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un enjeu d`intégration intercommunale

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1. Une int gration communautaire reposant sur des bases anciennes l impulsion du pr sident de la communaut dans le processus de mutualisation Gr ce aux premiers travaux cantonaux en 1959 et la cr ation d un SIVOM en 1966 des coop rations anciennes s exercent au niveau du canton de Lamballe ainsi existe t il h rit s de cette poque un journal interne commun une amicale du personnel commune des locaux sportifs communs ainsi que des services rendus aux associations par la ville centre en coop ration avec une ou plusieurs communes p riph riques L impulsion politique est clairement venue du maire de Lamballe qui s est inspir des exemples de Quimper et de Mulhouse Il a su cr er un consensus autour de ce projet de rationalisation Les motivations de la d marche ont t les suivantes e Fusionner deux administrations et optimiser des moyens Faire partager plus quitablement les charges de centralit compenser l effet ville centre pour des quipements sportifs et culturels cette motivation ayant t principalement implicite Prendre un coup d avance sur les obligations impos es par l tat avec la volont de pr parer l avenir plut t que de le subir Am liorer la qualit du service public s curiser juridiquement des proc dures par exemple le garage municipal entretenait les v hicules de la communaut de communes et d velopper les comp tences au sein des services par exemple la mutual
2. N SR S S N amp K Ka O PS S x SO LE E RS ee C AS N NS lt E Transfert W Mutualisation I Prestation de services Si ce domaine comprend peu de coop rations l heure actuelle les exceptions montrent peut tre l mergence de nouvelles formes de mutualisation venir Il s agit en particulier d une mutualisation culturelle par le transfert des services culturels et des biblioth ques cas de Rennes M tropole Clermont Communaut et Valence Agglo L indice global d int gration un indice qui ne peut se suffire lui m me l issue de cette analyse par territoire d clinant chaque domaine du Guide des m tiers territoriaux du CNFPT il para t utile de cumuler l ensemble des domaines pour obtenir un indice global d int gration Indice global d int gration pour chaque communaut w N Un N un 10 E ransiert W Mutualisation Prestation de services 20 Onze familles de m tiers voir tableau page 16 21 Trente cinq familles de m tiers voir tableau page 16 La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 Ww 32 Cette vue globale permet simplement d estimer quantitativement le nombre de th mes faisant l objet de partages L indice refl te ainsi un niveau global d int gration Pourtant il ne permet pas de caract riser le type de mutualisation auquel la communaut a recours pilotage technique c
3. Date de cr ation 2003 1963 SIVOM 1999 communaut de communes Nombre de communes 26 Nombre d habitants communaut et ville centre 88 270 47 850 Ratio ville centre communaut 54 Type AdCF urbain int gr Pr sident Christophe Degruelle maire adjoint de Blois la culture Maire de la ville centre Marc Gricourt 2008 alternance la ville de Blois avec affichage d un ticket maire pr sident Ann e de lancement du projet de mutualisation premier projet 2005 second projet 2008 2009 Forme de la mutualisation mutualisations ascendante et descendante avec la ville centre prestations de services par les communes membres pour l entretien de la voirie communautaire Activit s mutualis es communication interne imprimerie conseil de gestion moyens et ressources RH finances juridique syst mes d information am nagement d veloppement durable habitat urbanisme foncier gestion immobili re services techniques culture archives Une premi re exp rience de mutualisation totalement revue suite l alternance de 2008 La communaut d agglom ration de Blois dite Agglopolys a t cr e en 2004 La p riode 2004 2008 a t marqu e par une extension rapide de l agglom ration vers le sud Une premi re exp rience de mutualisation a t men e d s 2005 par la mutualisation du directeur g n ral des services et des ressources humaines Si cette premi re tape a permis de fa
4. quatre objectifs La mise en coh rence de l action des p les par un renforcement des politiques centrales la mutualisation est un corollaire de la territorialisation 2 La mise en place d un DGS unique pour assurer la fluidit des d cisions dans une structure de taille plus importante 3 La modernisation de l administration par la reprise des projets de services et le lancement de nouvelles politiques mutualis es 4 La recherche d conomie par le partage de structures ou les conomies d chelle Pour r pondre ces objectifs la mutualisation s est port e sur les fonctions de pilotage RH communication syst mes d information La territorialisation a aussi conduit mutualiser des fonctions techniques par exemple entretien et services g n raux Les facteurs de r ussite pragmatisme et adh sion La d marche de mutualisation a t marqu e par des choix pragmatiques et un souci de veiller l adh sion de tous lus et services Ce pragmatisme s est traduit tout d abord dans le sens choisi de mutualisation Ainsi les ressources humaines ont elles t mutualis es partir de la ville de Toulouse qui employait 8 000 agents contre seulement quelques centaines la communaut d agglom ration Ensuite les th mes mutualis s ont aussi t choisis selon des contraintes pratiques ou le choix des lus Ainsi pour les finances seule la direction a t mutualis e deux services subsistent af
5. 5 dans le domaine Interventions techniques et sup rieur 4 dans le domaine Pilotage management et gestion des ressources Les autres domaines correspondent aux transferts de comp tences r alis s ou conduisent des types de mutualisation potentielle pour l avenir Ces autres domaines restent tr s li s aux comp tences de chaque niveau de collectivit quelques exceptions pr s ils ne permettent pas de d gager une forme sp cifique significative de mutualisation Le domaine Politiques publiques d am nagement et de d veloppement est en quelque sorte le c ur de m tier des communaut s ce que refl te l importance des transferts dans ce domaine Indice d int gration pour le domaine Politiques publiques d am nagement et de d veloppement M Transfert W Mutualisation 19 Six familles de m tiers voir tableau page 16 PA transf r dans le tier mutualis ou domaine Animation Services la population 2 Nombre de familles de m tiers ayant au moins un m r ou avec prestation de services z total de familles de m tiers ayant au moins un m tier mutualis transf Indice global d int gration de la communaut nombre Le domaine Animation et services la population regroupe quant lui des comp tences historiques des communes services de proximit Indice d int gration pour le domaine Animation et services la population
6. L absence de maturit du projet et de culture partag e plaide galement pour cette option Le choix d un seul DGS dans la mise en uvre entra ne certaines difficult s la plus significative r sidant dans le n cessaire reclassement d un des deux DGS lorsque l autre poursuit sa mission dans le cadre d une administration mutualis e Bien souvent les d parts en retraite peuvent aider surmonter la difficult mais cette opportunit ne s applique pas bien entendu toutes les hypoth ses A contrario le choix d un seul DGS dans cette premi re phase trouve sa justification lorsqu il doit mettre en uvre la mutualisation Dans cette optique il poss de toute l gitimit pour trancher les litiges li s aux r organisations des services cas Angers Loire M tropole Au final aucune des deux solutions ne para t l emporter sur l autre dans cette premi re phase S agissant du fonctionnement quotidien la pr f rence irait plut t un DGS unique Ce choix impose une grande impartialit notamment lorsque le nouveau DGS mutualis est issu d une des deux composantes ville ou communaut puisque le reproche d une plus grande proximit avec ses anciens services pourra lui tre oppos Id alement pour viter ce reproche et donner des gages indiscutables de neutralit le DGS sera recrut l ext rieur Mais pour des raisons pragmatiques c est rarement le cas sauf la communaut d agglom ration du Beauvaisis
7. des prestations offertes aux familles et de d velopper l offre d accueil I Outre ces exemples les perspectives suivantes m ritent d tre explor es La mutualisation source de renforcement de la proximit avec les citoyens Contrairement l id e re ue voqu e pr c demment la mutualisation des services constitue un outil pertinent pour renforcer ou tout le moins pr server la proximit de l action publique locale avec les citoyens Elle donne en effet l opportunit de mettre en place des points de contacts uniques territorialis s qui peuvent prendre diff rentes formes p le territorial technique guichet unique lorsque des services communautaires s installent dans les locaux communaux comme par exemple les points emplois de la CAVAM accueil t l phonique unique avec un num ro d di ou r f rent communal clairement identifi pour une politique communautaire Ainsi si la territorialisation reste une approche privil gi e pour maintenir ou renforcer la proximit avec les citoyens d autres pistes existent dont celles cit es ci avant De m me il semble int ressant de r server syst matiquement dans les journaux d information municipale une rubrique pour la communaut de communes ou d agglom ration Favoriser l mergence d une culture commune au service des habitants Sans revenir sur les aspects de gestion des ressources humaines voqu s dans les parties pr c dentes de la pr sente tude il se
8. faciliter le processus ult rieur de mutualisation Bien entendu ce lien pr existant n aplanit pas l ensemble des probl matiques Pour autant il permet souvent de travailler sereinement l harmonisation des proc dures L existence d outils communs tels qu un syst me d information des ressources humaines facilite le rapprochement plus g n ralement l informatique est un point central d int gration Ainsi Lamballe Communaut l usage d outils bureautiques diff rents la communaut et la ville centre a frein le processus de rapprochement des cultures le logiciel utilis r v lait la collectivit d origine de l agent Outre le mat riel commun c est parfois l in gale importance des deux structures qui a facilit la mise en place de la mutualisation et contribu l mergence d une troisi me culture Dans le cas de M2A le service RH de la ville tait tr s structur et celui de la communaut plus embryonnaire Cette diff rence a conduit harmoniser les proc dures en prenant pour r f rence la ville centre permettant ainsi de ne pas d s quilibrer l ensemble Toutefois cette forme de mise en uvre s expose la critique d une homog n isation par absorption plus que par v ritable mutualisation qui suppose un change de points de vue et un alignement des proc dures S agissant des conditions de travail des agents notamment ARTT cong s annuels valuation astreintes et restauration une harmon
9. sous forme de prestation de services mise disposition de service service commun ou transfert diff rentes croix sont inscrire selon les crit res d analyse avec les r gles suivantes Cinq crit res seraient utilis s Prestation Mutualisation de services Transfert Mettre une croix dans une des trois cases si famille concern e Transfert Si M A D ascendante mettre une croix Mutualisation Mise disposition ascendante Mise disposition descendante Service commun Service commun au sens de l article L 5211 4 2 CGCT Ville centre Plusieurs communes communaut P rim tre Commentaires Possibilit de mettre le nom du m tier mutualis dans la famille lt iec Le principe g n ral est de toujours indiquer pour la famille la situation du m tier qui fait l objet de la mutualisation la plus pouss e Crit re 1 Transfert mutualisation prestation de service Selon les m tiers de la famille une seule croix est porter dans l une des trois colonnes selon les r gles suivantes R gles g n rales e Transfert si l un des m tiers de la famille examin e concerne une comp tence transf r e e Mutualisation si l un des m tiers de la famille examin e est mutualis c est dire sous la forme d une mise disposition de service ou de service commun e Prestation de service si l un des m tiers de la famille examin e fait l objet
10. sur le calcul des ratios d int gration les choix en mati re de modes de gestion des services publics locaux d l gation de service public march public peuvent en effet faire pencher les ratios dans un sens ou dans un autre Ainsi le recensement et la mesure du poids des effectifs mutualis s d pendent largement d autres facteurs ind pendants de l int gration Par exemple les volumes d effectifs transf r s et mutualis s num rateur tout comme les volumes globaux d effectifs du bloc local d nominateur peuvent varier tr s fortement d une communaut l autre selon le degr d externalisation des comp tences Par ailleurs il importe de bien distinguer l int gration forte pouvant exister entre une communaut et sa ville centre et le degr d int gration n cessairement plus modeste qui pr vaut avec les autres communes membres Enfin il convient d interpr ter correctement l effet volume de certaines mutualisations qui correspond davantage un refus de transf rer les agents suite un transfert de comp tences qu une r elle volont d int gration La loi RCT en imposant le transfert des agents en cas de transfert total de la comp tence limite cette possibilit 22 Rapport d information n 495 2009 2010 25 mai 2010 23 Sur une proposition initiale du s nateur Philippe Dallier Mode d emploi et d interpr tation des indicateurs N B Les cas pr sent s ici sont des cas fictifs Ca
11. un frein l int gration Le projet en cours permettra d uniformiser les logiciels utilis s et de rassembler les adresses de messagerie La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W 84 9 Mulhouse Alsace Agglom ration M2A Date de cr ation 2001 cr ation de la communaut d agglom ration mulhousienne 2004 cr ation de la communaut d agglom ration de Mulhouse Sud Alsace CAMSA janvier 2010 fusion de trois intercommunalit s et quatre communes isol es pour aboutir Mulhouse Alsace Agglom ration M2A Nombre de communes 32 Nombre d habitants communaut et ville centre 255 300 111 400 Ratio ville centre communaut 44 Type AdCF urbain int gr Pr sident Jean Marie Bockel depuis 2010 Maire de la ville centre Jean Rottner depuis mai 2010 Ann e de lancement du projet de mutualisation 2004 Forme de la mutualisation mises disposition descendantes Activit s mutualis es coexistence de trois types de services sous une direction g n rale unique des services mutualis s surtout fonctionnels des services communautaires et des services municipaux Une mutualisation marqu e par un portage politique et administratif fort Mise en uvre en 2004 la mutualisation Mulhouse s av re relativement ancienne L aboutissement du projet a t favoris par deux facteurs d une part par le portage politique tr s fort du
12. 2 ALM CAB Lamballe Communaut 1 Rennes M tropole Grand Toulouse ARC 2 Lamballe Communaut 2 Valence Agglo Ce tableau montre l importance des ch ances lectorales dans le lancement de la d marche de mutualisation Il semble que cette derni re soit plus difficile conduire en milieu ou fin de mandat En effet toute mutualisation induit des changements importants dans l organisation administrative qui peuvent compliquer certains projets et n cessite une volont politique forte Cette analyse d un point de vue prospectif annonce peut tre une ann e 2014 riche en projets de mutualisation La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 D W 24 Indice global d int gration Apr s la date de lancement la question est de voir si un processus lanc de longue date implique une int gration plus forte L une des approches possibles consiste croiser l indice global d int gration voir encadr page 18 avec la date de lancement du premier projet de mutualisation Indice global d int gration en fonction de l ann e de lancement du projet de mutualisation hormis CUS 30 25 20 15 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ann e de lancement du premier projet de mutualisation Intuitivement on pourrait penser que l int gration devrait tre d autant plus forte que le processus de mutualisation est ancien La fig
13. Ainsi compar s ceux de B les effectifs transf r s A sont sensiblement moins lev s que ceux transf r s B Le recours ces ratios pr sente n anmoins des avantages non n gligeables parmi lesquels celui de pouvoir nourrir le sch ma de mutualisation des services I Le sch ma de mutualisation une opportunit saisir pour les communaut s La loi du 16 d cembre 2010 portant r forme des collectivit s territoriales pr voit un rapport de mutualisation accompagn d un sch ma dont le contenu reste d finir Sur le fond l article 67 de la loi pr voit l laboration d un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l tablissement public de coop ration intercommunale fiscalit propre et ceux des communes membres ainsi qu un projet de sch ma devant notamment d terminer l impact pr visionnel de la mutualisation sur les effectifs de l tablissement public de coop ration intercommunale fiscalit propre et des communes concern es et sur leurs d penses de fonctionnement Sur les modalit s d adoption l article 67 indique que le rapport doit tre pr sent pour avis tous les conseils municipaux et que le projet de sch ma doit tre approuv par une d lib ration de la communaut l avancement du sch ma doit faire l objet d une communication annuelle lors du d bat d orientation budg taire de la communaut ou d faut lors du vote du budget Le
14. Il a n anmoins sembl l AdCF que le sujet m ritait encore de nombreux claircissements notamment apr s l adoption de la loi du 16 d cembre 2010 qui red finit certains concepts et r am nage leur cadre juridique Au del des exp riences r ussies il nous a sembl galement utile de disposer d une typologie des diff rentes formes de mutualisation et de d terminer les types de services ou de comp tences auxquels elles s av rent les plus adapt es A cette fin l AdCF a missionn la fin de l ann e derni re cinq l ves administrateurs de l Institut national d tudes territoriales INET pour r aliser partir d une vingtaine d tudes de cas une analyse compar e des pratiques de mutualisation Outre la diversit des cat gories juridiques et des populations de ces communaut s l tude a pris le parti de prendre en compte d autres facteurs structurants tels que l existence ou non d une ville centre mais aussi des crit res de leadership local Sans pr tendre constituer un mode d emploi de la mutualisation la pr sente tude propose n anmoins des outils d aide la d cision qui contribueront clairer les lus et les cadres intercommunaux Outre l explicitation du nouveau cadre juridique issu de la nouvelle loi cette tude offre une typologie des formes de mutualisation par grands domaines de comp tences et de services mais galement des indicateurs potentiels pour mesurer les progr s de l int
15. St phane Faivre DGST mutualis Henri Foger DGA mutualis moyens et ressources Angers Loire M tropole ALM et ville d Angers Marc Goua d put de la deuxi me circonscription du Maine et Loire Michel Monier DGS d ALM et de la ville d Angers Myriam Boussin directrice de la commande publique Virginie Caball directrice transport et mobilit Sylvie Delavie charg e de mission mutualisation Claude Laurent directeur des ressources humaines Communaut d agglom ration du Beauvais CAB et ville de Beauvais Caroline Cayeux pr sidente de la communaut d agglom ration et maire de la ville de Beauvais Jean Jacques Delory DGS de la CAB et de la ville de Beauvais Communaut de commune de la R gion de Charny Michel Courtois pr sident de la communaut de communes de la R gion de Charny Fabrice Pocholle DGS de la communaut de communes de la R gion de Charny Clermont Communaut et ville de Clermont Ferrand Fran ois Rage vice pr sident de Clermont Communaut d l gu aux finances Jean Pierre Pape DGS de Clermont Communaut Agglom ration de la R gion de Compi gne ARC et ville de Compi gne Michel Foubert premier adjoint au maire de la ville de Compi gne Jean Guy Hallo DGS de l ARC Grenoble Alpes M tropole et ville de Grenoble Pierre Tonneau DGS de la communaut d agglom ration de Grenoble Dominique Reville DGA La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommu
16. par l identification des champs de comp tences et des fonctions mutualis es et ou transf r es l intercommunalit cf 1 2 e Ensuite un coefficient d int gration reposant sur plusieurs ratios et s attachant la mesure du volume des services transf r s et mutualis s en termes d effectifs voir infra e Enfin une analyse d taill e du contexte permettant de prendre en compte les autres formes de mutualisation plateformes de services centres de services partag s et d int gration documents strat giques partag s en lien notamment avec les r flexions sur le rapprochement des plans locaux d urbanisme la p r quation entre communes la r partition territoriale des quipements et de l habitat L analyse crois e de ces trois approches permet d appr hender de la fa on la plus objective possible la r alit de l int gration politique et administrative entre la communaut et ses communes membres voir encadr page 37 m me si des l ments subjectifs pr c demment rappel s doivent tre pris en compte Des ratios pour mesurer l ampleur et la volum trie de l int gration des services Il s agit de d finir un indicateur permettant de quantifier le degr d int gration entre les services de la communaut et de ses communes membres Des ratios doivent permettre de mesurer non seulement la mutualisation stricto sensu mais aussi le degr d int gration de la communaut travers le volume des effectifs co
17. rite une attention particuli re Il s agit ensuite d explorer les modalit s manag riales retenues pour faire travailler ensemble des agents venus d horizons diff rents soumis des conditions de travail de r mun ration et de carri re h t rog nes Les conditions de cr ation et de diffusion d une culture commune sont abord es sous forme d outils et de bonnes pratiques Il s agit enfin d observer et d analyser la fa on dont est appr hend e et g r e au jour le jour la complexit d une cha ne hi rarchique soumise deux autorit s distinctes et deux modalit s diff rentes de prise de d cision coll giale ou non selon que la mission est exerc e pour le compte de la communaut ou d une commune Les relations entre lus entre directeurs g n raux et lus puis entre directeurs g n raux et agents sont d taill es La pr sente tude questionne donc le lien entre mutualisation et int gration communautaire La mutualisation est elle un outil au service d une int gration accrue du territoire communautaire Est ce bien l ambition laquelle r pond la d cision de mutualiser les services Est elle efficace au regard de cet objectif I Limites de l tude S attachant principalement aux enjeux et motivations l origine de la mutualisation ainsi qu au fonctionnement au jour le jour des services mutualis s la pr sente tude ne revient que rapidement sous forme de rappel des bonnes pratiques et des freins
18. valuation notation Dimension quantitative e Bilan des transferts r alis s e Identit des services mutualis s e Forme juridique et type de la mutualisation e Mesure de l impact budg taire de la mutualisation e Bilan des effectifs Si cet exercice appara t particuli rement complexe r aliser pour le premier rapport de mutualisation un bilan chiffr peut tre tabli pour le deuxi me gr ce aux outils de suivi propos s infra IE Le sch ma de mutualisation Avec une dimension essentiellement prospective le sch ma de mutualisation constitue un outil de planification de communication externe et interne Il permet de s interroger sur le processus de mutualisation L tat d avancement de la mise en uvre du sch ma de mutualisation fait chaque ann e l objet d un d bat en conseil communautaire l occasion du d bat d orientation budg taire ou lors du vote du budget iE Proposition de contenu Volet politique labor pour le mandat le projet de territoire est d clin secteur par secteur Dans une vision maximaliste il n existe qu un seul projet de territoire qui embrasse l ensemble des champs d intervention communaux et intercommunaux Ce projet fait la synth se entre les ambitions communautaires et les exigences de proximit II comprend orientations strat giques et objectifs op rationnels En d coulent e le type de mutualisation vis pilotage int gr technique culture etc e les
19. En d pit de cette difficult les avantages du DGS unique sont significatifs En premier lieu la bonne visibilit de la hi rarchie administrative permet de trancher un litige entre deux services sans difficult De plus le DGS plac la t te de l administration constitue un r f rent unique pour les lus qui savent vers qui orienter leurs instructions D ailleurs la coexistence de deux DGS correspond des hypoth ses pr cises ticket maire pr sident Agglopolys ou encore absence de ville centre CAVAM Plaine Commune La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 g O1 ee L approfondissement du lien avec les agents des communes p riph riques La r union des cadres dirigeants conf rence des DGS permet d associer les communes membres l ensemble des probl matiques du territoire Plus pr cis ment la r union de l ensemble des DGS et des secr taires g n raux du territoire permet de tisser un lien avec l ensemble des communes ce qui contribue affermir la collaboration entre communes membres qui ne seraient par ailleurs pas parties prenantes dans le processus de mutualisation Dans ce cadre on peut constater que le DGS mutualis cherche maintenir ce lien En effet la probl matique de territoire con ue dans son ensemble oblige celui ci adopter une d marche globale qui ne peut tre centr e sur le couple ville centre communaut Ceci explique la n cess
20. Le futur sch ma de mutualisation devrait trancher entre deux visions de l intercommunalit e Une coop rative de moyens e Ou un territoire intercommunal de projets exemples un PLH un r seau tr s haut d bit communautaire une politique de d veloppement conomique communautaire une carte unique pour les biblioth ques et les piscines etc L objectif majeur demeurera l mergence d une culture communautaire parmi les personnels communaux et l id e d un sch ma de mutualisation devrait partir de 2014 amener les lus prendre date sur ces enjeux La ville centre notamment aura tout int r t s inscrire dans cette d marche La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 82 8 Communaut de communes Lamballe Communaut Date de cr ation 1 janvier 2001 Nombre de communes 17 Nombre d habitants communaut et ville centre 26 038 11 705 Ratio ville centre communaut 42 Type AdCF rural avec ville centre Pr sident Lo c Cauret depuis 2001 Maire de la ville centre Lo c Cauret maire de Lamballe depuis 1995 2008 Renouvellement Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 et 2010 Forme de la mutualisation mises disposition de services ascendante et descendante Activit s mutualis es fonctions supports DG DRH communication etc et op rationnelles services techniques sports f tes et c r monies
21. afin qu elles puissent plus ou moins long terme s appuyer sur une seule administration la communaut urbaine de Strasbourg la mutualisation op r e sous forme de gestion unifi e rel ve de cette logique qui n est pas exclusive d autres motivations plus techniques Concr tement pour les agents comme pour les citoyens il n y a plus de diff rence entre la ville et la CUS A contrario la mutualisation peut dans certains cas et compte tenu du contexte local particulier tre vue comme une alternative au transfert du personnel communal et donc d une certaine fa on comme un moyen d viter un approfondissement du rapprochement entre les collectivit s En effet dans certains cas la loi laisse ouverte la possibilit de mises disposition ascendantes par d rogation au transfert et pr voit qu en cas de cr ation de services communs n cessairement g r s par le groupement les agents communaux ne seront pas transf r s mais simplement mis disposition du groupement pour le temps de travail consacr au service commun La logique aurait voulu que tous les agents affect s aux services communs rel vent du groupement ce qui aurait t dans le sens de la gestion unifi e donc d une int gration pouss e Le l gislateur a pr f r la mise disposition contre l avis du gouvernement notamment parce que la formule retenue vitait l irr versibilit attach e au transfert On peut donc consid rer que la
22. appara t donc que la gestion de type unifi e si elle constitue la forme la plus int gr e de la mutualisation n en est pas pour autant l objectif ultime Au final on peut citer l exemple mulhousien comme une forme tr s aboutie de mutualisation La fusion de 2010 n a par ailleurs pas remis en cause la mutualisation telle que pratiqu e Mulhouse m me si l arriv e de nouvelles communaut s a conduit revoir la r partition des ex cutifs au sein de la communaut La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O1 86 10 Communaut d agglom ration de Plaine Commune Date de cr ation 2000 communaut de communes le 1 janvier 2000 puis communaut d agglom ration le 1 janvier 2001 Nombre de communes 8 Nombre d habitants communaut et ville centre Saint Denis 350 000 100 000 Ratio ville centre communaut 29 Type AdCF banlieue sans ville centre Pr sident Patrick Braouezec depuis 2005 conseiller municipal de Saint Denis maire de Saint Denis jusqu en 2004 Maire de la ville centre Didier Paillard 2008 Renouvellement de mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2003 Forme de la mutualisation mises disposition crois es s agissant des services techniques d s 2003 puis cr ation d un service informatique commun en 2011 Activit s mutualis es services techniques entretien de l espace public et service informat
23. caract riser la culture administrative commune le partage d une histoire entre collectivit s une projection dans l avenir mais aussi une harmonisation des pratiques des m thodes ou la cr ation d un langage commun La principale difficult r side dans l absence d un pass commun Le DGS de Lamballe Communaut r sumait cette situation par cette formule Chacun sait toujours d o il vient Malgr la mutualisation l attachement des agents leur structure d origine reste pr gnant notamment dans les services techniques municipaux le principe d intervention sur les infrastructures communautaires a d tre rappel la communaut d agglom ration du Beauvaisis Aussi faire merger une culture commune n cessitera de d passer cette difficult afin de construire un int r t g n ral partag par tous Confront e une identit forte des collectivit s la culture commune peut peiner merger Dans certaines hypoth ses les rivalit s politiques peuvent constituer un frein son d veloppement De plus la volont d affirmer sa propre identit peut constituer un objectif lorsque la communaut est encore r cente et en construction M me si certaines communaut s ont indiqu que l mergence d une troisi me culture n tait pas forc ment souhaitable car source de complexifications inutiles la plupart ont initi une d marche proactive Cette derni re consiste essentiellement dans la diffusion d une culture
24. cette op ration se d roule Bien entendu l accord pr alable du maire aupr s duquel l agent est habituellement mis disposition s av re n cessaire avant toute affectation provisoire une mission communautaire et les heures suppl mentaires pay es aux agents font l objet d une compensation N 1 sur l attribution de compensation Gr ce cette mutualisation les agents de police municipale disposent de perspectives de carri res plus int ressantes et d une diversit potentielle de t ches accomplir qui constitue un levier de motivation En mati re de mat riels les quipements sont homog nes et les volumes de commandes permettent d optimiser les prix Des pratiques innovantes en mati re d urbanisme et de pilotage des projets Une cellule communautaire d instruction des permis de construire a t constitu e en regroupant des agents de plusieurs communes membres Si le maire reste le signataire du permis de construire et si les habitants continuent d poser leur dossier dans leur h tel de ville c est la CAVAM qui instruit celui ci avant de proposer un projet d arr t au maire de la commune concern e Malgr l absence d une direction g n rale unique la CAVAM a mis en place un syst me original de mutualisation d une partie du temps de travail de certains cadres dirigeants de ses communes membres pour le portage de projets communautaires Ainsi le DGS de l une huit villes a t il t nomm charg de projets l
25. cl s de r ussite tient l existence ou non d une tradition de coop ration entre entit s mutualis es Les tensions sont surmont es d s lors que les cadres et les agents ont pris l habitude de travailler ensemble Ainsi Reims M tropole malgr des d buts difficiles la mutualisation fonctionne entre autres parce que les agents issus des deux collectivit s se connaissent parfaitement ceux de la communaut sont eux m mes issus de l administration municipale En r sum on pourrait presque dire que pour faire avancer un projet de mutualisation il vaut parfois mieux l origine des relations tendues que l absence de relations la base de toute d marche de mutualisation se trouvent donc toujours le degr de confiance m fiance entre communes l habitude ou non du travail en commun et la conception que celles ci se font de leurs propres pr rogatives On peut consid rer qu l aune de ces trois d terminants certaines communaut s abordent la mutualisation avec un s rieux handicap m me si le facteur essentiel reste du c t politique dans la mesure o la volont des lus est m me de surmonter tous les obstacles techniques La forme le degr et le fonctionnement d une organisation mutualis e sont donc avant tout le r sultat d une conjonction de d terminants politiques relevant du territoire et de son histoire de la nature des relations entre communes membres du groupement et des rapports de force Et au del
26. communaut et la ville centre a malgr tout t possible pour des raisons essentiellement politiques il avait t convenu de ne pas int grer les secr taires de mairie dans les effectifs de l EPCI ce dernier pr f rant rembourser aux communes membres la part de salaire correspondant aux prestations effectu es au b n fice de l intercommunalit Conform ment aux principes de la gestion unifi e la totalit des 250 agents rel vent de la communaut 90 d entre eux principalement ceux affect s dans les coles servent uniquement la ville de Verdun 60 ne servent que la communaut ce qui correspond aux comp tences transf r es et les autres servent les deux structures Les flux financiers remboursements correspondant cette organisation mutualis e sont calcul s simplement sur la base d une cl de r partition unique calcul e partir de la moyenne des pourcentages de temps de travail que chaque agent consacre chacune des deux structures Cette cl de r partition est fix e par les services puis valid e par les assembl es d lib rantes Malgr cette validation qui s ajoute la simplicit et la transparence du dispositif les services militent pour un renforcement du contr le politique de la mise en uvre de la clef de r partition par la cr ation d une commission mixte lus agents afin d carter tout risque de contestation risque cependant limit aujourd hui puisque le maire de Verdun est pr si
27. commune au travers d actions cibl es L exemple cit plus haut relatif aux comit s de direction pour les cadres ou DGS de l ensemble des communes membres ou la mise en place d un cycle de formation commun des cadres ville communaut sur le management Agglopolys constituent une fluidification des proc dures et donc un facteur de renforcement du vivre ensemble Ceci favorise l mergence de la troisi me culture M me si les comit s de direction rassemblent essentiellement les agents de cat gorie A la culture commune concerne aussi les cat gories B et C La mise en uvre d une charte de management de ces cat gories Mulhouse Alsace Agglom ration participe de cette d marche Dans ce prolongement les actions pratiques accueil commun des nouveaux agents ville et agglom ration Rennes M tropole s accompagnent d actions plus symboliques mais n anmoins fortes par exemple v ux communs aux personnels ou magazine interne unique Au del la culture commune peut merger par une construction des directions sur la base d un croisement des origines directeur issu d une structure et son adjoint de l autre Cette technique permet de diffuser efficacement une double culture aux agents cas de la communaut d agglom ration de Reims de Rennes M tropole et d Agglopolys Si elle constitue un objectif l gitime l mergence de la culture commune dans le cadre d une bonne administration du territoire ne doit cependant p
28. d une plate forme de services aux communes e ressources humaines e juridique e march s publics Une extension du p rim tre la ville de Cannes a t sollicit e par cette derni re et mise l tude Le pr sident de la CASA a toutefois r cemment d clar qu il souhaitait conserver la configuration actuelle de la communaut et travailler avec les autres communaut s riveraines dans le cadre d un futur p le m tropolitain La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O O1 65 14 Communaut urbaine de Strasbourg CUS Date de cr ation 4 d cembre 1967 Nombre de communes 28 Nombre d habitants communaut et ville centre 467 000 273 000 Ratio ville centre communaut 58 Type AdCF urbain int gr Pr sident Jacques Bigot maire d Illkirch Graffenstaden Maire de la ville centre Roland Ries 2008 alternance politique deuxi me mandat 1 lection Ann e de lancement du projet de mutualisation 1968 1972 Forme de la mutualisation gestion unifi e Activit s mutualis es toutes Une mutualisation ancienne souvent cit e en exemple Cr e par la loi du 31 d cembre 1966 instaurant les quatre premi res communaut s urbaines la communaut urbaine de Strasbourg CUS s est engag e tr s rapidement sous l impulsion du maire pr sident Pierre Pflimlin dans la voie de la mutualisation et d embl e sous la forme la plus about
29. d une prestation de services R gles dans le cas d une famille comportant la fois des m tiers transf r s et mutualis s Si au sein d une m me famille certains m tiers sont transf r s et d autres mutualis s et ou faisant l objet de prestations de services toute la famille sera compt e comme transf r e Exemple Famille M tiers Mutualisation Conclusion Directeur des ressources humaines Charg du recrutement Charg de l emploi et des comp tences Ressources humaines Charg de la gestion administrative du personnel Responsable de la formation Conseiller en pr vention des risques professionnels Assistant ressources humaines Prestation de service bulletins de paie ville pour communaut Mutualisation service risques professionnels commun Famille consid r e comme mutualis e La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 13 14 Crit re 2 Transfert mise disposition ascendante Certains transferts de comp tences ne se sont pas accompagn s du transfert des services Ces derniers font alors l objet d une mise disposition ascendante Aussi dans cette colonne une croix sera inscrite si la famille de m tiers a t consid r e comme transf r e au crit re 1 et entre dans le cas d une mise disposition de service ascendante Crit re 3 Mise disposition ascendante ou descendante Si la famille de m tiers a
30. d orf vre troitement soumis aux circonstances et dont la dimension artisanale doit tre pr serv e D o la difficult de tirer des le ons port e g n rale des exp riences de mutualisation conduites dans les diff rentes communaut s visit es Incontestablement l exercice consistant dresser une liste de bonnes pratiques trouve l ses limites Tout d pend d abord des d terminants de nature politique auxquels doivent venir s ajouter bien entendu les consid rations plus administratives notamment celles li es la culture et au fonctionnement des diff rentes collectivit s 26 Voir paragraphe 1 1 2 27 Les incitations la mutualisation doivent donc tre consid r es avec prudence dans la mesure o elles sont susceptibles de d naturer ce qui justemment doit relever du sur mesure La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W 44 I Le r le cl du politique Quelle qu en soit l origine la r ussite de la mutualisation d pend d abord de facteurs politiques Ces derniers tiennent essentiellement au timing du projet la personnalit des acteurs et la nature du couple maire pr sident ainsi qu aux quilibres politiques internes du territoire qui au del de la composition du conseil communautaire se refl tent notamment dans la r partition des postes de vice pr sidents La mutualisation est un projet structurant relativement lour
