TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NICE
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1. devant les charges publiques mettre l indemnisation du conciliateur la charge des parties d s lors d une part que le recours la conciliation tait obligatoire et d autre part que la loi du 31 d cembre 1987 n avait pas explicitement ou implicitement d rog ce principe contestable Les choses en sont rest es l on peut imaginer que les auteurs du projet n ont pas voulu renoncer au caract re obligatoire de la proc dure de conciliation et que le ministre du budget de son c t n tait pas dispos accro tre les charges de l tat Il y a un contraste certain entre ces checs ou ces demi r ussites des m canismes g n raux et la r ussite des proc dures r centes de conciliation loi sur le sport et surtout des m canismes de conciliation au sens commun du terme mis en place sectoriellement Sans oublier l innovation spectaculaire que constitue le processus mis en place en mati re de sant par la loi du 4 mars 2002 Cela confirme la profondeur du besoin de conciliation Cela devrait par cons quent encourager le juge administratif faire un plus large usage de ses pouvoirs II La conciliation avec le concours du juge administratif La conciliation a sans doute toujours t pratiqu e de mani re informelle quoique de fa on exceptionnelle dans les tribunaux administratifs en fonction des circonstances de la disponibilit et du temp rament des magistrats Une pratique cour2. 2 ancien du code de la sant publique a institu dans chaque tablissement de sant une commission de conciliation charg e d assister et d orienter toute personne qui s estimait victime d un pr judice du fait de l activit de l tablissement et de lui indiquer les voies de conciliation et de recours dont elle disposait Les conciliateurs taient d anciens praticiens retrait s Leurs attributions taient limit es Ils informaient mais n indemnisaient pas et devaient surtout bien se garder d appr cier le caract re fautif des soins prodigu s Ils avaient toutefois un r le socialement utile en ce sens qu ils taient l coute des plaignants permettaient de rem dier des dysfonctionnements et aidaient au r glement de litiges mineurs L article L 1112 3 du code de la sant publique issu des lois des 4 mars 2002 et 9 ao t 2004 leur a substitu une commission des relations avec les usagers 3 2 2 L Education nationale s est galement dot e d un m diateur De cr ation r cente il est comp tent pour les litiges portant sur des d cisions individuelles apr s puisement des voies de recours interne Le m diateur national auquel sont r serv s les litiges concernant les d cisions minist rielles est assist de m diateurs acad miques plus particuli rement charg s des litiges concernant les d cisions des recteurs d acad mie des inspecteurs d acad mie et des pr sidents des universit s Le m diate
3. l autorit du magistrat p se sur la n gociation Lui seul peut r tablir un quilibre suffisant dans la mesure o pour que la n gociation puisse aboutir il faut que les parties soient de la m me puissance ce qui est loin d tre toujours le cas dans les conflits en mati re administrative La pr sence du magistrat sera souvent la seule m me de vaincre les r ticences des lus l gard de la transaction qui leurs yeux peut pr senter des risques politiques et surtout p naux Elle servira de viatique aupr s des organismes de contr le et sera la condition sine qua non pour que les parties s engagent dans la voie d une m diation d s l instant que les enjeux pr senteront une quelconque importance qu elle soit financi re sociale ou politique 4 enfin l avenir de la conciliation d pend de l attitude des parties administration en t te Il n y a pas de chance de conciliation sans adh sion ce processus 16 Les conciliations susceptibles d tre organis es par les tribunaux administratifs mettent toujours en jeu au moins une personne publique On voit tr s bien l int r t que peut pr senter pour les collectivit s la mise en place d une instance de r gulation pr contentieuse du type de celles que nous avons cit es plus haut en cas de gros travaux d infrastructure On comprend donc qu elles y adh rent bien volontiers Il n est pas aussi vident qu elles puissent adh rer avec le m me enthousiasme
