niveau d concentr des outils de GPEEC voire de gestion personnalis e des emplois et des comp tences sans que les r alisations au niveau global n avancent au m me rythme Une telle approche par le terrain pe
83. e Interview de Jean Choussat G rer et comprendre Annales des mines 1994 3 Notamment dans le chapitre 2 ci dessus et dans le rapport du groupe pl nier outils ou laissent l initiative des sp cialistes ou des mod les ext rieurs leur organisation Par son approche la fois descendante et remontante par les interactions entre la base et le sommet entre les sp cialistes et les gestionnaires locaux la GPEEC est un moyen au service d une politique renouvel e de la GRH 11 1 Du bon usage des r pertoires de m tiers Dans ces conditions l laboration de r pertoires de m tiers ou d emplois doit tre men e avec pr cautions Ainsi les r sultats obtenus ne sont en g n ral pas la hauteur des efforts et des moyens souvent consid rables qui y sont consacr s dans certaines administrations Les r pertoires des m tiers focalisent en outre les revendications statutaires des repr sentants du personnel sans constituer un outil de gestion facile d utilisation Les agents ne se reconnaissent en effet pas dans des classifications trop larges et trop loign es de leurs situations de travail r elles Les r pertoires suscitent alors des demandes de d finitions encore plus pr cises qui lorsqu elles sont reprises dans les statuts peuvent d velopper une rigidification accrue de la gestion Cependant il ne faut pas sous estimer l importance des r pertoires des situations de travail d s lors qu ils sont
84. e prise de poste d ici septembre 2000 e priorit d acc s aux cong s formation pour les agents ayant exerc pendant au moins trois ans dans un quartier prioritaire e aide personnalis e au relogement des agents affect s en quartier prioritaire e adoption d une Charte sur l am lioration des conditions de travail et la gestion des carri res des agents impliqu s dans la politique de la ville De m me le comit interminist riel des villes a envisag le projet de cr er une voie d acc s certains concours ouverte aux militants associatifs des quartiers ainsi que l attribution d une aide financi re la pr paration des concours pour les jeunes des quartiers prioritaires Il restera cependant valuer ce type de r ponses 5 13 Les attentes des fonctionnaires Enfin le niveau de formation des fonctionnaires s est lev Comme l ensemble des citoyens ils expriment alors un besoin accru de transparence et de vision moyen terme de leurs carri res et des fonctions qu ils seront conduits assumer Ce besoin est d ailleurs partag par les cadres et les fonctionnaires les moins qualifi s Celui ci est ins parable de leur attachement au sens de l tat et leur motivation Une gestion plus performante de l emploi public est donc une n cessit pour les agents autant que pour le bien commun 5 2 Encadrement et parit La question de la parit homme femme ne se pose
85. e Kelsey Auckland University 1996 La comparaison des r formes du secteur public tendances mondiales et questions diverses A BL Cheung Revue Internationale des Sciences Administratives 4 1997 Creating a performance Culture Performance based Pay in Australian Public Service M O donnell Australian Journal of Public Administration 57 3 September 1998 La modernisation des services publics dans cinq pays d Europe tude comparative Recherche de l IAP pour la FEN IRES 1998 Par ailleurs l objectif prioritaire n est pas la r duction des effectifs mais l am lioration de l efficacit des d penses puisque les responsables d agences et de d partements ont la libert de r partir leurs ressources financi res entre les diff rents postes de d penses frais de fonctionnement d penses en personnel etc Cependant en pratique on constate dans la grande majorit des cas une r duction importante des effectifs publics 7 3 Ces r formes affichent n anmoins des succ s au moins en mati re de stabilisation budg taire et de souplesse d adaptation Il reste que ces r formes ont procur des am liorations au moins sur deux aspects D une part les administrations sont plus r actives et s adaptent avec plus de souplesse de nouveaux besoins int grent rapidement les TIC D autre part l introduction d une certaine souplesse dans la gestion publique et particuli rement des proc dures budg
86. e absence de gestion des pyramides d mographiques dans les minist res ce constat milite donc pour une analyse et une gestion d concentr e au niveau minist riel des volutions et des besoins en effectifs et en comp tences en particulier il devient important d identifier les probl mes les plus aigus que ce soit en termes d mographiques ou par la dimension strat gique des corps concern s au regard des missions assurer 4 3 2 Une ressource humaine in galement r partie sur le territoire Une des autres constantes de la fonction publique de l tat consiste en une certaine in galit de la r partition des effectifs sur le territoire relativement notamment la population g n rale Cette in galit se double d une in gale r partition g ographique des classes d ge des agents Globalement la densit et l ge des fonctionnaires de l tat sont sup rieurs au sud d une ligne Vannes Nice comme le montrent en annexe 3 les cartes tablies pour certains minist res Ainsi la traditionnelle question de la r partition g ographique des agents de l tat risque de se compliquer avec l volution d mographique intrins que chaque minist re ou chaque corps Les fonctionnaires les plus anciens donc ceux ayant le plus d exp rience sont ainsi plac s dans des zones faible densit humaine ou dans lesquelles ces agents ne rencontrent pas n cessairement les dossiers les plus complexes r gl
87. e avec l observatoire des m tiers de l UCANSS le projet de la CNAM Construire demain enfin les URSAFEF Certaines de ces exp riences sont pr sent es plus bas Cependant d un point de vue analytique ces exp riences mais aussi les tudes et rapports labor s sur la GPEEC dans le secteur public conduisent donner celle ci des significations tr s diverses qui vont tr s au del d une d marche m thodologique univoque 10 3 Un concept multivoque Cette diversit n est pas propre au secteur public elle existe galement dans les entreprises priv es Cependant elle a t remarqu e tr s t t au m me titre que la diversit des approches g n rales de la gestion des ressources humaines publiques par exemple dans le rapport Rigaudiat S il y a bien invention du management public celle ci est morcel e clat e en de nombreux lieux et instances Il n existe nulle part de lieu de capitalisation d instance susceptible de favoriser les changes de susciter des travaux d expertise et d valuation pourtant bien n cessaire Un tel cloisonnement s oppose la recherche et la mise en uvre inter services interminist riels ou inter fonctions publiques qui permettraient de r pondre avec intelligence aux probl mes rencontr s tels ceux du red ploiement ou de la r partition des sureffectifs 1 Rapport Rigaudiat p 118 Si les recommandations du rapport Rigaudiat n ont pas
88. e d une GPEEC peuvent tre identifi es 13 2 1 Les outils de recueil et de gestion des informations sur les ressources humaines doivent tre harmonis s Pour disposer d une vision globale et pr cise des effectifs et des comp tences de l ensemble de la fonction publique d tat pour pouvoir effectuer les comparaisons n cessaires entre services pour assurer la mobilit des agents entre d partements minist riels les outils de recueil et de gestion des informations doivent tre con us sur des bases communes tous les minist res 13 2 2 L interconnexion des r seaux de gestionnaires des ressources humaines La r ussite aujourd hui de toute r forme de la gestion des ressources humaines publique suppose de surmonter les cloisonnements en tout sens qui interdisent une circulation de l information sur les ressources disponibles les probl mes rencontr s et les demandes formul es Cette interconnexion des r seaux de gestionnaires doit tre g n rale au sein des minist res entre administration centrale et services d concentr s au niveau local entre services d concentr s et au niveau global entre administrations centrales de l tat Cependant la circulation de l information et le travail en coop ration ne sont dans aucune grande organisation spontan s Il faut r aliser cette interconnexion dans un cadre incitatif pour que chaque gestionnaire trouve un int r t la coop ration et que celle ci
89. e de ce service devra se livrer des contorsions juridiques et financi res co teuses en temps et puisant de pr cieuses nergies La solution retenue sera d ailleurs contraire et l esprit des textes et au bon sens gestionnaire Cet agent pourtant titulaire de la fonction publique d tat sera recrut sur un emploi de contractuel gag par un emploi budg taire et demi Pour l administration d accueil cela st rilisera en r alit deux emplois Quant l int ress dont l adaptation au poste tait vidente il perdra en termes de prime et d avancement mais aussi supr me raffinement dans la mesquinerie il ne sera pas rembours de ses frais de d m nagement professionnel en application des textes relatifs aux contractuels La cause de ce traitement qui en aurait d courag plus d un tait l hostilit montr e par son minist re d origine l encontre de ce d tachement En effet une d cennie auparavant la cr ation de l administration d accueil s tait traduite par une taxation en emplois budg taires que le minist re d origine n avait pas oubli e Il avait consid r sa contribution tr s lourde et injuste compte tenu de l absence de lien logique entre son activit et celle de la jeune administration cr e Dix ans apr s le minist re d origine s en souvenait encore Surtout son gestionnaire du personnel n avait objectivement aucun int r t
90. e gestion qui s attache r partir plus qu pr voir Surtout le caract re al atoire du gel tait tr s d stabilisant L adoption d un principe de stabilit des effectifs a fait que ce type de r gulation n est plus pratiqu aujourd hui 12 2 2 La GPEEC machine r duire les effectifs La GPEEC appara t enfin certains comme un instrument de GRH mis la disposition d une politique budg taire de r duction des effectifs ce qui suscite l hostilit des repr sentants du personnel et n incite pas les gestionnaires son d veloppement 12 2 3 La r gulation budg taire n est cependant sensible qu la marge Ces diff rents griefs faits la gestion budg taire sont sans doute en partie fond s Cependant ce serait faire trop de cas de la r gle budg taire que de consid rer qu elle a t l obstacle d terminant pour emp cher la mise en place de la GPEEC dans les administrations de l tat Les pratiques budg taires servent en effet souvent d excuses pour refuser une approche plus dynamique de la GRH L influence des pratiques budg taires doit tout d abord tre mesur e l aune des effets r els des mesures de gel et d annulation effectivement mises en uvre Les mesures de r duction des effectifs appliqu es dans une histoire r cente portaient sur des fractions limit es des effectifs en g n ral 1 des emplois c est dire un niveau inf rieur de moiti au taux de d pa
91. e la population active Graphique 3 D parts de la fonction publique civile de l tat hors P amp T et variation de la population active 25 49 ans 130 000 120 000 110 000 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 4 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 d parts d finitifs de la fonction publique civils hors P et T 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 variation annuelle de la population active 25 49 ans source INSEE service des pensions Encore ces rapprochements ne traduisent ils qu imparfaitement les tensions que l accroissement des d parts la retraite sera susceptible d exercer sur le march du travail En effet l tat recrute pour les trois quarts des candidats de niveau minimum de la licence Certes le niveau g n ral de formation de la population continue s lever Cependant le remplacement des partants nombre pour nombre par des jeunes dipl m s soul vera de nombreuses difficult s 4 3 Des situations extr mement diff renci es Ces volutions globales masquent en r alit des situations tr s diverses soit entre minist res soit entre cat gories ou entre corps ou encore entre les diff rentes r gions du territoire 4 3 1 Une diversit de situations d mographiques Diversit des situati
92. e la pyramide des ges de l tat vers les tranches d ge lev es 1 Voir Premi re partie Chapitre premier Tableau 1 Moyenne d ge compar e des agents publics et des salari s priv s en 1998 Salari s priv s 39 ans Moyenne trois fonctions publiques 41 ans Graphique 1 Comparaison des pyramides des ges des secteurs public et priv Pyramide des ges des salari s des secteurs priv et public en 1998 4 0 3 5 3 0 2 5 2 0 1 5 1 0 0 5 00 20 24 28 52 36 40 44 48 52 56 60 64 68 poids de la classe d ge dans les effectifs ge priv public Source Enqu te Emploi de mars 1998 INSEE Ce vieillissement relatif se traduira naturellement par un accroissement des d parts la retraite comportements et ge de cessation d activit constants cet gard les mesures de cessation anticip e d activit r cemment instaur es dans la fonction publique de l tat ont connu des succ s variables grand succ s de la cessation progressive d activit utilisation globalement limit e du cong de fin d activit sauf l ducation nationale et par les agents de cat gorie C du minist re de l conomie des Finances et de l Industrie Dans la fonction publique hospitali re les mesures d incitation financi re au d part volontaire instaur es partir de 1996 ont re u pour l instant une application limit e voire marginale 1
93. ection d administration centrale en situation de monopole total en une entreprise de droit priv premi re capitalisation boursi re de la place de Paris mais qui reste majorit publique et emploie principalement des fonctionnaires La loi du 12 juillet 1990 a cr l exploitant public France T l com FT transform en 1996 en soci t anonyme publique Pour affronter la concurrence armes gales le parti pris a t de d gager le service public des t l communications des r gles d une administration publique et le faire profiter de la souplesse des entreprises priv es Cette transformation s est op r e sans difficult majeure En effet d une part le point d arriv e tait fix long terme D autre part une vaste campagne d explication et de consultation s est d roul e avant que toute d cision ne soit prise sur les modalit s de la r forme et notamment le statut des organismes et de leur personnel Cette concertation soigneusement programm e et g r e a impliqu autant les acteurs internes l entreprise que son environnement industriels lus etc avec 6 000 r unions auxquelles ont particip pr s de 1 Cf S Salon JurisPTT 1 trimestre 1993 et JurisPTT 4 trimestre 1996 146 Ent te impaire 200 000 personnes Ce grand d bat public a t constamment entretenu par un journal d information que recevaient chez eux les 480 000 agents du minist
94. el budg taire et statutaire de ce type de propositions D un point de vue op rationnel il faut privil gier des syst mes qui requi rent le minimum de pilotage centralis Il faut en effet viter de cr er des goulots d tranglement ou de confier des instances centralis es des fonctions qu elles ne pourraient exercer effectivement faute d information suffisante En revanche ce type de solutions para t plus particuli rement adapt des corps interminist riels faisant d j l objet d un minimum de gestion commune D un point de vue budg taire ces propositions seraient neutres en cr dits En revanche elles conduisent accepter la cr ation de surnombres Ceux ci sont s v rement critiqu s par la Cour des comptes Par ailleurs les surnombres soul vent deux risques D une part si ce m canisme se d veloppe sans limite la p rennisation des surnombres entra nera terme une demande de cr ation de postes budg taires dans les postes d avancement et donc pourrait alimenter une inflation d effectifs et contourner le pyramidage statutaire Ce risque d inflation serait aggrav pour les corps sans pyramidage statutaire pour lesquels il n existe donc qu un pyramidage budg taire en loi de finances Cependant la mesure pourrait tre assortie de plusieurs limites e elle devrait tre plafonn e en cr dit et en proportion des emplois budg taires du grade d avancement du minist re d accueil
95. elecom 451 1 Enseignants de l enseignement priv sous contrat 146 0 Fonction Publique de l Etat au sens large 3 063 8 Fonction Publique Territoriale 1 462 7 Fonction Publique Hospitali re 847 4 otal Fonction Publique au sens large 5 373 9 Administrations de S curit sociale 332 Organismes consulaires 45 0 Emplois aid s CES CEC CEV 415 6 alari s du secteur public non marchand et statut particulier 6 166 5 Salari s des entreprises publiques filiales directes de l tat 502 5 Salari s des entreprises publiques filiales indirectes de l tat 295 4 Soci t s d Economie Mixte locales 54 7 Total des salaries du secteur public 7 019 1 Sources Annie Brenot Ouldali Point Stat mai 1999 DGAFP et Les salari s du secteur public Futuribles mai 1999 L conomie mixte en chiffres Economie mixte octobre 1998 Actuellement et pour sans doute de nombreuses ann es une adaptation par le seul volume des effectifs se heurtera au contexte conomique dont tous les acteurs de la fonction publique connaissent le caract re contraint Outre la pression budg taire classique les engagements communautaires mais aussi le sentiment d avoir atteint une limite en mati re de pr l vements obligatoires emp cheront les adaptations de la fonction publique qui prendraient la forme d une extension de son p rim tre Ainsi un mod le prospectif simple avec des hypoth ses tr s p
96. ement faire face l volution d mographique 16 4 Prendre en compte et diminuer le co t de la mobilit 1 Voir l annexe 6 sp cifique la mobilit 16 4 1 Diminuer le co t de la mobilit pour l organisme d accueil l accompagner par une formation syst matique la prise de poste La relation entre formation continue et mobilit professionnelle est complexe Elle d bouche notamment sur la probl matique de la validation des acquis et donc sur la question technique de la m thode de prise en compte des comp tences acquises et de leur mesure Elle pose galement le probl me institutionnel de l autorit qui valide les acquis Par ailleurs la combinaison de la formation et de la mobilit ne doit pas tre syst matique Ainsi la formation doit elle tre utilis e comme une aide dans le nouveau poste et comme une incitation la mobilit Elle ne doit cependant pas tre une condition de la promotion de grade qui doit rester la sanction d une comp tence acquise dans une fonction ou la r ussite une s lection La proportion des recrutements par concours interne pourrait tre accrue Cette mesure serait galement une r ponse l l vation g n rale des niveaux de formation des agents entrant dans la fonction publique Des concours internes communs pour certains types de corps donnant acc s des emplois fonctionnellement tr s proches pourraient tre organis s terme les acquis de la f
97. emploi La mobilit fonctionnelle est donc une r alit tr s pr gnante FT 31 000 agents soit environ un quart des effectifs ont chang de m tiers entre 1996 et 1998 Cette mobilit fait l objet d un soin tr s particulier sensibilisation aux parcours porteurs cr ation d antennes emploi dans les r gions aide personnalis e concernant galement le conjoint les enfants les frais r els de d m nagement des aides financi res au relogement etc En sens inverse une r flexion pouss e sur l implantation des services en fonction de la localisation des agents a t men e La formation est naturellement un des moteurs principaux de la professionnalisation et de la mobilit Elle inclut des formations lourdes Son objectif est d tre dipl mante et qualifiante Le t l enseignement est tr s utilis Tout d abord un temps partiel d initiation un nouveau m tier pr apprentissage est propos aux volontaires pour la mobilit et est sanctionn par un brevet de qualification professionnelle Ensuite l op ration CAPP avenir vise les m tiers mergents et pr voit une formation lourde pour red ployer 10 000 agents sur trois ans Avec un budget de formation de 1 milliard de francs elle fait alterner formation et apprentissage dans le cadre du bassin d emploi Cette politique de formation s est vue r server des moyens importants 2 1 milliards de francs en 1995 8 5
