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PARPA e Banco Desevto

1. o que possibilite o aumento da transpar ncia e integridade da lideran a mas n o dos funcion rios do sector p blico em geral As associa es profissionais tamb m s o completamente ignoradas na EAC Assim elas n o s o vistas como instrumentos que poderiam contribuir para uma mobiliza o moral dos funcion rios p blicos C digos de Conduta a serem criados deveriam envolver a participa o de associa es profissionais nomeadamente a Associa o Mo ambicana dos Enfermeiros ANEMO e a Organiza o Nacional dos Professores ONP As associa es profissionais podiam ter uma palavra a dizer no que se refere diz a preven o Ali s os C digos de Etica e de Conduta s o instrumentos de preven o da corrup o A EAC como j dissemos estabelece a Preven o como um dos seus momentos estrat gicos mas na lista de actividades que consta desse momento n o se faz refer ncia cria o de princ pis morais e 35 ticos no seio dos funcion rios mas apenas no seio da sociedade em geral Quanto a n s n o basta inculcar apenas na sociedade esses valores morais essa sociedade que se situa no lado da oferta da troca corrupta preciso que os actores que se situam do lado da procura os funcion rios p blicos sejam tamb m envolvidos no processo Devemos referir no entanto que o documento final da EAC j faz refer ncia ao contributo que as associa es profissionais podem ter e ao papel dos C digos de Etic
2. o do tamanho do Estado levou a uma redu o do sal rio dos trabalhadores da fun o p blica nomeadamente dos funcion rios da sa de da educa o e da administra o do Estado Alguns autores como Joseph Hanlon atribuem o aumento das pr ticas de corrup o no sector p blico a esse factor O que se verificou foi que com baixos sal rios os funcion rios do Estado partiram para formas ilegais de arrecada o de rendas de modo a garantirem a sua sobreviv ncia Stasavage 2000 65 diz mesmo que a redu o dos sal rios na fun o p blica e o aumento das desigualdades salariais entre o sector p blico e o privado tamb m contribu ram para o aumento da corrup o De acordo com este autor a dimens o da corrup o fica ent o a depender de os funcion rios p blicos receberem incentivos suficientes para evitarem os retornos que possam receber das pr ticas corruptas e o aspecto mais importante a ter em conta aqui o n vel salarial na fun o p blica Para os funcion rios de n vel inferior a quest o a de saber se a compensa o t o pequena que eles s o obrigados a buscar na corrup o outras formas de sobreviv ncia para os funcion rios de n vel superior a quest o a de saber se eles s o pagos o suficiente em compara o com o que se paga no sector privado pelo exerc cio das mesmas fun es De facto a car ncia foi uma das express es de uma crise econ mica e social profunda que levou a que os indi
3. a j n o se verifica no sector da Sa de Outra particularidade do sector da Sa de tem a ver com o absentismo dos m dicos que gastam muito do seu tempo em cl nicas privadas contribuindo para a cria o de filas de espera e levando a que alguns funcion rios se aproveitem dessa morosidade para efectuarem cobran as il citas Por sua vez no sector da Educa o encontramos um tipo de extors o que n o a monet ria mas sim a sexual Os estudos mostraram em suma que como complemento a uma estrat gia global e transversal o Governo poderia adoptar planos de ac o espec ficos para cada sector os quais teriam por base essa compreens o sectorial e suprissem as dificuldades de coordena o que poder o advir da implementa o da estrat gia Um draft deste relat rio foi apresentado e discutido publicamente no passado dia 28 de Fevereiro de 2006 com a presen a de cerca de 50 pessoas tendo v rias figuras da sociedade civil comentado e criticado o documento Parte dos reparos feitos ao presente relat rio e proposta de Estrat gia Anti Corrup o do Governo est o j devidamente enquadrados no documento Entre as figuras que se dignaram comentar destacam se o PCA da Etica Mo ambique Abdul Carimo Iss o pesquisador Jo o Graziano Pereira do IMD a Dra Alice Mabota da Liga dos Direitos Humanos o jornalista Salom o Moyana do seman rio Zambeze o pol tico Raul Domingos PDD M rio Ussene do Centro de Arbitragem e C
4. acordo com a EAC A adop o de uma Estrat gia qualquer que seja visa em ltimo lugar resolver um problema encontrado num dado sector social ou institui o Para que uma estrat gia tenha fundamento na realidade ela dever partir de um diagn stico detalhado o qual ter por objectivo identificar no caso vertente os n veis e os tipos de corrup o prevalecentes Esse diagn stico pode ser complementado por via da avalia o das atitudes da sociedade e das tend ncias do seu comportamento relativo corrup o Tamb m fundamental que as EACs tenham em conta contextos pol ticos econ micos e culturais espec ficos sendo essa contextualiza o cada vez mais importante para se situar uma estrat gia concreta Alguns aspectos contextuais que podem influenciar uma EAC nos pa ses no processo de consolida o democr tica s o e Redesenho institucional n o acabado veja se o quadro regul torio especifico e Heran a de uma burocracia pesada onde persiste a falta mecanismos de presta o de contas e Falta de tradi o do judici rio no ataque de problemas ligado a conflito de interesses e Privatiza es mal geridas as quais empurraram as antigas elites politicas para o exerc cio de um rent seeking pernicioso economia dado que n o se regista o investimento produtivo e Nepotismo clientelismo politico e tra os de neo patrimonialismo e Sociedade civil muito fraca e alvo de apropria o hegem nica do Estado A Estrat gia
5. atitude do Governo em exoner los est longe de ser um indicador de vontade pol tica anti corrup o Ali s um dos PCAs exonerados ap s alega es de corrup o Vicente Veloso ex PCA da EDM acaba de ser nomeado Embaixador de Mo ambique no Zimbabwe Tamb m se pode fazer uma breve refer ncia ao desempenho do sector judicial durante o primeiro ano de Guebuza nomeadamente no que diz respeito ao julgamento e condena o de casos de corrup o Com efeito n o houve nenhum processo judicial julgado e condenado ligado corrup o mesmo existindo ja no pa s uma Lei espec fica sobre a mat ria A transi o da Unidade Anti Corrup o UAC para Gabinete de Combate Contra a Corrup o GCCC com compet ncias e poderes institu dos pode ter sido um passo importante mas o novo GCCC parece mais fechado relativamente opini o p blica havendo o risco de afastar potenciais denunciantes Esse fechamento pode ser ainda mais problem tico sobretudo porque ainda n o temos em Mo ambique um quadro legal de protec o da den ncia sobre corrup o protec o no acto da den ncia no acto da investiga o no acto do julgamento e numa situa o de pos condena o O novo GCCC independentemente dos recursos que possui e da sua capacidade humana est claramente desapoiada da classe pol tica e n o tem ainda a protec o e o acarinhamento que merecia se houvesse vontade pol tica de facto Por isso ela vive dos mesmos constrangim
6. boas pr ticas e das experi ncias de outros pa ses no desenho de uma EAC Deve se no entanto considerar que n o existem tipos de estrat gias anti corrup o aplicados universalmente Cada pa s tem de desenhar e implementar a sua estrat gia particular tendo em conta se a corrup o isolada ou manifesta se de forma end mica tendo em conta o estado das institui es de governa o a sua capacidade para se engajar em iniciativas de conten o da corrup o e o vasto leque de factores econ micos e pol ticos Apesar da import ncia das circunst ncias individuais de cada pa s algumas tend ncias e abordagens mais gerais podem ser discutidas e analisadas no que diz respeito ao desenho e implementa o de uma EAC Quatro componentes de uma estrat gia anti corrup o s o e A aplica o da lei e A preven o e A cria o de institui es e e As campanhas de consciencializa o 8 Retirado do U4 Anti Corruption Resource Page www A4 no com a devida v nia 20 Um dos primeiros aspectos a ser tomado em considera o que as estrat gias anti corrup o devem n o s lidar com a aplica o da lei e das pr ticas burocr ticas Tamb m devem possibilitar o envolvimento da sociedade civil e do sector privado Por outro lado os mecanismos de preven o s o sempre melhores que a aplica o da lei a preven o j diz um velho ditado sempre melhor que a cura e os cometimentos feitos atrav s da coope
7. e os desincentivos na rela o entre o Principal e o Agente parece fundamental para se compreender o alcance desta teoria no estudo da corrup o Nos Estado Unidos da Am rica com a sua natureza fragmentada de autoridade tanto dentro como entre o Governo federal o Estado e as jurisdi es locais o principal incentivo do sistema o dinheiro para al m de outros incentivos materiais nos n veis mais baixos da hierarquia governamental a seguran a no trabalho um incentivo importante nos n veis m dios a simples ideia de participa o em grandes assuntos servindo boas causas e a partilha do carisma atribu do aos corpos de elite como o FBI tamb m considerado como um incentivo importante e ao n vel do topo o poder e a gl ria funcionam como incentivos sendo muito dif cil encontrar um funcion rio governamental ao mais alto n vel que tenha aceitado uma nomea o apenas em busca de vantagens pecuni rias Banfield nota que os interesses do Principal t m sido estabelecidos como fins objectivos goals e prop sitos e dos deveres de um Agente requerem dele ac es mutuamente exclusivas ou fins que competem entre si e a performance do agente monitorada rigorosamente e se houver alguma d vida em rela o a sua lealdade a possibilidade de demiss o grande 11 Esta abordagem conceptual encerra v rios problemas segundo De Sardan 2001 O primeiro problema da compreens o legalista da corrup o radica do facto de q
8. intensifica o da guerra nos meados da d cada de 80 o perfil de valores morais verificado nos primeiros anos do Estado p s colonial foi sendo alterado A guerra arrasou a capacidades das institui es p blicas assim como a pr pria legitimidade do Estado levando a uma situa o maquiav lica onde os fins justificavam os meios E o pa s come ou a assistir a uma explos o de mercados negros os quais vendiam sobretudo bens desviados do ex rcito Para al m de produtos alimentares quantias em dinheiro eram desviadas para fins privados e recursos naturais tais como pedras preciosas e dentes de marfim eram delapidados por protagonistas de ambos os lados do conflito As pr ticas de corrup o prevaleciam sobretudo porque havia oportunidades para tal fragilidades na supervis o e controle e pobres linhas de presta o de contas Mas tamb m n o se esperava que num ambiente de guerra esses mecanismos funcionassem Em todo o caso a reconstru o dos actos de corrup o durante a guerra p s independ ncia em Mo ambique uma tarefa dif cil as publica es da altura raramente denunciavam a corrup o por outro lado os Media eram sujeitos ao controlo governamental e o judici rio era ineficiente como ainda continua Para al m da corrup o centrada no conflito armado havia outras formas e oportunidades para a corrup o nomeadamente no sistema financeiro e nas finan as p blicas De acordo com Hanlon 2002 nos anos 8
9. medo de repres lias 61 3 funcion rios p blicos 49 9 empresas e 46 8 agregados familiares Outros factores apontados foram o sentimento de que os procedimentos de investiga o s o complexos que nalguns casos n o se podia provar que n o se conhecia os procedimentos sobre como denunciar os corruptos etc 39 para avan ar com reformas sens veis na pol tica salarial as quais contemplariam um aumento de sal rios os 7 5 do PIB parece n o serem suficientes Claramente o FMI continua a preferir que o Governo restrinja o bolo salarial tendo como pano de fundo a necessidade de uma restri o do d fice p blico Sem aumento de sal rios e outros incentivos como regras claras na promo o profissional sistem tica transparente e baseadas em crit rios de avalia o de desempenho justos dificilmente o Governo conseguir mobilizar os funcion rios p blicos O segundo risco decorre do primeiro Como o Governo sabe que n o tem espa o para aumentar os incentivos a EAC tender a dar um maior peso na repress o dos funcion rios p blicos Um peso excessivo na repress o sem a introdu o de outras formas de incentivos pode criar resist ncias e levar a sabotagem Em terceiro lugar a press o do Estado no sentido do aumento das suas receitas tem criado novas oportunidades para a corrup o que a EAC n o ataca Por exemplo a corrup o na Pol cia de Tr nsito resulta em grande parte de os agentes da Pol cia terem o dir
10. n o fazendo um equil brio com a preven o e aqui as quest es salariais e de incentivos assumem se como fundamentais Por outro lado mostra que a EAC n o d especial relevo a necessidade da codifica o de comportamentos na fun o p blica Por fim fazemos recomenda es de melhoria da EAC atrav s de uma listagem de actividades e reformas que consideramos urgentes nos sectores da Educa o Justi a e Sa de 3 Objectivos do Estudo O objectivo geral deste estudo o de contribuir para o aprofundamento da Estrat gia Anti Corrup o desenhada pelo Governo tendo como refer ncia os tr s estudos sectoriais j efectuados pelo CIP O objecto de estudo foi pois a Estrat gia Anti Corrup o apresentada pelo Governo ao p blico em Dezembro de 2005 numa confer ncia internacional em Maputo Boa parte do estudo analisa esse documento Deve se no entanto referir que em Abril de 2006 o Governo aprovou em Conselho de Ministros o documento final da EAC o qual n o substancialmente diferente do anterior A vers o final cont m pequenas diferen as ao n vel do corpo do texto na forma do documento foram incorporadas novas express es novos voc bulos e uma linguagem aparentemente mais sofisticada mas no essencial o documento mant m se inalterado De Dezembro 2005 at Abril de 2006 a EAC n o sofreu altera es substanciais no seu diagn stico e nas medidas tra adas para combater o cancro Os objectivos espec ficos d
11. que os apenas os fracos e os pobres n o s o capazes de fugir Lei Por outro lado a maioria das empresas 52 concordaram com a declara o segundo a qual os tribunais s o dependentes do Governo e 65 de empresas consideraram que a corrup o era um grande obst culo melhoria da performance dos tribunais Este estudo tamb m deu pistas sobre as raz es que levam as pessoas a n o denunciarem os actos de corrup o E a raz o mais apontada foi o medo de repres lias 61 3 funcion rios p blicos 49 9 empresas e 46 8 dos agregados familiares Outros factores apontados foram o sentimento de que os procedimentos de investiga o s o complexos que nalguns casos n o se podia provar que n o se conhecia os procedimentos sobre como denunciar os corruptos etc Em todo o caso preciso referir que num inqu rito de opini o p blica realizado em 2005 pelo Afro Bar metro em Mo ambique apurou se que a corrup o n o figurava na lista do 10 principais problemas dos mo ambicanos os problemas mais comuns eram a fome o desemprego a pobreza o custo de vida etc Isso significa que boa parte da sociedade civil mo ambicana estava desmobilizada e apenas uma minoria que estava consciente dos malef cios da corrup o sendo portanto importante que se desencadeassem ac es de mobiliza o e educa o c vica 7 1 Percep o versus realidade Os estudos de percep o d o nos uma parte da informa o necess ria para a com
12. quest o salarial parece ainda um tabu A come ar pelo argumento de que os sal rios baixos n o s o causa da corrup o em Mo ambique Este argumento muito simplista pois n o atende s atitudes racionais dos funcion rios p blicos Por outro lado o facto de os funcion rios conhecerem a lei e as normas n o em si uma causa do seu envolvimento na corrup o A teoria da efici ncia salarial explica que com bons sal rios dificilmente os funcion rios p blicos se envolveriam na corrup o por causa do receio de perderem os seus sal rios Mas o documento faz um coment rio interessante cren a comummente disseminada de que a corrup o no sector p blico deve se fundamentalmente aos baixos sal rios auferidos neste sector em compara o com o sector privado ou o das organiza es internacionais e n o governamentais Segundo esta vis o as pr ticas e os actos corruptos seriam uma estrat gia de sobreviv ncia dos funcion rios p blicos constituindo uma forma de complementaridade dos baixos rendimentos auferidos p 15 Este coment rio podia ter o efeito desejado se o objectivo fosse o de minimizar a abordagem funcionalista da corrup o feita em momentos apropriados por uma corrente acad mica onde a figura de maior destaque foi Huntington 1968 Mas se foi para colocar panos quentes sobre a quest o salarial Em suma o Governo estabelece como uma das metas a aprova o de uma Pol tica Salarial mas