4. t en amont de la d cision tant t recours contre une d cision d j prise Ainsi les commissions d partementales des imp ts qui sont pr sid es par des magistrats administratifs m me si elles n ont qu une fonction consultative avant la prise de d cision jouent en fait un r le de conciliation Bien souvent lorsqu elles fonctionnent dans un bon esprit elles permettent de rapprocher les positions de l administration fiscale et du contribuable m me si les r gles de d volution de la charge de la preuve peuvent y aider quelque peu Le fisc se range d ailleurs tr s g n ralement l avis de la commission De m me les comit s consultatifs de r glement amiable de litiges relatifs aux march s publics institu s par d cret du 25 f vrier 1991 qui fonctionnent au niveau national et interr gional doivent rechercher les l ments de droit et de fait qui peuvent tre quitablement adopt s en vue d une solution amiable Succ dant au comit consultatif cr par le d cret du 18 mars 1981 qui succ dait lui m me une pluralit de comit s minist riels ils peuvent tre saisis par l autorit administrative ou par le titulaire du march apr s rejet du recours 5 pr alable impos par le march Le comit national est saisi des litiges relatifs l ex cution des march s pass s par les administrations centrales et certains tablissements publics administratifs de l Etat Les comit s r gionaux sont comp
5. TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NICE R PUBLIQUE FRAN AISE LE POINT SUR LA CONCILIATION EN DROIT PUBLIC FRAN AIS KKK KKK Par M JEAN MARC LE GARS PRESIDENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NICE D sencombrer les tribunaux en essayant de pr venir le contentieux r gler autrement les conflits en usant de proc d s moins rigides et plus rapides que les proc dures juridictionnelles Voil les objectifs depuis longtemps voqu s et toujours d actualit C est l actualit de notre r union d aujourd hui Sur cette question un groupe de travail pluridisciplinaire a t constitu au Conseil d tat en 1998 en vue de rechercher les conditions dans lesquelles des proc dures de conciliation pourraient tre d velopp es devant les juridictions administratives fran aises J ai particip ce groupe de travail A l issue des travaux en mars 1999 j ai t charg de traiter de cette question devant le garde des Sceaux ministre de la justice en pr sence de l ensemble des chefs des juridictions administratives fran aises Les recherches effectu es cette occasion ont aussi r v l que des initiatives vari es s taient d velopp es en marge des juridictions administratives au sein des administrations publiques Si votre pr sident m a convi prendre la parole aujourd hui c est qu il a pens qu il pouvait tre int ressant pour vous de faire le point sur les diverses formes de conciliation qui sont appa
6. ante des Conseils de pr fecture puis partir de 1953 des Tribunaux administratifs a t pour rem dier l absence de comp tence organis e par un texte d utiliser les expertises ordonn es par eux pour autoriser l expert tenter de concilier si faire se pouvait l issue de sa mission La tentation tait alors grande pour l expert de se d livrer des affres de la r daction du rapport d expertise en pesant de tout son poids sur la partie la plus faible pour l amener la conciliation Le Conseil d tat a condamn ce m lange de genres voici plus de trente ans et le nouveau code de proc dure civile article 240 dispose que la mission d expertise ne peut pas tre tendue la recherche d une conciliation des parties 11 Cette question que l on croyait r gl e est nouveau d actualit Le Conseil d Etat vient tout r cemment de revenir sur sa jurisprudence S opposant la lettre et l esprit du nouveau code de proc dure civile il vient d admettre nouveau que les experts peuvent se voir confier la mission de concilier Ce n est qu une poque r cente que la loi du 6 janvier 1986 art 3 a accord explicitement aux tribunaux administratifs le pouvoir g n ral de concilier La formule de la loi de 1986 est br ve Les tribunaux administratifs exercent galement une mission de conciliation Le l gislateur n a pas renvoy un d cret le soin de d finir les modalit s d application e
7. aux tentatives de conciliation ponctuelles L attitude des administrations de l tat reste cet gard largement probl matique face ce qu elles peuvent percevoir comme l intrusion d un tiers ext rieur dans leurs propres affaires Il est donc n cessaire qu elles puissent tre convaincues d y trouver avantage en termes d efficacit de c l rit voire de confidentialit Hormis dans des cas particuliers la d monstration reste largement faire L adh sion des avocats est tout aussi n cessaire et incertaine Il serait illusoire d envisager l adh sion du client si son avocat n est pas lui m me convaincu lui de faire comprendre les enjeux d valuer les chances de r ussite et de faire valoir son client l int r t d une solution rapide et n goci e du conflit Ce qui suppose bien entendu que l avocat sache d passer son propre int r t qui ne rejoint pas n cessairement celui du client lequel passe en r gle g n rale par un r glement rapide du conflit On peut toutefois esp rer que les mentalit s aient quelque peu volu depuis 1790 Les Constituants soucieux de trouver un rem de miracle l encombrement des juridictions caract ristique propre comme chacun le sait l Ancien R gime avaient institu une conciliation obligatoire des parties par le juge avant tout proc s Et pour que cela fonctionne ils avaient pr vu que celle ci se d roulerait hors de la pr sence des avocats Ce
