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PPR - Mémento du maire et des élus locaux

1. gt les projets et les ambitions de d veloppement et les alternatives existantes pour leur r alisation gt les incidences de l occupation des sols gt les dispositifs d alerte et leur fiabilit gt les capacit s de pr vention des risques et de ma trise des situations de crise anticipation pr paration r activit et gestion de la crise retour d exp rience gt la prise en compte de l histoire de la culture et des solutions traditionnelles pour faire face aux risques le recours des mises en perspectives innovantes qui font appel l imagination et tiennent compte des opportunit s et des contraintes mais aussi des tendances et logiques d une p riode de mutation gt la prise en compte de la nouvelle logique terri toriale des projets et politiques publiques privil giant les territoires intercommunaux La mobilisation de diff rentes connaissances et comp tences notamment techniques et urbanis tiques permet de r pondre ces questions et fonde la strat gie locale de pr vention Un partenariat doit tre tabli pour organiser un processus de coop ration et de r flexion partag e tous les stades de l laboration de cette strat gie C est le r le de la concertation En effet l adaptation et l appropriation d une strat gie de pr vention des risques naturels ne peuvent tre trouv es sans une concertation troite entre les repr sentants des collectivit s locales et
2. gt C est l orientation g n rale et la tendance incontournable des politiques territoriales de l tat gt C est la recommandation du rapport DAUGE et des tudes portant sur les condi tions de r ussite de la politique de pr ven tion des risques gt C est une question d efficacit par rapport au souci de pr vention des risques dans le but prioritaire d am liorer effectivement et durablement la s curit des biens et des per sonnes et ce de fa on r aliste La concertation a galement fait l objet d une charte r dig e par le minist re charg de l Environnement et de la convention interna tionale d Aarhus en 1998 cf page 62 textes de r f rence De tous les travaux du groupe des id es forces apparaissent la notion de risque doit tre int gr e de mani re positive et en permanence aux r flexions et aux attitudes des d cideurs et des planificateur la prise en compte du risque est un l ment qui doit nourrir une politique d am nagement et de mise en valeur du territoire la d termination du risque acceptable doit se faire au terme d un processus d analyses d changes et de n gociation plus d mocra tique la fixation du niveau de risque en d finitive par l tat sera alors mieux comprise mieux accep t e et sans doute plus facilement l gitim e le retour d exp rience n est pas aujourd hui cor rectement assur ni l change de connaissance et d i
3. VOUS AWEL ME FAIRE L Paisi DELA RECULER Il est clair qu une tude statistique du ph no m ne physique et de ses cons quences mat rielles possibles ne sera jamais suffisante pour appr cier le risque et tout sp cialement le risque humain En outre la valeur des dom mages possibles d pend encore de l volution des biens et des valeurs dans le temps projets d avenir priorit s Elle d pend aussi de la ma trise que l on aura su cultiver soit en termes de dispositions mat rielles soit en termes d anticipation et de gestion des situa tions de crise Le risque est titre d exemple moindre pour un adulte traversant la route que pour un enfant tourdi La pr vention ne peut tre la m me sauf vouloir infantiliser l adulte qui n appr ciera pas forc ment Il en est de m me pour les responsables locaux quand ils ressentent cette attitude Mon MASSIF pe REURS 7777 La complexit de l valuation du risque D s qu il s agit de qualifier le risque sur le terrain on peut tre effray par la complexit de cette valuation Un r flexe consiste ne prendre en compte que la quantification du ph nom ne Le r sultat est alors le suivant e on r duit le risque l al a c est dire aux seuls facteurs naturels e on ne tient pas compte de la valeur subjective des dommages pour ceux qui auraient les subir e on ne tient pas compte des enjeux des ambitions des syst mes
4. prendre en compte e la discussion peut porter sur le risque acceptable Quelles volutions pr visibles du territoire pourraient avoir une influence sur le niveau de risque e projets de d veloppement e projets d am nagement e modifications de l occupation des sols e volution des activit s Comment organiser l tablissement d une connaissance satisfaisante du risque et des facteurs qui y contribuent e personnes ou instances consulter e services solliciter e questions approfondir par les services de l tat ou et des collectivit s e questions devant faire l objet d tudes confier des comp tences ext rieures Quel processus de travail technique mettre en place qui fait quoi et comment Cette r union permet de pr parer d un commun accord le travail de production d une connais sance partag e Partager les questions est la condition pour trou ver ensemble les solutions et partager les r ponses Elle sera suivie gt d un compte rendu pour marquer l tat de la r flexion commune gt de l organisation du travail d laboration d une connaissance suffisante concert e avec les autorit s et les services concern s gt de la r alisation des tudes convenues gt des changes n cessaires pour faire le point sur les dispositions pr vues Elle peut tre pr c d e par une premi re explo ration entre diff rents services et diff rents chan
5. Aarhus Article 1 Objet Afin de contribuer prot ger le droit de cha cun dans les g n rations pr sentes et futures de vivre dans un environnement propre assurer sa sant et son bien tre chaque Partie garantit les droits d acc s l information sur l environnement de parti cipation du public au processus d cisionnel et d acc s la justice en mati re d environ nement conform ment aux dispositions de la pr sente Convention Le terme Partie d signe une Partie contractante la Convention Article 8 Participation du public durant la phase d labo ration de dispositions r glementaires et ou d ins truments normatifs juridiquement contraignants d application g n rale Chaque Partie s emploie promouvoir une participation effective du public un stade appropri et tant que les options sont encore ouvertes durant la phase d labora tion par des autorit s publiques des disposi tions r glementaires et autres r gles juridi quement contraignantes d application g n rale qui peuvent avoir un effet important sur l environnement A cet effet il convient de prendre les dispositions suivantes a Fixer des d lais suffisants pour permettre une participation effective b Publier un projet de r gles ou mettre celui ci la disposition du public par d autres moyens c Donner au public la possibilit de formu ler des observations soit directement soit par l interm d
6. L exp rience montre que cette approche permet d acqu rir beaucoup de richesse et une meilleure intelligence des situations Aux connaissances techniques auxquelles contri bue le recours aux guides existants s ajoutent des aspects d cisifs pour appr hender le pro bl me local des risques Pr paration Cette r union doit tre pr par e de concert entre les services de l Etat et les repr sen tants des collectivit s Elle a pour objectif de partager la connais sance existante et de pointer les difficult s de toute nature qui r clament un compl ment de r flexion ou d tudes pour bien com prendre le risque sous tous ses aspects et en prendre la mesure Elle sera suivie e par un compte rendu synth tique e par des travaux d approfondissement des questions et difficult s soulev es LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 27 Commentaires et recommandations Action 6 Synth se de la connaissance du risque et des conditions de sa pr vention Validation de la qualification de l al a et des enjeux Troisi me r union Rappelons que la concertation est ici le processus diagnostic de la situation d laboration en commun de la connaissance du probl me local des risques naturels intelligence Elle a pour but de synth tiser l appropria collective La pr paration du contenu en sera tion des conclusions de la r flexion partag e facilit e notamment par les guides techniques apr s ajustement des po
7. a d enjeux de vuln rabilit ne sont pas faciles com prendre En plus ces facteurs ne sont pas sta tiques mais dynamiques et conditionn s notamment par les actions humaines Par ailleurs les questions de risque humain et de vuln rabilit conomique sont char g es de subjectivit Des facteurs motion nels quelques fois manipul s des facteurs culturels des facteurs historiques des fac teurs financiers des facteurs sociaux inter viennent avec notamment des aspirations des projets des valeurs personnelles et col lectives Enfin la r alit locale est souvent plus com plexe en raison de la hi rarchie des risques de l exp rience de la pr vention de la matu rit sociale en mati re de d mocratie du contexte conomique etc Faire abstraction de facteurs essentiels pour le terrain en ne s int ressant qu ce qui est objectivement mesurable c est distordre la r alit v cue et cr er des malentendus pr ju diciables Vouloir tout saisir tout int grer syst matiquement rend l exercice impos sible cause de la complexit qui se r v le rapidement R FLEXIONS ET REFLETS 47 mousi uR LE PRerer Aun PRIBLENE AVEC LE ELAGSEMENT EN Zone Rouse LES CHASSEURS TROUVENT LA coa TROP louTiqu ET LES cODASRES LA VOienT La solution c est la concertation Mettre en commun des intuitions des don n es des exp riences des connaissances des comp tences des
8. trise des risques Faute de confiance tablie le PPR n est pas accept Un simulacre de concertation pour un motif peu transparent 3 Une approche essentiellement technique et une concertation mal comprise Le PPR est vu sous l angle purement tech nique les tudes conduisent directement la cartographie des al as l estimation des vul n rabilit s et des enjeux au zonage et au projet de r glement Ce que l on appelle concertation est en fait la transmission des r sultats techniques aux responsables et acteurs locaux au cours de s ances d explica tion Le r sultat c est le plus souvent une contestation des donn es de leur interpr ta tion et des raisonnements tenus faute d avoir replac l approche technique dans un contexte plus large Une erreur de compr hension 4 Une proc dure formelle technico administrative ex cuter Le PPR est trait comme une proc dure appliquer selon la r gle Les cartes d al as sont m caniquement traduites en r glement de servitude Une simple information admi nistrative sens unique est produite L enqu te publique tient lieu de concerta tion Dans les sites enjeux apparait imman quablement une r sistance passive ou active et des critiques r ciproques dommageables faute d avoir engag une v ritable concerta tion Une soit disant concertation et la cr ation d un trouble durable R FLEXIONS ET REFLETS 45 Positionnement r ciproque L
9. POS au regard notam ment du risque mouvements de terrain Une vraie d marche de partenariat s est ins taur e entre la collectivit le bureau d tudes charg du POS le service de la DDE charg des PPR ainsi que la subdivision ter ritoriale de l quipement qui a permis de d terminer e la fragilit des digues de protection exis tantes justifiant le zonage du risque inonda tion pour le village et les lotissements en aval risques de rupture pris en compte dans le PPR e de nouveaux secteurs de d veloppement des urbanisations et activit s conomiques r orientation du POS e une solution innovante de ma trise de l inondabilit du centre du village consistant en l am nagement d un syst me de renvoi l amont de cette zone dans le lit du Var des eaux pouvant la submerger en cas de rup ture de la digue amont R FLEXIONS ET REFLETS 57 L enqu te publique du PPR a t le lieu d une information tr s large du public sur la d marche concert e collectivit tat sur le d veloppement et la protection du territoire de la commune R sultat des observations uniquement positives dans le cadre de l enqu te et les remerciements du maire Commentaire C est la prise en compte globale du probl me qui a fait l objet d une concertation esprit de partenariat pour d boucher ensuite sur l tablissement du PPR La recherche en commun de solutions un probl me pos en commun est une condition