31. d une d l gation aux services de la ville En outre bien que s effectuant par l interm diaire de deux CAP commissions administratives paritaires distinctes la gestion de la carri re des agents ne fait pas intervenir le centre de gestion ce qui permet une organisation en interne de cette probl matique Subsiste un l ment qui se retrouve dans toute organisation mutualis e celle des doubles r unions ville et agglom ration Ainsi en mati re de ressources humaines la pr paration des commissions administratives paritaires et leur tenue au sein d une direction unifi e am neront une surcharge de travail incontestable La refonte des organigrammes et la n cessit de faire adh rer l ensemble des personnels au projet ont parfois abouti un partage des fonctions directeur ville adjoint communaut d agglom ration sans que cette organisation soit transposable tous les services Des pratiques innovantes Deux pratiques innovantes sont relever la premi re r side dans l harmonisation des r gles RH r gime ARTT tickets restaurant qui a fait l objet de fiches de synth se communiqu es chaque agent avec lettre d explication du DGS la seconde r side dans l instauration de plateformes de services pour l ensemble des communes membres Il s agissait de mettre en place un intranet recensant tous les actes ayant pass le contr le de l galit Plus g n ralement cette plateforme devrait permettre d a
32. de communication seront diff rents Premi re ambition l am lioration du fonctionnement administratif Si les gains financiers esp r s sont pass s sous silence quand ils ne sont pas purement et simplement ni s l objectif d am lioration du fonctionnement administratif demeure La communication porte alors sur les synergies attendues la rationalisation des structures l am lioration de la coordination entre entit s mutualis es l harmonisation des proc dures la gestion facilit e des ressources humaines au b n fice des agents Dans ce cas de figure la mutualisation est d abord vue comme une affaire essentiellement administrative respectueuse des pr rogatives des maires des communes p riph riques et donc finalement sans cons quence politique majeure Ce fut le cas la communaut d agglom ration du Beauvaisis o la pr sidente a souhait un DGS commun avec la ville centre pour simplifier les circuits de d cision Celui ci a ensuite d clin cette logique au sein des services 25 Les s nateurs Alain Lambert Yves D traigne Jacques M zard et Bruno Sido le constataient dans leur rapport d information sur la mutualisation des moyens des collectivit s territoriales 25 mai 2010 en prenant soin n anmoins de distinguer le court l intercommunalit et la mutualisation sont g n ralement g n ratrices de co ts suppl mentaires court terme du long terme Plus fondamentalement les s nat
33. des tudes territoriales INET par Franck Boulanjon Alexis Choutet Laure Dolique J r me Dezobry et Fran ois Roussel Devaux l ves administrateurs territoriaux de la promotion Robert Schuman 2010 2011 Nous tenons remercier tout d abord le pr sident de l AdCF Daniel Delaveau le d l gu g n ral Nicolas Portier et l ensemble de l quipe de l AdCF pour nous avoir accueillis dans leurs locaux et avoir mis leurs moyens notre disposition pour la r alisation de cette tude Nous remercions tout particuli rement Floriane Boulay charg e de mission pour sa disponibilit ainsi que son aide pr cieuse De plus nous souhaitons associer ces remerciements toutes les personnes qui nous ont accord de leur temps lors de cette tude notamment les membres du comit de pilotage et de programme Enfin nos remerciements vont galement l quipe p dagogique de l INET pour son aide logistique durant cette tude et particuli rement Fran oise Anne Braun charg e du suivi de notre stage Z Editorial Si elle est inscrite l agenda de nombreuses communaut s de communes d agglom ration et urbaines la mutualisation de services reste encore un chantier tr s exp rimental relevant davantage du sur mesure que du pr t porter La loi de r forme des collectivit s territoriales du 16 d cembre 2010 est venue clarifier et s curiser ses diff rents modes op ratoires tout en programmant dans toute
34. des typologies seule une analyse pr cise de ces d terminants permet d valuer la volont int gratrice du projet la mutualisation peut traduire une ambition int gratrice tr s forte aussi bien que la volont de limiter les transferts Cette ambivalence se r percute sur le fonctionnement courant des services mutualis s L int gration ne d coule pas naturellement de la mutualisation et le grand d fi consiste donc faire merger une culture commune ou une troisi me culture 34 la CUS o la mutualisation est ancienne on r fl chit cependant une formalisation de cette assistance 35 Angers Loire M tropole par exemple la mutualisation s est accompagn e de la mise en place d une plate forme de services au profit des communes membres intranet juridique La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 u De 2 2 Le renforcement des liens entre quipes techniques et entre administration et usagers 2 2 1 Les cons quences manag riales ou l mergence d une troisi me culture L intercommunalit est jug e positivement par ses agents Selon une tude de la Mutuelle nationale territoriale d octobre 2010 la mise en commun des moyens et quipements ainsi que des comp tences constituait selon eux le facteur d cisif du succ s des communaut s tonnamment la perspective de mutualisation verticale entre communes et communaut engendre une opinion bien plus nuan
35. disposition des communes non mutualis es pour lesquelles il s agit d un avantage appr ciable m me si cette expertise accrue peut tre contreproductive dans la mesure o elle se traduit souvent par un allongement des d lais d instruction des dossiers Un arbitrage politique peut alors se r v ler n cessaire pour fixer un quilibre entre expertise et r activit cette derni re r pondant davantage aux attentes des maires surtout lorsqu il s agit de r aliser des travaux sur le territoire de leur commune Si les relations entre communes d terminent fortement la forme le degr et le fonctionnement de la mutualisation il ne faut pas en d duire que cette derni re n est possible que dans un environnement apais et consensuel Certes l Alsace marqu e par une culture du consensus abrite deux exemples de mutualisation tr s abouties Strasbourg et Mulhouse mais l existence de tensions entre communes n est pas r dhibitoire D abord parce qu en fonction de son poids relatif la ville centre a malgr tout souvent les moyens d imposer la mutualisation Il lui revient de convaincre les communes p riph riques que la mutualisation n aura pas d incidence pour elles et au mieux qu elle leur sera b n fique via par exemple un renforcement de l expertise administrative et juridique souvent gracieusement mise disposition des communes non mutualis es Ensuite parce qu au del des tensions in vitables l un des facteurs
36. du plan de charge ont t clairement d finis selon le type de service Ainsi pour les services travaillant de fa on pr pond rante pour l une des deux collectivit s par exemple la ville il est convenu que 100 de la charge est assum e par celle ci En contrepartie Rennes M tropole devra obtenir l accord de la ville pour recourir aux services en question Agglopolys a quant elle mis en uvre un management par objectifs contractualis s afin de mieux r pondre aux ambigu t s de comp tences li es la mutualisation L objectif tait double valuer la charge de travail pr visionnelle et acter formellement des priorit s avec les lus Pour ce faire suite des changes avec le maire et le pr sident les deux DGS ont labor une plateforme commune d s septembre de l ann e n 1 Apr s change avec les DGA cette plateforme a t adopt e en d cembre Les objectifs ont ensuite t d clin s l occasion des entretiens individuels annuels Les demandes mergeant en dehors de cette plateforme doivent faire l objet d un arbitrage au niveau de l ex cutif La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 OI u 54 Autre forme de r gulation l intervention du cadre Il value l ordre re u s adapte chaque gouvernance et constitue alors un filtre entre sa hi rarchie et ses subordonn s cas notamment pour le DGST mutualis Reims M tropole Plus globalement l
37. du service ou de la partie de service concern Mise disposition dans le cadre d une bonne organisation des services Agents communaux Totalit des fonctions Parties des fonctions Convention Mise disposition de plein droit Agents communaux Transfert propos En cas de refus du transfert mise disposition de plein droit titre individuel sans limitation de dur e Totalit des fonctions Partie des fonctions Agents communaux En cas de refus du transfert mise disposition de plein droit titre individuel sans limitation de dur e Totalit des fonctions Parties des fonctions Mise disposition de plein droit titre individuel La possibilit de mises disposition ascendantes est donc maintenue La loi RCT pr voit que les modalit s de remboursement seront fix es par d cret ce qui assure la conformit de ces mises disposition au droit communautaire La principale nouveaut d coule de la distinction d sormais faite entre transfert total et transfert partiel de comp tences Dor navant un transfert total de comp tences implique obligatoirement le transfert la fois du service ou de la partie de service concern et du personnel correspondant lorsque celui ci y exerce la totalit de ses fonctions En outre en cas de mise disposition ascendante ou descendante les conditions de remboursement seront dor navant pr vues conventionnellement selon des moda
38. en position de management Dans le but de cr er une culture de management commune les groupes form s taient n cessairement d origines diverses provenant de la ville ou de l agglom ration ou encore du centre intercommunal d action sociale CIAS et de directions diff rentes En r action l tanch it pr existante entre services communaux et communautaires l entre soi plusieurs services ont t d lib r ment r organis s pour imposer une forme de mixit par exemple le service comptabilit La polyvalence des agents est fortement encourag e Autre marque de l int gration les documents RH sont totalement communs par exemple les formulaires d entretien d valuation comportent les trois logos ville Agglopolys et CIAS De m me les r unions manag riales sont toutes communes comit de direction unique avec pr sence des deux DGS v ux au personnel etc Au niveau des services mutualis s si l identit des collectivit s d origine reste forte notamment dans les services techniques une culture commune se cr e peu peu Cette int gration ne va pas n anmoins sans difficult s La principale d entre elle portait sur la charge de travail difficult qui a tout particuli rement concern le management En effet face des services plus importants du fait de la mutualisation des services ville et agglom ration les lus municipaux ou communautaires ont parfois multipli les demandes sans pri
39. entre les communes et la communaut d agglom ration L adaptation constante des conventions pour pr ciser chaque situation a conduit introduire une complexit croissante dans le syst me Compte tenu d une r duction de l activit les garages des villes ont r cemment t d mutualis s Perspectives La mutualisation de la DSI pourrait tre largie d autres villes Stains L le Saint Denis En revanche il n existe aucune perspective d extension du champ de la mutualisation court terme plus long terme il faut envisager d aller plus loin sur la mutualisation des services fonctionnels Du fait de l volution rapide des normes un besoin croissant d expertise et de technicit se fait sentir Le d veloppement des r seaux de coop ration administrative peut constituer une premi re tape de rapprochement des quipes des pratiques et des orientations strat giques comme par exemple e des formations d accueil et d int gration des agents e des groupes d change d exp riences DF DAC e un r seau de la commande publique largi aux op rateurs locaux Ces pratiques participent d une interp n tration et d une int gration accrue des administrations La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 N 88 Sch ma de mutualisation DGF bonifi e et indicateurs d int gration La bonification de DGF pour les EPCI les plus int gr s se heurte la difficu
40. essentiellement l une des deux structures poss de n anmoins le m rite d un certain lissage dans le temps et d une grande lin arit elle a t utilis e notamment Mulhouse Alsace Agglom ration et la communaut de communes de la R gion de Charny Au del des facteurs favorisant une gestion homog ne la mutualisation a aussi permis une remise plat de l ensemble des proc dures et une refondation dans bien des cas de l ensemble de la politique RH des collectivit s Dans ce prolongement Angers Loire M tropole s est interrog e lors de la n gociation de la d termination du r gime indemnitaire des agents sur le fondement m me de ce dernier et sa pertinence d ensemble Pour cette raison la DRH a souhait proc der un classement des postes de l ensemble des deux structures selon leur degr de responsabilit Cette classification a ensuite servi de base au versement du r gime indemnitaire Cette solution a le m rite de d passionner le d bat relatif aux modalit s de l alignement mais pourra galement servir de base un classement des postes dans une optique de promotion professionnelle Il appara t ainsi que par sa transversalit l harmonisation des proc dures des services fonctionnels et notamment de gestion des personnels renforce la culture commune des agents en appliquant chacun d entre eux les m mes r gles En ce sens les liens entre les services RH et les agents doivent tre renforc s
41. est vu d coup en huit p les de proximit correspondant chacun une population de 50 000 habitants environ Chaque p le est anim par un directeur souvent recrut parmi les cadres communaux en charge de comp tences essentiellement techniques telles que la propret urbaine ou la voirie Les maires de chaque commune membre conservent la facult d avoir les directeurs de p les comme interlocuteurs directs les agents peuvent donc parfois avoir deux r f rents hi rarchiques M me s ils continuent parfois s adresser leur maire les citoyens ont la garantie d une r ponse adress e par le p le territorial comp tent Sans pr tendre une fiabilit statistique la ville constate que les citoyens ont le sentiment d une am lioration du service rendu gr ce cette r organisation I Vers une plus grande efficacit des services pour les citoyens La police municipale intercommunale de la communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency CAVAM La mutualisation des quatre vingt dix policiers municipaux des huit villes membres de la CAVAM a contribu am liorer l efficience g n rale du dispositif les probl matiques d incivilit et de d linquance se posent souvent l chelle d un bassin de vie au del des strictes fronti res communales Il semble d s lors int ressant de souligner cet exemple valdoisien d autant qu il s est traduit par des effets r els dans les statistiques de la d linquance Dans c
42. et services g n raux Le contexte une cr ation de communaut urbaine men e un rythme soutenu Suite l alternance politique de 2008 la cr ation de la communaut urbaine a t men e un rythme tr s soutenu en seulement six mois Ce projet a t men avec pour principe central la territorialisation des services gage de proximit face une administration renforc e Huit p les de proximit ont t cr s via le rassemblement d agents de la communaut d agglom ration pr existante et le transfert d agents des communes La territorialisation permet aux maires de conserver l initiative des demandes d chets urbanisme espaces publics et de disposer d interlocuteurs polyvalents regroup s en p les territoriaux de proximit Le leadership du nouveau pr sident et le climat de confiance r gnant entre les maires des communes membres du Grand Toulouse ont constitu un facteur essentiel de r ussite de ce projet Ce climat de confiance a galement t un l ment facilitateur du projet de mutualisation des services Dans ce contexte la mutualisation est un outil pour une administration efficiente Dans le contexte de la cr ation de la communaut urbaine la mutualisation n a t qu un outil pour renforcer l efficience de l administration Elle a t initi e par le nouveau directeur g n ral des services montrant ainsi une contribution crois e administration lus La mutualisation visait r pondre
43. habitants Type AdCF urbain sans ville centre Pr sident Luc Strehaiano maire de Soisy sous Montmorency 17 400 habitants 2008 l actuel pr sident succ de Jean Claude Noyer pas d alternance politique Ann e de lancement du projet de mutualisation 2003 Forme de la mutualisation mise disposition de services descendante Activit s mutualis es police municipale instruction des autorisations d urbanisme assainissement Un territoire dominante r sidentielle en d ficit d emplois faute de foncier disponible La communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency est situ e dans la grande couronne de l le de France aux portes du d partement du Val d Oise Son territoire conna t un fort d s quilibre logement emplois 80 des actifs vivant sur la CAVAM travaillant en dehors de son territoire C est pourquoi la richesse fiscale reste avant tout bas e sur les m nages celle assise sur l activit conomique s av rant faible La CAVAM se caract rise par une forte homog n it politique Des maires et des cadres des communes membres fortement impliqu s dans le d veloppement de l intercommunalit Malgr leurs diff rences les huit villes de la CAVAM partagent de nombreux int r ts Lorsqu ils le souhaitent les services des communes membres s impliquent fortement dans la vie de l intercommunalit certains cadres communaux volontaires mutualisent une partie de leur temps de tr
44. l tablissement public et de celles des communes qui en ont exprim le souhait et dans les conditions fix es par le conseil de communaut mettre son personnel et ses services la disposition des communes qui en font la demande Ainsi r dig cet alin a autorise t il une gestion unifi e partielle c est dire ne concernant que quelques services Cela peut sembler incompatible avec le concept m me de gestion unifi e mais le cas de Reims et de sa communaut d agglom ration montre qu une telle interpr tation est possible la mutualisation y repose la fois sur des mises disposition ascendantes et s agissant de la relation descendante de la communaut vers la ville par un r gime de gestion unifi e de services selon les termes de l arr t d organisation des services La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O Le tableau ci dessous permet d identifier les cons quences organisationnelles et manag riales d un transfert de comp tences avant et apr s la r forme des collectivit s territoriales Avant la loi RCT comp ten see Transfert Avec la loi RCT Comp tence Transfert total Comp tence Transfert partiel Transfert du service ou de la partie de service concern Mise disposition ascendante dans le cadre d une bonne organisation des services Transfert du service ou de la partie de service concern Transfert
45. l agglom ration de Valence s appuie pour partie sur les ressources humaines de la ville Pour les agents malgr les principes d gag s le contact de proximit s effectue la collectivit d origine une confusion peut demeurer De surcro t les services communs peuvent se heurter des injonctions contradictoires Ainsi les deux ex cutifs imposent bien souvent un calendrier budg taire identique g n rant un pic de charge pour la direction des finances mutualis e Les exigences techniques peuvent aussi tre contradictoires exemple de la voirie Paradoxalement si l mergence d une telle organisation contribue renforcer la dimension d expertise elle conduit d gager une surqualit au niveau de l expertise qui aura pour cons quence de retarder d autant la prise de d cision Face cette complexification croissante les collectivit s ont d gag des pratiques innovantes En premier lieu elles s efforcent de d terminer la structure ou le service comp tent dans un domaine pr cis L laboration d une charte de gestion communaut urbaine de Strasbourg d clinant de fa on beaucoup plus pr cise l int r t communautaire et indiquant le service comp tent pour chaque type d action permet de lever les ambigu t s Dans le m me ordre d id es Rennes M tropole afin de pallier les inconv nients d un double commandement les modes de pilotage pr cisant les processus d cisionnels de validation et de r gulation
46. la mutualisation Afin d viter tout malentendu et interpr tation erron s il convient de pr ciser ce que le terme de mutualisation d signe car force est de constater qu il n est pas compris partout de la m me mani re La mutualisation dans son acception g n rique recouvre en effet des r alit s parfois tr s diff rentes Terme ne relevant pas du vocabulaire juridique il n appara t pas en tant que tel dans le CGCT et dont de surcro t il n existe pas de d finition officielle la notion de mutualisation des services doit constamment tre pr cis e d autant plus que les textes n ont cess d voluer Or cette volution n a pas toujours t assortie de clarifications et la nouvelle version de l article L 5211 4 1 du CGCT ainsi que les nouveaux articles L 5211 4 2 et 3 tels qu ils r sultent de la loi n 2010 1563 du 16 d cembre 2010 de r forme des collectivit s territoriales RCT n cessitent un examen approfondi pour en mesurer toute la port e Mutualisation et prestations de services Une acception large du terme mutualisation inclut dans sa d finition de nombreuses modalit s autres que la mise disposition constituant un ensemble h t roclite de dispositifs de coop ration entre un groupement et ses communes membres ententes conventions et conf rences intercommunales et intercommunautaires gestion mutualis e de l achat public groupement de commandes centrale d achat co
47. le sens inverse au sein des communes de moins de 10 000 habitants le balayage manuel est effectu par la commune pour le compte de la CUS qui lui en rembourse le co t Pour l avenir la CUS a fait merger deux nouveaux axes de r flexion Le premier axe de r flexion porte sur le d veloppement de services partag s con u comme une alternative aux transferts de comp tences les maires souhaitent faire une pause dans les transferts et la m tropole ainsi que comme une r ponse l attente de proximit Conduit par un groupe de travail d di le projet a identifi quatre grand axes de d veloppement la r activit et la territorialisation la mutualisation d outils fonctionnels l expertise bo te outils et la gestion partag e de services communaux gestion des enseignants des coles de musique par exemple Aujourd hui dix projets sont en phase active et quatre en cours de mise en place Au titre de l objectif r activit territorialisation le principe consiste pour certaines comp tences r fection des voies communautaires d gradations sur le mobilier urbain permettre aux communes volontaires d intervenir si la CUS n est pas en capacit de le faire dans un certain d lai sur la base de conventions fixant les compensations financi res D un point de vue technique cette d marche exige une profonde implication de la DRH de la CUS et des DGS des communes concern es et sur le plan politique un portage po
48. les comp tences services ville et agglom ration Tr s rapide deux trois mois seulement le processus a t rendu possible la fois par l implication significative de la pr sidente et une culture favorable suite l exp rience ant rieure du service RH mutualis Une large concertation a t men e partage avec les cadres de direction de l agglom ration et de la ville pr sentation en bureau municipal et bureau communautaire ainsi que mise en place de trois comit s techniques paritaires avec pr sence de la pr sidente La volont de construire peu peu une culture commune confront e l historique Au niveau de l mergence d une culture commune divers outils ont t mis en uvre l instauration d un comit de direction unique et au niveau communication la publication d un journal interne unique La Salamandre De plus des projets transverses ambitieux comme le programme Prospective territoriale 2030 permettent de r unir des quipes des diverses structures et ainsi rapprocher un peu plus les deux cultures Cependant le sentiment d appartenance la ville principalement reste important notamment au sein des services techniques L une des difficult s pour l mergence d une culture commune est li e une gestion des personnels ville agglom ration diff renci e En effet les commissions administratives paritaires charg es d examiner la situation individuelle et statutaire des agents avancements
49. les principales tendances pour les communaut s les plus peupl es partir d environ 100 000 habitants Pour ces derni res la mutualisation est un enjeu important en raison la fois des conomies d chelle attendues et de difficult s certaines fusionner des administrations de taille importante faire merger une culture commune Il convient maintenant d appliquer au panel choisi la m thode d analyse des formes de mutualisation propos e ci avant 1 2 3 Trois cat gories de territoires pour trois types de mutualisation La premi re tape de l tude consistera sur le panel choisi conduire une analyse transversale date de lancement p rim tre degr th mes forme juridique Ensuite l analyse par communaut conduira une typologie des mutualisations I L analyse transversale du panel date de lancement p rim tre degr th mes et forme juridique am ne identifier les familles de m tiers les plus mutualis es ainsi que celles en devenir Une date de mutualisation corr l e aux ch ances lectorales et un niveau d int gration peu fonction de l ge de la mutualisation Le tableau suivant pr sente pour chaque communaut la date de lancement du projet de mutualisation Pour les communaut s ayant r alis plusieurs projets les projets successifs sont identifi s par 1 et 2 Avant 2001 CU de strasbourg 1972 2001 CC de Verdun Clermont Communaut Agglopolys 1 7005 ARC 1 Agglopolys
50. les r gles de pilotage par service notamment en termes de r gulation du plan de charge La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O J O8 Document prospectif le sch ma de mutualisation peut aussi contenir les l ments de gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences e Organisation pyramidale communes et communaut par cat gories d agents e perspectives d entr es et de sorties bilan social e volution des comp tences requises dans les ann es venir en fonction du projet impacts sur le recrutement lien avec le plan de formation et la requalification e estimation des besoins d effectifs en fonction de l volution de l activit Outils de suivi du sch ma Pour le suivi budg taire dans le cadre de la r flexion actuelle de la DGFIP sur l agr gation des comptes du bloc communal communes communaut s et leurs satellites le suivi budg taire des flux financiers cons cutifs la mutualisation sera bient t possible via la M14 Pour le suivi des effectifs et de la masse salariale sans qu il soit n cessaire d ins rer des objectifs cibles pr cis des tableaux de suivi peuvent tre utilis s pour offrir une mesure objective de la mutualisation cf mod le de tableau propos en annexe 2 Pour le suivi de l int gration utilisation de l indice d int gration par domaine Des comit s de suivi politique et technique peuvent galement tre const
51. maire pr sident de l poque et d autre part par les circonstances En effet la mutualisation s est effectu e entre deux administrations l une significative celle de la ville et l autre embryonnaire celle de la communaut d agglom ration Une mutualisation pragmatique laissant toute leur place l ensemble des communes membres La direction des ressources humaines a r ussi pallier les inconv nients du caract re dual de l organisation Ainsi on peut noter une bonne pratique dans l organisation et la tenue des CAP si la loi ne permet pas de tenir des CAP fusionn es ces derni res sont organis es de fa on commune pr paration et tenue tout en maintenant leur caract re distinct r daction de deux proc s verbaux Cette proc dure fait l objet d un consensus et permet notamment d obtenir une vision am lior e de la gestion entre les deux structures Dans ce prolongement l existence d un syst me d information de gestion des ressources humaines SIRH commun a facilit la mutualisation Au del de l aspect purement RH on peut noter l ambition d inculquer aux agents une culture de territoire La constitution d une r union nomm e la coll giale regroupant la DG de M2A et les DG des communes membres permet de fluidifier les pratiques d am liorer la circulation de l information et d aborder des th matiques communes De plus les DG des communes membres non concern es par la mutualisation jouent le r le d
52. mandat ce qui constitue un gage de stabilit Angers a donc b n fici d un contexte politique plus que favorable La d marche de mutualisation a t impuls e peu apr s la r lection du maire pr sident Une mutualisation pragmatique qui doit tre poursuivie La mise en place de la mutualisation s est r alis e suivant un ordre souple Hormis la mutualisation pr alable de la direction g n rale qui semblait tre un pr requis les projets de mutualisation ont t men s sans ordre pr d fini entre les services op rationnels et les services fonctionnels La ville et la communaut d agglom ration ont opt pour des mises disposition crois es entra nant des flux financiers S agissant du processus m me on peut observer que si la mutualisation des services fonctionnels appara t comme facilitant une mutualisation plus profonde elle peut se heurter plusieurs difficult s La premi re r side dans la tentation de stopper la mutualisation d s l ach vement de celle des services fonctionnels la seconde r siderait dans le ralentissement du processus global En ce sens une mutualisation plus g n rale touchant de fa on concomitante les services fonctionnels et op rationnels peut appara tre pr f rable C est cette solution qui a t privil gi e Angers L aspect RH n a pas constitu un frein la mutualisation En effet depuis la cr ation du district la gestion des ressources humaines faisait l objet
53. mesure chiffr e d conomies il appara t surtout qu un projet de mutualisation ne peut tre construit sur ce seul th me Le constat de r sultats globalement d cevants traduit surtout la volont de ne pas communiquer l exc s sur les conomies esp r es Vis vis des lus et des citoyens il s agit en effet de ne pas susciter d espoirs inconsid r s Quant aux agents il est videmment impossible de les mobiliser sur un projet dont l effet principal attendu serait de supprimer certains postes La prudence incite donc minimiser les cons quences financi res de la mutualisation De ce fait le discours que tiennent aujourd hui les collectivit s mutualis es destination de celles qui envisagent de se lancer dans la d marche tient en peu de mots N escomptez aucune conomie court terme Si une telle motivation ne peut donc tre ouvertement affich e comment justifier un projet de mutualisation Et comment en cons quence r ussir mobiliser des acteurs et partenaires dont les int r ts sont par nature divergents Avant m me de mobiliser en suscitant l adh sion l enjeu principal est bien de d sarmer les m fiances les suspicions et les craintes En fonction de l histoire du territoire des relations entre communes membres du groupement des rapports de force politiques des ch ances lectorales mais aussi du climat social r gnant au sein de la ou les collectivit s concern es les leviers d action et
54. mutualisation des services n est pas elle seule un gage d int gration Sur un territoire donn au del du degr et de la forme qu elle prend sa signification et sa port e ne peuvent tre appr hend es qu travers le territoire et son histoire la nature des relations entre communes appartenant au groupement et pas seulement entre la ville centre et la communaut ainsi que le r le des acteurs politiques Ce sont l les trois facteurs fondamentaux qui l origine d une d marche de mutualisation en d terminent profond ment la r alisation et ult rieurement en conditionnent le fonctionnement Quelles que soient les situations particuli res et m me dans les quelques cas o la mutualisation a pu tre d origine essentiellement administrative c est dire dont l initiative est revenue aux services on constate en effet que ces trois facteurs influent toujours profond ment un moment ou un autre sur la nature du projet en jouant selon les cas le r le d acc l rateur ou de frein M me si elle n appara t pas toujours comme telle initialement la mutualisation est port e par le politique Ce premier constat peu surprenant est ins parable d un second l ment la forme et la conduite d un projet de mutualisation ne peuvent ob ir une s rie de r gles intangibles et toujours identiques donc reproductibles d un territoire un autre sans consid ration des contingences locales La mutualisation est un travail
55. notamment dans le domaine de la mobilit La mutualisation et le rapprochement des structures communales et intercommunales doivent pourtant tre appr hend s comme une opportunit pour les agents d effectuer une mobilit de diversifier et d enrichir leur carri re La ville de Beauvais et la communaut d agglom ration ont dans cette optique mis en place une charte de la mobilit Elle permet tous les agents qui le souhaitent d tre re us par les services de la DRH une fois par an pour faire le bilan sur leur carri re et faire part de leurs aspirations Ceci constitue l occasion d augmenter significativement les mobilit s interstructures et participe la diffusion de la culture commune Le processus de mobilit entre administrations constitue le facteur le plus significatif de l mergence d une troisi me culture Ce processus doit donc tre encourag Dans ce prolongement la DRH poss de une v ritable fonction de m diateur permettant d apaiser les tensions entre les agents des deux structures et d instaurer une vraie culture d impartialit Il appara t donc n cessaire qu elle soit mutualis e assez rapidement Un autre exemple instructif est celui de la communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency La mutualisation des services de police municipale a conduit une augmentation des moyens ainsi que du mat riel et de fait a valoris l action des personnels L am lioration des perspectives en termes de
56. ont mutualis leurs services fonctionnels Dans le nouveau cadre fix par la loi du 16 d cembre 2010 ces services sont destin s devenir des services communs g r s par l EPCI Il convient d identifier les services mutualis s ce jour de mani re ascendante et ainsi d estimer l impact ventuel du choix fait par le l gislateur de services communs g r s par la communaut M me si des services communs peuvent concerner tous les domaines d s lors que la comp tence n est pas transf r e l tude se concentre ici sur le domaine Pilotage management et gestion des ressources dont toutes les familles pourront faire l objet de services communs Dans ce domaine le panel comporte quarante sept familles mutualis es dont seize de mani re ascendante Ces chiffres sont trop restreints pour conclure des tendances g n rales en termes de famille de m tiers principalement concern e Aussi uniquement titre d illustration il s agit pour le panel examin et par ordre d importance de quelques services RH communication et informatique De taille parfois importante Grand Toulouse par exemple ces services seront donc concern s par les changements li s la loi RCT Une r organisation avec un rattachement du service la communaut et une mise disposition ascendante des personnels seront probablement n cessaires La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 M I Nombr
57. par rapport la situation initiale une r gularisation financi re est d cid e par la Commission de suivi En termes de d finition des orientations strat giques la mutualisation des services aboutit davantage une harmonisation qu une uniformisation des politiques entre l agglom ration et la ville Une culture commune une harmonisation des pratiques L objectif de la mutualisation est de faire na tre une troisi me culture enrichie des cultures pr existantes et d aplanir les fronti res entre services et entre collectivit s Ainsi par exemple il a fallu harmoniser les pratiques en mati re d organisation et d am nagement du temps de travail Les quatre r gimes pr sents l agglom ration contre trois seulement la ville ont t propos s aux agents mutualis s Apr s cette phase d harmonisation des proc dures le DGRH s est fix comme priorit de construire un sch ma ressources humaines adapt au fonctionnement d une DGRH mutualis e Enfin une proc dure d accueil unique des personnels devrait tre r alis e d s l automne 2011 En termes de communication externe si des supports distincts continuent de coexister la mutualisation a d bouch sur la refonte ditoriale des p riodiques de chaque collectivit En mati re de communication interne les supports sont r alis s au sein d une quipe mutualis e qui veille leur coh rence dossiers communs tude en cours sur l laboration d un intranet com
58. qui n cessite d anticiper d ventuels probl mes manag riaux Le respect des quilibres ville centre communes p riph riques se refl te aussi dans la place faite aux maires de celles ci au sein du bureau communautaire et plus largement dans la r partition des si ges au conseil un r quilibrage politique peut se r v ler n cessaire ou souhaitable Toulouse la r partition des si ges plus favorable aux communes p riph riques a conditionn la naissance de l intercommunalit Blois la commune centre repr sente 54 de la population et compte seulement 16 des conseillers communautaires Cette r partition devrait tre sensiblement modifi e avec l entr e en vigueur de la loi RCT La confiance peut galement tre nourrie par un discours politique centr sur le territoire et son projet Enfin les effets b n fiques de la mutualisation pour les communes non mutualis es doivent tre inscrits au c ur du projet communautaire d autant que les maires de celles ci peuvent l gitimement craindre une perte de leur pouvoir Cette crainte est de fa on g n rale celle qui accompagne tout transfert de comp tences Dans le cas particulier de la mutualisation les maires peuvent tre r ticents partager leur administration communautaire avec la ville centre La mutualisation conduit toujours harmoniser des habitudes de travail et des proc dures donc modifier les rep res des lus des communes p riph
59. riques Cette perte doit tre quilibr e par des gains ou des compensations la valeur ajout e per ue tant essentielle Un premier niveau consiste pr server les pr rogatives du maire ou des maires dont les services ont t mutualis s avec ceux de la communaut la communaut de communes de la r gion de Charny o la gestion unifi e est compl te une seule administration sur tout le territoire le suivi des travaux relevant de comp tences communautaires est ainsi d l gu aux maires concern s il n y a pas de directeur g n ral des services techniques DGST la communaut Bien que n ayant plus d autorit directe sur des services propres les maires conservent ainsi un certain pouvoir et une ma trise de ce qui se passe sur le territoire de leur commune De fa on g n rale la disparition des services municipaux est l un des principaux obstacles aux projets d extension de la mutualisation On consid re en effet en particulier dans les communaut s rurales o ces projets seraient sans doute plus pertinents et en th orie plus ais s mettre en uvre qu au sein d une communaut d agglom ration et a fortiori d une communaut urbaine que le maire doit conserver un bras arm fort le contr le des services tant un enjeu tr s sensible Autrement dit s il n existe pas dans la plupart des communaut s et ce quelle que soit la configuration politique locale de projet de mutualisation au d