8. avoir diligent une expertise obligatoire Si la commission estime que les dommages ont t caus s par une faute m dicale un risque sanitaire ou les deux qui engage la responsabilit du professionnel ou de l tablissement de sant l assureur doit faire une offre de r paration int grale dans les 4 mois de l avis Si l offre est accept e par la victime l acceptation vaut transaction La victime peut aussi la refuser et s adresser aux tribunaux Si l assureur refuse de faire une offre ou si la couverture d assurance est puis e c est l Office national d indemnisation troisi me structure qui offre une indemnisation que la victime acceptera par transaction ou qu elle refusera ne se laissant plus d autre choix que la saisine des tribunaux Une action subrogatoire reste ouverte l assureur contre le tiers responsable ou contre l office ou l office contre le tiers responsable ou l assureur en fonction de l identit du d biteur de la r paration Il n est donc pas vident ce stade que les tribunaux seront r ellement d sengorg s Ce qui est certain en revanche c est que les droits des victimes sont particuli rement prot g s par une proc dure rapide et sure puisque quelle que puisse tre l issue des actions r cursoires devant les tribunaux elles conserveront le produit des transactions intervenues ant rieurement aupr s de l assureur ou de l office 3 A c t de ces proc d s de port e g n rale s
9. ces de celles ci m me si le groupe de travail pr c demment voqu a tent d y r pondre dans toute la mesure du possible 15 Ces arguments l emportent tr s g n ralement m me dans l esprit de ceux qui en principe sont favorables la conciliation car ils y voient les avantages d un r glement d finitif et rapide du conflit sur la base d un accord n goci et accept et aussi un moyen de valoriser l image du juge administratif de le rapprocher des administrations des lus et des administr s le juge n tant plus seulement celui qui censure mais aussi celui qui accorde et qui conseille Une relance effective de la conciliation par les tribunaux administratifs est donc subordonn e plusieurs conditions 1 un cadre proc dural plus pr cis 2 une meilleure pr paration des magistrats cette fonction 3 une plus grande disponibilit du juge administratif pour cette mission La participation du juge lui m me la conciliation est bien souvent une condition de sa mise en oeuvre Rarement il pourra d l guer cette fonction un tiers Les parties ne le voudraient pas Lorsque des commissions amiables pour l indemnisation des pr judices caus s par la r alisation de travaux d infrastructure sont mises en place la cr dibilit du dispositif repose en grande partie sur la qualit de magistrat du pr sident de la commission S agissant des conciliations ponctuelles il est souvent opportun que
10. dent du tribunal administratif de Dijon je n ai gu re eu organiser plus de deux trois conciliations ponctuelles par an au cours de mes derni res ann es la t te de cette juridiction Nomm la t te du tribunal administratif de Nice le 28 d cembre 2003 j ai pu constater qu une seule conciliation ponctuelle tait en cours dans le ressort du tribunal mon arriv e tandis qu une commission d indemnisation amiable venait d tre mise en place sous la pr sidence de mon pr d cesseur pour l indemnisation 14 des pr judices li s aux travaux de tramway de Nice Je n ai t saisi que d une demande depuis mon arriv e Encore convient il de pr ciser que son sort est tr s incertain Donc des r sultats contrast s et une tentative de relance qui n a pas v ritablement port ses fruits La conciliation par le tribunal administratif n est pas v ritablement entr e dans les m urs et reste confidentielle S1 l on ne retient que la v ritable conciliation ni les citoyens ni les juges eux m mes ni l administration ne songent habituellement recourir ce mode non juridictionnel de r glement des litiges en cours de cristallisation ou d j n s Les appr ciations port es sur les exp riences pass es par les pr sidents de tribunaux administratifs sont tout aussi contrast es Ils sont tr s favorables aux exp riences du premier type litiges en s rie qui mobilisent un seul membre de la juridiction et r alise
11. e sont d velopp s au cours de ces derni res ann es des initiatives sectorielles au sein de grands services administratifs 3 1 Les organismes de concertation destin s pr venir ou r gler les conflits ne sont pas tous institutionnalis s Il arrive que des collectivit s ou des administrations en cr ent spontan ment Ainsi Electricit de France qui dans le cadre d un protocole sign avec l tat le 25 ao t 1992 a prouv le besoin de mettre en place des commissions d partementales d valuation amiable auxquelles participent des personnalit s ext rieures dont des magistrats administratifs charg s d estimer la d valuation des biens li e l impact visuel des lignes lectriques en vue de la conclusion d accords sur cette base En six ans ces commissions ont visit 1 437 riverains EDF a fait 1 213 propositions d indemnisation 12 contentieux seulement De m me et on y reviendra il arrive d sormais que des collectivit s locales confront es aux difficult s li es l indemnisation des riverains la suite de travaux d infrastructure mettent en place des commissions de r glement amiable compos es de personnalit s ext rieures On verra qu elles associent d ailleurs bien volontiers le juge administratif leur dispositif 3 2 Les m diateurs internes aux administrations Enfin de plus en plus nombreuses sont les administrations qui sous la pression des faits ont ressenti le besoin de d sign