98. en comparant par exemple les d parts pr vus en 2010 avec les pr visions de la population active 1 Cf Le vieillissement de la main d uvre l horizon 2015 des enjeux contrast s selon les secteurs d activit Note pr sent e par B S dillot INSEE pour le groupe de travail pr sid par B Cieutat Tableau 2 N D parts la retraite de la fonction publique de l tat rapport s la population active en 1995 et 2010 en milliers 20 24 ans 25 29 ans Population active fran aise en 1995 2 225 9 3 731 6 D parts de la fonction publique de l tat en 1995 45 3 45 3 Rapport d parts actifs en 1995 2 04 1 21 Population active fran aise en 2010 1 1870 1 3 568 5 D parts de la fonction publique de l tat en 2010 84 1 84 1 Rapport d parts actifs en 2010 4 50 2 36 Source conomie amp Statistiques n 300 1996 10 Point Stat DGAFP septembre 1995 et service des pensions MEFI 1998 1 Avec l hypoth se d un taux de f condit de 1 8 Comme le montre ce tableau la proportion des agents partants et donc remplacer ventuellement restera limit e par rapport au vivier d actifs potentiels Cependant cette proportion va doubler par rapport la situation actuelle Une autre fa on de pr senter cet effet est de comparer les d parts la retraite dans la fonction publique de l tat avec l volution en valeur absolue d
99. ent tre extr mement rapides pour des m tiers pourtant strat giques pour la poursuite du service public Or l exception du minist re de l quipement les gestionnaires de personnel ne semblent pas avoir identifi ces m tiers sensibles et quantifi long terme leurs volutions d mographiques Situation contrast e des d parts la retraite entre contractuels et titulaires de l Equipement Au minist re de l quipement des Transports et du Logement METL c est la situation d mographique des personnels non titulaires techniques qui pose une difficult particuli re Le probl me est d autant plus sensible que ces personnels contractuels portent majoritairement les connaissances les plus sp cialis es du METL notamment dans le r seau des services techniques r gionaux les centres d tudes techniques de l quipement et centraux Cette situation s explique par la cr ation des services techniques au m me moment dans les ann es 1960 Elle s explique galement par l existence et le mode de gestion sp cifiques des contractuels qui ne r pondent pas aux crit res habituels de la gestion des carri res des titulaires De fait les modes de gestion des carri res des titulaires favorisant les potentiels une certaine polyvalence gage d employabilit sur le long terme et les capacit s manageriales n ont pas permis totalement d assurer la rel ve des contractuels par des fonct
100. entre l administration centrale et chaque service de l quipement Apr s comparaison benchmarking avec les r sultats constat s au sein de groupes homog nes de DDE les moyens et les effectifs sont n goci s en fonction d objectifs d activit pour une dur e de trois ans De cette fa on les imp ratifs fix s globalement sont appliqu s au niveau de chaque DDE tout en assurant une relative autonomie de gestion au directeur local Celui ci se livre donc au niveau local un exercice de gestion pr visionnelle trois ans des effectifs et des comp tences requises pour assumer un plan de charge pr visionnelle Cette d marche est donc particuli rement valorisante pour les responsables de services Par ailleurs au del des normes d effectifs le dialogue social s enrichit de la discussion des objectifs d activit et donc implicitement des missions du service Cette m thode a permis de faire face une augmentation de l activit de l ordre de 1 dans un contexte de r duction des effectifs de l ordre de 1 La productivit physique apparente aurait ainsi progress de 2 par an Cependant ce chiffre de productivit doit tre pris avec pr caution Par rapport nos partenaires de OCDE les administrations fran aises souffrent en effet d un retard m thodologique et statistique important en mati re d analyse de la performance En termes financiers la progression annuelle de la masse
101. er Plus sp cifiquement la question de l affectation des agents en Ile de France est un probl me pour la plupart des d partements minist riels Quelques difficult s concr tes n es de l inad quate r partition des fonctionnaires par ge et par zone g ographique Tel haut fonctionnaire ayant eu traiter de questions de s curit publique reconna t que dans la ville de Bretagne o il avait exerc il ne pouvait rassembler que des forces de maintien de l ordre relativement g es en service depuis de nombreuses ann es dans la m me localit En revanche les policiers plac s dans les banlieues sont plut t de nouvelles recrues alors qu ils doivent faire face des d linquants de la m me g n ration De m me l administration fiscale prouve des difficult s pourvoir les effectifs de ses r seaux en Ile de France o certains dossiers de fiscalit professionnelle sont parmi les plus sophistiqu s La difficult issue de ce type de r partition tient notamment de l homog n it par ge des agents publics alors que les situations que les agents doivent aborder sont d une extr me complexit et demanderaient plut t un m lange des exp riences et des comp tences Le s minaire sur la mobilit organis par Fr d rique Pallez pour la DGAFP dans le cadre de l Ecole de Paris met en vidence un mouvement aspiration refoulement de la R gion parisienne La mobilit g
102. es agents sont pourtant la pointe d un des nouveaux m tiers du service public Pour inciter les agents rester dans ces quartiers on leur attribue des priorit s de mutation D s qu ils ont atteint le nombre d ann es n cessaires pour faire valoir leur droit mutation les agents en font usage Ce type d incitation n acc l re pourtant pas n cessairement le turn over Au contraire plut t que de faire imm diatement jouer les r gles de mutation en faveur d un d part rapide mais vers une affectation qui n est pas optimale l agent peut avoir int r t arbitrer en faveur d un s jour relativement long en quartier prioritaire afin de gagner un avantage en mutation suffisant pour obtenir une affectation plus rapide vers son lieu de pr dilection Le personnel des quartiers prioritaires est donc fid lis Ce ph nom ne est sensible l ducation nationale Cependant une incitation de ce type comporte de nombreux effets pervers Surtout elle est largement illusoire Elle ne r pond pas la n cessit d affecter en quartier prioritaire des agents ayant les comp tences requises et ensuite de reconna tre les comp tences acquises dans les quartiers D autres r ponses sont pr vues Ainsi le comit interminist riel des villes du 14 d cembre 1999 a pris plusieurs mesures relatives aux agents de l Etat affect s en zones sensibles e g n ralisation d une formation interminist riell
103. essortissant de la responsabilit du gestionnaire local et s exprimant travers son plan strat gique Dans ce contexte la GPEEC poursuit deux objectifs e Anticiper la rencontre entre d une part les besoins de l entreprise exprim s par la GAEC gestion anticip e des emplois et des comp tences m thode d finie au niveau central mais appliqu e au niveau du centre de r sultats et d autre part les projets des individus exprim s travers la d marche du projet professionnel personnalis e Favoriser la mobilit en diversifiant les rythmes et les contenus des parcours professionnels et surtout en d veloppant la mobilit inter directions au niveau r gional Les leviers de la GRH formation orientation professionnelle recrutement promotion etc font l objet d orientations g n rales dans le cadre de la GAEC et sont discut s avec les repr sentants du personnel Dans ce cadre leur utilisation rel ve de la responsabilit du gestionnaire du centre de r sultats Dans le cadre de la GAEC 250 m tiers ont t identifi s pour l ensemble du personnel 140 000 salari s travers les diff rentes directions Cette cartographie des m tiers permet ensuite de faire appara tre les besoins ou les ressources de l entreprise Ces m tiers voluent en fonction des priorit s nationales et du contenu des plans strat giques La r mun ration comprend une part li e l emp
104. estion dont l objectif est la satisfaction des besoins des usagers au moindre co t collectif Un tel mod le suppose notamment la mise en place d indicateurs de co t et de performance prenant en compte la sp cificit des diff rentes administrations et exigeant un temps d apprentissage Ceci suppose donc un travail approfondi au niveau des unit s op rationnelles men en concertation avec les agents 1 Cf Chapitre 4 paragraphe 4 3 Cependant et cela doit tre soulign ce syst me d indicateurs et de comptabilisation des co ts n a pas n cessairement besoin d tre sophistiqu Dans un premier temps il doit simplement tre suffisamment robuste pour donner lieu comparaison dans le temps et l espace Dans une certaine mesure cette d marche a d j fait l objet d une mise en uvre dans les directions d partementales de l Equipement Ce syst me d indicateurs doit galement tre facilement lisible pour les partenaires des services publics et notamment les lus tant nationaux que locaux afin d clairer les d cisions en mati re d allocation des moyens Ainsi dans un premier temps il faut d velopper la d marche de contractualisation des moyens tant en fonctionnement qu en personnel selon un horizon pluriannuel encadr e par l valuation des r sultats de gestionnaires dont la latitude de d cision serait accrue Cependant pour le plus long terme il faut inventer un
105. estionnaires de personnel pour animer leurs changes en mati re de d tachement Certes cet outil ne suscitera pas lui seul la mobilit mais il ne pourra qu tre incitatif Une r flexion op rationnelle sur TIC et mobilit g ographique devrait tre men e dans les minist res forte implantation territoriale et dans lesquels la mobilit g ographique est actuellement la fois trop forte et peu g r e Les conditions notamment sociales et conomiques dans lesquelles t l travail et mobilit g ographique peuvent tre arbitr s pourraient faire l objet d analyses objectives et ind pendantes afin de d terminer une strat gie de transfert de l activit pour accompagner les migrations des agents qui seraient consid r es comme in luctables 1 Cf chapitre 2 18 Pr parer l volution du cadre g n ral de la GRH vers une d marche contractuelle pluriannuelle et responsabilisante Le mode de gestion des ressources humaines est aussi le reflet de l organisation du travail et des modalit s de gestion de l organisme Une am lioration de la GRH dans les services de l tat et la mise en place d une GPEEC ne peuvent se concevoir sans une volution en profondeur du m canisme d allocation des ressources du mode d valuation des r sultats du degr de responsabilit et de la libert d innovation des diff rents chelons On l a vu la d marche actuelle de contractual
106. et de fonctionnement est regroup sous un chapitre unique Cette enveloppe est pr d finie pour trois ans en fonction d une norme d volution et dans le respect du maximum d effectifs inscrits en loi de finances Ces cr dits sont exon r s de toute r gulation budg taire et en sens inverse ne pourront tre abond s que pour des circonstances exceptionnelles Le gestionnaire local aura une tr s grande latitude notamment pour modifier la composition du personnel entre cat gories ou choisir les modalit s les plus efficaces de r alisation de certaines t ches Cette responsabilit s exercera naturellement dans le respect des dispositions statutaires et sous le contr le du contr le financier d concentr notamment en ce qui concerne les ventuelles modification du partage de la dotation entre r mun ration et fonctionnement L affichage d objectifs globaux et la pluriannualit sont en tous cas des conditions n cessaires la r ussite de la d marche contractuelle qui elle m me facilite la GPEEC En mati re hospitali re les restructurations sont mieux accept es lorsqu on sait identifier les objectifs de red ploiement vers d autres services Une telle d marche pourrait tre appliqu e au niveau de l tat ce qui suppose des arbitrages interminist riels 12 4 La r ticence la GPEEC reflet de la situation de la GRH dans l administration Un autre facteur du retard mis l application
107. et de d finir la place que doivent occuper moyen terme l emploi peu qualifi et l emploi atypique Un comit de pilotage dirig par une personnalit qualifi e et auquel participeront notamment les f d rations syndicales de fonctionnaires coordonnera le travail des groupes C est dans ce cadre et en relation avec le groupe pl nier pr sid par Bernard Cieutat que le groupe th matique gestion pr visionnelle des emplois outils et structures a men une r flexion approfondie sur la gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences GPEEC travers les outils et les structures mettre en place pour anticiper et g rer l volution des effectifs et des comp tences Le rapport G rer l emploi public de Jacques Rigaudiat avait d s 1994 mis en vidence les lacunes de chacune des fonctions publiques en mati re de gestion pr visionnelle des ressources humaines Malgr quelques tentatives d volutions int ressantes dans certains minist res ou organismes publics une connaissance fine tant des effectifs actuels que des besoins futurs en quantit et en qualit continue de faire tr s majoritairement d faut De la m me fa on les r flexions sur le co t de fonctionnement des services publics et ses incidences ou encore sur les modifications ventuelles apporter aux statuts permettant de prendre en compte l exigence de nouvelles comp tences ou de nouveaux besoins de
108. eur tant une menace potentielle pour l acc s aux grades d avancement elle est souvent v cue comme perturbatrice 6 4 Freins budg taires pour l administration Certaines des m thodes employ es pour ma triser les d penses de personnels plus de 40 des d penses du budget de l tat ont eu un impact direct n gatif sur la mobilit En premier lieu une politique de gel des emplois vacants impliquait que tout poste lib r par d part temporaire ou d finitif de la sph re de l tat donnait lieu gel d emploi sans consid ration de la nature de cet emploi ni de la comp tence de l agent en cause Cette forme de r gulation budg taire p nalisait fortement les minist res qui pratiquaient la mobilit entre fonctions publiques Elle contribuait court terme am liorer la productivit du service public mais entravait galement sa modernisation long terme En second lieu les restrictions budg taires freinent les recrutements externes qui conditionnent le nombre de postes offerts au concours interne et les promotions au choix La mobilit professionnelle ascendante en est r duite d autant On peut galement s interroger sur l effet au regard de la mobilit professionnelle ascendante des concours exceptionnels organis s pour la titularisation des contractuels Enfin le caract re limit de la r serve interminist rielle contribue p naliser la mobilit Cette ligne budg taire du service
109. eux Cette technique procurait au Budget un avantage en tr sorerie en cours d ann e en cr ant beaucoup plus de vacances d emplois que ce qui tait en d finitive n cessaire pour proc der la suppression d emplois C est ce gel arbitraire et cons quent qui tait tr s d stabilisant pour les gestionnaires 12 2 4 mais ne serait ce pas le syst me budg taire lui m me qui freine la mise en uvre de la gestion pr visionnelle C est donc plut t dans le syst me budg taire lui m me et non dans sa seule pratique qu il faut sans doute trouver la cause d une certaine r ticence mettre en uvre une GPEEC Le probl me de fond resterait en effet que le syst me budg taire actuel ne d veloppe pas les incitations pour que les gestionnaires recherchent spontan ment les moyens d adapter constamment et au moindre co t leur patrimoine humain aux besoins de leur activit Certes la contrainte par la r duction des moyens constitue actuellement le seul instrument de pression sur les co ts Au mieux cette adaptation se fait elle en accroissant les moyens sans consid ration de la ma trise des co ts au pire elle se traduit par une diminution de l activit En tous cas elle n est pas par d finition un instrument de la gestion de la performance Temps partiel et ouverture des services au public Un rapport r cent de l Inspection g n rale de l administration a ainsi montr que la mise e
110. faudrait pour que cette information devienne un instrument de gestion efficace que les gestionnaires soient valu s personnellement en fonction de cette variable Le succ s de la GPEEC repose en effet sur la facult pour les gestionnaires de pouvoir s adapter la demande sociale en faisant varier les composantes de 1 Rapport de synth se sur l am nagement du temps de travail et la dur e ouverture des services publics W Gagneron A Gohier del Re et alii d cembre 1995 ron ot 2 l exception notable des discussions qui se d roulent avec certaines administrations dans un cadre contractuel comme auparavant avec l quipement et la DGI ou aujourd hui avec la DREE 3 Un chef de service conna t rarement la masse salariale repr sentant les r mun rations des agents dont il a la responsabilit Pour les directions d tablissements scolaires les salaires sont souvent des co ts masqu s puisqu ils sont pris en charge par le rectorat Ceci entretient aux yeux des responsables eux m mes l illusion de la faiblesse du co t de la prestation rendue leurs ressources humaines proportion de cadres ou d agents d ex cution type de comp tences par exemple Les exp riences de GPEEC qui semblent avoir le mieux r ussi ont eu lieu dans des organismes publics distincts de l tat o le personnel est n anmoins dot de statuts proches de la fonction publique Cependant dans ces cas l la gestion des moyens
111. fran aise semble la seule poursuivre une voie compl mentaire avec l instauration de la gestion pr visionnelle Dans le contexte sp cifique la France et quelles que soient les volutions d mographiques la GPEEC appara t comme un imp ratif dans la fonction publique de l tat pour plusieurs raisons Elle permet une meilleure ad quation des services publics la demande sociale Elle clarifie les perspectives des agents en mati re de d veloppement de carri re et de comp tences et par l participe leur motivation La GPEEC permet dans le respect des grands principes de la fonction publique fran aise une gestion efficace sans m me parler d une gestion efficiente 8 La d mographie une opportunit pour moderniser Devant ces facteurs de changement et compte tenu des perspectives d mographiques de la fonction publique qui sont maintenant connues le risque est autant de ne pas saisir l opportunit que pr sentent les changements induits par les flux de d parts que de les consid rer comme le seul levier de changement 8 1 La modification des flux d mographiques ouvre des possibilit s d am liorer les pratiques ant rieures La tentation pourrait tre de ne rien faire ou plut t de laisser les volutions d mographiques r gler les probl mes qualitatifs Le risque est alors autant de ne pas prendre en compte les effets de la d mographie que d en faire le seul mode de modernisation de la fonction publi
112. futurs En outre aucun des partenaires ne doit partir d un a priori d une GPEEC au service d une r duction des effectifs Seule la transparence notamment l gard des organisations syndicales sur les objectifs sur les moyens et sur les r sultats de la gestion pr visionnelle pourra supprimer cet a priori Toutefois dialogue social n est pas synonyme de gestion en commun des ressources humaines Il importe en effet d identifier pr cis ment les sujets sur lesquels les deux parties sont comp tentes pour discuter mais aussi appliquer les d cisions Ainsi les organisations syndicales ne sont pas comp tentes pour effectivement contracter sur toutes les variables de la gestion des ressources humaines Elles ne disposent pas toujours de marges de man uvre politiques Lorsque ces conditions sont remplies alors ces th mes peuvent faire l objet de v ritable n gociation Par ailleurs il faut pr ciser le r le des institutions repr sentatives et se garder de formaliser certaines discussions Ces institutions ne sont pas adapt es la prise de d cisions de gestion En revanche sur les autres th mes les responsables des ressources humaines lorsqu ils disposent de marges de man uvre en mati re d allocation des ressources doivent privil gier la concertation informelle Ce dernier cas de figure doit plut t tre privil gi en mati re de formation continue d action sociale et finalement de mo