60. s deviennent le pivot des politiques publiques locales mutualis es initi es par les conseils g n raux et r gionaux Sans attendre ces volutions profondes des mutualisations entre diff rents chelons de collectivit s semblent souha itables pour renforcer l efficacit de certaines politiques publiques Par exemple dans le domaine de l action sociale territorialis e il semble l gitime d envisager des mutualisations entre le conseil g n ral et les centres communaux d action sociale afin de r unir au sein d une cha ne coh rente les diff rents volets de l insertion sociale et intercommunaux logement aides la recherche d emploi secours d urgence prestations sociales De m me pour optimiser les cr ations d emplois sur un territoire des mutualisations entre les intercommunalit s en charge du d veloppement conomique et les conseils r gionaux m riteraient d tre tudi es Enfin la coop ration intercommunautaire constitue une piste sans doute appel e se d velopper En particulier la possibilit offerte aux communaut s d organiser des ententes sur des sujets relevant de leur comp tence mais d passant leurs aires g ographiques pr sente des avantages car elle favorise le travail en commun sur de nombreux projets et permet des conomies d chelle substantielles Actuellement elle peut prendre la forme de recrutements conjoints par deux intercommunalit s afin de mieux r pondre certains besoins des po
61. sch ma de mutualisation est un outil non contraignant dont la vis e essentielle est de permettre aux lus d changer sur les efforts engag s par les collectivit s en mati re de recherche de synergies entre les administrations locales Il peut galement servir d outil de suivi et de pilotage en tablissant en d but de mandature le bilan des actions d j entreprises ainsi que les perspectives venir ce stade si le contenu du sch ma reste au libre choix des collectivit s l objectif de ce nouveau dispositif est a minima de poser la question de la d marche de mutualisation entre les communaut s et leurs communes membres en associant cette d marche la ma trise de la masse salariale et la gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences du bloc local dans son ensemble cf annexe 1 24 Codifi l article L 5211 39 1 du CGCT Un outil de pilotage et de valorisation du projet de territoire L int r t bien compris des intercommunalit s et de leurs communes membres est de se saisir de cet outil et de construire un projet partag d administration reposant sur une ma trise collective de la masse salariale En cas d inaction des collectivit s l tat pourrait r pondre par une intervention directive qui risquerait alors de se conclure par la d finition d un cadre g n ral peu adapt aux situations locales A t galement envisag e l instauration d un bonus malus sur la DGF ou d une dotation inc
62. service du projet de territoire quel que soit le ma tre d ouvrage ce titre la r alisation de la ligne de m tro n 2 devra tre l occasion de prouver l efficacit de la mutualisation La mutualisation a aussi permis d anticiper les volutions institutionnelles en renfor ant et en structurant davantage l administration communautaire Un bilan de la mutualisation est en cours avec un objectif de consolidation Une mutualisation est l tude concernant la m decine du travail qui impliquerait le centre de gestion le Conseil g n ral la ville le CCAS et l agglom ration Par ailleurs Rennes M tropole souhaite une volution de la carte intercommunale partir d une logique de bassin de vie Les questions pos es par les communes int ress es par une adh sion concernent la gouvernance et le maintien des services cr s dans le cadre des comp tences facultatives La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O a 94 13 Communaut d agglom ration Sophia Antipolis CASA Date de cr ation 1 janvier 2002 Nombre de communes 16 Nombre d habitants communaut et ville centre 160 000 Antibes 78 000 habitants Courmes 88 000 habitants Ratio ville centre communaut 48 7 Type AdCF urbain int gr avec ville centre quelques communes rurales dans l arri re pays Pr sident Jean Leonetti depuis 2002 Maire de la ville centre Jean Leonetti d put m
63. situation r moise se distingue par trois caract ristiques ayant des cons quences directes sur la d marche de mutualisation des services Une communaut regroupant un nombre tr s faible de communes six avec une ville centre qui repr sente 87 de la population 13 de la population mais 60 des voix pour les autres communes Des comp tences transf r es peu nombreuses Des situations financi res disparates entre la communaut et les communes membres Paradoxalement la mutualisation des services entre la ville de Reims et la communaut d agglom ration RM a t r alis e malgr des relations compliqu es entre les deux collectivit s Cons quence du poids d mographique tr s lourd de la ville cette complexit remonte au moins au 1 janvier 2002 soit la transformation du district en communaut de communes r unissant les six m mes membres l poque les comp tences communautaires sont assur es par les services de la ville La transformation de la communaut de communes en communaut d agglom ration au 1 janvier 2003 se traduit par la cr ation d une administration communautaire autonome Celle ci est essentiellement constitu e d agents de l administration municipale cette derni re vivant ainsi le d part d une partie de son encadrement Rapidement l administration de RM se forge une identit tr s forte Les relations entre les deux administrations finissent par en souffrir L alternance politique aux
64. t consid r e comme mutualis e au crit re 1 une croix sera inscrite selon le sens de la mise disposition Crit re 4 Service commun Si la famille de m tiers a t consid r e comme mutualis e au crit re 1 cette colonne permet d identifier le cas d un service entrant l avenir dans le cadre juridique des services communs savoir des services mutualis s en dehors des comp tences transf r es Exemple Un service ressources humaines mutualis Crit re 5 P rim tre Deux cas sont possibles si la mutualisation s op re uniquement entre la communaut et la ville centre ou si elle implique plusieurs communes Colonne commentaires Il est possible d indiquer par exemple le nom du m tier consid r comme transf r mutualis ou faisant l objet d une prestation de services Lafiche Ce formulaire peut tre compl t d une fiche qui d taille e le contexte g n ral du territoire e la d marche de mutualisation r alis e ses r sultats forces et faiblesses e les perspectives e une pratique innovante qui a permis de r ussir la d marche HE nnexe 3 Entretiens r alis s 1 ENQU TES DE TERRAIN Agglopolys Blois et ville de Bois J r me Boujot vice pr sident de l agglom ration et de la ville en charge des personnels Emmanuel Gros DGS de la ville de Blois Bruno Malhey DGS d Agglopolys Fr d ric Durin DGA mutualis culture tourisme loisirs et coop ration
65. tement entr e dans les m urs voire de formaliser ces quilibres dans une charte de la mutualisation Le calcul de la r partition des charges de mutualisation est galement un enjeu strat gique au forfait ou au r el le choix entre les deux options d pend beaucoup du degr de confiance entre les communes membres Si le forfait appara t pr f rable pour des raisons de simplicit le r el peut tre n cessaire dans certains cas car il a le m rite de dissuader les critiques Les intercommunalit s ayant choisi le forfait soulignent que le r sultat de leur cl de r partition n est au final sans doute pas plus inexact qu un calcul au r el Mais plus que le fond c est dans ce domaine la forme qui prime Pour d samorcer toute critique certaines communaut s vont m me jusqu choisir une cl de r partition l g rement plus favorable l intercommunalit c est le cas la communaut de communes de Verdun Mais cette solution n est envisageable que lorsque le pr sident est aussi maire de la ville centre 31 C est l un des enseignements incontestables des tudes de terrain 32 Rapport Lambert 33 La mutualisation des agents de police municipale et des gardes champ tres fait l objet de dispositions sp cifiques respectivement articles L 2212 5 et L 2213 17 du CGCT La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 E O ze Le calcul de la r partition des charges et son a
66. transfert et donc aucun partage de l autorit hi rarchique le prestataire l exerce dans tous les cas Ceci tant dans certaines collectivit s la prestation est consid r e comme une forme de mutualisation et souvent comme un pr alable Au del des d finitions juridiques indispensables pour cadrer le sujet l tude ne s interdit donc pas d voquer des formes plus larges de mutualisation et notamment de consid rer le cas des agents transf r s la communaut comme le stade ultime de la mutualisation sur la voie de l int gration 7 En principe seulement Pierre St phane Rey et lodie Ducrey d fendent une interpr tation extensive de l exercice des comp tences les comp tences ne peuvent tre exerc es sans les services fonctionnels Dans la pratique cette interpr tation n a jamais t contest e juridiquement permettant de nombreuses communaut s d organiser la mise disposition ascendante ou le plus souvent descendante de services fonctionnels La situation des agents mutualis s Quelles que soient les implications organisationnelles et manag riales de la mutualisation il importe de distinguer trois niveaux la comp tence le service l agent On a vu par exemple que le transfert d une comp tence n entra ne pas forc ment celui du service correspondant ni a fortiori celui de ses agents En pratique s agissant des agents le transfert d une comp tence se traduit soit par un
67. ville centre Existe t il des formes de mutualisation qui renforcent l int gration intercommunale I La date de lancement du projet de mutualisation Un projet de mutualisation se base sur une impulsion politique Le moment choisi est il donc li une ch ance lectorale un moment pr cis de la vie de la communaut L ge de la d marche peut aussi tre un param tre intuitivement il semble qu une d marche ancienne induise plus d int gration Mais est ce toujours le cas I La forme juridique choisie La forme juridique consiste identifier l article du CGCT sur lequel se fonde l organisation choisie L analyse conduite s inscrira dans le cadre de la loi RCT pour laquelle trois formes sont d sormais possibles voir paragraphes pr c dents e Mise disposition de personnel ascendante art L 5211 4 1 II du CGCT e Mise disposition de personnel descendante art L 5211 4 1 III du CGCT e Service commun art L 5211 4 2 du CGCT en dehors des comp tences transf r es ce service est g r par la communaut L analyse des exp riences rencontr es se fera sous deux angles e Quel est le sens pr f rentiel des mises disposition Ascendant ou descendant Si le l gislateur tend privil gier les mutualisations descendantes des mutualisations ascendantes sont galement possibles Quels sont les th mes les plus concern s e Le cas des services communs Ces services n taient pas expl
68. 1 Nombre de communes 31 Nombre d habitants communaut et ville centre 272 807 151 108 Ratio ville centre communaut 55 Type AdCF urbain int gr Pr sident Jean Claude Antonini depuis 2001 Maire de la ville centre Jean Claude Antonini depuis 1998 2008 Renouvellement du mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 Forme de la mutualisation mises disposition crois es ville et agglom ration Activit s mutualis es Cabinet chef de cabinet communication direction g n rale administration g n rale conseil de gestion am nagements et d placements d placements transports et mobilit s d veloppement durable ressources internes affaires juridiques commande publique service informatique ressources humaines direction emploi tourisme et innovation tourisme espace et quipement publics patrimoine b ti parcs jardins et paysages Une mutualisation facilit e par un contexte politique favorable Historiquement la mutualisation Angers repose sur une d marche d conomies d chelle ainsi qu une volont de regrouper quipes et expertises pour mieux servir le projet de d veloppement du territoire La mutualisation s est effectu e budget constant La d marche de mutualisation a t facilit e par la stabilit de l ex cutif local En effet le maire d Angers Jean Claude Antonini est aussi pr sident d Angers Loire M tropole depuis plus d un
69. Ainsi la situation de coop ration peut rester longtemps en l tat sans aller plus loin dans l int gration La mutualisation structure int gr e Le mod le le plus abouti combine les deux types pr c dents En effet certaines communaut s pr sentent la fois un pilotage int gr et une coop ration technique renforc e c est notamment le cas pour Reims M tropole Agglopolys Angers Loire M tropole et la communaut de communes de Verdun C est le type de structure int gr e o toutes les activit s s interp n trent 18 Huit familles de m tiers voir tableau page 16 La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 N Ea Nombre de familles de m tiers ayant au moins un Indice d int gration Pilotage et gestion PAE transf r dans le domaine Politique m tier mutualis ou 7 familles publique Am nagement D veloppement Ainsi les trois types de mutualisation peuvent se r sumer par le graphique suivant Mutualisation de types pilotage int gr coop ration technique renforc e structure int gr e 4 Pilotage int gr Structure int gr e Coop ration technique 5 renforc e 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Indice d int gration Interventions techniques 8 familles Lecture Cinq communaut s font l objet d une mutualisation de type structure int gr e car l indice d int gration est sup rieur
70. CUS n est pas en capacit de le faire dans un certain d lai sur la base de conventions fixant les compensations financi res Cette d marche exige d un point de vue technique une profonde implication de la DRH de la CUS et des DGS des communes concern es et sur le plan politique un portage politique tr s fort au sein de ces m mes communes En ce sens les DGS des communes membres uvrent pour la communaut La r ussite de cette logique semble toutefois avoir t facilit e par des sp cificit s locales si bien que ce dispositif appara t difficilement transposable La gestion mutualis e des ressources humaines des agents de la petite enfance Lamballe Communaut la faveur d habitudes anciennes de coop ration communautaire la ville de Lamballe et Lamballe Communaut sont parvenues offrir de nouveaux services aux habitants de leur territoire gr ce la mutualisation Cet apport positif s exprime tout particuli rement dans le domaine de la petite enfance Compte tenu de la technicit particuli re de ce secteur et des qualifications requises pour travailler dans des structures d accueil de jeunes enfants l int r t de la mutualisation y est d autant plus grand G rer les agents de la fili re petite enfance l chelle d une intercommunalit facilite le bon fonctionnement de ces services gestion des absences organisation des formations continues amplitudes d ouverture au public ce qui permet d am liorer la qualit
71. De mani re g n rale elles constituent un champ multiforme de coop rations infracommunautaires entre communes groupements d achats coordination des programmations au niveau des quipements culturels r flexion sur la constitution de p les d ing nierie techniques Ces services communs sont contractualis s et peuvent faire l objet de refacturation des communes entre elles La mise en place de plateformes appara t fondamentale pour l int gration intercommunale Celles ci peuvent constituer un pr alable une mutualisation plus tendue De plus elles permettent aux communes membres d avoir une vision plus large et une coh rence renforc e dans les actions men es par le bin me ville communaut Ces actions permettent de consolider son r le moteur et de ne plus l exposer une accusation de partialit Selon le projet port par les plateformes les activit s r alis es peuvent donner lieu ou non un remboursement Les plateformes ont donc un double apport puisqu elles facilitent les changes entre communes et enrichissent l expertise et les leviers d actions des communes membres Par ailleurs parce qu elles favorisent l mergence de proc dures homog nes et partag es elles participent la construction d une culture commune I L mergence progressive d une culture commune La culture commune trouve son fondement dans la volont de d passer le clivage communes membres communaut Trois d terminants permettent de
72. La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 SN Calcul d un indice d int gration caract risant les types de mutualisation m thode et analyse critique Le recours un indice a pour objectif de caract riser les diverses formes de mutualisation en analysant de mani re objective les exp riences rencontr es Cet indice se base sur le Guide des m tiers territoriaux du CNFPT f vrier 2010 Dans une premi re approche une famille du quide sera consid r e comme mutualis e d s qu un des m tiers composant cette famille fait l objet d une forme de mutualisation allant de la prestation de services au transfert L indice global est alors incr ment d une unit Exemple La famille Affaires juridiques comprend les m tiers suivants Famille Liste de m tiers correspondants Directeur des affaires juridiques Responsable des march s et des achats Gestionnaire des march s Affaires juridiques Gestionnaire des assurances Responsable des affaires immobili res et fonci res Monteur d op rations immobili res N gociateur foncier Si les march s publics sont r alis s par un service des march s commun l ensemble de la famille Affaires juridiques sera consid r e comme mutualis e Si le gestionnaire des assurances est aussi mutualis cela ne modifie pas la fa on dont la famille est compt e Pour une communaut l indice d int gration par domaine peut tre calcul
73. Les communaut s de communes rurales la mutualisation peut tre tr s avanc e voire prendre la forme d une administration locale unique sur tout le p rim tre de la communaut Cette typologie peut servir construire un sch ma de mutualisation en fixant les choix et sc narios possibles Pourtant utilis e seule cette typologie pr sente des limites importantes tout d abord elle ne refl te qu imparfaitement l int gration notion qui reste subjective Ensuite elle ne permet pas de mesurer l efficacit du service rendu ni en termes d conomies ni en termes de qualit Aussi pour les lus et les administrations la mise disposition d outils compl mentaires de compr hension et de d cision est n cessaire dl anutualsation facteur d int gration territoriale et humaine D coulant du contexte politique local la mutualisation permet une int gration communautaire et implique une volution profonde de l administration et du service rendu 2 1 Le renforcement des liens entre communes et communaut 2 1 1 L insuffisance de la mesure du renforcement par le biais de coefficients objectifs La volont d accro tre l int gration communautaire appara t g n ralement en fil rouge du processus de mutualisation m me s il ne s agit pas n cessairement d une motivation explicite N anmoins la mutualisation lorsqu elle est ascendante peut parfois constituer un confortable entre deux permettant de concilier le fonctionn
74. S ont eu pour mission de mutualiser les services entre la ville centre et la communaut dans un d lai d un an et demi La d marche a t men e en interne avec l appui initial d un cabinet de consultants pour aider tablir un diagnostic approfondi Un travail d identification des champs mutualiser a tout d abord t tabli par les deux DGS Une concertation avec les diff rents acteurs entretiens individuels avec l encadrement recensement des besoins des communes r union avec les lus sur les diff rents sc narii possibles r unions bi mensuelles avec les syndicats etc a t engag e et des groupes de travail techniques mixtes ont t mis en place pour pr parer concr tement la mise en uvre des services mutualis s RH finances SI locaux gouvernance Le principe de la mutualisation tant act les discussions ont port sur l organigramme l harmonisation des politiques RH et les proc dures La mutualisation a t op r e en deux temps un sch ma d organisation et une mise disposition collective r ciproque puis une convention de mutualisation et la mutation de 535 agents de la ville centre vers la communaut accompagn e d une nouvelle affectation pour les 117 agents mutualis s d j employ s par Rennes M tropole mutation interne Cette mutation progressive a permis chacun de se situer dans la nouvelle organisation de r aliser des fiches de postes pr cises et de traduire les sch mas d organ
75. a CAVAM afin de suivre l int gration des polices municipales de m me que la DGA d une autre commune a suivi la mise en r seau des biblioth ques municipales Cette volont de s appuyer sur les talents pr sents dans les services des communes membres renforce les liens entre la communaut et ses composantes et permet d adapter au plus juste les frais de structures communautaires en fonction du rythme des projets La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 sl J 7e 6 Communaut de communes de la r gion de Charny Date de cr ation 1 janvier 1997 Nombre de communes 11 Nombre d habitants communaut et ville centre 4 020 1 729 Ratio ville centre communaut 43 Type AdCF rural sans p le Pr sident Michel Courtois maire de Perreux Maire de la ville centre ric Jublot 2008 1 mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 r alisation au 1 janvier 2009 Forme de la mutualisation gestion unifi e Activit s mutualis es tous les services Une mutualisation rendue n cessaire par un cadre conomique d grad La mutualisation trouve son origine dans un audit financier command peu apr s les lections municipales de 2008 par le pr sident de la communaut Le constat tabli cette occasion mettait en vidence de mauvaises perspectives financi res en raison du d veloppement et de l exercice de nouvelles comp tences s
76. a disposition des communaut s outils li s directement ou non la r forme des collectivit s territoriales L atlas de la mutualisation annex la pr sente tude pourrait tre une base de donn es renfermant les diff rentes pratiques en mati re de mutualisation Les monographies r alis es dans le cadre de l tude ont fourni les premiers l ments permettant de le renseigner les autres communaut s pourront ensuite le compl ter et le mettre jour pour ce qui les concerne Par ailleurs la mesure du degr d int gration ou de mutualisation pourrait tre synth tis e par des ratios dont l esprit s inspirerait de celui propos par les s nateurs Yves D traigne et Jacques M zard et dont il convient d valuer la pertinence et les limites Enfin l entr e en vigueur de la loi de r forme des collectivit s territoriales RCT a pour cons quence une volution significative des textes normatifs relatifs la mutualisation Outre sa dimension essentiellement juridique la r forme comporte son lot d innovations et donc d attentes nouvelles que les visites dans les communaut s ont permis de mesurer Ainsi le sch ma de mutualisation appara t encore impr cis dans son contenu et ses objectifs Quelques grands axes d un mod le de sch ma directeur de la mutualisation sont propos s en annexe de cette tude La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 sJ 1 1 2 D finition de
77. a mutualisation tout en veillant l implication des communes p riph riques En termes de perspectives l approfondissement de la mutualisation est l tude de nouveaux th mes sont envisag s tels que l instruction des permis de construire qui constituerait alors le premier service partag avec les communes p riph riques Toutefois si les relations entre ville centre et communes membres sont satisfaisantes l mergence de tels projets reste difficile Aussi le passage une gestion unifi e n est pas d actualit Afin de cr er du liant avec les communes la pr sidente a choisi de maintenir un cabinet distinct ville et communaut d agglom ration Au del le futur sch ma de mutualisation pr vu par la loi du 16 d cembre 2010 relative la r forme des collectivit s territoriales est attendu comme un outil utile de communication l attention de l ensemble des lus am liorant la transparence du niveau communautaire Il pourrait renfermer un plan d actions de la communaut d taillant les comp tences transf rer et les mutualisations envisageables Il pourrait s agir aussi de dresser le bilan de ce qui a t r alis N anmoins une indication de l volution des effectifs avec des objectifs pourrait tre mal interpr t e hors de son contexte Enfin le fl chage des conseillers communautaires conduira au prochain renouvellement municipal l mergence d une opposition communautaire ce qui fut d j le c
78. abilit la mutualisation m me si ce n est pas le cas De m me la r partition des missions entre l intercommunalit et les communes m rite d tre pr cis e faute de quoi le syndrome de la feuille dans la cour d cole risque de se produire Cette expression utilis e Plaine Commune r sume la situation dans laquelle les agents techniques ne traiteraient pas un probl me pour lequel il ne leur aurait pas clairement t indiqu qu il relevait de leur responsabilit au point que des lignes floues de partage de t ches pourraient susciter des rat s Par exemple une feuille morte dans une cour d cole risque d tre ou de ne pas tre ramass e par les agents communaux ou communautaires en fonction de l endroit o elle est tomb e La mutualisation permet de concilier un renforcement de la coop ration intercommunale avec la pr servation des sp cificit s communales La diversit des contextes dans les diff rentes intercommunalit s ne permet pas de concevoir un mod le unique universellement applicable Toutefois il est possible de mettre en avant des exemples de pratiques innovantes rencontr s dans les monographies r alis es l occasion de la pr sente tude Une territorialisation originale la mise en place de p les de proximit au Grand Toulouse L exemple de la communaut urbaine de Toulouse comporte plusieurs particularit s Sur le plan du calendrier tout d abord la faveur de l alternance
79. affaires immobili res et fonci res Monteur d op rations immobili res N gociateur foncier Le principe est de consid rer comme mutualis e une famille d s lors qu un des m tiers est concern La mutualisation est prise au sens large savoir prestation de services mise disposition ou service commun transfert En reprenant l exemple de la famille de m tiers Affaires juridiques ci dessus si les march s publics sont r alis s par un service des march s commun l ensemble de la famille de m tiers Affaires juridiques sera consid r e comme mutualis e Si le gestionnaire des assurances est aussi mutualis cela ne modifie pas la fa on dont la famille est compt e D s qu une famille est consid r e comme mutualis e il s agit d analyser e si la mutualisation s op re sous la forme d un transfert d un service commun mise disposition de service ou d une simple prestation de services e si la mutualisation s op re de mani re ascendante commune vers communaut ou descendante communaut vers commune e e p rim tre de la mutualisation cette derni re concerne t elle uniquement une commune g n ralement la ville centre et la communaut ou toutes les communes L ensemble de ces informations appliqu es aux trente cinq familles du Guide de m tiers territoriaux permet de construire une vue synth tique de la d marche de mutualisation Cette m thode pr sente l int r t d tre simple
80. aine de la s curit m me s il se limite la gestion du personnel seuls cas CAB et CAVAM selon des modalit s diff rentes le social sant Agglopolys Reims M tropole Rennes M tropole l tat civil et le fun raire aucun cas Ces services de proximit pour le citoyen restent fr quemment le domaine r serv du maire y compris dans l organisation des services et des moyens e La restauration collective ce qui peut surprendre car le partage de tels quipements pourrait dans certains cas s av rer n cessaire Sans surprise une grande majorit des familles du domaine Am nagement et d veloppement sont transf r es ce qui correspond au c ur de m tier des communaut s 16 Dans ce domaine il serait possible de mutualiser le back office logiciels de traitement des demandes d extraits d actes de naissance par exemple Nombre de familles de m tiers ayant au moins un m tier mutualis pour les CA et CU du panel La forme juridique choisie le sens de la mutualisation d pend du domaine concern Cette partie d analyse est aussi limit e aux communaut s d agglom ration et communaut s urbaines du panel hors le de France En examinant uniquement les cas de mutualisation les mises disposition ascendantes et descendantes sont en nombre quasi quivalent quarante et un cas ascendants contre quarante huit descendants En revanche il appara t clairement que le sens de la mutualisation d pen
81. aire d Antibes depuis 1995 2008 Renouvellement de mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2011 Forme de la mutualisation mises disposition de services ascendantes Activit s mutualis es en projet pour les fonctions supports Une int gration communautaire essentiellement structur e autour du d veloppement conomique et du logement bas e sur des transferts de comp tences La CASA emploie aujourd hui 500 agents et couvre des domaines divers tels que e la collecte et le traitement des d chets e le d veloppement conomique e la politique de la ville les transports urbains les enjeux li s au logement et l am nagement de l espace SCoT PLH etc la construction et la gestion d quipements d int r t communautaire tels que les m diath ques et biblioth ques les salles de spectacle ou les piscines La mutualisation de certains services fonctionnels est l tude La cr ation administrative de la communaut a t pilot e par le DGS de la ville centre mais dans la mesure o la CASA se concentrait sur les questions conomiques et de logement il a sembl utile au maire pr sident de conserver deux DGS diff rents Cette configuration devrait tre maintenue l occasion du prochain d part la retraite du DGS de la communaut d agglom ration Des pistes de mutualisation de services fonctionnels seront tudi es dans les domaines suivants ventuellement sous forme
82. aire proximit du DGS mutualis avec les DGS des communes membres la communaut urbaine du Grand Toulouse le DGS de la ville centre a instaur le principe d une rencontre bilat rale annuelle sur le terrain avec chacun de ses coll gues Cette rencontre doit lui permettre de mieux s impr gner des probl matiques des communes composant la communaut urbaine La cr ation des plateformes de services contribue renforcer le lien entre les communes membres et la communaut L approfondissement des liens entre communes membres va au del de la mutualisation stricto sensu qui le plus souvent concerne surtout le bin me ville centre communaut Dans ce prolongement plusieurs collectivit s se sont distingu es par la mise en place de plateformes de services Mais bien souvent ces plateformes apparaissent embryonnaires et n ont d autre objet que d apporter une aide ponctuelle la d cision notamment par le biais de bases de documentation partag es Concr tement elles peuvent prendre la forme d un site intranet accessible l ensemble des communes membres et aliment par la communaut Angers Loire M tropole la plate forme se compose notamment d une aide juridique comprenant l ensemble des actes juridiques ayant pass avec succ s le contr le de l galit Rennes M tropole les plateformes de services mettent essentiellement en relation les communes membres de l agglom ration sans int grer cette derni re
83. ans ressources suffisantes Le transfert de nouvelles comp tences et des ressources financi res correspondantes s est alors impos comme la solution permettant de sortir de cette impasse S agissant d une communaut de communes la mutualisation apparaissait comme le corollaire de ces nouveaux transferts La bonification du coefficient d int gration fiscale CIF a donc constitu la premi re motivation la seconde portant plus sur la rationalisation des structures existantes L objectivit du constat tabli par un cabinet ext rieur a facilit la d cision et la conduite du processus de mutualisation dont les communes ont vu essentiellement l aspect technique et les b n fices financiers qu elles pouvaient en tirer Une gestion unifi e souhaitant prot ger les pr rogatives des communes membres D embl e le choix s est orient vers la gestion unifi e En l absence d organisations syndicales et port e fortement et conjointement par le pr sident et son DGS sa mise en uvre n a pas pos de probl mes malgr des obstacles techniques assez classiques contrairement ceux des autres communes les agents de Charny b n ficiaient d un r gime indemnitaire Seules quelques tensions avec la commmune centre sont apparues le maire n tant pas pr sident de la communaut Ce choix r sulte d un compromis politique historique afin de ne pas marquer l h g monie du bourg centre S il facilite les relations entre les autr
84. arder des effets d aubaine qui pourraient na tre de dispositifs d incitation notamment financi re En revanche le sch ma de mutualisation introduit par la loi RCT aura le m rite de forcer la r flexion sur le sujet en obligeant chaque communaut exprimer ses objectifs et ses ambitions La combinaison d indices et de ratios de mutualisation tels que propos s dans cette tude devrait cette fin et en appui du sch ma permettre aux collectivit s d identifier leurs marges de man uvre en fonction de leur contexte local 38 Voir les checs r currents des tentatives de r forme d ampleur des collectivit s La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O O1 Fiches de pr sentation des communaut s Agglom ration de la r gion de Compi gne 2 Agglopolys Blois 3 Angers Loire M tropole 4 Communaut d agglom ration du Beauvaisis 5 Communaut d agglom ration de la vall e de Montmorency 6 Communaut de communes de la r gion de Charny 7 Clermont Communaut 8 Lamballe Communaut 9 Mulhouse Alsace Agglom ration IO Plaine Commune I Reims M tropole 2 Rennes M tropole B Sophia Antipolis 4 Communaut urbaine de Strasbourg 5 Communaut urbaine de Toulouse IS Valence Agglom ration Z Communaut de communes de Verdun 68 1 Agglom ration de la r gion de Compi gne ARC Date de cr ation 2004 Nombre de communes 15 Nombre
85. as lors du pr c dent mandat Ceci pourrait avoir pour effet de rendre plus difficile les d bats au sein de la communaut mais n aura vraisemblablement aucun impact sur l administration mutualis e preuve que cette derni re est bien install e Au final sur un plan politique la mutualisation Beauvais a t jug e comme apaisante et reposante pour l lu qui n a plus rechercher une information ou une comp tence dans deux administrations distinctes Quand bien m me cette mutualisation serait difficile g rer au niveau administratif doublement des r unions des conseils ou des lus r f rents elle procure une vision plus large aux cadres qui la composent et favorise l mergence de cette troisi me culture Si la mutualisation a pu tre co teuse dans un premier temps la plus grande fluidit dans le circuit de d cision l expertise accrue et certaines synergies en termes de personnel ont d montr l efficacit de ce choix La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 N OI 7O 5 Communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency CAVAM Date de cr ation 1 janvier 2002 Nombre de communes 8 Nombre d habitants communaut et ville centre 102 000 habitants sur l agglom ration absence de ville centre m me si Montmorency continue b n ficier de son influence d ancien chef lieu d arrondissement 4 communes ont une population autour de 20 000
86. as occulter certaines difficult s d homog n isation des proc dures Il convient donc d admettre comme signe de pragmatisme qu aligner l ensemble des proc dures n est pas toujours possible cas de Rennes M tropole o le calendrier du plan de formation est distinct de celui de la ville centre Parfois la troisi me culture est frein e par la crainte exprim e par les lus d un affaiblissement de leurs pr rogatives la probl matique de l urbanisme ou de la direction des finances constitue ce sujet un exemple marquant dans de nombreuses collectivit s En d finitive la troisi me culture se fonde sur des initiatives structurelles et ponctuelles qui renforcent la coh sion d ensemble La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 OI N 50 Le d veloppement d une culture commune implique une homog n isation des proc dures de gestion L harmonisation n cessaire des m thodes proc dures et modes de gestion L harmonisation des m thodes et proc dures se trouve parfois facilit e par le contexte dans lequel s inscrit la mutualisation Tel est le cas lorsque les deux structures poss daient avant la mutualisation des liens plus ou moins troits entre elles L exemple d Angers Loire M tropole o une d l gation de gestion en mati re de ressources humaines existait au b n fice de la ville centre constitue ce propos un exemple clairant ce lien fort historique a contribu
87. aut de communes regroupant les six m mes communes dot e de comp tences minimales et elle m me issue d un district datant de 1964 n exer ant que des comp tences techniques Bien que se connaissant de longue date les communes membres n avaient donc pas l habitude du travail en commun ni a fortiori d un destin commun Reims M tropole a donc v cu ses premi res ann es jusqu en 2009 avec sa propre administration dont l identit s est largement construite de mani re autonome par rapport celle de Reims Ce contexte n a pas facilit la mutualisation cinq ans plus tard Deuxi me d terminant qui pourrait se r v ler encore plus d cisif l avenir les perspectives d volution du p rim tre intercommunal En soi l extension du p rim tre ne constitue pas un obstacle la mutualisation cette derni re n a pas t remise en cause par la fusion au 1 janvier 2010 de la communaut d agglom ration Mulhouse Sud Alsace CAMSA avec deux autres communaut s et l int gration de quatre communes isol es Mais il n est pas exclu que dans d autres cas de fusions les maires des communes non mutualis es parviennent obtenir de la ville centre un d but de d mutualisation notamment travers la cr ation d un poste de DGS sp cifique pour la communaut C est d ailleurs cette menace qui lors de la fusion de janvier 2010 a pes un moment sur Mulhouse l unicit de la fonction tant finalement accept e titr
88. avail en exer ant un r le de charg de mission sur un projet pr cis Ainsi le DGS de l une des communes a suivi la cr ation de la police municipale intercommunale la DGA d une autre a t nomm e r f rent pour la mise en r seau des biblioth ques etc De plus les huit DGS se r unissent chaque mois autour du DGS de la CAVAM ce qui facilite le partage d informations ainsi qu un fonctionnement transversal Cette gouvernance efficace tant sur le plan politique qu administratif s inspire en partie de la volont du pr sident de ne pas consid rer que les communes doivent se d sint resser des comp tences exerc es pleinement ou de mani re mutualis e par la communaut Elle explique sans doute pour partie la r ussite des mutualisations et transferts de secteurs r put s difficilement transposables l chelon communautaire l instruction des permis de construire et la police municipale La cr ation d une police municipale intercommunale Traditionnellement domaine r serv du maire qui dispose de pouvoirs propres de police dans de nombreux secteurs la politique de s curit s exerce l chelon communautaire sans que les maires des communes membres ne se sentent tenus l cart de ce champ de leur mandat Dot e d un conseil local de s curit et de pr vention de la d linquance intercommunal la CAVAM a d cid de d ployer un r seau de vid o protection sur l ensemble du territoire communautaire Entre 2005 e
89. c e En effet pr s de 70 7 des agents se d clarent circonspects au sujet des proc dures de mutualisation des services Le caract re r serv des agents sur la mise en uvre de la mutualisation transparaissait dans les r unions organis es avec les personnels puisque les th matiques relatives aux conditions de travail r gime ARTT cong s r cup rations locaux ou r gime indemnitaire cristallisaient de nombreuses craintes D s que la mutualisation est voqu e les organisations syndicales tant au niveau local que national se montrent particuli rement vigilantes sur le volume d emploi public veillant avant tout ce que celui ci ne se d grade pas Les communications des organisations syndicales s inqui tent d ailleurs de l entr e en vigueur de la loi portant r forme des collectivit s territoriales Cette r ticence montre la n cessit d associer au maximum les agents au processus de mutualisation afin d une part de leur offrir des garanties en termes de discussion notamment par l interm diaire des organisations syndicales et d autre part d viter toute difficult ult rieure en voquant de fa on transparente l ensemble des modes de gestion entre la communaut et ses communes membres D une fa on g n rale la consultation des personnels permet de d mystifier la mutualisation en l expliquant clairement l ensemble des personnels Au final il existe bien un paradoxe de la mutualisation r v l lors d