10. comp tentes experts ou aussi des repr sentants de collectivit s territo riales ou d organismes repr sentatifs des activit s concern es Il est clair que le choix et le mode de partici pation de ces autres acteurs doit tre autant que possible concert entre les lus et les ser vices de l tat Une s ance d information de la population peut tre aussi organis e Les acteurs sont choisis uniquement pour appor ter une aide dans le processus d laboration concert e LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 21 Commentaires et recommandations Action 3 R union pour convenir de la marche suivre de l organisation des collaborations et de la nature et du r le des acteurs pour commencer Mettre au point ensemble le processus de travail concert Il d terminera notamment deux tapes e tape 1 laborer ensemble une connais sance suffisante des risques leur fr quence et les probl mes de pr vention qu ils posent e tape 2 d finir sur la base des conclu sions partag es les principes et grandes orientations de la pr vention des risques puis d terminer les solutions et dispositions concr tes prendre pour tablir le plan Pour ces deux tapes il faudra d terminer ensemble e quels participants inviter et pour quelle contribution pr cise e quels moyens ou concours ext rieurs mobiliser e quelle d marche de travail adopter e quelle ch ance se donner L utili
11. d intui tion des processus humains de changement de maturation et de confiance La p dagogie et la conduite du changement sont souvent des comp tences mobiliser en s appuyant sur des experts qui accompagne ront les services Le sc nario issu de cette r flexion cr ative doit tre ensuite propos aux interlocuteurs comme un protocole de concertation enga ger en commun L change doit tre assez ouvert pour que des ajustements soient possibles Les respon sables des collectivit s locales sentiront alors qu il y a une v ritable consid ration de leurs pr occupations de s curit et d avenir et que les r ponses ne sont pas tablies d avance La d marche doit tre strat gique c est pour cela qu elle doit prendre en compte l ensemble des facteurs et replacer les choses dans leur histo rique et leur perspective d volution 40 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION En guise de conclusion La s curit des biens et des personnes est une affaire commune sur un territoire Face aux al as naturels les risques encourus doi vent tre r duits autant que possible La pr vention des risques est l affaire de tous et ce titre elle doit tre concert e entre instances responsables du territoire local Dans ce cadre le dispositif des Plans de Pr vention des Risques vot par le Parlement en 1995 englobe notamment de par la loi la ma trise des constructions nouvelles les mesures de pr vention de p
12. du possible dans les endroits sans risques plut t que dans les endroits risques Si toute la surface d une agglom ra tion est affect e par les risques l exp rience montre que c est un cas de figure rare une hi rarchie des risques peut tre tablie et les projets orient s vers les secteurs pr sentant le moins de risques Prendre position sur les orientations de principes pour r soudre le probl me pos et tablir les axes de la strat gie locale de pr vention Une appr hension commune du probl me d bouche sur le moment de l engagement dans la recherche des solutions Protections gestion de crise alerte p dagogie de la crise r glement d occupation des espaces inter dictions prescriptions d veloppement en priorit des espaces sans risques etc doivent former un tout coh rent et s articuler aussi dans le temps p rennit Il faut donc tout d abord prendre des positions et fixer des orientations sur l ensemble et sur chaque volet du plan ce stade les parties prenantes ont faire valoir leur position celles de l tat fix es par la loi qui lui donne mission de pr venir les risques sur le territoire celles des lus int grant leur responsabilit du devenir de la collectivit et du devoir de s curit qu ils ont vis vis des personnes et des biens celles aussi d autres acteurs qui peuvent faire valoir leurs attentes S il y a eu concertation pr alable sur la connaissan
13. et information pr alable 19 tablissement et partage de la connaissance 25 laboration de la strat gie et approbation du PPR 31 En cas d ant c dents conflictuels 37 R flexions et reflets ere 43 ue lues Erel E ecn 58 R ierences bI NOSAPhIQues ss 63 Introduction o o Y C e guide est constitu d une premi re partie introductive qui d fi nit et replace la concertation dans le contexte de la pr vention des risques naturels d une partie m thodologique D marche consti tuant la partie principale du guide et proposant une d marche prag matique de concertation tout au long de la proc dure du plan de pr vention des risques et se conclut par une troisi me partie intitu l e R flexions et reflets qui rassemble un certain nombre de prin cipes id es et exemples autour du th me de la concertation dans les proc dures PPR Le guide m thodologique pour la conduite de la concertation dans le cadre de l laboration de PPR fait r f rence des aspects qui rel vent d autres dimensions techniques administratives management de projet pour lesquels le recours d autres guides est n cessaire bibliographie jointe en annexe Le lecteur trouvera dans la partie D marche les diff rentes tapes de la concertation n cessaire l laboration des PPR Il pourra en parall le se reporter utilement la troisi me partie R flexions et re
14. l tat Ce doit tre une strat gie partag e dans le cadre des composantes et responsabilit s de chacun Toutefois l tat est en g n ral l initiateur notam ment lorsque les collectivit s locales n en ont pas pris l initiative Le pilotage en revient l autorit qui en a pris l initiative La strat gie locale qui traite ces diff rents points pour d gager des orientations de pr vention et d am nagement n entre pas dans le d tail des dispositions souhaitables Elle ne doit pas ralentir le processus de d cision et d approbation du PPR mais au contraire contribuer l acc l rer 12 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION D finir r La concertation est la fa on d tablir les rela tions de coop ration permettant d aboutir une strat gie locale de pr vention partir de celle ci chacun prendra ensuite ses res ponsabilit s pour le concr tiser sur le plan r glementaire et op rationnel Elle consis tera alors pour cela D rechercher une appr ciation commune des risques et notamment des risques excep tionnels et des diff rents facteurs qui y concourent al as vuln rabilit s enjeux moyens de pr vention et tous autres facteurs locaux sp cifiques Pour cela les tudes s attacheront r pondre aux questions pos es par l ensemble des acteurs gt d gager d un commun accord une orientation et des axes de pr vention qui tiennent compte des perspectives d avenir Les objectifs et
15. les moyens de la pr vention des risques seront alors d finis dans leur principe et sur leur objet essentiel aa 2 gt gt travailler de concert la d finition des mesures op rationnelles qui les concr tisent gt informer couter expliquer et discuter pour aboutir leur appropriation par les acteurs concern s ce stade Z Le repr L peut donc tre la fois gt l instructeur de la proc dure d laboration du Plan de Pr vention des Risques PPR gt l initiateur de l laboration d une strat gie locale de pr vention des risques gt l animateur du processus de concertation pour l laboration en commun de cette stra t gie contribuant l laboration du projet de PPR pour comprendre et utiliser ce guide Le Plan de Pr vention des Risques PPR est le document tabli et approuv par l tat selon la proc dure administrative pr vue et de sa seule comp tence gt La strat gie locale de pr vention des risques est le fruit d une r flexion pour d fi nir les mesures et dispositions relatives la pr vention des risques constituant un ensemble adapt et appropri gt La concertation est la m thode de partici pation des acteurs responsables l labora tion de la strat gie locale de pr vention des risques gt Le PPR s appuiera sur la d marche de concertation Dans le cadre de l laboration de PPR ce guide de concertation vise aid
16. m me des situations essentielles pour les collectivit s concern es Dans ce cas il est compr hensible que cela suscite des difficult s au d part m me si les id es et les choix peuvent m rir avec la concertation et changer progressivement Par pr caution il vaudra mieux ne pas enga ger brutalement une concertation sur des hypoth ses jug es au d part irrecevables Conditions de restauration de la confiance Il faut insister sur la n cessite d un climat de confiance Consid rer a priori la malignit ou la mauvaise foi des interlocuteurs correspond en g n ral et sauf dans de tr s rares situations une grave incompr hension Cela conduit malheureusement justifier l exercice d un rapport de force sanctionnant ainsi un chec La pr paration de la concertation permettra R FLEXIONS ET REFLETS 55 de modifier ce type de point de vue d non ciateur en entrant plus profond ment dans la compr hension des positions d autrui Elle s ach vera par l adoption partag e d un pro cessus d laboration concert e d une strat gie locale de pr vention des risques d bouchant naturellement sur le PPR Dans tous les cas elle r clame un travail de r paration de restauration ou de reconnais sance Il faut comprendre que si les condi tions de la concertation ne sont pas remplies elle n est pas possible Satisfaire ces condi tions est bien souvent le travail le plus d li cat pour la r ussite du PP
17. majeure du partage d un cheminement o chacun peut assumer ensuite ses responsabilit s sp cifiques Exemple de la boucle de Pose dans l Eure Au d part les 26 communes concern es ne voyaient pas l int r t de faire un PPR consi d r comme un facteur limitant au d velop pement Face aux tensions engendr es la DDE s est rapproch e des lus des communes et des conseillers g n raux dans un esprit de concertation Il a t consid r alors que l tat n avait pas appr hend la totalit des facteurs et que les collectivit s avaient quelque chose faire en mati re de risque Une tude a t d cid e d un commun accord pour clairer la situa tion en fonction des besoins d clairages ana lys s en commun Pour la suite le point fort a t de repartir d une connaissance partag e des risques puis de la fa on dont ces risques pouvaient tre r duits court terme et plus long terme Tout une r flexion a t engag e ce propos y compris avec d autres acteurs du territoire industriels 58 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Le premier r sultat a t de restaurer un niveau de confiance satisfaisant pour tra vailler ensemble et aborder ensuite les orien tations du PPR Commentaire On notera qu il a fallu aborder globalement la question de la r duction des risques avant d en venir l aspect formel du PPR Le d tour s av re indispensable d s que l on entre dans un processus de concer
18. malentendus que les situations et les tapes du processus d laboration de la strat gie soient bien identifi es que le r le tenu soit aussi d fini et qu il n y ait pas de r les contradictoires tenus dans la m me situation La subjectivit du risque Le risque pr venir est principalement celui des populations et acteurs du territoire concern les personnes et les biens Il est pour eux l hypoth se d un p ril domma geable dommages On peut avoir lesti mer pour une occurrence fr quente ou exceptionnelle Ces dommages d pendent de deux types de facteurs e l al a physique qui est un v nement dont la probabilit d pend elle de facteurs natu rels et aussi de facteurs li s l am nagement et des circonstances al atoires facteurs r ducteurs ou aggravants co ncidences e la valeur des biens mat riels et humains mis en p ril dans l hypoth se de risque que l on tudie Bien que d pendant de facteurs relativement objectivables calcul cono mique estimations des assurances elle est li e principalement des facteurs subjectifs Ces derniers d pendent de la personne ses propres valeurs de la communaut les valeurs partag es des contextes et circons tances hi rarchisation des risques et des sensibilit s du moment Ils ne sont pas en g n ral objectivables tout en intervenant dans les processus de d cisions r els COMMENT FA JA zong Rouge INCLUT