12. er en leur sein une personne un service ou un organisme sui generis charg d apaiser les conflits S agissant de personnes ou d organismes qui ne sont pas ext rieurs la personne publique concern e il peut para tre abusif de les assimiler purement et simplement des conciliateurs ou des m diateurs bien qu ils soient g n ralement d sign s sous ces vocables Mais ils sont le plus souvent plac s en retrait de leur administration et jouent dans les faits un r le qui rev t tous les caract res de la conciliation pour peu que la collectivit leur laisse une marge de man uvre suffisante Et l on voit mal comment il en serait autrement puisqu il s agit de cr ations spontan es de ces collectivit s Deux exemples topiques parmi d autres h pitaux et ducation nationale 3 2 1 Les conciliateurs dans les h pitaux A la suite d une premi re exp rience d but e Bichat en 1989 l Assistance publique de Paris s est dot e d un corps de conciliateurs Ces conciliateurs ont trait quelques 6 500 r clamations par an Le nombre peut para tre lev mais c est peu au regard du nombre d hospitalisations un million et de consultations quatre millions Il est en augmentation et concerne hauteur de 44 les relations malade famille m decin de 36 la qualit des soins et des diagnostics et de 8 la communication du dossier m dical 8 Parall lement l ordonnance n 96 346 du 24 avril 1996 article L 710 1
13. f Les propositions de ces commissions servent ensuite de base la d cision de la collectivit responsable qui en r gle g n rale se borne les ent riner C est la proc dure qui a t suivie entre autres pour la r paration des dommages caus s par les travaux d implantation du tramway Grenoble et Nantes 2 et 3 lignes C est pour prendre un exemple qui vous est tr s proche la proc dure qui a cours pour l implantation du tramway Nice On peut rapprocher ces exp riences de celle men e Lyon pour le tramway une commission sans magistrat administratif mais la commission a saisi le tribunal administratif en r f r pour faire d signer un expert chaque fois qu elle l a estim n cessaire On le voit les commissions interviennent ici comme des organismes de r glement pr contentieux des litiges dans des conditions comparables celles des commissions institutionnelles Dans tous les cas les r sultats paraissent avoir t excellents les recours devant le tribunal ayant t tr s limit s en nombre 13 2 Exp riences li es litiges ponctuels Elles sont peu courantes Lorsqu elles existent les chefs de juridiction n en signalent pas plus d une ou deux par an et par tribunal Elles portent sur les litiges les plus divers tous les stades de la proc dure que ce soit avant pendant ou apr s la saisine du tribunal au contentieux Il peut m me arriver que les conciliations a
14. ient pour objet de rem dier des blocages cons cutifs des annulations contentieuses ou encore qu elles portent sur des cas o la solution en droit ne rejoindrait pas l quit Bien souvent elles concernent des conflits entre collectivit s publiques et op rateurs conomiques Il arrive fr quemment qu elles portent sur des litiges tr s lourds et d licats La palme en la mati re revient au tribunal administratif de Lyon pour la conciliation men e en 1999 par le pr sident du tribunal et un conseiller en vue de l indemnisation par la Communaut urbaine de Lyon la Courly du concessionnaire du boulevard p riph rique Nord de Lyon la suite de la r siliation du contrat de concession les indemnit s transactionnelles se chiffrant en milliards de francs Quelques exemples auxquels j ai t personnellement associ Le licenciement du directeur g n ral des services de la R gion Bourgogne Le contentieux faisant suite l annulation de la d cision de passer le march de chauffage du quartier de La Fontaine d Ouche Dijon Le r glement d un conflit entre 24 communes de la C te d Or r unies en syndicat de communes pour l installation d un assainissement Le contentieux des parkings de la ville de Cannes B Un bilan contrast La tentative de relance de 1999 n a pas fondamentalement chang le cours des choses Bien que particuli rement sensibilis ces questions comme pr si