90. cation ISO 9002 accord e une commune dans ce domaine remonte 1999 De plus des enqu tes de satisfaction ou des outils de d mocratie participative tels que les comptes rendus de mandats permettent de ressentir voire de mesurer avec exactitude la satisfaction des habitants d un territoire cet gard il semble important de distinguer l usager de l habitant en indiquant que mesurer la satisfaction d un usager l gard d un service pr cis s av re par d finition plus facile que mesurer celle d un habitant Ce pr ambule a pour objet de rappeler le caract re al atoire d une mesure de satisfaction des habitants l gard d un service public exerc par une commune une intercommunalit ou un service mutualis Cette limite de notre analyse est de surcro t renforc e par la m connaissance par les citoyens des diff rents chelons administratifs de rares exceptions pr s l chelon communal demeure le point d entr e privil gi pour les citoyens en mati re de service public m me lorsque des comp tences ont t transf r es ou mutualis es Ainsi en cas de probl me relatif la collecte des ordures m nag res les citoyens continuent souvent d interpeller leur maire au lieu du pr sident du groupement m me si la comp tence a t transf r e ce dernier Il est n anmoins envisageable d essayer d identifier si la mutualisation des services municipaux et communautaires s est traduite par un renforcement de l offr
91. cerne 31 agents mut s Plaine Commune depuis Saint Denis et Villetaneuse La mutualisation a conduit la cr ation de six postes un nombre qui aurait sans doute t plus important sans cela Le service mutualis est compos de 52 agents en comptant les 13 d j pr sents l agglom ration Cette mutualisation reposait notamment sur des principes forts e L id e du mieux communautaire mutualiser pour am liorer la qualit des prestations et en proposer de nouvelles aux utilisateurs e La n cessit de faire converger les choix techniques et les mat riels afin de changer d chelle et d atteindre une masse critique suffisante Depuis le milieu des ann es 1980 une prestation de services dans le domaine informatique existait entre Saint Denis et Villetaneuse la gestion financi re et ressources humaines de cette derni re tait en effet assur e par la ville chef lieu d arrondissement prestation qui concernait aussi Plaine Commune depuis sa cr ation De m me jusqu en 1996 Saint Ouen tait le prestataire d Aubervilliers de son c t La Courneuve est membre du Syndicat intercommunal informatique de Bobigny L impulsion a donc t triple politique avec le vice pr sident en charge de la mutualisation technique avec un besoin croissant d extension et de modernisation des syst mes d information et administrative avec le nouveau DSI de la ville de Saint Denis qui a pris ses fonctions en 2007 le tout sous la c
92. cherche permanente de convergence des projets et des orientations strat giques Des donn es historiques et g opolitiques entrent en ligne de compte Avant de s interroger sur la mutualisation comme facteur d int gration communautaire il convient de souligner les carts existants d une communaut l autre dans l appr hension de cette notion Qu ils soient lus de la ville principale ou d une commune p riph rique que la communaut soit r cente ou d j bien ancr e sur le territoire que l intercommunalit ait eu un moteur naturel incarn dans la personne d un lu ou qu elle soit le fruit d un consensus permanent les lus communautaires ne d finissent pas l int gration de la m me mani re La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W W 34 Les donn es g opolitiques de la communaut la structure et l histoire du territoire ne sont pas trang res l appr hension de l int gration par les lus Ainsi la vision de l int gration diff re selon que l on se situe dans un territoire multipolaire ou au contraire domin par une ville centre L anciennet des coop rations intercommunales est galement un facteur important dans le partage d une vision commune du territoire comme dans l exercice coordonn des politiques publiques locales l inverse les rivalit s politiques ou personnelles les oppositions historiques entre une ville centre et sa p riph rie p
93. ci seraient mutualis s avec ceux de la ville centre Il convient de pr ciser que la communaut de communes s est constitu e par r action la pr c dente intercommunalit au p rim tre plus large mais dont les comp tences taient r duites au strict minimum Apr s avoir obtenu la dissolution de cette communaut de communes coquille vide il a donc t d cid d en cr er une nouvelle aux comp tences beaucoup plus tendues le but tant d s le d part de r aliser une int gration maximale On peut donc consid rer que dans ces conditions la mutualisation est consubstantielle l intercommunalit ce qui la rend sans doute irr versible Toulouse la mutualisation faisait galement partie int grante du projet communautaire puisque con ue comme un moyen d viter l mergence d une nouvelle administration lourde et co teuse Au m me titre que la territorialisation mais un niveau diff rent la mutualisation a donc permis de compenser les inconv nients potentiels li s la cr ation d une communaut urbaine D autres communaut s ont initi la mutualisation d s la naissance ou la transformation du groupement C est le cas Beauvais et Pau o certains services fonctionnels services ressources humaines informatiques taient mutualis s d s la cr ation de la communaut d agglom ration en 2000 ce qui a facilit l extension 29 La d mutualisation de la direction des finances princ
94. ciliter la perception d un processus de mutualisation elle a rapidement montr ses limites organigramme parfois en d phasage avec les activit s ma trise imparfaite des effectifs etc L alternance de 2008 a fait suite une campagne au cours de laquelle un ticket maire pr sident distincts avait t clairement affich Sur ces bases l organigramme a ensuite t revu Celui ci s est appuy sur des principes clairs un organigramme unique plac sous la direction de deux nouveaux directeurs g n raux des services une organisation privil giant les m tiers et la mutualisation de tous les services communs dans un souci d efficacit et d conomie quatre DGA sur six sont ainsi mutualis es dont la direction g n rale des services techniques La distinction des DGS qui correspond celle maire pr sident permet la fois de conduire deux projets distincts et d viter qu une collectivit prenne le pas sur l autre C est ainsi un gage de confiance pour les maires des communes p riph riques Une convention ville de Blois Agglopolys encadre l ensemble de cette organisation cette convention qui g n re des flux crois s entre les deux entit s est r vis e semestriellement Une int gration forte mais qui n cessite des espaces de r gulation Le processus a t men en veillant tout particuli rement l int gration des services mutualis s Ainsi une action de formation de longue dur e a concern tous les agents
95. comme dans le sens descendant service d eau potable et dans une moindre mesure par quelques mises disposition de personnel l aussi dans les deux sens S agissant des ressources humaines par exemple le recours aux prestations permet le partage entre un back office commun paye gestion des carri res et des front office s par s Les choix d organisation ont donc d abord t guid s par la perspective du grand territoire m me si des pr occupations purement techniques ont pu galement les inspirer si la direction des finances n est pas mutualis e c est aussi parce que les fiscalit s communale et communautaire diff rent les agents ne sont pas form s et que les outils informatiques ne sont pas les m mes La cr ation de la communaut tant r cente les modalit s de fonctionnement et le positionnement des agents ne sont pas encore stabilis s 75 des agents de l agglom ration sont issus de la ville d autant que le p rim tre de certains transferts de comp tences culture notamment peut ajouter la confusion Limite du mod le la prestation de services peut donner lieu quelques litiges tenant la r partition du plan de charge la qualit du travail ou au co t factur Dans le domaine des ressources humaines en particulier l absence pour l agglom ration d un interlocuteur d di la DRH de la ville ne facilite pas la coop ration En revanche parce qu elle a toujours t envisag e de fa on gl
96. communalit dot e de davantage de comp tences pour obtenir une DGF bonifi e et r tablir la situation financi re Ce combat difficile dans la mesure o il s agissait de substituer une communaut de communes d j existante une structure au p rim tre plus restreint et moins pertinent ainsi par exemple les champs de bataille ne sont pas situ s sur son territoire aboutit finalement le 1 janvier 2002 la dissolution de l ancienne communaut et la cr ation de la nouvelle rassemblant seulement cinq communes mais dot e de comp tences beaucoup plus larges comme le traduit le niveau particuli rement lev du CIF 0 86 Une gestion unifi e entre la ville centre et la communaut au bilan d ores et d j positif Compte tenu de l ambition politique affich e et de l ampleur des comp tences transf r es la mutualisation des services entre la communaut et la ville centre a d embl e t consid r e comme consubstantielle au projet Ce qui n allait pas de soi cette poque fin 2001 l tat du droit tait celui issu de la loi Chev nement qui restait muette sur le r gime des agents communaux exer ant leurs missions dans les services correspondant aux comp tences transf r es la loi d mocratie de proximit qui apporte une r ponse ce manque ne sera vot e qu en f vrier 2002 En s appuyant sur la libert contractuelle des collectivit s la mise en place d une gestion unifi e entre la
97. comp tences pouvant ou devant tre transf r es et ou mutualis es e les comp tences services fonctionnels ou strat giques partager e les comp tences maintenues dans les communes pour une question de subsidiarit Volet financier Le pacte financier et fiscal entre les communes et la communaut d taille les moyens pr vus pour la mise en uvre du projet de territoire sur la dur e du mandat Il peut combiner e une approche par les ressources fiscalit lever et r partir dotations emprunt p r quation e une approche par les charges moyens humains mat riels et financiers n cessaires la r alisation du projet de territoire r partir entre les communes et la communaut Volet administratif e Une fois d finies les orientations strat giques et arr t s les moyens mobiliser et r partir le sch ma de mutualisation se d cline en modes op ratoires e Services administratifs propres communs mutualis s e Autres formes de coop ration de niveau infracommunautaire souples telles que conf rence de DGS ou formalis es telles qu ententes e Modes de gestion r gie d l gations march s partenariat public priv satellites Le sch ma de mutualisation peut tre l occasion d adapter les organigrammes la r alisation des objectifs fix s Pour les services mutualis s une charte de la mutualisation peut tre labor e d finissant de fa on d taill e
98. conditions de travail a ainsi permis de fid liser les agents La question des commissions administratives paritaires communes Les commissions administratives paritaires CAP ont pour objet le traitement des situations statutaires individuelles relatives aux personnels avancements promotions mobilit ou mesures disciplinaires Deux textes la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale et la loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 relative aux libert s et responsabilit s locales ont donn la facult la communaut et une ou plusieurs de ses communes membres d instaurer un comit technique paritaire En revanche la loi du 16 d cembre 2010 portant r forme des collectivit s territoriales n a pas conduit l instauration de CAP communes et ce malgr les d bats parlementaires sur cette probl matique Avec l interaction de plusieurs CAP certaines structures vivent une situation difficile Beauvais ou Rennes par exemple les agents ville d pendent de la CAP ville tandis que les agents de la communaut d agglom ration sont g r s par le centre d partemental de gestion CDG De ce fait au sein d un service mutualis la carri re de deux agents peut voluer de fa on distincte alors qu ils ex cutent les m mes t ches Bien entendu les r gles statutaires restent identiques mais l organisation par la structure ville de sa propre CAP procure cette de
99. ctualisation peuvent aussi faire l objet d un suivi des lus communaut urbaine de Strasbourg Grand Toulouse CAVAM communaut d agglom ration du Beauvaisis Rennes M tropole Agglom ration de la r gion de Compi gne La forme de la mutualisation est videmment essentielle Les mutualisations ascendantes sont en g n ral moins souhaitables car elles pr tent plus facilement le flanc au reproche de mainmise de la ville centre sur la communaut A contrario les mutualisations descendantes vont davantage dans le sens d une pr minence de l intercommunalit Quelles que soient les solutions organisationnelles retenues il est tr s difficile de d sarmer les craintes Seule l exemplarit des comportements est susceptible d y parvenir et donc d viter notamment la constitution de r seaux parall les au sein de l administration exemplarit des lus des agents en g n ral et des cadres de direction en particulier cette condition la confiance peut tre vite acquise aujourd hui Mulhouse Alsace Agglom ration personne n a l id e de r clamer deux DGS L unicit de cette fonction mise en place titre provisoire a convaincu en moins d un an un niveau plus politique la pr servation des identit s peut passer par la dissociation des d l gations notamment pour la gestion du personnel l adjoint au personnel la ville n est pas le vice pr sident charg du personnel la communaut ce
100. d mener et dont les avantages attendus ne se manifestent pas en g n ral imm diatement Sans surprise on constate donc que la d marche est souvent initi e en d but de mandat surtout lorsque le maire de la ville centre est aussi pr sident de la communaut Non seulement pour les raisons voqu es ci dessus qui tiennent surtout la volont de se laisser le temps du mandat pour initier conduire et consolider le projet mais aussi parce que le maire poss de alors une l gitimit politique tr s forte qui pourrait s effriter par la suite lui permettant d imposer une mutualisation dont les maires des communes p riph riques peuvent se m fier C est le cas Reims o d s 2008 la nouvelle maire pr sidente a choisi de mutualiser les services de la ville avec ceux de la communaut d agglom ration et ce malgr les r ticences des autres communes tr s attach es l ind pendance de Reims M tropole Dans de nombreux cas Rennes Valence Reims Pau la mutualisation fut mise en uvre au cours d un premier mandat parfois apr s une alternance ce qui traduit l enjeu politique fort qui lui est associ Ce souci de se donner du temps ou au contraire d avancer vite n est videmment pas celui des pr sidents de communaut en place depuis plusieurs mandats La d cision de mutualiser ob it alors d autres pr occupations et peut donc tre d connect e des ch ances lectorales De fa on g n rale on cons
101. d du domaine concern Sens de la mutualisation en fonction des domaines du Guide des m tiers territoriaux du CNFPT 2010 35 30 25 20 15 10 n O L Pilotage management et Politiques publiques Interventions techniques Animation et services S curit gestion des ressources d am nagement et de 8 familles la population 2 familles 7 familles d veloppement 12 familles 6 familles Domaine des familles de m tiers M Ascendant M Descendant Lecture Dans le domaine Interventions techniques vingt deux familles de m tiers ont fait l objet d une mutualisation au sein du panel Treize l ont t par des mises disposition ascendantes et neuf par des mises disposition descendantes Les tendances suivantes se d gagent e Des mutualisations descendantes pour le domaine Pilotage management et gestion des ressources Les services fonctionnels sont en effet plus naturellement mutualis s au niveau de la communaut e Des mutualisations ascendantes pour les domaines plus techniques Interventions techniques et Animation et services la population Ceci peut s expliquer par le fait que dans ces domaines v hicules espaces verts patrimoine la majorit de l activit se fait pour la ville centre Il para t logique que les agents soient alors rattach s la collectivit pour laquelle l essentiel des t ches est effectu Le cas des services communs Certaines collectivit s
102. d habitants communaut et ville centre 73 975 41 714 Ratio ville centre communaut 56 Type AdCF urbain int gr Pr sident Philippe Marini s nateur de l Oise Maire de la ville centre Philippe Marini 2008 renouvellement du mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation premier projet 2005 second projet 2010 Forme de la mutualisation mutualisations ascendante et descendante avec la ville centre Activit s mutualis es instruction des autorisations d urbanisme bureau d tudes voirie service des march s publics informatique SIG Une exp rience d j ancienne qui a int gr les communes p riph riques d s l origine La premi re d marche de mutualisation lanc e d s 2005 a conduit cr er notamment par le transfert de personnels de la ville trois services communautaires mis disposition des communes selon les besoins un service du droit des sols instruction des permis de construire un service des march s et un bureau d tudes voirie Pour certains de ces services l une des pr occupations de ces services est de r pondre au bon niveau de besoins des communes Pour ce faire des r unions techniques annuelles sont organis es pour la plupart directement dans les communes entre ces services et les communes Afin de poursuivre cette d marche et d adapter les r ponses aux besoins une r flexion est en cours pour la mise en place d une enqu te de satisfaction D aut
103. de moindre taille communaut s de communes en milieu rural ont galement engag de nombreuses mutualisations comme par exemple le partage d un secr taire de mairie ou de moyens techniques particuliers Les d marches abouties faisant cependant rarement l objet de communication par ces communaut s leur int gration au panel a t plus difficile Ceci constitue donc une des limites de l tude limite que l laboration d un atlas de la mutualisation viserait d passer pour l avenir R partition de la population totale des communaut s du panel CA et CU Nombre de communaut s lt 5000 lt 50 000 lt 100 000 lt 250 000 lt 400 000 Plus Population totale de la communaut Source recensement Insee 2007 Le panel permet de couvrir des tailles tr s diff rentes dont 15 des communaut s de plus de 100 000 habitants et un tiers des communaut s de plus de 250 000 habitants II est ainsi possible pour ces strates de communaut s d avoir une vue repr sentative des tendances IE Selon la typologie des communaut s utilis e par l AdCF le panel se r partit comme suit e Urbain int gr pour quinze cas e Ville centre avec banlieue Grand Toulouse e Banlieue sans ville centre Plaine Commune CAVAM CASA e Rural sans p le CCRC 15 Portrait des intercommunalit s rurales p rim tres comp tences et actions d cembre 2009 AdCF Observatoire de l intercommunalit La mutualisation des se
104. de quatre sept sur les sept familles de m tiers Au vu du panel trois facteurs semblent favorables cette configuration e Un territoire adapt pr sence d une ville centre ou territoire d une communaut de communes e Un quilibre politique trouv entre la ville centre et les communes p riph riques Il faut souligner qu aucun des cas de pilotage int gr ne couvre un p rim tre de mutualisation comprenant les communes p riph riques e Une impulsion politique forte qui peut aussi se retrouver dans le cas d un maire et d un pr sident diff rents Agglopolys La mutualisation coop ration technique Ce second type se d duit du calcul par territoire de l indice d int gration dans le domaine Interventions techniques Indice d int gration de chaque communaut du panel pour le domaine Interventions techniques 8 E Transfert W Mutualisation M Prestation de services Ce graphique r v le des choix de coop ration diff rents e Fort partage technique avec des services communs ou des prestations de services exemple Agglopolys Plaine Commune Reims M tropole e Partage technique pratiquement limit aux transferts de comp tences exemple Mulhouse La coop ration technique appara t moins int gratrice nul besoin de partager des proc dures ou une culture communes l objectif est uniquement la r ponse un besoin technique
105. dent de la communaut Compte tenu des conditions favorables qui ont entour la mise en place de la mutualisation importants transferts de comp tences et maire galement pr sident d s la cr ation de la communaut de nombreux cueils classiques dans de tels projets r partition des plans de charge de travail harmonisation des proc dures diff rences de cultures ont pu tre vit s De m me aucune r sistance au changement n a t identifi e au sein du personnel celui ci ayant pleinement mesur l int r t d int grer une structure plus large Il est vrai aussi que pour les agents la mutualisation n entra nait aucun changement dans la vie courante ce qui explique l absence de concertation durant la phase de pr paration du projet La mise en uvre a cependant mis en vidence la charge suppl mentaire induite pour les cadres Pour entretenir la motivation la direction a donc souhait apport des am liorations dans trois domaines la r novation du plan de formation l harmonisation du r gime indemnitaire et l am lioration des d roulements de carri re Au bilan la mutualisation a surtout permis la r alisation d conomies chiffr es 560 000 euros par an l am lioration du fonctionnement manag rial d cisions plus directes et l augmentation de la motivation des agents Elle devra maintenant relever le d fi de l largissement du p rim tre communautaire La mutualisation des services un enjeu d int gra
106. des m tiers Aussi cette m thode a une r elle utilit en fournissant un cadre d analyse adapt aux donn es disponibles aujourd hui et en jetant les bases de m thodes d taill es pour demain La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O 1 2 2 Panel des communaut s tudi es Afin de r pondre aux questions pos es ne vingtaine de monographies a t r alis Quinze l ont t par des tudes d taill es et cinq au travers d entretiens t l phoniques ou cibl s Les tudes d taill es impliquaient une rencontre in situ avec plusieurs acteurs des lus le ou les directeurs g n raux des services DGS et des directeurs g n raux adjoints DGA de services mutualis s Dans certains cas le pr sident de la communaut nous a fourni un clairage sur son ambition initiale Caroline Cayeux la CAB Beauvais Michel Courtois la communaut de communes de la r gion de Charny Lo c Cauret Lamballe Communaut Daniel Delaveau Rennes M tropole Dans quelques cas galement des communes autres que la ville centre ont t associ es et des entretiens cibl s ont permis de r aliser un focus sur des sujets sp cifiques propres la communaut compl tant ainsi les tudes d taill es En lien avec la probl matique g n rale de l tude le crit re de choix privil gi du panel a t la maturit de la d marche de mutualisation ind pendamment de consid rations
107. dministration plus forte et plus incisive la communaut d agglom ration du Beauvaisis Caroline Cayeux la maire pr sidente consid re cette nouvelle relation comme un facteur de confort En effet elle a pu trouver au c ur de l administration mutualis e un correspondant unique comp tent poss dant la connaissance et les comp tences requises pour appliquer au mieux les politiques publiques En ce sens la relation lu administration semble gagner en coh rence 36 Sondage r alis aupr s d un chantillon repr sentatif de 740 agents communautaires et publi par la Mutuelle nationale territoriale en octobre 2010 37 Plus pr cis ment 39 4 pensent que la mutualisation ne va ni am liorer ni d grader les conditions de travail et 28 9 d clarent ne pas savoir Du c t de l administration sauf dans l hypoth se o l ex cutif serait commun l agent devra rendre compte deux autorit s distinctes selon qu il intervient sur un champ de comp tence municipal ou communautaire Dans ce prolongement la coexistence de deux structures et d une administration mutualis e contribue la multiplication des r unions conseils municipaux et communautaires r unions de bureau ou th matiques Cette volution alourdit le fonctionnement d ensemble et s av re pour un DGS mutualis d autant plus sensible lorsque celui ci aura rendre compte un maire et un pr sident distincts Bien entendu ces relations varient en fonct
108. e omunaut emm nes ascendante descendante L 5211 4 2 CGCT dans la famille Date de mutualisation L atlas du projet reprend l tat du dernier projet Total familles mutualis es Pilotage management et gestion des ressources Direction g n rale Affaires g n rales Crit res d analyse Affaires juridiques Finances et contr le de gestion Ressources humaines Syst mes d information et TIC Communication Politiques publiques d am nagement et de d veloppement D veloppement Environnement Urbanisme et am nagement Transports et d placements Formation professionnelle Habitat et logement Intervention techniques Entretien et services g n raux V hicules Infrastructures et r seaux Liste des familles du Guide des m tiers Esi e A e pass ver territoriaux class s par domaine Patrimoine b ti Propret et d chets Eau et assainissement Animation et services la population ducation et animation Restauration collective Sant Laboratoires Population et fun raire Services culturels Arts et techniques du spectacle Biblioth ques et centres documentaires Enseignements artistiques tablissements et services patrimoniaux Sports Pr vention et s curit Incendie et secours Pour chaque famille le remplissage du formulaire se fait comme suit e Si aucun des m tiers du service n est mutualis aucune croix n est inscrire e Si l un des m tiers est mutualis
109. e correspondants de la communaut d agglom ration dans la mesure o cette derni re n a pas encore territorialis son action Dans ce prolongement une charte du management destin e l ensemble des cadres a pour objet de faire partager les valeurs communes l ensemble des collectivit s f d r es en charge des fonctions de management Cette charte doit tre d clin e aux cat gories B et C Par ailleurs il est noter que si la mutualisation am ne une n cessaire simplification des proc dures il n en demeure pas moins qu elle induit au niveau administratif une plus grande disponibilit sp cificit mulhousienne la DG est ainsi amen e rendre compte deux autorit s le maire de la ville centre et le pr sident de la communaut d agglom ration Pour autant cette dualit au del de la charge de travail suppl mentaire pour les agents permet un enrichissement du travail et une meilleure connaissance du territoire Par ailleurs les communes autres que la ville centre et non concern es par la mutualisation peuvent b n ficier de l expertise de la communaut d agglom ration Une mutualisation particuli rement aboutie Il appara t que la mutualisation Mulhouse semble achev e Une mutualisation par transfert d agents puis mise disposition descendante n est pas envisag e car elle pourrait tre assimil e une prise en main par la communaut de la gestion RH de la ville centre Au del il
110. e cas pr cis la mutualisation peut donc tre consid r e comme l un des facteurs d am lioration de l efficacit des politiques municipales de pr vention de la d linquance D autre part comme voqu pr c demment par un effet multiplicateur le mieux communautaire s est traduit par la capacit des communes d acc der des niveaux de mat riels impossibles financer sur leurs budgets propres tels que des moyens cons quents de vid o protection communautaire Strasbourg une logique de services partag s au service du citoyen La CUS exp rimente le d veloppement de services partag s con us comme une alternative aux transferts de comp tences les maires souhaitent faire une pause dans les transferts et la m tropole et comme une r ponse l attente de proximit Conduit par un groupe de travail d di le projet a identifi quatre grand axes de d veloppement la r activit et la territorialisation la mutualisation d outils fonctionnels l expertise bo te outils et gestion partag e de services communaux gestion des enseignants des coles de musique par exemple Aujourd hui dix projets sont en phase active et quatre en cours de mise en place Au titre de l objectif r activit territorialisation le principe consiste pour certaines comp tences r fection des voies communautaires d gradations sur le mobilier urbain permettre aux communes volontaires d intervenir si la
111. e centre Si l existence d une ville centre est d j un premier d terminant c est surtout le poids de celle ci qui influe sur le projet de mutualisation Ce poids se mesure d abord d mographiquement puis politiquement travers la r partition des si ges au conseil communautaire Les craintes des communes p riph riques sont naturellement d autant plus vives que le poids de la ville centre est fort En termes de population Reims repr sente ainsi 85 de l agglom ration L enjeu est donc de d sarmer ces craintes sans d naturer le projet A contrario une ville centre insuffisamment puissante peut constituer un obstacle au d veloppement de l intercommunalit pesant moins de 40 de son agglom ration Grenoble peine jouer le r le de locomotive qui incombe normalement la ville centre Poids de la ville centre Poids de la ville centre population d l gu s communautaires Done Communaut d agglom ration du Beauvaisis o o AO ki Communaut d agglom ration de r la Vall e de Montmorency Pas de ville centre Communaut de communes de o o arego AE ENAN ERA Ciia aika Agglom ration de la r gion de Compi gne o o Compi gne 56 14 hu un ii De Ne M he Communaut d agglom ration de Pau Pyr n es Pau La nature du ticket maire pr sident l unicit des fonctions apparaissant en g n ral favorable La dissociation semble presque toujours tre un frein voire un obstacle une mutualisat
112. e communes de la r gion de Charny montre aussi qu il est possible d engager en cours de mandat une fusion totale des services sur tout le territoire de la communaut sous forme de gestion unifi e l chelle de la communaut Ces exemples tendent donc montrer que l histoire du territoire est bien d terminante dans les choix op r s pour conduire et faire fonctionner la mutualisation Un m me objectif peut donc exiger des strat gies distinctes voire en apparence oppos es C est bien le terrain qui pour une large part commande m me si intuitivement en tout cas il appara t pertinent de consolider le plus t t possible la mutualisation b La structuration de la communaut autour ou non d une ville centre A priori l tendue du p rim tre intercommunal peut appara tre comme secondaire La gestion unifi e fonctionne ainsi au sein de la communaut de communes de la r gion de Charny 11 communes 4 000 habitants comme au sein de la communaut urbaine de Strasbourg 28 communes 467 000 habitants Ce constat est plut t encourageant dans la perspective des fusions de communaut s comme le montre l exemple de Mulhouse En revanche le type dont rel ve la communaut semble plus d terminant Les communaut s multipolaires sans ville centre notamment en le de France CAVAM Plaine Commune en sont souvent r duites des coop rations techniques La mutualisation de services fonctionnels para t diffic
113. e de familles de m tiers ayant au moins un m tier mutualis dans le domaine Pilotage UM L analyse par territoire les trois types de mutualisation existants L objet de cette analyse n est pas de comparer les exp riences entre elles Il s agit partir des d marches r alis es de d gager les principaux types de mutualisation Pour ce faire la m thode consiste calculer pour chacun des cinq domaines identifi s par le Guide des m tiers territoriaux l indice d int gration selon la m thode explicit e dans l encadr page 18 Pour m moire cet indice additionne prestations de services services partag s et transferts afin d identifier quatre types de mutualisation e Le type pilotage int gr mutualisation dominante pilotage et gestion e Le type coop ration technique partage de personnels techniques e Le type structure int gr e qui regroupe les types pilotage int gr et coop ration technique e Les types en devenir notamment services culturels et services la population qui peuvent se combiner avec les types pr c dents La mutualisation pilotage int gr Cette cat gorie se d duit de l analyse du domaine Pilotage management et gestion des ressources du Guide des m tiers territoriaux Ces fonctions concernent la gestion quotidienne de la communaut ressources humaines etc Le calcul de l indice d int gration par territoire dans ce domaine montre des dispari
114. e de services exemple renforcement de l offre petite enfance Lamballe Communaut am lioration de l entretien des espaces verts Plaine Commune etc ou par une d gradation du service public On peut avancer que la mutualisation contribue au renforcement du service public local notamment en permettant aux citoyens de communes faiblement peupl es d acc der des quipements que leur municipalit n aurait pas eu la possibilit de financer seule Dans cette optique la communaut d agglom ration de Clermont Ferrand a pris la d cision d implanter dans chaque commune quelle que soit sa taille un quipement d int r t communautaire vocation culturelle dont le fonctionnement repose sur des agents mutualis s Afin de l gitimer une d marche d int gration communautaire bas e sur la mutualisation les lus doivent donc s appuyer sur l argument d une am lioration de la qualit du service rendu la population malgr le caract re subjectif de cette notion Dans la mesure o la motivation des agents constitue l un des param tres de la qualit du service une enqu te de satisfaction a t organis e Lamballe Communaut aupr s des agents qui dans leur grande majorit ont bien v cu le processus m me si certains agents de la ville centre ont toutefois le sentiment d avoir t absorb s par la communaut I Les principaux cueils viter la crainte de l loignement et de la lourdeur administrative La m
115. e provisoire Un an plus tard la mutualisation ayant donn satisfaction aux plus sceptiques plus personne n avait l id e de remettre en question l organisation provisoire Et la mutualisation a sans aucun doute facilit l int gration de nouvelles communes videmment ce constat positif ne doit pas masquer les situations plus difficiles dans la mesure o Mulhouse dispose d un poids d mographique pr pond rant dans la communaut la fusion n a pas fondamentalement d plac le centre de gravit de l agglom ration Mais d autres cas de fusions pourraient se r v ler plus complexes comme Valence La perspective de fusion entre Valence Agglo Sud Rh ne Alpes Valence Agglo la communaut de communes de Bourg de P age et la communaut d agglom ration du Pays de Romans est l une des raisons du faible degr de mutualisation au sein de Valence Agglo l id e tant de ne pas hypoth quer l avenir Au del de la dialectique largissement approfondissement la d marche retenue est surtout dans tous les cas guid e par le pragmatisme Troisi me d terminant historique la concomitance ou non entre la cr ation de l intercommunalit et la mise en place de la mutualisation Dans certains cas la mutualisation s est d embl e trouv e au c ur du projet intercommunal Verdun notamment il avait t annonc en amont de la cr ation de la communaut de communes 1 janvier 2002 que les services de celle
116. e proximit sans cr er un co teux r seau Agglo sp cifique la cr ation de guichets communs entre l agglom ration et les communes est galement envisag e Cette pr occupation a donc influenc la constitution de l organigramme des services communautaires et les formes de mutualisation retenues d autant que par ailleurs il semblait pertinent de permettre d abord la nouvelle agglom ration de se forger sa propre identit sur la base d une administration propre puis au nouveau maire de Valence de conforter en d but de mandat et dans un contexte d alternance la mise en uvre de son programme au sein de l administration municipale et enfin de ne pas marquer dans l organisation la domination de la ville centre Sans compter qu une pr c dente tentative de mutualisation des DGS entre Valence et Valence Major qui n avait pas abouti en raison de l opposition des maires des autres communes n incitait pas renouveler l exp rience Le choix pragmatique des prestations de services De fait la mutualisation est r duite sa plus simple expression puisque seul le service informatique rattach la ville est mis disposition de VASRA Cette mutualisation limit e des services est compens e par de nombreuses conventions de prestations de services dans le sens ascendant ressources humaines entretien m nager des b timents travaux sur b timents garage et carburant direction environnement courrier logistique Cucs
117. e sa mise en uvre puisque le principe de rationalisation et d homog n isation recueille l adh sion des agents tandis que le projet de mutualisation les rend attentistes voire dubitatifs lorsqu il touche leurs conditions de travail Aussi les difficult s de la mutualisation sont multiples Soumise deux autorit s distinctes les agents provenant d origines vari es l administration mutualis e requiert des espaces de r gulation et des actions visant faire merger une culture commune I Une r gulation n cessaire des circuits de d cision et de la gestion quotidienne Une relation renouvel e entre les lus et l administration La mutualisation constitue une opportunit pour revisiter la relation entre lus et agents En effet les modes de fonctionnement de la ville centre et de la communaut diff rent bien souvent et la mani re de travailler des agents avec les lus varie sensiblement d une communaut l autre G n ralement les vice pr sidents sont des maires aux cultures et pratiques diff rentes et ne constituant pas l quipe du pr sident la diff rence des adjoints pour un maire d o une exigence de dialogue et de concertation beaucoup plus forte qu au sein de la ville Ces diff rences potentiellement d favorables la mutualisation n cessitent un effort d adaptation des agents et notamment des cadres L instauration d une administration mutualis e permet l ex cutif de s appuyer sur une a
118. ee Sommaire Remerciements ditorial I La mutualisation entre s curit juridique et mod lisation pratique 1 1 La s curisation et l volution du cadre juridique 1 1 1 Contexte et probl matique de la mutualisation 1 1 2 D finition de la mutualisation 1 2 L apparition de plusieurs types de mutualisation 1 2 1 Les crit res d analyse permettant une classification 1 2 2 Panel des communaut s tudi es 1 2 3 Trois cat gories de territoires pour trois types de mutualisation Il La mutualisation facteur d int gration territoriale et humaine 2 1 Le renforcement des liens entre communes et communaut 2 1 1 L insuffisance de la mesure du renforcement par le biais de coefficients objectifs 2 1 2 l influence du contexte local sur le degr de mutualisation le r le des lus 2 2 Le renforcement des liens entre quipes techniques et entre administration et usagers 2 2 1 Les cons quences manag riales ou l mergence d une troisi me culture 2 2 2 La mutualisation facteur de qualit du service rendu aux habitants Conclusion Fiches de pr sentation des communaut s Annexes n o o AA 14 14 20 23 33 33 33 42 52 60 65 67 105 La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W Remerciements Cette tude a t r alis e la demande de l Assembl e des Communaut s de France AdCF et de l Institut national
119. el de la ville centre c est tout simplement parce que l on sait qu un tel projet se heurterait l opposition cat gorique des maires des communes p riph riques Pour s en tenir notre panel la communaut de communes de la r gion de Charny est la seule exception voir la fiche la mutualisation lanc e l initiative du pr sident pour des raisons essentiellement financi res a t r alis e sans r elle participation des communes membres Une telle d marche n est sans doute que difficilement reproductible en tout cas dans une communaut de taille plus importante Au sein de la communaut urbaine de Strasbourg certaines communes se sont dites int ress es par la possibilit de rejoindre la gestion unifi e mais cette ventuelle extension qui ne concernerait qu une partie d entre elles n en est qu au stade des tudes pr liminaires Toujours la CUS il est par ailleurs envisag de confier aux DGS des communes l autorit fonctionnelle des services communautaires sur leur territoire Ces diff rentes formules facilitent l int gration en confortant le positionnement de chaque acteur Un deuxi me niveau consiste tirer partie de la mutualisation pour am liorer le service rendu aux communes non mutualis es la mutualisation se traduisant toujours par une hausse du niveau d expertise des services en particulier dans le domaine juridique En g n ral cette expertise est mise de mani re informelle et gracieuse la