19. moyens arguments L exp rience des catastrophes naturelles de ces derni res ann es a montr qu il fallait prendre en compte non seulement les risques fr quents mais aussi les risques exceptionnels La finalit des PPR est de pr venir les risques encourus m me exception nellement par les personnes et les biens mat riels expos s La loi indique notamment que sur les zones expos es au risque ou non directement expo s es ces plans ont pour objet en tant que de besoin d interdire ou prescrire les condi tions de constructions nouvelles de d finir les mesures de pr vention de protection et de sauvegarde qui doivent tre prises ainsi que les mesures d am nagement des b ti ments existants Dans quelles conditions e C est l tat qui labore et met en applica tion les Plans de Pr vention des Risques PPR e Cependant il est souhaitable qu une stra t gie locale de pr vention des risques soit labor e cet effet de fa on concert e Un probl me mal pos ou un projet mal d fini ne peuvent faire l objet d une concertation r ussie 20 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Commentaires et recommandations Action 2 R union exploratoire pour prendre la mesure des probl mes de pr vention des risques avec des repr sentants de la collectivit lus ou mandat s par eux R union d valuation exploratoire pour e appr cier ensemble l tat initial des res sources de co
20. niveau fin des dispositions prendre 1 cartographie r glementaire et stra t gie de pr vention Le projet de PPR d limitation des zones et r glement pourra tre tabli l issue de cette action Il s appuiera sur les diff rentes tapes de concertation conduites par les Services de l Etat La validation de la carte r glementaire et des mesures attenantes ouvre l tape des consultations et d cisions finales consultation des collectivit s pour avis enqu te publique puis approbation du PPR par le Pr fet Lorsque le PPR a d j t engag dans une mauvaise voie il est n cessaire de reprendre un proces sus de r tablissement de la confiance Par exemple des ann es de conflits peuvent tre r solues en quelques semaines ou mois si un dialogue authentique centr sur les probl mes en jeu est renou Compr hension du rapport aux risques Une meilleure compr hension du rapport de chacun aux risques est une condition d appropriation partag e de la pr vention et in fine du PPR Le partage de la r flexion technique sur le PPR ne pourra se faire que lorsque la concertation sera r tablie sinon celle ci resterait suspecte La pr cipitation imposer une vision technique est d ailleurs source de la plupart des difficult s 17 Strat gie locale de pr vention des risques Le fil conducteur de la concertation Pr paratifs et information pr alable Action 1 Informer les lus de la collectivit de l
21. propres et une volont de progres sion Elles s accroissent et s entretiennent au cours de la r alisation des projets cercle ver tueux et sont donc constructives gt Les motivations n gatives Elles sont fond es sur un sentiment de menace et pro voquent une r action de d fense ou de fuite Des actions entreprises dans cette logique visent se soustraire d finitivement de la menace ou la rendent plus famili re Mais une fois la menace cart e la motivation tombe et seule une menace plus grande pourra motiver les gens cercle vicieux C est pour cela que seules les premi res sont compatibles avec une appropriation active durable des projets de pr vention Les secondes sont la cause principale d checs de paralysies ou de passivit Avant de condamner les attitudes il est pr f rable de les comprendre authentiquement ce qui est la condition essentielle pour les faire voluer si besoin LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 39 Commentaires et recommandations Action c Concevoir un processus de restauration de la confiance et d appropriation partag e de la pr vention des risques et le valider avant de relancer la concertation Int grer les facteurs essentiels Une synth se des premi res approches est faire d abord sur e les positions prises et les bases de d part e la connaissance des aspirations et des fa ons culturelles d aborder les probl mes par les repr
22. tat a engag une d marche de dia gnostic des enjeux de ce territoire afin d ac compagner les collectivit s dans une planifi cation du d veloppement de la vall e que les premiers travaux r alis s permettent d sor mais d envisager Commentaire Cette pr sentation raccourcie d une situation complexe met bien en vidence l importance d une approche globale d un probl me d fini de concert C est la recherche de solutions qui peut tre partag e chacun apportant les ressources dont il dispose La concertation commence d s que la probl matique du territoire o se pose la question des risques est prise en compte en commun sans perdre de vue la hi rarchisation des objectifs Exemple de la commune de Puget Th niers Bassin du moyen Var l occasion de la r vision du plan d occupa tion des sols la probl matique du risque d inondation a mis en lumi re l absence d une r flexion initiale d am nagement du territoire Le port connaissance de la DDE sur la base il est vrai d une connaissance impr cise du risque a conduit un gel quasi total des zones urbanisables dans et autour du vil lage telles que les avait d limit es la com mune C est donc la demande de la commune que la DDE a engag une proc dure PPR pour mieux conna tre le risque inondation tout en largissant la r flexion l examen des poten tialit s du territoire en dehors des secteurs pr vus initialement au
23. MINIST RE DE L COLOGIE ET DU D VELOPPEMENT DURABLE GUIDE DE LA CONCERTATION risques naturels majeurs e guide de la concertation a t r alis l initiative de la direction de la pr vention des pollutions et des risques DPPR du minist re de l cologie et du D veloppement durable par Roger Nifle de l institut Coh rences St phane Saint Pierre et Florent Haro de la soci t Nicaya conseils sous la direc tion de Thierry Hubert et Fabrice Moronval du bureau de la cartographie des risques et de l am nagement Il s appuie sur des r flexions men es par un groupe de travail compos de Mmes Bado et Cospen MM Beroud Clerc Degardin Douard Ferrand Garry Goze Manini Pradelle Vernier et Vettori Il est surtout le produit de l exp rience et des d marches innovantes de concerta tion conduites par tous ceux qui ont eu le souci d informer et d expliquer le PPR aux principales tapes de son laboration Le lecteur est invit partager le fruit de ce travail et en tirer le meilleur parti Nous lui souhaitons bonne route Photo de couverture r union publique pour la pr sentation du PPR de Castagniers dans les Alpes Maritimes Source G Vettori Direction D partementale de l quipement des Alpes Maritimes Pages Introd tiO Ne nas ete 7 La concertation dans le cadre des PPR 100sainnineneeeessesseses 9 L De DE AU 2 OT 15 Plan de d maich isa sntrss eissesetsses 16 17 Pr paratifs
24. R Une fois tablies les conditions et la m thode qui conviennent les choses se passent relati vement ais ment et les difficult s techniques sont facilement surmont es par l exercice authentique de la concertation On insistera d ores et d j pour distinguer la concertation de la n gociation qui est tr s souvent comprise comme la solution un rapport de force et pour certains comme un aveu de faiblesse La pr paration de la concertation vise sortir d s le d part de la logique conflictuelle sans quoi elle ne serait pas possible Il ne peut y avoir de r ussite de la concertation sans une implication honn te et authentique de ceux qui la conduisent et en assument ainsi la responsabilit morale et professionnelle 56 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Quelques exemples Exemple vall e de la Siagne Article Actions de l tat avril 2001 projet territorial de l Etat Gestion dynamique du risque inondation dans la vall e de La Siagne Pour le d partement des Alpes Maritimes les enjeux d am nagement du territoire sont invariablement confront s la probl ma tique des risques naturels L tat a d ailleurs engag d s 1997 un vaste programme d la boration de plans de pr vention des risques 30 approuv s ce jour 50 projets en cours afin d am liorer leur connaissance et tablir les bases r glementaires de leur prise en compte dans l urbanisme et l am nagement Au del de ce
25. R par le Pr fet LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 31 Commentaires et recommandations Action 7 D finition des orientations strat giques de pr vention et engagement de principe des acteurs sur les secteurs enjeux sp cifiques R flexion pr alable Contrairement une id e r pandue les solu tions ne sont pas la cons quence m canique des probl mes analys s Les solutions finales sont l application de d cisions de principe prises au regard d une valuation des pro bl mes par les responsables Ce sont ces d cisions de principe sur les quelles les autorit s responsables ont mainte nant prendre position d un commun accord Il est clair que la concertation engag e pour laborer une connaissance partag e va trou ver l son premier b n fice Il sera alors plus facile de discerner les orientations d termi nantes prendre et d en comprendre les tenants et les aboutissants S il y a un cart sur l valuation des probl mes le malen tendu sur les orientations est probable et le conflit sur les solutions presque fatal Aussi il est souhaitable d engager cette seconde phase du processus d appropriation partir d un accord r ciproque authentique tabli la fin de la phase d laboration de la connaissance du risque prendre en compte Ordre du jour propos pour une r union de synth se gt Rappel des principales conclusions concernant la connaissance des risques et des aspirat
26. ans la mesure o une strat gie locale de pr vention des risques a t tablie en concertation avec les lus il est ais d envi sager avec eux l opportunit la pertinence et les modalit s d une communication publique qui pr c de ou accompagne la phase de consultation D s lors deux consid rations sont prendre en compte e l autorit et la comp tence des lus sur la question des rapports aux publics dont ils sont les repr sentants d mocratiques est le meilleur gage d efficacit ations Actin NN 1f10N lt LLULLUTLS 1 T N101 1 NrAf TINAULES PUUT 1 uppi OUUUL J i J ATIAN LUTI Lt e la conception et la mise en place de moyens bien adapt s la situation locale selon de multiples possibilit s r unions publiques m dias supports classiques ou modernes est une exigence incontour nable L encore c est la concertation qui permettra de statuer sur la d marche la plus efficace L enqu te publique r v le parfois un grand nombre de questions malgr les efforts de concertation Il conviendra de prendre la d cision finale en l accompagnant d explica tions pour permettre jusqu la fin de la pro c dure la compr hension et l appropriation du PPR 35 Strat gie locale de pr vention des risques Le fil conducteur de la concertation En cas d ant c dents conflictuels Si des d saccords profonds emp chent la discussion Action a Recr er d abord une sit
27. ce du probl me et les perspectives d volution alors il ne sera pas difficile d adopter des positions communes r f r es au bien commun qui int grent les diff rentes exigences Si cela n a pas t le cas alors le conflit des positions et des orientations est presque in luctable C est l que se jouent les rapports de force et que l on pense n gocia tion compromission ou que l on cherche des artifices d information de communication de consultation ou de pseudo concertation pour vacuer le probl me ou faire passer telle ou telle d cision Par d finition la concertation est un chemi nement de concert vers des buts com muns Chaque tape pr pare et facilite la sui vante Inversement si les tapes ant rieures n ont pas t concert es il est plus difficile sinon impossible de r tablir la concertation par la suite sauf reprendre la base le pro cessus Pour ne pas perdre de temps il est important de commencer la concertation le plus t t possible Des malentendus majeurs dus l absence de concertation pr alable ont souvent conduit l impasse malgr la qualit des tudes tech niques d al a et de cartographie et l applica tion rigoureuse de la proc dure d tablisse ment du PPR Concevoir un ensemble coh rent de solutions op rations r aliser dispositions prendre La conception du projet de pr vention d s lors que le probl me et les orienta