13. ser claros e pertinentes mas os objectivos tra ados perdem consist ncia sobretudo porque n o s o acompanhados de Resultados que concretizam o produto que a EAC pretende alcan ar Teoricamente os Resultados definem o que uma dada Estrat gia se prop e produzir ou realizar E devem ser mensur veis e quantific veis com express es objectivas e correspondentes a realiza es concretas 25 No caso da EAC isso n o se verifica como se esperava Por exemplo o Objectivo 2 que se refere a Estabelecer desenvolver uma cultura de transpar ncia de isen o de integridade e de responsabiliza o p blicas tem como um dos seus Resultados Refor ada a qualidade de gest o das institui es p blicas Este Resultado vago e n o expressa nada de concreto Por outro lado n o tem um Indicador espec fico de verifica o Ali s para este Objectivo todos os indicadores s o vagos e dif ceis de captar Por exemplo um dos Indicadores Pol ticas P blicas Adequadas Mas n o se explica o conceito de pol tica adequada E adequada a quem A maioria dos Indicadores da EAC s o percep es em muitos dos casos n o se sabe de quem que sup e se dever o ser captadas atrav s de estudos O problema que podemos ter Indicadores para os v rios n veis de uma Estrat gia Podemos ter Indicadores de desempenho Indicadores de avalia o etc Indicadores representados atrav s de percep es s o geralmente Indicado
14. tica Salarial que pretenda contribuir para a redu o da corrup o em Mo ambique ter que ter em conta a teoria da efici ncia salarial ou seja ter que contemplar um aumento de sal rios de modo a que os funcion rios tenham mais incentivos para que n o se envolvam na corrup o Esta quest o podia ter sido abordada em termos de Aumento de Sal rios na Fun o P blica Tamb m sintom tico o facto de as actividades tra adas para o resultado Implementada a Pol tica Salarial n o estejam tra adas em qualquer cronograma Ou seja embora referindo que vai aprovar e implementar uma pol tica salarial nenhuma actividade nesse sentido est prevista para ser realizada at 2009 A EAC devia pois clarificar esta quest o 32 Serial igualmente fundamental que uma pol tica salarial tivesse tamb m uma liga o clara com o sistema de carreiras e remunera es Como vimos dos estudos nos sectores da Sa de e Educa o um dos factores que empurra os funcion rios destas reas para a corrup o o actual sistema de promo o profissional ser completamente inadequado inconsequente e desonesto Em paralelo reforma salarial fundamental que o Estado promova outro tipo de incentivos outras formas de valoriza o profissional dos seus funcion rios Isso passa por uma reforma no sistema de carreiras profissionais e remunera es ou pela sua aplica o efectiva Lendo o documento da EAC apercebe se facilmente que a
15. um acto de corrup o A no o de Custos que Banfield exp e deve ser vista como significando um Desincentivo Os Agentes recebem um conjunto de incentivos que o v o motivar a obedecer e ser leal ao Principal mas tamb m h um conjunto de desincentivos em caso de desobedi ncia como o risco de perda de emprego ou de direitos de pens o estes riscos s o desincentivos desobedi ncia De acordo com Banfield este tipo de rela es requer um controlo centralizado devendo haver uma autoridade capaz de seleccionar os agentes dependentes estabelecer um sistema claro de incentivos explicar ao Agente os interesses do Principal e monitorar os monitores Com base neste modelo podem se desenhar pol ticas anti corrup o que tenham como enfoque na abordagem preventiva e repressiva A preventiva atrav s da restaura o de incentivos e a repressiva atrav s da restaura o dos desincentivos em caso de desobedi ncia os quais incluem os custos penais 5 4 Os Limites do Conceito Quando Aplicado a frica O conceito de corrup o quando aplicado ao contexto africano ter de ser mais cuidadoso Os estudos sobre corrup o t m vindo a ser dominados por duas disciplinas nomeadamente a ci ncia pol tica e a economia pol tica usando geralmente um conceito de corrup o influenciado pelo tipo ideal weberiano de burocracia legal racional o qual opera uma distin o clara entre o p blico e o privado ZA din mica entre os incentivos
16. um ano ap s a sua conclus o e n o houve nenhum trabalho firme de divulga o escala nacional dos seus resultados a divulga o foi apenas feita para os rg os de comunica o social perdendo se uma oportunidade para se envolver mais a opini o p blica na partilha dos resultados do estudo A quest o da vontade pol tica tamb m pode ser aferida atrav s do papel que o judici rio desempenha num determinado contexto e o grau da sua independ ncia relativamente ao poder pol tico Em Mo ambique o poder Judicial goza de autonomia formal relativamente ao Executivo e ao Legislativo mas existe a percep o de que determinados processos judiciais s o travados por da manipula o pol tica Trata se aqui de despolitizar a aplica o da lei atrav s do estabelecimento de mecanismos que tenham em conta a execu o profissional da aplica o da lei H quem possa argumentar que a exonera o dalguns PCAs Presidentes de Conselhos de Administra o dalgumas empresas p blicas reflectiu uma clara vontade pol tica de combate corrup o Mas embora as exonera es se tenham seguido a alega es na imprensa de que os mesmos PCAs estavam envolvidos em pr ticas de corrup o o Governo n o explicou com veem ncia essa rela o preferindo o argumento de que os PCAs foram demitidos por terem chegado ao fim dos seus mandatos Se os PCAs foram demitidos por terem terminado os mandatos e nada teve a ver com corrup o ent o a
17. 0 mesmo durante o per odo da guerra grandes somas em dinheiro foram roubadas por empres rios nacionais e estrangeiros E em 1988 o chamado Fundo de Desenvolvimento Rural e Cr dito Agr cola usou dinheiro doado por parceiros de coopera o como cr dito para militares da Frelimo que nunca chegaram a reembolsar o dinheiro Esta foi claramente uma atitude de compra das pessoas que eram ainda resistentes ideia da introdu o da economia de mercado e do fim da guerra em Mo ambique E nos anos 90 a delapida o do sector financeiro foi um processo evidente e apadrinhado politicamente 4 1 Sobre os factores materiais e ticos do aumento da corrup o em Mo ambique Dois tipos de factores podem ser encontrados por detr s do aumento da corrup o em Mo ambique na sequ ncia da democratiza o os factores materiais e os factores ticos e de organiza o do Estado Em primeiro lugar e tendo em conta os factores materiais a corrup o em Mo ambique tem sido amplamente relacionada com o baixo n vel salarial em vigor na fun o p blica consequ ncia directa da ades o de Mo ambique s institui es de Bretton Woods nos meados da d cada de 80 As medidas impostas para se dar a volta crise foram dr sticas tendo implicado um ajustamento macroecon mico que passava pela redu o dos gastos p blicos pelo controlo da infla o e pela estabiliza o da pol tica cambial A redu o dos gastos p blicos ou a diminui
18. A EAC ignorou completamente estes e outros estudos sem sequer dar uma explica o por essa op o A an lise dos problemas capital para a planifica o de uma eventual interven o e visa evidenciar a rela es causa efeito entre factores negativos duma situa o existente A an lise dos problemas visa e Analisar a situa o existente Identificar e Hierarquizar os problemas e Visualizar o efeito causa efeito No caso de Mo ambique as quest es que podem ser levantadas tendo em conta esta abordagem s o entre outras as seguintes 7 Ver toda a hist ria do descalabro da banca estatal numa primeira fase da banca privatizada mas com Estado como accionista numa segunda fase e mais recentemente dos das pr ticas de rent seeking tendo por base o Tesouro do Estado como atesta os v rios relat rios do Tribunal Administrativo 19 e Qual o contexto espec fico da Corrup o e H vontade pol tica suficiente de combater a corrup o e Quais s o as amea as concretas da corrup o tendo em conta os desafios de desenvolvimento e A amea a s o os altos volumes Pol cia da Tr nsito ou escriv es e oficiais de dilig ncias ou os altos valores procurement ou as sensibilidades pol ticas envolvimento de Ministros e outros grandes governantes na corrup o ou a sofistica o das pr ticas lavagem de dinheiro crime organizado etc e E quais s o as respostas em termos de pontos fracos e pontos fortes das ins
19. Anti Corrup o EAC aprovada parece n o ter contemplado uma avalia o mais rigorosa das causas que ditaram os actuais da corrup o em Mo ambique Como dissemos os estudos de percep o n o trazem dados espec ficos sobre as causas preferiram olhar para a dimens o e para as experi ncias vividas assim como para a confian a nas institui es Partem do princ pio de que a corrup o existe em Mo ambique mas n o procuram tra ar lhe as origens e a evolu o os factores que possibilitaram o seu crescimento etc aspectos que consideramos importantes para serem tomados em conta num desenho de pol ticas de reforma A elabora o da EAC baseou se de acordo com o documento nas seguintes fontes Pesquisa Nacional de Base sobre Governa o e Corrup o um Diagn stico preparado para a elabora o da Estrat gia Global consultas com os cidad os o Sector Privado a Comunidade Internacional e a Sociedade Civil o Estudo da Etica Mo ambique o estudo da UEM Afro bar metro o estudo do CEE ISRI ECA e os relat rios de balan o de implementa o da Reforma do Sector P blico Embora nenhuma dessas fontes tenha tentado captar exaustivamente as causas da corrup o em Mo ambique o documento tra a aquilo que considera serem as causas principais e motoras da corrup o em Mo ambique considerando as seguintes e Falta de aplica o das leis e regulamentos Falta de presta o de contas das institui es Fraque
20. Anti Corrup o refere apenas que ela se baseou entre outros em consultas com os cidad os Sobre quantas reuni es de consulta quantos cidad os e grupos de interesse participaram na elabora o do diagn stico isso n o est claro Numa confer ncia de imprensa em Dezembro de 2005 o Ministro da Administra o Estatal Lucas Chomera disse que haviam sido consultadas em todo o 36 pa s 4700 cidad os Das declara es de Chomera n o ficou claro quem foram os cidad os ouvidos e em que circunst ncias o foram tamb m n o ficou claro se o Governo envolveu as organiza es n o governamentais que actuam em reas transversais como o Grupo da D vida e a Liga dos Direitos Humanos assim com parece n o terem sido ouvidas as associa es profissionais como a Ordem dos M dicos a Organiza o Nacional dos Professores e a Associa o Nacional de Enfermeiros O envolvimento das organiza es profissionais no desenho e implementa o da EAC seria importante sobretudo pelo potencial de ownership um factor importante para que a estrat gia tenha sustentabilidade a longo prazo A ideia de ownership pode ser considerada a dois n veis ownership da anti corrup o por exemplo as atitudes da sociedade no sentido anti corrup o e seu suporte p blico da reforma e ownership da estrat gia ela pr pria Os dois n veis de ownership podem ser alcan ados atrav s de processos participativos desde a fase de desenho da estrat gia at a su
21. C CENTRO DE INTEGRIDADE P BLICA MO AMBIQUE Breve an lise Estrat gia Anti Corrup o Do dilema salarial dos c digos de conduta e da urg ncia de planos de ac o sectoriais Marcelo Mosse Maio de 2006 Documento de Discuss o n 1 Av Vladimir Lenine n 1447 2 Esquerdo Tel 258 823003329 Fax 258 21 E mail cipmoz tvcabo co mz cipmoz gmail com Maputo Mo ambique Ficha T cnica T tulo Breve an lise Estrat gia Anti Corrup o do Governo Do dilema salarial dos c digos de conduta e da urg ncia de planos de ac o sectoriais Autor Marcelo Mosse Maputo Maio de 2006 O estudo e a edi o tiveram o patroc nio da Funda o Friedrich Ebert Maputo LISTA DE ABREVIATURAS ANEMO Associa o Nacional de Enfermeiros de Mo ambique BM Banco Mundial CIP Centro de Integridade P blica EAC Estrat gia Anti Corrup o FES Funda o Friedrich Ebert FMI Fundo Monet rio Internacional GCCC Gabinete Central de Combate Corrup o NIS Nationa Integrity System ONP Organiza o Nacional dos Professores OM Ordem dos M dicos UTRESP Unidade T cnica de Reforma do Sector P blico ERSP Estrat gia de Reforma do Sector P blico AGRADECIMENTOS O Centro de Integridade P blica de Mo ambique CIP agradece Funda o Friedrich Ebert pelo seu apoio financeiro para a realiza o e publica o deste estudo e a todos que se dignaram comentar e partilhar as sua
22. R n o consegue ser um f rum de viabiliza o de uma maior transpar ncia sobretudo no seu papel de fiscaliza o das actividades do Governo No semin rio de discuss o do draft deste relat rio v rios intervenientes apontaram para a urg ncia de o Governo mo ambicano fritar alguns peixes gra dos como passo fundamental para a remoraliza o da sociedade e para a cria o de confian a relativamente ao combate corrup o enquanto a frigideira n o estiver em ac o todo o discurso anti corrup o ser considerado como uma mera opera o cosm tica Fritar alguns peixes gra dos quer dizer iniciar um processo de responsabiliza o dos corruptos o que ainda n o se verifica em Mo ambique Ali s o desempenho do GCCC tem demonstrado que ela tem tido dificuldades na obten o de resultados no que diz respeito Grande Corrup o havendo apenas pequenos progressos ligados a pequena corrup o Com efeito o GCCC divulgou a 3 de Marco de 2006 o seu primeiro relat rio de seis meses de actividades em que mostrou que s estava a lidar com casos de pequena corrup o nomeadamente de roubo de cabritos e DVDS o que contrastava a percep es populares que colocam a grande corrupcao como um dos grandes problemas em Mo ambique 14 Conclus es O aumento da transpar ncia um passo importante para a redu o das pr ticas de corrup o em Mo ambique Uma vez que a corrup o uma actividade escondida preciso que a
23. a o e da administra o p blica eliminando as barreiras burocr ticas reduzindo o n mero de vistos requeridos na tramita o de um documento reduzindo a discricionariedade burocr tica desregular estabelecer regras simples e publicitar as regras Aumento da efici ncia departamental rever regularmente os procedimentos departamentais e investigar as queixas dos cidad os Desmistifica o do Governo publicitar os direitos dos cidad os e os procedimentos da administra o Aumentar a presta o de contas melhorando a supervis o dos funcion rios e iniciando pr ticas de avalia es de performance n o programadas Publica o das finan as e dos presentes recebidos monitorizando os bens e os rendimentos dos funcion rios obrigando os a declararem todas as ofertas e presentes que recebem Acelera o da privatiza o removendo o Governo dos neg cios Aumento dos standards ticos desenvolvendo c digos de tica para os oficiais p blicos Aumento dos incentivos pagando sal rios compat veis e premiando as boa pr ticas E Adaptado de USAID Handbook for Fighting Corruption 1998 10 Idem 21 Estes dois ltimos aspectos s o centrais para o nosso estudo C digos de Conduta e Sal rios e Incentivos 9 3 Estrat gia Baseada na Edifica o Institucional Refor o da Inspec o geral de Finan as e do Tribunal Administrativo aumentando o oversight independente e profissional do Governo Estabel
24. a e conduta em quantas refer ncias de comportamento 13 Sobre a vontade pol tica N o existe abordagem anti corrup o que n o tenha como um dos seus pilares a vontade pol tica Ela essencial para a mobiliza o da sociedade no processo Em Mo ambique o novo Governo do Presidente Guebuza escolheu o combate corrup o como uma das marcas principais da sua governa o Por isso sempre que ele discursa em p blico Guebuza menciona com a mesma veem ncia uma inten o de combate corrup o Mas ser que este tipo de discurso p blico constitui de facto um indicador de que temos em Mo ambique vontade pol tica de combate corrup o Como que se mede essa vontade pol tica Basta haver discurso anti corrup o para dizermos que temos vontade pol tica Ou ter de haver ac es pr ticas Uma das defini es de vontade pol tica diz que ela a demonstra o cred vel da inten o dos actores pol ticos eleitos ou nomeados de atacarem as causas e os efeitos da corrup o de uma forma sistem tica Npundenh s d De acordo com o autor o principal desafio na avalia o da vontade pol tica o de distinguir entre as abordagens de reformas que s o meramente artificiais e apenas servem para melhorar a imagem dos l deres pol ticos e por outro lado os esfor os substantivos que se baseiam em estrat gias que criam de facto mudan a Npundeh aponta alguns indicadores que reflectem a demonstra o de um
25. a vontade pol tica genu na Vamos mencionar esses indicadores ao mesmo tempo que avaliamos se eles de facto existem em Mo ambique no actual processo de reforma i O primeiro indicador o grau do rigor anal tico usado para se compreender o contexto e as causas da corrup o No caso da EAC as medidas propostas partem de um diagn stico de certo modo incipiente baseado em estudos de percep o e em algumas consultas com stakeholders considerados relevantes J escrevemos sobre a limita o dos estudos de percep o e sobre como esses estudos n o podem ser fonte nica da compreens o do problema os estudos sectoriais ajudariam a compreender melhor o problema os estudos de percep o n o aprofundaram a compreens o das causas da corrup o em Mo ambique e neste sentido a EAC n o pode atacar todas as causas duas das causas deixadas de lado t m a ver com a quest o salarial e com a confus o entre o partido e o Estado a qual podemos chamar de causa pol tica que uma das principais fontes para a falta de responsabiliza o Em suma a EAC n o aponta de forma exaustiva as v rias estruturas de oportunidade que levam corrup o em Mo ambique ii O segundo indicador tem a ver com o processo nomeadamente se a estrat gia adoptada foi participativa atrav s da incorpora o e mobiliza o dos interesses dos demais stakeholders Essa participa o aumenta o ownership da estrat gia No caso de Mo ambique a Estrat gia