113. gestion des ressources humaines la mobilit externe vers d autres fonctions publiques notamment pour les cadres sup rieurs permet un enrichissement des exp riences professionnelles et facilite le travail en partenariat entre l tat et les collectivit s locales La promotion de la mobilit et la compr hension des blocages que cette derni re peut rencontrer appara t donc comme un enjeu majeur de la modernisation de la fonction publique et une condition sine qua non de son efficacit face aux t ches qui lui sont confi es 159 Composition du groupe th matique 4 Les indices de la mobilit 4 1 La mobilit fonctionnelle La mobilit fonctionnelle constitue un changement de fonctions qui peut intervenir de deux fa ons diff rentes Sans changer de corps ni de minist re elle prend la forme d une mobilit horizontale par changement d emploi ou la forme d une mobilit ascendante par promotion de grade Ce type de mobilit en particulier horizontale n est que rarement enregistr sauf dans quelques minist res qui disposent d un bilan social Il n existe en tous cas pas de statistiques g n rales Ceci est dommageable pour l analyse car ce type de mobilit est le plus r pandu Par ailleurs sauf dans le cas o par exemple la promotion de grade est le seul r sultat des m canismes statutaires ces deux types de mobilit se traduisent g n ralement par des changements r els de fonc
114. gn d un charg de mission par corps dont le r le est de conna tre tous les individus de celui ci Les cadres techniques sont class s selon trois cat gories de type de gestion 1 gestion personnalis e collective qui donne lieu un parcours professionnel sans acc s des niveaux hi rarchiques sup rieurs mais qui s efforce de r pondre aux aspirations des agents 2 gestion personnalis e conseill e avec un parcours organis pour acc der des niveaux hi rarchiques sup rieurs et qui incite donc l agent 3 gestion personnalis e dirig e pour les cadres rep r s pour leur potentiel acc der des fonctions de direction et dans laquelle les int r ts du service sont pr minents Des comit s de fili re participent la gestion des sp cialistes techniques en s ins rant dans la cha ne d appr ciation Ils ne s int ressent qu la valeur technique des agents et ont pour objectif de maintenir la capacit technique du minist re en accordant des avantages financiers pour retenir les sp cialistes de haut niveau et son excellence en valuant l am lioration de la valeur technique de l agent chaque changement de grade et de fonction La mise en uvre de la gestion pr visionnelle des comp tences est compliqu e par les facteurs suivants la difficult voire l absence de d finition des missions l importance quantitative des effectifs
115. i s La poursuite de certaines activit s au sein de l administration voire la poursuite de certaines missions de service public va sans doute n cessiter une red finition en profondeur des modalit s d organisation du service public et une redistribution des t ches entre organismes publics notamment par la mutualisation de certaines fonctions ou comp tences cette occasion il n est pas exclu que des op rateurs publics d un type nouveau doivent tre cr s c t de l tat Certains secteurs ont d ailleurs d j adopt ce type d organisation comme dans le cas de la sant et du travail Ainsi le secteur emploi formation professionnelle du minist re de l Emploi et de la Solidarit g re 160 milliards de F avec 10 000 agents gr ce l existence d un certain nombre de grands op rateurs ext rieurs ACOSS UNEDIC CNASEA ANPE AFPA Pour conduire les adaptations n cessaires il ne faudra pas s interdire de r fl chir la cr ation d op rateurs publics diversifi s 16 Les outils op rationnels 16 1 Un objectif global cr er une capacit de r action rapide aux volutions de l environnement social Il faut donner aux administrations et aux collectivit s une capacit de r activit d autant plus grande qu il ne faut pas trop esp rer l affichage d une strat gie moyen terme 16 2 Agir sur les modalit s de recrutement En raison en particulier des volu
116. ialized Countries B Nunberg World Bank Discussion Papers 204 1995 Country Fact Sheets on Flexible Work Arrangements in the Civil Service HRM June 98 Hand Out OCDE volution dans la gestion des ressources humaines dans les adminstrations publiques PUMA HRM 99 3 OCDE d cembre 1999 ainsi que les interventions la s ance du 18 janvier 1999 du groupe pr sid par B Cieutat et la pr sentation de B Trentin ancien secr taire g n ral de la CGT italienne devant le Club Srat gies du management Paris 14 octobre 1996 Ceux ci ont la responsabilit de mettre en uvre des politiques en fournissant les services avec une obligation de r sultat qui fait l objet d une valuation r guli re En contrepartie ils se voient dot s d une grande libert de gestion dans la limite d une enveloppe budg taire globale avec parfois la possibilit d arbitrer librement entre fourniture en r gie ou sous traitance cas de l Australie par exemple Cette distinction est all e parfois jusqu confier des agences ind pendantes des minist res la t che de fournir les services Certaines de ces agences ont vocation tre privatis es postes italiennes et allemandes par exemple Cette volution comporte deux cons quences en ce qui concerne la gestion des politiques publiques 7 1 3 Passage d une logique de contr le une logique de responsabilit L engagement des gestionnaires porte
117. ient vraiment t pos es En mati re de comp tence galement de nombreuses adaptations des missions se traduisent par des recrutements externes soit de titulaires soit de contractuels sans qu une solution interne la sph re publique ait t n cessairement envisag e tant au sein de la fonction publique de l tat qu avec les autres fonctions publiques L ensemble de ces distorsions que l on peut constater aujourd hui compliquera une adaptation des ressources humaines de l tat qui se limiterait au seul jeu des d parts la retraite En effet comme dans toute grande organisation la structure actuelle des ressources humaines de l tat entra ne une certaine inertie dans tous les ajustements une sorte d effet de base Cet effet de base est la traduction d une certaine inadaptation des ressources humaines aux priorit s politiques ou la r alit de la soci t L allocation des moyens dans les unit s op rationnelles de base en particulier au niveau infra d partemental est en effet souvent le fruit de l histoire et n a pas fait l objet d une adaptation aux changements culturels ou d mographiques cet gard la technique des bar mes de charge a pu favoriser le maintien de cette inadaptation 8 4 2 Les effets pervers des bar mes de charge Les bar mes de charges constituent une technique ambivalente Loin d tre une technique de gestion pr visio
118. ieurs pour l ensemble du groupe En particulier elle anime une politique de mobilit et de gestion des itin raires professionnels 149 Composition du groupe th matique Annexe 5 Simulation conomique de l volution des d penses de fonction publique de l Etat Les charges li es au personnel de l tat constituent une part importante des d penses budg taires 697 6 milliards de francs soit environ 43 6 du budget de l tat en 1999 puisque l tat fournit principalement des services qui recourent intensivement au facteur travail Cependant cette d pense volue selon des caract ristiques particuli res relativement stables sur longue p riode Cette inertie est notamment due aux nombreux automatismes qui r gissent les diverses composantes des r mun rations individuelles que ce soit d activit ou de pension Ces automatismes sont principalement issus des conditions juridiques de la gestion des agents et n offrent donc que peu de prise l volution de la conjoncture conomique Par ailleurs ces m canismes ont t g n ralis s au milieu du si cle dans une p riode d inflation et de croissance relativement fortes Or le contexte conomique est diff rent depuis plus d une d cennie Le budget de l tat volue dans un climat de faible inflation voire de d sinflation de croissance mod r e d endettement lev avec des taux d int r t r els largement positifs Il peut d
119. ifs et les comp tences s est donc attach r pondre aux interrogations suivantes en s effor ant d int grer pour chacun de ces points les comparaisons internationales les plus pertinentes et des exemples concrets e Quels sont les outils dont disposent actuellement les gestionnaires de l emploi public pour mener bien une politique de gestion des ressources humaines 1 Atlas des services d concentr s de l tat CRDA avril 1995 ron ot e Comment pr parer concr tement et traduire les volutions pr visibles quantitatives et qualitatives de l emploi public 5 10 et 20 ans mises en vidence dans les travaux du groupe pl nier e Peut on am liorer la connaissance des emplois et des comp tences de la fonction publique et dans quelle mesure les tentatives dans ce domaine ont elles r ussi ou au contraire n ont elles pas pu tre int gr es dans la gestion statutaire e Quelles sont les adaptations apporter aux constructions statutaires et les changements dans les pratiques des gestionnaires pour prendre en compte les dysfonctionnements actuels comme les perspectives d avenir en particulier en termes de mobilit entre les trois fonctions publiques et au sein de chacune d entre elles et entre niveaux central et d concentr de chaque administration e A quel niveau g rer l emploi public pour r pondre aux exigences d une gestion pr visionnelle 2 La m thode de travail
120. imit par la m canique de promotion statutaire Trois types de solutions devraient alors tre explor s e Au minimum une instruction aux contr leurs financiers devrait pr voir que le d tachement sur un grade d avancement s accompagne d un gel du poste budg taire dans le minist re d origine pour autant que le minist re d origine ne pourvoie pas celui ci lui m me par un d tachement e De fa on plus positive une instruction aux contr leurs financiers pourrait pr voir que les d tachements sur un grade d avancement se feront sur les autres grades du corps et ne viendront donc pas grever les avancements dans le corps d accueil Ceci reviendrait autoriser les surnombres dans le grade d avancement mais pour la fraction seulement de l indice entre le grade de base et le grade d avancement Cette diff rence d indice serait gag e d un point de vue budg taire sur le minist re d origine e Enfin terme et pour permettre un traitement de masse de cette question une bourse de points d indice serait cr e entre les minist res r serv e la prise en compte du diff rentiel de points d indice entre le grade d avancement dans le corps d accueil et le grade d origine Les minist res pourraient s changer ces points pour g rer une politique dynamique d accueil ou de placement selon leur situation Il ne faut pas cacher les difficult s d ordre op rationn
121. induites par la gestion budg taire de leurs effectifs Cette gestion budg taire avait cr en r alit une incertitude qui paralysait la gestion et rendait donc a fortiori toute GPEEC hypoth tique Ainsi l annualit budg taire rendrait inappropri e une pr vision d passant ce cadre Par ailleurs les mesures de gel des emplois vacants voire d annulation de cr dit compliquaient la gestion infra annuelle des ressources humaines Elles cr aient des coups impr visibles Pour tre g r es elles n cessitaient des efforts importants et donc mobilisaient des ressources dans les directions du personnel Le corollaire de cette situation mais galement du principe d annualit budg taire est le constat de l emprise du court terme sur les gestionnaires de personnel Le rapport de la mission dirig e par Marie Th r se Join Lambert rel ve les excellentes performances de l appareil de GRH de l tat en mati re de r duction des frottements entre les autorisations donn es par les lois de finances en mati re d effectifs et l affectation effective des agents Cependant cette action de r duction des emplois budg taires vacants qui a pour but d viter que ces emplois ne soient gel s semblent de l avis du rapport des cinq inspections sur ce sujet absorber la grande majorit des efforts des 1 Cf rapport de 1996 pr cit gestionnaires conduisant ce que semble regretter le rapport un
122. ionnaires en assurant des carri res plus sp cialis es les mesures correctrices tant intervenues trop tardivement Pour renouveler ces comp tences court et moyen terme une adaptation des conditions d acc s la fonction publique para t aujourd hui indispensable aux gestionnaires du METL notamment sous la forme de concours plus ax s sur des sp cialit s que sur des corps par la possibilit d acc s en milieu de corps etc A plus long terme des modes de gestion des carri res plus favorables une plus grande professionnalisation des parcours devront tre instaur s 1 C est le cas par exemple des architectes urbanistes Graphique 8 Pyramide des ges des agents du minist re de l Equipement en 1998 source DPS du METL Poids de la classe d ge dans les effectifs N o o 3 00 0 nl Il AN 0 2 A e d PP PP S SO S SP WP NM D W W S 4 A SE SE S Age o o i amp BmAgents non titulaires p Agents titulaires Contrairement aux d cennies ant rieures les carts entre les besoins et les caract ristiques des personnels en place ne pourront tre r gl s par des recrutements nouveaux que de plus en plus difficilement voire marginalement De m me l adaptation des missions nouvelles ne pourra plus se traduire par la cr ation de nouveaux corps 8 5 Des exp rie
123. ire qu des approximations des incompr hensions avec les organisations syndicales et donc d inutiles tensions sociales l oppos d une d marche uniformatrice particuli rement peu adapt e la diversit des minist res et la situation pr sente la mission pr conise une dynamique de d veloppement de la gestion pr visionnelle des emplois fond e sur une d marche contractuelle Cette reconnaissance n cessaire du caract re multivoque de la GPEEC n est d ailleurs pas propre au secteur public Pas plus que dans l entreprise priv e la GPEEC dans le secteur public ne doit entrer dans la voie d une recherche d un mod le unique La GPEEC doit plut t se centrer comme l a fait une grande 1 Rapport cit d cembre 1996 entreprise ALCATEL ALSTHOM sur la mise en repr sentation de processus qui assure la meilleure compl mentarit entre les pratiques pr sentes dans les administrations leurs volont s strat giques et les n cessaires changements auxquels elles sont confront es Tel qu il est pr sent plus haut on peut donc r sumer l objectif poursuivi par la GPEEC par les termes suivants anticiper les volutions et mettre en place des outils de r activit Ainsi en tout tat de cause quelle que soit sa d finition et quel que soit son niveau de d veloppement une d marche de GPEEC d bouchera sur une gestion dynamique des personnels Elle conduit les gestionnaires adopte
124. isation moyen terme des cr dits de fonctionnement et des effectifs entre le Budget et les minist res d pensiers constitue une m thode efficace voire indispensable pour assurer un environnement stable et pr visible aux gestionnaires des ressources humaines Il s agit donc d une condition n cessaire la mise en place d une GPEEC Cependant une telle contractualisation sur les effectifs ne pourra tre g n ralis e efficacement l ensemble des minist res Par construction elle ne peut s appliquer qu certains minist res strat giques un titre ou un autre D ailleurs depuis le milieu des ann es 1980 la contractualisation n a concern que quelques minist res Equipement puis certaines directions du minist re de conomie et des Finances l E t des F Au del de cette technique de contractualisation sur les effectifs qu il faut donc d velopper et p renniser un nouveau mode de r gulation budg taire doit tre invent Une r gulation contractuelle et pluriannuelle ne pourra tre g n ralis e que si elle abandonne comme objectif le volume des moyens pour s int resser au niveau des performances La r gulation par le rapport qualit prix des prestations voire leur simple co t permet une v ritable gestion contractuelle et responsabilisante l chelon d concentr Dans ce mod le le niveau d effectifs n est plus une cible sacro sainte mais l un des param tres d une g
125. isite de linternaute et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures suppl mentaires L un des enseignements de cette tude est la tr s grande diversit pour ne pas parler parfois d in galit des situations des agents au regard du temps de travail Naturellement une partie de cette diversit est due des suj tions particuli res Au del de ce constat il est n anmoins int ressant d analyser en profondeur le m canisme de la r duction spontan e du temps de travail tel que le rapport Roch le d crit Il s agit d un ph nom ne extr mement d centralis qui s est d velopp malgr un cadre r glementaire rigide le temps de travail tant une variable de n gociation des responsables op rationnels locaux Tout s est pass en mati re de temps de travail comme si celui ci constituait une r mun ration implicite permettant de mettre de la souplesse mais sans consid ration de co t ni d efficacit dans des situations o les gestionnaires locaux ne disposaient pas d incitation financi re ou r glementaire proposer aux agents La mission Roch est parvenue la conclusion que l ARTT doit tre l occasion en parall le avec les plans pluriannuels de modernisation de porter un diagnostic sur l organisation du travail par sa mise plat Il faut aussi tenir compte la fois des attentes des usagers et des attentes des agents Ces contraintes e
126. la grande diversit des unit s op rationnelles l tat actuel de la GRH publique et la difficult passer la phase op rationnelle 10 Ce que GPEEC veut actuellement dire dans le secteur public une r alit multivoque et des r alisations limit es 10 1 Une d marche d j ancienne La GPEEC dans la fonction publique est depuis plusieurs ann es l objet d un d bat de la part des gestionnaires des responsables politiques et des repr sentants des agents Ce sujet a donc donn lieu de nombreuses tudes ces derni res ann es En 1994 le rapport pr sent par Jacques Rigaudiat signalait que la gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences conna t un r el d veloppement au sein du service public Les outils et m thodes sont mis au point Ils participent une r elle invention du management public En 1996 le ministre de la Fonction publique de la R forme de l tat et de la D centralisation a demand cinq inspections g n rales de recenser les syst mes de gestion pr visionnelle des emplois et des m tiers dont se sont dot s les minist res d en valuer les r sultats et de proposer en tant que de besoin les mesures utiles l am lioration des dispositifs existants Cette commande a donn lieu un rapport qui recense les travaux d j effectu s sur ce th me Il fait l inventaire des tudes r alis es sur ce sujet au cours des derni res ann es Il signa
127. le notamment outre le rapport Rigaudiat d j cit 1 G rer l emploi public La Documentation fran aise f vrier 1994 2 La gestion pr visionnelle des emplois et des m tiers dans la fonction publique constats et propositions partir de l tude de cinq minist res Sous la direction de M T Join Lambert d cembre 1996 ron ot e un rapport d tude au Premier ministre sur la gestion pr visionnelle des effectifs dans les services de l tat mars 1990 ron ot e un guide m thodologique de mise en place d une gestion des emplois et des comp tences dans les administrations labor par le groupe de travail et d changes sur le th me r flexions et prospective sur l volution des emplois et des qualifications novembre 1990 ron ot e un rapport sur la connaissance des effectifs et des emplois dans la fonction publique d tat enqu te aupr s des administrations octobre 1993 ron ot e ainsi que le guide m thodologique publi chez Berger Levrault La gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences dans les trois fonctions publiques novembre 1996 Deux documents doivent tre en outre cit s e le rapport command par le ministre de la Fonction publique de la R forme de l tat et de la D centralisation le 8 juin 1998 afin de mettre en place une gestion des ressources humaines r nov e et reconnue dans l administratio
