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1. moyen terme et conform ment au r glement MEDA des pro grammes indicatifs nationaux triennaux seront labor s le docu ment couvrant les ann es 2000 2002 a d j t finalis court terme la Commission a pr par un plan de financement annuel conform ment au nouveau r glement MEDA qu elle pro pose Ce plan a t labor l issue de discussions et de consul tations men es avec le minist re de la planification et de la coo p ration internationale 44 45 Il est exact qu aucun indicateur de performance n a t d fini dans le PIN Les indicateurs ont t d finis au niveau des projets et des programmes L exp rience acquise dans la mise en uvre des programmes et des projets a t d ment prise en consi d ration lors de l laboration du PIN 2000 2002 et lors de la pr paration de nouveaux projets 46 La Commission convient qu ce jour les r sultats enregis tr s en mati re de renforcement des institutions n ont pas t tr s satisfaisants C est l une des raisons pour lesquelles elle a particip au financement du rapport intitul Renforcement des institutions publiques palestiniennes Il est encore trop t t pour valuer les am liorations dans la mesure o le rapport n a t achev qu l t 1999 La participation de la Commission aux lections a t cruciale pour la mise en place du Conseil l gislatif palestinien CLP L assistance globale fournie par la
2. pour mettre en uvre l aide communautaire ce qui conduira une gestion plus locale du cycle de projet gr ce un transfert de pouvoirs et la d centralisation 90 La Commission aimerait attirer l attention sur le fait que les proc dures appliqu es laide ext rieure n ont cess de se multi plier et de gagner en complexit et que la Commission a t cri tiqu e par le pass pour n avoir pas scrupuleusement respect ces proc dures La Commission a toutefois pour objectif d amener les actions qu elle finance aux r sultats escompt s Des retards ont t enregistr s dans le projet concernant l h pital de Gaza mais ils taient dus aux conditions politiques qui pr valaient alors dans la r gion La situation sur le terrain a consid rablement volu depuis 1991 date laquelle l h pital europ en de Gaza a t lanc et elle continue d voluer Et c est la Commission qui a maintenu le projet en vie Elle n a toutefois peut tre pas assez fait conna tre le r le d cisif qu elle a jou pour viter que le projet n choue 91 a Un des aspects principaux des projets de r forme globale de la Commission annonc e le 16 mai 2000 est la concentra tion des maigres ressources sur des activit s qui lui reviennent en propre Pavenir les unit s g ographiques des directions 31 1 2001 g n rales Relations ext rieures et D veloppement se concentreront sur la programmation savoir
3. 38 Outre l unit g ographique de la DG RELEX et l unit tech nique du SCR plusieurs autres services du SCR savoir les unit s charg es des affaires juridiques des march s publics des ques tions financi res et de l audit ainsi que le contr leur financier interviennent dans la gestion et le contr le du programme Au sein de chaque service le processus de d cision comprend plu sieurs niveaux ce qui rend la prise de d cision la fois lente et Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 complexe voire parfois confuse Il en a r sult des retards et des blocages dans la mise en uvre de projets examin s dans le cadre de l audit 1 39 En outre les responsabilit s sont partag es et la coordina tion entre les unit s est insuffisante l heure actuelle en d pit de la cr ation du SCR les t ches respectives des diff rentes unit s ne sont pas clairement d finies Certains dossiers de projets ont t transmis de l unit g ographique au SCR d autres ont t conser v s par l unit g ographique De m me l unit technique du SCR n est pas responsable de la mise en uvre de tous les nouveaux projets Dans certains cas l attribution des responsabilit s concer nant la gestion et le suivi du projet manque de clart Il en r sulte que certaines t ches ne font en d finitive l objet d aucune action 2 40 Dans les services centraux les unit s ne disposent pas de descri