15. nt de la juridiction administrative Il est d ailleurs rare que les litiges dont il est saisi puissent trouver une r ponse favorable dans le cadre d une instance contentieuse En revanche on peut penser qu un certain nombre de litiges dont sont saisis les tribunaux administratifs vou s l chec dans la mesure o les requ tes sont irrecevables ou dans la mesure o le d bat est circonscrit la l galit de la position administrative pourraient trouver une r ponse plus adapt e en quit voire en opportunit par l office du m diateur de la r publique Mais la possibilit de saisir le m diateur r serv e aux parlementaires n est pas ouverte aux tribunaux administratifs Il leur arrive de le regretter 2 Les proc d s de conciliation administrative et les proc d s d effets analogues 2 1 Les proc d s traditionnels 2 1 1 Les recours pr alables Recours gracieux ou hi rarchique Obligatoire ou facultatif il permet toujours de faire r examiner la question litigieuse Obligatoire avant tout recours plein contentieux sauf en mati re de travaux publics le recours pr alable qui provoque la liaison du contentieux constitue en th orie un filtre et une occasion de r examen contradictoire du litige en cours de cristallisation La tendance est au d veloppement du recours pr alable obligatoire m me en mati re d exc s de pouvoir o il tait traditionnellement facultatif En r alit sa
16. nt une tr s efficace pr vention du contentieux Ils sont en majorit plus r serv s l gard des exp riences du deuxi me type litiges ponctuels Les raisons de cette attitude sont vari es Cette forme de conciliation quand elle est assur e par le magistrat lui m me est grosse consommatrice de temps beaucoup plus de temps que n en mettrait un rapporteur un commissaire du gouvernement et une chambre pour traiter le m me dossier au contentieux ce qui est tr s dissuasif pour des juridictions encombr es d autant que le r sultat n est jamais garanti et qu en cas d chec il faudra en revenir au traitement contentieux Et le fait que les d lib rations des assembl es locales qui adoptent les transactions ou accords intervenus puissent tre ensuite contest es le cas ch ant avec succ s devant le tribunal administratif ne contribue pas dans ce contexte faire accepter la conciliation Les magistrats sont mal pr par s assumer cette fonction ils sont accoutum s dire le droit plut t qu rechercher des compromis Il y a galement risque de perte de cr dibilit si le tribunal administratif ult rieurement d juge celui d entre ses membres qui a proc d la conciliation L absence d un cadre proc dural qui conduit le magistrat habitu travailler avec des rep res pr cis se poser d innombrables questions sur la nature et les limites de ses initiatives sur les cons quen
17. ois fois moins nombreux et que leurs attributions sont plus tendues ils ont en charge la fiscalit la responsabilit administrative et les contrats publics la diff rence des allemands c est probablement une des raisons pour lesquelles il a fallu faire preuve d imagination pour trouver des proc d s visant les soulager Il a galement fallu satisfaire une attente de solutions simples en quit parfois m me en marge du droit Ces proc d s sont vari s A c t du m diateur de la R publique on trouve des proc d s juridiques de port e g n rale qui rel vent de la conciliation ou s apparentent celle ci et des instances plus sectorielles de conciliation 1 1 Le m diateur de la R publique Au premier rang des organismes institutionnels charg s d une fonction de m diation en mati re administrative figure le m diateur de la R publique Le m diateur de la R publique est une institution cr e en 1973 pour aider les personnes qui contestent en vain une d cision ou un comportement de l administration fran aise Il est assist de 123 d l gu s d partementaux Il a t saisi en trente ans de plus de 730 000 litiges qui opposaient les citoyens leurs administrations Les requ tes ont re u une issue favorable dans nombre de cas Il pr sente l avantage de pouvoir intervenir pour le r glement en quit des litiges A ce titre il ne se pr sente pas en concurrent mais plut t en compl me
18. ore faut il constater que ce n est pas pour pr venir le contentieux mais pour en pallier les cons quences qui autrement s av reraient inextricables Ainsi en est il en cas d annulation des proc dures de passation des march s publics pour permettre l indemnisation des entrepreneurs qui se trouvent priv s de la possibilit de faire valoir leur cr ance sur le terrain contractuel Conscient de cette r alit et aussi soucieux de d velopper les modes de r glement alternatif des litiges le Conseil d Etat a accompagn et amplifi r cemment ce mouvement en rendant un avis d assembl e favorable l homologation des transactions le 6 d cembre 2002 Syndicat intercommunal des tablissements du second degr de l Ha Les Roses Il ressort de cet avis que si en principe l autorit de chose jug e qui s attache la transaction en vertu de l article 2052 du code civil fait obstacle ce que soit demand e au juge l homologation d un tel contrat de telles conclusions peuvent toutefois lui tre pr sent es si la conclusion d une transaction vise rem dier une situation telle que celle cr e apr s une annulation ou la constatation d une ill galit qui ne peuvent donner lieu r gularisation ou lorsque son ex cution se heurte des difficult s particuli res tel pouvant notamment tre le cas en mati re de march s publics Le juge v rifie alors que l objet de la transaction est licite et s
