l`expérience du projet Madio à Madagascar
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1. du projet est d avoir pu per mettre de servir de champ d exp rimentation tous azimuts position qui n aurait pas t envisageable au sein d un service traditionnel de l administration Cependant aujourd hui il est n cessaire de passer une nouvelle tape Maintenir le statut d autonomie risquerait de fragiliser l Instat en repoussant la greffe de deux cultures d entreprises radicalement diff rentes Les membres de Madio IT vont s int grer au sein de l Instat dans le cadre de la cr ation d un Service des tudes de la Direction des synth ses conomiques dont le directeur sera aussi le responsable du projet La r cente transformation du statut de l Instat anciennement direction d administration centrale en tablisse ment public industriel et commercial EPIC avec autonomie de gestion et possi bilit de recrutement a opportun ment favoris cette solution Elle pr sente de nombreux avantages L absorption de Madio par l Instat renforce l institution le projet ne pourra plus tre consid r comme une entit s par e voire concurrente Par ailleurs le nouveau statut de l Instat rend possible une forme d individualisa tion des r mun rations en fonction de la productivit ce qui n tait pas envisa geable dans le cadre de la fonction publique Les sursalaires per us par les cadres de Madio y acquerront une autre l gitimit que la seule captation de la rente des projets2. Instat et toujours en supposant que les cadres du projet se dispersent le bilan pourrait tre jug positivement si l effet de d monstration permettait d enclencher un sursaut productif durable de l institut Enfin les effets durables du projet ne touchent pas seulement la capacit de ses membres se r ins rer ou la r habilitation de l Instat Ainsi si Madio avait r ussi susciter un besoin irr versible de demande d informations statistiques et d analyses conomiques de la part des autorit s ou plus g n ralement de la soci t civile encore une fois une fonction de p rennisation aurait t satisfaite Ces exemples ont t choisis juste ment parce que nous avons de bonnes raisons de penser que Madio a effective ment rempli ces objectifs Cependant nous ne nous int resserons ici qu la seule dimension de p renni sation que constitue le renforcement des capacit s institutionnelles de l Instat en tant qu administration publique Non qu elle soit la plus importante mais parce qu elle repr sente nos yeux la fois la mission la plus complexe et celle qui a connu le plus grand nombre d checs dans la coop ration internationale Ce n est pas un hasard si la Banque mondiale a retir la composante r forme de l tat des conditionnalit s de son nouveau cr dit d ajustement structurel Madagascar CAS II 1999 alors qu elle faisait partie int grante du CAS I il y a seulement
3. La question fondamentale qui se pose alors est de savoir comment une institu tion peut mettre en place les conditions d accumulation des savoirs sp cifiques n cessaires pour remplir sa mission lorsque ceux ci sont inexistants ou embryon naires Le r le central de assistance technique de longue dur e pour amorcer la pompe Dans la mesure o il s agit de mettre en place un syst me de proc dures corres pondant une greffe d une culture d entreprise v ritablement nouvelle il semble difficile de faire l conomie d une assistance technique de longue dur e plusieurs ann es Celle ci doit veiller videmment ce que les savoirs techniques soient effectivement transf r s mais aussi et surtout ce que ces savoirs puissent tre valoris s en particulier en s inscrivant officiellement dans les structures orga nigramme et les programmes de travail des services en place De ce point de vue la pr sence en permanence sur le terrain de chercheurs expatri s a aussi t un des principaux ferments du succ s L apprentissage des m thodes standard du travail scientifique a t d autant plus facile dans le cadre de Madio que les cadres malgaches partageaient avec leurs homologues orsto miens une communaut de culture forg e sur les bancs des m mes coles Ensae CESD Par ailleurs la pr sence d trangers dans le cadre du projet Madio aura aussi t un moyen d assurer la cr dibilit et
4. s de fa on contractuelle par 155 156 Fran ois Roubaud des conventions de prestations de services qui sp cifient un dispositif d obligations r ciproques mesurables Pour d jouer les ventuelles tentatives de d tourne ments les fonds seront d bloqu s tous les six mois par conventions successives Au del des missions de courte dur e les liens avec l expertise internationale seront maintenus mais sur une nouvelle base L quipe malgache du projet a t jug e suffisamment solide pour passer de la relation verticale impos e par l assis tance technique une collaboration plus horizontale Madio I devenant un labo ratoire associ d une unit de recherche de PIRD ayant Dial comme implantation principale et b n ficiant de ce fait de toute la palette des instruments du parte nariat existant PIRD accueil change valorisation etc Int grer statutairement l quipe Madio au sein de l Instat Jusqu pr sent Madio ne jouissait d aucune inscription pr cise dans l organigramme de l Instat bien qu op rant en son sein et dans les locaux de l institut La grande majorit de ses cadres taient des contractuels du projet Cette option a t impos e par le gel des recru tements dans l administration De plus elle se justifiait dans une premi re phase de construction d un savoir faire inexistant auparavant Il faut bien souligner que la contrepartie positive de l extraterritorialit
5. Madio IT 1999 2001 r ponse aux objectifs techniques de Madio sans assistance technique ni financi re ext rieure apr s 2001 Dans l actuelle deuxi me phase il convient d viter le retrait brutal de Passis tance technique Trop souvent une telle strat gie s est sold e par l effondrement des projets Pour minimiser ce risque l assistance technique sera envisag e sous forme de missions de courte dur e de suivi p riodique et rapproch sur une base trimestrielle Elles auront pour objectif d appr cier en temps r el la r alisation des activit s inscrites au programme de travail et d apporter un appui technique en cas de besoin Cette configuration sans pr sence permanente d un assistant tech nique est peu commune en mati re de projet de coop ration Si elle favorise clai rement la prise de responsabilit de la part des partenaires malgaches elle a aussi un certain nombre de cons quences notamment sur les relations avec les bailleurs de fonds Ces derniers ont rarement l habitude de traiter directement avec leurs interlocuteurs nationaux et utilisent l assistant technique comme courroie de transmission L absence d assistance technique permanente a aussi pour cons quence que la gestion des fonds allou s au projet sera enti rement assur e par l Instat L encore cette d l gation de pouvoir joue dans le sens du renforcement institutionnel Les deux partenaires Instat et bailleurs de fonds sont li