4. C 32 22 Autres projets 81 Dans le cas de la phase II du programme de soutien aux municipalit s les projets num r s dans la convention de finan cement n taient qu indicatifs Il n est pas n cessaire de conna tre au moment de la pr paration du projet la liste pr cise des micro projets qui seront financ s La liste des projets sera mise jour par les consultants et par le Conseil conomique palestinien pour le d veloppement et la reconstruction PECDAR une fois que les consultants auront pris leurs fonctions Le programme de d veloppement rural local est mis en uvre grande chelle depuis f vrier 2000 Dans le cas de ce projet les services centraux de la Commission n approuvent pas les microprojets Ceux ci sont approuv s par le comit directeur du projet qui agit en tant qu autorit comp tente en mati re de d cisions de financement Les projets approuv s par le comit directeur sont inclus dans les programmes de travail et les estimations de co ts qui sont pr sent s aux services centraux de la Commission pour approbation Ces derniers doivent donner leur accord principalement sur les aspects technique financier et administratif de la mise en uvre et non sur le choix des projets 82 La coordination des donateurs incombe essentiellement au minist re palestinien de la sant Le projet a maintenant t annul et un nouveau projet est en cours d laboration COORDINATION AVEC D AU
5. CEA JO L 351 du 29 12 1998 p 13 JO L 354 du 30 12 1998 p 14 R glement CE n 1488 96 du Conseil du 23 juillet 1996 relatif des mesures d accompagnement financi res et techniques MEDA la r forme des structures conomiques et sociales dans le cadre du par tenariat euro m diterran en JO L 189 du 30 7 1996 p 1 Ces douze lignes budg taires concernent l aide alimentaire l aide humanitaire l aide aux r fugi s les actions en faveur des ONG l envi ronnement l aide aux politiques et programmes d mographiques la r habilitation la d mocratie et les droits de l homme la pr vention de conflits et le soutien au processus de paix es C 32 6 Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 Graphique 1 AIDE DE L UE LA SOCI T PALESTINIENNE 1994 1999 1 1 Ligne budg taire B7 4 1 MEDA projets d aide la Palestine uniquement Mio EUR 60 0 M Engagements 50 0 EM Paiements 40 0 Montant cumul des 30 0 engagements restant liquider 20 0 Engagements cumul s 10 0 152 4 Mio EUR Paiements cumul s 0 0 120 0 Mio EUR 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1 2 Ligne budg taire B7 4 2 0 Actions communautaires li es l accord de paix conclu entre Isra l et L OLP Mio EUR 160 0 LE Engagements EM Paiements Montant cumul des engagements L restant liquider Engagements cumul s 277 7 Mio EUR Paiements cumul s 121 7 Mio EUR 1994
6. taient insuffisantes Les services op rationnels n ont pas r pondu ces observations 73 Suite la mission du contr leur financier un autre audit des projets du PHC a t lanc par les services op rationnels de la Commission Il a permis de constater que s il y avait bien eu des d passements budg taires ainsi que diverses d ficiences de gestion affectant le PHC et une attribution des unit s Gaza non conforme aux termes des conventions de financement la Commission quant elle n avait pas accord au PHC l assistance technique pr vue par ces derni res Elle n tait donc pas en position de force pour r clamer des fonds au PHC Par ailleurs en ce qui concerne le versement final des 6 7 millions d euros restants sur les 39 mil lions d euros de l enveloppe globale le rapport d audit faisait valoir que la Commission pouvait d cider soit de ne pas l effec tuer soit de l assortir de certaines conditions contraignantes Fin 1999 soit apr s plus d un an aucune action n avait t entreprise la suite de ce rapport et aucun service de la Commission n tait conscient de la n cessit de r agir d une fa on ou d une autre la question a t laiss e en suspens Fin 1999 la direction du PHC esp rait toujours que la Commission r activerait son aide 74 certains gards le projet du PHC peut tre consid r comme un succ s 1 100 appartements ont t construits sur 19 sites selon des
7. tous ces transferts provoquant une crise finan ci re ce qui a incit l UE intervenir en faveur de l AP en adoptant le fonds sp cial de tr sorerie La pr carit des institutions palestiniennes 21 En 1999 le rapport intitul Renforcement des institutions publiques palestiniennes 2 tabli par une task force ind pen dante et soutenu entre autres donateurs par l UE a permis de disposer d une valuation compl te et syst matique de la structure et des capacit s institutionnelles de l AP Selon ce rapport dans le peu de temps qui s est coul depuis son tablissement l AP est parvenue dans des conditions complexes et dans le cadre d une juridiction territoriale limit e atteindre un certain nombre d objectifs importants 4 22 Cependant d importantes r formes doivent encore tre mises en uvre afin d assurer la constitutionnalit du gouvernement la responsabilit politique l examen de la constitutionnalit des lois et la gestion transparente des deniers publics La comptabilit des recettes int rieures et des d penses de AP manque de transpa rence et n est pas compl te L institution de contr le nationale palestinienne avait d j signal des cas de gaspillage et de mau vaise gestion R SULTATS POSITIFS DU PROGRAMME 23 L audit a permis de mettre en lumi re un certain nombre de r sultats positifs du programme Les financements promis ont bien t engag s et