19. que cet accord viole une r gle d ordre public notamment celles relatives la comp tence des signataires ou l interdiction des lib ralit s CE Mergui sect 19 mars 1971 Tel pourra tre encore plus souvent le cas la demande d un tiers qui justifiant d une qualit ou d un int r t agir l aura saisi d une contestation de la d cision de conclure l accord ou de la d lib ration l autorisant Cette menace n est pas purement hypoth tique La d lib ration de la Courly cf supra autorisant la transaction relative au p riph rique Nord de Lyon a t d f r e la censure du tribunal administratif de Lyon IHI En conclusion Au terme de cet expos on le voit la multiplicit des intervenants l existence de r gles contraignantes et les possibilit s de recours ouverts aux tiers sont autant de difficult s et de facteurs de fragilit de la conciliation par les tribunaux administratifs fran ais dont il faut tenir compte Elle est soumise de nombreux al as Son sort d pend de la qualit des r ponses qui peuvent tre donn es par le juge comme de l attitude des diff rents intervenants 18 Enfin elle requi re des moyens dont ne disposent pas les tribunaux administratifs fran ais Dans ce contexte elle ne peut pas tre la panac e qui soulagera les tribunaux Elle peut toutefois tre utile pour le r glement de litiges en s rie et de quelque litiges ponctuels bien cibl s condition encore q
20. rues en marge de la juridiction administrative fran aise I et sur les m canismes de conciliation qui se d veloppent autour de la juridiction administrative fran aise II Une pr caution d ordre s mantique toutefois avant de commencer En droit public fran ais ni les quelques textes relatifs la mati re n1 les pratiques observ es ne permettent de diff rencier s rement conciliation et m diation Les deux termes sont fr quemment employ s de fa on indiff renci e pour d signer les divers moyens de r glement non juridictionnel des litiges C est ce que je ferai Une pr cision galement la m diation est tr s d velopp e en France devant le juge civil particuli rement en mati re de conflits sociaux familiaux de voisinage de propri t etc Les d veloppements qui suivent n aborderont pas cette question Ils seront limit s la m diation en mati re administrative I La conciliation en marge des juridictions administratives Les m canismes recens s ici ne rel vent pas tous tant s en faut de la conciliation stricto sensu Mais ils proc dent de la m me pr occupation donner aux usagers des services publics des occasions de dialoguer pr venir le contentieux et r gler autrement les conflits Appel traiter de la question devant des magistrats administratifs allemands je leur ai fait observer que leurs homologues fran ais sont beaucoup moins nombreux que les allemands tr
21. s derniers avaient dans ces temps recul s la r putation de fomenter la discorde dans un esprit de lucre L attitude des compagnies d assurances est elle aussi d terminante lorsqu il s agit de litiges de responsabilit mettant aux prises leurs assur s C est elles qui dans ce cas d tiennent le pouvoir de transiger et non l assur Sur le fondement de l article L 124 2 du code des assurances les contrats pr voient qu aucune reconnaissance de responsabilit aucune transaction intervenue en 17 dehors de l assureur ne lui est opposable Enfin il faut avoir conscience que lorsqu un accord est conclu il peut rester suspendu la d cision des autorit s de contr le lorsque des fonds publics sont en jeu le comptable public et le contr leur financier ont un r le jouer ce dernier tout particuli rement s agissant des d penses de l tat dans la mesure o toute transaction doit lui tre soumise et son examen porte conform ment l article 5 de la loi du 10 ao t 1922 sur l exactitude de l valuation les actes des collectivit s territoriales sont soumis au contr le de l galit du repr sentant de l tat dans le d partement le pr fet De la position qu il prend peut d pendre le sort de l accord obtenu par la conciliation le juge administratif lui m me peut tre conduit paralyser la transaction Tel sera le cas si les parties demandent l homologation de leur accord et qu il constate