28. chose en commun et lui m me emprunt au latin chr tien concertare agir dans un but commun Il est compos de cum co et de certare forme it rative de cernere cerner De concert l emploi musical jouer ensemble harmonieusement 1623 corres pond probablement un r emprunt l Italien qui succ de l emprunt de CONCERT d apr s Alain REY Dictionnaire historique de la langue fran aise Quelle attitude adopter Quatre conceptions leur logique leur rationalit et leur r sultat probable en fonction du sens donn aux PPR 1 Une concertation efficace avec un but commun partager La ma trise des risques est un probl me partager et la strat gie de ma trise des risques est laborer en commun d finition m me de la concertation La comp tence en mati re de concertation consiste r aliser au mieux cette ambition Cela aboutit une appropriation active et partag e de la pr vention dans le respect des r les de chacun Une exigence d authenticit 2 Un rapport de force Le PPR tant de la seule pr rogative de l tat il faut bien le faire passer len contre des attitudes jug es a priori et forc ment n gatives Une pseudo concertation ou tentative d influence habile est cens e y parvenir Le PPR est d tourn de son sens r duit l imposition de servitudes et d un r glement sans tre accompagn d une v ri table strat gie locale de ma
29. d pendamment des autres mais de les int grer dans une r alisation commune ce qui suppose de consid rer et faciliter le r le des autres Le succ s de la concertation c est la progres sion vers le but et la r ussite de chacune des tapes Au bout du compte la d marche de concer tation revient tre co auteur d un ouvrage commun chacun sa mani re n anmoins C est comme cela et pour cela que la concer tation est aussi une d marche d appropria tion active Les probl mes les solutions les d cisions seront appropri s par tous dans la mesure o chacun y a contribu dans la concertation Le fait d en tre co auteur renforce cette appropriation de fa on active par opposition l adh sion passive appel e tort appro priation que l on obtient avec certains simu lacres de concertation Il y a cependant pour l tat et son repr sen tant une difficult assumer la multiplicit des r les e conduite de l laboration concert e de la strat gie de pr vention e apport de connaissances et de comp tences e application de la proc dure administrative d laboration du plan de pr vention 52 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION e mais aussi ventuellement conseil aux collectivit s locales charges de police v rifi cations de l galit etc Cela peut troubler l image du r le assum dans la concertation Il est n cessaire alors pour viter les confu sions et les
30. de valeurs personnels culturels et circonstanciels du territoire La cons quence c est que les acteurs vivent cela comme un manque insupportable de consid ration Chacun r agit ensuite sa mani re Si on insiste de plus en plus sur la concertation c est pr cis ment devant le blo cage et au bout du compte l inefficacit de ces pratiques Cependant comment faire pour prendre en compte ces param tres complexes et la part de subjectivit qui fait partie de la notion m me de valeur donc de dommage humai nement parlant La solution c est la concertation qui permet de s en tenir des raisonnements simples et de bon sens WE C bins PAS d LA PAWTANE L AT peT cHiH ji her pe SE Eon R FLEXIONS ET REFLETS 53 gt On en fait une question et un objectif com mun partager gt On capitalise les diff rents types de connaissance et d intelligence des situations concern es gt On les enrichit si n cessaire par des tudes compl mentaires et par un travail de r flexion et d approfondissement en commun en faisant appel d un commun accord des comp tences ext rieures si n cessaire Nota Il est pr f rable de d finir et d cider des tudes techniques n cessaires ce stade d un commun accord Voici Mon COMPTE RENDU SYNTH TIQUE FUYEZ TO us 54 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Prendre la mesure du risque et des dispositions prendre Il y a
31. des autres et leur fa on d appr hender les choses e de ne pas se contenter d couter les mots et les phrases qui traitent objectivement du sujet mais l attitude globale de la personne empathie Le dialogue et la concertation ne peuvent tre r duits un exercice formel d change de discours techniques et convenus Ce sont des rapports humains autour de pr occupa tions communes concert es Consid rer que le maire d une commune puisse exprimer le point de vue du bien commun de la population qu il repr sente est une hypoth se sans laquelle aucune concertation n est possible Cela n implique aucune na vet ni compromission mais au contraire favorise une consid ration r ci proque pour les points de vues exprim s par le repr sentant de l Etat Si cette consid ration et cette compr hen sion du point de vue de l autre peut faire l objet de nombreuses analyses et m me de savoir faire professionnel c est surtout la jus tesse la simplicit et l authenticit d une atti tude qui constituent le moyen le plus efficace dans le dialogue et l tablissement d une rela tion de concertation o l on s entend sur les buts poursuivis et les voies pour y parvenir COMMENT CA PAF aie m S apporter r ciproquement des ressources de connaissance de r flexion de comp tence et de d termination partage r ciproque Le partage r ciproque de ressources con
32. e appropriation v ritable du PPR R FLEXIONS ET REFLETS 59 Dans de nombreux cas ici quatre sur cinq la concertation a t instaur e apr s qu une tension ou un blocage se soit manifest L engager d s le d part avant toute tude ou toute d marche aurait fait gagner beaucoup de temps Cependant les principes sont toujours les m mes consid rer le point de vue des autres et engager de concert une d marche de participation une laboration commune connaissance et compr hension des situa tions risque recherche de solutions de pr vention dans le contexte des pr occupations locales Les dispositions finales du PPR s en d gage ront ensuite ais ment 60 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Textes de r f rence Charte de la concertation du MATE La concertation propos e par la pr sente charte doit permettre d am liorer significati vement la participation du public la concep tion des projets y compris lorsque celle ci est d j prescrite par des dispositions l gislatives et r glementaires Ainsi avant m me la mise en oeuvre des obligations r glementaires le champ demeure libre pour initier une concer tation qui proc de d une volont d lib r e des divers partenaires La pr sente charte vise exposer des r gles simples pour r ussir la concertation Charte de la concertation du minist re de l Am nagement du Territoire et de l Environnement en 1998 La convention d
33. e compr hension assez fine des choix solutions et dispositions finales au fur et mesure Commentaires et recommandations Action 8 tablissement de la strat gie locale La strat gie locale de pr vention des risques d borde du champ du PPR qui ne saurait tre trait comme une simple servitude Cependant la s curit des personnes et des biens ne pouvant tre dissoci e pour les populations concern es la r duction de cette strat gie la d finition de mesures r glementaires serait jug e insuffisante comme l ont montr des situations r centes L laboration du r glement du PPR se trou vera donc facilit e diff rents titres e une vision plus globale donnant une plus grande pertinence aux conclusions e une participation des responsables concer n s facilitant l appropriation et l ach vement de la proc dure e un gain de temps compensant tr s large ment le fait d embrasser une plus large com plexit gr ce la concertation LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 33 Commentaires et rec D45 L ICUU omman ration DN GES CoOnsS Concertation communication consultation La consultation pr vue par la loi et son d cret d application porte sur le projet de plan de pr vention des risques tabli par les services de l tat si possible apr s concerta tion Elle vise les collectivit s pour avis et le public dans le cadre d une proc dure d en qu te publique D
34. e style administratif et les discours tech niques ignorent la part de subjectivit de toute relation humaine La concertation est une question de relations humaines d di es un but commun La prise de contact doit permettre chacun de se situer et de situer l interlocuteur Pour une relation de concer tation il faudra que l un et l autre se situent dans leur r le face la m me situation Pour se situer il faut alors au minimum rep rer a l objet Quoi De quoi s agit il et dans quel contexte b le sujet Qui Pourquoi Dans quel r le s inscrit la personne et avec quelle finalit c le projet Quels buts sont vis s et par quel chemin y parvenir Deux sources de probl mes classiques e les rep res pr c dents sont incomplets ou flous et l interlocuteur interpr te en cr ant souvent des malentendus e les interlocuteurs ne s coutent pas et cam pent sur leurs r f rents familiers ce qui peut cr er incompr hension et malentendu Par exemple propos de pr vention l un pense au r glement tandis que l autre pense la s curit B N a FR AVENCE D es HUTE JE com te St p pie Er PE L aRb DE gootin Chang Feb uW Paa j v pat LET Ta AREH ha Yiu z H Ti Aa PSN fhoouir pIi de EN f gaire VRE ETAEL dma sp uk AE pe Lviv dis r 46 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Ajustement r ciproque En cons quence il faut la fois essayer de c
35. ents g n raux Ouvrages diffus s par le Centre d information documentaire CIDRM de la SDPRM e Plans de pr vention des risques naturels PPR Plaquette de 4 pages 2000 e PPR votre atout pour la pr vention des risques naturels Plaquette de 16 pages 2001 e Plans de pr vention des risques naturels PPR Recueil des d marches d information et de communication lors de l laboration des PPR Juillet 2000 83 pages plus les annexes e Recensement des plans de pr vention des risques naturels D cembre 2002 Ouvrages diffus s par le Centre d tudes sur les r seaux les transports l urbanisme CERTU e La concertation en am nagement l ments m thodologiques 2000 168 pages Prix 25 92 62 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Les documents juridiques Ouvrages diffus s par le Centre d information documentaire CIDRM de la SDPRM e Recueil des textes juridiques de r f rence sur la pr vention des risques naturels majeurs Mai 2001 e JURISQUES pr vention des risques natu rels jurisprudence comment e 3 dition Juillet 2002 para tre e Textes juridiques sur la pr vention des risques naturels majeurs Recueil 2000 para tre Disponible sur www prim net e Jurisprudence relative la pr vention des risques naturels majeurs Recueil 2000 Les PPR sur Internet G n ralit s recensement et carte des PPR e www environnement gouv fr e www prim ne