8. uvre d s proj ts ses ennemie dt etats nn de tes Calendrier des actions et capacit de r action Passation de march s publics valuation Suivi et tablissement des rapports Points 5 7 8 11 12 15 16 22 16 20 21 22 23 24 25 65 26 28 29 37 29 36 37 38 42 43 47 48 53 54 55 56 59 56 57 59 60 63 64 65 relatif la gestion par la Commission du programme d aide la soci t palestinienne accompagn Page 10 10 10 11 12 12 12 12 13 13 C 32 1 C 32 2 Journal officiel des Communaut s europ ennes CONSTATATIONS RELATIVES AUX PROJETS EXAMIN S l h pital europ en de Gaza Siren Re ne ne Rs Le Palestine Housing Council Conseil du logement de Palestine Projets en faveur du Conseil l gislatif palestinien CLP Construction d un b timent pour le si ge temporaire du CLP Octroi d une assistance technique et d quipement au CLP AUTES DFOJ TS A RS er ele Cr Mn nee A A AS COORDINATION AVEC D AUTRES DONATEURS ET L AUTORIT PALESTINIENNE CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS R ponses de la Commission Points 66 83 66 68 69 75 76
9. MEDA ont t r vis s en septembre 2000 Les propositions de la Commission qui conduiraient une simplification des pro c dures n ont pas encore t formellement re ues par les tats membres au sein du comit MED Un nouveau manuel d instructions consacr aux proc dures de passation de march s est utilis depuis le d but de l ann e 2000 Ces proc dures comportent n cessairement un certain degr de complexit afin d viter les demandes injustifi es ou des litiges juridiques susceptibles d entra ner des retards D autres aspects toutefois tels que les proc dures d approba tion des strat gies nationales des programmes indicatifs natio Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 23 naux et des plans annuels de travail sont examin s en vue d une simplification Ces modifications associ es la r forme des services ext rieurs devraient conduire une am lioration des r sultats La Commission a d j d cid que le cycle de projet serait int gr La majorit des programmes d assistance communautai res notamment ceux consacr s la Palestine sera g r e par un nouvel organe qui sera responsable tous les stades des projets de leur identification leur mise en uvre Le SCR actuel sera converti en un bureau op rant sous le contr le d un conseil d administration compos des commissaires res ponsables des relations ext rieures Le cadre juridique et bud g taire dans l
10. aux aides humanitaires JO C 143 du 12 5 1997 p 1 et n 5 98 relatif la reconstruction en ex Yougoslavie JO C 241 du 31 7 1998 p 1 Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 pour la mise en place des ressources proc dures et syst mes de gestion appropri s La Commission n a pourtant pas d fini d indi cateurs de ce type lui permettant d valuer ses propres prestations au niveau de la gestion du programme Dans de telles conditions on risque d avoir trop facilement tendance consid rer que les insuffisances constat es dans la mise en uvre du programme sont principalement imputables au contexte contraignant dans lequel la Commission s efforce d en assurer la gestion C est ainsi que dans un rapport sur la faiblesse des progr s r alis s dans la mise en uvre du programme la Commission met en vi dence un certain nombre de contraintes affectant le programme mais ne mentionne pratiquement aucune d ficience de sa propre gestion Mise en uvre des projets Calendrier des actions et capacit de r action 56 Lasituation palestinienne pour les raisons d crites plus haut n cessite des d cisions rapides quant aux actions entreprendre et une capacit r agir efficacement dans un contexte instable Comme indiqu aux points 57 59 et 66 83 la mise en uvre des projets a pourtant souvent t affect e par d importants retards imputables la lourdeur des proc dures appliqu es a
11. besoins et mettre en uvre les principes d finis par le Conseil et par le Parlement euro p en 4 La Commission consid re que le principal facteur qui a limit l impact du programme tait le manque de ressources humaines Elle conc de certaines faiblesses de gestion qui r sultent princi palement de cet tat de fait Il est d ores et d j pr vu de modifier les structures et les proc dures utilis es au sein de la Commission savoir que a la Commission a entrepris un remaniement complet de la ges tion de son programme d aide ext rieure dans le cadre de son processus g n ral de r forme b la Commission va relancer ses efforts visant promouvoir l utilisation d indicateurs de performance c le probl me global de l laboration et de la planification des projets est examin dans le cadre du processus g n ral de r forme d la question de la coordination avec les autres donateurs et les tats membres continuera tre examin e INTRODUCTION Contexte et historique de l aide accord e par l Union europ enne UE la soci t palestinienne 5 En 1987 une nouvelle ligne budg taire a t cr e pour la Cisjordanie et la bande de Gaza 6 Le Conseil a adopt le r glement CE n 1734 94 constituant l instrument juridique r gissant l engagement pris par la Commu naut En vertu de ce r glement la Communaut devait mettre en uvre une coop ration financi re et technique avec la C