26. ac es mudaram drasticamente enfraquecendo durante a transi o para a democracia Com efeito as oportunidades para a corrup o foram sendo alimentadas por um cen rio em que os oficiais e as ag ncias envolvidas come aram a operar de forma independente em que os seus esquemas de suborno e cobran as il citas n o eram controlados por esquemas governamentais centralizados 5 Enquadramento Conceptual 5 1 O conceito de corrup o e as suas v rias abordagens Para efeito deste estudo n o vamos fazer uma discuss o aprofundada sobre os conceitos e defini es de corrup o Nem nos parece necess rio fazer uma listagem das formas de corrup o conhecidas Conv m por m referir algumas notas conceituais muito utilizadas no debate do problema Uma defini o relevante estabelece a corrup o como uma transac o entre os actores dos sectores p blico e privado em que os bens colectivos s o ilegitimamente convertidos em ganhos privados Heidenheimer et al 1989 6 citado por Andvig et al 2000 Este ponto enfatizado por Rose Ackerman que diz que a corrup o existe na interface entre os sectores p blico e privado Rose Ackerman 2000 A cl ssica defini o de Colin Nye estabelece a corrup o como um comportamento desviante dos deveres formais de um papel p blico eleito ou nomeado motivado por ganhos privados pessoais familiares etc de riqueza ou status Nye 1967 416 citado por Andvig et al 2000 O conceito d
27. ad os acerca dos servi os p blicos e a sua avalia o sobre o grau de honestidade desses servi os Os agentes da Pol cia surgiram como a institui o mais desonesta De acordo com o seu Sum rio Executivo o estudo foi baseado em tr s inqu ritos paralelos dirigidos s fam lias empresas e funcion rios Foram inquiridas 2447 fam lias 486 empresas e 992 funcion rios distribu dos por todo o territ rio nacional Os question rios visavam recolher informa o sobre a percep o dos cidad os sobre os servi os p blicos as suas experi ncias e a avalia o sobre o grau de honestidade desses servi os assim como uma avalia o mais geral sobre os problemas do pa s O question rio das empresas dava para al m disso uma aten o especial ao ambiente de neg cios e a aspectos relativos gest o do pessoal dos or amentos e contratos nas institui es p blicas 14 Concretamente 30 3 das empresas ouvidas 23 6 dos agregados familiares e 22 6 dos funcion rios p bicos consideraram os agentes da pol cia como os principais corruptos E 14 3 das empresas 15 3 dos agregados familiares e 14 2 dos funcion rios p blicos consideram a Pol cia como a segunda institui o mais desonesta Por outro lado as institui es governamentais tiveram um resultado de certo modo surpreendente Com efeito apenas 3 6 dos agregados familiares 0 9 das empresas e 0 7 dos funcion rios p blicos consideraram que Governo era a mais d
28. al pagos e muitos dos que se consideram classe m dia j n o conseguem alimentar as suas fam lias O sal rio m nimo de um trabalhador da administra o p blica n o ultrapassa os 60 USD A crise estrutural que atravessou o pa s nos anos 80 levou a um emprobecimento das classes m dias O sal rio de um enfermeiro ou professor desceu de 110 d lares por m s em 1991 quase quatro vezes o sal rio m nimo na altura para 60 d lares em 1993 e para apenas 40 d lares em 1994 e 1995 apenas duas vezes o sal rio m nimo Hanlon 1997 Com o fim da guerra e a ades o s Bretton Woods as taxas de crescimento econ mico tem sido consideradas satisfat rias e v rios relat rios de avalia o mostram que a economia mo ambicana est a crescer e que o futuro promissor Apesar das notas positivas que se tem atribu do economia com o Estado a arrecadar um maior volume de receitas crescimento do sal rio m nimo tem sido lento Todos os anos o Governo tem vindo a aumentar o sal rios m nimos mas esses aumentos nunca satisfazem os sindicatos alegadamente porque o sal rio m nimo n o suficiente para custear o actual custo de vida em Mo ambique Em Junho do ano passado o Governo decretou o ltimo aumento de sal rio aumentando o em 14 numa altura em que os sindicatos puxavam para um aumento de 16 6 e os empregadores alegavam n o estar preparados para ir para al m de 10 5 O aumento de 14 foi o mesmo que se tinha verificado no ano a
29. ando da exist ncia no pa s de um n mero de professores formados e alegando que um estudo sobre a pol tica salarial ainda n o tinha sido conclu do As posi es do Fundo Monet rio Internacional a respeito da sua alegadamente excessiva intromiss o no controlo dos d fices p blicos nos pa ses em vias de desenvolvimento t m vindo a ser criticadas deste a primeira gera o das pol ticas de ajustamento estrutural a que Mo ambique aderiu em 1987 Em resposta a essas cr ticas o FMI deu em 1999 um outro nome ao seu principal instrumento de empr stimo que se passou a chamar de Poverty Reduction and Growth Facility PRGF Tratou se de pela primeira vez o FMI colocar a quest o da redu o da pobreza na sua agenda em vez da sua obsess o pela estabilidade macroecon mica Mas de acordo com um estudo da Oxfam 2003 h tr s reas onde o Fundo est presentemente a falhar a sua abordagem e precisa de mudar radicalmente O FMI precisa de i mostrar uma maior flexibilidade nos seus alvos econ micos demonstrando um maior enfoque na redu o da pobreza ii acabar o seu pessimismo relativamente ao fluxo da ajuda para os pa ses pobres e terminar o desenho das suas pol ticas tendo em conta este ponto de vista reduzir a sua influ ncia enquanto gate keeper para quest es de pobreza 11 3 O que a Estrat gia diz em rela o a quest o salarial Talvez por causa da sua falta de flexibilidade nesta mat ria o Governo fa a ape
30. as em corrup o desde agentes da Pol cia a funcion rios dos Tribunais incluindo magistrados passando por altos dirigentes professores pessoal da Sa de etc e A confian a dos cidad os nas institui es do Estado tamb m seguiu a mesma tend ncia de descr dito E em 2005 outro estudo de percep es mais alargado em termos de amostra revelou que as percep es continuavam negativas Com efeito a Pesquisa Nacional sobre Governa o e Corrup o UTRESP Governo de Mo ambique 2005 indicou que os pr prios funcion rios p blicos partilham a opini o dos outros grupos sobre a evolu o negativa da corrup o nos ltimos anos A percentagem de funcion rios que considerou o n vel da corrup o no Governo de Mo ambique hoje muito alto 27 5 superior ao valor observado em rela o ao per odo de h mais de uma ano atr s 21 9 Vistas na perspectiva dos funcion rios as causas da corrup o mais importantes s o as que se relacionam com a baixa remunera o e a aus ncia de incentivos 58 e 38 respectivamente seguidas da aus ncia de um sistema eficaz de den ncia refor ada pela falta de um sistema judicial independente e mais eficaz 50 e 39 respectivamente 2005 106 Este estudo baseando se numa amostra de 2 447 agregados fam lias 992 funcion rios p blicos e 486 empresas distribu dos por todo o pa s teve como o prop sito recolher informa o sobre as percep es dos cid
31. ausas ausentes e fontes ignoradas Dentre as causas ausentes desta lista destacam se as causas pol ticas nomeadamente a confus o entre o Partido e o Estado uma confus o que distorce os instrumentos de monitoria e accountability dentro de sector p blico incluindo as regras de avalia o de desempenho e promo o O Estado em Mo ambique permanece ainda demasiado partidarizado e os funcion rios p blicos s o convidados a filiarem se no Partido Frelimo A falta de separa o entre Partido e Estado permite que funcion rios seniores e juniores possam violar as regras e os procedimentos em benef cio 8 O favoritismo uma pr tica exercida por funcion rios p blicos e pol ticos os quais t m acesso a recursos do Estado e poder de decidir sobre a sua distribui o dando tratamento preferencial a certas pessoas O favoritismo clientelista uma pr tica di ria de muitas pessoas no sentido de oferecerem favores aos seus parentes ao n vel da fam lia nuclear do cl da tribo do grupo tnico do grupo religioso ou da regi o O favorecimento tamb m acontece quando se oferece um cargo a algu m sem se ter em conta o m rito da pessoa O favoritismo um mecanismo pol tico b sico em muitos Estados autorit rios e semi democr ticos Em muitos sistemas n o democr ticos a figura do Presidente da Rep blica tem o direito constitucional de nomear as figuras para as posi es mais altas na hierarquia do Estado o direito legal ou costumeiro
32. bsequente implementa o e monitoria Uma abordagem participativa importante n o s em termos de procedimentos por exemplo apropriados processos de consulta durante a fase de desenho da EAC mas tamb m em termos do pr prio conte do da EAC Este processo de consulta e participa o no caso mo ambicano ainda n o se verifica como sendo efectivo Embora o Governo tenha realizado algumas ac es de consulta nalgumas cidades a metodologia n o foi mobilizadora E nalguns casos as reuni es de ausculta o da sociedade civil foram marcadas com apenas um dia de anteced ncia levando a que a participa o fosse nula como no caso de uma reuni o marcada para a Beira no ano passado Outra quest o que se pode colocar o n vel de expertise da abordagem anti corrup o por parte dos funcion rios convidados Num semin rio em Dezembro em Maputo organizado pelo Governo com apoio do British Council o n vel de debates dos grupos de discuss o em mat ria de corrup o era muito fraco iii O terceiro indicador de exist ncia de vontade pol tica tem a ver com a preval ncia de um equil brio entre incentivos e san es Neste aspecto as probabilidades de uma EAC falhar s o muito altas quando as medidas centrais da estrat gia se centram apenas nos procedimentos de san o penal A ideia de que o enfoque restrito na puni o dos actos de corrup o tem os seus riscos baseia se na assump o de que os funcion rios envolvem se nesses a
33. coordenar a implementa o das medidas anti corrup o e Justi a criminal protec o legal para os denunciadores legisla o forte que possibilite mais acusa es e senten as duras por casos de corrup o uma ag ncia independente dedicada luta contra a corrup o tribunais especiais anti corrup o luta contra o crime organizado acusa es e julgamento de altas figuras p blicas que estejam envolvidas na corrup o e Valores morais e ticos c digos de conduta para promover a tica profissional na fun o p blica aumento do cometimento anti corrup o e anti fraude por parte dos l deres pol ticos e empresariais maior nfase nos valores morais nas escolas e nas comunidades religiosas assim como uma maior nfase na promo o dos valores morais no dia a dia e Reforma do sector p blico no mbito de uma reforma do sector p blico penalizar claramente os oficiais corruptos aumentar os sal rios da fun o p blica aumentar os mecanismos internos de controlo e auditoria dos gastos do Estado criar listas negras dos homens de neg cios envolvidos na corrup o ISS Pret ria 2001 9 5 Raz es porque falham os programas anti corrup o De acordo com o mesmo estudo do ISS algumas raz es por que falham os programas anti corrup o s o as seguintes e Falta de vontade pol tica Falta de recursos que sustentem a reforma Ambi es e promessas irrealistas Reformas n o coordenadas Reformas que tem mui
34. ctos porque existem oportunidades e os incentivos para n o o fazerem s o fracos Neste sentido uma estrat gia efectiva dever ter em conta a estrutura da rela o Principal Agente fornecendo e aumentando os incentivos para que os funcion rios actuem correctamente Trata se daquilo a que Npundeh chama de equil brio entre os incentivos e as san es Na EAC que o Governo aprovou esse equil brio n o se verifica havendo claramente um maior enfoque na repress o e menor na melhoria dos incentivos materiais ou n o para os funcion rios p blicos iv Outro indicador de exist ncia de vontade pol tica a exist ncia de um processo objectivo que monitorize o impacto da reforma e incorpore os achados na estrat gia de modo a assegurar que ela atinja os seus objectivos Ou seja a vontade de publicitar os achados das avalia es sejam elas negativas ou positivas podem aumentar o apoio p blico e refor ar o trabalho dos que lideram a reforma No caso de Mo ambique n o se pode considerar que este indicador se verifica Por exemplo a Pesquisa Nacional de Base sobre Governa o e Corrup o s foi publicada 17 Confer ncia de Imprensa a 6 de Dezembro de 2005 destinada a anunciar o Semin rio Nacional sobre o Combate Corrup o em Mo ambique realizado pelo Governo em parceria com a British Council 18 Ali s nenhuma destas organiza es foi convidada participar no Semin rio Anti Corrup o realizado em Dezembro 37 quase
35. das finan as e procurement p blicos bem como sistemas de controlo de modo a identificar as condi es que alimentam ou facilitam a corrup o e conceber reformas para limitar as oportunidades onde e quando for poss vel e eliminar ou aliviar os problemas Assim as medidas para eliminar o burocratismo o poder discricion rio e o secretismo impl cito nas rela es entre corruptos e corruptores s o instrumentos fundamentais e efectivos no combate corrup o O refor o do quadro regulat rio importante como elemento de preven o mas apenas no caso de se estiver perante um Estado de Direito propriamente dito o que n o o caso de Mo ambique Em todo o caso no entender do Governo a preven o consiste em fazer aplicar leis ou seja consiste no sancionamento A formula o dos indicadores de preven o parece ter sido inspirada na abordagem que resulta da defini o de corrup o proposta por Klitgaard a qual fazemos refer ncia no enquadramento conceptual acima Atrav s dessa f rmula podemos considerar que quando um agente do Governo det m o monop lio sobre determinado bem servi o ou autoridade incluindo uma discricionariedade sobre como esse bem vai ser alocado e n o existindo nenhuma forma de presta o de contas sobre o agente ele ter mais possibilidades de alocar o bem ou servi o de uma forma que lhe traga vantagens pessoais Nessa perspectiva a recomenda o de pol ticas que resultam da an lise parec
36. de Mar o de 2005 a prop sito de v rios assuntos entre os quais os programas com o Fundo Monet rio Internacional FMI 30 H quem pense que os n veis salariais j n o podem ser vistos em Mo ambique como uma justificativa para a corrup o Na discuss o do relat rio provis rio deste estudo o investigador Joseph Hanlon que se tem destacado na investiga o sobre problem ticas de desenvolvimento em Mo ambique incluindo a corrup o recordou que nos ltimos anos o Governo tem aumentado os sal rios na fun o p blica e que os actuais n veis salariais s o suficientes para se poder ter uma vida decente Para Hanlon hoje os sal rios s o baixos mas n o s o sal rios de pobreza O investigador considera que o que falhou nos ltimos anos foi o Governo n o ter juntado ao aumento de sal rios uma abordagem clara em termos de remoraliza o da sociedade colocando as coisas nos seguintes termos estamos a aumentar os sal rios por isso n o fa am corrup o Apesar desses aumentos a que se refere Hanlon nunca houve uma reforma salarial sistem tica em Mo ambique O Governo adoptou isso sim v rias medidas ad hoc para contornar os baixos n veis salariais do Estado Em 1991 o Governo adoptou um novo sistema de categorias profissionais introduzindo se um suplemento t cnico para t cnicos de alto n vel e para gestores m dios e altos Mas apesar dessas medidas o sistema aprovado continua com problemas pois
37. duza Mas de acordo com um relat rio recente Aid Effectiveness Report 2005 algumas avalia es tamb m recentes da situa o mo ambicana mostraram que s o necess rios substanciais investimentos no sector p blico de modo a que este possa ter capacidade para alcan ar os Millenniun Development Goals MDGs Nesse sentido refere o estudo o n vel de despesa salarial situado nos 7 5 do PIB n o excessivo o mesmo estudo cita funcion rios do Banco Mundial a dizerem que o ideal para a estabilidade macro econ mica de Mo ambique era que a conta salarial estivesse abaixo dos 10 do PIB o que daria a Mo ambique uma flexibilidade para aumentar essa conta em mais 2 5 do PIB para que a reforma do sector p blico tamb m contemple o recrutamento de mais trabalhadores e se aumentem os sal rios O Aid Effectiveness Report refere que o argumento para as imposi es do FMI no sentido da redu o da conta de sal rios o de que o Fundo quer ter a certeza de que a expans o da massa laboral do sector p blico seja feita tendo em conta a reforma do sector p blico em curso incluindo a remo o dos trabalhadores fantasmas e o aumento da efici ncia Este debate recente sobre a 31 admiss o de funcion rios no sector p blico os sal rios e os condicionalismos do FMI foram catalizados por uma proposta recente do Governo de admitir 10 000 novos funcion rios maioritariamente professores O FMI e o Banco Mundial recusaram a proposta duvid