128. lement l ensemble des soci t s d velopp es et donc les autres fonctions publiques Cependant les r ponses qui 1 Cf les exemples d EDF de la Douane etc cit s plus bas et le cas de France Telecom pr sent en annexe 4 sont apport es au ph nom ne d mographique y sont sans doute vari es car le contexte de la gestion des ressources humaines publiques est diff rent du mod le fran ais et tend s en loigner toujours davantage 7 1 Un vaste mouvement de r formes en profondeur chez l ensemble de nos partenaires industrialis s En effet la plupart de nos partenaires ont entrepris des r formes de fond en mati re de gestion publique et de fonction publique Ce mouvement a commenc d s le d but des ann es 1980 pour les pays anglo saxons Nouvelle Z lande 1984 Australie Royaume Uni Etats Unis etc Le mouvement est similaire mais plus r cent en Europe continentale notamment en Italie partir de 1992 1993 et au Portugal Les causes de cette volution sont nombreuses mais l on retrouve dans la plupart des cas des l ments communs dans les objectifs affich s par les gouvernements e les contraintes budg taires particuli rement pr sentes dans la premi re vague de r formes qui ont d but apr s le deuxi me choc p trolier ou dans les r formes engag es par les pays europ ens souhaitant acc der l Union conomique et mon taire e les contraintes li es la mondialisation
129. les et ne constituent donc pas un chantillon repr sentatif de la situation g n rale de la fonction publique de l Etat autres minist res les difficult s importantes concernent surtout les agents de cat gorie A et B et partir de 2010 2011 Graphique 5 Evolution des d parts la retraite des agents titulaires par cat gorie au minist re des Affaires trang res en pourcentage base effectifs 1999 source MAE 20 m 22 28 294 26 w 28 W 20 D 202 208 DA 2 De A7 28 aD AD A B 9 0 i Au minist re de l Int rieur c est la situation d mographique des agents du cadre national des pr fectures qui est pr occupante Graphique 6 Pyramide des ges par cat gorie dans le cadre national des pr fectures base effectifs 1999 source minist re de l Int rieur 1500 1000 500 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 de 61 65 ans de 56 60 ans de 51 55 ans de 46 50 ans de 41 45 ans de 36 40 ans de 31 35 ans de 26 30 ans de 21 25 ans E HOMMES CAT A I HOMMES CAT B HOMMES CAT C CIFEMMES CAT A B FEMMES CATB EIFEMMES CAT C Cette diversit des situations d mographiques et le caract re plus ou moins brutal des volutions venir qui peuvent parfois affecter des emplois strat giques pour certains minist res livrent plusieurs enseignements e ces ph nom nes sont souvent le r sultat d un
130. lication du droit commun du travail 2 1 2 Distinction entre les fonctions d tat major de formulation des politiques et les fonctions de gestion de mise en uvre 2 1 3 Passage d une logique de contr le une logique de responsabilit i e a se ee agen een etai ase 2 1 4 D concentration de la gestion voire contractualisation des politique publiques 2 2 Une pratique nuanc e 57 2 3 Ces r formes affichent n anmoins des succ s au moins en mati re de stabilisation budg taire et de souplesse d adaptation 58 2 4 La modernisation de la fonction publique passe en France patla GPEEC rise nent E nanas E ETET eine 59 3 La d mographie une opportunit pour moderniser 60 3 1 La modification des flux d mographiques ouvre des possibilit s d am liorer les pratiques ant rieures 60 3 2 Une occasion d interrompre certains dysfonctionnements de la gestion des apentsz 2228 14e ae nd ant ee or seine 60 3 3 Les besoins en comp tence ont t principalement satisfaits par les recrutements uoni E Meuse ie RAR ee MONTE ne 63 3 4 La gestion par le seul jeu du turn over sera de plus en plus compliqu e 66 3 4 1 La probl matique de l allocation des ressources humaines vers l chelon op rationnel reste d actualit
131. limenter les travaux de l observatoire de l emploi public annonc lors du Comit interminist riel de la r forme de l Etat du 13 juillet 1999 et dont la mise en place est en cours Cette quipe serait pluridisciplinaire conomistes et statisticiens de l INSEE sp cialistes op rationnels de la GRH de divers minist res praticiens des statuts de la DGAFP sp cialistes de la gestion budg taire de la direction du budget tout en restant l g re Elle devrait se d placer quelques semaines dans chaque minist re pour apporter l assistance n cessaire au recueil des donn es homog nes dans la forme demand e et ensuite collationner celles ci Contrairement une d marche d audit ou d inspection cette quipe projet apporterait autant de valeur ajout e au profit des services visit s qu elle retirerait d information de leur part Elle se distinguerait ainsi galement d une d marche de recensement autoritaire d informations Les tentatives d obtenir des informations par voie de circulaire ou de questionnaires adress s par la DGAFP l ensemble des gestionnaires sont en effet rarement couronn es de succ s au moins dans le long terme Dans le domaine de la recherche d information cette d marche consisterait plut t laborer un cahier des charges des informations demander l ensemble des gestionnaires et que ceux ci devraient diffuser L objectif de cette mission serait ainsi de
132. lle montrant en quoi celle ci constitue le stade ultime de la gestion des ressources humaines Sont galement analys es dans ce chapitre les difficult s qui ont pu tre mises en vidence pour le d veloppement des d marches de gestion pr visionnelle Enfin le chapitre 5 pr sente les propositions du groupe pour la mise en uvre op rationnelle d une gestion pr visionnelle partir d une philosophie g n rale centr e autour de trois objectifs une d concentration de la gestion des ressources humaines un pilotage central souple et interactif et une d marche qui privil gie la rusticit rapidement op rationnelle plut t qu une sophistication inapplicable Chapitre premier Mandat et m thode 1 La mission du groupe th matique Dans sa lettre du 31 mars 1998 arr tant le programme de travail du Commissariat g n ral du Plan le Premier ministre a souhait inclure une r flexion sur la gestion de l emploi public La gestion de l emploi public est au c ur du processus de modernisation de l tat Cette r flexion sur le devenir des agents des trois fonctions publiques portera sur les th mes la gestion pr visionnelle des emplois travers les structures et outils mettre en place pour anticiper et g rer l volution souhait e des effectifs l administration des agents publics afin d laborer une politique coh rente de l encadrement r le besoins carri res r mun rations d bouch s etc
133. loi et une part li e la personne Cette derni re est fonction du professionnalisme et d int ressements collectif et individuel aux r sultats La DRH centrale intervient alors dans une logique de ma trise d ouvrage Les grandes actions nationales comme par exemple le recrutement de 18 000 20 000 agents en 3 ans dans le cadre de l accord sur le temps de travail sont pilot es selon une logique de subsidiarit Les recrutements dans certains m tiers sont interdits par le niveau central car allant l encontre de l volution interne de l entreprise En revanche celle ci laisse P initiative des mouvements de flux au niveau local Certes de fa on diversifi e tous les agents sont concern s par la mobilit chaque ann e 10 20 000 agents changent de m tier pour certains il s agit de m tiers proches et non de reconversion soit 10 des effectifs Cependant seulement 3 des effectifs connaissent annuellement des mobilit s qui supposent une mutation g ographique Chapitre 4 La gestion pr visionnelle une r alit multivoque 9 Les tapes de la gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences rappels et m thode La GPEEC est une technique de gestion des ressources humaines d j bien connue tant dans le secteur priv que dans le secteur public Ses objectifs et sa d marche font l objet d une conceptualisation dont on rapportera ici les principaux l ment
134. lotage de cr er et de faire vivre C est donc une quipe pluridisciplinaire aux origines diversifi es centre et p riph rie qu il convient de rassembler dans une telle structure 16 5 2 D concentrer la gestion du personnel Une v ritable gestion pr visionnelle ne peut se concevoir qu en s appuyant sur une gestion de proximit du personnel La d concentration de la gestion doit cependant r pondre ce qui doit tre sa finalit premi re am liorer la qualit de la gestion des ressources humaines dans le respect des grands principes de la fonction publique La d concentration de la gestion des ressources humaines doit alors tre accompagn e d un programme d action r pondant aux imp ratifs de la d concentration comme indiqu au 4 5 et visant g rer les relations entre administrations centrales et services d concentr s gr ce des syst mes d information fiables inscrire la d marche dans un contexte de dialogue social constant et approfondi conduisant des r ponses concr tes aux probl mes pos s Dans ces conditions une partie importante des actes de gestion courante peut tre d concentr e aux niveaux les plus op rationnels des administrations Au del les concours de recrutement pourraient tre au maximum organis s l chelon d concentr pertinent suffisamment proche du terrain pour faciliter le recrutement sur des bassins qui soient la fois des bassins d em
135. ment mais plac s en voie d extinction Les emplois sup rieurs sont la discr tion du pr sident du conseil d administration Lorsqu il s agit de fonctionnaires ils sont pourvus par d tachement dans un statut d emploi Les emplois de cadres dirigeants lorsqu ils sont occup s par des fonctionnaires sont pourvus par d tachement ou par mise hors cadres dans un emploi librement n goci et r gi par le droit du travail Le nouveau syst me de classification a donc eu pour objet de r duire le nombre de corps et de grades de r affirmer la s paration du grade et de l emploi tout en tablissant une v ritable quivalence entre le niveau de grade et le niveau de formation 147 Composition du groupe th matique La GRH et plus sp cialement la GPEEC ont d dans un d lai tr s court et dans un environnement changeant rapidement accompagner cette volution structurelle et d velopper une nouvelle culture d entreprise La GRH s organise autour de deux axes majeurs professionnalisation et d concentration Une priorit la professionnalisation La professionnalisation met l accent sur l employabilit des agents En mati re de recrutement ceci a notamment pour cons quence de privil gier le recrutement de sp cialistes imm diatement op rationnels Par ailleurs en mati re de carri re si la stabilit statutaire est garantie aucun agent n est assur de la stabilit de son
136. mun du travail Ce rapprochement peut prendre la forme d un abandon du statut g n ral pour un statut de contractuel de droit public cas de la Suisse par exemple qui abandonnera en 2001 le statut issu d une loi de 1927 Il peut s agir de l application aux agents publics d un r gime de droit priv sous la forme d une convention collective cas notamment de l Italie voire d un contrat individuel Un des corollaires de cette banalisation est notamment dans certains pays Italie notamment le transfert du contentieux des agents publics aux juridictions civiles Celles ci sont mieux m me d appliquer des principes identiques aux agents publics et aux salari s priv s Par ailleurs cette modification juridique du rapport de travail s accompagne souvent tout particuli rement pour les cadres de la mise en place de r mun rations flexibles ajust es la performance comme par exemple en Italie Dans d autres cas une part importante de la r mun ration individuelle est li e la performance collective National Health Service britannique 7 1 2 Distinction entre les fonctions d tat major de formulation des politiques et les fonctions de gestion de mise en uvre Il s agit d tablir une limite pr cise entre les t ches des ministres et de leur entourage imm diat qui formulent les politiques et celles des gestionnaires 1 Managing the Civil Service Reform Lessons from Advanced Industr
137. n Elle suppose que les administrations centrales soient en mesure de fixer des objectifs clairs avec un niveau de pr cision suffisant mais pas excessif afin d orienter l action des services sans liminer les marges d adaptation n cessaires la mise en uvre des politiques L atteinte de ces objectifs doit tre mesurable par des indicateurs ou d autres mesures objectives de r sultats afin de garantir leur cr dibilit Mais il faut que les dispositifs de mesure des r sultats soient simples utiles pour les services d concentr s eux m mes et constituent des outils de dialogue et d mulation Le gestionnaire de base qui mesure doit recevoir en retour des donn es retrait es favorisant au niveau de son service les d bats sur les co ts et sur l organisation du travail afin d en rechercher la meilleure efficacit Plut t que la recherche de la mesure en valeur absolue la comparaison est plus appropri e aux productions de l administration d s lors que l on aura su rendre les choses comparables Les actions relevant du pilotage des services d concentr s Les actions relevant du pilotage des services d concentr s sont essentiellement la pr paration du cadrage des objectifs et des priorit s devant se traduire par une lettre du ministre non ant les grandes priorit s lesquelles seront ensuite d clin es en terme d actions par chacune des directions sectorielles d administration centr
138. n uvre du temps partiel choisi dans les administrations de l tat conduisait ce que les horaires d ouverture au public des services se r duisent pour s aligner sur la plage horaire de pr sence du plus grand effectif Tout d abord l organisation actuelle de la discussion budg taire sur les emplois conduit un travail extr mement pr cis et rationnel Ces travaux d bouchent cependant sur des d cisions issues de seuls rapports de force politiques qui sont alors tr s souvent irrationnelles Ce type de m thode favorise les strat gies minist rielles de cavalier seul chaque minist re d pensier pensant pouvoir faire in fine pression pour obtenir un arbitrage favorable en mati re d effectifs Par ailleurs le syst me de gestion actuelle contribue ce que les performances des gestionnaires en mati re d efficience ne soient pas prises en compte dans l valuation des r sultats d une politique Ensuite l information des gestionnaires est erron e Ils n ont pas un aper u de leur co t complet et notamment de leurs frais de personnel compte tenu des nombreuses situations o cette information d pend d autres acteurs institutionnels gt Enfin quand bien m me ils disposeraient de cette information ils ne pourraient pas l utiliser d s lors que les gestionnaires de terrain n ont pas les moyens d arbitrer entre les diff rentes composantes d un budget global En outre si tel tait le cas il
139. n Pierre Malardel ing nieur g n ral honoraire de l armement ancien directeur adjoint au directeur des armements terrestres DGA et ancien directeur des ressources humaines de GIAT Industrie Effets de l volution des exigences des usagers sur l organisation des services publics Paul Ohana Pr sident Cabinet Panel France Les souplesses cach es du mammouth Fr d rique Pallez professeur l cole des Mines de Paris Centre de gestion scientifique responsable du s minaire fonctionnaires sur la mobilit La mise en place de la gestion pr visionnelle au sein des URSSAF Philippe Renard directeur de la gestion des organismes de recouvrement ACOSS l ments d une politique de gestion du personnel de France T l com Serge Salon inspecteur g n ral des postes et t l communications Personnalit s rencontr es par le Pr sident ou le rapporteur Elisabeth Beau agence r gionale de l hospitalisation d Ile de France Roland Gonin adjoint au directeur du personnel et des relations sociales Assistance publique h pitaux de Paris 138 Ent te impaire Claude Hue directrice du personnel et des relations sociales EDF Jean Paul Marchetti directeur financier membre du directoire CNP Dominique Vilchien sous directrice des personnels de la fonction publique hospitali re direction des h pitaux secr tariat d tat la Sant minist re de l Emploi et de la Solid
140. n comme fonction strat gique rapport remis en d cembre 1998 e Ft une enqu te command e Pierre Joxe pr sident du comit central d enqu te sur le co t et le rendement des services publics afin de mesurer comment la gestion des ressources humaines est prise en compte dans la fonction publique de l tat juin 1998 Il faut aussi remarquer que la circulaire du 3 juin 1998 du Premier ministre demandant chaque minist re de s engager dans une d marche pluriannuelle de modernisation place au c ur de ce processus une v ritable gestion pr visionnelle portant sur l ensemble des moyens et donc sur les emplois et les comp tences Comme on le voit la gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences dans la fonction publique de l tat n est pas une id e nouvelle le rapport Gestion des ressources humaines dans l administration de d cembre 1998 signale qu elle a plus de dix ans 1 Gestion des ressources humaines dans l administration La Documentation fran aise ao t 1999 10 2 D j quelques r alisations dans la sph re publique La technique de la GPEEC a commenc recevoir un d but d application dans la sph re publique en particulier aux minist res de l quipement plans objectifs moyens de l ducation nationale projet OMEGA de la D fense Parmi les organismes et entreprises publics il faut citer galement EDF la S curit social
141. na tre le co t budg taire de la formation continue et de la mobilit et le provisionner 117 D concentrer la gestion des ressources humaines 117 4 5 1 Le pilotage des services d concentr s 118 4 5 2 D concentrer la gestion du personnel 122 4 6 Agir sur les freins la mobilit 123 4 6 1 Organiser la mobilit entre administrations au niveau des bassins d emplois 123 4 6 2 Int grer l volution des comp tences travers la notation t les Concours ynie oni msn amas n ends d rs ue 124 4 6 3 R duire les freins statutaires et financiers la mobilit 124 5 Faire des technologies de l information et de la communication un levier de moderhisation ssssssscsssssssresssssesnrassessssseste 128 6 Pr parer l volution du cadre g n ral de la GRH vers une d marche contractuelle pluriannuelle et responsabilisante 130 ANNEXE dns a Re Ne ess ESE PES Gate tonne 133 Annexe 1 Composition du groupe th matique 135 Annexe 2 Liste des personnalit s auditionn es 137 Annexe 3 D mographie et g ographie r partition par classe d ge et par d partement des agents de quelques minist res
142. nalyse prospective et les propositions de r formes concernant les modalit s globales de gestion de la fonction publique doivent galement tenir compte de son importance en valeur absolue dans la soci t fran aise Si l on prend comme crit re le pouvoir de contr le d une collectivit publique sur la gestion de l organisme employeur on peut estimer l emploi public au sens large pr s de 7 millions de salari s r partis comme indiqu dans le tableau suivant Ils forment entre 27 et 30 de la population active Ce crit re est donc plus large que celui de la r f rence au statut g n ral de la fonction publique r gime d rogatoire au droit commun du travail Certaines entreprises publiques de premier rang et la plupart de leurs filiales appliquent en effet ce droit commun En revanche cette valuation inclut des emplois temps partiels particuli rement nombreux dans la fonction publique hospitali re En ce qui concerne les entreprises publiques au sens large l tat exer ait en 1996 un contr le salarial sur 1 194 2 milliers de salari s travers la Commission interminist rielle de contr le des salaires Tableau 6 Les salari s du secteur public en France en 1996 Estimation en milliers Minist res civils 1 839 0 D fense 391 2 Tous minist res 2 230 2 Etablissements publics nationaux hors entreprises publiques 236 5 onction Publique de l Etat au sens strict 2 466 7 Poste et France T
143. nautaire peut intervenir galement plusieurs autres niveaux qui peuvent avoir des r percussions tr s concr tes sur la gestion de l ensemble de la fonction publique D une part il n est pas certain que toutes les r gles actuelles de gestion issues du statut g n ral de la fonction publique soient compatibles avec les libert s communautaires et notamment le libre tablissement des travailleurs Certaines instances en cours devant les juridictions communautaires permettront sans doute de pr ciser cette question en particulier en mati re de promotion et de concours internes 1 Cf Marcel Pochard Libre circulation des travailleurs dans l administration publique en Europe et statut de la fonction publique Le Courrier Juridique des Finances mars 1999 D autre part la libre concurrence s applique aujourd hui aux services publics sans consid ration du statut de l organisme public en cause D s lors les principes qui se sont appliqu s dans les d cennies pr c dentes des secteurs initialement r serv s tels que les services publics industriels et commerciaux en r seau pourraient tre appliqu s des activit s administratives si elles ont leur pendant dans les secteurs concurrentiels et bien qu elles soient g r es en r gie Ces deux interrogations sur la compatibilit de notre syst me sur le plan des r gles de gestion et sur la nature de certaines activit s des administrations