12. cadre du processus glo bal de r forme Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 19 36 La Commission reconna t que ce type de retard doit tre vit Il lui a fallu un certain temps pour trouver un rempla ant ad quat mais le candidat retenu est entr en fonction le 28 ao t 2000 Organisation 38 La Commission respecte scrupuleusement les r gles et dis positions en vigueur ce qui entra ne certes une plus grande trans parence mais contribue galement ralentir le processus de prise de d cision 39 Les projets de r forme actuels de la Commission voir les r ponses aux points 90 92 visent clarifier les responsabilit s et am liorer la coordination En particulier le cycle de projet sera int gr avec pour cons quence attendue que les responsabi lit s seront clairement d finies 40 Les postes publi s sont accompagn s d une description des t ches Des descriptions compl tes sont actuellement en cours d laboration pour chaque poste dans le cadre de la r forme glo bale de la Commission 41 La remarque soulev e par la Cour est prise en compte dans le projet de r forme concernant les services externes de la Com mission La d centralisation et le transfert de comp tences vers les d l gations constituent des aspects importants de la r forme en cours 42 La Commission partage l opinion de la Cour sur le fait qu il n est pas possible de d centraliser des comp tences
13. des faibles ses institutionnelles de l Autorit palestinienne 51 En ce qui concerne les projets examin s par la Cour la Com mission a entrepris des valuations approfondies des risques et des contraintes autant que faire se peut 52 53 L identification pr cise de l allocation des cr dits permet la Commission de r pondre aux demandes formul es par le Par lement europ en et les tats membres concernant la communi cation d informations d taill es sur la mani re dont les fonds sont utilis s en particulier depuis les chos d favorables r percut s par les m dias propos des programmes des donateurs en Palestine Plusieurs raisons expliquent les retards pris dans la conclusion des n gociations avec l UNRWA notamment le climat g n ralement hostile r sultant d all gations de fraudes commises par l agence de lUNRWA au Liban en octobre 1998 L identification pr cise de l allocation des cr dits a de fait entra n des complications et des retards dans la mise en uvre de la dixi me convention CE UNRWA mais on s est efforc autant que faire se pouvait de rendre la convention plus claire et plus transparente par rapport aux pr c dentes en introduisant des calendriers de paiement des m ca nismes d tablissement de rapports etc Cette opinion est parta g e par les tats membres et par l UNRWA lui m me 53 Dans le cas du programme de d veloppement rural local la comptabilit s par e mise en
14. les d cisions politiques strat giques concernant l allocation de cr dits par secteur d cisions qui seront prises dans le cadre d un dialogue troit avec les pays b n ficiaires La participation des tats membres portera essentiellement quant elle sur les politi ques et les strat gies plut t que sur la microgestion de projets Les propositions de cr ation d un nouvel organe charg de la mise en uvre de l assistance communautaire voir le point d devraient galement permettre de rem dier aux lacunes s rieuses en personnel tout en mettant fin la d pendance actuelle vis vis de consultants externes charg s de remplir les t ches de la Commission Le BRCE devrait tre consid ra blement renforc Toute discussion avec Isra l concernant le BRCE notamment son statut ses effectifs et son implantation est subordonn e l ach vement des n gociations concernant un accord politi que d finitif entre Isra l et les Palestiniens En ce qui concerne les probl mes de mauvaise gestion la Commission peut exer cer une certaine influence et m me am liorer son m canisme de contr le Il convient de noter toutefois qu elle n a aucun pouvoir de contr le de la qualit de la gestion exerc e par d autres acteurs importants tels que les Nations unies comme dans le cas de l h pital de Gaza Des efforts suppl mentaires sont d ploy s pour rationaliser les syst mes et les proc dures en g n ral Les r glements