38. e corrup o de Nye como se v um conceito centrado na fun o p blica Heywood refere que o facto de o conceito se concentrar apenas na esfera p blica permite que ele apenas cubra as pr ticas de corrup o que ocorrem dentro dessa esfera ou na interface entre a esfera p blica e a privada o que faz com que outras pr ticas que ocorram dentro da esfera privada fiquem de fora como por exemplo a corrup o financeira Heywood 1997 in Williams 2000 pp 417 35 Klitgaard 1998 outro dos autores que considera a corrup o como uma forma de mau uso do cargo p blico para benef cios privados ou para fins n o oficiais Ele desenvolveu uma f rmula atrav s da qual se pode definir a corrup o A f rmula a seguinte C M D A Onde C Corrup o M Monop lio D Discricionariedade A Accountability Para Klitgaard seja tratando se de uma actividade p blica ou privada seja de uma actividade n o lucrativa aconte a em Bamako ou em Washington pode se encontrar pr ticas de corrup o quando uma organiza o ou uma pessoa tem o monop lio de poder sobre um bem ou determinados servi os tem a discricionariedade de decidir quem vai receb lo e em que quantidades mas n o pesa sobre ela nenhuma regra ou pr tica de accountability ou seja essa organiza o ou pessoa n o tem a obriga o de prestar contas Para Klitgaard num contexto semelhante h mais espa o para a ocorr ncia de pr ticas de corrup o as quais s
39. e evidente promover a competi o na distribui o de servi os para que se quebre o monop lio reduzir a discricionariedade do autor e aumentar a presta o de contas sobre as suas ac es A EAC parece seguir esta perspectiva que quanto a n s demasiado simplificadora do problema pois descura um elemento importante os incentivos As abordagens anti corrup o que pretendam restabelecer ou refor ar a responsabiliza o e a puni o ter o de conseguir restabelecer ou refor ar os incentivos que possam levar os funcion rios p blicos a n o se envolverem em pr ticas de corrup o Esses incentivos salariais e de promo o profissional situam se justamente do lado da preven o Trata se de haver um equil brio entre a preven o e o sancionamento um equil brio que n o se verifica na EAC A abordagem sobre os incentivos que aparece v rias vezes referida neste traballho resulta das abordagens da nova economia institucional Essa abordagem tem como unidade de an lise o indiv duo o qual tem prefer ncias racionais e expectativas Por esta via analisa se o tipo e dimens o dos incentivos que os funcion rios pol ticos recebem e como resultado ensaiam se solu es de pol ticas que t m enfoque na mudan a desses incentivos 10 1 O problema dos Resultados e dos Indicadores Um dos grandes problemas na EAC consta do ponto 10 onde se mostram os seus Objectivos Indicadores e Resultados Os objectivos da EAC podem
40. e os baixos sal rios foram apontados por professores enfermeiros e funcion rios da Justi a como um dos factores que os empurra para a corrup o Como considerou a Dr Alice Mabota da Liga dos Direitos Humanos a EAC peca por n o trazer exemplos de manifesta es de corrup o Para ela o documento devia apontar exemplos conhecidos de corrup o como os casos que acontecem nas terras e nas Alf ndegas na sua ptica a EAC parece incentivar a corrup o pois cont m muitas zonas cinzentas como o facto de n o aprofundar o debate sobre a falta de mecanismos ou instrumentos de presta o de contas em Mo ambique Uma das grandes lacunas da EAC que ela n o faz uma contextualiza o da evolu o da corrup o em Mo ambique desde os primeiros anos da transi o para a democracia at presente momento V rios estudos qualitativos j foram realizados possibilitando o alargamento dessa compreens o ver Gastrow e Mosse 2002 Hanlon 2003 2002 2000 Speck 2004 Mosse 2004 Scanteam 2004 Estes estudos abordaram n o s a corrup o e o crime organizado Gastrow e Mosse mas tamb m as formas e oportunidades para a corrup o ao n vel do finan as p blicas e do financiamento pol tico Hanlon e Speck enfatizando tamb m aspectos ligados ao enquadramento regulat rio espec fico Mosse 2004 as oportunidades e ou capacidade institucional para o controlo da corrup o por parte das autoridades governamentais
41. e as perspectivas de desenvolvimento de um pa s que ainda continua na boa gra a dos parceiros de coopera o internacional Os debates apontam para a necessidade de o Governo e a sociedade civil juntarem esfor os no combate ao fen meno mat ria sobre a qual parece haver um grande consenso O conhecimento p blico sobre as tend ncias e dimens o da corrup o em Mo ambique tem vindo a tornar se cada vez mais amplo Para isso os meios de comunica o social t m tido um papel importante atrav s da publica o dos esc ndalos Nesta rea os trabalhos do jornalista Carlos Cardoso assassinado em 2000 tiveram um peso particular Os esc ndalos na comunica o social s o um dos instrumentos de medi o emp rica da corrup o em v rios contextos usam se os esc ndalos para se produzir uma quantifica o do fen meno Esta opera o n o feita sem defeitos Uma das cr ticas a de que as an lises feitas com base nos esc ndalos n o se encontram na fase inicial Speck et al 2000 Por isso os seus resultados t m um grau elevado de distor o Primeiro porque nem todos os actos de corrup o s o reportados pela comunica o social segundo porque a sua publica o depende do grau de liberdade de imprensa existente num dado Estado e da sensibilidade e experi ncia dos jornalistas relativamente ao problema Em consequ ncia os indicadores constru dos com base em esc ndalos publicados podem ser enviesados no caso de pa ses
42. e do GCCC A EAC n o diz N o diz se s o os casos investigados e acusados ou se s o os casos investigados e acusados e julgados e condenados ou se o r cio dos casos denunciados e casos investigados com sucesso ou se a dimens o dos casos de grande corrup o investigados e condenados ou se o n mero de den ncias ou se o volume ou o valor em dinheiro dos casos investigados e condenados O nico indicador claro mas tamb m sem estar devidamente quantificado o que se refere ao N mero e das den ncias sobre corrup o Trata se de um indicador importante e que reflecte a actual desconfian a da opini o p blica relativamente ao sector judicial Mas este indicador pode representar n o s a efectividade dos mecanismos para den ncia e protec o dos denunciantes mas tamb m o n vel de consci ncia p blica no sentido da sua contribui o no combate corrup o Em suma estamos perante uma EAC que falha quando procura ser mais concreta em rela o aos passos a dar para resolver o problema identificado Eventualmente isso pode ser o resultado de um fraco debate p blico sobretudo com as franjas da sociedade que poderiam dar um contributo mais rico ao documento 26 10 2 Abordagem hol stica e Sistema de Integridade Embora EAC n o esteja baseada numa avalia o do NIS National Integrity System pode se considerar que o documento um ponto de partida aceit vel para discuss o e melhoria do seu c
43. ecimento de uma Provedoria de Justi a aproveitado no nosso caso a nova Constitui o da Rep blica Institui o de uma Ag ncia Anti Corrup o criado uma Ag ncia Anti Corrup o que pode ter como fun o desenvolver uma Estrat gia Anti Corrup o e Planos de Ac o Estabelecimento de parcerias p blico privadas contra a corrup o criar coopera o sustent vel e coordena o entre os variados stakeholders Governo sociedade civil e sector privado Estabelecimento de sistemas modernos de gest o financeira usando softwares avan ados de gest o financeira treinamento do pessoal em procedimentos de contabilidade Abertura do processo de or amento do Estado e das Autarquias envolvendo as comunidades locais Estabelecimento de regras competitivas de procurement aprovar um novo c digo de procurement que seja pouco permiss vel s pr ticas de corrup o Promo o da reforma do sector judicial fazer com que o judici rio seja mais acess vel ao p blico acelerar os procedimentos judiciais desenvolver procedimentos que disciplinem os ju zes corruptos rever os procedimentos para indica o e substitui o de ju zes estabelecer c digos de conduta 9 4 Estrat gias Baseadas no Public Awareness Compreens o p blica sobre as causas e os custos da corrup o engajar os Media realizar workshops p blicos desenvolver programas com escolas Cria o de base de dados sobre a corrup o e a sua medi o c
44. eiras e Remunera o Maputo REP BLICA DE MO AMBIQUE 1998b Decreto 65 98 3 de Dezembro Altera o de Algumas Disposi es do Estatuto Geral dos Funcion rios do Estado e Legisla o Complementar Maputo ROSE ACKERMAN Susan 2000 Corrup o e Governo Gradiva Lisboa SULEMANE e KAYIZZI MUGERWA 2001 The Mozambican Civil Service Incentives Reforms and Performance Jos A Sulemane and Steve Kayizzi Mugerwa Discussion papers No 25 Outubro de 2001 Gabinete de Estudos Minist rio do Plano e Finan as Rep blica de Mo ambique SOREIDE Tina 2003 Estimating Corruption Comments on Available Data Chr Michelson Institute Bergen SOUSA Luis de 2004 Work in Progress based on Jean Cartier Bresson 1997 La Corruption dans les pays capitalistes Tarchips in J Cartier Bresson ed Pratiques et contr le de la corruption Paris Montchrestien STASAVAGE David 2000 Causes and Consequences of Corruption Mozambique in Transition in Doig e Theobald eds Corruption and Democratization Frank Cass London THOMAS M e MEAGHER Patrick s d A Corruption Primer An Overview Of Concepts In the Corruption Literature The IRIS Discussion Papers on Institutional Reform and The Informal Sector at The University of Maryland UGANDAN Inspectorate of Government 2003 Second National Integrity Survey Final Report March USAID 1998 Handbook for Fighting Corruption UTRESP 2005 Pesquisa Nacional sobre Go
45. eito a 10 do valor de cada multa por transgress o de C digo de Estrada numa situa o em que o valor da pr pria multa 1 milh o de Meticais cerca de 40 USD est muito pr ximo do valor do sal rio m nimo Esta situa o leva a um cen rio paradoxal Por um lado na nsia de recolher v rios 10 s para casa os agentes passam multas atr s de multas qualquer que seja a m nima infrac o No in cio da aplica o deste incentivo os agentes de tr nsito contentavam se com os 10 hoje querem mais do que isso pois aperceberam se de que muitos automobilistas preferem pagar um suborno acima dos 10 mas abaixo do valor da multa E os agentes de tr nsito t m arrecadado muitas e muitas rendas nas estradas mo ambicanas O resultado que altas taxas de penaliza o por infrac es de tr nsito num cen rio em que o controlo e a supervis o s o ineficientes e com sal rios de pobreza significa ao mesmo tempo que a taxa de suborno tamb m alta Como consequ ncia o aumento das receitas do Estado ficam prejudicadas Este problema n o atacado na Estrat gia mesmo tratando se de uma rea apontada em v rios estudos como das mais dram ticas em termos de pequena corrup o Tomando as raz es porque que falham as estrat gia anti corrup o noutros contextos tal como vimos no ponto 9 5 podemos levantar alguns pontos que v o de encontro quelas raz es Trata se de pontos que precisariam de uma maior clarifica o ou que a
46. elo Governo em 2001 e por isso n o fazia sentido que ela constasse na EAC Ali s a EAC parte integrante da ERSP No mbito da reforma do sector p blico uma reforma do sistema salarial est a ser feita tendo em conta dois elementos uma estrat gia de reforma de sal rios de m dio prazo a qual contemplar um quadro para o alcance de uma estrutura salarial dentro de seis anos e o estabelecimento de um esquema de Aumento Acelerado Selectivo de Sal rios para profissionais qualificados e pessoal t cnico Banco Mundial 2005 Estes passos s o fundamentais e recomenda se que os mesmos constem mais claramente na EAC a par de uma necessidade clara de o Governo mostrar ao Fundo Monet rio Internacional que n o poss vel combater a corrup o pelo menos a pequena corrup o sem uma melhoria de sal rios e outras formas de incentivos 12 Sobre os custos morais e os c digos de conduta Se funcion rios p blicos s o mal pagos comparativamente aos restantes sectores de actividade os custos morais da corrup o s o aumentados Argumenta se que funcion rios mal pagos s o menos repreensivos em aceitar os subornos que os oficiais melhor pagos ou que recebem um sal rio competitivo Isso leva a um clima de toler ncia da corrup o que dif cil de combater Num contexto desses aqueles funcion rios que conseguem construir casas com largos montantes de dinheiro proveniente da corrup o s o visto pelos outros como gente com suces
47. em mat ria de pens es Elabora o do Guia do Operador Tur stico Elabora o e aprova o da Pol tica da Juventude Informatiza o o processo de trabalho migrat rio e aceder ao sistema TEBA Cria o de instrumentos de contrata o e controle de estrangeiros Realiza o de cursos de curta dura o e semin rios para o refor o da capacidade de gest o estrat gica orientada para a mudan a Dois elementos marcam a abordagem da EAC designadamente a preven o e o sancionamento Como que a EAC concebe as ideias da preven o e do sancionamento Sobre a preven o o documento diz o seguinte A estrat gia enfatiza a preven o da pr tica corrupta ao inv s da puni o embora as institui es de investiga o do Estado sejam fortalecidas para realizarem com efic cia e efici ncia a sua miss o e as suas obriga es Sobre o sancionamento a EAC diz O Governo promover uma investiga o rigorosa dos casos de corrup o e levar s inst ncias respons veis pelo procedimento criminal ao julgamento dos casos comprovados de corrup o Estes dois princ pios mesmo que o segundo seja de compreens o dif cil por causa dos erros de linguagem parecem o mesmo Ambos d o mais nfase ao sancionamento e sobre preven o n o dizem nada Juntando se lhes o princ pio de toler ncia zero ficamos com a ideia de uma estrat gia demasiado repressiva punitiva e menos preventiva Esta ideia de repress o ou sancionamento
48. end ncia de desmoraliza o daqueles que ficam o absentismo floresce e a corrup o aumenta A simples liga o entre sal rios e corrup o pode ser enganadora Nalguns pa ses como na Indon sia comparando os sal rios da fun o p blica de diferentes n veis com a compensa o oferecida por estabelecimentos privados revelou se que nalguns casos os funcion rios p blicos eram melhor pagos que os empregados privados dos escal es inferiores Estes resultados puseram em causa a ideia geral de que a Indon sia tinha um funcionalismo p blico muito mal pago e que isso era um dos motivos pela corrup o disseminada no sector p blico De acordo com Rafael Di Tella aumentar os sal rios da fun o p blica para combater a corrup o poss vel sobretudo nos n veis baixos da burocracia Se por via salarial se garante melhores n veis de subsist ncia dos funcion rios do Estado altos sal rios s podem contribuir para a redu o da corrup o no caso de haver pr ticas de auditoria supervis o e controlo permanente Ou seja o grau da intensidade das auditorias e da supervis o crucial para qualquer pol tica salarial anti corrup o O principal desafio defende Di Tella sustentar um alto n vel de controlo e supervis o ao longo do tempo O aumento de sal rios como pol tica de combate a corrup o s pode ser efectivo se se tomarem em conta outras vari veis como a aplica o interna de leis e a exist ncia de c digo
49. entos que vivem outras ag ncias anti corrup o noutros contextos Entre esses constrangimentos destacam se os seguintes e Dificuldades em estabelecerem um bom relacionamento profissional com a esfera pol tica interfer ncias receios de exonera o dos cargos A imprensa tem dado conta sem vezes da interfer ncia da classe pol tica em processos que envolvem altos dirigentes e seus familiares dando como exemplo os casos do Pr dio Cimpor o processo aut nomo do caso Carlos Cardoso as fugas da cadeia do criminoso Anibalzinho entre outros 20 No primeiro ano da governa o de Armando Guebuza foram exonerados os PCAs da Electricidade de Mo ambique EDM da Aeroportos de Mo ambique AdM do Instituto Nacional de Seguran a Social INSS e do Instituto Nacional de Gest o das Calamidades Naturais INGC 38 e Falta de ancoragem do seu trabalho na sociedade civil h um fechamento que leva a que o p blico tenha o receio de denunciar a corrup o sem den ncias o GCCC compra um bilhete de passagem para o seu encerramento Em suma o discurso en rgico contra a corrup o pode ser um importante cometimento por parte de um novo Governo mas a exposi o a longo prazo pode ser prejudicial pois ela indicar o falhan o desse Governo e a preval ncia da m gest o dos fundos p blicos Uma entidade que poderia ter um papel de relevo no processo a Assembleia da Rep blica AR Parece claro que em Mo ambique a A
50. esonesta institui o no pa s No que diz respeito a partidos pol ticos 9 4 dos agregados familiares 4 8 dos funcion rios p blicos e 3 8 das empresas consideraram que os partidos eram as piores institui es em Mo ambique Os dados mais reveladores vieram quando os respondentes foram chamados a estabelecer um ranking das institui es numa escala entre muito honesto e muito desonesto A Pol cia foi considerada como a institui o mais desonesta Num outro ponto da escala do lado das institui es honestas situaram se as organiza es religiosas as ONGs e os rg os de comunica o social Por outro lado a opini o sobre os tribunais era mais balan ada com as empresas a consideraram os tribunais como sendo mais desonestos que honestos enquanto os agregados familiares e os funcion rios p blicos lhes atribufam alguma credibilidade O estudo permitiu tra ar um pequeno retrato das formas e tipos de corrup o existentes em Mo ambique destacando se o suborno na rea do licenciamento de actividades embora do ponto de vista das empresas haja no pa s pouca corrup o nessa rea 39 das empresas considerou que n o havia corrup o no licenciamento de actividades econ micas Por sua vez o sector judicial continuou a n o merecer a credibilidade da sociedade Na mesma pesquisa 39 1 dos agregados familiares inquiridos consideraram que o sistema da Justi a n o merece confian a e 60 8 considerou