120. ement de l intercommunalit et la sauvegarde des pr rogatives des maires La mutualisation garantit elle effectivement une meilleure int gration des orientations strat giques et des politiques de la communaut et de ses communes I La n cessaire d finition de la notion d int gration communautaire Une notion essentiellement subjective Int gration et subsidiarit L int gration communautaire appara t comme une notion essentiellement subjective et la question de la subsidiarit est souvent voqu e Il s agit de d finir le niveau le plus pertinent pour exercer telles ou telles comp tences en fonction des moyens disponibles de la convergence ou de la compl mentarit des orientations politiques de la conciliation entre l exigence croissante d expertise la probl matique des conomies d chelle et le souci de proximit Par exemple s il appara t indispensable de maintenir un lien de proximit avec les usagers des services publics caisses des coles tat civil la complexit croissante des normes applicables aux collectivit s march s publics s curit environnement motive la constitution de p les d expertise mutualis s Quel est le bon niveau d int gration O faut il placer le curseur La d finition des comp tences transf rer l intercommunalit la d cision de mutualiser les moyens et les services voire de constituer une administration unique sont autant d axes de travail inscrire dans une re
121. ent du projet de mutualisation 2004 Forme de la mutualisation mise disposition de services ascendante qui se rapproche dans les faits d une prestation de services Conventions de mutualisation avec 16 communes Activit s mutualis es missions techniques voiries d int r t communautaire assainissement patrimoine b ti communautaire f tes et manifestations Un territoire marqu par un fait intercommunal en cours d affirmation Avec un total de 281 000 habitants la population de Clermont Co r side environ pour moiti 141 000 habitants dans la ville centre La communaut d agglom ration regroupe vingt et une communes et a pris le relais en d cembre 1999 d une communaut de communes COMAC Son pr sident est le s nateur maire de la ville centre Deux DGS diff rents sont en poste Clermont Ferrand et Clermont Communaut 550 agents travaillent Clermont Communaut et 2 500 environ la ville centre Le DGS de l agglom ration r unit chaque trimestre ses homologues des communes membres et anime un groupe de travail relatif l am lioration du dispositif de mutualisation a t confi e un cadre A de la fili re technique Le groupe de travail d di la mutualisation doit rendre sa copie en juin 2011 Aucune demande politique forte en faveur d une extension de la mutualisation n est encore ressentie au point de risquer de laisser passer quelques opportunit s Une mutualisation de certaines fo
122. ersonnel annexes en 2010 60 de la totalit des frais de personnel taient ainsi la charge de la CUS Les cl s de r partition sont galement appliqu es aux frais d administration g n rale les d penses d quipement informatique faisant l objet d un calcul sp cifique La mutualisation un processus aujourd hui largement int gr Apr s plusieurs d cennies de fonctionnement les effets b n fiques de la gestion unifi e sur le fonctionnement des services sont incontestables cette organisation a notamment permis l enrichissement crois des comp tences de d veloppement et de proximit l largissement des fonctions de conseil aupr s de toutes les communes sur des comp tences rest es municipales et l affirmation d une administration territoriale comme outil de d veloppement local La question de la culture de la collectivit ne se pose plus Strasbourg En revanche il convient d tre encore vigilant pour viter les effets pervers potentiels notamment ceux li s la pesanteur due l effet taille et au poids des proc dures la surcharge de travail de certains agents et la tentation de la surqualit Par ailleurs hors du champ des comp tences transf r es la CUS plusieurs domaines font l objet de prestations de cette derni re vers tout ou partie des communes membres Ces prestations font ou non l objet de conventions et sont instruction des permis de construire SIG ou non gratuites Dans
123. es communes et la communaut il n est cependant pas sans inconv nients sur les rapports entre cette derni re et Charny Le passage en gestion unifi e a augment significativement le nombre d agents communautaires de dix cinquante deux si l organigramme traduit bien une gestion unifi e sur l ensemble de la communaut des am nagements organisationnels se sont impos s afin de faciliter l acceptation du projet par tous les acteurs politiques et administratifs D un point de vue politique au del de la simple mutualisation il a notamment t d cid de laisser aux maires le choix et le suivi des travaux r alis s sur le territoire de leur commune il n y a pas de DGST communautaire En outre le DGS de la communaut ne traite pas des dossiers communaux Enfin dans la pratique chaque commune conserve ses quipes m me si celles ci s habituent peu peu la mutualisation dont elles mesurent tous les avantages pour leur travail quotidien C est le cas des quipes techniques mais aussi des secr taires de mairie l adh sion de ces derni res au nouveau fonctionnement induit par la mutualisation est de plus en plus forte ce qui n avait rien d vident au d part du fait de leur positionnement particulier aupr s du maire Aujourd hui apr s appel au volontariat toutes les secr taires sont aussi en charge d un domaine RH finances au profit de la communaut Cette organisation exige une grande rigueur dans la r parti
124. es communs sont contractualis s et peuvent faire l objet de refacturation des communes entre elles Les plateformes sont anim es par les DGS des communes p riph riques et leur coordination assur e par le charg de mission plac aupr s du DGS de Rennes M tropole Pour permettre une meilleure gouvernance m tropolitaine la volont est de renforcer le dialogue entre la m tropole et les coop rations infram tropolitaines Il s agit donc de faire converger la d marche de plateforme des services avec la dynamique des coop rations pr existantes syndicats intercommunaux quipements mutualis s ou CIAS rassemblant plusieurs communes de l agglom ration pour faire en sorte que la plateforme s appuie sur ces coop rations pr existantes Il pourrait tre envisag de conditionner certaines aides financi res vers es aux communes au fait qu elles s organisent plusieurs Mise en uvre sur un territoire d j tr s int gr la mutualisation est porteuse d autres ambitions que l int gration Le message politique porteur de la mutualisation ne comportait pas d ambition int gratrice Les services devant s adapter la nouvelle situation des finances publiques il s agit de red finir les priorit s et d optimiser les m thodes de travail pour d gager des marges de man uvre La mutualisation est vue comme une tape avant la cr ation d une administration commune d passant les logiques de services et de pouvoirs et travaillant au
125. es de mutualisation L analyse est rendue difficile par la diversit des exp riences les formes les degr s et th mes choisis varient ne s agit pas de classer entre elles les exp riences men es ce qui serait inutile et ne repr senterait rien de significatif Par le pass les incertitudes juridiques et la jeunesse du d veloppement intercommunal ont pu justifier la d cision de ne pas mutualiser En revanche tablir une photographie des exp riences men es par ces communaut s pionni res est utile Une telle photographie permet d identifier les processus et organisations afin de d gager les exp riences ayant permis int gration et efficacit ou celles s tant r v l es inutiles ou sources d inefficacit Deux angles d tude ont t retenus e Un premier angle transversal plusieurs communaut s s int resse la date de lancement ainsi qu aux formes degr s p rim tres ou th mes choisis Ceci a permis de d gager les principales tendances communes tous les projets de mutualisation quels choix ont t faits entre mutualisation ascendante ou descendante Quels th mes sont le plus fr quemment choisis e Un second angle par territoire consiste recenser pour une communaut les th mes mutualis s Ce processus vise identifier une typologie des mutualisations ainsi que les relations ventuelles entre types de communaut s et types de mutualisation La m thode a consist recourir une di
126. es r unions communes entre cadres et directeur g n ral ou les comit s de direction uniques pratiqu s dans la plupart des grandes collectivit s contribuent pr ciser l ensemble des proc dures et permettent de confronter les diff rentes expertises afin de d gager des d cisions et solutions consensuelles Une r union annuelle de bilan de fonctionnement permet aussi d engager un cycle d am lioration Valence Agglom ration organise ce type de r unions avec les services concern s Ces r unions offrent un double apport outre l am lioration du fonctionnement de l administration mutualis e elles permettent d changer entre cadres et favorisent la connaissance de la culture de l autre structure cf infra L mergence progressive d une culture commune page 57 L volution des modes de management Les agents de direction ou les cadres interm diaires se heurtent de multiples difficult s qui complexifient quotidiennement la gestion de leurs quipes Ils peuvent en effet tre per us comme des ex ville ou ex communaut et doivent adapter leur management l ensemble des agents composant leur structure Le positionnement peut ainsi s av rer d licat non pas en termes de relations humaines mais en termes de gestion quotidienne lorsque proc dures m thodes et culture diff rent entre le cadre et ses agents L galit de traitement entre les personnels d origines diff rentes passe notamment par l harmonisat
127. et rapide en g n ral l analyse d un organigramme suffit Son principal inconv nient est de parfois surestimer ou sous estimer le nombre de m tiers mutualis s du fait du regroupement des m tiers par famille IE Un outil partag et ouvert Le principe de base de l atlas serait d tre terme un outil d information partag de type ouvert et collaboratif Ainsi l ensemble des informations pr vues se retrouveraient sur un formulaire du type feuille Excel auquel pourraient tre ajout un descriptif crit de la d marche monographie Chaque communaut souhaitant faire conna tre sa d marche de mutualisation pourra remplir directement en ligne le formulaire et ainsi compl ter la base de donn es Ce principe ouvert doit permettre de constituer rapidement un atlas comportant de nombreuses exp riences IE Le principe de collecte des donn es Malgr un formulaire et un cadre m thodologique pr cis il reste une part de subjectivit dans le remplissage du formulaire Aussi les fiches pourraient tre revues par l AdCF suite une tude de terrain Elles seraient ainsi class es en deux cat gories fiche communaut et fiche tude de terrain IE Les principes d analyse L analyse n a pas pour but de comparer les exp riences entre elles Elle vise observer les familles de m tiers mutualis es et caract riser les types de mutualisation pilotage technique structure int gr e culture le plus fr quemment c
128. eurs avertissaient Une approche purement comptable qui consisterait comparer les conomies r alis es moyen terme avec les co ts de mise en place n a donc pas de signification les conomies d chelle que permettraient mutatis mutandis l intercommunalit et la mutualisation tant transform es en services nouveaux ou am lior s l appr ciation de la rentabilit de l investissement ne peut se mesurer uniquement en termes financiers Deuxi me ambition l inscription dans le projet de territoire La mutualisation est consid r e comme un outil essentiel elle n appara t videmment jamais comme une fin mais comme un moyen de surcro t un moyen parmi d autres au service du projet communautaire On quitte le seul niveau administratif pour mettre l accent sur la dimension politique et le service aux citoyens la mutualisation rejaillit au del des appareils administratifs il ne s agit pas seulement d une affaire d organisation n int ressant que les techniciens Au Grand Toulouse par exemple la mutualisation a t men e de concert avec une d marche de territorialisation la communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency CAVAM la mutualisation a commenc par celle des polices municipales permettant du m me coup d am liorer la visibilit de l agglom ration Troisi me ambition un facteur fort d int gration L objectif recherch est le rapprochement tr s troit des collectivit s
129. euvent constituer des freins l int gration Le fait qu historiquement l intercommunalit ait essentiellement t constitu e pour b n ficier des incitations financi res peut galement expliquer une int gration relativement faible L impact des profondes volutions de l intercommunalit sur la mesure de l int gration Associ aux contraintes financi res croissantes qui p sent sur la gestion publique locale le passage d une intercommunalit de projet une intercommunalit polymorphe qui s tend d sormais aux services publics de proximit conduit questionner de nouveau la nature de la coop ration intercommunale l administration communautaire a chang de nature Le lien entre l intercommunalit et l usager contribuable est appel se resserrer d une part l introduction du suffrage universel direct va accro tre la visibilit des lus communautaires et d autre part l instauration obligatoire d une fiscalit mixte va sensibiliser le contribuable aux orientations et aux choix politiques communautaires La red finition de la carte intercommunale va galement impacter la probl matique de l int gration communautaire en modifiant les p rim tres intercommunaux de coop ration et de solidarit d autant plus que ces modifications pourront parfois tre ressenties comme subies et auront donc un impact direct sur les comp tences transf r es Enfin les volutions venir en mati re de gouvernance von
130. ger ou non intranet La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O O2 17 Communaut de communes de Verdun Date de cr ation 1 janvier 2002 Nombre de communes 5 Nombre d habitants communaut et ville centre 23 790 19 147 Ratio ville centre communaut 80 Type AdCF urbain int gr Pr sident Ars ne Lux depuis 2002 Maire de la ville centre Ars ne Lux depuis 1995 2008 renouvellement de mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2001 Forme de la mutualisation gestion unifi e Activit s mutualis es tous les services Une mutualisation concomitante avec la recomposition de l intercommunalit et motiv e par les incita tions financi res La communaut de communes de Verdun a t cr e dans le cadre d une op ration de dissolution recomposition de l intercommunalit du bassin de Verdun L intercommunalit pr existante qui rassemblait trente sept communes se caract risait surtout par l exercice de comp tences limit es En outre elle tait p nalis e par des tensions culturelles et politiques jusqu en 2001 son pr sident tait le directeur de cabinet de l ancien maire de Verdun battu aux lections 1995 La ville se trouvait par ailleurs dans une situation financi re difficile Pr sident de la communaut partir de 2001 le maire de Verdun s est donc fix comme objectif de cr er une nouvelle inter
131. graphie organisation projets communication externe et interne syst mes d information et t l com culture TIC haut d bit SIG environnement nergie relations internationales Europe am nagement urbain L intercommunalit Rennes M tropole repose de longue date sur une politique de solidarit intercommunale incarn e notamment par la taxe professionnelle unique pionni re en la mati re les documents de planification ou bien la r partition de l effort de construction de nouveaux logements depuis 2001 Sur cette base des rapprochements entre administrations ont t op r s d s 2001 en mati re d urbanisme N anmoins Rennes M tropole et la ville de Rennes ne travaillaient que peu ensemble auparavant en dehors des coop rations d velopp es au cours du pr c dent mandat conventions ville de Rennes Rennes M tropole coop ration entre Rennes M tropole et les autres communes gens du voyage droit des sols tudes urbaines foncier voiries des ZAC Les syst mes d information taient distincts et les cultures tr s loign es Le projet de mutualisation comportait deux volets un rapprochement des services entre la ville centre et la communaut et le renforcement de la plateforme de services pour les autres communes membres Un rapprochement des services entre la ville centre et la communaut Suite la commande du maire pr sident de Rennes M tropole Allez vite sans pr cipitation les deux DG
132. gration fonctionnelle du bloc communes communaut Enrichi en annexes d une vingtaine de fiches pr sentant les communaut s tudi es ce travail formule des recommandations utiles pour piloter un chantier de mutualisation et en faire un pari gagnant gagnant entre communaut et communes M me si cette tude n engage naturellement que ses auteurs il a sembl l AdCF utile de la mettre disposition de ses adh rents en assurant sa large diffusion L AdCF tient remercier l INET et les cinq l ves administrateurs auteurs de cette tude dans le cadre d un projet collectif pour la qualit de leur travail Daniel Delaveau Pr sident de l Assembl e des Communaut s de France La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O1 E a mutualisation entre s curit juridique et mod lisation pratique 1 1 La s curisation et l volution du cadre juridique 1 1 1 Contexte et probl matique de la mutualisation Dans un contexte financier de plus en plus contraint et plus encore avec la loi de r forme des collectivit s territoriales la mutualisation passe d un statut exp rimental une phase d industrialisation Plus que les autres administrations publiques les institutions intercommunales dont sont attendues des conomies d chelle sont invit es mutualiser leurs moyens avec leurs communes membres Longtemps par e de toutes les vertus en termes d efficacit d eff
133. hoisis Le formulaire Les pages suivantes pr sentent un exemple de formulaire Le formulaire se compose de deux parties e La premi re Carte d identit de la communaut permet de d crire les principales caract ristiques de la communaut e La seconde Analyse de la mutualisation effectue le recensement des familles mutualis es selon la m thode d crite ci dessus IE Partie Carte d identit de la communaut Carte d identit de la communaut Nom de la communaut Population totale de la communaut Habitants Nombre de communes Communes Ann e de cr ation de la communaut dans sa forme juridique actuelle CC CA CU SAN Type AdCF ex urbain int g rural ville centre avec banlieue Habitants Ville principale Population de la ville principale Le pr sident est le maire de la ville centre Habitants Population moyenne Les cases remplir sont sur fond gris La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 Partie Analyse de la mutualisation Nom de la communaut Projeti Proet2 en cas de projets successifs le projet 2 est toujours le dernier projet Transfert Mutualisation Prestation de services Service commun Possibilit de mettre le Mettre une croix dans une des trois cases si famille ascendante Ville centre Plusieurs isi nom du m tier mutualis conicein mettre be disposition disposition au sens de l articl
134. i les effectifs transf r s et mutualis s sont relativement modestes les ratios et l indicateur d int gration apparaissent plut t lev s dans ce cas L effet mode de gestion est en partie neutralis car les choix sont partag s entre la communaut et les communes num rateur et d nominateur r duits La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W O 40 titre illustratif il est int ressant de noter sur des cas r els que si le CIS Transfert peut atteindre des valeurs significatives le CIS Mutualisation peine atteindre les 15 m me dans le cas o des effectifs importants ont t mutualis s services techniques et fonctionnels Ce nombre tr s limit peut donc poser question quant l mergence d une culture commune Effectif ETP Intercommunalit Total Ville ascendant Mutualis Intercommunalit descendant Cas r els Dans le tableau ci dessus la corr lation imparfaite entre le CIF et le CISF Transfert A et B ont deux CIF identiques alors qu elles ont un cart de 5 6 points sur leur CIS Transfert s explique pour partie par l effet modes de gestion indiff rent pour le CIF et emportant des cons quences pour le CIS Transfert En l esp ce A et B ont transf r leur comp tence assainissement dont les d penses sont prises en compte dans le calcul du CIF mais contrairement B exerce cette comp tence de fa on externalis e
135. icience de synergies et de simplification des organigrammes la mutualisation montre l heure du premier bilan un visage plus contrast En effet les premiers retours d exp riences mettent en vidence les difficult s chiffrer pr cis ment les gains financiers quand ils ne montrent pas que ces gains sont illusoires au moins dans les premi res ann es Par ailleurs les r alit s locales souvent complexes invitent beaucoup d humilit dans la conduite du processus de mutualisation et du changement que ce dernier implique Cette humilit dans l action est sans conteste l une des principales le ons tirer de la plupart des projets men s terme I Probl matique de l tude La mutualisation est un mode de gestion gestion des comp tences des services des agents des ressources parmi d autres En tant que telle elle ne constitue pas une politique de pilotage des ressources ni un projet d administration encore moins un projet de territoire Elle est un moyen et non une fin Pour autant le choix de la mutualisation appara t fortement li une impulsion politique Par impulsion politique on entend les d terminants qui ont conduit initier une d marche de mutualisation alternance politique ad quation des majorit s entre la ville centre et la structure intercommunale ex cutif unique entre la communaut et la ville centre et plus largement les motivations implicites et explicites qui ont condui
136. icitement pr vus par le cadre juridique ant rieur Pourtant les exp riences de services RH ou finances d j mutualis s sont nombreuses L analyse a notamment pour objectif d identifier les services communs qui seraient mutualis s aujourd hui par une mise disposition de service ascendante cas par exemple d un service RH de la ville mis disposition de la communaut alors que le l gislateur a fait le choix de services communs g r s par l EPCI Il s agit donc d valuer l impact en termes de changements organisationnels pr voir en raison de ce choix I Le degr de la mutualisation Si la mutualisation peut tre limit e la vision juridique d taill e ci dessus elle a t d finie au sens large comme un partage de services entre plusieurs structures Dans ce cadre divers degr s correspondant divers niveaux d int gration sont possibles Degr 0 la prestation de services Ce degr consiste en un service rendu par la communaut ou une commune pour le compte de l autre collectivit Juridiquement la prestation de services implique le non transfert de l autorit hi rarchique Pour autant dans la pratique certaines conventions de mutualisation sont en r alit des prestations de services Aussi dans la pr sente tude certaines conventions de mutualisation avec mise disposition ont t qualifi es suite notre tude de terrain de prestations de services de par l activit confi e N an
137. ie de la gestion unifi e Celle ci est organis e par une convention tr s concise gage de souplesse mais devenue aussi aujourd hui source de risques juridiques Tr s classiquement la gestion unifi e visait surmonter les difficult s constat es lors des premi res ann es de la CUS d doublement des services supports g n rateur de surco ts contestations de la r partition des charges conflits d attribution ainsi qu fluidifier le processus d cisionnel dynamiser la gestion des ressources humaines et renforcer l expertise de l encadrement Comme dans tout projet de mutualisation le bon fonctionnement de la gestion unifi e repose sur la transparence du dispositif une communication appropri e vers chaque cat gorie d acteurs lus agents au nombre de 8 300 et territoire le respect des pr rogatives de chaque collectivit et une r partition quilibr e des charges La r partition des d penses est donc tr s sensible mais reste simple Les cl s de r partition sont fix es annuellement et contr l es par une commission paritaire pr sid e par le pr sident de la CUS et compos e de douze membres six repr sentants de la ville et six de la CUS Ces cl s de r partition au nombre de trois bas es sur la comp tence du service des proratas forfaitaires et des crit res d activit sont appliqu es la masse salariale de chaque service puis apr s d termination du taux global de r partition aux frais de p
138. ie de service mis disposition de l autre entit 2 La mise disposition de plein droit aupr s du pr sident de la communaut pour le temps de travail consacr au service commun lorsque l agent remplit en totalit ou en partie ses fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun Quel que soit le cas l agent mis disposition est toujours plac pour l exercice de ses fonctions ou de la partie correspondante de ses fonctions sous l autorit fonctionnelle du pr sident ou du maire S agissant des agents mis disposition dans le cadre d un service commun la communaut exerce en outre leur gard les pr rogatives reconnues l autorit investie du pouvoir de nomination notamment le pouvoir de notation La mise disposition de services communs est donc plus int gratrice que les deux autres 8 Par agent on entend le fonctionnaire et l agent non titulaire 9 Les avantages collectivement acquis ayant le caract re de compl ment de r mun ration que les collectivit s locales et leurs tablissements publics ont mis en place avant l entr e en vigueur de la pr sente loi 84 53 du 26 janvier 1984 sont maintenus au profit de l ensemble de leurs agents lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivit ou de l tablissement 10 Quel que soit le cas les agents mis disposition dans le cadre d une mutualisation le sont toujours de plein dro
139. iers territoriaux de 2004 classe plus de 250 m tiers en trente cinq familles regroup es en cinq domaines 14 Au sens de comp tences des communes ou de la communaut La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 Ui Liste des domaines et familles de m tiers correspondantes utilis s pour caract riser les th mes mutualis s Domaine Pilotage management et gestion des ressources Politiques publiques d am nagement et de d veloppement Interventions techniques Animation et services la population S curit Source Guide des m tiers territoriaux CNFPT f vrier 2010 Famille de m tiers du domaine Direction g n rale Affaires g n rales Finances Ressources humaines Syst me d information et TIC Communication D veloppement territorial Environnement Urbanisme et am nagement Transports et d placements Formation professionnelle Habitat et logement Entretien et services g n raux Imprimerie Infrastructures Espaces verts et paysages Patrimoine b ti Propret et d chets Eau et assainissement Social ducation et animation Restauration collective Sant Laboratoires Population et fun raire Services culturels Arts et techniques du spectacle Biblioth ques et centres documentaires Enseignements artistiques tablissements et services patrimoniaux Sports Pr vention et s curit Incendie et secours I La m thode d analyse des diff rentes form
140. ile entre communes de taille comparable la fois pour des raisons de localisation et de r gulation de l activit des services Les communaut s rurales qui ont fr quemment fait l objet de transferts massifs de comp tences notamment afin d obtenir une bonification de DGF donc avec des motivations principalement financi res ont souvent con u la mutualisation comme corollaire de ces transferts Ces collectivit s rel vent du type structure int gr e Enfin il appara t que pour les groupements avec une ville centre dominante le champ des possibles est plus large La mutualisation y prend des formes vari es et atteint un degr plus ou moins lev S agissant de ce type de communaut c est plut t la relation entre la ville centre et les autres communes membres qui constitue le facteur d cisif I Les relations ville centre communes p riph riques la n cessit de rassurer Le probl me central r side dans la m fiance fr quente des communes p riph riques envers la ville centre Dans certains cas lorsque la mutualisation est en premier lieu un projet politique l objectif d int gration est clairement affich Verdun la mutualisation tait au c ur du projet de cr ation de la nouvelle communaut de communes l une ne pouvait aller sans l autre A contrario la volont de ne pas renforcer l int gration donc de pr server l autonomie et l identit propre de chaque collectivit partie prenante au
141. in de respecter le choix des lus et des contraintes techniques logiciels Les volutions futures respecteront ces principes un constat partag des lus et des demandes des services conduiront mutualiser de nouveaux services Deux exemples illustratifs la convergence de la politique RH et les relations avec les communes p ri ph riques En mati re de ressources humaines la mutualisation a conduit unifier les politiques RH Ainsi le r gime indemnitaire a t harmonis la fois entre la ville centre et la communaut mais aussi au sein d une m me fili re Le dialogue social tait aussi concern si trois CAP doivent subsister r glementairement les r gles sont communes Le chantier en cours est d sormais celui du temps de travail La mutualisation a galement permis de repenser et d initier de nouvelles politiques prise en compte du handicap et de l action sociale lancement d une politique de gestion pr visionnelle de l emploi et des comp tences GPEC prise en compte du risque professionnel valuation du personnel De nouveaux outils ont galement t mis en place comme par exemple un intranet avec trombinoscope des agents L ensemble de ces l ments permet de constituer un socle commun tous les agents qu ils manent de la ville centre ou de la communaut urbaine Ce socle rapproche les administrations et est un facteur facilitateur pour la mobilit Enfin la DRH est devenue une ressource d expe
142. ion des proc dures d valuation mise en place d un document unique notamment et une stricte neutralit dans les relations avec les agents Par ailleurs le cadre s expose des difficult s proprement mat rielles l une d entre elles r side dans l inach vement de la mutualisation Par exemple la modification de l organigramme ne s accompagne pas toujours de d m nagements concomitants les quipes demeurant souvent clat es sur plusieurs sites En d finitive la coh rence et la lisibilit d ensemble s accompagnent bien souvent d un alourdissement des proc dures administratives D une fa on plus g n rale il convient de s interroger sur l impact long terme d un fonctionnement reposant sur une administration dirig e par deux autorit s cf encadr ci apr s la t te de l administration mutualis e un ou deux DGS Le directeur g n ral des services DGS porte la culture de la collectivit territoriale Le choix d opter pour un ou deux DGS est donc une d cision strat gique Il doit s analyser en distinguant la mise en uvre de la mutualisation de son fonctionnement quotidien S agissant tout d abord de la mise en uvre le choix de l une ou l autre des options peut se justifier le maintien de deux DGS peut constituer une garantie pour les communes membres et plus g n ralement une volont de recueillir l adh sion de ces derni res au processus de mutualisation cas Rennes M tropole par exemple
143. ion du degr de mutualisation de l administration direction g n rale pilotage services op rationnels et de l ex cutif ticket ou personne unique La complexification des proc dures administratives rend indispensables des espaces de r gulation Pour l administration la mutualisation peut conduire des cons quences diverses Tout d abord elle constitue un facteur d enrichissement puisque les cadres sont amen s pouser des probl matiques plus vastes ce qui contribue renforcer leur vision sur l ensemble du territoire Par ailleurs la mutualisation est souvent d crite par les cadres comme stimulante et enrichissante De surcro t lorsque l lu r f rent communaut ville n est pas unique les diff rences de m thodes de travail ou de personnalit s peuvent constituer pour le cadre un facteur d enrichissement personnel Toutefois si les agents embrassent un champ d action plus tendu les proc dures administratives et les circuits d cisionnels s av rent plus complexes En effet la mutualisation qui s analyse comme un outil de coh rence n en g n re pas moins une complexification de l action administrative notamment par l alourdissement de la charge de travail Par ailleurs l absence de r partition claire des domaines d intervention am nera s interroger sur le service comp tent pour traiter de la probl matique et risque de contribuer brouiller les lignes de partage Par exemple le service RH de
144. ion plus pouss e Grenoble Alpes M tropole Des contre exemples existent toutefois comme Mulhouse et Blois ou encore Strasbourg o trois reprises 1997 2000 2001 2008 et depuis 2008 le maire n est pas pr sident de la communaut urbaine depuis 2008 le pr sident n est plus un lu issu de la ville centre alors que la mutualisation y est tr s forte mais il s agit bien d un cas particulier La mutualisation qui remonte 1972 est suffisamment ancienne d s l origine instaur e sous forme de gestion unifi e donc ancr e dans les esprits et les habitudes pour surmonter cet obstacle C est d ailleurs davantage au moment du lancement et de la mise en uvre du projet que l unicit des fonctions se r v le souhaitable sinon indispensable La d cision de les dissocier r pond cependant un souci de ne pas marquer l h g monie de la ville centre communaut de communes de la r gion de Charny et cette pr occupation peut tre dans certains cas encore plus d terminante Les ventuelles tensions entre la ville centre et les autres communes se manifestent prioritairement dans trois domaines o la mutualisation est toujours plus sensible donc plus d licate r aliser Les finances C est naturellement dans le domaine financier que se cristallisent les craintes d un imp rialisme de la ville centre surtout si la situation financi re de cette derni re diff re sensiblement de celle de la commu
145. ipalement du service du budget pourrait galement constituer une revendication des communes issues des autres communaut s et donc potentiellement plus m fiantes envers une organisation qui leur est peu famili re En revanche en cas de fusion et quelle que soit la situation locale une d mutualisation compl te para t peu probable De fa on g n rale d ailleurs les cas de d mutualisation sont rares Reims l a exp riment mais ce ne fut qu une parenth se 2004 2009 30 Le but affich tait clairement d obtenir une bonification de DGF par augmentation du CIF aujourd hui de 0 86 Les transferts de comp tences tant massifs la mutualisation s imposait de la mutualisation d autres directions partir de 2008 L existence d un socle de services mutualis s facilite la transition permet un retour d exp rience avant g n ralisation de la d marche et peut rassurer lus et agents sur le fonctionnement futur de l administration Les cas de mutualisation post rieure la cr ation de l intercommunalit avec des d lais de mise en place plus ou moins longs sont plus nombreux et concernent des groupements aux caract ristiques tr s diff rentes Angers Loire M tropole et Nantes M tropole par exemple se sont lanc es dans une d marche de mutualisation plus r cemment et plusieurs ann es apr s la naissance de leur intercommunalit sans que cela ait une incidence sur la port e du projet L exemple de la communaut d
146. ique l ments de contexte La cr ation de Plaine Commune remonte 2000 Cette communaut d agglom ration regroupe huit villes repr sentant 350 000 habitants environ Saint Denis 100 000 habitants et Aubervilliers 74 000 habitants Jusqu en 2005 le pr sident de Plaine Commune tait le maire de Villetaneuse 12 000 habitants la commune la moins peupl e de l agglom ration l poque de la cr ation de Plaine Commune l actuel pr sident est l ancien maire de Saint Denis Patrick Braouezec Une int gration communautaire ancienne accompagn e d une mutualisation massive d agents et bien ancr e dans les esprits Les premi res conventions de mutualisation remontent 2003 Il s agissait de mutualisations ascendante et descendante Pour des questions de simplicit services non s cables et de bonification du CIF les espaces verts ont t transf r s en bloc des communes vers la communaut d agglom ration avec une r partition de la prise en charge financi re en fonction du type d espaces consid r espaces publics la charge de Plaine Commune espaces priv s la charge des communes Le nettoyage des espaces publics et des cours d coles ainsi que le d neigement ont galement t transf r s en bloc afin de ne pas cr er de doublon cette occasion quelque 800 agents ont t transf r s la communaut d agglom ration Ainsi dans le sens descendant les services techniques de l agglom ration s
147. isation des services des deux collectivit s l articulation entre les services de la ville de Reims et ceux de la communaut se fait par la mise en commun d un certain nombre de services et par un r gime de mise disposition de services ascendante de la ville vers la communaut d agglom ration de Reims et s agissant de la relation descendante de la communaut d agglom ration vers la ville par un r gime de gestion unifi e de services La volont des communes de pr server l identit de la communaut demeure et s est donc r percut e sur le fonctionnement courant de l administration Ainsi il existe deux cellules budget au sein de la direction des finances et un d l gu au personnel dans chaque collectivit ce qui peut impliquer des r gles de gestion l g rement diff rentes celles ci sont en pratique tr s harmonis es et surtout un climat social diff rent d autant que les organisations sociales ne sont pas mutualis es Preuve de la sensibilit des diles sur la r partition de certaines comp tences il y avait galement jusqu r cemment deux cellules d entretien des b timents travaillant chacune pour sa collectivit En outre dans un souci de transparence les cl s de r partition des charges de fonctionnement de la mutualisation sont calcul es tr s pr cis ment ce qui implique un important travail de recensement au niveau de chaque poste de travail afin de tenir compte non seulement de la ma
148. isation du plan de formation Des facteurs de r ussite fabriquer du consensus faire uvre de p dagogie et savoir saisir les opportu nit s de transfert lorsqu elles se pr sentent La r ussite d un tel processus implique de savoir saisir les opportunit s qui se pr sentent un d part la retraite la loi de 2007 sur le DIF qui a permis la communaut de prendre en charge une mission nouvelle dans le domaine des RH ou lorsque des renouvellements de mat riels informatiques sont n cessaires changer de logiciel r crire un cahier des charges global trouver le bon fournisseur puis faire migrer tout le personnel sur un outil commun Parce qu ils sont parties prenantes de la mutualisation tous les secr taires de mairie participent deux fois par an une r union sp cifique d di e cette probl matique Ces r unions se d roulent alternativement dans toutes les communes membres de la communaut choisies par ordre alphab tique En pr ambule de cette r union la commune invitante fait un point sur son actualit locale et la communaut communique sur ses projets en cours si bien qu il s agit plut t d une circulation d information descendante Malgr ce contexte favorable l int gration communautaire une inqui tude sur la r duction du p rim tre de responsabilit des communes reste pr sente en toile de fond les communes ne veulent pas dispara tre si bien des domaines comme la police municipale ou l u
149. isation en organigrammes Au total plus de 650 agents ont t mutualis s soit environ 10 des effectifs du bloc communal La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O De Les cons quences manag riales Dans la phase de mise en uvre de la mutualisation la bonne entente des deux DGS a constitu un facteur facilitateur et a donn du sens la d marche l mergence d une 3 administration Depuis le 1 juillet le DGS de la communaut d agglom ration est le responsable hi rarchique des agents mutualis s Dans ce cadre il agit sous l autorit du pr sident et assure la responsabilit individuelle et collective des personnels mutualis s Le DGS de la ville quant lui veille la qualit des services rendus la r gulation des plans de charge et aux questions de r partition financi re entre collectivit s Comme indiqu dans la convention les d cisions de cr ation de postes mutualis s sont arr t es par Rennes M tropole apr s accord de la ville et pr sentation en commission de suivi Pour faciliter la coordination les DGS ont mis en place une r union de direction g n rale commune afin de partager les politiques publiques entre les deux structures ainsi qu un groupe de travail gouvernance pour d finir le processus d cisionnel Les services mutualis s comptent des lus de chaque collectivit Les processus d cisionnels propres la ville centre et l in