22. sion La d cision litigieuse est suspendue par la saisine du conciliateur celui ci apr s avoir tenu une audience de conciliation formule une proposition de solution qui est notifi e aux parties et qui s impose ces derni res si elles ne la d noncent pas dans le d lai d un mois seuls 7 des conflits se poursuivent ensuite La commission r gionale de conciliation et d indemnisation des accidents m dicaux des affections iatrog nes et des infections nosocomiales 6 cr e par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits du malade et la qualit du syst me de sant Outre qu elle est appel e jouer un r le essentiel dans ce secteur tr s charg de contentieux elle s affirme elle aussi comme une institution originale Elle s ins re dans une proc dure complexe combinant trois structures intervenant dans trois situations sans d ailleurs que celles ci soient en correspondance avec celles l Il ne saurait tre question de la d crire ici dans le menu Disons simplement qu en l esp ce la conciliation est effectivement et institutionnellement organis e comme un mode alternatif de r glement des diff rends la fois pour all ger la t che des tribunaux et garantir les droits des victimes La commission pr sid e par un magistrat peut tre saisie lorsque les dommages d passent un certain seuil de gravit Elle rend alors un avis dans les 6 mois de sa saisine sur le r gime d indemnisation applicable et apr s
23. t le Conseil d tat a consid r que cette disposition se suffisait elle m me que des mesures d application n taient pas juridiquement indispensables et qu elle tait par cons quent entr e en vigueur imm diatement CE Ass 23 06 1989 R 146 C tait une fa on bien th orique de voir les choses et qui tenait peu compte des traits culturels caract ristiques de la juridiction administrative du premier degr Les magistrats administratifs plus familiers des proc dures crites que des d bats oraux et davantage hommes de cabinet qu hommes de terrain n taient pas spontan ment pr par s pour une grande partie d entre eux utiliser sans mode d emploi pr alable cette nouvelle comp tence Il n est gu re tonnant que dans ce contexte le d marrage ait t difficile A Le Conseil d tat dans un rapport adopt par son assembl e g n rale le 4 f vrier 1993 s est pench sur le probl me qu il avait en partie contribu cr er et nous l avons vu dans une d marche tr s positive un groupe de travail a t mis en place en 1998 Il s est efforc d inventorier les questions pr cises qui se posent aux praticiens soucieux d exercer leur mission de conciliation et d y apporter les r ponses ad quates Cette tentative de relance n a pas fondamentalement chang le cours des choses Le bilan reste contrast B A Un d marrage difficile En l tat actuel des textes la concilia
24. tents l gard des march s des services d concentr s de l Etat et de ceux des collectivit s d centralis es De m me encore s agissant de l enseignement priv sous contrat la loi du 31 d cembre 1958 a mis en place des comit s de conciliation d partementaux pour conna tre obligatoirement avant tout recours contentieux des litiges concernant la passation des contrats conclus entre l tat et les tablissements d enseignement priv 2 2 La conciliation proprement dite au sein de l administration 2 2 1 Le cadre g n ral Toujours possible sans texte l aboutissement logique et le plus fr quent de la conciliation est la transaction entre les parties qui a autorit de chose jug e en dernier ressort art 2052 code civil 2 2 2 Les proc dures de conciliation organis es Parmi les tr s rares textes particuliers qui la pr voient on citera deux cas particuli rement int ressants en mati re sportive la loi du 13 juillet 1992 Cette loi a institu une proc dure de conciliation dans les conflits opposant les licenci s les groupements sportifs et les f d rations relatifs aux d cisions prises dans le cadre de l exercice de pr rogatives de puissance publique ou pour l application de statuts f d raux Cette conciliation est originale un double titre D abord en ce qu elle est obligatoire Elle est originale ensuite en ce qu elle est en elle m me l l ment d un processus de d ci
25. tion c est l affaire du tribunal administratif et de lui seul L article L 211 4 du code de justice administrative dispose que les tribunaux administratifs peuvent exercer une mission de 12 conciliation Le Conseil d tat et les Cours administratives d appel n ont pas de comp tence en la mati re L arr t V riter du Conseil d tat 1989 a pr cis que le juge n est pas tenu d organiser une op ration de conciliation et le refus oppos une demande en ce sens n est pas susceptible de recours S1 l on observe ce qui s est pass depuis 1986 on rel ve que le plus souvent la conciliation s est d velopp e avec le concours indirect du juge administratif plut t que par le jeu de son implication personnelle Et elle s est impos e dans les litiges en s rie beaucoup plus que dans les conflits ponctuels D une enqu te laquelle j ai particip aupr s des tribunaux administratifs on peut faire tat d exp riences v cues dans les deux cas 1 Le r glement de litiges en s rie Il s agit le plus souvent de proc der l indemnisation de riverains l occasion de la r alisation de travaux publics tels que les am nagements urbains les infrastructures de transport en commun et les ouvrages routiers Le sch ma observ est g n ralement le suivant l initiative des collectivit s locales des commissions sont cr es sous la pr sidence ou avec la participation d un magistrat du tribunal administrati