51. este estudo foram os de gt Buscar os pontos fracos da Estrat gia Anti Corrup o antes de ela ser implementada Verificar at que ponto o diagn stico apresentado pela Estrat gia profundo e cobre as v rias dimens es do problema da corrup o em Mo ambique Aferir se a Estrat gia adoptada e a lista de actividades s o as mais eficazes para a redu o da corrup o em Mo ambique gt Enquadrar os resultados dos estudos sectoriais realizados pelo CIP gt Sugerir pistas para a integra o de Planos de Ac o Anti Corrup o dos tr s sectores estudados os quais poder o ser desenvolvidos com a colabora o das respectivas organiza es s cio profissionais 4 A evolu o da corrup o em Mo ambique Durante o regime autorit rio em Mo ambique iniciado em 1975 com a conquista da independ ncia a pequena corrup o era uma das pr ticas mais frequentes no aparelho do Estado e os meios de comunica o social como a Revista Tempo traziam nas suas p ginas cartas de leitores denunciando abusos de todo o tipo na fun o p blica Mesmo assim essa pequena corrup o n o era tolerada e a lideran a pol tica punia severamente aqueles que abusavam das suas posi es no Estado Tamb m promovia altos standards morais os quais eram mantidos apesar de se viver numa situa o de sal rios baixos e uma car ncia generalizada de produtos alimentares Pode se explicar hoje que o controlo da corrup o durante o regime au
52. estreite as diferen as com o sector privado 28 e Alterar as pol ticas de gest o de promo o e gest o de pessoal de modo a que se premeie o m rito e o sentido de iniciativa e Fornecer forma o para se aumentar as capacidade e forma o dos funcion rios do sector Assegurar que todos os trabalhadores fantasmas sejam eliminados Lineart diz tamb m que os sal rios t m de ser reestruturados de modo a aumentar a transpar ncia e refor ar a habilidade do Governo de recrutar e reter os trabalhadores mais competentes Por isso as abordagens dever o contemplar igualmente uma constante monitoria das diferen as salariais entre o sector p blico e o sector privado para trabalhos que requeiram as mesmas experi ncias e capacidades 11 1 Incentivos e Privil gios na Fun o P blica em Mo ambique Os incentivos e privil gios dos funcion rios do sector p blico em Mo ambique est o previstos no Estatuto Geral dos Funcion rios do Estado um documento estabelecido em 1987 Aos estatutos s o acrescidos incentivos adicionais atrav s de estatutos especiais para determinadas categorias como as dos professores atrav s por exemplo do Estatuto dos Professores O Estatuto Geral dos Funcion rios do Estado estabelece a estrutura de ocupa es e fun es no aparelho de Estado assim como os mecanismos de promo o Tamb m define as condi es para o recrutamento o per odo probat rio os crit rios de performance a regras disciplinares a
53. evis o bibliogr fica foi a primeira etapa do estudo tendo nesta fase sido necess rio discutir de uma forma resumida alguma teoria sobre corrup o Para al m do principal objecto de estudo a EAC analisou se igualmente outra documenta o o quadro regulat rio e artigos relevantes incluindo material publicado nos meios de comunica o social A experi ncia internacional no desenho de EACs tamb m foi analisada Os debates realizados no Semin rio Nacional Sobre a Estrat gia Anti corrup o em Maputo incluindo os respectivos grupos de discuss o possibilitaram nos a recolha de mais informa o e opini es sobre o contexto e a perspectiva de abordagem da EAC 12 A op o por entrevistas informais foi uma estrat gia para contornar os riscos que a investiga o sobre corrup o comporta Como observa Olivier de Sardan 2001 a pesquisa emp rica sobre corrup o considerada como tendo imensos riscos de enviesamento Os m todos tradicionais de pesquisa em ci ncias sociais nomeadamente a aplica o de inqu ritos por question rio e os m todos quantitativos cont m o risco de serem facilmente identificados como interrogat rios policiais levando ao referido enviesamento o qual dado por sil ncios s perguntas pela auto vitimiza o e pela condena o do outro 7 As percep es sobre corrup o em Mo ambique A problem tica da corrup o em Mo ambique est a ganhar cada vez mais espa o nos debates sobr
54. igos de tica Os tr s estudos sectoriais sobre corrup o efectuados pelo CIP mostraram a exist ncia de um grande vazio tico e moral no seu dos mesmos A aus ncia de C digos de Etica e Conduta uma heran a do processo de democratiza o que n o foi acompanhado de uma revis o da estrutura de incentivos e desincentivos que operariam contra as pr ticas de corrup o na administra o p blica A ONP Organiza o Nacional de Professores e a ANEMO Associa o Nacional de Enfermeiros habituaram se a exigir mais direitos que a olhar para os seus deveres os quais poderiam ter papel de auto regula o das atitudes e pr ticas Os tr s estudos apresentam claramente a dimens o desse vazio tico a que nos referimos redundante estarmos a fazer refer ncia aos mesmos neste trabalho sendo por isso urgente que o processo de codifica o de standards ticos para cada sector comece j A EAC que o Governo est em vias de aprovar tenta abordar a quest o da codifica o dos standards de tica mas f lo de forma inconsequente e hesitante Quando se refere aos momentos estrat gicos o documento faz no momento preven o men o necessidade de adop o de C digos de Conduta Mas no desenvolvimento dos outcomes do objectivo 2 n o se faz qualquer refer ncia necessidade de se estabelecer C digos de Etica e de Conduta para cada sector da Administra o P blica Refere se apenas necessidade de se implementar legisla
55. inda n o se encontram na EAC a falta de vontade pol tica a falta de indica o clara dos recursos que sustentar o a reforma o facto de que a EAC d mais enfoque pequena corrup o e pouco grande corrup o e por ltimo o aspecto da coordena o Outro aspecto que deve ser real ado o facto de a EAC estar cheia de Resultados e Indicadores demasiado amb guos e irrealistas o que difultar o alcance dos objectivos a que se prop e tornar dif cil o acompanhamento da sua implementa o e a monitoria externa Em nosso entender estamos perante uma EAC bonita nas suas inten es mas a sua efectividade depender muito de a classe pol tica dar passos concretos no sentido da responsabiliza o sobretudo da responsabiliza o dos grandes corruptos nesta fase inicial Mas n o h indica es de que isso possa vir a acontecer A mensagem que continua a ser dada opini o p blica a de que em Mo ambique apenas existe a pequena corrup o sendo exactamente esse o enfoque da EAC A EAC n o mostra como que o desafio do combate corrup o contemplando a grande corrup o vai ser feito 40 15 Recomenda es A urg ncia de planos de ac o sectoriais As recomenda es que fazemos apontam para uma urg ncia o estabelecimento de Planos de Ac o Sectoriais os quais reflectiriam os problemas de cada sector no que respeita corrup o A abordagem hol stica da EAC n o fica a perder com esta opera
56. maior contrac o dos sal rios do sector p blico ao inv s de possibilitarem uma manuten o dos incentivos e da disciplina E acrescenta que embora essa compress o salarial tenha sido minimizada a partir de 1998 as flutua es salariais nos anos 90 foram marcantes tornando os esquemas de incentivos irrelevantes Na tentativa de melhorar a estrutura de incentivos no sector p blico o Governo estabeleceu novas regras em 1998 GRM 1998 as quais inclu am a revis o das carreiras profissionais a descompress o salarial e a melhoria do quadro das revis es de categorias profissionais e pr ticas de recrutamento Para aumentar as compet ncias dos funcion rios dentro do sector esquemas de 13 Rep blica de Mo ambique 1998a Decreto 64 98 3 de Dezembro Sistema de Carreiras e Remunera o Maputo 29 treinamento tamb m foram estabelecidos Para atingir os objectivos o Governo reclassificou as cerca de 2000 categorias ocupacionais ent o existentes passando para 150 categorias gerais e de especialidade Este sistema de carreiras e remunera es tamb m trouxe uma indexa o salarial e mecanismos de promo o foram estabelecidos para que tivessem em conta crit rios baseados no desempenho 11 2 A quest o salarial Como vimos o combate a corrup o em Mo ambique implica uma melhoria dos incentivos e dos sal rios dos trabalhadores do Estado Mas a situa o actual n o favor vel pois os funcion rios p blicos s o m
57. mparcialidade integridade clareza e responsabilidade ou podem dar apenas nfase na aplica o pr tica desses princ pios do Uganda Inspectorate of Government Second National Integrity Survey Final Report March 2003 34 Os C digos podem ser aplicados ao sector p blico no seu todo ou desenhados para reflectirem os desafios ticos num sector espec fico e nesse sentido podem conter os procedimentos e san es a serem aplicadas nos casos de desvios Independentemente do seu estatuto estilo e mbito os C digos de Conduta para a administra o p blica podem jogar um papel importante numa Estrat gia Anti Corrup o Essencialmente preventivos na sua ess ncia os C digos de Conduta t m um enorme potencial de evitar a corrup o e a m conduta na administra o antes que ela ocorra Bons C digos de Conduta n o apenas identificam claramente os standards de comportamento na administra o p blica incluindo consequ ncias aplic veis em caso de desvios mas tamb m estabelecem um quadro para a remo o ou regula o de conflito de interesses reduzindo assim o n mero de oportunidades de enriquecimento dos funcion rios p blicos conta do Estado Ao mesmo tempo os C digos de Conduta fornecem declara es incisivas de inten o direccionadas para dentro e para fora da administra o p blica referindo que os comportamentos anti ticos n o ser o tolerados 12 1 A EAC as Associa es Profissionais e os C d
58. n o atacou o problema dos baixos sal rios a motiva o dos funcion rios e a sua fraca performance etc sintom tico como o Governo n o tem qualquer flexibilidade nesta rea Numa confer ncia de imprensa perguntada sobre se o FMI tornaria imposs vel o recrutamento de mais trabalhadores para os sectores da Educa o e Sa de Lu sa Diogo respondeu nos seguintes termos Olhando para a situa o em termos macro econ micos a conta de sal rios do Governo n o poder ultrapassar os 7 5 do PIB O Governo partilha destas posi es com as institui es de Bretton Woods A solu o apontada pela governante foi a mesma de sempre a melhoria das condi es salariais vai ter de depender do crescimento econ mico Mesmo assim o Governo tem vindo a demonstrar a sua vontade de recrutar mais trabalhadores para o sector p blico n o s para substitufrem os que s o reformados ou os que morrem por HIV Sida mas tamb m para possibilitar alguma expans o dos servi os de sa de e de educa o assim como das for as policiais A Primeira ministra disse que a meta era a de recrutar anualmente 6 000 novos professores e 1 900 trabalhadores da sa de entre outros Com efeito o FMI tem se pronunciado a favor de um recuo na forma como o Governo vinha aumentando entre 1999 e 2003 os sal rios na fun o p blica altura em que a conta de sal rios subiu de 6 para 7 5 do PIB O FMI quer agora que o Governo n o ultrapasse os 7 5 ou at re
59. n o diz em que sentido isso vai ser feito tendo em conta esta EAC E certo que o aumento dos incentivos no sector p blico n o pode ser um exerc cio isolado mas parece necess rio e importante Esta perspectiva funcionalista da corrup o pode ser resumida em quatro dimens es tendo em conta seus efeitos Sobre o crescimento e desenvolvimento econ mico onde se salienta que a corrup o aumenta os mercados paralelos mais din micos favorece o empreendedorismo reduz a infla o gra as ao contrabando aumenta o reinvestimento privado ultrapassa os bices da burocratiza o excessiva etc Sobre a integra o social e sentimento de comunidade colectiva onde se considera que a corrup o suaviza as exig ncias dos cidad os face capacidade de resposta limitada do governo integrando os exclu dos e evitando o recurso viol ncia ajuda a reconcilia o de interesses divergentes entre as elites modernas enriquecidas e as elites econ micas tradicionais suaviza a transi o de uma sociedade comunit ria rural para o individualismo impessoal urbano Sobre o desenvolvimento de partidos pol ticos e funcionamento dos governos onde se considera que o peculato e a corrup o representam uma fonte de financiamento para os partidos ajudando a sua institucionaliza o e legitima o em sociedade e por conseguinte melhorando o parlamentarismo e representa o e o pluralismo ajuda as institui es pol ticas a desenvolver anti c
60. na Seroide a maioria das sondagens e inqu ritos olham para a impress o geral sobre a dimens o da corrup o o que significa saber as intui es subjectivas das pessoas sobre a magnitude de uma actividade escondida Isso coloca problemas sobre at que ponto essas percep es reflectem o real est gio do problema Por via dos estudos de percep es real a a autora fica se a saber do que pensa a sociedade quando pensa em corrup o E a quantifica o dessas percep es tamb m altamente amb gua capta se a impress o geral mas fica se sem saber at que ponto esse n vel de corrup o quantificado reflecte a frequ ncia dos actos corruptos a dimens o do suborno e do rent seeking os n veis de extors o e as fragilidades dos mecanismos de controlo dentro de cada sector do Estado etc Muitas pesquisas tamb m n o especificam o que que querem dizer quando falam sobre corrup o tornando dif cil aos inquiridores responderem quando s o questionados sobre a quantifica o do uso de fun es p blicas para ganhos privados ou partid rios As percep es pelo facto de serem subjectivas podem surgir enviesadas dado que s o facilmente influenciadas por rumores e pela aten o que os Media d o aos assuntos ligados corrup o Por outro lado as percep es dependem sobretudo da perspectiva do respondente Se um respondente pertence elite ele ser menos oposto corrup o diferentemente das pessoas que vivem
61. nas reas mais pobres da sociedade Para um dos intervenientes no semin rio de discuss o deste relat rio o acad mico Jo o Pereira o problema dos estudos de percep o j realizados em Mo ambique n o decorrem do uso de inqu ritos mas da metodologia na qual esse uso assentava Por isso na sua opini o necess rio analisar e debater o tipo de perguntas formuladas mas tamb m discutir o tipo de amostras usadas Por exemplo o ter se num inqu rito uma popula o demasiadamente rural ou demasiadamente urbana ou maioritariamente do sul ou do norte podia viciar os dados da amostra e a qualidade das respostas Um exemplo de como o tipo de amostra pode afectar a compreens o do problema neste dom nio ir se ao terreno para colher percep es sobre corrup o nas Alf ndegas e incluir se na amostra cidad os que nem sequer tem um contacto regular enquanto utilizadores dos servi os das Alf ndegas Esses cidad os podem ter as suas percep es negativas ou positivas sobre corrup o e integridade nas Alf ndegas mas ser o sempre percep es enviesadas 5 Trata se aqui de uma refer ncia s franjas das elites pol ticas e empresariais com alguma liga o corrup o obviamente em determinadas sociedades as elites nomeadamente intelectuais e algumas franjas de profissionais liberais t m assumido um papel de relevo no combate corrup o 16 PARTE II 8 As fontes do diagn stico e as causas da corrup o de
62. nas na proposta de EAC uma pequena refer ncia necessidades de melhorias salariais na fun o p blica n o clarificando contudo como que isso vai ser feito Por outro lado o Governo tenta for ando os argumentos desligar a corrup o da quest o salarial A EAC refere mesmo que os baixos sal rios auferidos no sector p blico n o s o causa directa da prolifera o de actos e pr ticas de corrup o p 5 E a seguir adianta que os promotores dos actos de corrup o s o alguns funcion rios p blicos conhecedores das normas leis e informa o mas que movidos pelo esp rito de viver faustosamente usam o seu poder e conhecimentos para extorquir o cidad o e delapidar os cofes do Estado p 5 Na EAC a quest o salarial est abordada no seu Objectivo 2 nomeadamente o que se prop e a Estabelecer Desenvolver uma Cultura de Transpar ncia de Isen o de Integridade e de Responsabiliza o P blicas Um dos Resultados sob esse objectivo a Implementa o da Pol tica Salarial Para se alcan ar esse Resultado a EAC apresenta como actividade a Elabora o e Implementa o da Pol tica Salarial Nas Institui es P blicas de Acordo com a Reestrutura o O princ pio da aprova o de uma pol tica salarial bom mas ainda n o fica claro como que o Governo vai abordar a quest o nomeadamente como que essa pol tica contribuir para a redu o da corrup o Em todo o caso qualquer Pol