150. isation entre les deux structures a t recherch e Angers Loire M tropole l issue de la consultation des personnels la DRH a r dig des fiches techniques et synth tiques portant sur les diff rents aspects de la vie quotidienne et notifi es l ensemble des agents avec un courrier explicatif du DGS joint aux documents L mergence d un consensus s av re parfois d licat notamment en mati re d harmonisation du r gime indemnitaire Ce point doit n anmoins tre tranch rapidement car il peut contribuer rendre l une des collectivit s plus attractive par rapport l autre et g n rer des distorsions au niveau de la mobilit Deux solutions sont envisageables en ce domaine la premi re d entre elles consensuelle consiste aligner le r gime indemnitaire sur la base du r gime le plus favorable Mais cette solution si elle para t tre idoine a pour effet m canique d alourdir la masse salariale De surcro t elle n est pas envisageable pour les collectivit s poss dant des marges financi res particuli rement r duites Malgr tout de nombreuses collectivit s ont proc d suivant ce sch ma Nantes M tropole par exemple L autre solution r side dans le gel du r gime indemnitaire en volume pas d augmentation index e sur l inflation et l alignement progressif des deux r gimes Cette solution si elle contribue l rosion progressive du pouvoir d achat d une cat gorie des personnels et b n ficie
151. isation et l mergence d une troisi me culture d faut d une simplification institutionnelle sans doute trop complexe la mutualisation des services permet d aplanir les fronti res administratives pour se placer dans la perspective d une coh rence d ensemble de l action publique locale terme elle pourrait se traduire par l organisation suivante une administration unique au service d un projet de territoire port par plusieurs collectivit s Pour autant il convient de rappeler que la mutualisation des services n est pas en soi le gage d une int gration accrue entre la communaut et ses communes membres En effet il ne faut pas n gliger les cas de recours la mutualisation motiv s par le seul souci d viter le transfert des personnels lors des transferts de comp tences l intercommunalit Plus que le degr de la mutualisation ce sont par cons quent les objectifs qui l ont motiv e l implication des politiques et la mani re dont elle fonctionne qui permettent d en identifier l esprit entre une simple volont de rationalisation et une d marche ambitieuse au service du projet de territoire Les tudes de terrain ont apport de nombreux enseignements Le principal d entre eux r side dans l absence de r gles universelles De fait en mati re de mutualisation il ne saurait tre envisag de fixer des contraintes l gislatives ou r glementaires d connect es des r alit s locales Il convient de se g
152. isations communes des services e Un coefficient d int gration des services transf r s ou CIS Transfert qui mesure la part des comp tences effectivement exerc es au niveau communautaire CIS Transfert Nombre ETP communaut nombre ETP communaut communes e Un coefficient de mutualisation ou CIS Mutualisation qui mesure la part des effectifs mutualis s sur l ensemble des comp tences du bloc local CIS Mutualisation Nombre ETP mutualis s communaut communes nombre ETP communaut communes Ces deux ratios peuvent se combiner in fine pour tablir le coefficient global d int gration ou CIS Global qui mesure la volum trie des comp tences exerc es de fa on multilat rale par la communaut et ses communes membres que ce soit via l intercommunalit comp tences transf r es ou via les services mutualis s CIS Global Nombre ETP communaut nombre ETP mutualis s communes nombre ETP communaut communes Ce coefficient d int gration offre une vision d ensemble des rapprochements fonctionnels et op rationnels et permet une mesure administrative des solidarit s communautaires Un certain nombre de pr cautions m thodologiques doivent cependant tre prises Il ne s agit bien videmment pas de distribuer des bons et mauvais points et les comparaisons h tives sont proscrire Tout d abord il est difficile d isoler l impact du facteur mode de gestion
153. isposition D autre part on peut ventuellement consid rer que cette disposition telle qu elle est r dig e ne concerne que les agents en place et que les nouveaux seront recrut s directement par l EPCI La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 De la mutualisation des services fonctionnels aux services communs Jusqu la loi RCT du 16 d cembre 2010 les services fonctionnels ne pouvaient en principe faire l objet de mises disposition simples celles ci tant explicitement pr vues pour l exercice des comp tences Lorsqu elles souhaitaient mutualiser leurs services fonctionnels une communaut et l une ou plusieurs de ses communes membres devaient donc recourir la gestion unifi e avec les limites et les inconv nients du dispositif mise disposition ascendante exclue mise en place d une administration unique La loi RCT a supprim toute r f rence la gestion unifi e et introduit la notion de services communs L article L 5211 4 2 du CGCT dispose ainsi qu en dehors des comp tences transf r es un EPCI fiscalit propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs Les services fonctionnels sont donc implicitement cibl s en dehors des comp tences transf r es ce qui permet enfin de donner une base juridique leur mutualisation Les services communs se distinguent de la gestion unifi e sur troi
154. isposition de la communaut et descendante dans le cas inverse termes qui ne figurent pas dans la loi e La gestion unifi e Ce dispositif issu de l article 46 de la loi n 2002 276 du 27 f vrier 2002 et alors r serv aux seules communaut s urbaines a ensuite t tendu l ensemble des EPCI fiscalit propre par la loi du 13 ao t 2004 La gestion unifi e permet la communaut de mettre ses agents la disposition des communes qui en font la demande Elle se distingue de la simple mise disposition dans la mesure o elle implique a priori tous les agents de la communaut et l absence d une convention une d lib ration du conseil communautaire suffisant I Avec la loi RCT La mutualisation tant une facilit de langage plus qu une r alit juridique elle est souvent utilis e pour d signer tous les cas autres que ceux relevant de la gestion unifi e c est dire essentiellement les mises disposition de plein droit ascendantes ou descendantes Par les modifications qu elle apporte la r forme territoriale oblige clarifier une nouvelle fois ce terme La mutualisation rev t d sormais deux modalit s principales e La mise disposition des services en cas de transfert de comp tences la communaut Dans le cas d une mise disposition ascendante la mutualisation peut tre interpr t e comme une chappatoire au transfert des agents l EPCI e La constitution de services comm
155. it Ce r gime se distingue donc de la mise disposition individuelle r gie par la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 qui impose le consentement pr alable de l agent qui est limit e dans le temps et subordonn e la signature d un arr t 11 Respectivement mise disposition descendante ou ascendante 12 Service communal mis disposition de l EPCI et non transf r dans le cadre d une bonne organisation des services raison du caract re partiel du transfert de comp tences Ou service de la communaut mis disposition de la commune pour l exercice de ses comp tences dans le cadre d une bonne organisation des services 13 l exception de certaines pr rogatives celles li es aux positions statutaires au licenciement au reclassement la mise la retraite et aux sanctions des troisi me et quatri me groupes Mais comme dans le cas d un transfert l agent conserve s il y a int r t le b n fice du r gime indemnitaire qui lui tait applicable ainsi qu titre individuel les avantages acquis en application du troisi me alin a de l article 111 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires la FPT La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W 1 2 L apparition de plusieurs types de mutualisation 1 2 1 Les crit res d analyse permettant une classification Le cadre juridique ant rieur la loi RCT du 16 d cembre 2010 impr ci
156. itative sp cifique qui reposerait sur des ratios d finir L id e est donc de recourir au sch ma de mutualisation pour pr senter dans un document unique les th mes mutualiser quels champs de comp tences et selon quelles modalit s les outils de suivi et d valuation ainsi que les modalit s de gouvernance de la mutualisation pilotage administratif et politique cl s de r partition cet effet le sch ma de mutualisation se fixe comme objectif de d finir l volution sur la mandature des modes op ratoires retenus pour l ensemble des comp tences du bloc local afin de garantir la meilleure coordination possible des administrations Il s agit de pr senter une d marche permettant en r ponse au resserrement de la contrainte financi re d optimiser les moyens et les quipements sur un territoire donn en fonction de ses caract ristiques Dans son contenu le sch ma de mutualisation peut donc servir d tailler l organisation d une administration locale au service d un projet partag de territoire D passement des logiques de services et de collectivit s dans le respect du principe de sp cialit Modalit s communes d exercice de comp tences e services communs sur les fonctions de pilotage e mutualisation e modes de gestion r gie d l gations march s partenariat public priv satellites Traduction RH de ces choix d organisation tat des lieux des effectifs communaux et communautai
157. itu s e Comit politique charg de d terminer la n cessit de poursuivre la mutualisation ou le transfert des comp tences et des services sur la base de bilans co ts avantages e Comit technique suivi plus r gulier de la mise en uvre du sch ma de mutualisation EE once 7 Proposition pour un atlas de la mutualisation Les objectifs Depuis plusieurs ann es de nombreuses communaut s ont entam des d marches de mutualisation Ces d marches sont appel es se multiplier que ce soit en raison des contraintes budg taires de demandes politiques ou suite l laboration des sch mas de mutualisation pr vus par la loi RCT du 16 d cembre 2010 Dans ce cadre divers besoins mergent Une communaut qui pr voit de lancer une d marche de mutualisation dans un but de partage des pratiques a besoin de e conna tre des communaut s comparables qui ont d j mutualis des services e savoir quels services ont t mutualis s e pouvoir conna tre les pratiques int ressantes Au niveau national il est utile de pouvoir observer l avancement des diff rentes d marches de mutualisation des fins d analyse Les objectifs de l atlas de la mutualisation seraient de r pondre ces besoins En r sum cet outil doit permettre de savoir qui a mutualis quoi Ses utilisateurs seraient donc les communaut s membres de l AdCF Les principes de l atlas IE Le cadre m thodologique Le cadre
158. l communication assembl es lections juridique et contentieux march s publics commerce eau et assainissement jeunesse et sports pr vention La communaut d agglom ration du Beauvaisis a vu le jour le 1 janvier 2004 Le poids significatif de Beauvais la ville centre au sein de la structure intercommunale 70 de la population et la taille limit e de la premi re commune p riph rique Auneuil 2 760 habitants impliquent un fort prisme ville centre communes membres La d marche consistait l origine am liorer la coh rence d ensemble cette fin l objectif tait a minima de mutualiser l ensemble des services fonctionnels C est dans cette optique que les ressources humaines ont t mutualis es d s 2007 Un projet lanc apr s le renouvellement de mandat de la maire pr sidente et men dans des d lais tr s courts Apr s sa r lection la maire pr sidente a souhait pour fluidifier le processus de d cision la mutualisation de la direction g n rale avec la nomination d un nouveau DGS provenant d une autre agglom ration Cette solution a notamment permis de ne pas s exposer la critique d une orientation pro ville ou pro agglom ration de celui ci Apr s sa nomination le nouveau DGS a compl t cette impulsion Il a propos une quipe de direction unique pour la ville et la CAB et une r organisation de l organigramme par la mise en place de six p les avec leur t te des DGA mixant
159. la mutualisation des services avec ceux de la ville Reims ce sont bien les tensions entre la ville et les communes p riph riques qui expliquent la d mutualisation de 2004 2009 et les difficult s rencontr es lors de la remutualisation en 2009 De fa on g n rale sans aller jusqu au conflit La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 EN N 48 ouvert les communes p riph riques en g n ral non mutualis es craignent toujours que la mutualisation ne permette la ville centre de renforcer son emprise sur la communaut Ces arri re pens es qui tournent parfois la suspicion sont une constante de la mutualisation intercommunale Au final trois niveaux de difficult s peuvent tre identifi s L existence ou non d une ville centre l exception notable de l le de France la quasi totalit des communaut s qu elles soient de caract re urbain ou rural comptent une ville centre m me si ind pendamment de leur poids relatif les situations de la communaut de communes de la r gion de Charny et de la communaut urbaine de Strasbourg ne sauraient tre compar es Au del du constat c est davantage aux volutions induites par les fusions de communaut s qu il convient de s int resser Ainsi Valence Agglo Sud Rh ne Alpes la fusion avec la communaut d agglom ration du Pays de Romans donnerait naissance une communaut multipolaire Le poids de la vill
160. la mutualisation qui restera un outil au service d un projet de territoire commun la marque d une mutualisation pleinement aboutie La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O O OO 16 Valence Agglo Sud Rh ne Alpes VASRA Date de cr ation 1 janvier 2010 Nombre de communes 11 Nombre d habitants communaut et ville centre 122 000 65 000 Ratio ville centre communaut 53 Type AdCF urbain int gr Pr sident Alain Maurice Maire de la ville centre Alain Maurice 2008 alternance politique premier mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2010 Forme de la mutualisation mises disposition ascendantes service informatique et prestations Activit s mutualis es informatiques Une communaut jeune Valence Agglo Sud Rh ne Alpes VASRA se caract rise par sa cr ation tr s r cente 1 janvier 2010 Contrairement au syndicat auquel elle a succ d Valence Major elle ne regroupe que des communes dr moises onze sur un p rim tre plus restreint et est con ue comme la premi re tape d un projet plus vaste en cours de d finition Le territoire est donc au c ur du projet d s la naissance de l agglom ration ont t formul es des ambitions d largissement rapide moins de deux ans avec la communaut de communes de Bourg de P age et la communaut d agglom ration du Pays de Romans l id e tant d unir un g
161. lections municipales de 2008 est marqu e par un mouvement de remutualisation souhait par la nouvelle maire pr sidente d sireuse de rapprocher les deux collectivit s dans un sens conforme au poids crasant de la ville centre M me si la n cessit de revoir l organisation d alors faisait l objet d un large consensus ce chantier se r v le complexe mener sur le terrain compte tenu des relations entre la ville et RM et de l importance de l volution organisationnelle op r e Reims se distinguant en outre par une tradition syndicale tr s forte Au final l impression dominante est celle d une prise de pouvoir par Reims et les agents de la ville La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O 0 Une mutualisation tr s pouss e malgr quelques difficult s de mise en uvre Men e avec l aide d un consultant ext rieur la mutualisation est effective en mai 2009 A cette date il n y a donc plus qu un seul organigramme un seul directeur g n ral des services et un comit de direction unique Les services sont regroup s en directions elles m mes structur es en p les sous la responsabilit de DGA l exception de certaines rattach es directement au DGS relevant soit de la ville soit de RM mais le cas ch ant mis disposition de l autre collectivit La mutualisation se traduit ainsi par des mises disposition comme le pr cise l arr t d organ
162. lit s fix es par decret Il est important de noter d s pr sent qu aucun lien automatique n existe entre transfert de comp tences transfert de service et transfert des agents La mise disposition d un agent reste ainsi possible dans tous les cas o celui ci n exerce pas la totalit de ses fonctions dans un service concern par un transfert total de comp tences b Les services communs La gestion unifi e dispara t avec la loi RCT qui introduit la notion nouvelle de services communs laquelle pr sente une double caract ristique e La cr ation de services communs n est possible qu en dehors des comp tences transf r es en particulier pour les services fonctionnels ce qui a le m rite de lever une ambigu t juridique En revanche cela signifie que le r gime applicable ces services n est pas possible dans le cadre de l exercice des comp tences la gestion unifi e ne faisait pas la distinction Pour se rapprocher du mod le de la gestion unifi e une communaut doit donc la fois constituer des services communs notamment pour les services fonctionnels et recourir aux mises disposition descendantes pour l exercice des comp tences transf r es e Les effets financiers de ces mises en commun peuvent tre pris en compte par imputation sur l attribution de compensation et non plus seulement r gl s par convention Les services communs sont obligatoirement g r s par la communa
163. litique tr s fort au sein de ces m mes communes En ce sens les DGS des communes membres uvrent pour la communaut Le second axe de r flexion porte sur l extension ventuelle de la gestion unifi e d autres communes Le projet qui se veut pragmatique repose sur le volontariat mais exige en contrepartie un portage politique fort et l unicit de la forme retenue la gestion unifi e la carte n tant pas envisageable Aujourd hui quatre communes se sont dites int ress es par la d marche ce qui constituerait une premi re car la gestion unifi e au del du bin me ville centre communaut n appara t que pour les communaut s de communes La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O 2S 15 Communaut urbaine du Grand Toulouse Date de cr ation 1 janvier 2009 une communaut d agglom ration existait depuis 2000 Nombre de communes 25 Nombre d habitants Communaut et ville centre 665 000 440 000 Ratio ville centre Communaut 66 Type AdCF ville centre avec banlieue Pr sident Pierre Cohen Maire de la ville centre Pierre Cohen depuis mars 2008 suite une alternance politique Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 Forme de la mutualisation mises disposition de services ascendante et descendante Th mes mutualis es direction g n rale ressources humaines finances informatique communication entretiens
164. lt de construire des indicateurs pertinents comment comparer par exemple l int gration des services fonctionnels avec celle des services op rationnels La DGF ne repr sentant que 5 des ressources de fonctionnement l impact de son ventuelle bonification ne constituerait pas un facteur de d cision pour accro tre ou non la mutualisation Le sch ma de mutualisation va donner l opportunit de r fl chir de nouvelles pistes la pr vention des risques professionnels ACMO ACFI etc la m decine professionnelle Il ne faut cependant pas carter le risque qu a l agglom ration de se substituer au centre de gestion Un indicateur int ressant consisterait sans doute comparer pour une comp tence donn e le nombre d agents avant et apr s mutualisation 11 Communaut Reims M tropole Date de cr ation 1 janvier 2003 Nombre de communes 6 Nombre d habitants communaut et ville centre 219 000 185 000 Ratio ville centre communaut 84 5 Type AdCF urbain int gr Pr sident Adeline Hazan Maire de la ville centre Adeline Hazan 2008 alternance politique premier mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 Forme de la mutualisation double la fois gestion unifi e dans le sens CA ville et mises dispositions ascendantes Activit s mutualis es toutes sous l une des deux formes Une mutualisation impuls e par la ville centre La
165. m thodologique s appuie sur celui de la pr sente tude La mutualisation est prise au sens large et regroupe trois formes distinctes la prestation de services la mutualisation au sens strict mise disposition de service ou service commun le transfert de comp tences La description des formes de mutualisation se fait en se basant sur le Guide des m tiers territoriaux du CNFPT f vrier 2010 qui recense plus de 250 m tiers class s en trente cinq familles elles m mes regroup es en cinq domaines Dans une premi re approche il est suppos que toute une famille est mutualis e d s lors qu un des m tiers lui appartenant l est galement voir exemple dans l encadr ci dessous Une approche ult rieure pourra descendre au niveau des m tiers afin d affiner l analyse La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O O IO M thode de recensement des mutualisations r alis es utilisation du Guide des m tiers territoriaux du CNFPT Chaque famille du Guide des m tiers territoriaux se compose de plusieurs m tiers L exemple ci dessous concerne la famille Affaires juridiques Exemple La famille Affaires juridiques comprend les m tiers suivants Famille Liste de m tiers correspondants Guide CNFPT 2010 Directeur des affaires juridiques Responsable des march s et des achats Gestionnaire des march s Affaires juridiques Gestionnaire des assurances Responsable des
166. maire de Mordelles Jean Jacques Bernard vice pr sident en charge des personnels Rennes M tropole et maire de Thorign Fouillard Hubert Chardonnet adjoint aux personnels de la ville de Rennes Jo l Boscher DGS de Rennes M tropole Pierre Jean Joyeux directeur g n ral des ressources humaines Christine Legoff Page charg e de mission aupr s du DGS de Rennes M tropole en charge de la plateforme de services Christian le Petit DGA urbanisme et am nagement Claudie Renault directrice projets communication et documentation Rennes M tropole Communaut d agglom ration de Sophia Antipolis St phane Pintre DGS d Antibes Communaut urbaine de Strasbourg Alain Ringeval DGS de Fegersheim Communaut urbaine du Grand Toulouse et ville de Toulouse Philippe Mah DGS du Grand Toulouse et de la ville de Toulouse Herv L on DRH du Grand Toulouse et de la ville de Toulouse Communaut de communes de Verdun Ars ne Lux pr sident de la communaut de communes de Verdun maire de Verdun Freddy Kessel DGS de la communaut de communes et de la ville de Verdun Charles Defontenay DGA ressources de la communaut de communes et de la ville de Verdun 2 ENTRETIENS T L PHONIQUES Nantes M tropole Michel Calvez DGA ressources de Nantes M tropole Communaut d agglom ration de Pau Pyr n es Anne Laure David DGA ressources de la communaut d agglom ration Communaut d agglom ration de Reims e
167. mble int ressant de rappeler que l existence d une culture commune impacte positivement le service public local Pour les citoyens les agents publics locaux qui interviennent sur un territoire donn sont rarement diff renci s selon qu ils travaillent pour la commune ou l intercommunalit La coh rence et l efficacit de leur action dont d pend la qualit du service rendu aux habitants est favoris e par l mergence d une culture commune Les moyens d y parvenir restent vari s e Diffuser largement le trombinoscope des agents comme au Grand Toulouse e Mettre en place des outils de communication communs tels que des journaux internes un r seau intranet partag ou une c r monie de v ux commune e D velopper la polyvalence des points d accueil du public pour leur permettre d tre mutuellement inform s des comp tences et des pratiques de leurs homologues et de distribuer des brochures d information par exemple en mettant un calendrier de collecte des ordures m nag res disposition dans tous les h tels de ville e Proposer des sessions de d couverte pour les agents en faisant visiter les services communautaires aux agents d origine communale et r ciproquement e _ Harmoniser les rythmes de la vie locale en uniformisant les jours des diff rentes r unions bureaux municipaux conseils municipaux commissions th matiques etc Explorer de nouveaux champs de mutualisation pour offrir de nouveaux services a
168. mension quantitative afin d obtenir une analyse la plus objective possible Le principe a t de passer en revue chaque famille de m tiers du guide du CNFPT pour chaque communaut tudi e D s qu un m tier de la famille appartient un service mutualis quel que soit le degr de mutualisation transfert mutualisation prestation et quel que soit le p rim tre la famille a t consid r e comme mutualis e Il est alors possible de combiner les deux angles d analyse pr cis s ci dessus de la fa on suivante e Pour l analyse transversale il s est agi de recenser le nombre de communaut s d un panel choisi qui ont opt pour la mutualisation d une famille de m tiers particuli re par exemple Affaires juridiques e Pour l analyse d une communaut un indice cumulatif appel indice global d int gration a t propos Il consiste examiner chacune des trente cinq familles du guide pour calculer un indice global Chaque famille consid r e comme mutualis e conduit incr menter l indice d une unit Le r sultat final est l indice global d int gration Cet indice peut aussi tre calcul uniquement pour l un des cinq domaines de familles du guide par exemple le domaine Pilotage management et gestion des ressources Ainsi l indice par sa composition selon les diff rents domaines devient un moyen de caract risation de l int gration globale Une typologie des mutualisations est alors possible
169. mille est comptabilis Ainsi les familles les plus fr quemment rencontr es permettent de montrer les choix que les collectivit s ont faits dans cette phase pionni re de la mutualisation Cette partie d analyse est limit e aux dix communaut s d agglom ration et communaut s urbaines du panel car les autres cas le de France et communaut s de communes se trouvent en nombre trop limit Mutualisation dans le domaine Pilotage management et gestion des ressources Pr pond rance de l informatique et du juridique retrait des finances N U A A A NN OO OSO Direction g n rale Affaires g n rales Affaires juridiques Finances et contr le Ressources Syst mes Communication de gestion humaines d information et TIC Familles de m tiers Mutualis M Prestations de services Lecture Sur les dix communaut s d agglom ration et communaut s urbaines du panel hors le de France la famille de m tiers Ressources humaines a fait l objet de sept mises disposition de services et d un cas de prestation de services L analyse des familles mutualis es de ce domaine montre La fr quence importante de deux th mes e L informatique ce domaine semble facilement mutualisable car probablement moins sujet d bat au niveau politique Il est de plus fortement int grateur terme car il implique de partager des outils communs Il permet aussi de rapides conomies d chelle sur les abo
170. mmunautaires Ainsi trois l ments sont tudier e Les comp tences communautaires par qui sont elles r ellement exerc es Les agents ont ils t transf r s la communaut ou bien s agit il d agents municipaux mis disposition e Les comp tences municipales la communaut intervient elle en appui des communes Existe t il des mises disposition d agents communautaires e Les services fonctionnels sont ils exerc s conjointement Existe t il des services communs des plateformes de services La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 Ww OI Dans leur rapport Un nouvel atout pour les collectivit s territoriales la mutualisation des moyens les parlementaires Alain Lambert Yves D traigne Jacques M zard et Bruno Sido ont propos un coefficient d int gration des services fonctionnels CISF permettant de mesurer la part des services fonctionnels mutualis s CISF Nombre ETP fonctionnel mutualis s nombre ETP total fonctionnel communaut communes Ce ratio partiel doit tre compl t afin d appr hender toutes les formes possibles d int gration des services sur les comp tences tant op rationnelles que fonctionnelles En effet les mutualisations de type coop rations techniques renforc es ne sont pas valoris es par cet indicateur Deux coefficients compl mentaires permettent de prendre en compte toutes les vari t s d organ
171. moins le choix de recourir l autre collectivit pour cette prestation induit une int gration ne serait ce que par un change de pratiques Exemple de prestation de services R alisation de la paie d une commune par le service RH de la communaut entretien des b timents communautaires par des agents des communes sans tranfert de l autorit hi rarchique e Degr 1 la mise disposition de services et les services communs Ces deux modalit s impliquent le partage de l autorit hi rarchique Ce degr peut concerner des comp tences transf r es ou non Le partage du service peut aussi amener mettre en commun les politiques et grandes orientations manag riales par exemple une politique ressources humaines commune Exemple Une direction des ressources humaines commune e Degr 2 le transfert de la comp tence la communaut Il s agit du degr ultime d int gration En effet le service est transf r la communaut en dehors de l exception possible de la mise disposition dans le cadre d un transfert partiel de comp tences voir pages 10 et 11 L autorit fonctionnelle est transf r e la communaut Ce degr ne peut pas concerner les services fonctionnels Exemple Transfert d un service eau et assainissement I Le p rim tre de la mutualisation Le p rim tre de la mutualisation vise caract riser le nombre de collectivit s concern es par le partage du service Plus leur nombre sera gra
172. mun et sur l valuation des magazines diffus s aux 5 000 agents Une proc dure commune d accueil des nouveaux recrut s a t labor e deux accueils institutionnels l un pour la ville l autre pour Rennes M tropole et d un accueil unique par la DGRH mutualis e ce jour les agents continuent de ressentir un sentiment d appartenance leur collectivit d origine Pour autant le fait de partager les m mes bureaux et locaux cr e une certaine solidarit entre nouveaux agents et agents communautaires ayant d m nag La plateforme des services une ambition revisit e Le lancement de la plateforme de services voulue par le pr sident a constitu le pendant au projet de mutualisation entre la ville centre et l agglom ration L ambition initiale qui consistait d gager des moyens gagn s sur la mutualisation pour alimenter cette plateforme n a pas pu tre r alis e et a d tre revisit e Selon les principes arr t s en d but de d marche le co t des services existants est support par Rennes M tropole tandis que les nouveaux services sont refactur s aux communes utilisatrices lorsqu ils repr sentent un co t pour la communaut La plateforme de services constitue aujourd hui un champ multiforme de coop rations infracommunautaires entre communes groupements d achats coordination des programmations des quipements culturels r flexion sur la constitution de p les d ing nierie techniques Ces servic
173. n ETP Indice d int gration relativement lev du fait des champs de comp tences faisant l objet de mutualisation am nagement services techniques Domaines Pilotage Am nagement Techniques services ala S curit familles de 0 7 de 0 5 de 0 8 ee de 0 2 oo mse o o d o f o f o o rsen o o s AE o ES m e o e ES ES services o mwa J oe s 7 o o Soit 12 sur 35 familles de m tiers Conclusion Seule l analyse du contexte permet de relativiser le degr d int gration au sein de cette communaut La mutualisation d importants effectifs techniques ne traduit pas dans ce cas une r elle volont d int gration La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 W x Cas n 2 Une communaut sans ville centre des fonctions de pilotage non mutualis es mais d autres formes de coop ration existent entre les communes et la communaut e Importants transferts de comp tences accompagn s du transfert des agents e Appui de la communaut sur certaines comp tences communales par mise disposition d agents communautaires Coefficient d int gration relativement lev d autant plus que l on se rapporte l effectif total du bloc local Agents communautaires 2 000 Total ETP bloc local 10 000 Agents Agents communautaires Agents communaux Agents communaux communautaires mis mis disposition mis disposition exer ant sur disposition au
174. n gamme en termes d expertise notamment en mati re de gestion des ressources humaines les pratiques ayant en outre t harmonis es dans un souci de rigueur et d quit En contrepartie certaines habitudes plus souples car moins formalis es ont du tre abandonn es ce qui a pu heurter les agents qui en b n ficiaient jusqu alors La mise en place d un r glement unique pour les cong s est l un des r sultats de cette harmonisation qui conditionne l mergence d une culture communautaire Celle ci se construit aussi par des d tails techniques le logo appos sur les panneaux et la chasuble des agents de la voirie Malgr les diff rences de pratiques qui subsistent encore d une commune l autre les agents se sentent ainsi d abord communautaires et forment l architecture de base devant servir au d veloppement du projet de territoire La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 p O 80 7 Communaut d agglom ration Clermont Communaut Date de cr ation 1 janvier 2000 Nombre de communes 21 Nombre d habitants communaut et ville centre 281 000 141 000 Ratio ville centre communaut 50 2 Type AdCF urbain int gr Pr sident Serge Godard depuis 2000 s nateur Maire de la ville centre Serge Godard depuis 1997 2008 Renouvellement de mandat l ensemble des vices pr sidents appartiennent la majorit communautaire Ann e de lancem
175. nale Mai 2011 I5 IS Lamballe Communaut et ville de Lamballe Lo c Cauret pr sident de la communaut de communes et maire de Lamballe Guy Del on DGS de la communaut de communes et de la ville de Lamballe Communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency CAVAM Luc Streha ano pr sident de la CAVAM et maire de Soisy sous Montmorency Patrice Girot DGS de la CAVAM Mulhouse Alsace Agglom ration M2A et ville de Mulhouse Christian Nazon DGS de M2A et de la ville de Mulhouse Jean Fran ois Girardin DGA am nagement des territoires et gestion de l espace public Antoinette Schakis DGA ressources Communaut d agglom ration de Plaine Commune Christian Pernot vice pr sident de Plaine Commune d l gu la mutualisation et la modernisation du service public premier adjoint au maire de Peyrefitte sur Seine Sandrine Jarry DGA finances de Plaine Commune Communaut d agglom ration de Reims CAR et ville de Reims Olivier Nys DGS mutualis CAR et ville de Reims Jean Pierre Auger DGST mutualis CAR et ville de Reims Nathalie Maigniant directrice du contr le de gestion mutualis e CAR et ville de Reims Jean Maillet directeur de cabinet mutualis CAR et ville de Reims Rennes M tropole et ville de Rennes Daniel Delaveau pr sident de Rennes M tropole et maire de Rennes Bernard Poirier premier vice pr sident en charge de la prospective et du d veloppement durable
176. naut La ville centre peut tre facilement accus e de vouloir reconstituer sa sant financi re au d triment des autres communes m me si pour sa d fense elle fait valoir les charges de centralit qu elle supporte Au del de ces craintes et plus g n ralement il s agit de pr server la libert d action et les pr rogatives des deux collectivit s D o souvent le choix de ne pas mutualiser la direction des finances Angers Loire M tropole Rennes M tropole ou de laisser subsister deux cellules budget distinctes Reims M tropole l urbanisme S il est un domaine o la mutualisation n a encore rien d vident c est bien celui de l urbanisme L instruction des permis de construire fait partie de ces comp tences r galiennes que les maires refusent en g n ral de confier aux services de la communaut Pourtant comme le constataient d j les s nateurs Alain Lambert Yves D traigne Jacques M zard et Bruno Sido dans leur rapport d information de mai 2010 la mutualisation de l instruction des permis de construire n entra ne pas ipso jure le transfert des d cisions d attribution Les communaut s proposent parfois cette prestation pour pallier le d sengagement de l tat mais pour autant le service instructeur est rarement mutualis Sans g n raliser partir de ce domaine embl matique il est vident que cette limite trahit une m fiance latente sinon manifeste Une mutualisation pourrait pourtant pr senter un a
177. naut s fonctionnent sur un mode consensuel au del de la physionomie du conseil communautaire c est bien la composition et les attributions du bureau qui sont d terminantes 28 Reste d finir ce qu est une mutualisation r ussie proprement parler il n existe pas de mutualisation rat e Certaines mutualisations sont plus ou moins abouties mais toutes fonctionnent et au sein du panel l ventualit d une d mutualisation totale n a jamais t voqu e Les difficult s rencontr es sont toujours consid r es comme provisoires et non consubstantielles la d marche d autant que m me dans les cas les plus aboutis la mutualisation n est pas fig e autrement dit la mutualisation tant un projet en constante volution il est impossible d en tirer un bilan d finitif Les facteurs politiques de la mutualisation Lancement en d but Unicit des fonctions de mandat Premier Alternance Cr ation du groupement et maire de la ville centre mutualisation li e mandat mutualisation simultan es sident directement l lection PESPEEN Angers Loire M tropole Angers Communaut d agglom ration du X Beauvaisis Beauvais Agglopolys Blois deuxi me projet Communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency Communaut de communes de la R gion de Charny Charny Clermont Communaut Clermont Ferrand Agglom ration de la R gion de Compi gne Compi gne Grenoble Alpes M tropole Gren
178. nctions techniques qui donne l impression d une forte int gration Dans le domaine technique Clermont Communaut semble en avance sur d autres collectivit s en mati re d int gration communautaire Lorsque les voiries sont devenues communautaires les agents qui entretenaient ces routes pour le compte des communes ont continu le faire pour Clermont Communaut sans impact significatif sur les modes de gouvernance ou leur organisation de travail Les mutualisations ou plus pr cis ment les mises disposition ont donc surtout concern les services techniques partir de 2004 Le contexte local demeure marqu par l habitude de recourir aux r gies communales qui dans certains domaines g n rent des co ts de fonctionnement souvent sup rieurs au secteur priv Ainsi un processus de mutualisation avait il t lanc pour l informatique mais qui ne sera pas men son terme car la communaut d agglom ration s est rendue compte que le recours l entreprise priv e s av rait moins co teux que le service informatique de la ville centre Dans le domaine de la formation Clermont Communaut vient de signer un accord cadre avec la d l gation r gionale du CNFPT mais la ville centre ne s y est pas associ e or quel meilleur levier que la formation pour cr er une culture professionnelle commune La sensibilisation des maires au fait intercommunal se r v le progressive Une intercommunalit la crois e des chemins