26. ue tous les intervenants et ils sont nombreux acceptent de jouer le jeu Face ce constat de nouveaux proc d s originaux combinant recours pr alables conciliation et instance juridictionnelle voient le jour C est le cas nous l avons vu en mati re sportive et tout r cemment en mati re de responsabilit hospitali re Ils sont porteurs de beaucoup d espoir
27. uf en mati re fiscale il est d une efficacit relative puisque le plus souvent il renvoie la personne qui se plaint d une d cision d une action administrative devant son auteur Pour pallier cet inconv nient majeur la tendance est d sormais la cr ation d organismes coll giaux sans lieu fonctionnel avec l auteur de la d cision incrimin e charg s les uns d mettre un avis les autres de statuer sur les recours 2 1 2 Les enqu tes publiques Parmi les proc d s traditionnels qui donnent l occasion de remettre en cause les processus d cisionnels on peut classer les enqu tes publiques Certains seront surpris de voir citer dans cette cat gorie les commissaires enqu teurs charg s des enqu tes publiques Pourtant l enqu te publique est bien le stade privil gi pour concilier les int r ts publics et les int r ts priv s avant m me la prise de d cision Les pr sidents de tribunaux administratifs qui sont conduits chaque ann e d signer un grand nombre de commissaires enqu teurs sont les t moins privil gi s des efforts des commissaires enqu teurs pour rapprocher les points de vue et rechercher des solutions acceptables Ils y parviennent d ailleurs fr quemment touffant dans l uf nombre de conflits qui sans leur intervention se seraient cristallis s La commission nationale du d bat public joue un r le analogue 2 1 3 Les commissions consultatives Les commissions consultatives tant
28. ur national est un haut fonctionnaire en activit nomm pour trois ans les m diateurs acad miques sont d anciens fonctionnaires de rang lev retrait s nomm s pour un an anciens recteurs inspecteurs d acad mie 4 Quel bilan S il fallait faire un bilan de la conciliation dans l administration il pourrait s articuler autour des constatations suivantes Les essais de modernisation des proc d s traditionnels ont partiellement chou La transaction a connu un certain d veloppement au sein des services de l tat gr ce des circulaires du Premier ministre de 1990 1995 mode d emploi l usage des fonctionnaires notamment s agissant de l indemnisation des refus de concours de la force publique ou des dommages caus s par les rassemblements force ouverte idem pour litiges directement r gl s par l agent judiciaire du Tr sor Mais en cas de demande d homologation de la transaction par le tribunal administratif les parties risquent de voir le juge soulever d office des moyens 9 d ordre public jurisprudences Marchand et Mergui de 1971 il y a lib ralit prohib e si une indemnit est accord e en l absence de lien de causalit directe ou de pr judice indemnisable En pratique le risque de remise en cause est assez improbable Du c t des collectivit s locales la transaction tout en restant un mode de r glement exceptionnel conna t actuellement un regain d int r t Enc
29. urtout qu elle ne constitue pas une lib ralit de la part de la collectivit publique int ress e faute de qui il constate la nullit de la transaction Ainsi donc et tr s paradoxalement pour se sortir d une situation difficile provoqu e le plus souvent par la violation des r gles de passation des march s publics la collectivit d faillante vient chercher le secours du juge ordinairement charger de dire et de faire respecter le droit charg cette fois d ent riner un accord conclu pour passer outre les cons quences d sastreuses du non respect du droit Un projet de d cret avort quoique pr vu par la loi du 31 d cembre 1987 L article 13 avait pr vu d instituer une proc dure de recours pr alable ou de conciliation obligatoire pour les litiges contractuels en mati re de march s de travaux sur m moires et d achats sur facture ainsi qu en mati re de dommages de travaux publics DTP Le projet de d cret soumis pour avis au Conseil d tat en juin 1990 par le gouvernement imposait au justiciable un recours pr alable et en cas de rejet de ce recours par l administration pr voyait la saisine galement obligatoire d un 10 conciliateur choisi sur une liste par le pr fet Tout en sugg rant d tendre le champ d application du texte la garantie d cennale le Conseil d tat dans ses formations administratives a estim que le gouvernement ne pouvait pas sans m conna tre le principe d galit
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