144. nces qui montrent les moyens de g rer les mutations Cependant l adaptation de la FPE de nouvelles missions ne passe pas n cessairement par l augmentation des moyens La p riode r cente montre en effet que deux types de mode d adaptation peuvent r ussir le transfert de missions entre administrations o la mutualisation des personnels entre diff rents minist res L adaptation de la Douane au Grand March Unique L av nement du Grand March Unique europ en au 1 janvier 1993 a n cessit la r forme en profondeur de la direction g n rale des douanes DGDI Plut t que de proc der des complexes op rations de transferts de masses d agents vers d autres minist res ou d autres directions du minist re des Finances la solution retenue a consist red finir les missions de la Douane Les op rations li es la TVA intracommunautaire ont t transf r es la DGI tandis que celle ci transf rait les contributions indirectes 2407 emplois Par ailleurs la Douane a t notamment charg e de participer aux actions de lutte contre le trafic des stup fiants aux c t s des forces de s curit publique des minist res de l Int rieur et de la D fense Certes des red ploiements g ographiques importants ont d tre men s avec notamment la fermeture de la plus grande partie des postes aux fronti res avec les autres tats membres des personnels ont d tre d tach s dans d autre
145. nche la mobilit du personnel soignant et du personnel m dico technique conna t depuis 1994 une baisse tr s marqu e La cause principale des d parts reste la mise en retraite 33 des d parts en 1996 La mise en disponibilit n explique quant elle que 16 des d parts de 1996 La mobilit inter fonctions publiques reste tr s faible en 1996 largement moins de 1 des fonctionnaires d tat d tach s soit 3700 personnes l tait aupr s d une collectivit territoriale 1 des agents des collectivit s territoriales serait galement en position de d tachement pour pr s de la moiti d entre eux hors de la fonction publique de l tat Quant la direction des h pitaux elle estime qu en 1995 0 1 de l effectif total des agents de la fonction publique hospitali re est d tach dans la fonction publique territoriale et que le niveau des d parts dans la fonction publique d tat est non significatif Enfin la mobilit entre la FPE et les organisations internationales reste marginale et concerne moins de 5000 agents par an 5 2 La mobilit g ographique La mobilit g ographique est tr s largement subie tant par les agents que par les services et conduit de grandes disparit s entre les taux d administration 18 des agents de l tat ont chang de d partement d affectation entre 1978 et 1984 avec une trajectoire de pr dilection Les agents vont ainsi de la r gion parisienne
146. nd d une connaissance fine des utilisateurs ou utilise une cha ne de distribution complexe Par ailleurs le travail en r seau peut entra ner la mutualisation des t ches et des fonctions logistiques et donc des conomies d chelle Il importe donc d tablir un bilan notamment en effectifs des mouvements en sens contraire mutualisation des fonctions logistiques et accroissement des services au contact num rique des usagers 54 7 La GRH publique et les TIC L organisation et le management ont un poids au moins aussi important que les techniques elles m mes La maximalisation des b n fices attendus de leur usage est un des enjeux de la GPEEC Ces techniques facteurs de changement ont des effets la fois quantitatifs le nombre d agents n cessaires et qualitatifs la nature des comp tences n cessaires au service public Elles ne seront pleinement efficaces que si elles sont mises en uvre par des agents poss dant la fois des comp tences techniques des comp tences professionnelles des comp tences sociales et des comp tences cognitives Lorsque ces conditions sont r alis es il devient possible d augmenter la vari t des dossiers attribu s un agent de ses modes d intervention mais aussi la vari t des r seaux organisationnels auxquels il appartient C est ce que montre le travail effectu en 1995 par la sous direction de l informatisation des services de la direction du personnel et des
147. ndant cette objection juridique n est que tr s th orique L ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne prescrit qu une pr sentation en emplois Seule la tradition a fait voluer la pr sentation au Parlement vers une pr sentation par grade Par ailleurs les rapports successifs de la Cour des comptes d montrent que cette pr sentation diff renci e par grade n emp che pas la cr ation r currente de surnombres par autorisation du ministre du Budget Au contraire on peut se demander si le contr le d une enveloppe ne serait pas plus simple et plus efficace qu un contr le apparemment tr s pr cis mais largement illusoire et n cessitant une mise en uvre tr s d taill e au plus pr s du terrain Cette approche pourrait tre soumise au Parlement Enfin d un point de vue statutaire ce type de m canismes ne pourrait naturellement s appliquer qu aux corps pour lesquels existe un pyramidage statutaire d faut d un syst me mutualis on ne voit pas comment chapper la pratique actuelle des d tachements crois s Ceux ci ont certes l avantage d tre effectu s nombre pour nombre entre deux minist res Ils sont cependant extr mement lourds g rer Ils ne conviennent donc pas un traitement de masse n cessaires certains red ploiements d effectifs 17 Faire des technologies de l information et de la communication un levier de modernisation Les technologies de l information et de la
148. nitaires retenues Cependant il doit tre poursuivi d s lors qu il correspond des motifs fonctionnels objectifs Les autorit s politiques et les gestionnaires doivent se donner comme objectif d aligner en tendance les r gimes indemnitaires Par ailleurs et dans un premier temps il importe de maintenir aux agents d tach s leur r gime indemnitaire s il est plus favorable dans leur corps d origine De m me il conviendrait chaque modification statutaire d assouplir les statuts particuliers trop pr cis facteur de rigidit en termes de gestion Cr er une incitation la mobilit entre minist res en rendant neutre les d tachements en surnombre dans les grades d avancement Le d tachement dans un grade d avancement du corps d accueil peut se r v ler un frein la mobilit Les mobilit s fonctionnelles sont en effet souvent le cas d agents disposant d j d une certaine exp rience professionnelle et donc statutairement se situant dans une plage d appel d un grade d avancement ou dans ce grade d avancement Les membres du corps d accueil sont alors r ticents voir la m canique des promotions bloqu e par un individu ext rieur au minist re Celui ci doit donc s attendre ne pas tre d fendu par les repr sentants de son corps d accueil ce 1 Depuis 1997 trois exercices de ce type ont eu lieu Finances Industrie D fense Anciens Combattants et Affaires
149. nn es en valeurs absolues 3 11 1988 31 12 1996 D tachements 35 949 32 617 Mises disposition 5714 5 123 Disponibilit s 39 589 Hors cadres 1 209 Cong s parentaux pour m moire 8 240 86 778 4 7 des effectifs totaux Sources rapport annuel DGAFP 1997 08 La mobilit fonctionnelle des agents de l tat Rapport de M Piganiol DGAFP d cembre 1993 Ce chiffre est comparer un nombre de d parts la retraite de 40 922 en 1989 et de 45 000 en 1996 Par ailleurs on note en 1996 39 600 disponibilit s soit un montant sup rieur aux d tachements qui s explique hauteur de 20 200 par des disponibilit s de droit pour donner des soins un proche lever un enfant suivre son conjoint ou exercer un mandat local Cette mise en disponibilit de droit correspond une mobilit subie du point de vue des services La mobilit interminist rielle concernait en 1994 moins de 22 des fonctionnaires de la FPE pr s de 60 d entre eux tant de cat gorie A 161 Composition du groupe th matique La mobilit professionnelle par d tachement concernait en 1994 1 9 des agents contre pr s de 4 en 1984 Elle appara t concentr e sur quelques secteurs enseignement l tranger coop ration notamment Pour sa part la mise disposition s applique 0 3 des fonctionnaires de l tat La taille de l administration ne conditionne p
150. nnelle efficace ils servent avant tout calculer des effectifs th oriques par service en fonction du nombre d unit d uvre pour accomplir une t che donn e sans r flexion sur l volution des priorit s en termes de missions Cette technique tr s r pandue dans de nombreux minist res quipement dans les ann es soixante dix Cadre national des pr fectures DGI etc l poque de l expansion des activit s et des moyens de l tat suscite aujourd hui de nombreux effets pervers L exigence de rigueur en mati re de gestion de la d pense publique n est pas compatible avec un tel syst me de bar me qui devient alors un facteur de revendication et de tension permanentes Ce syst me ne tient pas compte que l administration comme toute organisation conomique fonctionne sous contrainte et doit prendre en compte pour la r partition de ses moyens l volution des priorit s en termes d action publique Le minist re de l quipement a ainsi remplac la notification des effectifs calcul s par une discussion des objectifs et des moyens tablis sous contrainte globale de ressource Le minist re de l int rieur est actuellement en train de modifier son outil en rempla ant les modalit s de calcul de l effectif de r f rence pour le centrer sur trois param tres Aux calculs des effectifs en nombre s ajouteront la r partition des effectifs entre cat gories l organisation et la gestion de
151. nteractifs sous protocole Internet ont t particuli rement rapides ces trois derni res ann es Beaucoup de minist res se sont dot s de messagerie lectronique ont mis en place un intranet et ont permis l acc s de leurs agents Internet La num risation des informations est en cours le Journal officiel est d acc s gratuit depuis janvier 1998 et l acc s l information publique semble devoir s ouvrir in luctablement Par ailleurs 50 des proc dures sont accessibles en ligne 1 L ensemble de ces d veloppements s appuie sur les analyses et les conclusions du Rapport Vers une administration acc s pluriel La Documentation Fran aise 2000 de la Mission l tat et les technologies de l information et notamment sur le rapport des Ateliers 1 et 2 Organisation du travail m tiers et formation Commissariat g n ral du Plan 2000 ainsi que sur les analyses d velopp es dans le chapitre II du rapport de l Atelier 6 Diffusion des donn es publiques et r volution num rique La Documentation Fran aise novembre 1999 La fonction publique de l tat n est pas seule concern e L observatoire des t l communications dans la ville et l IDATE Institut de l Audiovisuel et des T l communications en Europe ont pu tablir que le nombre de postes informatiques dans les collectivit s locales a augment de 40 entre 1995 et 1997 Un mouvement identique a pu tre observ dans la fon
152. onc tre int ressant de simuler l impact de la conjoncture conomique sur la structure du budget de l tat compte tenu justement de l volution que celle ci subit du fait de la dynamique spontan e de la d pense de personnel 150 Ent te impaire Pour limiter le nombre d hypoth ses cette simulation ne s int resse e qu aux effets macroscopiques sans traiter les effets microscopiques notamment sur le comportement des agents e qu une analyse budg taire en grandes masses sans s int resser ni l efficacit de la d pense ni au bien fond ou aux effets macro conomiques de celle ci en niveau et dans le temps Cette simulation n glige notamment l effet dit de stabilisateur automatique que la d pense de fonction publique peut exercer sur l ensemble de l conomie Il s agit donc d une d marche partielle de l ordre du constat comptable sans pr tentions th oriques partir d un mod le simple du budget de l tat fond essentiellement sur des identit s comptables cette simulation teste la sensibilit de la structure du budget diff rents sc narios d volutions de la croissance conomique compte tenu des volutions spontan es des d penses de personnel 1 Les d penses li es au personnel dans la structure du budget de l Etat 1 1 D finitions Les d penses induites par la fonction publique de l tat ne correspondent pas seulement aux d penses directes de r m
153. ons d mographiques entre minist res Ces volutions d mographiques globales ne vont cependant pas affecter les diff rents minist res de la m me fa on Les situations sont en effet extr mement contrast es plus ou moins brutales entre minist res mais aussi au sein m me des minist res entre cat gories ou entre corps En valeur absolue sur les pr s de 700 000 agents qui devraient quitter la fonction publique civile de l tat d ici 2010 plus de 450 000 se trouveront aux minist res de l Education nationale ou de l Enseignement sup rieur Cependant la proportion des effectifs qui partiront la retraite et le rythme de ces d parts varient consid rablement en fonction de la pyramide des ges de chacun des minist res et de l ge du d part la retraite Celui ci d pend notamment de dispositions statutaires du comportement des agents et de l influence du cong de fin d activit Ainsi si le rythme des d parts est soutenu d s maintenant et jusqu en 2005 au minist re de l ducation nationale le rythme des d parts s acc l re au minist re de la Justice jusque vers 2010 Tableau 3 Evolution des d parts la retraite par minist re entre 1997 et 2010 source DGAFP Total 1998 2004 Total 1998 2010 En des En des effectifs de effectifs de d part d part Enseignement scolaire 219 848 24 430 609 47 Universit s 20 754 20 44 876 43 conomie et finances 28 639 15 68 87
154. ons g n rales de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l Etat 14 42 Revaloriser l entretien individuel d valuation des agents voire dans certains cas l instaurer L entretien individuel d valuation est un instrument essentiel de la gestion des ressources humaines voire plus profond ment de la vie dans une organisation humaine Il s agit de l une des rares occasions de face face entre un cadre et son collaborateur dans un contexte d passionn fond sur une analyse bilan objectif Il peut s y changer d ailleurs autant d information de part et d autre Il constitue par ailleurs un l ment important de la gestion individuelle des carri res et de l ad quation de l agent l emploi qu il occupe Il devrait tre la base de l analyse du besoin en formation et des perspectives de promotions La collecte des r sultats des entretiens individuels forme donc le fondement de la GPEEC Or malgr les relances r it r es et les consignes gouvernementales l entretien individuel n est pas toujours syst matiquement pratiqu ou alors parfois de fa on peu s rieuse ou encore sans formation et outils adapt s pour aider les valuateurs L entretien individuel d valuation doit tre syst matis lorsque ce n est pas encore le cas et soigneusement pr par et utilis 14 4 3 Doter les gestionnaires de ressources humaines d
155. ormation continue dispens e travers les dispositifs minist riels pourraient tre valid s l occasion et sous r serve d une mobilit fonctionnelle En tout tat de cause il faudrait d velopper la formation la prise de poste en particulier pour les emplois responsabilit ou identifi s comme sensibles 16 4 2 Reconna tre le co t budg taire de la formation continue et de la mobilit et le provisionner La formation est un investissement qui se r alise tout au long de la carri re et dont les effets se prolongent dans le temps Il faut d s lors admettre comme le fait France Telecom par exemple que la formation et plus g n ralement la mobilit ont un co t Ce co t devrait tre valu et provisionn En particulier l efficacit de l appareil de formation continue de l tat devrait tre valu e e au regard de l efficacit de la formation elle m me pour le service et pour l agent e au regard des modalit s les plus appropri es et les moins co teuses pour dispenser les formations En mati re de formation l objectif ou la contrainte devrait tre d accro tre le niveau de formation des agents sans augmenter le co t global de la formation L ARTT pourrait donner une bonne occasion de r flexion sur les modalit s de la formation en particulier sur son profil au long de la carri re des agents Il faudrait r aliser un bilan objectif entre d une
156. ources humaines Il faut tout d abord valoriser cette fonction tant les dirigeants d administrations sont peu incit s la bonne gestion des ressources humaines Ce manque d incitation peut tre syst mique et concerner l organisation d ensemble de l administration L attention port e la ressource humaine s affaiblit notablement d s que l activit concern e n est plus implicitement consid r e comme entrant dans le c ur de m tier Cette absence d incitation la bonne gestion des ressources humaines peut tre galement g n rale et concerner la carri re des gestionnaires LJes cadres n ont pas souvent une connaissance pr cise des responsabilit s qui leur reviennent de l articulation avec les responsabilit s propres aux directeurs des ressources humaines des comp tences sp cifiques qui doivent tre les leurs en la mati re des bienfaits pour l accomplissement des missions dont ils ont la charge d une bonne gestion des ressources humaines Ils ne savent pas non plus s ils sont ou non appr ci s sur leur engagement dans la gestion de proximit et plus long terme des personnels qu ils encadrent 1 Serge Vallemont Gestion des ressources humaines dans l administration La Documentation fran aise ao t1999 Outre des rem des ce d ficit de motivation et donc d incitation plusieurs mesures peuvent tre mises en uvre pour am liorer les conditi
157. ours s lectionnent encore trop souvent des connaissances et non des comp tences ce qui dans une certaine mesure peut remettre en cause leur neutralit sociale Garantie de l emploi et principe de la carri re peuvent ensuite entretenir des relations complexes avec la mobilit Ce concept rev t toute sa pertinence dans un syst me de carri re la mutation dans l int r t du service puisque dans un syst me d emploi l alternative la mobilit est l appel des ressources nouvelles venant de l ext rieur Dans la pratique il est cependant difficile de faire bouger g ographiquement ou professionnellement et en dehors des proc dures qui r gissent collectivement 1 Cf plus bas chapitre 4 les mutations un agent qui ne le souhaite pas Les red ploiements de masse sont donc rares et ob issent en g n ral des circonstances exceptionnelles La centralisation des recrutements peut constituer cet gard un handicap pour l efficacit du service Le principe de la carri re peut galement constituer une source de rigidit s lorsque comme c est encore trop souvent le cas les pratiques de gestion conduisent ce que l avancement de grade se fasse l anciennet Cependant en sens inverse la perspective d un avancement de grade peut constituer une puissante incitation la mobilit fonctionnelle et servir de levier au gestionnaire Il lui donne au minimum l occasion d un rendez vous avec l
158. parition locale de r seaux qui mettent en relation les diff rents acteurs de politiques partenariales en particulier dans le domaine social services de l tat des d partements associations etc ou dans les relations entre tat et collectivit s locales galement du point de vue externe les TIC peuvent donc avoir une influence sur le mode de fonctionnement et l efficacit des politiques partenariales 5 4 5 De nouvelles relations avec les usagers Cette nouvelle organisation de la circulation de l information provoqu e par les TIC ne concerne pas seulement les fonctionnaires elles changent aussi la nature des relations avec l usager Les TIC pour tre valoris es n cessitent une red finition du partage entre les unit s de logistiques et les unit s au contact de l usager et qui fournissent le service Pouvoir saisir sur Internet sa d claration de revenus va transformer le r le du contribuable et l organisation du service des imp ts La possibilit d acc der des formations en ligne ou des bases de donn es vont transformer l univers de la formation et le r le des enseignants L implantation de terminaux connect s dans les salles des professeurs peut susciter le partage la comparaison et la diss mination d innovations p dagogiques que les enseignants d veloppent actuellement de fa on parse Le professeur peut ainsi devenir un m diateur un expert capable de faciliter l acc s