36. er ceux qui veulent progresser dans ce sens pour d ga ger des solutions simples plusieurs des questions pos es par les cons quences de la pr vention des risques sur le d veloppement local Bien que les situations soient infiniment vari es et souvent complexes il propose une d marche relativement pragmatique o les attitudes et le bon sens jouent un tr s grand r le La consid ration et le respect mutuel sont aussi des conditions d terminantes de la r ussite d une concertation Celle ci ne peut en aucun cas tre efficace sans l implication authentique des personnes dans le cadre de leurs responsabilit s La d marche Guide PPR de la concertation 14 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION C L PROCESSUS D LABORATION LES ACTIONS DE CONCERTATION Pr paratifs et information pr alable Action 1 Informer les lus de la collectivit de l intention de l tat d laborer M Prescription du PPR un PPR et de la d marche envisag e par le Pr fet et PETET T d finition du Action 2 R union exploratoire pour prendre la mesure des probl mes de pr p rim tre d tude vention avec des repr sentants lus de la collectivit ou mandat s E Lancement du projet PEAN CUN PEPER Action 3 R union pour convenir de la marche suivre de l organisation des collaborations et de la nature et du r le des acteurs pour commencer vvv tablissement et partage de la connaissance du risque Action 4 Evaluer ensemb
37. ert de moyen d apprentissage pour acqu rir et d velopper des capacit s de ma trise de ce type de situation PILOTAGE b bE C MA CHE La concertation Ce n est pas e une simple information sur la proc dure e un moyen habile de communication e un simple probl me d explication don ner e une couche m thodologique suppl men taire ou bien une recette magique R FLEXIONS ET REFLETS 43 La concertation ce n est pas l emploi d arti fices pour faire passer un message ni une tractation pour n gocier un accord La concertation c est la fa on d laborer en commun la solution un probl me Ici le but commun est la strat gie locale de ma trise des risques La concertation r clame pour l essentiel e une attitude de respect et de confiance e une m thode de travail en commun e une r partition des r les pour uvrer effi cacement D finitions du dictionnaire e Concertation le fait de se concerter e Se concerter s entendre pour agir de concert e Concert accord de personnes qui pour suivent un but ensemble harmonieux d apr s le Petit Robert e Concertation fait de se concerter semble r cent 1963 il est devenu usuel en poli tique et dans les affaires sociales 44 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Concerter est probablement un emprunt du moyen Fran ais 1476 1477 l italien concer tare attest au xiv si cle au sens de projeter quelque
38. et viter les condamnations Analyser et comprendre les expressions et attitudes des repr sentants de la collectivit Il faut comprendre la fa on dont la collecti vit vit le probl me du risque et comment elle cherche ma triser son avenir Pour cela on essaiera de se mettre la place des habitants de cette communaut territo riale en fonction de son histoire des circons tances actuelles et de ses aspirations pour lavenir Outre la connaissance acquise ce travail d coute et d analyse permet de manifester de l int r t pour les positions et les points de vues des interlocuteurs de la consid ration de la compr hension sans pour autant prendre parti sur les contenus Cela permet de b tir un climat de confiance et de com pr hension mutuelle n cessaire la concer tation On peut aussi faire appel des sp cialistes comp tents dans la connaissance des ph nom nes humains et des logiques culturelles et leur analyse pour faciliter la m diation r aliser les analyses intervenir directement aupr s des lus ou encore accompagner les services de l tat Les probl mes de risque et de s curit n indiff rent personne Cependant les rapports humains aux risques sont complexes et il est bon de les analyser sereinement surtout dans le contexte actuel Motivations humaines distinguer gt Les motivations positives Elles s ap puient sur des perspectives d sirables des valeurs
39. flets pour y trouver pr cisions et claircissements sur des aspects plus sp cifiques de la concertation En effet la compr hension de la d marche de concertation d pend de celle des probl mes et des principes qui la justifient Or les difficult s constat es proviennent souvent d un d faut d ap pr ciation juste des probl mes et d un manque d authenticit dans la concertation La r ussite n est pas une question de recette ou de mode d emploi mais de justesse d esprit et de pratique C est ces conditions que la concertation peut se r v ler utile et effi cace en quelques rencontres bien pr par es Elle peut aussi favoriser si n cessaire la prise en compte de la v ritable dimension des pro bl mes humains individuels et collectifs attach s au risque dont la complexit est quelquefois m connue ou sous estim e La concertation dans le cadre des PPR LA CONCERTATION DANS LE CADRE DES PPR 9 La concertation dans le cadre des PPR Pourquoi et comment i La loi et le d cret d application qui les d fi nissent pr voient que les plans de pr ven tion des risques naturels pr visibles PPR sont labor s l initiative de l tat prescrits et approuv s par le Pr fet apr s consultation des collectivit s et enqu te publique Le recours la concertation n est pas une obligation r glementaire C est donc un choix une d cision qu encourage le MEDD pour trois raisons principales
40. ges informels Il ne s agit pas de venir avec ses certitudes mais avec des questions et des hypoth ses 26 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Commentaires et recommandations Action 5 Validation des connaissances acquises et des tudes r alis es apr s le travail pr vu ant rieurement Seconde r union Premier bilan des connaissances et analyse Avec les participants de la premi re mais aussi les sp cialistes et techniciens jug s utiles pour l clairage des probl mes Ordre du jour 1 Le m me que pr c demment mais cette fois ci avec le contenu des connaissances dis ponibles Il faut veiller ne pr senter que les conclusions significatives et utiles pour une appr hension globale de la nature et du niveau de risque ainsi que les principaux enjeux et facteurs intervenants 2 Inventaire des points de difficult s pour la qualification ou la mesure des risques prendre en compte risques r currents ou exceptionnels 3 Dispositions prendre pour approfondir les questions soulev es tudes compl men taires r aliser si besoin La connaissance est la fois le fruit d un savoir objectif d une valuation subjective et culturelle et d une appr ciation qui d pend des buts vis s Pour ces raisons la concertation est indispen sable l tablissement de la connaissance Les ignorer serait n gliger la dimension humaine ce que les acteurs vivraient comme un manque de consid ration
41. iaire d organes consultatifs repr sentatifs Les r sultats de la participation du public sont pris en consid ration dans toute la mesure du possible R FLEXIONS ET REFLETS 61 Les plans de pr vention des risques naturels PPR R f rences bibliographiques Les outils m thodologiques e Guide g n ral Plans de pr vention des risques naturels pr visibles PPR 1997 78 pages Prix 16 Ed La documentation fran aise Diffusion En vente la documentation fran aise 29 quai Voltaire 75344 PARIS CEDEX 07 T l 01 40 15 70 00 ou aupr s de votre libraire habituel e Guide m thodologique Plans de pr ven tion des risques littoraux PPR 1997 56 pages Prix 16 77 Ed La documenta tion fran aise Diffusion id Guide g n ral e Guide m thodologique Plans de pr ven tion des risques naturels PPR Risques d inondation 1999 124 pages Prix 21 50 Ed La documentation fran aise Diffusion id Guide g n ral e Guide m thodologique Plans de pr ven tion des risques naturels PPR Risques de mouvements de terrain 1999 72 pages Prix 17 Ed La documentation fran aise Diffusion id Guide g n ral e Guide m thodologique Plans de pr ven tion des risques naturels PPR Risques d incendies de for t 2002 86 pages Prix 21 Ed La documentation fran aise Diffusion id Guide g n ral Les docum
42. indispensables cultiver Bien comprendre les bases et les enjeux les pr alables Dans le domaine des risques la complexit des probl mes et la multiplicit des facteurs mat riels conomiques techniques humains r clament un effort particulier de clarification des enjeux buts atteindre des finalit s le sens le pourquoi et des fac teurs qui interviennent Sans une vision claire au d part il ne sera pas possible de s accorder avec les acteurs concern s ni d engager une concertation v ritable Des solutions ces difficult s e prendre le temps de centrer le probl me pour pouvoir hi rarchiser l essentiel et l ac cessoire e se faire aider le cas ch ant e commencer la concertation le plus t t pos sible pour rechercher ensemble bien poser le probl me de la pr vention et de la ma trise des risques e adopter un langage simple et direct Des obstacles e vouloir tout ma triser avant d engager la concertation e faire une lecture trop simplifi e du pro bl me ex limitation un r glement d oc cupation des sols confondre risques et al as ignorer les enjeux humains culturels ou socio conomiques o se fier des exemples ou des conseils peu s rs ou mal intentionn s e poursuivre des buts cach s trangers au but commun Acqu rir une connaissance suffisante du probl me al as enjeux vuln rabilit risques Les notions de risque d al
43. int grant notamment la question de l alerte qui posait un probl me particulier que la DDE a pu contribuer r soudre rapidement D s lors l tablissement du projet de PPR a pu se faire au cours de quelques changes techniques suppl mentaires pour aboutir une pr sentation publique de concert o toutes les pr ventions taient tomb es La presse pouvait indiquer Le maire se f licite de ce r glement consensuel entre habi tants et administration Dix neuf autres communes du voisinage ont fait l objet d un PPR en s inspirant des ensei gnements de cet exemple et en adoptant une attitude coh rente sur l ensemble du p ri m tre Commentaire La concertation commence lorsque les probl mes et les solutions sont partag s et que les points de vue de d part sur la question des risques sont pris en consid ration pour tre ensuite tudi s de concert L tude technique a chang de statut passant de celui de v rit quasi r glementaire celui d clairage de la r flexion pour aboutir Exemple de Saint Pierre des Corps La mise en place d un PIG avait cristallis une tension traduite par un contentieux au tribunal administratif En effet pour diff rentes commune riveraines mais surtout pour Saint Pierre des Corps cela semblait se traduire par un gel de la plupart des projets de d veloppement et d am nagement L valuation de la situation bloqu e et l coute des diff rentes parties prenan
44. intention de l tat d laborer un PPR et de la d marche envisag e Action 2 R union exploratoire pour prendre la mesure des probl mes de pr vention des risques avec des repr sentants lus de la collectivit ou mandat s par eux Action 3 R union pour convenir de la marche suivre de l organisation des collaborations et de la nature et du r le des acteurs pour commencer LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 19 Commentaires et recommandations Action 1 Informer les lus de la collectivit de l intention de l tat d laborer un PPR et de la d marche envisag e Premi re rencontre e Rencontrer d embl e le ou les interlocu teurs maires pour leur pr senter les objec tifs le contenu et la proc dure du PPR e Exprimer l intention de l tat d laborer en parall le une strat gie locale de pr vention des risques de fa on concert e c est dire d valuer ensemble les probl mes de d finir des orientations et de concevoir les solutions dans le respect de la loi et du bien commun de la collectivit Il n est pas n cessaire d tudier au pr alable la situation des risques mais d en avoir sim plement quelques id es pour pouvoir les partager de fa on informelle afin d amorcer la discussion Interroger l interlocuteur sur sa propre appr ciation facilitera le dialogue Partager les questions c est se donner toutes les chances de partager les r ponses Bien clarifier la fin et les