15. membres du comit MED qu elle proc derait une valuation de la premi re phase Cependant la deuxi me phase a t pr par e et approuv e avant que le rapport d valuation n ait t disponi ble 4 CONSTATATIONS RELATIVES AUX PROJETS EXAMIN S L h pital europ en de Gaza 66 L h pital europ en de Gaza constitue un projet colossal repr sentant des engagements d un montant de 32 4 mil lions d euros dans un domaine et dans une r gion o l aide est tr s attendue et la visibilit du projet extr mement importante Or la Commission n a pas particip activement la gestion du projet pendant les premi res ann es de sa mise en uvre et s est content e de fournir les fonds n cessaires le reste du travail ayant t confi lUNRWA Bien que la Commission ne dispos t jusqu en 1994 d aucune repr sentation sur place elle n a pas consid r n cessaire de pr voir un quelconque suivi ind pendant du projet par l interm diaire d un expert par exemple 67 partir de d but 1995 la question de la mise en service et de la gestion de l h pital a fait l objet de d bats entre les trois par ties concern es AP UNRWA et CE En avril 1996 la Commis sion a pour la premi re fois exprim la n cessit de recourir aux services d un consultant international en mati re de gestion mais aucune action concr te n a t entreprise Lorsque les probl mes financiers de lUNRWA sont devenus manifestes
16. niveau du BRCE de fournir la Cour une liste compl te de tous les projets financ s de 1995 1999 sur la tota lit des lignes budg taires au titre du soutien la soci t palesti nienne Quant au syst me d identification des projets dans le sys t me comptable Sincom de la Commission il ne permet pas non plus d identifier tous les projets correspondants Dans l tat actuel des syst mes d information il faut pour dresser la liste compl te des projets examiner manuellement les enregistrements compta bles pour chaque ligne budg taire et en extraire les op rations individuelles 61 tant donn que le BRCE ne dispose que de la liste des pro jets financ s sur les trois principales lignes budg taires et non de la liste compl te des projets financ s sur la totalit des lignes bud g taires il ne peut qu assurer un suivi ponctuel et non syst matique de ces derniers En outre ni le BRCE ni la MEDA Team ne disposent d informations actualis es concernant l tat d avan cement du financement des projets pas plus que d un acc s en ligne Sincom 62 Parmi les projets examin s deux totalement diff rents ont t financ s dans le cadre du m me engagement budg taire 2 rendant impossible la r alisation du suivi financier des projets individuels sur la base des donn es du syst me comptable Sincom de la Commission moins d examiner chaque paiement 63 Dans certains cas les dispositions de l
17. normes assez satisfaisantes Outre l embauche Toutes ces critiques reposaient sur des documents du BRCE et des dis cussions avec le personnel d ECTAO _ Le BRCE lavait express ment indiqu au service de gestion du PHC en mars 1996 Le rapporteur du Parlement europ en a fait observer que les unit s de l agence des tats Unis pour le d veloppement international ont t termin es selon des normes de qualit et pour un co t sup rieurs ceux des unit s financ es par la Commission Les unit s vues par les auditeurs de la Cour n taient pas luxueuses au regard des normes de la r gion 31 1 2001 d ouvriers du b timent les professionnels palestiniens architec tes etc ont trouv un emploi apr s leur expulsion du Golfe Les plaintes concernant l utilisation de marbre italien ne sont confir m es par aucun l ment probant objectif et il est surprenant que les services op rationnels de la Commission ne soient pas parve nus r futer cat goriquement ces accusations Les co ts unitaires ont certes augment en raison d une planification financi re insuf fisante et d un contr le des co ts peu satisfaisant de la part du PHC notamment l augmentation de la taille des logements mais certaines augmentations de co ts 1 sont imputables l incidence des fermetures des fronti res et des gr ves sur le prix des mat riaux de construction Bien que le PHC n ait pas r ussi dans un premier temps
18. objectifs des programmes sont respect s les r sul tats atteints et les prestations des services de la Commission satis faisantes Dans un contexte o les contraintes ext rieures telles que celles d crites plus haut sont susceptibles de perturber consi d rablement la mise en uvre du programme il est essentiel que la Commission d finisse des indicateurs pour les domaines qui rel vent directement de sa responsabilit Ce n est que de cette fa on qu elle pourra clairement identifier ce qui est r alis sous son gide et d terminer si ses prestations sont satisfaisantes ind pendamment des l ments qui interviennent dans les domaines qu elle ne contr le pas directement 55 Des indicateurs de performance pourraient tre d finis pour mesurer par exemple la rapidit avec laquelle les d cisions inter nes sont prises et les contributions fournies tous les stades de la mise en uvre ainsi que pour d terminer les d lais respecter titre d exemple le premier versement pour 1999 dans le cadre de la convention 1999 2001 n a t effectu que fin octobre 1999 tant donn que la Commission est un important donateur de l UNRWA et que l UNRWA est souvent court de moyens financiers de tels retards mettent l Office en difficult Concernant le probl me de l affectation des fonds communautaires des projets particuliers voir galement les rapports sp ciaux de la Cour des comptes n 2 97 relatif