63. nterior tendo correspondido a um aumento de 1 120 297 para 77 139 por m s o equivalente 46 7 para 53 3 USD Na altura desse aumento Francisco Mazoio porta voz da Organiza o dos Trabalhadores de Mo ambique OTM disse que o sal rio decretado n o chegava sequer para cobrir metade das necessidades b sicas de uma fam lia t pica Mas uma melhoria das condi es salariais em Mo ambique parece ser imposs vel nos pr ximos sobretudo em fun o dos condicionalismos impostos pelo Fundo Monet rio Internacional FMI Nos pr ximos anos o tecto que o Governo estabeleceu para o sal rio m nimo ser de 7 5 do PIB Produto Interno Bruto de acordo com declara es da Primeira ministra Lu sa Diogo Mo ambique tem 110 mil trabalhadores no aparelho de Estado 60 dos quais s o professores enfermeiros e outros trabalhadores dos sectores da Sa de e da Educa o Por outro lado 19 000 dos trabalhadores da fun o p blica s o agentes da Pol cia AIM 2003 Como escreveu Paul Fauvet 2003 referindo se aos condicionalismos do FMI a atitude do Fundo Monet rio Internacional relativamente aos sal rios do sector p blico em Mo ambique pode significar a continua o da fragiliza o do Estado na medida em que os mais din micos e competentes trabalhadores v o tender a abandonar o sector p blico procura de sal rios mais altos no sector privado e organiza es n o governamentais 14 Lu sa Diogo em confer ncia de imprensa a 14
64. o Por outro a coordena o da implementa o da EAC poderia ser mais eficaz uma vez que cada sector teria uma pequena estrutura de coordena o intersectorial esventramento junto dos Gabinetes dos Ministros Os sectores a que nos referimos s o os da Educa o Sa de e Justi a que foram alvos de estudos por parte do CIP Os Planos de Ac o Sectoriais atacariam os fraquezas as amea as e as oportunidades de cada sector devidamente identificados nos estudos e que aqui resumimos 15 1 Para o Sector da Educa o e Envolver os pais e encarregados de Educa o nas actividades de planeamento e monitoria e Isso depende da exist ncia de um quadro legal que regule e legitime a actua o da sociedade civil nomeadamente os grupos de pais e encarregados de Educa o ainda n o existe um instrumento legal que especifique a forma da sua participa o nos Conselhos de Direc o das Escolas e Introduzir processos transparentes de procurement de bens e servi os e Introduzir processos transparentes de atribui o de bolsas de estudo e Implementar um plano sectorial de promo o anual de professores em coordena o com o MPF e Colaborar com a ONP na elabora o implementa o e monitoria de um C digo de Conduta Elaborar uma campanha de consciencializa o dos professores sobre os malef cios da extors o sexual Regular o conflito de interesses relativo lecciona o nos ensinos p blico e privado Introduzir mecani
65. o um espa o cada vez maior no debate acad mico havendo j especialistas sobre a mat ria Os tr s estudos realizados consistiram em levantamentos invent rios dos mecanismos e oportunidades para a corrup o nesses sectores tendo se tamb m identificado e tra ado o perfil dos actores passivo e activo da corrup o e avaliado o papel das institui es de controlo e accountability dentro dos mesmos como s o os casos dos organismos de Inspec o e das Organiza es S cio Profissionais Os estudos sectoriais permitiram nos uma compreens o embora igualmente limitada das particularidades e especificidades que envolvem a corrup o em Mo ambique uma vez que cada sector do Estado pode apresentar estruturas de oportunidade peculiares e mecanismos diferentes dos que se verificam noutros sectores H quem considere que a corrup o nas v rias reas do sector p blico tenha as mesmas caracter sticas e manifesta es dado que ela acontece na rela o procura oferta de servi os p blicos por parte dos cidad os numa interac o onde os funcion rios p blicos encarregados de oferecerem esses servi os exigem subornos e cobram rendas Contudo medida que fomos desenvolvendo os estudos sectoriais as pistas apontam para que as formas de corrup o podem n o ser id nticas Se a cobran a de suborno o roubo e o peculato s o transversais a todos os sectores a extors o que muito frequente no mbito da administra o da Justi
66. oncilia o a pesquisadora do Institute for Security Studies da RAS Ana Le o o investigador Joseph Hanlon que tem investigado v rios problemas ligadas corrup o em Mo ambique Em todo o caso o documento reflecte a an lise do Centro de Integridade P blica de Mo ambique 2 Estrutura do Relat rio O presente relat rio est organizado em duas partes A primeira parte apresenta uma contextualiza o da evolu o da corrup o em Mo ambique desde que o pa s conquistou a independ ncia em 1975 a qual destaca o contexto pol tico e as principais pr ticas oportunidades e factores que caracterizaram o crescimento do fen meno Fazemos a seguir um enquadramento conceptual onde se discute brevemente alguns conceitos de corrup o e apresentamos tamb m a metodologia que norteou este trabalho A rea seguinte do relat rio tenta fazer um breve retrato das percep es sobre corrup o em Mo ambique incluindo uma pequena discuss o sobre os limites dos estudos de percep o enquanto instrumento de medi o A segunda parte do documento dedica se discuss o da Estrat gia Anti Corrup o apresentada pelo Governo em Dezembro 2005 e aprovada em Abril de 2006 A discuss o come a por criticar o diagn stico realizado para dar corpo EAC e por mostrar como o documento do Governo n o aprofunda o perfil das causas da corrup o em Mo ambique O relat rio concentra se em mostrar que a abordagem da EAC demasiado repressiva
67. onde existe uma imprensa censurada ou sob forte controlo das elites pol ticas pois os esc ndalos n o s o investigados nem tornados p blicos Por outro lado de acordo com Speck a mudan a de sensibilidade ou de linha editorial passando a se dar mais espa o s den ncias de corrup o pode induzir o observador a concluir que a corrup o esteja a aumentar Seja como for o jornalismo investigativo uma ferramenta indispens vel na luta contra a corrup o pois ele permite uma maior exposi o dos casos de m conduta Se a puni o e a san o s o da al ada do sector da Justi a os Media podem jogar um papel importante na identifica o e exposi o de casos que podem ser alvo de investiga o judicial Mas esse jornalismo que teve o seu expoente m ximo em Carlos Cardoso que o elevou fasquia mais alta do seu papel em democracia construtivo e atento engajado na defesa do bem p blico e livre est doente Depois do seu assassinato deixou de se fazer investiga o jornal stica em Mo ambique H quem possa pensar que actualmente e pelo volume de esc ndalos de corrup o publicados temos hoje mais investiga o nos Media Mas o que acontece que os esc ndalos s o apenas divulgados e n o investigados temos um jornalismo de den ncia que n o faz o seguimento permanente dos casos que denuncia 13 Alternativas aos esc ndalos nos Media em termos de fonte de informa o sobre a dimens o da corrup o
68. onduzindo estudos p blicos de percep es sobre corrup o Garantir a independ ncia dos Media e a sua habilidade de acesso a fontes de informa o garantir a exist ncia de leis sobre liberdade de informa o leis sobre difama o razo veis promover o jornalismo investigativo remover a censura encorajar a independ ncia financeira em rela o ao Governo Encorajar parceiras p blico privadas desenvolver comit s abertos onde o Governo esteja inclu do e a sociedade civil sirva de unidade de fiscaliza o Encorajar o desenvolvimento de grupos c vicos participa o de grupos de interesse que advogam a integridade na governa o e nos neg cios Outras abordagens de luta anti corrup o como as que resultaram de uma avalia o realizada na Africa do Sul em 2001 agrupam as medidas em cinco categorias nomeadamente e Acesso informa o e transpar ncia maior acesso informa o jornalismo investigativo informa o detalhada sobre as receitas do Estado declara o de bens e de interesses financeiros por parte dos oficiais e dos titulares dos cargos p blicos transpar ncia no financiamento dos partidos pol ticos e Oversighte mecanismos de fiscaliza o linhas abertas para den ncia de casos de corrup o partidos pol ticos da oposi o e sociedade civil actuam como fiscalizadores da actividade governativa suficiente papel fiscalizador do Parlamento 22 um organismo independente para aconselhar e
69. onte do e prioridades A EAC apresenta uma abordagem hol stica na medida em que aborda o sector p blico no seu todo Teoricamente as abordagens hol sticas t m sido as mais recorrentes pelo facto de as medidas anti corrup o sustent veis dependerem de haver um conjunto variado de institui es que funcionem dentro dos variados graus do accountability horizontal mas com independ ncia Noutros contextos a elabora o de EACs tiveram por base o conceito de National Integrity System NIS Este sistema representa a soma total de institui es e pr ticas dentro de um determinado pa s as quais abordam a manuten o da integridade e honestidade nos sectores p blico e privado Desde o executivo at o legislativo e o judici rio passando pelo sector privado Media e organiza es da sociedade civil cada um dos pilares do NIS e a sua rela o com outro pilares crucial para o equil brio do sistema como um todo O NIS uma metodologia que procura captar n o a corrup o em si mas a capacidade legal institucional e pr tica de as institui es controlarem a corrup o Embora n o seja em si uma EAC o NIS um bom exemplo de uma abordagem anti corrup o hol stica que pode ser usada como base para o desenho e implementa o de uma EAC No nosso caso n o tendo sido feita uma avalia o do NIS parece necess rio que os processos de monitoria e avalia o da EAC contemplem num futuro n o muito distante estudos de NIS pois ele
70. orpos e regimes de auto regulamenta o e diminui a viol ncia pol tica Sobre o funcionamento e moderniza o da administra o p blica cria contra poderes e ajuda a eliminar rela es de poder tradicionais atrav s da cria o de novas redes de interesses oleia as rodas da engrenagem burocr tica excessiva obstrutiva e ineficiente desenvolve est mulos monet rios que atraem e gratificam os elementos mais talentosos cimenta as rela es dos cidad os com um aparelho de Estado pesado violento e com caracter stica que s o alheias organiza o do poder nessas sociedades SOUSA Luis de Work in Progress based on Jean Cartier Bresson 1997 La Corruption dans les pays capitalistes Tarchips in J Cartier Bresson ed Pratiques et contr le de la corruption Paris Montchrestien pp 52 55 33 que o Governo fa a uma declara o pol tica altura da aprova o da EAC de que a referida pol tica salarial contemple uma melhoria dos sal rios No actual contexto de reformas em Mo ambique uma Pol tica Salarial teria que n o s redefinir instrumentos que tenham a ver com os incentivos pagos no sector visando a reten o dos quadros melhor formados e a expans o dos servi os p blicos de educa o e sa de Uma das raz es para a inexist ncia de uma abordagem compreensiva da quest o salarial dentro da EAC a de que a reforma do sistema est integrada na Estrat gia da Reforma do Sector P blico ERSP aprovada p
71. podem ser controladas se o monop lio for reduzido a discricionariedade clarificada e a transpar ncia aumentada a par de um aumento dos desincentivos custos formais legais Tal como o conceito cl ssico de Nye o conceito proposto por Klitgaard tamb m demasiado legalista n o acompanhando os valores e os comportamentos sociais Inspirados neste modelo Principal Agente de que falaremos a seguir Della Porta e Vanucci 2005 definem a corrup o pol tica e burocr tica como i uma viola o escondida do contrato que impl cita ou explicitamente estabelece a delega o de responsabilidades e de algum exerc cio de poder discricion rio ii por um Agente p blico que contra as prefer ncias ou o interesse do Principal a sua organiza o p blica age em favor de uma terceira parte de quem ele recebe um suborno Assim de acordo com os autores os contratos que os Agentes estabelecem com o Estado e nesse sentido com os cidad os que o Estado representa imp em o respeito das regras que restringem o poder discricion rio do Agente justamente para limitar o potencial de conflito entre os interesses privados do Agente e os interesses do Principal Nesta perspectiva haver corrup o se o Agente P blico n o respeitar as regras por causa da interven o de uma terceira parte o corruptor essa interven o induz o Agente a vender os recursos relacionados com o seu papel seja um poder de decis o uma informa o reservada o
72. preens o do fen meno e para o desenho de pol ticas Pode se inferir claramente com base nos resultados dos dois estudos que uma das prioridades do Governo apontaria para a necessidade de se despolitizar a administra o da Justi a ou de se investir na reconquista da confian a dos cidad os numa rea fundamental para a luta contra a corrup o a rea da den ncia da corrup o e da protec o dos 15 denunciantes Mas ambos os estudos cont m as suas limita es S para nomear uma delas o de n o terem procurado captar a opini o dos inquiridos sobre as causas da corrup o em Mo ambique e sobre a excessiva confus o entre Partido e Estado a qual dificulta a responsabiliza o na administra o p blica No geral os estudos de percep o apresentam problemas por v rias raz es A come ar pela defini o do conceito de corrup o que variado nas diversas pesquisas que se realizam sejam inqu ritos de opini o p blica ou sondagens Algumas defini es d o mais enfoque corrup o pol tica enquanto outras preferem enfatizar a pequena corrup o Nos inqu ritos sobre a experi ncia vivida algumas quest es tentam olhar para a extens o do nepotismo do cronismo e da patronagem enquanto noutras pergunta se mais sobre a frequ ncia com que os inquiridos tiveram uma rela o com pagamentos extras em diferentes situa es ou at que ponto os incidentes est o muito espalhados num dado pa s De acordo com Ti
73. promoting corruption Comunica o apresentada na confer ncia Towards a New Political Economy of Development Sheffield 3 4 Julho 2002 HANLON Joseph 2002 Bank Corruption Became site for Struggle in Mozambique INSTITUTE for Security Studies 2001 An Evaluation of Anti corruption Strategies Monograph No 65 Corruption in South Africa Results of an Expert Panel Survey LIENERT e MODI J 1997 A Decade of Civil Service Reform in Sub Saharan Africa IMF Working Paper 97 179 Washington International Monetary Fund In https Avww imf org external pub KLITIGAARD Robert 1998 Instrumental Cooperation against Corruption In Finance and Development Washington MORAN Jonathan 2000 Democratic Transitions and Form of Corruption Paper for the Political Studies Association UK 50th Annual Conference London NYE J S 1978 Corruption and Political Development A Cost Benefit Analysis In Arnold Heidenheimer ed Political Corruption Readings in Comparative Analyses New Brunswick O DONNEL Guilhermo 1998 Accountability Horizontal artigo publicado na revista AgoraA n 8 ver o de 1998 pp 5 32 OPPENHEIMER Jochen e Raposo Isabel 2002 A Pobreza em Maputo Minist rio do Trabalho e Coopera o Lisboa OXFAM 2003 The IMF and the Millennium Goals Failing to deliver for low income countries Oxfam Briefing Paper N54 REP BLICA DE MO AMBIQUE 1998a Decreto 64 98 3 de Dezembro Sistema de Carr
74. que lhe estende as possibilidades de favoritismo Moran 2000 Neste contexto nesses espa os pol ticos o Presidente da Rep blica tem sob controlo centenas de postos dentro dos minist rios do ex rcito e do aparato de seguran a dentro das companhias estatais e para estatais ou p blicas no corpo diplom tico e no partido no poder 18 pr prio sem esperar qualquer esp cie de san o escudando se no facto de serem membros da Frelimo Outra causa da corrup o em Mo ambique liga se com as privatiza es que criaram uma elite empresarial que veio da pol tica e do ex rcito mas que nunca soube gerir convenientemente as empresas privatizadas acabando por acomodar se em pr ticas de rent seeking altamente lesivas ao Estado Mas a EAC nem no seu diagn stico nem nas medidas que apresenta tenta fazer uma abordagem sobre a corrup o pol tica Por outro lado a EAC tem a particularidade de deixar de lado a falta de incentivos na administra o p blica como uma das causas que leva corrup o Com efeito depois de arrolar causas que arrola o Governo refuta o argumento de que os baixos sal rios na fun o p blica podem ser um dos factores que levam corrup o no Estado nomeadamente pequena corrup o caracterizada por cobran as de subornos e rendas Contudo nos estudos sectoriais levados realizados pelo Centro de Integridade P blica nomeadamente os estudos sobre corrup o na Educa o Justi a e Sa d
75. r ou uma entidade colectiva organiza o ou mesmo o p blico em geral 10 Ao agir em nome do Principal um Agente ter de exercer uma certa discri o e quanto maior for o leque de assuntos medidos em termos de efeitos para os interesses do Principal que ele pode exercer a sua discri o aumenta De acordo com Banfield a situa o inclui terceiras partes pessoas ou entidades abstractas as quais podem ganhar o perder em fun o da ac o do agente Mas nesta rela o h regras leis e outras normas sociais cuja viola o encerra a probabilidade de penaliza o Custos que imposta ao violador Nalguns casos essas regras podem ser mais ou menos amb guas ou vagas e s vezes n o existe a certeza de que elas possam ser aplicadas Banfield descreve tamb m as situa es em que um Agente corrupto Um Agente pessoalmente corrupto quando sacrifica os interesses do Principal em seu benef cio minando a confian a existente um Agente oficialmente corrupto se servindo o interesse do Principal viola as regras conscientemente agindo ilegalmente e fora dos padr es ticos prejudicando os interesses do seu Principal A quest o dos Custos a que o Agente incorre relacionada com os n veis de depend ncia que marcam as rela es entre as duas entidades Antes de tudo preciso ficar claro que os Agentes s o dependentes em v rios graus mas quanto mais independentes forem maiores ser o os Custos que pode acarretar por