6. a tion de savoir faire et l innovation d mobiliser la soci t civile Banque mondiale 1998 Dans ces pays le montant des financements compte moins que l exp ri mentation et la diffusion des id es nouvelles L tude conclut que dans la mesure o elle remplit ces crit res l approche projet garde toute sa pertinence Cependant la phase initiale d incubation au moyen du projet enclave doit succ der une seconde phase d int gration institutionnelle C est justement l ob jectif que s est fix Madio II travers la gestion raisonn e et progressive du d sen gagement de l assistance ext rieure L int gration de l quipe du projet dans un service de l Instat est en soi une voie originale pour tenter d viter la dissolution des ressources humaines form es en son sein Voil les quelques r flexions que suscite l exp rience du projet Madio Loin de constituer une recette miracle pour une r ussite assur e de la coop ration interna tionale elles montrent que m me dans les conditions actuelles il est possible de trouver les voies de l efficacit en Afrique en mati re d appui l administration M me si les projets de coop ration avec l tat en ASS sont toujours sur le fil du rasoir tant l environnement dans lequel ils interviennent est d grad l exp rience novatrice de Madio plaide en faveur de quelques principes de base qui m ritent d tre explor s plus avant dans d autres con
7. afin de r sister aux forces qui ont int r t au statu quo f Dans cette entreprise Madio pourra aussi compter sur divers soutiens y com pris au sein de l Instat La mise en place d un comit de pilotage ouvert la soci t civile organisations professionnelles et syndicales soci t civile qui a toujours appuy la d marche de Madio devrait aussi servir de contrepoids aux vell it s castratrices de l administration Enfin la mise en place en 1999 d un projet impliquant l ensemble de l Instat Programme global de r habilitation du syst me sta fistique national malgache financ par l Union europ enne devrait soulager Madio dans cette mission qu il ne peut porter sur ses seules paules Ce dispositif global dont Madio n est qu une petite composante lui permettra de s inscrire dans un environnement plus favorable et de se consacrer ses t ches essentielles en par ticulier de continuer d velopper sa dimension de laboratoire d innovations Une reconsid ration du r le des projets enclaves S il est encore trop t t pour juger de la r ussite de l ensemble des s quences du projet Madio Madio II venant peine de d marrer les acquis de Madio I conduisent 4 Trop souvent l analyse des projets se focalise sur un jeu deux institution aid e bailleur de fonds sans prendre en compte la diversit des acteurs et des points de vue au sein des institutions elles m mes Cette
8. coop ration savoir la cr ation de cellules parall les 47 4oc hors structures admi nistratives dont le r le r el est de doubler et implicitement de remplacer les ser vices et minist res jug s inefficaces Plus g n ralement le d veloppement de la coop ration en dehors du cadre de l administration publique des pays aid s consti tue une tendance lourde de l Aide publique au d veloppement APD depuis quelque temps Madagascar des cellules parall les se sont multipli es ces der ni res ann es sous l impulsion de la Banque mondiale Cette dynamique proc de du m me diagnostic port sur l incapacit de l tat se r former On peut voir aussi dans ce m me renoncement une des lignes conductrices des politiques de d mant lement de l tat Mais en contrepartie ce choix de lutter de l int rieur imposait Madio une double fonction former une quipe de jeunes Malgaches l analyse statistique et conomique ef participer directement la r habilitation d une institution publique particuli rement lourde porter Concr tement en quoi Madio a t il uvr la reconstruction des capacit s D une part et de mani re directe Madio a particip au renforcement des comp tences du personnel de l institut travers l implantation d enqu tes et de mod les macro conomiques dans les services comp tents de l Instat la participation de dizaines de cadres de l nstat aux op rations statist
9. de la n cessaire honn tet intellectuelle laquelle nous avons cherch nous soumettre nous avons pris garde de fonder notre analyse sur une large batterie d indicateurs de performances afin d objectiver au mieux notre position Une question r solue la cr ation d un p le de comp tence Madio un projet r ussi Le projet Madio MAdagascar Dial Instat Orstom a pour objectif d tudier les conditions de r ussite du double processus de transition conomique et politique actuellement en cours Madagascar Le projet a t mis en place Madagascar fin 1994 et s est achev d but 1999 Les deux partenaires scientifiques du projet taient l Institut national de la statistique malgache Instat et l Institut de recherche pour le d veloppement fran ais IRD ex Orstom Il a b n fici de conventions de financement de l Union europ enne et du minist re fran ais de la Coop ration sous forme de dons pour un montant total de 5 millions de francs Partant d un groupe de huit chercheurs d but 1995 les effectifs de Madio sont progressivement mont s en puissance En 1998 il mobilisait une quipe de vingt personnes dont sept d pendent de l Orstom deux sont fonctionnaires de l Instat et onze contractuels du projet dont neuf statisticiens conomistes malgaches Madio travaille en troite collaboration avec les chercheurs de Dial Madio inscrit son intervention sur deux fronts la promotion de l an