159. pitali re et au contraire plus liss e dans la fonction publique territoriale Cet accroissement des flux de d part va constituer en lui m me un ph nom ne difficile g rer d un point de vue interne l administration Le rapport du groupe pr sid par Bernard Cieutat indique ainsi que d ici 2012 45 des agents en fonction dans les administrations civiles de l tat au sens large seront partis en retraite Sur cette p riode le surcro t cumul de d part s l vera 230 000 soit un surcro t annuel moyen de 18 000 d parts Le nombre moyen annuel de d parts sur cette p riode 74 000 repr sentera presque deux fois plus que le nombre de postes offerts aux concours externes en 1997 38 800 Ainsi si l on souhaitait assurer un remplacement nombre pour nombre des d parts il faudrait ouvrir annuellement deux fois plus de postes aux concours par rapport au rythme actuel des recrutements 4 2 Un effet difficile quantifier sur la ressource en comp tences Il est extr mement difficile d valuer l effet conomique de ces d parts massifs la retraite dans le secteur public notamment sur l ensemble du march du travail En effet un grand nombre de facteurs influe sur le fonctionnement de celui ci L volution de la productivit du travail est notamment elle m me une r sultante de param tres incluant la d mographie Cependant il est possible de donner une id e de l ampleur du ph nom ne
160. plois et de vie mais en m me temps des niveaux suffisants pour garantir l galit devant les concours Cette d concentration des concours para t d autant plus utile pour les corps nombreux l chelon local comme beaucoup de corps des cat gories B et C Les exp riences de concours recrutant des agents administratifs concernant plusieurs minist res mises en uvre depuis quelques ann es devraient tre d velopp es La formation pourrait galement tre mutualis e au niveau local comme cela se fait parfois d j avec succ s 16 6 Agir sur les freins la mobilit 16 6 1 Organiser la mobilit entre administrations au niveau des bassins d emplois La mobilit sur les bassins d emplois administratifs devient de plus en plus n cessaire Cette notion de bassin d emplois rev t d ailleurs de plus en plus d importance y compris pour le secteur priv L activit croissante des femmes rend en effet n cessaire dans l approche de la mobilit non seulement la pr vision de la trajectoire professionnelle et g ographique de l agent mais aussi la probl matique du travail du conjoint Or le d cret de 1997 conf rant certains pouvoirs aux pr fets re oit lentement un d but d application Certes il est arriv dans le pass que des mesures autoritaires soient prises pour faciliter les reconversions de fonctionnaires dans un bassin d emplois Ainsi au d but des ann es 1970
161. ption des recrutements d adapter par des voies internes leurs ressources humaines Ainsi diff rentes composantes du syst me fran ais de fonction publique peuvent tre analys es l aune du crit re de la souplesse et de la rapidit d ajustement Les principes du concours et de la garantie d emploi conduisent faire du recrutement un investissement de tr s long terme 37 1 2 ans voire plus avec les pensions qu il faut donc pouvoir optimiser de fa on constante alors que les comp tences demand es pour un emploi permanent voluent pour se r v ler parfois loign es de celles demand es lors du recrutement De m me a pratique du concours elle m me tout en garantissant l impartialit du recrutement peut conduire une certaine inertie devant les volutions brutales des comp tences demand es Entre la formulation de nouveaux besoins et les premi res promotions d agents sortis des concours il faut plusieurs ann es 5 en moyenne pour mettre au point les nouvelles formations les dispenser et organiser les nouveaux concours figer les qualit s demand es voire accro tre leur degr d abstraction En d pit des efforts faits dans certains minist res pour professionnaliser les concours les r gles de publicit et d gal acc s aux emplois incitent lorsque les viviers de candidats sont nombreux les s lectionner sur des crit res essentiellement universitaires Actuellement les conc
162. que En effet il peut tre tentant de laisser agir les flux de recrutement pour modifier la structure du stock d agents en place vitant ainsi de mener une v ritable politique de valorisation de ce patrimoine humain La gestion des effectifs par l instrument budg taire qu il soit annuel ou pluriannuel facilitera cette approche au fil de l eau Cependant le constat des volutions pass es et l analyse qui peut tre men e des volutions venir doivent inciter les gestionnaires et les partenaires sociaux la plus grande prudence face de telles solutions de facilit Plusieurs risques peuvent tre ainsi identifi s 8 2 Une occasion d interrompre certains dysfonctionnements de la gestion des agents Il arrive que le fonctionnement de la fonction publique de l tat se grippe et d bouche sur des d cisions qui n optimisent pas la gestion des ressources humaines publiques Les red ploiements g ographiques police gendarmerie Le red ploiement de la police et de la gendarmerie est un exemple r cent des effets de l absence d une gestion pr visionnelle et de strat gie en mati re de ressources humaines Quelles que soient les r f rences historiques ou id ologiques la n cessit de renforcer les effectifs de police en zones urbaines semble aujourd hui peu pr s partag e compte tenu de l volution des probl matiques de s curit publique et ne serait ce que pour met
163. que ces instruments sont am lior s et optimis s e Le recrutement d s lors qu il est professionnalis peut faciliter l ajustement aux besoins e La formation continue est un levier essentiel de la GPEEC pour adapter les comp tences aux missions e La mobilit mais aussi la d concentration sont des instruments puissants pour la mise en uvre op rationnelle de la gestion pr visionnelle Cependant la d concentration de la gestion des services publics l chelon pr fectoral est souvent mal ressentie Les administrations centrales craignent la mainmise du corps pr fectoral sur leur personnel au niveau d concentr Les partenaires sociaux dont l organisation refl te souvent la centralisation de leur employeur sont galement r ticents faute d une repr sentation locale suffisamment structur e Or il s agit pourtant d un moyen de mutualiser les effectifs de favoriser particuli rement pour les agents de cat gories B et C une mobilit fonctionnelle qualifiante et motivante sans les contraindre une mobilit g ographique de sp cialiser les agents et les services sur des p les de comp tence ainsi que de contribuer au d cloisonnement administratif Cependant il reste des efforts faire en mati re de gestion des ressources humaines avant de disposer d une GPEEC adapt e 12 Le contexte g n ral de la GRH publique un handicap la mise en uvre d une d marche GPEEC Outre les probl
164. r les gestionnaires de ressources humaines d une v ritable capacit laborer des plans de formation adapt s aux besoins 111 2 4 4 G n raliser la pratique des conseillers en mobilit et cr er des cellules carri res sise 112 Les structures au niveau minist riel d velopper p renniser et rendre op rationnelle la d marche des PPM 112 Proc der l analyse des missions dans chaque minist re et hi rarchiser les priorit s de la GPEEC 112 Diversifier les modes de fourniture des services publics 112 3 2 1 La sortie de l activit du secteur public analyser le mode d emploi de l externalisation 113 3 2 2 Ne pas exclure l existence d op rateurs publics diversifi s 113 Les outils op rationnels 114 Un objectif global cr er une capacit de r action rapide aux volutions de l environnement social 114 Agir sur les modalit s de recrutement 114 Une priorit d velopper la mobilit fonctionnelle des agents 115 Prendre en compte et diminuer le co t de la mobilit 116 4 4 1 Diminuer le co t de la mobilit pour l organisme d accueil l accompagner par une formation syst matique la prise de poste seen es titane nt nets M ne ne 116 4 4 2 Recon
165. r une posture d anticipation et de r activit et s accompagne de la mise en place d outils utiles en tout tat de cause la GRH Au del de la planification parfaite n est il pas en effet pour une administration ankylos e important de faire un peu de gymnastique pour assouplir les articulations titre d exemple l application individuelle de la GPEEC pourrait permettre que tout instant chaque agent puisse se voir offrir le choix entre trois postes et un gestionnaire puisse avoir pour chaque poste le choix entre trois agents Or cette m thode de GPEEC s impose imp rativement aujourd hui sous la pression de plusieurs facteurs que subissent actuellement les fonctions publiques et qui ont t tudi s par ailleurs Ils ne seront donc voqu s qu partir des incidences qu ils doivent avoir sur l organisation de la GPEEC Au pr alable il appara t que les conditions de la gestion des ressources humaines dans les organismes publics et notamment l Etat rendent difficile la mise en uvre de cette d marche de GPEEC 11 La GPEEC aboutissement de la GRH La GPEEC est un moyen pour une gestion des agents au service d un meilleur service public Or trop souvent les dirigeants administratifs privil gient les 1 Voir Christophe Faloz Le cas Alcatel Alsthom dition d organisation Pr parer les dirigeants de demain Pages 299 325 Paris 1999 2 Contre l ankylose administrativ
166. rface La gestion pr visionnelle EDF GDF Jean Paul Biard chef du p le politique de l emploi EDF La GPRH de l administration de l emploi et de la formation professionnelle Marie Caroline Bonnet Galzy directrice de l administration g n rale et de la modernisation des services minist re de l Emploi et de la Solidarit Les principes de la gestion des ressources humaines la D l gation Interminist rielle la Ville Claude Br vant d l gu e interminist rielle la Ville 137 Composition du groupe th matique La gestion pr visionnelle de l emploi dans les pr fectures Christian Fr mont pr fet directeur g n ral de l administration minist re de l Int rieur Gestion int gr e des ressources et des performances budg tisation orient e vers les r sultats et gestion de l emploi public Nicole Lanfranchi administrateur division Budget et gestion service de la gestion publique OCDE NTIC et gestion des agents de la fonction publique Yves Lasfargue directeur du CREFAC La gestion pr visionnelle au minist re de l Am nagement du territoire et de l Environnement Jean Luc Laurent directeur g n ral de l administration et du d veloppement minist re de l Am nagement du territoire et de l Environnement La restructuration des tablissements de la direction des armements terrestres causes et effets sur la GRH Jea
167. rps les promotions au choix sont fonction des flux d entr e dans le corps Un corps qui voudrait favoriser la mobilit en recrutant par d tachement et non par concours 165 Composition du groupe th matique p naliserait donc ses membres en limitant les promotions au choix puisque le d tachement n est pas compt comme une nomination dans le corps Les effets des d tachements sur les avancements dans le corps d accueil limitent leur d veloppement Les d tachements dans le corps limitent en effet l acc s au choix dans le corps le fait qu ils soient pris en compte pour d terminer les promotions au choix au m me titre que les recrutements par concours serait de nature en faciliter le d veloppement Cependant les r ticences les plus fortes des CAP concernent les d tachements dans les grades d avancement un moment de la carri re o une mobilit fonctionnelle serait particuli rement int ressante pour l agent et pour l administration Enfin l insuffisante d concentration de la gestion des personnels constitue un frein statutaire la mobilit Si pour quelques corps comme celui des enseignants du primaire la gestion est d concentr e elle reste pour la majorit des corps centralis e 6 2 Freins financiers La reprise d anciennet d une fonction publique une autre n est assur e que depuis tr s r cemment la mobilit pouvait se traduire avant par un recul dans l
168. rt naturel des agents Cette emprise r elle de la r gulation budg taire est encore att nu e par l cart croissant qui appara t entre les emplois budg taires et les effectifs r els Comme le souligne r guli rement la Cour des comptes des artifices budg taires permettent en effet de proc der des affectations d agents hors des autorisations budg taires donn es par le Parlement ce qui n cessiterait de mener une r flexion sur la notion d emploi budg taire Par ailleurs malgr le rythme annuel de la proc dure budg taire les changements ne portent d une ann e sur l autre que sur une faible part des d penses de personnel ou des effectifs en raison de l inertie des services vot s et de l extension des coups partis en mati re de r mun ration Enfin ces modifications la marge n emp chent en rien les diff rentes instances d un minist re responsables politiques gestionnaires et repr sentants du personnel de se livrer un exercice de d finition des finalit s des missions de hi rarchisation de ces missions et d valuation des besoins sur plusieurs ann es Cependant ces reprises d effectifs somme toute limit es intervenaient souvent apr s un gel en cours d ann e d une proportion beaucoup plus importante d emplois budg taires Par exemple dans un pass proche le minist re du Budget n autorisait que le renouvellement d un d part la retraite sur d
169. rudentes montre qu il faut en r gime d inflation mod r e 1 par an et taux d int r t r els stables une croissance du PIB r elle d au moins 2 pour stabiliser la part des recettes nettes de l tat consacr e la d pense induite par la fonction publique Seule la r dition sans interruption de performances telles que l conomie fran aise a connues en 1998 et 1999 permettrait donc de stabiliser la part de la d pense induite sauf recourir une hausse des pr l vements obligatoires ou une reprise de l endettement public En sens inverse tout accident conjoncturel voire simplement le retour un r gime de croissance fragile comme dans les ann es 1993 1997 conduirait un accroissement sensible de la part des recettes nettes consacr e la d pense induite et donc une rosion des moyens disponibles pour d autres formes d intervention publique Cette rosion sera d autant plus marquante que les d parts massifs la retraite vont entra ner un transfert important de masses financi res au sein de la d pense induite de l tat des traitements d activit vers les pensions de retraite Une politique de GRH la fois s lective et pr cise sera donc d autant plus n cessaire de m me qu une gestion plus efficace des modalit s de fourniture des services publics 8 4 La gestion par le seul jeu du turn over sera de plus en plus compliqu e En ou
170. s 9 1 Le concept et les objectifs L objet de la gestion pr visionnelle des ressources humaines est de pr voir les besoins et les ressources terme et donc d analyser les carts entre les besoins et ressources futures avant qu ils n apparaissent La GPEEC dans le secteur public est d autant plus indispensable aujourd hui qu il y a d une part une acc l ration des changements et donc du cycle de vie des comp tences et d autre part un accroissement des besoins et des exigences du public 1 Pour le secteur public les techniques sont notamment pr sent es dans S Vallemont La gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences dans les trois fonctions publiques Berger Levrault 1996 C Batal La gestion des ressources humaines dans le secteur public notamment Tome 2 partie 3 ditions d Organisation 1998 secr tariat d tat la Sant tablissements publics de sant guide de gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences mars 1996 9 2 La m thodologie d une d marche de GPEEC La d marche s organise en six tapes successives e Identification des m tiers des situations de travail etc se traduisant par la connaissance des effectifs actuels et de leur r partition en m tiers par ge anciennet comp tences etc pouvant conduire la cr ation d un r pertoire des m tiers et d bouchant sur l laboration d une pyramide
171. s e En revanche en l absence d incitations la GPEEC les gestionnaires se contenteront d une logique purement gestionnaire des corps et grades 1 Le terme benchmarking utilis galement dans le rapport de l Inspection des finances sur la comparaison internationale du co t de perception des imp ts renvoie dans son acception anglo saxonne davantage que la seule comparaison mais galement une s lection ou valorisation en fonction des r sultats 12 3 La contractualisation des moyens et des personnels permet de surmonter les limites du d bat budg taire Ces ph nom nes d stabilisateurs peuvent n anmoins tre amortis gr ce une contractualisation pluriannuelle avec le Budget L exp rience du minist re de l quipement au cours des ann es 1990 montre qu il est possible de combiner modernisation de la gestion et volution des effectifs conforme aux imp ratifs du Budget tout en respectant les principes juridiques de l annualit budg taire La contractualisation au minist re de l quipement Selon plusieurs contrats successifs de trois ans la direction du personnel de l quipement a consenti une r duction d effectifs de 1 000 emplois soit 1 par an calcul e au 31 d cembre et sans consid ration de la cat gorie des agents En change l quipement se voyait garantir une absence de gel des postes Ce contrat est ensuite appliqu par les Plans Objectifs Moyens POM n goci s
172. s publiques en France Il propose une m thode pour voluer vers une gestion dynamique du personnel objectif central pour le groupe si l on veut tre capable d anticiper les volutions en dotant les administrations publiques d une bonne capacit de r activit qui mobilise pour cela les trois variables d action dont dispose la fonction publique que sont la formation le recrutement et la mobilit Les analyses et les propositions rassembl es dans le pr sent rapport sont structur es en cinq grands chapitres Le premier pr cise la m thode suivie par le groupe de travail et le champ et les hypoth ses de l analyse Le second d crit le contexte d une part les volutions d mographiques mettant notamment l accent sur la diversit des situations tant au niveau de chaque minist re qu au niveau g ographique d autre part les principaux d fis auxquels la fonction publique va tre confront e les nouveaux besoins sociaux la question de la parit homme femme la dimension europ enne le d ploiement des technologies de l information et de la communication dans les services publics l am nagement du temps de travail Le chapitre 3 est consacr aux sp cificit s de la gestion des ressources humaines publiques en France avec une analyse des r formes engag es chez nos partenaires industrialis s et la pr sentation d exp riences fran aises r ussies Le chapitre 4 traite explicitement de la gestion pr visionne
173. s agents comme des usagers restent l tat embryonnaire Le groupe th matique a travaill en liaison troite avec le groupe pl nier aux discussions duquel il sera parfois renvoy Le groupe th matique a ainsi concentr ses travaux sur une analyse au niveau op rationnel compl tant l analyse des volutions globales effectu es par le groupe pl nier Il s est galement davantage int ress la mise en uvre qu aux grandes options politiques qui sont propos es par le groupe pl nier Le niveau d concentr est par ailleurs d terminant pour la gestion op rationnelle des services de l tat D une part les effectifs concern s sont consid rables ils repr sentent 89 de l effectif total des agents de l tat hors personnel enseignant et militaire dont la tr s grande majorit se trouve aux chelons de proximit Par exemple pour les seuls DDE services fiscaux Tr sor public gendarmerie et Cadre national des pr fectures 67 des effectifs sont implant s au niveau infrad partemental soit 275 000 agents en avril 1995 D autre part l allocation des moyens humains et leur gestion ce niveau local ne sont paradoxalement que tr s rarement analys es alors que cette importance num rique montre que de grandes am liorations pourraient venir d une meilleure gestion locale Le groupe th matique gestion pr visionnelle des emplois qui a compris celle ci comme incluant les effect