45. ints difficiles sp cialis s validation de l al a et des enjeux notamment Le processus de concertation doit aboutir ici un accord sur les risques pr alable la discussion sur les mesures prendre dans les zones expos es ou non directement expos es Conclure en mati re de connaissance collec tive est un acte de d cision consistant vali der le savoir les r flexions et la mesure suf fisamment pour envisager par la suite des engagements qui restent tudier Cette r union doit faire l objet d une com munication synth tique fruit du travail concert et non pas le produit brut des tudes techniques Elle doit faire l objet d un dernier change de vues et ventuellement d une d cision de communication porter connaissance et d laboration de documents d information pr ventive Il sera indispensable de le faire apr s la phase suivante lorsque les orienta tions auront t fix es 29 Strat gie locale de pr vention des risques Le fil conducteur de la concertation laboration de la strat gie et approbation du PPR Action 7 D finition des orientations strat giques de pr vention et engagement de principe des acteurs sur les secteurs enjeux sp cifiques Action 8 laboration des dispositions prendre dans le cadre d une strat gie locale de pr vention des risques Action 9 Pr paration et r alisation des consultations finales pour l approbation du PP
46. ions projets ambitions pour le devenir du territoire Positions et orientations prendre concer nant par exemple e l occupation des sols selon les zonages et les enjeux d coulant de la connaissance des risques e les dispositifs de protection e les dispositions destin es mieux assu rer la pr vention du risque e les processus d alerte dispositif tech nique proc dures r les et intervention des acteurs qualit et p rennit du dispositif e la gestion de crise direction interve nants dispositifs pr parations mat rielles pr parations psychologiques et p dago giques etc e la r paration des d g ts ou des dysfonc tionnements constat s e la capitalisation de comp tences pour la pr vention des risques tudes pr alables formations ressources personnes et orga nisations retour d exp riences e les communications et ou concertations avec des acteurs et les populations concer n es temps objectifs modalit s gt Conclusion sur un engagement de principe Une seule r union peut tre suffisante dans cer tains cas relativement simples ou bien lorsque la ma trise collective est jug e suffisante Elle peut tre r alis e la suite imm diate de la derni re r union de synth se de la connaissance du risque Cette r union doit en rester aux orienta tions et aux positions de principe sans fixer les solutions concr tes qui resteront tablir Lorsque la s
47. ituation le r clame une deuxi me r union peut tre organis e pour pr senter des conclusions qui auront t m ries et ajust es entre temps Une communication plus largie peut tre envi sag e le cas ch ant par les responsables de la collectivit Ils en fixeront les objectifs et les modalit s en fonction de leur connaissance et de leur responsabilit vis vis des acteurs et popu lations du territoire 32 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION a ae LUOOT G p1 Q1 PC ISH rs R flexion pr alable Il s agit d tablir ici en coop ration une forme op rationnelle de la concertation les dispositions de tous ordres r pondant aux orientations prises pr c demment il est n cessaire d envisager une r union avec les autorit s concern es l issue de cette phase pour pr senter les solutions et conclure Cette partie est la plus ais e du point de vue de la concertation En effet ce stade l en tendement mutuel l appropriation com mune des probl mes des orientations la consid ration et la confiance r ciproques sont normalement suffisants pour faciliter la t che des services comp tents services de l tat services des collectivit s experts Cependant on se gardera la libert d en orga niser en tant que de besoin en cours de route si des points difficiles r clamaient un appro fondissement ou m me un choix important Une information r ciproque est n cessaire pour maintenir un
48. le l tat et la nature des ressources de connaissance existantes en mati re de risque tudes traditions comp tences exp riences m moire etc et pr voir les compl ments utiles E Connaissance des ph nom nes naturels E Qualification de l al a SES n s Action 5 Validation des connaissances acquises et des tudes r alis es apr s va Hato mG ESEmJ ENX le travail pr vu ant rieurement E Synth se de ER a A A EN a NN O O l exposition auxrisques Action 6 Synth se de la connaissance du risque et des conditions de sa pr vention Validation de la qualification de l al a et des enjeux laboration de la strat gie et approbation du PPR Action 7 D finition des orientations strat giques de pr vention et engage s ment de principe des acteurs sur les secteurs enjeux sp cifiques E tablissement de la PET j p cifig cartographie EE E EE r glementaire etdu Action 8 laboration des dispositions prendre dans le cadre d une strat projet de PPR gie locale de pr vention des risques E Enqu te publique RE puis approbation Action 9 Pr paration et r alisation des consultations finales pour l approba tion du PPR par le Pr fet En cas d ant c dents conflictuels Action a Recr er d abord une situation d coute pour nouer ou renouer le dialogue Action b Analyser et comprendre la situation et les r actions des uns ou des autres et viter les condamnations Action c Concevoir un p
49. naissances comp tences r flexions cr ativit d termination etc est le contenu m me de toute concertation Il fait l objet alors d une organisation du tra vail par le biais de r unions de concertation La r union est le moyen le plus favorable pour conduire une concertation m me quand celle ci d passe son seul cadre et peut mobiliser plusieurs modes de coop ration La r union de concertation permet surtout d tablir r tablir pr ciser et renforcer les termes de la concertation e faire le point sur la situation les enjeux et la d marche e r ajuster si n cessaire les conditions g n rales de la concertation e pr ciser les termes et les modes de la concertation pour l tape en cours situation but d marche r les e exercer cette concertation pour avancer e prendre les dispositions pour la pour suivre R aliser ensemble les diff rentes tapes de l laboration de la strat gie chacun selon son r le coop ration r ciproque L laboration concert e d une strat gie locale suppose que chacun assume son r le de fa on atteindre le but commun c est comme cela qu il concourt cette labora tion l exercice m me d une coop ration r ci proque gr JE wous RAPELLE D Que LE promet du APPUGEA N Cut Le guak WRA LA JNE pe feg LE uhite eu PAS R FLEXIONS ET REFLETS 51 Cela veut dire qu il ne s agit pas simplement de tenir un r le in
50. nformation entre tous les acteurs de la crise Des am nagements l gislatifs sont sans doute n cessaires pour am liorer les modes de d cision le rapport les sugg re Il sugg re aussi un nouveau mode d organisation des diff rentes instances concern es au niveau national et de bassin extrait du rapport de Y Dauge sur les politiques publiques de pr vention des nomenclatures en France 1999 10 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION La pr une responsabilit partag e La pr vention des risques naturels doit tre consid r e comme une affaire commune des repr sentants du territoire de l tat et de tous les acteurs locaux concern s Elle vise notamment assurer la s curit des per sonnes et des biens Chacun a ses responsabilit s sp cifiques et en particulier gt L tat est charg par la loi de l laboration des plans de pr vention des risques naturels pr visibles PPR qui doivent tre approu v s par le Pr fet apr s une phase de consul tation formellement d finie gt Les collectivit s doivent prendre en compte les risques et les PPR dans les pro jets de d veloppement et les r gles d occu pation des sols gt Les acteurs locaux et les particuliers ont la responsabilit de ne pas s exposer sans pr caution des risques et de ne pas les aggraver Les responsabilit s sp cifiques s inscrivent ainsi dans une probl matique commune qui est la prise en compte et la gestion de
51. nnaissance existantes en mati re de risque tudes traditions comp tences exp riences m moire etc et pr voir les compl ments utiles Action 5 Validation des connaissances acquises et des tudes r alis es apr s le travail pr vu ant rieurement Action 6 Synth se de la connaissance du risque et des conditions de sa pr vention Validation de la qualification de l al a et des enjeux LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 25 Commentaires et recommandations Action 4 Evaluer ensemble l tat et la nature des ressources de connaissance existantes en mati re de risque tudes traditions comp tences exp riences m moire etc et pr voir les compl ments utiles Premi re r union que sait on que faudrait il savoir comment le savoir Cette r union exploratoire n est pas destin e faire l tat des lieux mais valuer les connaissances n cessaires en partageant en commun les bonnes questions et la recherche des moyens d y r pondre Que sait on propos de ce risque sur le ter ritoire e les v nements connus e les d g ts connus mat riels humains e les effets sur le territoire les acteurs locaux la collectivit et la population e les probl mes d alerte e les probl mes de gestion de crise e les sites et les enjeux expos s e les diverses questions jug es importantes Quel niveau de risque e l tat d termine l al a de r f rence i e les sc narios
52. nnaissances des uns et des autres sur le risque fr quent et exceptionnel al as enjeux vuln rabilit s e appr cier ensemble l tat de l exp rience des uns et des autres en mati re de gestion du risque fr quent ou exceptionnel alertes gestion de crise v nements historiques e voquer ensemble quelles sont les aspira tions de la collectivit pour son d veloppe ment long terme et dans les prochaines ann es Ce n est pas un bilan mais une appr ciation subjective Il importe d tre attentif au del des conte nus aux impressions exprim es par les inter locuteurs pour comprendre ce qui leur tient c ur ce qui les inqui te ce qu ils esp rent Si le probl me est bien pos en commun alors les solutions pourront tre labor es en commun Participation des acteurs aux r unions de concertation Les acteurs principaux sont en premier lieu les lus repr sentant le territoire concern maires et les services de l Etat charg s du PPR Les maires peuvent souhaiter associer d autres lus des techniciens de leurs ser vices des personnes comp tentes des repr sentants de la population d associations d activit s socio conomiques etc Il importe de tenir compte des moyens cou tumiers de prise de d cision et de participa tion dans la collectivit concern e Les services de l tat peuvent souhaiter asso cier d autres services des techniciens des personnes
53. ocale de pr vention LA CONCERTATION DANS LE CADRE DES PPR 11 une d marche commune un processus de concertation La pr vention des risques naturels suppose pour tre efficace gt d tre adapt e aux conditions g ographiques sociales conomiques et culturelles du terrain gt d tre appropri e par les acteurs responsables du territoire pour tre effectivement mise en uvre gt d tre coh rente avec les autres politiques ter ritoriales La strat gie locale de pr vention des risques est une d marche qui partir de l analyse des contraintes enjeux et opportunit s que pr sente l existence de risques naturels d veloppe un pro gramme d actions de pr vention pour mieux les prendre en consid ration dans le projet de d veloppement local La strat gie locale de pr vention se fonde notamment sur les actions suivantes gt la connaissance des risques bla surveillance des ph nom nes l information de la population la prise en compte des risques dans l am nage ment gt les travaux de pr vention la pr paration aux situations de crise gt le retour d exp rience Les diff rents volets de la pr vention des risques s appuient sur gt la connaissance des ph nom nes naturels et des al as D la connaissance des enjeux de leur vuln rabi lit et des facteurs qui interviennent sur l valu ation de cette vuln rabilit physique cono mique culturel syst me de valeurs