10. des l ments d interpr tation On est donc en droit de s interroger sur les raisons qui ont conduit au succ s de Madio Cet essai d interpr tation est d autant plus n cessaire que les options m thodologiques du projet Madio taient au d part exp rimentales et donc contestables et d ailleurs contest es Une quipe jeune et dot e d une solide formation sup rieure Madio a pu b n ficier du retour Madagascar d une g n ration de jeunes ing nieurs statisticiens conomistes ISE fra chement sortis des coles de statistiques internationales Ensea d Abidjan 148 Fran ois Roubaud CESD Paris qui ont constitu le gros des membres malgaches de Madio Avec ces jeunes ISE form s l tranger deux cueils ont pu tre vit s D une part Madio n a pas eu p tir de la forte d gradation du syst me de formation Madagascar notamment l universit Si les membres de Madio ne poss daient aucune exp rience professionnelle ils disposaient au moins de la formation de base requise pour l acqu rir En second lieu Madio n a pas t contraint de recruter des fonctionnaires g s peu form s aux techniques modernes d analyses statistique et conomique et souvent compl tement d qualifi s par un environnement professionnel improduc tif et inefficace comme dans nombre d administrations publiques en Afrique au Sud du Sahara ASS Ici encore Madio a profit d une conjoncture favo
11. ils et de fonctionner comme une v ri table quipe de recherche qui se nourrit de travaux collectifs et d changes d ex p riences Innovation et diffusion des connaissances La fonction d innovation a t au c ur de l action du projet production et diffusion de connaissances nouvelles m tho dologies et modes d organisation originaux etc En particulier Madio a su proposer une articulation originale entre production statistique analyse conomique et diffusion La production statistique a t mise au service de l analyse conomique et ce savoir faire a lui m me t subordonn au faire savoir travers la diffusion des r sultats L effort de valorisation des r sultats d enqu tes Madio tudes conomiques pr sentation publique cr ation d une revue etc s est r v l payant engendrant un v ritable cercle vertueux des r sultats d enqu tes produits en temps r el des ana lyses th matiques issues de ces enqu tes suscitent l int r t et apportent des res sources fra ches pour de nouvelles enqu tes Non seulement Madio a r ussi susciter une demande forte pour ses productions mais l expression de cette demande est elle m me un puissant facteur de motivation des cadres et de renfor cement de la confiance en soi Fino 1999 Mobilisation de la soci t civile Madio a pris appui sur l tonnante et salutaire libert d expression qui souffle Madagascar pour promouvoir son
12. pour les ann es venir Paris Insee revue Szareco 92 93 chapitre 11 para tre VAN DE WALLE N JOHNSTON T 1996 Improving Aid to Africa Washington ODC
13. sur lesquels un projet n a pas de prise si ce n est en se montrant capable de saisir les opportunit s qu ils portent potentiellement en eux au bon moment Ainsi le contexte politique d favorable a paradoxalement servi le projet Dans un premier temps l instabilit politique chronique a permis Madio de faire entendre sa voix m me si certains messages v hicul s taient tr s critiques l gard de l action des autorit s les hommes politiques ayant d autres chats fouetter que d exercer des pressions sur un petit projet comme Madio Le hasard des circonstances a voulu que dans un second temps un moment o le pouvoir politique se stabilisait et o l on pouvait craindre un durcissement dans le contr le de la libert de parole la conjoncture conomique favorable facilite le tra vail de Madio Comme le projet a t le premier diagnostiquer et le seul suivre en temps r el ce retournement historique gr ce ses enqu tes annuelles il deve nait difficile pour les autorit s de brider l ind pendance des prises de position des travaux publi s m me si Madio a fait l objet de certaines pressions ponctuelles Une question en suspens la p rennisation des actions Si tous les interlocuteurs du projet s accordent d j reconna tre qu il remplit sa mission en mati re de production scientifique enqu tes tudes et de trans ferts de comp tences techniques formation valorisation d
14. surtout de r sister aux pressions d a n s peu enclins accepter l mancipation scientifique de leurs cadets jug s statutaire ment inf rieurs Les chercheurs expatri s ont permis d viter un contr le g n rationnel trop strict traditionnel dans la soci t malgache et dans l administration en particulier mais totalement incompatible avec les crit res de l excellence scien tifique Le chef de projet la question du leadership Le responsable du projet joue un r le d terminant dans la conduite des activit s de Madio Sa t che rel ve de plusieurs registres qu il convient de concilier animation de la recherche contr le de qualit gestion quotidienne coh sion et motivation de l quipe interface avec les parte naires etc Elle est d autant plus strat gique que d une part Madio reste une structure jeune pr caire au fonctionnement artisanal eu gard ses objectifs et que d autre part l environnement de travail administration publique est peu dynamique donc souvent hostile l innovation Dans le cas de Madio le fait que la responsabilit ait t accord e un chercheur tranger donc ext rieur aux luttes de pouvoir sous jacentes a sans doute t d terminant dans la consolidation d un projet dont aucun des membres nationaux ne b n ficiait au d part d une position hi rarchique au sein de l Instat Cette situation risque cependant terme de fragi liser le proj
15. ts plan etc ne peuvent fonctionner efficacement que sur la base d un savoir technique routinis L exemple des admi nistrations quivalentes dans les pays d velopp s est l pour le confirmer Tant qu une cha ne de proc dures standardis es aussi bien techniques qu administra tives n existe pas il est illusoire de croire qu un apport financier m me massif pourra pallier cette insuffisance L chec presque syst matique de la coop ration en mati re d appui aux admi nistrations conomiques et financi res s explique largement par la non prise en compte de la n cessit de la capitalisation des savoirs au sein des institutions cibl es Si dans le meilleur des cas les projets ont r ussi d boucher sur des r sul tats ponctuels installation d un logiciel r alisation d une enqu te ou d une ann e de base des comptes nationaux rares ont t ceux qui ont laiss une empreinte durable assurant un v ritable transfert m thodologique qui d bouche sur une endog n isation de la production des outputs inscrits dans le cahier des charges de l institution en question En mettant au point un certain nombre de produits tech niques enqu tes mod les revue modules de formation et de proc dures d ex cution pour leur mise en uvre la port e d une institution comme l Instat Madio s est donn les moyens d atteindre ces objectifs Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar
16. Le renforcement des capacit s l exp rience du projet Madio Madagascar Fran ois Roubaud l heure o sous la pression budg taire les pays d velopp s s interrogent sur l efficacit de l aide publique au d veloppement et menacent d en r duire forte ment le volume et o des voies de plus en plus nombreuses critiquent de fa on radicale le bien fond de l assistance technique telle qu elle a t mise en uvre depuis l re des ind pendances cette tude se propose d apporter un clairage ori ginal sur les principales contraintes que rencontre la coop ration technique ainsi que quelques r flexions prospectives Cette contribution se nourrit de l exp rience concr te d un projet men entre 1994 et 1998 Madagascar Si les conditions sp cifiques dans lesquelles il a uvr au sein de l Institut national de la statistique interdisent toute g n ralisation h tive des conclusions tir es il n en est pas moins possible d en retenir quelques enseignements Apr s avoir pr sent bri vement les objectifs et le bilan du projet en question nous nous interrogeons sur les principaux facteurs qui ont conduit aux r sultats obtenus et sur les difficult s rencontr es L tude met l accent sur lab sence de capitalisation des savoirs comme principe explicatif central de l ineffica cit des administrations publiques africaines Ce diagnostic conduit r habiliter le r le de l assistance tech
17. OGRAPHIE AFRISTAT 1998 tat du syst me statistique dans les tats membres d Afristat Rapport de synth se de l enqu te r alis e en 1996 Bamako s rie tudes 1 BANQUE MONDIALE 1998 Assessing Aid What Works What Doesn t and Why World Bank Policiy Research Report Oxford University Press BANQUE MONDIALE 1996 Un partenariat pour le renforcement des capacit s en Afrique Bureau du vice pr sident r gion Afrique BERG E J d 1993 Repenser la coop ration technique R formes pour renforcer les capacit s en Afrique Paris Bureau r gional pour l Afrique PNUD Development Alternatives Inc Economica FINO D 1999 La Coop ration et le Renforcement des services publics africains Atouts et limites BODIN J L CANDOT 1999 rapport de lAudit organisationnel de lInstat Madagascar Luxembourg CESD Communautaire LANGEVIN B 1997 Projet int rimaire de renforcement institutionnel du syst me statistique Madagascar Eurostat Bruxelles LECOMTE B J 1986 L Aide par projet Limites et alternatives Paris OCDE NAUDET J D 1999 Trouver des probl mes aux solutions Vingt ans d aide au Sahel Paris OCDE Club du Sahel ROUBAUD F 1999 a Le projet Madio Madagascar l information statistique au service du d bat d mocratique sur la politique conomique Paris Insee revue Szateco 92 93 chapitre 1 para tre ROUBAUD F 1999 b Les raisons du succ s et les perspectives
18. absence de diagnostic est l origine de nombreux checs Elle conduit privil gier les interlocuteurs qui y d tiennent le pouvoir principe de non ing rence en occultant le fait qu ils sont aussi largement res ponsables de la situation qui a conduit la n cessit d une intervention ext rieure 157 158 Fran ois Roubaud remettre en question la condamnation s v re de l aide projet formul e depuis un certain temps par ceux qui s interrogent sur l efficacit ou le manque d efficacit de l aide Lecomte 1986 Berg 1993 Naudet 1999 En effet Madio I poss de de nombreuses caract ristiques d un projet enclave institution diff rente de l Instat bien qu op rant en son sein et per ue comme concurrente de celle ci dot e de moyens que n avait pas l Instat autonomie de d cision et d action par rapport aux lourdeurs bureaucratiques d une administration La plupart des raisons du succ s de Madio rel vent de cette situation et sont autant de facteurs qui ris quent de rendre plus difficile sa p rennisation Les fonctions de production statis tique d analyse conomique et de diffusion int gr es au niveau du projet vont tre dispers es dans les diff rentes directions de l Instat La jeunesse de l quipe Madio peut contrarier l internalisation dans la mesure o ses membres seront en tout tat de cause dans des positions subordonn es au sein de la hi rarchie de l Insta
19. acit s projet Madio Madagascar nature la r forme ne peut venir que de l ext rieur Cela est d autant plus vrai que dans notre cas il ne s agit pas seulement d une greffe culturelle mais aussi d une greffe technique les savoirs dans ce domaine sont soit inexistants soit obso l tes Dans un tel environnement il convient de cr er de toutes pi ces et de pro t ger temporairement l instar des industries naissantes l closion d un noyau charg d enclencher le processus de mutation Sur ce point le souci de l ex cu tion nationale ne permet pas en soi de r pondre cette contrainte de construc tion des comp tences locales chaque fois que celles ci n existent pas dans le pays ce qui constitue la majorit des cas La r flexion actuelle sur la r habilitation des administrations africaines se fourvoie en se centrant trop exclusivement sur le dilemme assistance technique ex cution nationale Il est important de noter qu une structure comme Madio gr ce sa relative autonomie a satisfait aux quatre principaux crit res identifi s r cemment par la Banque mondiale dans sa r flexion strat gique sur la r forme de l aide et auxquels devraient souscrire les nouvelles interventions dans les pays o le cadre institu tionnel est d ficient a identification d un champion effet de d monstration b avoir une vision long terme du changement syst mique c promouvoir la cr