174. s directions du MEFI Cependant l effet des transferts de missions sur les volutions globales des effectifs reste difficile analyser objectivement comme le montre le tableau ci dessous Effectifs de la direction g n rale des Douanes et Droits indirects Ann es 1991 1993 1995 1996 Effectifs budg taires 20017 18 210 20 566 20 327 Evolution en 9 12 9 1 2 Source DGDI Le minist re de l Am nagement du territoire et de l Environnement MATE fait galement exception une gestion par la croissance de l emploi public En effet depuis 1971 et malgr les pressions diverses qu ils ont subies en ce sens les gestionnaires et les responsables politiques successifs de ce minist re ont jusqu pr sent r sist la tentation de cr er des corps particuliers l environnement L administration de l Environnement un minist re sans personnel sp cifique Le MATE montre l exemple d un minist re de 7 000 personnes sans statut propre Il y a cependant davantage d agents dans les tablissements publics que dans les services du minist re et la proportion de contractuels y est importante La direction g n rale du d veloppement et de l administration du MATE agit comme un ma tre d ouvrage l gard des directions du personnel des trois minist res dont rel vent essentiellement ses agents industrie agriculture et quipement Celles ci agissent
175. s m tiers dans la fonction publique constats et propositions partir de l tude de cinq minist res Rapport conjoint de l IGF IGAEN IGA IGAS et du Conseil G n ral des Ponts et Chauss es d cembre 1996 2 Voir les extraits de ce rapport cit s au chapitre 4 ci dessous La mobilit des agents a t abord e travers la restitution des travaux conduits au sein du s minaire fonctionnaires de l cole de Paris L impact des technologies de l information et de la communication sur l activit et les comp tences dans le service public a t analys gr ce la restitution des travaux de la mission tat et NTIC men e sous l gide de Bruno Lasserre 3 Le champ et les hypoth ses de l analyse 3 1 La question du niveau global des effectifs Le groupe th matique ne s est pas senti habilit d finir le niveau de ces effectifs En effet il a consid r que la fixation de la norme quantitative d volution globale de l emploi public relevait par essence d une d cision politique Par ailleurs une politique de modernisation du service public s appuyant sur une gestion des ressources humaines GRH dynamique doit consid rer la question des effectifs non comme un objectif en soi mais comme une variable r sultant des priorit s en termes de missions et des choix faits en mati re d organisation Compte tenu du niveau op rationnel dans lequel s inscrit l ensemble des tr
176. s services le niveau et la qualit des services rendus Les cons quences de l effet de base pourraient tre d multipli es si les gestionnaires de personnels se contentaient d adapter les effectifs aux besoins par une simple gestion des flux Les carts entre minist res ou entre les r gions pourraient ainsi tre accrus alors qu ils sont parfois d j tr s sensibles 8 4 3 Quelques exemples des effets du mouvement de d part la retraite Il appara t aujourd hui un d ficit presque g n ral dans les minist res d analyses quantitatives et qualitatives pr cises des d parts la retraite Or en m me temps il appara t tout aussi clairement que les minist res ne seront pas affect s de la m me fa on car leur population d agents pr sentera des situations d mographiques diff rentes Ainsi le minist re de l conomie des Finances et de l Industrie pr sente une population plus jeune que celle du minist re de l Int rieur une gestion par les flux ne sera pas possible de la m me fa on voire difficile dans le premier cas En outre une gestion des effectifs par enveloppes budg taires n emp chera pas la n cessit de red ployer certains de ces effectifs entre minist res pour pouvoir adapter rapidement les effectifs ou les comp tences aux besoins Plus pr cis ment les situations sont tr s variables au sein des minist res entre types d emplois Il n est pas exclu que les volutions puiss
177. salariale de l tat s tablit en moyenne 2 9 par an La d marche qui avait t envisag e entre le Budget et la DGI pr voyait une r duction graduelle d effectifs dont la contrepartie en termes d conomie budg taire devait tre partag e en trois parts e une part au profit du minist re dans son ensemble e une part r troc d e l ensemble de la collectivit nationale sous forme d conomie budg taire e une part r troc d e aux agents sous forme d avantage cat goriel Par ailleurs on peut se demander si de tels r sultats restent possibles dans un contexte de stabilit globale des effectifs D une part chaque minist re escompte alors que l ajustement au profit des minist res prioritaires s effectuera aux d pens des autres d partements Les minist res ont donc int r t tenter leur chance dans des discussions budg taires annuelles classiques D autre part la r p tition de ces contrats la baisse peut cr er une certaine d motivation aupr s des personnels qui n ont pas d autres perspectives qu une r duction L intervention d une doctrine nouvelle l abandon d une norme globale de r duction des emplois provoque alors une contestation du contrat Cette contestation est d autant plus forte que les gestionnaires et les agents peuvent penser que les efforts sont alors faits au profit de minist res moins performants et surtout moins transparents
178. ser sur deux niveaux un niveau correspondant au pilotage strat gique un niveau correspondant au pilotage op rationnel Le pilotage strat gique pourrait tre assur par un comit de pilotage strat gique comprenant les directeurs d administration centrale concern s par l activit des services d concentr s auxquels il serait recommand d adjoindre un ou deux directeurs de services d concentr s d sign s par le ministre afin d int grer au mieux les r alit s territoriales Les fonctions du comit seraient de cadrer les objectifs assign s aux services de hi rarchiser les priorit s de fixer les grandes orientations en terme d volution des moyens d approuver les contrats d objectifs avant leur signature par le ministre d valuer les r sultats et de d finir les actions correctrices partir de ces grandes fonctions le comit fixerait la structure charg e du pilotage op rationnel le programme annuel des actions d velopper Cette structure serait l instrument op rationnel du comit Les directions de moyens ressources humaines moyens de fonctionnement des administrations centrales auraient alors vocation naturelle abriter cette structure sous r serve qu elles se dotent de la capacit de stimuler et de conduire les r formes et condition de d velopper une coordination troite avec les autres directions Il reviendrait alors au directeur auquel est rattach e cette str
179. service d concentr Il reste que l implantation des TIC doit tre mise au service de la politique de modernisation de la gestion publique et ne pas aller l encontre de la responsabilisation des chelons locaux 5 4 3 Les TIC modifient les t ches et donc les emplois Le p rim tre des t ches de chaque agent est en voie de r organisation constante en fonction des nouvelles capacit s des moyens de traitement de l information Les syst mes de reconnaissance vocale d j disponibles permettent la saisie sans qu il soit besoin de savoir manipuler un clavier l ergonomie des tableurs rend leur usage de plus en plus facile l implantation de sch ma ou d images n exige plus une technicit lev e Les exemples de m me nature pourront tre multipli s sans difficult pour faciliter les simulations Il s ensuit des besoins de formation et de requalification des agents qu il faut prendre en compte d s maintenant afin que ces techniques ne conduisent la marginalisation de certaines cat gories de personnel Notamment la question de la mise niveau de certaines secr taires dactylos est un l ment de cette 1 Le contentieux administratif des trangers par exemple t moigne de cet effet depuis de nombreuses d cennies 2 Voir circulaire du 31 d cembre 1999 relative l aide aux d marches administratives sur l internet probl matique On peut galement s attendre l apparition de rel
180. services du minist re de l quipement des Transports et du Logement Les responsables de la GPEEC sont donc amen s consid rer que l implantation des TIC actuellement plus rapide dans le secteur public que dans le secteur priv modifie les m tiers et le profil des agents et ce tous les niveaux de la fonction publique e Tout d abord un travail de r flexion auquel les organisations syndicales doivent tre associ es s impose rapidement pour accompagner ce changement Il semble que cette r flexion pourrait d une part traiter des 1 Une agence bancaire virtuelle co te en g n ral 50 000 d investissement et autant en fonctionnement annuel tandis qu une agence traditionnelle co te 1 5 2M en investissement et 300 000 500 000 en fonctionnement Source Paribas relations entre les TIC et les objectifs de la GPEEC et notamment l volution de la pyramide culturelle des minist res Il faudrait d une part identifier pour chaque service les volutions techniques exigeant de nouvelles comp tences mais aussi celles modifiant les t ches des emplois traditionnels afin de d terminer les volutions de comp tence En mati re d effectifs le bilan entre mutualisation des fonctions logistiques et cr ation de guichets num riques devrait tre valu afin que l adaptation au court terme et la loi de l urgence n arr tent pas l volution des organisations l
181. si il faut esp rer que cette d marche de modernisation qui s appuie sur l analyse des finalit s de l action publique cr e un terrain propice l instauration de la GPEEC Il n y a nul doute cependant sur le fait que le caract re discr tionnaire par essence de la d cision politique peut cr er des perturbations pour une gestion liss e des effectifs D cision politique et gestion des effectifs Ainsi l issue d une r union interminist rielle consacr e un probl me consid r comme majeur pour la coh sion sociale de la soci t fran aise un gouvernement avait il annonc une augmentation de 1 000 unit s en un an de l un des corps de fonctionnaires directement en charge d une politique publique li e la r duction de ce probl me Cependant la mise en uvre de cette mesure pourtant annonc e publiquement s est heurt e une difficult pratique cette augmentation faisait gonfler les effectifs du corps en question de 33 en une seule ann e rythme difficile absorber et pour les services employeurs et pour les instances charg es de s lectionner les candidats et pour celles assurant leur formation l ducation nationale les volumes sont tellement importants que la cr ation ou la suppression d une heure d un enseignement en coll ge se traduit par une augmentation ou une suppression de 1 500 postes Les effets d annonce inh rents
182. suivant Graphique 3 volution des recettes nettes constat es et du PIB Source PLF 1999 6 0 5 0 4 0 3 0 2 0 1 0 0 0 1 0 2 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 ressources nettes constat es croissance du PIB en vol Cependant sur une longue p riode on peut s attendre ce que en moyenne les recettes nettes suivent les fluctuations du PIB aux vasions fiscales pr s Cette volution en moyenne sur longue p riode m conna t n anmoins le fait que ce 156 Ent te impaire d calage puisse entra ner des difficult s de financement couvertes par l endettement qui produit des effets sur les charges de la dette En second lieu cette hypoth se suppose que le Gouvernement maintienne inchang e sa politique fiscale et que les transferts de recettes vers les collectivit s locales et les Communaut s europ ennes soient constants Les variables exog nes de la maquette sont le PIB en volume le taux d inflation mais aussi la politique de revalorisation du point Celle ci peut se contenter de compenser l inflation par une indexation parfaite ou tre plus ou moins g n reuse selon la d cision discr tionnaire du gouvernement Par hypoth se la simulation est bas e sur une indexation parfaite et une inflation faible 3 Les r sultats de la simulation Le graphique 5 montre les simulations de la part de la d
183. sur certains points par l application des m mes principes Le rapprochement des modes de GPEEC en vigueur dans chacune des fonctions publiques peut y contribuer Chapitre 2 Le contexte d fis et contraintes 4 Le d fi quantitatif du vieillissement les volutions d mographiques de la fonction publique de l tat Comme pour de nombreuses autres questions sociales le premier facteur d volutions majeures qui va s imposer la fonction publique est l accroissement sensible des d parts la retraite dans les toutes prochaines ann es On se bornera faire ici un rappel des grandes volutions qui sont tudi es plus en d tail dans le rapport Fonctions publiques enjeux et strat gie pour le renouvellement du groupe pr sid par Bernard Cieutat pour s int resser davantage un ph nom ne relativement masqu par ces grandes tendances le caract re heurt et la tr s grande diversit des volutions d mographiques de certains corps 41 Une acc l ration des flux de d part la retraite La fonction publique de l tat comme l ensemble de la soci t fran aise est marqu e par un vieillissement qui va entra ner des d parts la retraite massifs dans les prochaines ann es Cette volution est plus sensible et sera plus rapide pour les agents publics que pour les salari s priv s et en particulier pour les agents de l tat compte tenu de leur moyenne d ge plus lev e et de la d formation d
184. t d accro tre la r activit de l organisation si le sc nario se produit effectivement Les cinq premi res tapes devraient tre en th orie relativement faciles mener dans le secteur public d un point de vue quantitatif En effet le taux de d part y est souvent bien connu la nature des missions volue lentement m me si leurs modalit s d exercice peuvent voluer rapidement En revanche d un point de vue qualitatif la GPEEC suppose un recensement des comp tences existantes mais aussi n cessaires l adaptation aux volutions futures Or ce recensement repose sur une capacit d valuation des comp tences tant au niveau individuel qu au niveau agr g qui est loin d tre r elle dans l administration Par ailleurs la mise en uvre de la GPEEC suppose notamment de pouvoir distinguer les emplois et les comp tences qui peuvent faire l objet d une gestion collective de ceux qui par leur niveau de responsabilit ou leur sp cificit exigent une gestion individualis e Le minist re de l Equipement proc de ainsi cette distinction pour la gestion de ses cadres ou sp cialistes La gestion des cadres et sp cialistes techniques au minist re de l Equipement La gestion des cadres est personnalis e Elle est organis e autour d une cha ne d appr ciation qui comprend le chef de service l inspection g n rale le directeur du personnel qui est accompa
185. t les conclusions de l analyse de Jacques Roch font appara tre que l ARTT ne pourra se r aliser sans GPEEC Il faut d abord engager une r flexion sur la nature des activit s capables d assurer le service public ce travail consistera remettre plat les pratiques et supprimer les proc dures inutiles Il importe donc de faire voluer le contenu des t ches des agents afin que leurs activit s soient centr es sur le contenu de leurs missions Il y a l un gisement d efficacit qui permettra d am nager ou de r duire le temps de travail sans pour autant multiplier le nombre d agents La ma trise des TIC va dans le m me sens Un tel processus ne peut tre men bien sans concertation avec les agents ni sans la responsabilisation des cadres de terrain Ce sont eux qui connaissent le 1 Jacques Roch Le temps de travail dans les trois fonctions publiques rapport au ministre de la Fonction publique de la R forme de l tat et de la D centralisation La Documentation fran aise janvier 1999 mieux les besoins et les r actions des usagers ce sont eux aussi qui sont le plus m me de moduler les aspirations des agents sur les besoins du service public Les pratiques de certaines collectivit s locales peuvent servir de mod le L ARTT la ville de Pontoise La ville de Pontoise a n goci pendant plus d un an pour assurer la liaison entre l ARTT et l organisation du travail
186. taires orient es vers le r sultat contractualisation mise en concurrence des agences administratives ou comparaison de leurs performances etc montre que l effort de stabilisation budg taire a moins de risque d chouer dans les pays disposant d une grande souplesse dans la gestion des ressources que dans ceux o cette souplesse est moindre Ce r sultat est d autant plus int ressant qu en g n ral ces r formes s accompagnent d une revalorisation substantielle des r mun rations publiques et parfois comme en Italie de l attribution aux organisations syndicales de nouveaux droits de repr sentation et de n gociation Tableau 5 Souplesse dans la gestion des ressources et r sultats budg taires Nombre de pays Souplesse Non Oui Consolidation fiscale Non 7 0 Oui 10 11 R sultats pr liminaires d une tude men e par OCDE PUMA en 1998 portant sur les 28 pays de l OCDE Le tableau se lit par exemple sur les 28 pays membres de OCDE 7 peuvent tre class s comme n ayant pas opt pour une politique de souplesse dans la gestion Ils affichent tous les 7 des performances n gatives en termes d ajustement budg taire et fiscal 7 4 La modernisation de la fonction publique passe en France par la GPEEC Devant les d fis rencontr s par l tat en France mais qui sont pourtant assez proches de ceux identifi s par les autres gouvernements la fonction publique
187. tervenir des moments r guliers pour fixer les orientations et les objectifs g n raux en mati re de mission et d finir le cadrage g n ral de l volution des moyens Libre de choisir ses modalit s d organisation le gestionnaire doit tre pleinement responsable de sa production En revanche il doit rendre des comptes r guli rement l chelon politique sur ses r sultats et le degr de satisfaction des objectifs qui lui ont t assign s Pour l assister cette structure pourrait s appuyer sur un r seau de correspondants minist riels sp cialistes de la GPEEC hauts fonctionnaires ou inspecteurs g n raux experts dans ce domaine Cet organisme devrait avoir pour mission de rendre r guli rement public les travaux sur l volution de la fonction publique tout en tenant compte de son r le d aide la d cision du Premier ministre 14 4 Professionnaliser les directions du personnel Toutefois ces mesures ne seront effectives que s il existe une r elle capacit de mise en uvre et en priorit des gestionnaires form s une v ritable gestion des ressources humaines et non la simple administration des statuts Le rapport Gestion des ressources humaines remis au ministre de la Fonction publique en d cembre 1998 indique plusieurs pistes pour am liorer la fonction gestion des ressources humaines dans les administrations d Etat 14 4 1 Cr er une incitation la bonne gestion des ress
188. tifs Moyens POM la direction des personnels et des services de l quipement n gocie chaque ann e pour une dur e de trois ans les POM d un tiers des DDE Ceci lui permet de constamment mettre jour ses proc dures et ses informations 14 2 Un pr alable un diagnostic de l existant r alis selon une d marche projet professionnelle et l g re La premi re exigence est tous les niveaux de disposer d une bonne photographie des ressources humaines existantes Cette photographie suppose de conna tre avec un degr lev de pr cision au minimum les l ments suivants quelque soit la position statutaire titulaires ou contractuels e nombre ge et qualification des agents en place e valuation du nombre et du rythme des d parts la retraite par grande famille de qualification par minist re par r sidence administrative administration centrale ou service d concentr suivant la localisation g ographique Pour ce faire il pourrait tre cr une quipe projet l g re qui laborera une m thodologie un cadre d analyse voire des outils informatiques communs tous les minist res pour effectuer une photographie des ressources humaines existantes et permettre les agr gations n cessaires Cette quipe projet devrait intervenir dans une logique de fourniture de service aupr s des minist res et des organismes administratifs Cette d marche pourrait a