76. ra o podem ser mais importantes e sustent veis que aqueles que se criam atrav s da coer o Eis alguns exemplos de medidas anti corrup o aplicadas noutros pa ses Cria o de parcerias entre o Governo e as organiza es da sociedade civil Reformas administrativas que tenham em conta a regula o de conflito de interesses no servi o p blico Mecanismos que possibilitem aos oficiais p blicos reportarem casos de corrup o Mecanismos de procurement abertos e transparentes Ag ncias anti corrup o independentes e coopera o com outros pa ses Estrat gia baseada na repress o Despolitiza o a aplica o da lei atrav s do estabelecimento de mecanismos que tenham em conta a execu o profissional da aplica o da lei Atribui o de poderes adequados de investiga o e acusa o por via do fornecimento de todos os documentos do governo incluindo os registos financeiros dos titulares dos cargos p blicos Protec o dos denunciantes criando procedimentos de protec o dos que denunciam pr ticas de corrup o e se queixam do governo programas de protec o de testemunhas Puni o dos funcion rios p blicos que se envolvam em pr ticas de corrup o considerando a condena o e publicando listas negras de empresas envolvidas em suborno 9 2 Estrat gia baseada na preven o As estrat gias baseadas na preven o t m como ac es as seguintes Simplifica o dos procedimentos da govern
77. res de avalia o n o s o Indicadores que mostrem que os Resultados da Estrat gia foram obtidos Nalguns momentos a EAC tenta fazer um exerc cio efectivo do seu enquadramento l gico Por exemplo um dos Resultados do seu objectivo 2 Estabelecidos c digos de conduta O Indicador para este resultado foi colocado de forma mais ou menos correcta N mero e de organiza es com c digos de conduta O problema que o N mero e a Percentagem n o est o definidos Este problema de indicadores cujos valores num ricos ou percentuais n o est o quantificados verifica se em quase todos os Objectivos O que torna todo o exerc cio in til e pior ainda dif cil de monitorar A quest o agora a de saber se a formula o da EAC foi assim feita propositadamente de modo a que a Sociedade Civil por exemplo n o tivesse uma base s lida para a sua monitoria Na verdade estamos perante formula es abstractas vagas e pouco palp veis Outro exemplo interessante est patente no objectivo 3 da EAC Melhorar a Efici ncia e a Qualidade de Servi os do Sistema de Justi a Um dos Resultados deste Objectivo Fortalecida a efici ncia e a integridade do Gabinete Central de Combate Corrup o GCCC O Objectivo claro e relevante no actual contexto mas o Resultado n o tem um Indicador atrav s do qual se lhe me a Como medir a efici ncia do GCCC A EAC n o explica nada sobre isso Quais os indicadores de performanc
78. rte da agenda do cidad o Mostrar popula o a interliga o entre os seus problemas di rios e a corrup o e fazer com que ela compreenda a rela o existente entre a corrup o e a pobreza a corrup o e o desemprego e por a al m preciso criar um clima social de rejei o da corrup o FIM 42 Bibliografia Adam Yussuf Coimbra Humberto 1997 Messias Modernos Procuram Novos L zaros In Sogge Amesterd o AIM Ag ncia de Informa o de Mo ambique 2003 Hold Down Wages IMF tells Government Paul Fauvet 23 de Dezembro Maputo AIM Ag ncia de Informa o de Mo ambique 2005 Public Sector Wage Ceiling 7 5 per cent of GDP 15 de Mar o Maputo ANDVIG Jens Chr et al 2000 Research on Corruption A policy oriented survey Commissioned by NORAD final report Oslo BANCO Mundial 2005 An Independent Review of World Bank Support for Capacity Building in Africa The Case of Mozambique Corporate Evaluation and Methods Operations Evaluation Department Document of the World Bank CHRISTIAN Aid and Tr caire 2005 Donor Co ordination and Aid Effectiveness in Mozambique Discussion Document May 2005 DELLA PORTA Donatella e Vannucci Alberto 2005 Corruption as a Normative System European University Institute TICA MO AMBIQUE 2001 Estudo Sobre Corrup o Maputo HANLON Joseph 2001 Matando a Galinha dos Ovos de Ouro Metical HANLON Joseph 2002 Are donors to Mozambique
79. rucial nesta rea dado que geralmente o corruptor exceptuando uma iniciativa que est a ser desenvolvida pela Associa o Comercial e Industrial de Sofala ACIS a nica que deu avan os no sentido da discuss o do seu papel nessa luta Por outro lado h que registar as fragilidades da Assembleia da Rep blica enquanto entidade de oversight a qual tem sido caracterizada por muita fraqueza Na EAC persistem ainda formula es inconsistentes como a de se considerar que o nepotismo e o favoritismo s o causas ou manifesta es de corrup o Mas n o ser o nepotismo um mecanismo de abuso do poder implicando uma privatiza o e uma distribui o muito enviesada dos recursos do Estado Um comportamento natural humano que tem como finalidade o favorecimento de amigos familiares ou pessoas pr ximas e de confian a Um acto de corrup o que implica a distribui o n o democr tica e privatizada de recursos do Estado E n o ser o nepotismo uma forma especial de favoritismo na qual o detentor de um cargo p blico prefere nomear para um posto um membro da fam lia mulher irm os e irm s crian as primos cunhados etc Das causas arroladas apenas as tr s primeiras parecem constituir de facto causas As restantes n o passam de manifesta es de corrup o ou sintomas da resultantes Por exemplo a quarta fraqueza pode ser e muito bem sintoma da quinta fraqueza que na verdade uma manifesta o 8 1 Algumas c
80. s o os estudos de percep o O primeiro estudo dessa natureza realizado em Mo ambique Etica Mo ambique 2001 revelou que as percep es sobre corrup o no nosso pa s eram muito negativas O estudo mostrou que a corrup o estava enraizada no Estado e na Sociedade Levado a cabo nas prov ncias de Maputo Sofala e Nampula numa amostra de 1200 respondentes individuais e 300 institucionais o documento constituiu uma primeira fotografia da situa o da corrup o no nosso pa s revelando que e A corrup o em Mo ambique era dominada pela Pequena Corrup o em que mais de 21 das suas v timas dentre os respondentes tinham pago entre 20 a 100 do PIB per capita em suborno afectando sobretudo reas fundamentais ligadas aos direitos dos cidad os nomeadamente a Educa o a Sa de a Circula o e o Emprego e A Grande Corrup o acontecia em pequenas propor es 0 4 mas ela tinha um maior impacto n o s por causa dos valores envolvidos mas tamb m devido ao seu poder de corromper o sistema do Estado incluindo o processo decis rio tanto administrativo como judicial e Os n meros relativos experi ncia pessoal com o crime eram igualmente alarmantes uma vez que nos 12 meses que antecederam o estudo 1 em 2 4 pessoas foram v timas de roubo 41 dos inquiridos e No que diz respeito reputa o das institui es 1 em 2 2 pessoas acreditavam que muitas pessoas nas institui es do Estado estavam envolvid
81. s an lises sobre a corrup o em Mo ambique no geral e sobre a Estrat gia Anti Corrup o em particular CONTE DO I PARTE 1 2 3 4 5 6 7 Introdu o Estrutura do Relat rio Objectivos do Estudo A Evolu o da Corrup o em Mo ambique 4 1 Factores Eticos e Materiais Enquadramento Conceptual 5 1 O conceito de corrup o e as suas abordagens 5 2 O modelo Principal Agente 5 3 Corrup o preta cinzenta e branca 5 4 Os Limites do Conceito Quando Aplicado a Africa Metodologia As Percep es Sobre Corrup o em Mo ambique 7 1 Percep o versus realidade IIl PARTE 8 9 As fontes do diagn stico e as causas da corrup o de acordo com a EAC 8 1 Algumas causas ausentes e algumas fontes ignoradas Os pilares de uma estrat gia anti corrup o 9 1 Estrat gia baseada na repress o 9 2 Estrat gia baseada na preven o 9 3 Estrat gia baseada na edifica o institucional 9 4 Estrat gia baseada no public awareness 9 5 Por que falham as estrat gias anti corrup o 10 O perfil da EAC mocambicana uma enfase no sancionamento 10 1 O problema dos Resultados e dos Indicadores 10 2 Abordagem hol stica e sistema de integridade 11 Os sal rios baixos como um dos factores que leva corrup o 11 1 Incentivos e Privil gios na Funcao P blica Mo ambicana 11 2 A quest o salarial 11 2 O que diz a EAC em rela o a quest o salarial 12 Sobre os custos morais e os c digos de cond
82. s das outras disciplinas como a antropologia e a sociologia as quais atrav s da observa o directa dos estudos de caso da an lise de conte do possibilitariam um melhor conhecimento dos mecanismos da corrup o das representa es e das pr ticas dos seus actores um conhecimento imposs vel de obter com recurso apenas a estudos de percep es e sondagens de opini o Outros autores t m tamb m alertado sobre essa limita o do estudo de corrup o baseado em conceitos de ci ncia e economia pol tica Akhil Gupta citado por Andvig et al 2000 analisou como oficiais inferiores da administra o p blica na India executam os seus deveres e concluiu que a convencional distin o entre o p blico e privado inaplic vel ao contexto indiano Atrav s de um estudo de caso Gupta mostrou que o discurso da corrup o varia de pa s para pa s dependendo da traject ria particular da hist ria de cada pa s ou da gram tica espec fica de cada cultura Por outras palavras de acordo com Gupta as fronteiras sociais que demarcam os comportamentos aceit veis n o s o iguais em todos os contextos pelo contr rio s o culturalmente especificados e socialmente produzidos 6 Metodologia Este estudo foi realizado com base em desk research e em algumas entrevistas informais este ltimo um instrumento de recolha de informa o cara a De Sardan 2001 A an lise de conte do foi fundamental para a desconstru o do documento da EAC A r
83. s de conduta para al m de que ser sempre importante ter conta o papel das vozes externas de cada sector atrav s da participa o do p blico etc Alguns modelos te ricos da efici ncia salarial argumentam que pagando melhor os empregados lev los a desempenharem melhor as suas fun es Atrav s do aumento de sal rios os empregadores aumentam os custos que os empregados t m se perdem um emprego estes ansiosos por manterem os seus empregos v o ter que trabalhar mais e melhor cumprindo as regras e regulamentos Shapiro e Stiglitz 1984 citados por Thomas e Meagher 1993 Por outras palavras os empregados envolver se o menos na corrup o se tiverem n veis razo veis de compensa o Para Thomas e Meagher trata se apenas de uma situa o ideal na medida em que nos sectores p blicos onde a corrup o sist mica os funcion rios raramente correm o risco de perder os seus empregos por actos de corrup o Pelo contr rio eles correm o risco de perder os seus empregos se se recusarem envolver se em casos de corrup o Isto quer dizer que o sucesso dos esquemas de efici ncia salarial depende de haver outras condi es como por exemplo a supervis o e controle Para contornar esses problemas Lienert argumenta que os pa ses podem levar a cabo reformas que balanceiem entre medidas quantitativas e qualitativas Entre estas medidas constam as seguintes e Reestruturar a remunera o no sector p blico de modo a que se
84. s f rias e os assuntos relacionados assim como os procedimentos para a reforma O EGFE confere igual tratamento para ambos os sexos em mat ria de sal rios e remunera es treinamento e f rias De acordo com Sulemane 2001 as mudan as no regime de sal rios no sector p blico em Mo ambique podem ser divididas em dois per odos de 1975 at 1985 quando o objectivo do governo era o de melhorar a provid ncia social para os trabalhadores dos escal es inferiores o que era consistente com o ethos igualit rio promovido pelo antigo Partido e Estado Referindo se a dados do Banco Mundial Sulemane recorda que em 1975 o r cio entre o sal rio mais alto e o mais baixo no sector p blico era de 7 6 A medida que os pre os se foram agravando tamb m em fun o da crise econ mica os trabalhadores foram perdendo o seu poder de compra O segundo per odo referido por Sulemane tem como ponto de refer ncia as reformas econ micas iniciadas em 1987 em que o Governo come a a tentar resolver os problemas causados por essa compress o salarial O Governo come ou ent o em 1991 a realizar reformas nesse sentido introduzindo um sistema de categorias profissionais com escala de A a Z assim como harmonizando os incentivos dos trabalhadores Sulemane 2001 Nessa perspectiva uma s rie de decretos foram usados pelo Conselho de Ministros para fazer o ajustamento dos sal rios anualmente Mas como escreve Sulemane op cit a reforma levou a uma ainda
85. s s o uma fonte de informa o importante sobre os avan os e recuos ao n vel dos pilares de integridade Mesmo n o estando baseada numa avalia o de NIS a EAC na sua vers o aprovada pelo Conselho de Ministros em Abril introduz uma p gina 19 onde constam os Elementos do Sistema de Integridade A integra o desses elementos visa o que o documento chama de Flexibiliza o e Mecanismos de Di logo Trata se de mostrar como esses elementos os chamados pilares de integridade podem contribuir para a implementa o da EAC E uma abordagem interessante mas que poderia ter mais impacto se tivesse partido de uma avalia o do NIS 11 Os baixos sal rios como um dos factores que levam pequena corrup o Em v rios debates sobre a pequena corrup o no sector p blico e reforma salarial tem sido consensual a ideia de que uma boa remunera o um passo para que se tenha um servi o p blico honesto Sal rios baixos no sector p blico s o considerados incentivos pr tica da corrup o na medida em que os custos morais s o aumentados funcion rios p blicos mal pagos tornam se menos resistentes oferta de subornos que aqueles funcion rios que recebem melhores sal rios Tr s linhas argumentativas podem ser encontradas no debate sobre a rela o entre corrup o e reforma salarial A primeira defende que o aumento salarial pode ser suficiente para reduzir a corrup o A segunda argumenta que o aumento salarial pode ser
86. senvolver uma cultura de transpar ncia de isen o de integridade e de responsabiliza o p blica e Melhorar a efici ncia e a qualidade de servi os do sistema de justi a e Fortalecer o Sistema Financeiro do Estado de modo a imprimir a transpar ncia efici ncia e efic cia na gest o financeira or amental e patrimonial do Estado e Melhorar os n veis de consci ncia e da participa o da sociedade civil e do sector privado no combate corrup o e Melhorar os mecanismos de envolvimento das comunidades locais na participa o na governa o e monitoria de modo a promover a transpar ncia e presta o de contas e Assegurar a implementa o eficaz da estrat gia Anti corrup o atrav s do estabelecimento e funcionamento de mecanismos institucionais Como se v estamos perante uma estrat gia que d mais enfoque aos processos e pr ticas de gest o da administra o p blica Por isso que nalguns momentos esta EAC se confunde com os processos de Reforma do Sector P blico como quando faz a abordagem sobre o burocratismo E por isso que a Matriz do Plano de Ac o de Combate Corrup o que constava na vers o de Dezembro de 2005 trazia algumas actividades que n o eram do mbito de uma EAC e que faziam mais sentido se estivessem integradas na Estrat gia de Reforma do Sector P blico Eis algumas dessas actividades e Capacita o dos funcion rios afectos Direc o Nacional de Assist ncia Social
87. smos rigorosos e transparentes na contrata o de professores eventuais Revitalizar a Inspec o da Educa o incluindo a publica o anual dos seus relat rios Premiar os professores exemplares usando se crit rios de avalia o de desempenho em que os alunos estejam envolvidos e Melhorar o sistema de correc o de provas e exames de modo a que se reduza a pr tica de venda de notas e Aprovar san es severas contra alunos e pais que promovam a corrup o e Introduzir nos curricula escolares mat rias sobre quest es ticas 15 2 Para o Sector da Justi a e Melhorar a gest o financeira do Minist rio da Justi a e todas as suas institui es subordinadas incluindo os tribunais e as cadeias e Presta o de contas das institui es subordinadas aos Minist rio do Plano e Finan as e Melhorar o desempenho do Gabinete Central de Combate Corrup o envolvendo a investiga o da grande corrup o e Aprovar uma lei que proteja aqueles que denunciam a corrup o e Acelerar a reforma do Sector da Justi a possibilitando a participa o de institui es da sociedade civil no processo e Refor ar a inspec o judicial sancionando os ju zes e magistrados que se envolvam em pr ticas de corrup o mas indicando claramente que essa san o se deve a casos de corrup o e Aumentar a capacidade do Tribunal Administrativo na auditoria externa das institui es do Governo e do Estado 41 Presta o de con
88. so tamb m pode haver uma atitude de simpatia relativamente queles que aumentam os seus sal rios com os subornos que recebem ou pelo uso de recursos p blicos como viaturas para fins privados Os funcion rios p blicos representam o Estado na sua interface com o sector privado e a sociedade civil No aspecto central da sua posi o para o correcto funcionamento do Estado espera se que os funcion rios p blicos a todos os n veis possam levar a cabo ac es e tomar decis es que afectem a vida dos cidad os E espera se tamb m que eles n o abusem dos poderes e recursos postos sua disposi o assim como evitem os conflitos entre os seus interesses particulares e os seus deveres p blicos Neste sentido a exist ncia de C digos de Conduta ou de tica pode ser importante para se guiar a actua o dos funcion rios em casos de tomada de decis es sobre aspectos ticos complicados e fornecem a base para o entendimento que os cidad os t m sobre os standards b sicos de comportamento que podem esperar por parte dos funcion rios do sector p blico O estabelecimento de C digos de Conduta escritos formais que vincam a responsabilidade a probidade a legalidade e a igualdade na ac o dos funcion rios p blicos muito frequente na administra o p blica moderna Os C digos de Conduta estabelecem em termos amplos altos n veis de valores e princ pios que definem o papel profissional do funcion rio p blico como a i