20. action et ses id es Depuis le d but de la d cennie la soci t malgache est en pleine muta tion d mocratisation libert politique libert de la presse constitution d une soci t civile active et organis e Dans ce contexte Madio a su profiter de la marge de man uvre qui lui tait offerte pour aborder des questions sensibles et parfois m me des sujets qui f chent corruption probl mes ethniques insuf fisances ou checs de certaines politiques conomiques qui ont t largement relay s par les m dias Cette libert de ton a eu pour effet de renforcer la l giti mit de Madio per u par tous comme un organisme r ellement ind pendant et non inf od au pouvoir De plus la diffusion publique des r sultats a provoqu un effet de boomerang Elle a oblig les autorit s s int resser aux questions sou lev es sur lesquelles elles se devaient d apporter des r ponses Les m dias n ont pas t les seuls s approprier les r sultats diffus s par Madio Ainsi par exemple les organisations patronales se sont montr es de fervents supporters du projet plus de 85 des industriels se d clarent satisfaits du mode de restitution des Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar r sultats d enqu tes D une part ces organisations ont sollicit la capacit d ex pertise de Madio pour traiter des probl mes sp cifiques par exemple opportu nit d une augmentation du
21. alyse conomique Madagascar la r habilitation de l appareil statistique national Plus pr cis ment on peut regrouper les actions de Madio autour de cinq fonctions principales r alisation d enqu tes statistiques mise en place de mod les macro conomiques r alisation d tudes conomiques mise en place d une politique de valorisation et de diffusion de ses r sul tats participation la formation Dans tous ces domaines Madio peut tre consid r comme une r ussite peu commune en Afrique ses acquis scientifiques sont nombreux et solidement ta blis son utilit sociale et la reconnaissance dont il jouit sont salu es par ses princi paux partenaires et utilisateurs En cela il se d marque tr s nettement de nombreuses interventions en mati re d analyses conomiques et statistiques finan c es par les bailleurs de fonds depuis plusieurs d cennies pour un bilan d taill voir Roubaud 1999 a Si les acquis d un projet se pr tent mal une quantification pr cise n cessairement r ductrice compte tenu du fait que les oufpurs les plus importants sont aussi souvent ceux qui uvrent de fa on diffuse le tableau ci contre donne un aper u des r alisations de Madio Il montre en particulier que la plupart des fonctions implicites que l on peut attendre d un projet de coop ration ont t satisfaites productivit lev e fonction d innovation effet de d monstra tion sur l envir
22. catalyseur qui constitue le principal apport de Madio l Instat En premier lieu le projet a ren forc sensiblement 4 cr dibilit de l Instat ce qui lui a permis de d crocher de nouveaux contrats et d accro tre sa visibilit apr s une longue p riode de d clin En second lieu l exp rience de Madio a eu une fonction de d monstration vis vis de l Instar Par ses r alisations Madio a prouv aux cadres de l Instat que la fonction statistique n tait pas in luctablement vou e la d ch ance en parti culier que le cycle de r duction des budgets pouvait tre contrecarr pour peu que la logique traditionnelle soit invers e Plut t que d attendre passivement une improbable mise de fonds suppl mentaire pour engager une nouvelle op ration il tait plus productif de se mettre au travail avec les moyens du bord ou ventuellement de monter un projet peu co teux pour prouver aux financeurs potentiels l existence d une v ritable comp tence professionnelle susceptible d tre appuy e Contrairement l id e couramment admise e probl me de fond Madagascar n est pas un probl me financier mais un probl me de comp tences En dehors de ce changement de mentalit l effet de d monstration a aussi jou dans tous les domaines de la production et de la valorisation statistique de la publication des r sultats nature des documents publi s jusqu la forme des tableaux la mise en place
23. de s ances publiques de restitution et la participa tion aux conf rences nstat Point Information L volution des courbes de produc tion et de productivit de Instat au cours des derni res ann es montre sans ambigu t que la pr sence de Madio loin de d motiver les agents de l Instat a eu un effet positif sur leur efficacit Difficult s et perspectives le pari est il d finitivement gagn Si Madio a fait la d monstration qu il tait possible d infl chir la trajectoire involutive de l Instat peut on consid rer que ce pari risqu est d finitivement gagn La r ponse cette question est clairement n gative Les acquis de Madio sont fragiles et d pendants de l intervention ext rieure La mise en place du pro jet Madio IT 1999 2001 a t sp cifiquement con ue pour consolider les r sultats dans le sens d une autonomisation vis vis de l assistance trang re et tenter de surmonter les cueils qui ne manqueront pas de se pr senter L objectif g n ral du projet est d assurer la continuit des activit s de Madio sans assistance technique permanente dans le cadre d une descente de fili re progressive vers Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar l analyse conomique Le programme de travail du projet est organis autour des cinq objectifs suivants 1 s curisation des syst mes d enqu tes p riodiques pr alablement r alis es par Madio et d l gu s aux s
24. deux ans Pourtant cette r forme est sans doute une des plus importantes pour le d veloppement du pays En effet nombre d analystes consid rent que la r forme de l administration est aujourd hui la principale pierre d achoppement de l effica cit de l aide Banque mondiale 1998 et qui dans le cas de Madagascar risque de remettre en cause le processus de croissance amorc depuis deux ans Razafindrakoto Roubaud 19991 De ce point de vue l Instat est un cas d cole dans l immense registre de la d sh rence des administrations publiques africaines On peut lui appliquer en tout point le diagnostic catastrophique formul par une enqu te r cente sur les instituts de la statistique dans plusieurs pays d ASS Afristat 1998 les missions de service publie n y sont plus remplies depuis longtemps et son personnel pl thorique peu qualifi et d motiv De plus au cours des cinq derni res ann es l Instat a chang cinq fois de directeur g n ral Un audit r cent faisait tat d un profond d ficit de gouvernance de l Instat Bodin Candot 1999 Aussi plus que de renforcement il serait appropri de parler de reconstruction des capacit s institutionnelles Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar Derni re remarque liminaire importante Madio na jamais t charg d assumer seul la n cessaire r forme de lInstat Con ue comme un simple programme de recherche sur la transi