54. omprendre le point de vue de l autre et en m me temps faire conna tre son point de vue pour progresser vers un entendement commun de la situation des objectifs et des r les respectifs Pour cela il faut pr parer le contact et la rencontre afin d tre suffisam ment clair anticiper La qualit de la relation est favoris e par l ai sance personnelle Une grande aisance per sonnelle peut permettre une improvisation en situation Une aisance plus r duite demande une plus grande pr paration Malgr tout la pr paration doit rester spon tan e et naturelle sinon la relation peut en tre st rilis e faute de compr hension de la situation D veloppement de la concertation Le bon engagement des relations de concer tation vaut pour tout le processus et aussi pour chaque tape entretien r union ou communication Pour enrichir la compr hension des situations celles que l on assume pour piloter la concer tation celles qui constituent l enjeu de la concertation il y a trois l ments dont il faut se soucier apr s en avoir pos les termes e qui fait quoi e quelle est la vision de chacun e quelle est son appr ciation personnelle des probl mes Des malentendus peuvent mettre la concer tation en p ril Celui qui la pilote doit s en pr occuper pour faciliter une compr hen sion mutuelle des diff rents aspects Cela fait partie des enjeux de la concertation et des savoirs faire
55. onc tionnements ant rieurs Les r unions tech niques seront aussi en plus grand nombre lorsque les probl mes sont complexes et d licats Cependant nous voulons affirmer ici que le processus de concertation n est pas une pro c dure ou un mod le standard appliquer Un guide n est pas un manuel ni une m thode formelle De ce fait ce n est pas du nombre de r unions que d pend l efficacit mais de la qualit et de la pertinence des changes et des discussions La concertation est affaire de relations humaines autour d un but commun atteindre L tablissement d un PPR a tout gagner de cette d marche d s lors que le but commun principal la s curit des biens est des per sonnes en est la finalit reconnue R flexions et reflets Pour se pr parer une concertation efficace Le guide m thodologique de concertation Sur le plan g n ral une m thode e Il aide comprendre les probl mes e Il recommande une direction pour l action e Il d finit un cheminement pour r ussir Sur le plan op rationnel une assistance e Il aide clairer la situation de terrain e Il aide prendre la bonne position au d part e Il aide concevoir et piloter la d marche Sur le plan personnel et professionnel une comp tence acqu rir e Il donne des rep res pour se situer dans ce type de projet e Il sert de r f rence pour r pondre aux questions que l on se pose e Il s
56. que des interlocuteurs fait par tie des conditions d entendement r ciproque Conditions de r tablissement de la confiance La d marche propos e devra tre rassurante et motivante pour les interlocuteurs Pour cela deux principes sont respecter e une d marche rassurante pour que tous s y retrouvent il faut que leur situation leurs sensibilit s leur fa on d aborder les choses soient r ellement prises en consid ra tion C est la condition pour que la d marche soit rassurante e une d marche motivante la pr vention des risques doit s inscrire dans une logique constructive et ne pas seulement se pr senter comme un tissu de contraintes paralysantes Il faut pour cela tenir compte des aspirations et perspectives d avenir du territoire des potentialit s des secteurs sans risques et de la globalit du probl me de pr vention des risques C est la condition pour qu une motivation constructive soit mobilis e La maturation d une volont et d une vision com munes est le plus important ce stade pour com mencer ensuite le travail d laboration v ritable Lorsque seul le r glement de servitude est vis les acteurs consid rent que les questions de s curit actuelles ne sont pas prises en compte comme il le faudrait 38 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Commentaires et recommandations Action b Analyser et comprendre la situation et les r actions des uns ou des autres
57. r flexions et les faire pro gresser pour arriver une connaissance col lective des probl mes est la solution la plus efficace et la plus fiable Elle permet en outre une appropriation par tag e du probl me qui servira ensuite de socle pour les orientations la recherche de solutions et l tablissement final du PPR laborer de concert une connaissance suffi sante du probl me des risques en question avec en premier lieu les repr sentants des populations concern es et les autres acteurs souhait s telle est la bonne m thode A contrario lorsque le probl me n est pas reconnu et appr ci de la m me mani re par tous il ne peut pas y avoir d accord sur les solutions 48 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Situer le probl me dans la perspective du devenir du territoire La strat gie de pr vention des risques doit tre con ue dans une perspective de pr ven tion long terme Elle prend notamment en compte des risques exceptionnels Les territoires peuvent l gitimement aspirer un d veloppement durable Celui ci se caract rise par la prise en compte des fac teurs environnementaux conomiques et sociaux La pr vention des risques participe cette politique Toutes choses tant gales par ailleurs les dispositions et r alisations des projets de pr vention des risques doivent int grer autant que possible les projets et perspec tives de d veloppement mais les orienter dans la mesure
58. rocessus de restauration de la confiance et d appro priation partag e de la pr vention des risques et le valider avant de relancer la concertation VV VvV VvV VVV SOMMAIRE 15 COMMENTAIRES Cela doit tre fait le plus t t possible Il vaut mieux avoir inform pr alablement les lus de l in tention de l Etat pour faciliter ensuite la concertation C est le moment de consulter les guides techniques relatifs aux PPR mais il est pr matur de d ci der et de lancer des tudes techniques tudes d al a par exemple ce stade on n aura pas engag la r flexion concert e proprement dite Tout en ayant l esprit la planification des tapes suivantes on se gardera de toute pr cipitation qui risquerait de faire perdre du temps Que sait on les uns et les autres des al as des dispositifs actuels de pr vention de protection et de sauvegarde des v nements ant rieurs etc Confection de la carte des ph nom nes naturels Les cartes d al as peuvent tre pr par es pour cette r union D autres informations utiles au PPR seront galement rassembl es mais il faut se garder d en tirer des conclusions ce stade Les diff rents probl mes de pr vention locale des risques tant bien identifi s la cartographie des enjeux et des risques peut tre tablie l issue de cette phase Les grandes lignes du projet de PPR peuvent tre tablies par l tat ce stade en se gardant tou tefois de conclure au
59. rotection et de sauve garde et les mesures d adaptation des b timents existants Cela couvre tout un ensemble de dispositions et de responsabili t s d cisionnelles et op rationnelles S il est juridiquement de la pr rogative de l tat d tablir les PPR laborer une strat gie locale de pr vention coh rente est une affaire d int r t commun C est sur cette base que l tablissement d une concertation est n ces saire Le PPR et sa proc dure de consultation et d approbation en seront facilit s et acc l r s En effet l intelligence collective et l ap propriation des pr occupations communes sont bien plus efficaces que toute autre m thode surtout en r gime d mocratique Le guide de concertation est destin trouver et tracer le chemin d une concertation efficace pour satisfaire aux objectifs de la pr vention des risques et donc l tablissement des PPR qui en sont un moyen privil gi Les trois principes indispensables en sont e laborer une connaissance partag e des risques e d finir des orientations de pr vention par tag es e adopter des dispositions accept es Ce chemin on l aura compris peut tre tr s simple et tr s rapide Si une seule r union semble un minimum difficile tenir il n est pas impossible que dans les cas simples trois r unions suffisent Dans d autres cas un plus grand nombre sera n cessaire sur tout s il faut en plus r parer des dysf
60. s risques dans l am nagement Il est donc souhaitable que le PPR puisse tre tabli par l tat partir d une vision globale et partag e de la pr vention des risques Le PPR l aboutissement d une concertation L laboration du PPR est conduite par les services de l tat Il est r alis sous l autorit du pr fet de d partement qui l approuve apr s consultation des communes et enqu te publique Le PPR est n anmoins r alis en troite collaboration avec les communes concern es et ce d s le d but de son laboration Plaquette de pr sentation des PPR Minist re de l Am nagement du Territoire et de l Environnement 1999 3 la responsabilit de l tat Si la pr vention des risques est une affaire commune o chacun joue un r le sp cifique il revient l tat d initier un processus ouvert d laboration du PPR Pour cela il doit gt conduire la proc dure r glementaire D replacer dans la mesure du possible l la boration du PPR dans une strat gie locale de pr vention des risques qui en int gre tous les aspects de fa on coh rente et initier pour cela une d marche de concertation utiliser cette d marche commune de concertation pour tablir les mesures de pr vention qu il doit ensuite soumettre aux consultations r glementaires avant approba tion par le Pr fet apr s tre parvenu avec la collectivit une appr ciation commune du risque La strat gie l
61. sation des guides existants servira surtout pour appr hender les probl mes techniques qu il faudra r soudre par la suite Anticiper sur les difficult s fr quentes pour s en pr munir Pour tablir la d marche d laboration concert e de la strat gie locale de pr vention des risques il faut anticiper sur le contenu et la nature du travail produire Cf guides m thodologiques sp cialis s Cependant il peut toujours appara tre des pierres d achoppement ou des facilitations qui se r v lent au cours du dialogue Aussi il convient de s inspirer des r flexions et reflets d velopp s en 3 partie page 43 pour faciliter la compr hension de certains probl mes et les anticiper lors de la concep tion de la d marche suivre Par exemple la confusion des termes est fr quente et source de graves malentendus Ainsi les termes al a risque enjeux vuln rabilit sont quelquefois confondus Il fau dra s assurer de partager progressivement une d finition commune intelligible pour pouvoir convenir du travail faire pour les valuer La maturation d une volont et d une vision com munes est le plus important ce stade pour com mencer ensuite le travail d laboration v ritable 23 Strat gie locale de pr vention des risques Le fil conducteur de la concertation tablissement et partage de la connaissance du risque Action 4 valuer ensemble l tat et la nature des ressources de co
62. sentants de la collectivit e l historique de l affaire et la fa on dont les responsables locaux l ont v cu Il faut ensuite adapter la situation le che minement type en 3 phases e acqu rir une connaissance partag e du risque fr quent ou exceptionnel suffisante et valuer les fa ons actuelles de le pr venir e d finir les grandes orientations prendre au niveau des principes en tenant compte des pr occupations d avenir de la collecti vit e concevoir la strat gie de pr vention des risques pour l avenir i e d orientation en mati re d occupation des sols de dispositifs d alerte de protections de gestion de crises de pr paration des populations Cette der ni re phase permettra la collectivit de pousuivre son action au del du PPR La confiance est fond e sur la consid ration r ci proque qu il faut savoir manifester lorsqu elle a t bless e tre s r de son bon droit et de la mau vaise foi des autres est trop souvent le signe d une position erron e Une certaine prudence de juge ment est le gage d une sagesse qui conditionne la r ussite d une d marche de concertation Concevoir un sc nario de concertation ad hoc Il faut enfin imaginer le processus qui per mettra de r pondre aux objectifs tout en r tablissant une confiance suffisante C est bien videmment au service en charge de ce projet d assurer ce travail et cela demande beaucoup de cr ativit et