89. tas das receitas da Pol tica de Tr nsito ao Minist rio do Plano e Finan as Reformar a gest o dos cart rios dos tribunais envolvendo mais os ju zes experientes nesse processo Envolver a Ordem dos Advogados no processo de luta contra a corrup o 15 3 Para o Sector da Sa de Regular o conflito de interesse resultante da pr tica de medicina privada por parte de m dicos do sector p blico Melhor o controlo da performance dos m dicos e enfermeiros atacando claramente o absentismo e o desmoronamento moral e tico Eliminar o roubo de medicamentos e equipamento nas unidades hospitalares Eliminar o roubo de medicamentos quando eles entram no pa s Refor ar a transpar ncia no sistema de procurement do sector da sa de basicamente na aquisi o de medicamento e equipamento e na constru o de unidades hospitalares e afins Introduzir mecanismo de controlo e avalia o do desempenho dos profissionais da Sa de Trabalhar com a Ordem do M dicos e a Associa o Nacional de Enfermeiros no sentido de se estabelecer um c digo de conduta para todos os profissionais do sector 15 4 Investir na Educa o C vica Parece urgente que o Governo invista tamb m na Educa o C vica dos cidad os dado que a opini o p blica em Mo ambique ainda n o considera a corrup o como um dos seus principais problemas os problemas mais comuns s o a fome o desemprego a pobreza o custo de vida etc preciso tornar a corrup o como pa
90. titui es existentes se o problema pode ser eliminado com a cria o de uma nova institui o ou se por coopera o entre as institui es existentes umas com as outras Estas e outras formula es n o foram feitas com a devida relev ncia Por isso o documento perde se ao n o conseguir identificar uma meta clara por onde o combate contra a corrup o deveria come ar 9 Os pilares de uma estrat gia anti corrup o N o existe uma nica abordagem para se eliminar ou reduzir a corrup o Ao longo dos anos diferentes tipos de estrat gias foram implementados em diferentes condi es com variadas formas de sucesso Uma das conclus es que se pode extrair dessas iniciativas anti corrup o a de as ac es terem que ser prolongadas e sustentadas As Estrat gias Anti Corrup o s o planos de ac o estrat gicos desenhados e implementados por governos tendo como objectivo o controlo da corrup o dentro de um determinado per odo de tempo Em variados contextos o desenvolvimento de uma EAC tem observado a participa o n o s do Estado como tamb m de stakeholders n o estatais incluindo a sociedade civil e o sector privado sobretudo na fase dos diagn sticos da situa o e das medidas a serem implementadas Uma EAC tem de partir em primeiro lugar de uma avalia o dos n veis e tipos de corrup o dentro do pa s incluindo uma lista dos factores institucionais Tamb m recomendado um exame comparativo das
91. to enfoque na repress o Estrat gias em que o alvo apenas a pequena corrup o e n o a grande corrup o Reformas que n o contemplam ganhos imediatos quick wins Reformas que n o s o institucionalizadas 10 O perfil da EAC mo ambicana uma nfase no sancionamento A EAC apresentada pelo Governo em Dezembro de 2005 e aprovada em Abril de 2006 segue uma abordagem institucionalista a qual destaca se n o s na forma como o diagn stico apresentado mas tamb m no tipo de actividades propostas para se resolver o problema As marcas do institucionalismo est o patentes nas causas da corrup o apresentadas pela EAC nomeadamente a falta de aplica o da lei e regulamentos a falta de presta o de contas das institui es a fraqueza dos mecanismos de controlo e supervis o etc Sendo assim a solu o para o problema p r as institui es a funcionarem Para alcan ar esse fim o documento apresenta tamb m aquilo a que chama de princ pios estrat gicos nomeadamente a abordagem compreensiva a intoler ncia ou toler ncia zero a preven o o sancionamento e a participa o Tamb m indica tr s momentos estrat gicos a preven o a ac o administrativa e o sancionamento Mais frente podemos ficar a saber dos cinco objectivos estrat gicos da EAC nomeadamente e Simplificar e Racionalizar os procedimentos administrativos para imprimir efic cia na presta o de servi os ao cidad o 23 e Estabelecer de
92. torit rio tinha a ver com o seu car cter repressivo mas tamb m no facto de que a divis o entre o Estado e a sociedade era pouco n tida O sentimento de sermos n s a refazer o pa s estava presente no entusiasmo com que os funcion rios estatais e a popula o se envolviam Entre 1975 e 1984 as poucas organiza es que existiam mesmo quando tinham objectivos diferentes dos do Estado e do partido no poder submetiam se ao seu controlo Adam 1997 Havia uma rela o de subordina o das ag ncias ao Estado decorrente do car cter monopartid rio da Constitui o da Rep blica que considerava o Estado e o Partido como os representantes nicos e leg timos do povo De acordo com Moran 2000 os Estados autorit rios tendem a limitar a actividade criminal atrav s da regula o excessiva a qual limita as oportunidades para a corrup o e para as actividades criminosas Por outro lado no anterior contexto as actividades criminosas e as pr ticas de corrup o eram retratadas politicamente como uma ofensa ordem dominante Da que muitos mo ambicanos tenham testemunhado durante a 1 Rep blica entre 1975 e 1990 sob o dom nio de Samora Machel execu o de xiconhocas designa o que se atribu a aqueles que eram suspeitos de desvio de bens p blicos e os que se envolviam em neg cios il citos O caso mais proeminente foi a execu o p blica de Gulamo Nabi um comerciante acusado de tr fico de camar o Com a
93. torna se dif cil de digerir no actual contexto de excessiva politiza o das fun es da administra o p blica justamente uma das causas de corrup o n o exploradas na EAC Para vermos o que que o Governo entende por preven o podemos recorrer disserta o sobre os tr s momentos estrat gicos de combate corrup o O primeiro momento o da preven o Nesse momento o Governo quer aplicar leis regulamentos c digos de tica leis relativas 11 Quando o antigo Delegado do Minist rio de Trabalho na frica do Sul Pedro Ta mo foi demitido pela nova Ministra do Trabalho ele insurgir se demiss o com entrevistas na comunica o social nas quais reclamava o facto de ter alegadamente servidos por muitos anos os interesses do Partido Frelimo note se que sobre Pedro Ta mo sempre pesaram alega es de corrup o 24 organiza o e funcionamento de concursos p blicos leis sobre os procedimentos administrativos leis que pro bam a aceita o de certas doa es leis sobre a liberdade de imprensa etc Mas o Governo n o faz nenhum esfor o para mostrar de que forma que essa aplica o de leis e regulamento vai ter um impacto concreto na redu o e na preven o da corrup o Mo ambique um pa s conhecido por ter leis que n o s o cumpridas O Governo diz tamb m que a fun o de preven o consiste em rever as leis pol ticas fun es regulamentos estruturas pr ticas de gest o
94. transpar ncia no sector p blico seja uma pr tica instalada A publica o dos neg cios do Estado dos contratos que faz das empresas que realizam as obras p blicas dos sal rios dos governantes dos seus bens na altura em que assumem um determinado cargo da lista de funcion rios que o Estado emprega s o aspectos fundamentais que nalguns casos n o est o previstas na EAC O acesso informa o continua a ser um calcanhar de Aquiles em Mo ambique Uma lei sobre a mat ria submetida Assembleia da Rep blica ainda n o foi discutida nem aprovada Cada vez mais a aprova o desta lei assume um car cter de urg ncia A melhoria do quadro regulat rio tamb m surge como uma necessidade urgente para por exemplo atacar se a promiscuidade entre a pol tica e os neg cios em Mo ambique ex regula o de conflito de interesses abrangente declara o de bens transpar ncia no financiamento pol tico etc Como conclus es preferimos real ar os v rios riscos que podem levar ao falhan o da EAC O primeiro risco tem a ver com aus ncia de uma abordagem clara sobre a melhoria de incentivos salariais e outros Claramente o Governo parece n o ter a autoriza o do FMI nem a flexibilidade 1 Sobre este material vale a pena recordar o estudo da UTRESP sobre Corrup o e Governa o 2004 Este estudo tamb m deu pistas sobre as raz es que levam as pessoas a n o denunciarem os actos de corrup o E a raz o mais apontada foi o
95. u uma protec o de modo a obter uma vantagem 5 2 Corrup o preta cinzenta e branca Para evitar aquilo a que Speck et al chamam de vi s culturalista Heidenheimer 1970 sugeriu uma linha de investiga o tomando como base a conceitua o da corrup o pelos pr prios actores sociais Baseando se numa defini o indutiva o autor sugeriu tr s categorias de corrup o e A corrup o preta quando a lei e a normal social coincidem e A corrup o cinzenta quando os actores avaliam determinados comportamentos de forma controversa e A corrup o branca quando a lei reprova mas a maioria da popula o se mostra tolerante Heidenheimer citado por Speck e al Uma vers o mais recente mas contendo os mesmos elementos foi proposta por Mushtaq Khan que diz que a corrup o um comportamento desviante das regras formais de conduta de algu m com posi o de autoridade p blica por causa de motivos privados como riqueza poder status Khan 1997 5 3 O modelo Principal Agente O modelo Principal Agente um dos quadros de refer ncia te rico comummente empregue para se analisar problemas ligados corrup o Trata se de uma situa o em que um Agente serve ou n o consegue servir o interesse do Principal Banfield 2000 O Agente a pessoa que aceita uma obriga o para agir em nome do seu Principal e fazendo o serve os interesses deste com se fossem os seus O Principal pode ser uma pessoa singula
96. ue nem todos os actos de corrup o podem ser cobertos pela lei No caso de Mo ambique embora o crime de corrup o estivesse j previsto em v rios dispositivos legais herdados do anterior Estado colonial s em 2004 que o Estado p s colonial adoptou um enquadramento penal espec fico onde no entanto pr ticas como a oferta de presentes na administra o p blica em troca de favores n o s o consideradas il citas Este justamente o segundo problema levantado por De Sardan a ideia de que a exist ncia de c digos distintos de Estado a Estado leva consequentemente a defini es distintas de corrup o O mbito das pr ticas de corrup o previstas na Fran a pode ser diferente do mbito das pr ticas previstas no Zimbabwe Um terceiro problema relaciona se com o facto de que trocas que hoje podem ser consideradas ilegais amanh podem ser socialmente aceites Com efeito a defini o cl ssica de corrup o assente no modelo weberiano muito estreita e excessivamente confinada ilegalidade de tais pr ticas definidas sob o ponto de vista do Estado moderno Para resolver este problema De Sardan formulou o conceito de complexo de corrup o no qual cabem para al m da corrup o no sentido estrito da palavra o nepotismo o abuso de poder o peculato a apropria o etc Em fun o da referida limita o conceptual ressalta a ideia de que existe ainda um d fice de abordagens da corrup o atrav s dos olho
97. uma condi o necess ria mas 1a Estamos a falar da corrup o burocr tica pois esta ocorre na administra o p blica no lado da implementa o das pol ticas E aquela a que os cidad os normais experimentam no seu dia a dia nomeadamente nos servi os como tribunais hospitais escolas locais de licenciamento de actividades comerciais pol cia alf ndegas autoridades fiscais etc As somas envolvidas nesta forma de corrup o s o geralmente modestas ajustadas s condi es locais e por isso a corrup o burocr tica geralmente referida como rotineira ou pequena corrup o 27 n o suficiente e a terceira sustenta que o aumento pode n o ser importante relativamente a outras pol ticas No Uganda um estudo mostrou que os baixos sal rios e os atrasos no seu pagamento eram duas das principais causas da pequena corrup o De acordo com Lienert 1998 o pagamento de baixos sal rios aos funcion rios p blicos t m consequ ncias adversas nas quais se inclui um pobre moral dos funcion rios e um redu o do seu empenho as dificuldades no recrutamento e reten o do staff t cnico e profissional formas n o transparentes de remunera o nomeadamente benef cios em dinheiro vivo n o salarial e grandes incentivos para a aceita o de subornos Lienert argumenta que nos casos em que os sal rios na fun o p blica permanecem baixos e sobretudo v o decrescendo em rela o aos do sector privado verifica se uma t
98. uta 12 1 A EAC as Associa es Profissionais e os C digos de Etica 13 Sobre a vontade pol tica 14 Conclus es 15 Recomenda es A urg ncia de planos de ac o sectoriais 15 1 Para o Sector da Educa o 15 2 Para o Sector da Justi a 15 3 Para o Sector da Sa de 16 Bibliografia PARTE I 1 Introdu o No mbito do in cio das suas actividades o Centro de Integridade P blica de Mo ambique CIP realizou nos ltimos meses com o apoio da Funda o Friedrich Ebert FES tr s estudos sectoriais sobre corrup o os quais possibilitaram colher um diagn stico sobre a natureza do fen meno nos sectores da Educa o Justi a e Sa de Trata se de um contributo para o debate de um problema que suscita a preocupa o do Governo de Mo ambique da comunidade internacional e da sociedade civil um problema que transversal s sociedades do mundo pois afecta tanto os pa ses desenvolvidos como os pa ses em desenvolvimento No caso particular de Mo ambique o estudo do fen meno da corrup o ainda n o levou a uma compreens o mais profunda e alargada do objecto pois a pesquisa tem apenas dado enfoque a estudos de percep o os quais permitem obter um diagn stico limitado apesar de necess rio e importante Realce se que tamb m n o existe em Mo ambique pesquisa acad mica consistente sobre a rea diferentemente de noutros contextos onde cada vez mais a Corrup o vis a vis o seu Controlo em Democracia tem tid
99. v duos e as comunidades procurassem novas formas de sobreviv ncia A principal resposta pobreza conjuntural e estrutural foi dada pelos pr prios pobres atrav s dos apoios procurados das redes de solidariedade das trocas com o campo das iniciativas de auto financiamento e de microcr dito Oppenheimer e Raposo 2002 estrat gias de certo modo 1 Hanlon Joseph 2002 Bank Corruption Became site of struggle in Mozambique leg timas e legais situando se muitas delas do lado do sector informal Outras estrat gias foram assumidas pelos funcion rios do sector p blico os quais come aram a usar as suas posi es para extra rem rendas e subornos entre outras formas de desvios E nenhum sector ficou imune s pr ticas de suborno e extors o de chantagem e peculato de favorecimento e nepotismo Stasavage 2000 refere aludindo a factores ticos e organizacionais do Estado que o aumento da corrup o em Mo ambique teve a ver com a mudan a das condi es b sicas para o seu controlo tendo em conta o modelo Principal Agent Isto quer dizer que os burocratas da fun o p blica passaram a reter um extensivo controlo sobre alguns dos processos econ micos onde alguns indiv duos e ag ncias mantiveram o monop lio e poder discricion rio sobre a provis o de servi os e bens governamentais Ao mesmo tempo ainda de acordo com o autor as estruturas de monitoria dos burocratas e os mecanismos de presta o de contas pelas suas
100. verna o e Corrup o UTRESP Governo de Mo ambique li iii
101. za dos mecanismos de controlo e supervis o Fraqueza do cometimento dos gestores da administra o p blica no combate corrup o Pr tica do nepotismo e favoritismo Fraqueza da participa o da sociedade civil no combate corrup o 17 Algumas destas fraquezas n o s o causas mas sim sintomas de um problema mais profundo cujas causas podem residir no car cter neo patrimonial e clientelista com que a administra o p blica gerida em Mo ambique A quarta fraqueza apontada na EAC pode inserir se neste contexto Mas tamb m n o se percebe o alcance da sexta fraqueza Como que a fraqueza da participa o da sociedade civil no combate corrup o pode ser uma causa da corrup o em Mo ambique Se a corrup o ja existe como que a inac o da sociedade civil pode ser uma das suas causas Que sociedade civil E qual o papel da classe pol tica E da classe empresarial Sobre o papel da classe pol tica v rios participantes no semin rio de discuss o do draft deste relat rio foram un nimes em considerar que a classe pol tica em Mo ambique tem um papel nulo na luta contra a corrup o e essa sua inac o pode ser entendida como um exemplo dram tico da falta de responsabiliza o que ainda caracteriza a administra o p blica em Mo ambique Tamb m o sector privado mo ambicano ainda n o est envolvido em processos claros de luta contra a corrup o o sector privado que surge como um elemento c

PARPA e Banco Desevto

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