179. nd peu d orientations strat giques partag es Et inversement Par exemple le fait de partager les documents strat giques SCoT PLU et ou PLH n ont que peu d impact en termes d effectifs transf r s ou mutualis s mais donne un contenu politique tr s fort la dimension intercommunale l inverse la mise disposition en faveur de l intercommunalit d effectifs techniques communaux volumineux pour l entretien des espaces communautaires n est pas n cessairement garante d une forte int gration communautaire En rappelant bien qu il n y a l aucun jugement de valeur l int gration peut sur la forme varier d un optimum qui consisterait en une administration unique sur l ensemble du territoire communautaire un minimum qui consisterait en un exercice des comp tences communautaires non pas par des agents transf r s mais par des agents demeur s communaux mis la disposition de l intercommunalit Prestations Cooperation Pilotage Structure Administration techniques aTa S ESIE a de services gt mutualis int gr e unique renforc es communautaire Sur le fond l int gration communautaire selon les choix politiques retenus peut trouver son aboutissement dans la d finition de quelques grands projets d int r t communautaire dans la gestion en commun de politiques publiques ou dans la d finition d un projet unique de territoire faisant la synth se entre le projet communautaire et les projets communa
180. nd plus cela traduit a priori une int gration pouss e Deux p rim tres seront utilis s comme crit res d analyse e P rim tre 1 la communaut et une commune en g n ral la ville centre e P rim tre 2 la communaut et plusieurs communes Dans une m me communaut selon les services les deux p rim tres peuvent se combiner Il est ainsi possible de prendre l exemple d une communaut qui disposerait e d un service ressources humaines commun la ville centre et la communaut p rim tre 1 e de services techniques communs entre toutes les communes et la communaut p rim tre 2 Les th mes mutualis s Les th mes mutualis s visent caract riser les activit s que les lus ont choisi de partager Une typologie des th mes est sans doute plus difficile tablir car il n existe pas de r f rentiel pr cis Les crit res de caract risation des th mes peuvent donc tre doubles comp tences ou m tiers L entr e comp tences si elle semble la plus proche de la logique intercommunale ne permet pas de couvrir les services fonctionnels pourtant souvent choisis comme th me de mutualisation Aussi une logique m tiers sera t elle privil gi e Pour ce faire l tude se base sur les familles de m tiers du Guide des m tiers territoriaux r alis par le Centre national de la fonction publique territoriale CNFPT en f vrier 2010 Ce guide qui a mis au point la liste indicative des m t
181. nnements ou les achats d ordinateur par exemple e Les affaires juridiques cette famille regroupe des m tiers diff rents et pointus ce qui explique pour partie la fr quence des mutualisations Les communes y compris au del de la ville centre expriment souvent explicitement des besoins dans cette famille de m tiers La diff rence de signification de la mutualisation entre services fonctionnels RH et finances e Les ressources humaines sont une des familles les plus mutualis es souvent socle d une int gration et d une culture commune e Lesfinances au contraire sont en retrait Dans ce cas pr cis la question politique semble d terminante cette mati re est souvent consid r e comme un outil essentiel l lu pour mettre en uvre sa politique La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 D OI tier dans la famille s au moins un m z Nombre de communaut s ayant transf r ou mutualis Le domaine Interventions techniques La possibilit de nouvelles collaborations si 0 9 8 7 6 5 4 _ 3 l 1 gt 0 i L S EN Ee Enretien Ateliers et Imprimerie Infrastructures et Espace verts Patrimoine b ti Propret et Eau et et services v hicules r seaux d chets assainissement g n raux Familles de m tiers E Transfert W Mutualis E Prestation Lecture Sur les dix communaut s d agglom ra
182. ns les m mes conditions ces collectivit s peuvent confier par convention avec la ou les collectivit s concern es la cr ation ou la gestion de certains quipements ou services relevant de leurs attributions L article L 5216 7 1 issu de la loi n 2002 276 du 27 f vrier 2002 transpose au profit des communaut s d agglom ration le dispositif jusqu alors applicable aux seules communaut s urbaines Enfin l article L 5214 16 1 issu de la loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 tend ce dispositif aux communaut s de communes mais en limite l application aux seules relations entre celles ci et leurs communes membres Les prestations de services r alis es par les communaut s sont n anmoins subordonn es certaines conditions Tout d abord conform ment au principe de sp cialit les activit s d un EPCI doivent toujours se situer dans le prolongement de ses comp tences et les interventions pour compte d autrui ne pouvent constituer que l accessoire de ses fonctions premi res I est galement n cessaire qu un int r t public justifie l intervention de l EPCI Par ailleurs diff rence fondamentale avec la mise disposition la prestation de services n implique aucun transfert de l autorit fonctionnelle et hi rarchique les services qui assurent la prestation continuent de d pendre de l ex cutif de la structure prestataire Cet tat de fait place communes et communaut dans une relation de clients fournisse
183. nventions de cr ation ou de gestion d quipements ou de services conventions de prestations de services et de r alisations de travaux Le cadre juridique des prestations de services a volu en quatre temps 1 L article L 5211 56 du Code g n ral des collectivit s territoriales CGCT introduit par la loi Chev nement du 12 juillet 1999 dispose que lorsqu un EPCI assure une prestation de services pour le compte d une autre collectivit d un autre EPCI ou d un syndicat mixte les d penses aff rentes sont retrac es dans un budget annexe Il reconna t ainsi implicitement la possibilit de r aliser des prestations de services dans le cadre des relations intercommunales Mais parce qu il traite des budgets annexes et a donc simplement pour objet de clarifier les modalit s d inscription budg taire des d penses et recettes li es la r alisation de prestations de services il ne peut tre analys comme une habilitation g n rale des EPCI r aliser de telles prestations L article L 5215 27 issu de la loi n 66 1069 du 31 d cembre 1966 relative aux communaut s urbaines autorise ces derni res confier par convention avec la ou les collectivit s concern es la cr ation ou la gestion de certains quipements ou services relevant de ses attributions une ou plusieurs communes membres leurs groupements ou toute autre collectivit territoriale ou tablissement public En outre da
184. obale en paquet l harmonisation des r gimes RH r gime indemnitaire avantages sociaux men e en tenant compte des perspectives de fusion de communaut s n a pas pos de probl me Le projet se trouvant actuellement dans une phase interm diaire de nombreuses questions subsistent au sujet de la diff rence de cultures entre les deux collectivit s et de l int r t d une mutualisation plus pouss e Valence compte ainsi 1 600 agents quand VASRA n en compte que 300 ce qui n est pas sans incidence sur leurs fonctionnements respectifs la ville est une collectivit de taille importante tandis que l agglom ration est dot e pour des postes quivalents d une administration plus simple moins qualifi e et aux d l gations plus pouss es sans compter que la mani re de travailler avec les lus diff re galement sensiblement dans une communaut les lus sont pour une bonne partie des maires aux cultures et pratiques diff rentes ne constituant pas l quipe du pr sident la diff rence des adjoints pour un maire d o une exigence de dialogue et de concertation beaucoup plus forte qu la ville Ces diff rences potentiellement d favorables la mutualisation n cessitent un effort d adaptation des agents et notamment des cadres D autre part avec la mutualisation les deux collectivit s doivent apprendre tre elles m mes en tenant compte des autres Se pose donc la question des domaines parta
185. oble Lamballe Communaut Lamballe X jusqu 2004 d but de la mutualisation Mulhouse Alsace Agglom ration Mulhouse Communaut d agglom ration Pau Pyr n es Pau RS ne no n Oox ie bise dus OOo x Communaut urbaine de Strasbourg Strasbourg X au moment de la mise enplace de la mutualisation Grand Toulouse Toulouse Valence Agglo Valence Communaut de communes de Verdun Verdun nn nr Re E E La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 N OI 46 I Le fort impact de l histoire et de l existence d une ville centre a L historique de l intercommunalit et les conditions de sa naissance Tout comme l intercommunalit dont elle proc de la mutualisation est d abord une histoire de territoire Si accorder trop d importance des consid rations g ographiques nationales telle ou telle r gion serait plus propice la mutualisation en raison d une culture locale impr gn e de coop ration peut tre hasardeux d autres facteurs territoriaux se r v lent d terminants Les conditions de naissance de l intercommunalit et ou ses perspectives d volution expliquent bien souvent la nature la forme et le fonctionnement de la mutualisation Premier d terminant l environnement et le climat politique dans lesquels est n e l intercommunalit Cr e en 2004 la communaut d agglom ration Reims M tropole a succ d une commun
186. ommunalit e Des services op rationnels peu nombreux dans les communes et la communaut du fait du mode de gestion retenu Coefficient d int gration tr s lev entre la ville centre et l agglom ration mais aussi relativement lev avec l ensemble du bloc local Agents communautaires 150 Agents communautaires exer ant sur comp tences communautaires Agents communautaires mis disposition au sein de services communs Agents communautaires mis disposition en appui des comp tences communales Agents ville centre 300 Agents communaux mis disposition sur comp tences communautaires Total ETP bloc local 1 000 Agents communaux exer ant sur comp tences communales CIS Transfert Ratio ville centre 50 450 11 Ratio bloc local 50 1 000 5 CIS Mutualisation CIS Mutualisation Ratio ville centre 100 450 22 Ratio bloc local 100 1 000 10 Ratio ville centre 50 100 450 33 Ratio bloc local 50 100 1 000 15 CIS Int gration Effectifs en ETP Indice d int gration lev du fait de la mutualisation de toutes les fonctions de pilotage Techniques Services la S curit population de 0 8 eoa T1 de 0 2 Ii Mutualisation Prestation ETTE services Ooo Toa Domaines familles Pilotage de 0 7 Am nagement de 0 5 Soit un sur 35 A E E de m tiers Conclusion S
187. on d action pour le territoire constituent un axe central de l intervention La culture commune ne n cessite pas forc ment plusieurs d cennies pour se mettre en place Mulhouse Alsace Agglom ration la mutualisation relativement r cente 2004 emporte les m mes sentiments d appartenance au territoire qu Strasbourg preuve que quelques ann es de pratique accompagn es d un portage politique fort peuvent suffire L mergence de cette culture commune participe par ailleurs un objectif pr cis celui d une action publique troitement li e au territoire et au service rendu aux habitants 2 2 2 La mutualisation facteur de qualit du service rendu aux habitants La mutualisation peut s accompagner d une am lioration du service rendu ce qui l gitime la d marche aupr s des lus N anmoins certains cueils doivent tre vit s complexification loignement entre le lieu de d cision et l usager Parmi les r ponses possibles la territorialisation ou la cr ation d espaces de r gulation I Rappels sur la notion de qualit et son caract re subjectif La qualit du service public local semble tre par nature une notion subjective et par cons quent difficilement mesurable l aune de r f rentiels chiffr s Pour autant depuis la fin des ann es 1990 les collectivit s territoriales appliquent elles aussi des normes de qualit type Afnor notamment en mati re de qualit d accueil du public la premi re certifi
188. on se fixe pour ambition de proc der plus de mutualisations et de transferts les ratios sont indispensables pour mesurer le chemin parcouru et apporter la preuve des r sultats atteints en termes d effectifs globaux Au terme de cette premi re approche de la notion d int gration communautaire il convient de conduire une analyse comparative d taill e des r alit s locales En effet le degr d int gration communautaire est le fruit de plusieurs d terminants locaux quilibre politique maturit de la vision intercommunale place relative de l int r t communautaire par rapport aux int r ts communaux en lien notamment avec la pertinence du p rim tre communautaire et les caract ristiques du territoire et de son histoire La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 X 42 2 1 2 L influence du contexte local sur le degr de mutualisation le r le des lus I Les ambitions implicites et explicites La mutualisation des services est consid r e comme un facteur significatif de r duction des co ts Que les acteurs s en d fendent discours tenu en interne ou qu ils en fassent un axe de communication vis vis des citoyens la r alisation d conomies de fonctionnement est donc toujours implicitement ou explicitement l un des objectifs lorsqu un groupement et l une ou plusieurs de ses communes membres d cident de se lancer dans une d marche de mutualisation de leurs administra
189. onomiques sont attendus rapidement gr ce au regroupement des abonnements t l phone Internet Une d marche d coute des communes similaire une coute client pour assurer l ad quation des services mutualis s aux besoins des communes L am lioration des activit s des services mutualis s n cessite de veiller l ad quation des r ponses par rapport aux besoins des communes p riph riques Deux points sont tout particuli rement assurer le besoin d assistance technique ou juridique renouveler r guli rement en raison de l volution des normes et la n cessit de savoir r pondre aux besoins avec le bon niveau de r ponse technique sans surqualit Afin d assurer ce lien certains services mutualis s de l ARC ont mis en place un r seau avec des correspondants des communes p riph riques Ainsi une deux fois par an le service du droit des sols anime une r union technique sur les volutions du code de l urbanisme Le service des march s organise quant lui des r unions dans les communes pour expliquer les proc dures Plusieurs tapes venir sont en cours de r flexion envoi d une enqu te de satisfaction bureau d tudes mise en place d outils informatiques partag s permettant de suivre l avancement des dossiers de permis de construire La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O 70 2 Communaut d agglom ration de Blois Agglopolys
190. ont mis la disposition des communes pour l entretien de leur patrimoine Si ce choix de transfert en masse des personnels a permis d assurer la continuit du service le back office dans un premier temps n a pas suivi Dans le sens ascendant les services d entretien des b timents et les garages sont rest s municipaux et mis disposition de la communaut d agglom ration en tant que de besoin la faveur de la nomination en 2008 d un vice pr sident la mutualisation et sur la base d une collaboration existante le chantier de la mutualisation de l informatique a t lanc ainsi qu une simplification administrative via la r daction d une seule convention de mise disposition par ville membre au lieu de soixante dix conventions auparavant cette occasion un important travail a t effectu pour trouver des modes de facturation r alistes au moyen d indicateurs globaux et chiffrables Au total ce sont 3 millions d euros qui transitent chaque ann e entre l agglom ration et les communes membres dans un sens comme dans l autre Les flux sont quasiment l quilibre Malgr leur crainte de perdre d un peu de leur pouvoir les maires ont pleinement compris l int r t de faire merger un v ritable projet de territoire Une mutualisation informatique entr e en vigueur le 1 janvier 2011 Le nouveau service informatique est mutualis entre Plaine Commune Saint Denis et Villetaneuse Cette volution con
191. oordination de la DGA finances et administration g n rale de la communaut d agglom ration Une large concertation a eu lieu avec tous les acteurs d autant plus n cessaire que l accord des agents tait requis Prise en 2005 la d cision ne s est pas faite sans heurts compte tenu d un passif important dans les relations interpersonnelles Il est int ressant de noter que le pilotage de cette mutualisation a t assum par deux vice pr sidents issus de deux communes non directement concern es La Courneuve et Pierrefitte sur Seine Autres formes de mutualisation L instruction des permis de construire est assur e par Plaine Commune pour le compte des communes qui le souhaitent Toutefois il ne s agit pas d une mutualisation proprement parler mais d une d l gation de comp tence Le fonctionnement de la mutualisation des services techniques au jour le jour Les agents techniques sont r partis en 12 unit s techniques implant es dans 80 locaux l agglom ration compte en tout 25 unit s techniques y compris les m diath ques qui ne sont pas mutualis es Au del de la simplicit juridique apparente une seule convention par ville un transfert en bloc des agents des difficult s sont apparues au niveau fonctionnel Ainsi la distinction dans l entretien entre espaces publics et priv s a pos sur le terrain des probl mes tr s concrets d identification de la fronti re des responsabilit s et des comp tences
192. orisation En quelque sorte chacun ne voit que son c t de la montagne Autre facteur de surcharge les conflits de calendrier Ainsi pour la direction des finances les calendriers d laboration budg taire ville et agglom ration sont identiques Des espaces de r gulation ont tent de diminuer ces difficult s r union hebdomadaire des deux DGS avec le maire et le pr sident r union bilat rale de chaque DGS avec chaque DGA Cette tension est aussi limit e lorsque l lu est mutualis c est le cas des ressources humaines o l adjoint au personnel est aussi vice pr sident en charge du personnel Face ce premier retour d exp rience la ville de Blois et Agglopolys ont lanc pour 2011 une nouvelle phase bas e sur un management par objectifs voir encadr ci dessous Comme dans nombre de territoires l int gration suite la mutualisation reste galement limit e au couple ville centre agglom ration Cependant les communes p riph riques ont pris en 2010 un nouveau r le dor navant l entretien courant des voiries et zones d activit s communautaires revient aux agents des communes Le sch ma de mutualisation une opportunit pour renforcer la coh rence Le sch ma de mutualisation pr vu par la loi du 16 d cembre 2010 va s inscrire dans le cadre de coh rence fix par deux documents en cours d laboration au sein du territoire le premier est un projet de territoire d taillant les objectifs globau
193. peuvent tre fusionn es et se d roulent le m me jour Ainsi des pr CAP sont organis es indistinctement pour la ville et l agglom ration La tenue m me de la CAP fait intervenir quant elle l ensemble des membres des deux CAP administration et lus Elle permet d avoir une vision plus globale des modes de gestion ainsi que l adh sion des organisations syndicales sur place Bien entendu cette organisation certes int ressante ne permet pas de pallier l ensemble des difficult s la coexistence de deux cadres d emploi distincts contribue maintenir une relative distorsion En outre l exemple de Mulhouse ne peut tre transpos toutes les collectivit s car les effectifs de l agglom ration et de la ville d passent le seuil emportant comp tence du CDG Au final si le dispositif de Mulhouse att nue la lourdeur administrative cons quence de la tenue de CAP distinctes il ne peut en supprimer tous les effets L amendement l article 34 111 du projet de loi RCT qui emportait possibilit de cr er des CAP communes a t supprim en seconde lecture au S nat La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O1 O BO Trois arguments taient invoqu s l appui de cette suppression la multiplication pr visible des CAP le risque de favoritisme qui p serait sur des CAP organis es au niveau local ainsi que l volution du r le des centres de gestion D aucuns
194. politique intervenue lors des lections municipales de mars 2008 et du climat de confiance entre le maire pr sident et les autres maires la mutualisation a t men e bien en peine plus d un an La bri vet de ce d lai par rapport nombre de collectivit s m rite d tre soulign e cette derni re a sans doute t rendue possible par la conjonction de plusieurs facteurs essentiels tels que l impulsion politique en d but de mandat et le consensus entre les maires des communes du territoire concern Les cadres de la ville de Toulouse ont t particuli rement sollicit s pour contribuer la r ussite de ce projet notamment en r alisant un important travail de p dagogie et de communication aupr s des agents Au niveau de la r partition des r les entre lus et personnels d encadrement un bon quilibre a t trouv que le DRH illustre par la formule Chacun sa place et une place pour chacun Ces efforts de p dagogie n ont pas emp ch quelques tensions sociales et un temps d adaptation a t n cessaire avant que les agents retrouvent leurs rep res et se familiarisent avec la nouvelle organisation La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O 62 En outre l approche territorialis e de la mutualisation semble pertinente et vite de donner un sentiment d loignement ou de complexit aux citoyens Pour ce faire le territoire de la communaut urbaine s
195. politiques En cons quence le panel ne pouvait pas tre pleinement repr sentatif de la diversit intercommunale Les communaut s choisies sont ainsi essentiellement dominante urbaine avec la pr sence d une ville centre N anmoins afin d obtenir une analyse valable aux diff rentes chelles des communaut s aux caract ristiques diverses ont t int gr es au panel Nature Juridique des communaut s Communaut s de communes 3 Communaut s d agglom ration 14 Communaut s urbaines 3 Communaut de communes de la Agglopolys communaut Nantes M tropole r gion de Charny CCRC d agglom ration de Blois Cha urbane de Stasbairg Lamballe Communaut Angers Loire M tropole ALM CUS Communaut de communes de Communaut d agglom ration du Grand Toulouse Verdun Beauvaisis CAB Clermont Communaut Agglom ration de la r gion de Compi gne ARC Grenoble Alpes M tropole Mulhouse Alsace Agglom ration M2A Communaut d agglom ration de Pau Pyr n es Reims M tropole Rennes M tropole Communaut d agglom ration de Sophia Antipolis CASA Valence Agglo Pour la r gion le de France Plaine Commune Communaut d agglom ration de la Vall e de Montmorency CAVAM Entretien t l phonique ou cibl IE En termes de population La majorit des tudes de terrain s est port e sur des agglom rations de taille significative plus de 100 000 habitants Les communaut s
196. pour chacun des cinq domaines du guide Exemple Reprenons la communaut ci dessus qui aurait pour le domaine Pilotage management et gestion des ressources des m tiers mutualis s dans les familles Affaires g n rales Ressources humaines et Communication Famille de m tiers du domaine Mutualis e ou non EE EE res o ens EE Oo o ee ES EE rene diese commen Lines d int gration au domaine 2 3 L indice d int gration du domaine Pilotage management et gestion des ressources vaut alors 3 Pour une communaut l indice global d int gration est la somme des indices calcul s par domaine Exemple Pour la m me communaut chaque indice d int gration par domaine est calcul Domaine de familles de m tiers Indice d int gration selon le Guide des m tiers territoriaux du domaine Cm en por o H E o Indice global d int gration Cette approche est tr s simplifi e et comporte des inconv nients vidents elle peut par exemple surestimer la d marche d une collectivit qui ne met en commun que quelques expertises sp cifiques de m me elle peut sous estimer une collectivit qui aurait mutualis tous les m tiers d une m me famille Cette m thode d analyse rev t cependant des avantages certains Elle est rapide l analyse de l organigramme et une connaissance du contexte suffisent et permet de projeter un cadre d analyse plus ambitieux qui descendrait au niveau
197. projet peut expliquer directement les choix faits en mati re de mutualisation Lorsqu est n e en 2004 la communaut d agglom ration Reims M tropole par transformation de la communaut de communes les maires des communes p riph riques ont pos comme condition leur adh sion la constitution d une administration communautaire distincte de l administration de Reims pour bien marquer leur diff rence et permettre l agglom ration de s affirmer Alors que les services de la communaut de communes et de la ville centre taient mutualis s la cr ation de Reims M tropole s est ainsi accompagn e d une d mutualisation Laquelle a t n goci e au m me titre que la mise en place d une identit visuelle forte et l emm nagement dans un h tel de la communaut Au del des diff rences de situation les relations entre la ville centre et les communes p riph riques sont tr s souvent au c ur des enjeux associ s la mutualisation et partant conditionnent directement la mise en uvre et le fonctionnement de celle ci Les relations entre communes membres du groupement leur rapport la communaut leur perception de la ville centre sont donc d terminants la fois dans la d cision de mutualiser ou non et le cas ch ant dans la forme prise par la mutualisation Valence la communaut a succ d sur un p rim tre diff rent un SIVOM Valence Major dont les membres s taient d j oppos s
198. promotions mobilit rel vent de la comp tence ville pour les agents de cette structure mais de la comp tence du centre d partemental de gestion pour la communaut d agglom ration Ceci induit une disparit entre les deux structures et complexifie l harmonisation de la gestion des carri res La charte de la mobilit favoriser la mobilit pour cr er une culture commune Beauvais la charte de la mobilit repose sur une id e simple celle de mieux conna tre les agents ainsi que leurs aspirations en mati re de carri re La direction des ressources humaines permet ainsi chaque agent de la structure ville ou agglom ration qui le souhaite d obtenir un entretien individuel et d exposer ses attentes envies ou perspectives Outre l aspect valorisant pour l agent cette m thode permet de mieux conna tre dans quels services celui ci pourrait ou souhaiterait voluer Ces entretiens sont tr s b n fiques et apportent des enseignements utiles sur les d sirs des agents Au final l agr gation des entretiens devrait permettre d obtenir une cartographie pr cise des aspirations des personnels des deux structures et des comp tences disponibles De surcro t cette charte b n ficie de la mutualisation des deux structures et donc de l ventail beaucoup plus large de postes offerts aux mouvements Elle permet ainsi de valoriser la carri re des agents en leur offrant de plus nombreux d bouch s Les perspectives approfondir l
199. pulations E Conclusion La mutualisation rev t des formes multiples Elle peut s inscrire dans diff rents cadres juridiques comme les services communs la mise disposition de services ou la prestation de services Elle se d cline par ailleurs sur des th matiques diverses fonctions de pilotage et ou fonctions techniques Le degr de mutualisation enfin est plus ou moins pouss selon le nombre d agents et les domaines concern s Quelle que soit la forme qu elle prend la mutualisation est la fois un indicateur et un facteur de l int gration intercommunale Elle constitue un indicateur d int gration car en tant que d cision de partage de l autorit sur un m me service et sur un m me agent la mutualisation traduit le degr de maturit des relations entre les intercommunalit s et leurs communes membres tant au niveau des lus que des directions g n rales Le choix de mutualiser les fonctions de pilotage ou uniquement les fonctions techniques renvoie dans le premier cas l id e d une int gration forte sur le fond partage des grandes orientations strat giques et dans le second cas l id e d une int gration forte sur la forme une administration commune au service de projets distincts Par ailleurs la mutualisation est un facteur d int gration car le fonctionnement en services mutualis s conduit n cessairement l volution des pratiques administratives et manag riales vers une certaine harmon
200. rand territoire autour notamment de la gare TGV qui n est pas situ e sur le territoire de VASRA D autre part l aire urbaine compte plusieurs communes ard choises organis es en une communaut de communes avec laquelle des collaborations sont en place Un rapprochement avec celle ci est galement envisag moyen terme La communaut se caract rise galement par le poids relativement faible de la ville centre 53 de la population et celui plut t lev de la deuxi me ville Bourg l s Valence 15 La perspective d un territoire multipolaire qui contraint toute mutualisation D s l origine au vu des perspectives d largissement la mise en place d une organisation administrative ouverte m nageant l avenir durant la phase interm diaire a donc t d cid e La fusion de communaut s aurait pour effet de donner naissance un grand territoire bipolaire Valence et Romans n cessitant de repenser toute la mutualisation O par exemple seraient situ s les services fonctionnels mutualis s Le sch ma classique d une mutualisation entre une ville centre et la communaut ne serait donc pas op rant puisque la communaut comprendrait deux p les urbains Un mod le de mutualisation descendante est en cours de r flexion pour les services support vus comme les plus techniques informatique march s back office de la GRH et bas sur le volontariat des communes Pour assurer les fonctions d accueil et d information d
201. rbanisme ne seront pas mutualis s L instance de d cision et de r gulation est le bureau communautaire presque tous les maires y si gent presque tous sont vice pr sidents Il s agit d ailleurs d une forme de reconnaissance pour eux ainsi que d un v ritable plus pour leur qualit de mandat Des pratiques innovantes qui m ritent d tre mises en exergue le r le de l informatique comme facteur d int gration des services ne pas n gliger e Une mission d audit a t confi e un cabinet ext rieur afin de mesurer le ressenti des agents par rapport la mutualisation Cette mission a confirm que la mutualisation tait bien accept e par eux e La c r monie annuelle des v ux au personnel est commune e Un comit de direction unique se r unit une fois par mois les r unions des chefs de services ont quant elles lieu deux fois par an Un aspect cl d int gration l unification des syst mes bureautiques L laboration d un r seau bureautique commun avec une charte graphique commune est en cours Cet aspect n ayant pas t jug prioritaire au lancement du projet la communaut et la ville avaient donc continu utiliser deux types de logiciels bureautiques diff rents Mais au quotidien cette diff renciation marquait la collectivit d origine dans chacun des changes et renfor ait la persistance du sentiment de savoir d o chacun vient Aussi cet aspect souvent n glig s est av r
202. regrettent que les dispositions du projet de loi n aient pu tre adopt es L argument pr cit de la multiplication des CAP leurs apparaissant peu convaincant bien souvent les villes poss dent leur propre CAP Une CAP commune avec la communaut n emporterait donc pas de cr ation nette de commissions la CAP serait videmment plus importante dot e d un ordre du jour plus charg et plus complexe mais la coh rence d ensemble s en trouverait renforc e De surcro t les organisations syndicales locales pourraient soutenir ce projet puisqu il permettrait de renforcer leur connaissance de la gestion des ressources humaines par l administration mutualis e Au surplus si la question des CAP communes devait tre reconsid r e il serait n cessaire de r examiner la loi n 84 53 portant comp tence des centres de gestion en fonction de la taille de la structure Pour conclure si le concept de culture commune est largement soutenu et partag il semble que le temps constitue le moyen le plus s r d assurer son mergence L administration fonctionne de fa on unifi e entre Strasbourg et la CUS depuis 1972 et plus aucun sentiment d appartenance distinct l une ou l autre des collectivit s n existe D ailleurs les grands projets notamment festifs ou sportifs les rallyes par exemple mobilisent les deux structures sans reversement financier d une collectivit au profit de l autre Cet exemple souligne bien que le projet et la dimensi
203. res Dans une version maximaliste le sch ma de mutualisation s inscrit dans une perspective plus large Il traduit en termes administratifs la d clinaison du projet de territoire et du pacte financier entre la communaut et ses communes membres ce titre les indicateurs pr sent s plus haut pr sentent l avantage par leurs angles d attaque diff rents de permettre d appr hender la vari t des formes que peut prendre l int gration Il s agit bien de valoriser davantage les pratiques innovantes d int gration et le partage des objectifs strat giques que les mutualisations d aubaine de donner un cadre au pilotage de la masse salariale e Si des comparaisons entre communaut s sont peu pertinentes tant le contexte local est d terminant l int r t est bien de faire la preuve de la dynamique engag e sur chaque territoire comparaisons dans le temps le sch ma tant adopt en d but de mandature e Le d nominateur retenu tant les effectifs totaux de l ensemble du bloc local l volution du ratio s entend dans une perspective partag e en termes 1 De subsidiarit sur l exercice des comp tences respectives services faire remonter au niveau de l intercommunalit services de proximit transferts ou mutualisations 2 De choix de modes de gestion r gie ou externalisation 3 De niveau de service public local plus mieux ou priorit s d finir 4 De solidarit e Sile sch ma de mutualisati
204. res domaines font l objet de partages r guliers l informatique et la communication avec la ville centre ainsi qu un syst me d information g ographique SIG partag avec toutes les communes Une nouvelle phase d int gration avec la ville centre pour la communication et l informatique Limit es au domaine technique ces premi res mutualisations n ont pas permis de construire une culture commune Afin d accro tre l int gration intercommunale mais aussi en lien avec les contraintes budg taires une nouvelle phase est en cours de lancement Cette phase qui se concentre sur le couple communaut ville centre vise dans un premier temps mutualiser les services de la communication et de l informatique ce qui a conduit red finir un projet de service pour chaque domaine Les autres services fonctionnels finances et contr le de gestion ont galement entam une r flexion sur les possibilit s de mutualisation de moyens et de m thodes Pour la communication la mise en place d un service commun permettra entre autres d unifier le contact pour la presse ce qui facilitera les relations Le rapprochement d j entam des publications journaux sera galement poursuivi via l unification des sites Internet et le renforcement de la communication interne Pour le service informatique la mutualisation doit permettre de d velopper les services d e administration t l proc dures et de fournir des outils r nov s Des gains c
205. rni re une visibilit qu elle n aurait pas si la gestion tait du ressort de la comp tence du CDG Ceci peut entra ner une rupture dans la gestion de la carri re des personnels et favoriser une mobilit entre structures dans un seul sens Au del m me si la distorsion appara t moins pr gnante le maintien de CAP distinctes ville communaut sans intervention du centre de gestion diff rencie malgr tout les volutions de carri res Les entr es dans le cadre d emploi d une structure donn e emportent d termination du nombre de promotions au sein de cette derni re Or les pyramidages communaut s villes s av rent diff rents avec une proportion significative de cadres en communaut et de cat gories B et C en ville Les volumes d entr e tant distincts les promotions le seront donc aussi Concr tement les perspectives d avancement pourraient tre moins favorables pour des cat gories B et C en communaut et pour les cat gories A en ville par exemple Plus g n ralement les transferts d agents d une structure vers une autre diminuent d autant les possibilit s d avancement dans la collectivit d origine qu elles les augmentent dans la collectivit d accueil Mulhouse Alsace Agglom ration a tent de pallier les difficult s dues l absence d une CAP commune en adoptant une d marche particuli rement innovante si les CAP ne peuvent tre communes la pr paration l organisation et la tenue de ces derni res
206. rtise pour les administrations des communes p riph riques En mati re de relations avec les communes p riph riques la conf rence des maires joue le r le d instance de fabrication du consensus avec des garanties en termes de gouvernance pour que les communes p riph riques puissent faire entendre leur voix Au niveau administratif tous les DGS ont t associ s la cr ation de la communaut urbaine et donc au projet de mutualisation Cependant ces relations doivent tre entretenues En effet la relation entre chaque maire et son DGS entre en concurrence avec le bin me maire directeur de p le territorial ou le bin me vice pr sident th matique de la communaut urbaine et directeur de p le territorial Autre illustration une conf rence des DGS se r unit trimestriellement mais son animation n est pas toujours facile du fait de la diff rence de taille entre la ville centre et les communes Pour pallier cette difficult une pratique a t institu e l organisation d une r union annuelle de terrain entre le DGS de la communaut et chacun des DGS des communes p riph riques Aussi deux ans apr s la mise en place de la communaut urbaine et la mutualisation les lus les citoyens et les agents partagent le m me constat les services se r v lent de meilleure qualit qu auparavant Le prochain d fi relever consistera cr er une troisi me culture un esprit m tropolitain Une telle d marche renforcera
207. rvices un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 D 22 IE Ratio ville centre ou premi re commune population totale Les communaut s choisies sont pour la majorit d entre elles caract ris es par une ville centre repr sentant plus de 50 de la population totale Ratio population ville centre ou premi re commune population totale des communaut s du panel 10 5 9 3 3 7 ou p 6 ET 5 88 4 5 D 3 Q S 1 0 nn 25 50 50 75 gt 75 Ratio entre la population ville centre communaut Source Insee 2007 EM Pour la gouvernance le panel couvre des cas tr s diff rents Le maire de la ville centre est aussi Le pr sident n est pas le maire de la ville pr sident centre Angers Loire M tropole Agglopolys ARC Mulhouse Alsace Agglom ration CAB Grenoble Alpes M ropole Clermont Communaut CUS Communaut d agglom ration de Pau Pyr n es Communaut de communes de Verdun Grand Toulouse Lamballe Communaut Nantes M tropole Reims M tropole Rennes M tropole Valence Agglo noter que la CAVAM Plaine Commune CASA et la CCRC n ont pas de ville centre proprement parler UN n conclusion le panel choisi permet ainsi e de fournir des pistes pour de nouvelles d marches de mutualisation au sein de communaut s de moindre taille communaut s rurales e d tudier la sp cificit des communaut s d le de France e d obtenir
208. s exp riences en cours d extension quelques autres communes p riph riques rencontrent des difficult s importantes L quilibre politique est en effet tr s difficile trouver entre des collectivit s de tailles tr s diff rentes mais aussi de tailles comparables c est le cas en le de France Cette limitation du p rim tre au couple ville centre communaut r v le la difficile mergence terme d une administration locale unique l chelle intercommunale Le degr des choix tr s diversifi s entre prestations de services mutualisations et transferts Sur l ensemble du panel plus de 200 familles de m tiers ont t consid r es comme mutualis es ou transf r es Aucune dominante ne se d gage quant aux motifs qui conduisent recourir pr f rentiellement la prestation de services au service partag ou au transfert Ce choix rel ve donc davantage du choix politique que de l efficacit administrative ou du territoire lui m me tier dans la famille un m Nombre de communaut s ayant mutualis Les th mes la pr pond rance des domaines fonctionnels et la possibilit de nouveaux partages Pour cette analyse le Guide des m tiers territoriaux du CNFPT servira de cadre Pour chaque famille de m tiers des cinq domaines identifi s dans ce guide Pilotage management et gestion des ressources Interventions techniques le nombre de communaut s du panel ayant mutualis une m me fa