25. ervices comp tents de l Instat 2 animation du p le d analyse conomique au sein de l Instat autour de la revue conomie de Madagascar 3 d veloppement de la r flexion macro conomique au sein de l Instat partir des mod les mis au point par Madio 4 formation appui m thodologique aux diff rentes directions de l Instat 5 renforcement des capacit s nationales en analyse conomique universit etc G rer le calendrier de d sengagement de l assistance trang re Le v ritable enjeu de ce nouveau projet sera la gestion du d sengagement de l assistance trang re D un point de vue g n ral ce d sengagement s inscrit sur deux fronts le d sengagement technique le d sengagement financier Pour s rier les probl mes et compte tenu de la faible capacit financi re de l tat malgache court terme il est souhaitable que le projet s attache r pondre au premier d fi d sengagement technique ext rieur m me s il est possible d avancer sur le second d sengagement financier sans que ce dernier soit un cri t re de performance ou d valuation La s quence compl te de Madio peut tre d compos e en trois phases r ponse aux objectifs techniques de Madio avec assistance technique et financi re permanentes Madio I 1995 1998 op ration achev e r ponse aux objectifs techniques de Madio sans assistance technique perma nente mais avec assistance financi re
26. es comp tences des cadres malgaches Madio se heurte la lancinante question de l internalisation et de la p rennit de ses actions une fois le projet arriv ch ance C est ce pro bl me fondamental que nous voudrions aborder dans cette deuxi me partie en mettant l accent sur ce qui constitue notre avis les principaux facteurs de blocage 151 152 Fran ois Roubaud la r habilitation des administrations conomiques et en sugg rant quelques pistes tir es de l exp rience de Madio D abord il convient de noter que par d finition la p rennit des effets d un projet ne peut tre appr ci e que sur la dur e La premi re phase venant peine de s achever il est encore trop t t pour en juger Cela est d autant plus vrai que Madio amorce aujourd hui une seconde tape qui devrait se terminer fin 2001 Ensuite il n existe pas de crit re unique pour mesurer les effets de long terme La capacit de l Instat entretenir la dynamique enclench e par Madio afin de mieux r pondre sa mission de service public ne repr sente qu un aspect Par exemple si les membres de Madio taient amen s quitter l institution pour valoriser leurs comp tences acquises au sein du projet dans d autres organismes publics ou pri v s voire pour cr er leur propre entreprise du point de vue de Madagascar une forme de p rennisation aurait t atteinte M me en ne consid rant que le seul int r t de l
27. et en posant le probl me de l appropriation apr s le retrait de l assis tance technique Goncentrer les forces et miser sur les jeunes la n cessaire masse critique L accumulation des savoirs ne peut se faire que sur la base d une exp rience col lective et durable Trop souvent l assistant technique n a qu un seul interlocuteur quand il n en est pas tout bonnement d pourvu L intervention ext rieure doit 149 150 Fran ois Roubaud viter le saupoudrage pour esp rer tre p renne et chercher constituer des quipes d homologues Ceci permet aussi de pallier partiellement le probl me de d perdition Fr quemment la personne qui a b n fici de la formation technique dispens e dans le cadre d un projet est appel e un autre poste en g n ral plus li la gestion du personnel qu aux t ches op rationnelles ce qui r duit n ant les efforts de transfert technique consentis En int grant d s sa conception la notion de masse critique minimum n cessaire l internalisation des m thodes mises en uvre Madio s est donn les moyens d engager un travail de formation p renne Face l imp ritie de l environnement professionnel le regroupement d un nombre suffisant de jeunes cadres est une question de survie Il leur permet d vi ter un isolement atrophiant de r aliser des actions d envergure hors d acc s pour des individus isol s aussi brillants soient
28. iques la r alisation de modules de formation le financement de stages la mobilisation des services provinciaux la d rive la collaboration avec diff rentes directions pour l analyse et la publication de r sultats etc Au bout du compte Madio a plus colla bor avec l ensemble des directions de l Instat que celles ci ne lont fait entre elles D autre part Madio a syst matiquement veill ce que ses principales pro ductions notamment les syst mes d enqu tes annuelles remplissent deux 153 154 Fran ois Roubaud conditions de base s inscrire dans le programme normal de l Instat et remplir les conditions de reproductibilit Naudet dans ce num ro une fois le projet achev En effet trop souvent les projets fragilisent les institutions qu ils appuient en se fixant un programme d activit s qui r pond plus aux d sirs fluc tuants de leurs bailleurs de fonds qu la mission officielle de l administration concern e En mati re statistique cette orientation a une double cons quence La versatilit th matique des enqu tes r alis es nuit la construction d un v ri table syst me d information En favorisant les op rations de grande envergure pour se constituer un palmar s les projets rendent impossible leur reconduction une fois que les ressources ext rieures se sont retir es du fait de leurs co ts prohibitifs Mais peut tre plus que ces transferts directs est ce le r le de
29. nique de longue dur e m me si ses modalit s d interven tion doivent tre reconsid r es pour viter ses dysfonctionnements pass s Parmi les nombreuses missions l aune desquelles un projet de coop ration peut tre jug la troisi me partie aborde la question de la p rennisation des actions engag es dans la perspective du renforcement des capacit s institutionnelles Nous dresse rons les perspectives du projet en question pour les ann es venir Derni re remarque liminaire il convient de pr ciser que l auteur de cet article a t l initiateur et le responsable du projet en question durant quatre ans Cette implication directe pose probl me puisqu elle soul ve la question de l objectivit et donc de la l gitimit du diagnostic Cependant nous avons pris le parti d assu mer pleinement cette subjectivit En premier lieu cette tude n est pas une va luation formelle auto valuation du projet faite par ailleurs Nancy Valette 1996 ni m me la d fense d un bilan mais propose des pistes de r flexion partir d une exp rience collective Le principe non contestable d ind pendance et d ext riorit conomiste IRD responsable du projet Madio Dial Autrepart 13 2000 145 160 146 Fran ois Roubaud d valuation ext rieure ne doit pas interdire de s interroger sur ses propres pra tiques un exercice salutaire malheureusement peu r pandu En second lieu au del