189. tions Par changement de position statutaire la mobilit se traduit alors par un d tachement une mise disposition ou une mise en disponibilit au profit d un autre corps d une autre administration d une autre fonction publique ou du secteur para public voire priv Cette mobilit statutaire tant la seule prise en compte au niveau central par la DGAFP elle constitue la seule valeur fiable pour appr hender la mobilit Il faut donc s attacher davantage analyser son volution au cours du temps que sa part en valeurs absolues qui donnerait sinon une image tr s r ductrice 4 2 La mobilit g ographique Elle correspond un changement de r sidence administrative imposant donc un changement g ographique de lieu de r sidence Elle peut s inscrire dans le cadre d un simple changement de poste d une d localisation ou bien encore d une mutation entre administration centrale et services d concentr s La mobilit g ographique entre deux localisations mais sans changement d activit est plus difficile quantifier puisqu elle se traduit par une mutation qui n est pas n cessairement comptabilis e 160 Ent te impaire Par ailleurs les mouvements entre administrations centrales et services d concentr s ne correspondent pas n cessairement des mouvements g ographiques 5 La situation 5 1 La mobilit fonctionnelle statutaire se ralentit Dans la FPE depuis quelques a
190. tions d mographiques le recrutement sera sans doute un des instruments de gestion de pr dilection des gestionnaires Encore faudra t il que les modalit s d organisation des recrutements soient adapt es l imp ratif de modernisation de la fonction publique Plusieurs pistes sont envisageables e La professionnalisation des concours doit tre am lior e afin de retenir les comp tences davantage que les connaissances Elle devrait tre particuli rement mise en uvre dans les cas o il est n cessaire de trouver rapidement des comp tences Dans le respect des principes de la fonction publique les recrutements sur titre pourraient tre d velopp s pour certains types de comp tences e Les modalit s statutaires de recrutement pourraient tre am nag es afin de permettre une meilleure ad quation aux besoins sp cifiques de certaines t ches Ainsi il faudrait envisager une gestion fine des limites d ge minimum et maximum aux concours pour adapter les flux de recrutement la pyramide des ges et des qualifications des corps d accueil une r flexion sur la cr ation de concours polyvalents en particulier pour les sp cialit s des corps enseignants afin de permettre une certaine souplesse d adaptation le plus en amont possible une r flexion interminist rielle sur les modalit s de prise en compte des pointes d activit soit par des concours sp cifiques de recrutements de tulaires
191. tre dans le futur les contraintes analys es dans le rapport pl nier pesant globalement sur la fonction publique de l tat vont supprimer les marges de 1 Voir en annexe 5 les r sultats d une simulation conomique de l volution des d penses induites par la fonction publique sur la structure du budget de l tat man uvre qui permettraient aux gestionnaires d utiliser les seuls flux de recrutement et de d part la retraite pour agir sur l adaptation du volume de leurs ressources humaines 8 4 1 La probl matique de l allocation des ressources humaines vers l chelon op rationnel reste d actualit D un point de vue qualitatif une gestion macroscopique des flux de personnel cibl e sur les effectifs globaux m me au niveau des minist res ne permettra pas de tenir compte avec suffisamment de pr cision de la diversit actuelle des situations d mographiques et surtout de l ampleur de leurs effets On constate effectivement une difficult traditionnelle allouer correctement les ressources au niveau le plus pr s des besoins comme semble le montrer les comparaisons d effectifs entre minist res Certains affrontent de notori t publique des sureffectifs tandis que d autres r put s prioritaires sont contraints de cr er des concours exceptionnels de recrutements sans que les questions de la formation et de la mobilit fonctionnelle des agents en exc dent dans d autres minist res n a
192. tre en uvre les contrats locaux de s curit Au fil des ans parfois sous l influence des lus locaux des ajustements op r s au cas par cas ont brouill la carte territoriale des champs d intervention respectifs des services de police et de gendarmerie Les moyens ne sont sans doute plus en ad quation avec des priorit s de politique publique dont l volution tait pourtant pr visible dicible sous r serve d un dialogue social construit et constant L irruption brutale d un constat que les finalit s de l action publique ont volu donne lieu trois lectures possibles compatibles en th orie incompatibles dans les faits faute de d marche strat gique construite dans le dialogue premi re lecture le red ploiement propos est logique coh rent strat giquement pertinent pour atteindre une organisation cible qui pourrait avoir l aval national des repr sentants syndicaux et des lus de la nation deuxi me lecture le red ploiement propos est inacceptable pour les populations et les lus locaux qui subissent en leur d faveur le red ploiement troisi me lecture galement possible le red ploiement est inacceptable pour les agents mut s dans ses composantes individuelles professionnelles et familiales 1 Cf La gestion pr visionnelle n cessit et conditions Jacques Priol secr taire g n ral adjoint de la ville d Evry in Actes du colloque gestion des ressour
193. troduites pour r duire le co t la charge du fonctionnaire L instauration de la nouvelle bonification indiciaire NBD destin e r mun rer une suj tion sp cifique ou une responsabilit particuli re li e un emploi d termin a aggrav la rigidit En effet les pratiques des gestionnaires de la NBI saupoudrage des points de NBI sur un grand nombre de postes r partition fig e dans le temps de l enveloppe de points de NBI ont constitu un double facteur d immobilisme Elles n incitent ni quitter un poste dot de NBI ni accepter un poste qui n en b n ficie pas 6 3 Freins culturels ou psychologiques li s la qualit de vie Tout changement qu il soit de poste de m tier ou d affectation g ographique repr sente pour l agent un bouleversement un saut dans l inconnu qui peut rebuter Un changement de m tier imposera la d couverte de nouvelles techniques et de nouveaux savoirs et g n rera donc pendant un certain temps un stress plus important d aux exigences nouvelles qui sont impos es l agent Un changement g ographique signifiera un nouvel environnement professionnel et un nouveau cadre de vie Ce changement parfois radical d environnement pourra d courager le candidat la mobilit d autant plus qu il existe dans l esprit des agents une tr s forte disparit entre les qualit s de vie selon les r gions d affectation L h liotropisme constit
194. ublique de l tat mars 1997 mars1998 Rapport annuel La Documentation fran aise 1998 Association des administrateurs territoriaux de France Enqu te statistique sur le cadre d emplois des administrateurs mai 1998 Minist re du Travail et des Affaires sociales Enqu te sur les co ts et carri res des personnels des tablissements publics de sant 1991 1995 janvier 1997 170 Ent te impaire Minist re du Travail et des Affaires sociales Enqu te sur les co ts et carri res des personnels des tablissements publics de sant 1992 1996 octobre 1997 Minist re de l Emploi et de la Solidarit Remont es du bilan social des tablissements publics de sant 1996 f vrier 1997 171
195. ucture de pilotage d animer le comit strat gique qui normalement devrait se r unir deux trois fois par an et d en assumer la fonction de secr tariat Les comp tences rassembler dans la structure de pilotage op rationnel Au del du probl me de structures l important est de r unir les comp tences qu exigent les missions assurer Il para t indispensable que le responsable du pilotage op rationnel soit un cadre sup rieur ayant par son parcours professionnel acquis une connaissance des services d concentr s lui donnant une l gitimit incontestable pour assumer cette fonction un directeur d un service d concentr important par exemple C est une quipe de haut niveau qui doit l entourer impr gn e de la culture de l tat territorial mais disposant parall lement d une capacit de conceptualisation conception des outils de pilotage des instruments de contr le de gestion etc indispensable pour mettre en place les nouveaux modes de relations entre le centre et la p riph rie La dimension communication est galement essentielle et les comp tences correspondantes doivent tre pr sentes dans l quipe En particulier la diffusion des nouvelles pratiques passe par la mise en place et l animation de r seaux de professionnels chefs de service chefs de personnels responsables de formation contr leurs de gestion charg s de communication etc qu il revient la structure de pi
196. ue annex au PLF 1999 Il est cependant plus significatif de comparer la d pense induite non au total du budget mais aux ressources disponibles pour des d penses li es aux politiques publiques On peut donc comparer la d pense induite aux ressources nettes globales de l tat voire aux ressources nettes diminu es de la charge de la dette graphique 2 153 Composition du groupe th matique Graphique 2 volution des d penses induites par la fonction publique de l tat et de leur part dans les moyens disponibles de l tat Sources lois de finances initiales Rapport sur les r mun rations de la fonction publique annex au PLF 1999 70 710 690 670 650 630 65 60 55 50 62 5 64 2 52 9 610 HJ 62 3 62 8 590 56 4 40 50 1 50 8 mg 45 D pense induite en Mds F 570 550 530 Part de la d pense induite en des moyens disponibles de l Etat 35 30 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1 Moyens disponibles recettes fiscales et non fiscales nettes apr s remboursements et d gr vements et apr s d duction des charges de la dettes publique 154 Ent te impaire Par soustraction et objectif de solde budg taire constant cette proportion montre alors les moyens disponibles pour l tat pour couvrir ses autres d penses Elle indique la marge utilisable pour des politiques nouvelles qui ne ser
197. ue d autres agents qui n ont pas boug Ils rel vent le manque de valorisation des comp tences acquises l ext rieur fortiori la mobilit n est pas valoris e par les gestionnaires du corps d origine 1 Service Public n 61 novembre 1998 169 Composition du groupe th matique Bibliographie succincte S Vallemont Gestion des ressources humaines dans l administration La Documentation fran aise ao t 1999 R Schwartz Rapport sur le recrutement la formation et le d roulement de carri re des agents territoriaux 6 mai 1998 Mobilit mode d emploi Service public Novembre D cembre 1998 n 61 Comment promouvoir la mobilit am liorer l valuation et d velopper l int ressement des fonctionnaires de l tat Promotion Valmy rapport d un groupe d l ves de l ENA D cembre 1997 J Rigaudiat G rer l emploi public La Documentation fran aise f vrier 1994 Etude sur la mobilit fonctionnelle des agents de l tat ALGO Management mars 1993 DGAFP La mobilit fonctionnelle des agents de l tat rapport d cembre 1993 Minist re de la Fonction publique Modalit de fonctionnement et d organisation des services d concentr s juillet 1998 Minist re de la Fonction publique Rapport sur l encadrement sup rieur d cembre 1993 Statistiques Minist re de la Fonction publique de la R forme de l tat et de la D centralisation La Fonction p
198. ue un d terminant significatif dans les choix de mobilit et il faut une compensation importante pour convaincre un agent en poste d effectuer le chemin inverse Du point de vue de l administration les r ticences culturelles jouent un r le capital dans le freinage de la mobilit 1 D cret du 28 mai 1990 sur les frais de d placement et les indemnit s de changement de r sidence la mise disposition et le d tachement des fonctionnaires de l tat vers la FPT ouvrent d sormais droit remboursement des frais de changement de r sidence 167 Composition du groupe th matique La gestion de la mobilit dans certaines administrations t moigne souvent d une vision court terme de la GRH La mobilit est alors per ue comme un risque de perte de comp tence c est pourquoi elle n est souvent pratiqu e que sous sa forme verticale au sein d une m me fili re professionnelle Par ailleurs la difficult de trouver des rempla ants la suite de d parts en mobilit pousse les gestionnaires donner la priorit la gestion tr s court terme des projets plut t qu celle des ressources humaines qui implique une vision plus long terme La logique protectionniste de certaines organisations syndicales en CAP vient renforcer les r ticences des gestionnaires En effet le d tachement suppose que la CAP du corps d accueil mette un avis favorable sur les demandes Une arriv e de l ext ri
199. ues qu il n est pas dans l objet du pr sent rapport de discuter Il faut cependant constater que certaines de ces r gles ne fac iliteront pas la gestion de la transition d mographique et entra neront des rigidit s particuli res notamment par rapport aux m thodes de gestion possibles dans le secteur priv qui sera pourtant galement confront au vieillissement Il est toujours difficile de comparer secteur public et secteur priv les objectifs et les m thodes sont diff rents Le secteur priv est galement soumis aux r gles du droit du travail voire de certaines conventions collectives qui peuvent tre tr s proches de statuts Cependant le secteur priv b n ficie de deux facilit s pour l ajustement de ses ressources humaines D une part les entreprises poursuivent en g n ral un seul objectif certes complexe mais univoque la maximisation du profit tandis que les administrations se voient en g n ral assigner une pluralit d objectifs concurrents D autre part l ajustement dans le secteur priv peut se faire de fa on externe sous la forme du licenciement ou du recrutement en cours de carri re voire le rachat d une entreprise disposant des comp tences recherch es Les entreprises peuvent ainsi externaliser sur le march de l emploi l ajustement de leurs ressources humaines en faisant jouer les flux d entr e et de sortie Les administrations au contraire sont tenues l exce
200. un rations mais galement d autres d penses li es aux d penses de personnel Ainsi en 1998 la somme des r mun rations des agents 379 milliards de F cotisations et prestations sociales 82 milliards de F pensions 151 milliards de F pensions et allocations aux anciens combattants 24 milliards de F subventions aux tablissements d enseignement priv 37 milliards de F autres d penses induites 18 milliards de F constitue la d pense induite par la fonction publique de l tat 691 milliards de francs en 1998 151 Composition du groupe th matique Les diff rentes composantes de la d pense induite sont largement d termin es par des facteurs automatiques e Les cotisations sociales sont une proportion des d penses de r mun rations et politique sociale inchang e voluent comme elles e Les pensions sont calcul es partir de l indice des agents retrait s Or l article L 16 du Code des pensions civiles et militaires de retraite pr voit qu ils b n ficient des mesures cat gorielles appliqu es leur corps d origine Par ailleurs la revalorisation du point s tend l ensemble des pensions qui sont calcul es partir de l indice de fin de carri re Ainsi l volution individuelle des pensions est directement d termin e par les mesures de revalorisation du point et par les r formes cat gorielles e Le personnel de l enseignement priv voit
201. une loi avait t prise pour faciliter le reclassement des agents de la direction de la poste alors en pleine restructuration Tout mouvement de personnel dans le d partement devait obligatoirement tre valid par le directeur d partemental de la poste qui pouvait ainsi proposer en priorit ses agents aux autres minist res Plut t que de passer par des mesures autoritaires il est pr f rable de proc der par incitation comme cela est propos plus bas 16 6 2 Int grer l volution des comp tences travers la notation et les concours Des indications sur les comp tences objectives pourraient figurer dans la fiche d valuation Ces indications pourraient servir de support au dialogue entre l agent et le notateur mais aussi comme moyen historiquement de faciliter les promotions et enfin comme information pouvant tre agr g e au niveau global pour permettre l laboration des pyramides culturelles des administrations Dans de nombreux cas les concours pourraient tre davantage professionnalis s notamment pour les concours internes mais aussi pour certains concours externes qui pourraient tre alors ouverts des agents ayant acquis une exp rience professionnelle dans le secteur priv Les exp riences r ussies en cette mati re comme le cas des ing nieurs des travaux publics de l tat affect s la politique de la ville pourraient tre diffus es 16 6 3 R
202. urbaines et les plus industrialis es Ces d s quilibres dans l affectation territoriale des fonctionnaires t moignent de l existence d importantes r serves de productivit et de potentialit de red ploiement des effectifs en fonction des besoins Que la mobilit g ographique au sein d un m me minist re soit forte en flux c est le cas de l ducation nationale ou tr s faible elle est fonction tant de la politique de gestion des ressources humaines plus ou moins incitative en mati re de mobilit plus ou moins d concentr e en mati re de recrutement que de la propension bouger des fonctionnaires Si les comparaisons entre minist res sont difficiles op rer en raison des volutions de p rim tres les tudes et observations recueillies aupr s des gestionnaires indiquent deux grandes tendances D une part la mobilit g ographique r pond prioritairement aujourd hui aux attentes des fonctionnaires rapprochement familial ou retour dans une r gion d origine changement de fonction pour retrouver un int r t au travail mais sans n cessairement une r elle pr occupation de promotion professionnelle accessoirement recherche de nouvelles perspectives de carri re cet gard quelques tendance semblent se dessiner L le de France joue un r le sp cifique tant simultan ment premi re r gion d accueil et de d part des fonctionnaires Certaines zones g ographiques souffrent d un d ficit
203. ut certes para tre contraire une d marche logique et coh rente Cependant il s agit de tirer les le ons de l chec de la cr ation d outils centralis s tels que les r pertoires ou r f rentiels de m tiers tout en poursuivant la modernisation en profondeur de la fonction publique de l tat Il reviendra ensuite aux organismes en charge de la gestion de la dimension macroscopique DGAFP direction du budget d int grer les outils d velopp s au niveau local et d encadrer les volutions quantitatives selon les directives fix es par les autorit s politiques L approche favoris e dans le pr sent rapport d marche contractuelle et d concentr e utilisation de toute la palette des instruments de la GRH dans la fonction publique devrait permettre de cr er un tel lien entre niveaux local et central entre gestion qualitative fine et cadrage budg taire Par ailleurs le mouvement doit tre it ratif partant des r alit s locales de l unit de production pour tre formalis par l administration centrale Les r alisations doivent faire l objet d un d bat r gulier entre administration centrale et gestionnaires locaux pour pouvoir tre adapt es continuellement et rapidement 1 Cf secr tariat d tat la Sant tablissements publics de sant guide de la gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences mars 1996 2 Dans la d marche Plans Objec
204. x mois malgr la n cessit de modifier en Conseil d tat le d cret statutaire Les repr sentants du personnel accept rent ces conditions d rogatoires qui servaient une bonne cause et d s lors que le niveau de recrutement tait garanti En l absence pour l instant d une d finition du profil de la fonction publique pour 2010 souhait par le politique il faut donc davantage rechercher la mise en place d outils et de structures instaurant un dynamisme et favorisant la rapidit d adaptation 12 2 GPEEC et r gles budg taires La difficult de la mise en uvre de la GPEEC dans l administration est selon beaucoup de gestionnaires due l emprise des pratiques budg taires Trois inconv nients de la gestion budg taire actuelle sont ainsi stigmatis s l incertitude dans laquelle elle laisse les gestionnaires l emprise du court terme qu elle suppose l objectif de r duction des effectifs qu elle serait cens e poursuivre Cependant en sens inverse la direction du Budget se d fend d une telle influence sur les gestionnaires L effet des proc dures budg taires dans ce domaine appara t alors comme l expression d un syst me de gestion qui n est pas capable de d velopper les incitations n cessaires la mise en place d une gestion efficiente 12 2 1 La r gulation budg taire source d incertitude d stabilisante Beaucoup de gestionnaires se plaignaient des perturbations

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