209. s les communaut s la r alisation de sch mas de mutualisation avec leurs communes membres L ambition du l gislateur est bien d approfondir ces pratiques comme l ont recommand de nombreux rapports Cour des comptes Richard Lambert M zard D traigne Carrez Thenault tout en prenant soin de ne pas imposer une formule pr con ue Promotrice de la mutualisation depuis de nombreuses ann es l Assembl e des Communaut s de France s est f licit e de ces avanc es l gislatives qui permettront d aller plus loin sans rigidifier les organisations administratives locales Souvent pr sent e comme un levier pour r aliser des conomies d chelle dans un contexte budg taire contraint la mutualisation est en effet m me d s lors que l on raisonne moyen et long termes de renforcer l efficience des administrations publiques locales en r duisant les doublons et en allouant au mieux les ressources humaines au sein du bloc communes communaut Mais avant de tenir toutes ses promesses sur le plan financier la mutualisation r pond un enjeu de d cloisonnement des administrations municipales communautaire et de renforcement de leurs synergies Elle est en cela l un des outils de l int gration intercommunale en permettant de conjuguer solidarit dans les moyens et proximit dans la mise en uvre De nombreux colloques ou rapports ont trait ces derni res ann es de ce sujet et mis en lumi re de bonnes pratiques
210. s n 1 Des effectifs mutualis s importants mais un choix de mutualisation r v lateur de la volont de maintenir les agents municipaux en place plut t que de les transf rer la communaut Une absence de pilotage commun e P rim tre des comp tences transf r es des agents rest s majoritairement municipaux mutualisation par mise disposition l EPCI e Absence de services fonctionnels communs e Absence d intervention des personnels communautaires sur les champs de comp tences municipales Coefficient d int gration lev entre la ville centre et l agglom ration en raison des effectifs importants mutualis s faible si l on consid re l ensemble du bloc local Total ETP bloc Agents communautaires 150 Agents ville centre 6 500 local 15 000 Agents communautaires mis disposition en appui des comp tences communales Ratio ville centre Ratio bloc local CIS Transfert 150 6 650 2 2 150 15 000 1 Agents Agents communautaires communautaires exer ant sur mis disposition comp tences au sein de communautaires services communs Agents Agents communaux mis communaux disposition sur exer ant sur comp tences comp tences communautaires communales Ratio ville centre Ratio bloc local CIS Mutualisation 1 500 6 650 22 5 1 500 15 000 10 CIS Global Ratio ville centre Ratio bloc local 150 1 500 6 650 24 8 150 1 500 15 000 11 Effectifs e
211. s notamment sur la mutualisation de services fonctionnels ressources humaines finances informatique a conduit au d veloppement d exp riences tr s diverses de mutualisations Ces exp riences refl tent la fois un territoire et son histoire des choix politiques et des contraintes juridiques L analyse comparative de ces exp riences n cessite donc d tablir une typologie des mutualisations possibles Cinq principaux crit res sont utiles e La date de lancement du projet de mutualisation et son anciennet e La forme juridique choisie mise disposition ou services communs e Le degr de la mutualisation pris au sens large de la simple prestation de services au transfert de comp tences e Le p rim tre de la mutualisation cette derni re implique t elle uniquement la communaut et la ville centre ou plusieurs communes e Les services mutualis s ou th mes fonctions de pilotage direction g n rale ressources humaines finances services techniques voirie urbanisme animation et services la population biblioth ques social Le croisement de ces cinq crit res a pour objectif de caract riser la mutualisation choisie Il s agit aussi d identifier l existence ventuelle de relations entre les formes de mutualisation choisies et le territoire ainsi que les effets sur l int gration intercommunale Existe t il des formes de mutualisation pour les territoires urbains ou ruraux domin s par une
212. s points e Ils concernent les services fonctionnels ventuellement les comp tences non transf r es mais ne peuvent s appliquer aux comp tences transf r es Ils n impliquent pas la mise en place d une administration unique Sur le plan de l organisation ils sont simplement g r s par la communaut les agents communaux qui y remplissent tout ou partie de leurs fonctions n y sont pas transf r s mais simplement mis disposition de plein droit pour le temps de travail consacr au service commun En termes d int gration les services communs se situent donc un cran en dessous de la gestion unifi e Mais le nouveau dispositif a le m rite de mettre un terme aux ambigu t s juridiques associ es la mutualisation des services fonctionnels dans le respect du droit communautaire Au terme de ces pr cisions juridiques et pour tenter une approche la fois pratique g n rale et synth tique on peut donc consid rer que la mutualisation se d finit comme la situation d un service et de ses agents plac s sous une autorit hi rarchique partag e Elle recouvre donc la fois les cas de mises disposition ascendantes et descendantes et de services communs Les transferts stricto sensu en sont donc exclus m me s ils sont n cessairement abord s dans toute tude sur le sujet Cette d finition permet en outre de distinguer la mise disposition de la prestation de services laquelle n implique aucun
213. sein en appui des sur comp tences comp tences de services communs comp tences communautaires communales communales Agents communautaires exer ant sur comp tences communautaires CIS Transfert Ratio bloc local 1 700 10 000 17 CIS Mutualisation Ratio bloc local 300 10 000 3 CIS Global Ratio bloc local 1 700 300 10 000 20 Effectifs en ETP Indice d int gration lev du fait du cumul de domaines transf r s et de domaines mutualis s services la population et s curit Domaines Pilotage Am nagement Techniques Services alla S curit familles de 0 7 de 0 5 de 0 8 EAT de 0 2 ee o o o rwan EE S o o RE A EE ES 0 J o f o o ES ES us Lots tr Ts Soit un sur 35 familles de m tiers Conclusion Le fait que les domaines de mutualisation soient limit s ne doit pas alt rer l impression d une r elle volont d int gration de cette communaut Cette volont se caract rise par des formes non quantifiables groupements d achats documents strat giques communs et par des comp tences importantes confi es la communaut L analyse d taill e du contexte est ici d terminante pour une appr ciation objective de l int gration 38 Cas n 3 Une communaut de communes aux fonctions de pilotage partag es via des services communs et un fort choix d externalisation des fonctions techniques e Des services communs importants plac s aupr s de l interc
214. sse salariale mais aussi des co ts standards fluides bureaux et des co ts indirects services fonctionnels Ces difficult s ne remettent pas en cause le fonctionnement courant de l administration l histoire des deux collectivit s est certes marqu e par des tensions mais elle se caract rise aussi par des habitudes de coop ration au quotidien qui facilitent le travail en commun au niveau des cadres surtout la d mutualisation n appara t finalement que comme une parenth se de cinq ans dans une histoire commune beaucoup plus longue 12 Rennes M tropole Date de cr ation 1970 district puis communaut d agglom ration depuis 2000 Nombre de communes 37 Nombre d habitants communaut et ville centre 398 000 208 000 Ratio ville centre communaut 52 Type AdCF urbain int gr Pr sident Daniel Delaveau maire de Saint Jacques de la Lande 10 000 hab jusqu en 2007 Maire de la ville centre Daniel Delaveau 2008 premier mandat Ann e de lancement du projet mutualisation 2008 Forme de la mutualisation 535 agents de la ville mut s l agglom ration en 2010 et 117 agents d j communautaires sont mutualis s depuis 2010 Activit s mutualis es tous les services fonctionnels hormis les finances et le service des assembl es ressources humaines contr le de gestion affaires juridiques et assurances documentation march s s curit et sant au travail imprimerie repro
215. sur le processus de mise en place de la mutualisation Les aspects de conduite du changement ont en effet d j fait l objet d une litt rature abondante M me si elle n entend pas faire l impasse sur ce dernier aspect de toute fa on ins parable de l amont qui d termine le processus et de l aval qu il conditionne la pr sente tude cherche surtout explorer des champs moins connus sans n gliger une approche plus op rationnelle travers la proposition d outils d information l usage des collectivit s locales 1 Impulsion 2 Projet de 3 Service politique mutualisation Mutualis s l ments tudi s en prio L tude est enfin ax e sur les liens entre la communaut et ses communes membres l exclusion des mutualisations avec les satellites ou d autres niveaux de collectivit s et s en tiendra une conception plus classique de la mutualisation celle intervenant entre communes et structure intercommunale Ces mutualisations verticales ascendantes ou descendantes constituent l objet central de cette tude I Dimensions op rationnelles de l tude La complexit du processus de mutualisation rend difficiles les tentatives des collectivit s de se situer dans une dynamique plus globale Plus pr cis ment ces derni res sont la recherche d outils permettant d valuer leur propre processus En vue de s inscrire dans une d marche plus op rationnelle le pr sent rapport propose aussi des outils l
216. t s importantes synonymes de projets et d objectifs de mutualisation diff rents Indice d int gration de chaque communaut du panel pour le domaine Pilotage management et gestion des ressources management gestion des ressources W Mutualisation M Prestation de services On observe que e Certaines communaut s se limitent des fonctions supports informatique ou communication S il permet l change de pratiques ce premier stade de coop ration conduit difficilement l dification d une culture commune Exemple Clermont Communaut Valence Agglo Via une prestation de services cette derni re a recours aux ressources humaines de la ville notamment pour l dition des bulletins de paie C est aussi le cas des communaut s d le de France En effet dans le cas d une agglom ration multipolaire partager des services ressources humaines ou finances semble difficile e D autres communaut s partagent toutes les fonctions de pilotage L int gration des services est alors forte elle permet l harmonisation des pratiques et des politiques de gestion communes 17 Sept familles de m tiers voir tableau page 16 Nombre de familles de m tiers ayant au moins un m tier mutualis dans le domaine Interventions techniques Cette derni re forme permet de d gager le premier type de mutualisation celui du pilotage int gr o le nombre de fonctions de pilotage partag es est important
217. t 2007 les agents de police municipale des huit villes ont t transf r s la CAVAM ainsi que les agents de surveillance de la vie publique et les agents administratifs affect s aux postes de police municipale soit au total pr s d une centaine d ETP faisant de la CAVAM la premi re police municipale communautaire de France Les moyens techniques v hicules mat riels divers v tements de travail sont acquis par la communaut et impact s aux communes via leur attribution de compensation Les agents sont donc employ s par la communaut d agglom ration et mis disposition de chaque maire Ce dernier reste le d cideur en termes du choix des moyens dont il souhaite disposer v hicules nombre d agents et finalise chaque entretien de recrutement m me si les actes relatifs la carri re des agents nomination valuation avancements d chelons ou de grades etc sont sign s par le pr sident de la CAVAM Dans 90 des cas les agents travaillent pour la commune dans laquelle ils sont mis disposition et respectent les sp cificit s ventuelles voulues par leur maire Il leur arrive toutefois de participer des op rations organis es l chelle communautaire par exemple s curisation d une manifestation de dimension communautaire et se trouvent alors provisoirement sous l autorit hi rarchique du coordinateur des polices intercommunales de la CAVAM ou du responsable du poste de police municipale du territoire o
218. t Ville de Reims Jean Pierre Belfie vice pr sident de Reims M tropole et maire de Bezannes Communaut urbaine de Strasbourg Pierre Laplane DGS de la CUS et de la ville de Strasbourg Guy Chevanne chef de la mission intercommunalit la CUS 3 AUTRES ENTRETIENS OU R UNIONS Entretien au S nat avec le s nateur de la Marne Yves D traigne coauteur du rapport Un nouvel atout pour les collectivit s territoriales la mutualisation des moyens R union de travail la Direction g n rale des collectivit s locales sur le sch ma de mutualisation et les apports de la loi n 2010 1563 du 16 d cembre 2010 de r forme des collectivit s territoriales La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 17 Coordination ditoriale AdCF Nicolas Portier d l gu g n ral Floriane Boulay charg e de mission R daction de l tude INET Franck Boulanjon Alexis Choutet J r me Dezobry Laure Dolique Fran ois Roussel Devaux Conception r alisation epiceumk L anticom Impression Imprimerie Wauquier papier PEFC encres v g tales impression environnementale ISO 14001 N de certificat PEFC 10 31 1865 18 AdCF Assembl e des Communaut s de France 191 rue Saint Honor 75001 Paris T l 01 55 04 89 00 Fax 01 55 04 89 01 www adcf org adcf adcf asso fr
219. t faire bouger les lignes entre les intercommunalit s et leurs communes membres r duction de la taille de l ex cutif red finition du r le des d l gu s communautaires travers la repr sentation des oppositions municipales et modification des relations entre les communes p riph riques et la commune centre Toutes ces volutions ne sont pas sans incidences sur la d finition de l int gration communautaire Dans ce contexte les motivations poussant la mutualisation ont volu Les motivations initiales parmi lesquelles la recherche d conomies d chelle les gains en expertise et en niveau de service si elles sont toujours pr sentes font peu peu place de nouvelles consid rations Face une contrainte budg taire plus forte la mutualisation s envisage d sormais comme le moyen de limiter la r duction possible du niveau de service et d organiser la red finition des priorit s politiques Les pressions exerc es au niveau national tendent par ailleurs pr senter la mutualisation comme un passage oblig une volution n cessaire l am lioration de la coh rence du bloc local Une int gration communautaire qui s appr cie au travers de la r alit du partage des orientations strat giques et des modalit s d organisation Il faut souligner le fait que l int gration peut para tre forte sur la forme exercice de comp tences nombreuses par le biais de moyens et de services communs et faible sur le fo
220. t les d cideurs locaux la mutualisation Enjeu de pouvoir entre la ville centre et les communes p riph riques enjeu financier volont de marquer une tape suppl mentaire dans l int gration communautaire contrainte de rationalisation des moyens la mutualisation des services est un mode de gestion singulier justement parce qu il implique un partage de l autorit sur les moyens humains Par ailleurs la mutualisation d finie comme la situation d un service soumis une autorit hi rarchique partag e modifie sensiblement le fonctionnement des services Selon la carte g opolitique de la communaut effets du bin me ville centre communaut ou au contraire absence de ville centre l unicit ou non de la direction g n rale le type et le nombre de comp tences exerc es de mani re mutualis e le volume et la proportion des effectifs concern s la mutualisation des services peut rev tir des formes tr s diverses Outre un recensement des formes r currentes ou id aux types de mutualisation l tude entend analyser les cons quences manag riales de la mutualisation Il s agit tout d abord d envisager la mutualisation sous l angle du rapport de pouvoir entre communaut ville principale et communes p riph riques et d identifier selon les cas les garanties donn es les gages voire les contreparties n goci es pour obtenir l adh sion de ces derni res La mise en tension entre mandat communal et mandat communautaire m
221. tate que la mutualisation est initi e soit apr s une ch ance lectorale soit au moment de la cr ation ou de la transformation du groupement Plus d terminant encore se r v le le r le personnel d un lu en g n ral le pr sident de l agglom ration Dans certains cas Strasbourg Mulhouse Verdun Lamballe c est clairement le poids de l homme fort du territoire qui a permis la mutualisation de se concr tiser La d signation d un vice pr sident la mutualisation Plaine Commune est galement un bon indicateur de l importance politique du projet S agissant des rapports de force politiques entre les communes membres de la communaut on constate en g n ral qu ils sont secondaires par rapport au clivage ville centre communes p riph riques m me si le jeu des alliances peut faciliter le lancement du projet de mutualisation quelques exceptions pr s Clermont Communaut notamment o les maires d opposition ne sont pas vice pr sidents au Grand Toulouse o la cr ation de la communaut urbaine et a fortiori la mutualisation n ont t possibles qu apr s l alternance la mairie de la ville centre il ne s agit pas d un facteur d terminant Reste savoir si les changements introduits par la r forme des collectivit s territoriales en permettant la repr sentation des oppositions au conseil communautaire modifieront sensiblement la donne M me si en tout tat de cause la plupart des commu
222. tercommunalit ont t maintenus mais le syst me est volutif La convention de mutualisation d finit les modalit s organisationnelles et financi res de la mutualisation Pour garantir le niveau des services rendus et la bonne mise en uvre ult rieure de leurs missions au profit des deux entit s les services mutualis s ont t class s en trois cat gories e Les services propres chaque entit consacrant 100 de leur activit l une des deux collectivit s au moment de la constitution initiale des services mutualis s ont vocation poursuivre leur activit dans ces conditions Dans l hypoth se d une intervention pour l autre entit la commande est formalis e avec un devis d cid e d un commun accord et prise en compte dans le calcul de la facturation annuelle e Les services fonctionnels issus de la fusion des services concern s des deux entit s qui ont vocation poursuivre leurs activit s dans la continuit du service rendu aux deux entit s La clef de base budg taire calcul e en fonction du poids respectif du budget de personnel des services mutualis s est appliqu e e Les autres services mutualis s qui font l objet d un suivi annuel d activit s afin d identifier l volution des missions r alis es pour l une ou l autre des entit s Lorsque le suivi d activit fait appara tre une volution des missions exerc es pour l une ou l autre des entit s ou pour les communes de Rennes M tropole
223. tion des charges de travail et beaucoup de psychologie pour viter les blocages le syst me reposant donc largement sur une plus grande disponibilit des secr taires de mairie d une part et sur l adh sion et la bonne volont des maires d autre part terme l objectif serait de disposer d agents sp cialis s et mobiles sur l ensemble du territoire 1 Exer ant par ailleurs une activit professionnelle il n est pas membre du bureau communautaire Le bon fonctionnement d une organisation mutualis e exige ainsi un fort investissement manag rial pour respecter les quilibres beaucoup de transparence dans l explication des d cisions la fixation de la cl de r partition pour le remboursement des charges celle ci assez souple n emp che pas les conflits et enfin de la patience dans la conduite du projet ce sont notamment les prochains d parts la retraite 30 des agents dans les cinq ans qui permettront de surmonter les blocages qui subsistent et d approfondir la mutualisation D ici l la coordination repose largement sur les relations personnelles et de fa on plus formelle sur la conf rence des secr taires de mairie que r unit tous les trois mois le DGS de la communaut La construction progressive d une culture communautaire Au final au del des b n fices financiers la mutualisation a permis l mergence de la notion de territoire toutes les communes sont sur un pied d galit ainsi qu une mont e e
224. tion et communaut s urbaines du panel la famille de m tiers Patrimoine b ti a fait l objet d un transfert de cinq mises disposition et de deux cas de prestations de services Les domaines Propret et d chets et Eau et assainissement font l objet des transferts les plus importants ce qui correspond l exercice classique des comp tences d une communaut d agglom ration En termes de mutualisation ce graphique montre des champs possibles pour de nouvelles mutualisations du domaine Interventions techniques les ateliers et v hicules et l imprimerie Ces domaines peu mutualis s sont porteurs d conomies d chelle et sans enjeux politiques particuliers Autres domaines Animation et services la population S curit Politique d am nagement et de d veloppement Les trois autres domaines du Guide des m tiers territoriaux du CNFPT 2010 concernent des comp tences soit encore principalement exerc es par la commune pr vention et s curit animation et services la population soit li es des comp tences communautaires d veloppement conomique Quelques l ments sont souligner Le domaine culturel fait l objet d assez nombreux transferts ou mutualisations notamment pour les biblioth ques L un des int r ts de ce domaine est qu il renforce la visibilit de la communaut vis vis des citoyens Certains domaines sont tr s rarement mutualis s e Le dom
225. tion intercommunale Mai 2011 O Annexes l El ments pour la r alisation d un sch ma de mutualisation 2 Propositions pour un atlas de la mutualisation 3 Entretiens r alis s OS Annexe El ments pour la r alisation d un sch ma de mutualisation Le rapport et le sch ma de mutualisation article L 5211 39 CGCT L article L 5211 39 CGCT issu de la loi n 2010 1563 du 16 d cembre 2010 portant r forme des collectivit s territoriales pr voit l tablissement par le pr sident de la communaut d un rapport relatif aux mutualisations de services entre la communaut et les communes membres Ce rapport comporte un sch ma de mutualisation des services qui doit tre mis en uvre durant le mandat IE Le rapport relatif aux mutualisations de services labor chaque d but de mandat Ce rapport constitue un bilan de ce qui a t r alis Analyse qualitative e tat des lieux des ressources humaines communales et communautaires e Rappel de l historique de la d marche e Effets de la mutualisation en termes d efficacit de nouvelles pratiques d augmentation de la qualit du service e V cu et ressenti des agents sur la mutualisation e Recensement de tous les l ments de dysfonctionnement ou difficult s quotidiennes e Volet pragmatique changements de locaux allocation de mat riel syst mes d information communs e R percussion de la mutualisation sur les proc dures de gestion
226. tions Cet objectif peut s accompagner d une volont de redistribution des sommes conomis es Angers Loire M tropole notamment l objectif tait donc moins de r aliser des conomies absolues que de d gager des marges de man uvre pour am liorer le service aux citoyens et aux communes membres du groupement La motivation financi re n est donc pas carter surtout dans un contexte de fortes contraintes budg taires Mais il est vrai que dans ce domaine les r sultats n ont pas t en g n ral la hauteur des esp rances Plus exactement les conomies tant difficiles mesurer avec pr cision toute conclusion se r v le d licate Dans la plupart des collectivit s mutualis es depuis quelques ann es c est dire dont la mutualisation est suffisamment ancienne pour permettre un premier bilan le constat intuitif d faut d tre pr cis ment chiffr incite relativiser les gains financiers potentiels du moins dans un premier temps Reste que l quation mutualisation conomies n a pas encore perdu tout le cr dit dont elle a pu b n ficier voici quelques ann es au moment de la naissance des premiers projets Les d bats parlementaires lors de l examen du projet de loi de r forme des collectivit s territoriales en 2010 en apportent la preuve Cette question est fr quemment revenue en toile de fond sous la forme d une crainte pour les uns ou d une ambition pour les autres Mais au del de la seule
227. transfert soit par une mise disposition de plein droit On distingue deux types de transferts e Le transfert automatique si l agent remplit en totalit ses fonctions dans un service ou une partie de service transf r la suite du transfert total d une comp tence le transfert du service tant obligatoire en cas de transfert total d une comp tence Le transfert facultatif si l agent exerce pour partie seulement ses fonctions dans un service ou une partie de service transf r En cas de transfert les agents conservent s ils y ont int r t le b n fice du r gime indemnitaire qui leur tait applicable ainsi qu titre individuel les avantages acquis en application du troisi me alin a de l article 111 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires la FPT Trois cas de mises disposition sont identifi s e La mise disposition de plein droit aupr s du pr sident de la communaut et sans limitation de dur e titre individuel et pour la partie de ses fonctions relevant du service ou de la partie de service transf r lorsque l agent exer ant pour partie seulement dans un service ou une partie de service transf r a lui m me refus le transfert La mise disposition de plein droit et sans limitation de dur e titre individuel aupr s selon le cas du pr sident de la communaut ou du maire lorsque l agent est affect au sein d un service ou d une part
228. ugmenter la dimension d expertise l attention des communes membres ex service d aide aux communes en mati re d instruction dans le domaine de l urbanisme Dans l ensemble la d marche de mutualisation s av re accept e et comprise par les agents mais la troisi me culture n est qu mergente puisque le processus est relativement r cent Au final la mutualisation Angers repose sur une approche non dogmatique consistant apr s le pr requis de la mutualisation de la direction g n rale op rer une mutualisation tous azimuts sans s int resser l ordre des services op rationnels ou fonctionnels devant tre mutualis s La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 N e 74 4 Communaut d agglom ration du Beauvaisis CAB Date de cr ation 1 janvier 2004 auparavant communaut de communes du Beauvaisis laquelle 14 communes se sont rattach es Nombre de communes 31 Nombre d habitants communaut et ville centre 79 342 55 230 Ratio ville centre communaut 70 Type AdCF urbain int gr Pr sidente Caroline Cayeux depuis 2004 Maire de la ville centre Caroline Cayeux depuis 2001 2008 Renouvellement du mandat Ann e de lancement du projet de mutualisation 2008 Forme de la mutualisation mises disposition descendantes et ascendantes Activit s mutualis es ressources humaines finances syst mes d information et t
229. ulture ou combinaison Il ne refl te pas non plus le nombre d agents mutualis s Plus extensif qu intensif cet indicateur ne peut donc pas se suffire lui m me I Conclusion proposition d une typologie des mutualisations Trois types de mutualisation se d gagent de cette analyse Agglopolys Blois Angers Loire M tropole CCRC Charny Reims M tropole CUS Strasbourg Communaut de communes de Verdun Structure int gr e CAB Beauvais Lamballe Communaut Pilotage mutualis Mulhouse Alsace Agglom ration Rennes M tropole Grand Toulouse Clermont Communaut ARC Compi gne Plaine Commune Valence Agglo Coop ration techniques plus ou moins long terme d autres cat gories pourraient venir compl ter cette typologie notamment dans le domaine culturel ou des services la population La question consiste alors identifier les causes ayant motiv ces choix Celles ci sont la fois li es au territoire et ses quilibres politiques Ainsi il appara t que pour e Les communaut s urbaines ou d agglom ration avec ville centre la mutualisation d velopp e entre la ville centre et l intercommunalit rev t des formes diverses techniques pilotage ou les deux d coulant directement de l quilibre politique e Les communaut s urbaines ou d agglom ration sans ville centre seules les mutualisations techniques sont favoris es et les mutualisations de pilotage sont rendues plus difficiles e
230. uns Dans ce second cas il s agit de formaliser des espaces de collaboration entre communes membres et structure intercommunale au del des comp tences transf r es Cependant quelles que soient les implications organisationnelles et manag riales de la mutualisation il importe de distinguer trois niveaux la comp tence le service l agent a En cas de transfert de comp tences L article L 5211 4 1 du CGCT pose le principe g n ral que le transfert de comp tences d une commune un EPCI entra ne le transfert du service ou de la partie de service charg de sa mise en uvre tout en ouvrant la possibilit des d rogations C est en r alit le degr de transfert d une comp tence total ou partiel qui constitue la premi re cl d organisation des services concern s Deuxi me cl la diff rence entre l agent exer ant la totalit de ses fonctions et celui qui n exerce qu une partie de ses fonctions dans un service ayant vocation tre transf r en vertu de l alin a pr cit Ces deux cl s ouvrent en pratique de nombreuses possibilit s d organisation que la r forme des collectivit s territoriales a modifi es sans n cessairement les simplifier 2 L inverse mise disposition ascendante est impossible dans le cadre d une gestion unifi e 3 Un tablissement public de coop ration intercommunale fiscalit propre peut galement dans le cadre d une gestion unifi e du personnel de
231. ure ci dessus met pourtant en vidence l absence de corr lation automatique entre anciennet et intensit de la mutualisation En effet d autres facteurs tels que la volont politique peuvent amener rapidement une int gration forte cas de Rennes M tropole et Reims M tropole par exemple A contrario certains exemples montrent qu une mutualisation ancienne ne conduit pas n cessairement une forte int gration R sumer l int gration un seul indice tant toutefois r ducteur cette analyse est galement relativiser Le p rim tre une mutualisation principalement limit e au couple communaut ville centre Alors que les transferts de comp tence concernent l ensemble du territoire communautaire les mutualisations ne sont r alis es dans leur grande majorit qu entre la ville centre et la communaut Les rares exceptions rencontr es concernent e des domaines techniques particuliers par exemple l instruction des permis de construire ARC Rennes M tropole les march s publics ARC e des territoires multipolaires en particulier en le de France C est par exemple le cas de la CAVAM o une police municipale a t cr e l chelle intercommunale ou encore celui de Plaine Commune au travers de l entretien des b timents communautaires par les agents des communes e des territoires ruraux la communaut de communes de la r gion de Charny a unifi ses services l chelle de ses onze communes Le
232. urs qui n est en rien comparable aux liens organiques nou s l occasion de la passation d une convention de mise disposition de services Mises disposition et prestations ne rel vent donc pas de la m me logique d int gration Fondamentalement les prestations ne permettent pas l mergence d une culture commune mais elles peuvent constituer une premi re tape sur la voie d une mutualisation plus aboutie 1 Pour une d finition exhaustive du terme on se reportera utilement l ouvrage de Pierre St phane Rey et lodie Ducrey Mutualisation du conventionnement la mise disposition de services Territorial ditions mars 2010 qui d veloppe une analyse juridique d taill e de la mutualisation I Avant la loi RCT En mati re de mutualisation le CGCT recourait jusqu l entr e en vigueur de la loi de r forme des collectivit s territoriales trois termes distincts recouvrant chacun une r alit pr cise e Le transfert qui peut concerner une comp tence un service un agent D une certaine mani re le transfert peut tre consid r comme la forme la plus aboutie de mutualisation e La mise disposition d un service La mise disposition est subordonn e l tablissement d une convention entre la communaut et la ou les communes concern es visant fixer ses modalit s notamment financi res La mutualisation est dite ascendante lorsque les services de la ville sont mis d
233. ut S agissant des agents le service commun est en revanche porteur d un risque de complexit dans la mesure o la loi dispose que les fonctionnaires et agents non titulaires communaux qui remplissent en totalit ou en partie les fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit mis disposition de l EPCI pour le temps de travail consacr au service commun Il y a donc mise disposition des agents communaux et non mutation ou transferts En outre les effets des mises en commun sont r gl s par convention apr s avis du ou des comit s mixtes paritaires techniques comp tents dans le cadre d une gestion unifi e une d lib ration du conseil communautaire suffisait 4 La reconnaissance des services communs exclut de facto la possibilit de mutualisation ascendante des services fonctionnels Les communaut s qui y ont recours aujourd hui une DRH municipale mise disposition de la communaut par exemple situation sans fondement juridique m me avant la loi RCT mais pourtant r elle devront elles s aligner sur les nouvelles dispositions 5 Ce qui permet de consolider le lien organique entre la communaut et la ou les communes mutualis es 6 La lecture des d bats parlementaires permet de comprendre les raisons de cette disposition On peut ainsi y voir la volont d viter l irr versibilit attach e au transfert et de privil gier la souplesse propre aux mises d
234. utualisation des services fait na tre la crainte d un loignement des centres de d cision et de l mergence d une technostructure Cette crainte semble toutefois infond e Comme indiqu dans les points pr c dents la mutualisation s accompagne souvent d un renforcement des capacit s d expertise au sein des services concern s ce qui semble tre a priori un gage d am lioration de la qualit du service rendu D une certaine mani re une mutualisation r ussie constitue la promesse d agents territoriaux mieux form s mieux quip s et faisant montre d une motivation renouvel e gr ce notamment des perspectives d volution de carri re largies Toutefois ce risque d loignement semble devoir tre pris en compte et anticip afin de mettre en place les mesures correctives ou pr ventives ad quates Compte tenu de la diversit des acteurs impliqu s et de l autorit territoriale parfois diff rente dont ils d pendent l existence d un organigramme unique fait partie des conditions de r ussite d une d marche de mutualisation Au del de ce pr alable l instar d une d marche ISO il semble utile de r diger un guide de proc dures ou une charte de fonctionnement des services mutualis s pr cisant les responsabilit s et attributions de chacun tout en pr voyant une valuation p riodique aupr s des agents et de la population En cas de dysfonctionnement certains agents ont parfois tendance en imputer la respons
235. ux quipements Gestion de d inter t politiques publiques communautaire communautaires Projet Structure Projet unique OT TS de territoire Dans tous les cas le pragmatisme impose bien souvent un cart important entre les ambitions initiales et la r alit trop vouloir optimiser les organigrammes le risque de complexifier le fonctionnement des services peut tre important I La mesure objective de l int gration un exercice complexe mais en partie possible Pour appr cier de fa on objective le degr d int gration existant entre une communaut et ses communes membres il convient de recourir des mesures qualitatives autant que quantitatives Le coefficient d int gration fiscale CIF utilis jusqu pr sent pour mesurer et stimuler les transferts de comp tences aux structures intercommunales par le biais de la DGF pr sente un certain nombre de limites En effet le reproche lui a souvent t fait de pousser la constitution d intercommunalit s d aubaine Par ailleurs au fil du temps des l ments de calculs ont t ajout s introduisant distorsions et complexit Enfin le CIF ne prend pas en compte les mutualisations de services C est pourquoi il appara t utile et n cessaire de travailler l laboration de nouveaux indicateurs d int gration Trois types d indicateurs peuvent tre utilis s e Tout d abord un indicateur caract risant la nature de l int gration indice global d int gration
236. ux habitants Comme nous l avons vu pr c demment gr ce au changement d chelle qu elle provoque la mutualisation permet de d velopper ou de renforcer certains services la population Ces domaines encore assez peu mutualis s apparaissent comme des perspectives int ressantes e La petite enfance e L action et la programmation culturelles notamment la politique de lecture publique mais aussi les f tes et c r monies e Le renforcement de l e administration e l instruction des permis de construire e Les centres intercommunaux d action sociale La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 O W 64 largir le cercle des partenaires associ s un processus de mutualisation afin de mieux coordonner l action publique locale et la centrer autour de la prise en compte des besoins des populations Induits par la r forme des collectivit s territoriales du 16 d cembre 2010 le renforcement de la coop ration intercommunale et le rapprochement des assembl es d lib rantes des d partements et des r gions laissent entrevoir des volutions profondes dans la gestion de l action publique locale Le paysage institutionnel local qui se dessine s articulera vraisemblablement autour du p le local d une part et du p le d partements r gion d autre part En s inspirant des exemples allemands et espagnols de r gionalisation il para t int ressant de proposer que les intercommunalit
237. vantage en terme politique en diluant la responsabilit respective de la communaut et de la commune Vis vis des administr s le maire peut ainsi faire endosser la responsabilit d un refus aux services communautaires un cas d cole extr me certes mais qui ne peut tre exclu La police municipale du fait de la nature r galienne de cette comp tence Au sein du panel la CAVAM a r alis cette mutualisation qui consiste surtout pour la communaut coordonner les polices municipales les agents tant des agents communautaires mis disposition des communes et g rer la vid o protection sur l ensemble du territoire L tablissement d une relation de confiance La m fiance des communes p riph riques envers la ville centre peut constituer un frein puissant la mutualisation Les solutions passent d abord par des am nagements organisationnels La premi re des solutions pourrait consister conserver deux DGS Rennes M tropole Agglopolys Lorsque cette solution n est pas retenue le DGS commun doit tre le premier garant des quilibres en particulier si le maire de la ville centre n est pas le pr sident de la communaut cas de Mulhouse Alsace Agglom ration D o l importance d tablir un plan de charge annuel pr cis et transparent c est le cas entre autres la communaut urbaine de Strasbourg o la mutualisation sous la forme tr s aboutie de gestion unifi e est pourtant ancienne et compl
238. x du territoire le second document pivot consiste en un pacte financier et fiscal permettant de d crire la fois les moyens n cessaires et les ressources disponibles pour r aliser le projet de territoire Le sch ma de mutualisation vient ainsi en support en expliquant finement la r partition des comp tences et l organisation retenue Le management par objectifs contractualis s un moyen pour r pondre aux difficult s des premi res mutualisations Par nature les services mutualis s sont pris en tenaille entre des demandes multiples et parfois contradictoires provenant de chaque collectivit Aussi Blois a entam une nouvelle phase avec un double objectif valuer la charge de travail pr visionnelle et acter formellement des priorit s avec les lus Pour ce faire suite des changes avec le maire et le pr sident les deux DGS ont labor d s septembre une plateforme commune Apr s change avec les DGA cette plateforme a t adopt e en d cembre Les objectifs qui s y trouvent inclus sont ensuite d clin s au travers des entretiens annuels Les demandes qui mergeront en dehors de cette plateforme feront l objet d un arbitrage au niveau de l ex cutif La mutualisation des services un enjeu d int gration intercommunale Mai 2011 a 7e 3 Communaut d agglom ration Angers Loire M tropole Date de cr ation 1968 district de l agglom ration angevine puis Angers Loire M tropole en 200

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