30. onnement capacit se reproduire sur une base endog ne etc Au Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar 147 Bilan synth tique des actions de Madio 1995 1998 Enqu tes Mod lisation tudes Diffusion Formation statistiques macro co conomiques valorisation animation nomique scientifique 4 enqu tes 1 mod le de 300 publications 4800 tudes 1 s minaire emploi court terme scientifiques vendues hebdomadaire de recherche 4 enqu tes 1 mod le 500 articles 17 formations secteur informel d quilibre de presse formelles g n ral courtes 2 enqu tes 1 mod le m nages input output 20 missions 12 th ses ponctuelles radio TV en cours 4 enqu tes 2 projections Cr ation d une 16 m moires dans l industrie simulations revue de 3 cycle par an conomique 4 enqu tes 18 communi 2 m moires agricoles cations de 2 cycle colloque nat R novation de l IPC mensuel 18 communi 20 consultations cations colloque internat nat ou internat IPC indice des prix la consommation del des chiffres le fait qu la demande de l Instat les bailleurs de fonds du pro jet aient accept de reconduire l exp rience pour les trois prochaines ann es 1999 2001 alors m me que ces derniers sont de plus en plus r ticents s engager dans des op rations de coop ration institutionnelle et que les ressources se font plus rares est un gage de reconnaissance Les raisons du succ s
31. par Madio au sein de l Instat dont plusieurs directions b n ficiaient de financements ext rieurs sup rieurs ceux accord s au projet Aussi et contraire ment l interpr tation n gative qui en est faite habituellement l existence de ten sions peut tre plut t bon signe elles peuvent traduire le fait que les activit s du projet entrent en contradiction avec la logique bureaucratique La question est alors de savoir comment introduire cette nouvelle culture dans des institutions o elle est totalement absente Nous pensons avoir montr pr c demment que des projets enclaves du type Madio sont de bons candidats Par 5 Ce constat n interdit pas la Banque de continuer court circuiter les institutions que ses propres actions sont cens es renforcer travers la cr ation de structures 44 hoc charg es de doubler les fonctions de lad ministration Madagascar cette strat gie s est traduite par la cr ation de toutes pi ces et le soutien financier de deux de ces cellules le STA Secr tariat technique de l ajustement et le SPPM Secr tariat permanent la pr vision macro conomique dont les directeurs et une partie des cadres ont t d bauch s de l Instat alors que parall lement la Banque mondiale finan ait la r habilitation de cette institution Cela montre que le chemin est long entre les recommandations de principes et leur application sur le terrain Le renforcement des cap
32. pour autant que leur productivit reste sup rieure celle des autres agents de l Instat ce qui tait effectivement le cas dans le pass 1 On notera que la localisation au sein de l institution m re m me hors organigramme n est pas quiva lente la cr ation d une structure compl tement ext rieure Elle est pr f rable pour les deux parties pro jet et institution aid e en favorisant les changes et une meilleure valuation des possibilit s de chacun et des sources d efficacit 2 Ila t envisag que ce service devienne terme une direction part enti re consacrant la mission d analyses conomiques depuis longtemps abandonn e bien que faisant partie des missions statutaires de l Instat 3 La grille des salaires mise en place par Madio vient d tre adopt e par l Instat dans le cadre de la r forme en cours Le renforcement des capacit s projet Madio Madagascar La concentration de toutes les ressources humaines du projet dans un seul ser vice est le r sultat d un choix strat gique m rement r fl chi L alternative aurait t de disperser les membres de Madio dans les diff rentes directions de l Instat dont toutes manquent cruellement de cadres comp tents Les deux options pr sentent des avantages et des inconv nients Trois raisons ont conduit adopter la premi re D un point de vue technique le d membrement risquait de conduire une atomi sation contre
33. productive contrevenant au principe de masse critique d velopp dans la premi re partie Deuxi mement le renforcement de la composante ana lyse conomique n aurait pu tre men bien tant les comp tences sont encore fragiles dans ce domaine et doivent par nature se nourrir d changes Autant la pro duction statistique semble pouvoir tre assur e par les services comp tents de lPInstat autant la construction d une capacit d expertise en analyse conomique ne peut se faire qu en regroupant les forces Enfin la nouvelle cul ture d entreprise bas e sur l efficacit technique et le r le de la demande ne pourra prendre que si la greffe est suffisamment forte pour ne pas tre touff e dans l uf Comme du fait de leur ge aucun des cadres de Madio ne pouvait pr tendre des postes de responsabilit il est probable qu une fois isol s ils n auraient pu faire entendre leur voix tant le changement de mentalit initi par Madio constitue une r orientation radicale du mode de fonctionnement actuel de l Instat fond sur une logique bureaucratique S il ne faut pas exclure l hypoth se d un choc trop radical qui pourrait entra ner son rejet le nouveau service des tudes devra nouer des alliances avec les autres services ou avec les individus qui ont int r t au change ment Ils existent d j au sein de l Instat mais sont dispers s et il reviendra Madio de les f d rer