63. t Centre d Information et de documentation CIDRM de la SDPRM T l 01 42 19 14 62 Fax 01 42 19 14 63 e mail josiane perche environnement gouv fr L article L 562 1 du code de l environnement pr voit que l Etat labore et met en application les plans de pr vention des risques naturels pr visibles Ces plans sont labor s sous l autorit du pr fet de d partement qui les approuve par arr t pr fectoral apr s enqu te publique et avis des conseils municipaux des communes concern es L exp rience a d montr que l appropriation des PPR par les collectivit s locales n cessite un effort de concertation et d explication de la d marche de la part des services instructeurs La concertation appara t ainsi comme une condition essentielle la r ussite de l laboration des PPR Pour aider les services de l Etat qui doivent initier le dialogue dansle cadre de l laboration de ces plans la direction de la pr vention des pollutions et des risques a r dig ce guide m thodologique Le guide pr sente le contexte et les principes de la concertation et propose une d marche en neuf actions qui accompagnent les diff rentes tapes de la proc dure PPR Il d finit les conditions d une concertation authentique Liberti a Doolin Fr re R PUBLIQUE FRAN AISE Minist re de l cologie e du D veloppement durable
64. tager pour construire ensemble C est cela se concerter Cette compr hension r clame d viter aussi les a priori consistant interpr ter par avance les positions et points de vue des autres ce qui ne permet pas de les entendre Pas de concertation sans un minimum d ou verture et de confiance en l autre 50 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION Pas de confiance en l autre sans un mini mum de confiance en soi La relation de confiance que n cessite une concertation ne se d cr te pas mais elle peut se construire peu peu si on prend le risque de la r ussir Elle suppose donc de ne pas dissimuler que l on ne d tient pas par avance toute la v rit sur les probl mes des autres le risque et la s curit des popula tions concern es et leurs repr sentants der ri re des affirmations scientifiques ou r glementaires Elle suppose aussi que l on soit pr t tenir sa position d s lors que cela doit permettre de faire voluer favorablement la situation Cela renvoie ventuellement des questions de psychologie de p dagogie et de connais sances humaines des relations et des com portements L coute des points de vue d autrui est le pr alable leur entendement et leur com pr hension Qualit ou art peu d velopp l coute sup pose e de la consid ration pour autrui avant de porter des jugements e de ne pas d ployer un savoir tout fait la place d couter celui
65. tation Exemple de Saint Martin d Ard che Ce village que l tat veut tuer titrait la presse au plus fort des tensions g n r es par la pr sentation des r sultats d une tude technique et d un avant projet de r glement Une mission d valuation de la situation bas e sur une coute de repr sentants de la commune a permis de comprendre apr s analyse quelle tait la cause essentielle de la tension au del des arguments classiques sur les intentions de l tat La culture du risque d inondation tait tr s forte dans ce village install l en connais sance de cause depuis plusieurs si cles et n avait pas t prise en compte La r solution de la tension s est effectu e en proposant une d marche de concertation con ue sp cifiquement La premi re tape a consist prendre connaissance de la culture d valuation du risque qui existait dans la commune La seconde a consist examiner les moyens rituels mis en uvre par les habitants pour ma triser le risque en situa tion de crise plusieurs inondations par an La troisi me visait rechercher les am liora tions possibles de la pr vention pour des situations exceptionnelles crue de r f rence dite par convention locale crue th orique Ces trois r unions ont t d cisives pour ta blir un nouveau rapport de coop ration une reconnaissance mutuelle et une intelligence am lior e de part et d autre des probl mes et des solutions
66. tes a mis en vidence que la tension reposait sur un contexte charg et complexe non sans rapport avec le voisinage de Tours mais aussi une culture du risque li e un trauma tisme historique du un bombardement en 1944 alors que la digue de la Loire masquait compl tement toute id e de risque d inonda tion pour les habitants Une d marche restauratrice de la confiance a t engag e permettant d tablir une concer tation intensive qui s est poursuivie et au cours de laquelle c est la commune qui a sou hait qu un PPR soit tabli Il a fallu au pr alable consid rer la vision que les repr sentants de la commune avaient de celle ci ses valeurs son avenir ses pro bl mes et ses aspirations Alors la question du risque d inondation a pu tre abord e sereinement avec l apport d cisif des connaissances de l quipe pluridisciplinaire qui a procur des clairages nouveaux et en m me temps a permis une r flexion partag e sur ces risques qui s av raient plus com plexes que pr vu Ils taient int gr s n an moins imm diatement dans une r flexion sur le projet d urbanisme Commentaire Comme dans d autres cas l instauration d un esprit et d une d marche de concertation a transform spectaculairement les relations avec l tat la satisfaction de tous En outre elle a d bouch sur des connaissances et des r flexions inattendues qui n auraient pas pu se faire s par ment et qui conduisent un
67. tion de la coh rence de l tat vis vis de d cisions ant rieures jusqu au contentieux en passant par des d lib rations n gatives Les tensions peuvent impliquer diff rents acteurs mobili ser la presse ou des publics concern s par les risques en question ou les projets de r gle ment d j envisag s Les cas sont nombreux et correspondent en g n ral un d faut de concertation ou une concertation inad quate ce qui revient au m me Le plus sou vent on peut penser que les positions prises ne correspondent pas l esprit de concerta tion mais plut t une autre logique Cas 2 Un autre type de situation provient de l existence d un passif a priori dans les relations avec les services de l tat charg s de mener bien l laboration d un PPR Cela peut venir d une difficult de relation ant rieure de l cho n gatif d autres mises en uvre de projets de PPR de l interven tion d acteurs ou d experts donnant une ver sion extr miste de l interpr tation des textes ou s adonnant des surench res sur les situations risque ou encore d interpr ta tions diverses des mobiles de l tat dans ce type de proc dure Ces situations ne permet tent pas l engagement d embl e d une concertation Il faut restaurer une confiance suffisante pour que cela redevienne possible Cas 3 Enfin il arrive que les enjeux du r gle ment remettent en question des investisse ments des projets ou
68. tions sont appropri s devient un travail collectif o les diff rents r les les diff rentes comp tences vont s exercer L organisation de ce travail portant sur les diff rents volets du projet est par d finition une concertation et en cela une coop ration La complexit est compens e par la mobili sation des ressources collectives d intelli gence de comp tence et de moyens mat riels ventuels La qualit de la concertation n est rien d autre alors que la qualit de cette organisation du travail et de sa conduite son orchestration C est ce stade que les diff rents volets de la strat gie de pr vention des risques et donc du PPR seront examin s de concert a Le t mi d s pir b pohime por ka repricniadis de la cobsetisip as y ik para Cou Bus icaj d aborder R FLEXIONS ET REFLETS 49 NONS ATrEn Dons VOTRE AS MON SEE LE s Cr er ons suce d coute wathemique pour TERET cu romouer be dialogue s Consid rer le point de vue des autres et l entendre se comprendre pour un entendement r ciproque La premi re condition est souvent culturel lement la plus difficile Elle r clame de consid rer le point de vue des autres et de le comprendre Le comprendre ne signifie pas l adopter mais se mettre en situation de l valuer et donc ensuite e de le faire voluer ou progresser si besoin p dagogie e de s en enrichir et faire voluer le sien e de le par
69. tte mission r galienne l tat s est engag aux c t s des collectivit s et des acteurs socio conomiques dans une d marche dynamique de ma trise et de ges tion du risque L exemple de la vall e de la Siagne est l illus tration de ce nouveau mode d intervention de l tat qui s appuie sur un partenariat associant tous les acteurs du d veloppe ment En 1998 l tat approuvait malgr de fortes oppositions locales des PPR inondation sur l ensemble de la basse vall e Per us donc de fa on n gative jusqu leur approbation ils ont permis d s cet instant une prise de conscience collective des enjeux et potentialit s de ce territoire constitu d un vaste espace ouvert 470 ha d espaces non urbanis s mais jusqu alors am nag sans coh rence globale Les collectivit s ont alors travers la cr a tion du syndicat intercommunal de la Siagne et de ses affluents SISA mis en uvre un vaste programme d actions de recalibrage d entretien et de restauration des cours d eau qui conna t d ores et d j des r sultats cons quents Lors des v nements de l automne 2000 on a pu en effet constater que la Siagne qui auparavant d bordait pour un d bit de 200 m s a pu contenir un d bit sup rieur 300 m3 s Un r seau de surveillance ainsi qu un plan de mise en s curit prescrit dans le cadre du PPR ont galement t tudi s Parall lement en compl ment de cette action l
70. uation d coute pour nouer ou renouer le dialogue Action b Analyser et comprendre la situation et les r actions des uns ou des autres et viter les condamnations Action c Concevoir un processus de restauration de la confiance et d appropriation partag e de la pr vention des risques et le valider avant de relancer la concertation LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION 37 Commentaires et recommandations Action a Recr er d abord une situation d coute pour nouer ou renouer le dialogue R tablir une situation d coute Pour cela il est n cessaire d organiser des rencontres personnelles avec les lus et acteurs qui repr sentent la collectivit Ces entretiens peuvent tre conduits directement par les services ou par un prestataire sp cia lis qui pourra tenir un r le de m diateur dans les cas difficiles Ils consistent prendre connaissance des aspirations des interlocuteurs pour l avenir de leur collectivit et de la fa on dont ils voient la gestion du risque en question dans l avenir Il faut comprendre que la fa on de s interro ger et d interroger l interlocuteur favorise une mise en perspective qui est un moyen de sortir des crispations ventuelles Cela suppose de ne pas engager de discus sion sur le comment ou le pourquoi d un PPR mais prendre seulement en consid ration les pr occupations C est plus une question d attitude que d argumentation l coute authenti
71. un moment o il faut prendre la mesure des risques et aussi des capacit s d action pour mieux les ma triser et les dimi nuer Cette prise de mesure est indispensable pour pr parer des d cisions et des solutions proportionn es en application du principe de pr caution article L 110 1 du code l en vironnement On ne doit pas minimiser outre mesure le risque m me exceptionnel que l on peut pr venir par les mesures pr ventives appro pri es On ne doit pas maximiser outre mesure l valuation du risque et induire des pr co nisations disproportionn es aux cons quences concr tes aberrantes et aussi dom mageables que le risque encouru Si on ne prenait pas la mesure du risque acceptable alors il n y aurait pas de propor tion acceptable dans les solutions La juste prise de mesure des risques est un acte de maturit humain La concertation est la bonne m thode pour faire progresser la connaissance collective et aboutir des conclusions qui ne sont pas parfaites mais qui permettent d atteindre un niveau de maturit suffisant du probl me pour asseoir ga F p i MT Risque J BATWEL PAcsage sl ES Types de difficult s Cas 1 La proc dure PPR a d j t lanc e et des oppositions se sont manifest es Cela peut prendre toutes les formes depuis l expression de d saccords verbaux la contestation des tudes ou des al as de r f rence ou encore la mise en ques

PPR - Mémento du maire et des élus locaux

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