34. rable le gel des embauches dans l administration particuli rement pervers l chelle du pays a permis Madio de recruter de jeunes cadres qui ne trouvaient pas de d bouch s ailleurs Madio tant cens jouer le r le de sas d entr e potentielle dans les rangs de l administration une fois la contrainte de recrutement lev e La capitalisation des savoirs la cl de la r habilitation institutionnelle La pr sence d l ments bien form s ne suffit pas assurer la p rennit d un projet comme Madio En g n ral les jeunes dipl m s fra chement sortis du syst me scolaire et sans exp rience professionnelle se retrouvent lorsqu ils sont int gr s dans la fonc tion publique compl tement isol s dans des services o l apprentissage du m tier n est pas possible faute de comp tences d j en place Aussi bien intentionn s soient ils au d part 45 subissent un processus de d qualification acc l r e qui se double dans de nombreux cas d une attitude fataliste et d sesp r e sur la possibilit de changer l tat de la situation Ils y perdent aussi bien leur savoir faire technique que leur ventuel esprit d initiative Dans ces conditions le d nombrement des dipl m s pour mesurer l tat des comp tences existantes ne refl te en rien la capa cit r elle d expertise Les instituts nationaux de statistiques l instar de l ensemble des administra tions conomiques douanes tr sor imp
35. salaire minimum en 1996 D autre part elles ont utilis les r sultats fournis et particip aux d bats publics organis s par le projet dans son dialogue avec l tat par exemple la question du cr dit en 1997 ou la fiscalit en 1998 Sans ces relais les travaux de Madio seraient rest s dans les tiroirs sans impact significatif sur le processus de d cision politique Ainsi l appel la soci t civile remplit une double fonction soumettre les owfputs du projet au verdict de la demande expression directe de son utilit sociale et imposer l tat de rendre des comptes sur les effets de sa politique cf le concept d accounfability En intro duisant Madagascar une culture du chiffre et de l valuation et en prouvant son int r t pour tous Madio a cr un besoin qu il serait difficile de remettre aujourd hui en question Les options fondamentales mentionn es ci dessus ne constituent pas tant s en faut la liste exhaustive d une recette miracle permettant de reconduire ailleurs ce type d exp rience en toute s curit D ailleurs il serait pr somptueux de croire d tenir un mode d emploi standard applicable en tout lieu et en toute circons tance tant les conditions locales et les concours de circonstance p sent sur le d roulement des projets de coop ration Si certains facteurs de r ussite rel vent de choix d lib r s d autres d pendent de la conjonction d l ments favorables
36. t et donc d autant moins en mesure de faire fructifier leur savoir faire et leur capacit d innovation que le r le de parapluie des expatri s ne sera plus assur L ensemble de ces faiblesses de l institution projet conduit certains auteurs la rejeter On ne renforce pas les capacit s par des projets Banque mondiale 1996 5J voire lui conf rer des propri t s destructrices Van de Walle Johnston 1996 Sans nier la justesse de ces critiques attest es par plusieurs d cennies de r sultats peu probants l exp rience de Madio plaide pour une position plus nuan c e et invite ne pas jeter le b b avec l eau du bain En l tat actuel fr quent de d liquescence des administrations africaines leur r habilitation n est pas tant une question d am lioration qu il faudrait financer donner les moyens pour travailler que de changement radical Il s agit de passer d une culture bureaucratique pouss e jusqu la caricature rigidit inefficacit impunit une culture d entreprise fond e sur la comp tence la productivit l innovation et la r ponse aux incitations tenant compte de la demande Dans ces conditions il est impossible de faire l conomie d un choc frontal et il faut s at tendre ce que de fortes r sistances de la part de ceux qui ont int r t au s afu quo se fassent jour C est bien ce niveau que se sont cristallis es les difficult s ren contr es
37. textes Parmi ceux qui ont t men tionn s pr c demment on retiendra tout particuli rement l imbrication troite entre objectifs techniques et institutionnels le r le des jeunes et la notion de masse critique et la reconsid ration des missions de l assistance technique et du 6 Suite aux critiques du mode de fonctionnement de l assistance technique il y a aujourd hui une ten dance opposer coop ration technique coop ration institutionnelle substitution os capacity building au profit de la seconde Cette tendance sous estime le r le positif que peuvent jouer les r alisations tech niques et op rationnelles sur le renforcement des capacit s 159 160 Fran ois Roubaud calendrier d intervention modification du temps du projet Il appara t que sous certaines conditions une strat gie d appui cibl e des structures qualifi es p jorativement de projets enclaves peut se r v ler payante Ce r sultat qui prend contre pied la condamnation g n ralis e de ce mode d intervention doit tre creus L importance de l enjeu que repr sente la r habilitation des adminis trations publiques africaines aussi bien pour le d veloppement durable des pays en question que pour l avenir de l aide publique comme la somme des checs accu mul s dans ce domaine depuis trop longtemps conduisent suivre de pr s et encourager l exp rience originale et passionnante de Madio BIBLI
38. tion conomique la convention liant l Instat et l Orstom ne mentionne nulle part cet objectif D une part les outputs attendus de Madio taient exclusivement scientifiques et d autre part il e t t aberrant d attendre d une quipe de chercheurs pr vue pour compter environ dix personnes qu elle puisse remodeler une institution forte de 460 salari s Ce n est qu au fil des batailles gagn es sur le front de la production statistique et de la diffusion des ana lyses conomiques et sociales que la question du r le de Madio en faveur du ren forcement des capacit s institutionnelles s est progressivement pos e Elle est devenue d autant plus aigu que Madio a fini par jouir d une renomm e sup rieure celle de l Instat dans le pays au point d tre per ue comme une institu tion part enti re concurrente de l Instat En fait l inscription du projet dans le champ de la r forme institutionnelle rel ve d un choix que se sont librement impos les concepteurs de Madio et non d une mission contractuelle Madio et la reconstruction des capacit s institutionnelles D s sa cr ation en faisant le choix d op rer au sein de l Instat contre l avis de la plupart de ses interlocuteurs qui y voyaient une institution moribonde Madio a accept de jouer pleinement le jeu de la r habilitation institutionnelle Ce parti pris volontariste marquait le refus d une option de plus en plus courante de la
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