19. ont t report s l exercice 1999 Par cons quent au d but de l exercice 1999 les cr dits de paiement disponibles sur cette ligne budg taire s le vaient au total 64 millions d euros Conform ment au r glement financier 1 les cr dits de paiement ne peuvent faire l objet d une d cision de report que lorsque les cr dits pr vus sur les lignes concern es au budget de l exercice suivant ne permettent pas de couvrir les besoins Or en 1999 les paiements effectu s sur cette ligne budg taire n atteignaient que 16 millions d euros En raison de ce faible taux de d caissement des cr dits de paiement d un montant total de 40 millions d euros ont fait l objet de virements de cette m me ligne budg taire vers d autres chapitres du budget au cours de l exercice 1999 28 Les faiblesses structurelles et les insuffisances qui caract ri sent les proc dures et les syst mes de programmation et de ges tion de la Commission ont contribu ralentir la mise en uvre des projets et par cons quent r duire le taux de d caissement En particulier pour dix projets importants ayant fait l objet d enga gements sur la ligne budg taire B7 4 2 0 0 de 1996 1998 et repr sentant un montant total de 49 5 millions d euros aucun paiement n avait t effectu fin 1999 Six de ces projets qui cor respondent une exception pr s aux engagements les plus anciens ont t examin s dans le cadre de l audit 2 voir
20. place pour les cr dits communau taires entra ne une transparence et une responsabilit financi re totales et permet la Commission de suivre les activit s financ es par des fonds communautaires Indicateurs de performance 54 La Commission convient que l utilisation d indicateurs de performance pourrait am liorer la gestion de projet La r organi sation op r e au sein de la Commission ces deux derni res ann es a accentu la difficult de cette t che Toutefois la Commission entend renouveler ses efforts dans ce domaine la suite de l adop tion de la communication sur la r forme de la gestion de l aide ext rieure Mise en uvre des projets Calendrier des actions et capacit de r action 56 Depuis que le SCR service commune RELEX est devenu pleinement op rationnel la mi 1999 les d lais de passation des appels d offres et de paiement ont t consid rablement raccour cis et la mise en uvre globale des projets s est trouv e sensible ment am lior e 31 1 2001 Passation de march s publics 57 Le nouveau manuel des proc dures d appel d offres en mati re d aide ext rieure conduira une meilleure efficacit la fin du premier semestre 2000 aucun appel d offres n avait pris plus de retard que n cessaire tout le moins aucun appel d offres cen tralis N anmoins les appels d offres peuvent toujours tarder tre lanc s et les retards sont possibles entre le lancement d
21. sans mettre disposition des outils appropri s et un personnel qualifi La d centralisation pr sente l avantage de permettre un meilleur contr le du d caissement des fonds La Commission s efforce de mettre en place un syst me d infor mation appropri Le syst me CRIS Common Relex Information System permettra aux d l gations d avoir acc s aux informations financi res concernant les diff rents projets Strat gie et planification 43 Depuis 1997 l Autorit palestinienne avec le concours de la Banque mondiale labore le plan de d veloppement palestinien qui constitue la base de la strat gie de la communaut des dona teurs internationaux La clef du succ s pour am liorer l appro priation par l Autorit palestinienne de son propre d veloppe ment passe par un renforcement de ce plan Parall lement ce plan de d veloppement apr s avoir men des consultations formelles et informelles avec le minist re de la pla nification et de la coop ration internationale l Union europ enne a labor une strat gie qui trouve son fondement dans le parte nariat euro m diterran en C 32 20 Un document strat gique national concernant la Cisjordanie et la bande de Gaza couvrant la p riode 2000 2006 a t labor afin de pr senter aux institutions europ ennes aux tats membres et nos interlocuteurs un aper u d taill de la strat gie long terme de la Commission en mati re de d veloppement
22. structures et les modalit s de la coordination entre les donateurs sont bien d velopp es Les structures de coordination de l aide comprennent le Comit ad hoc de liaison AHLC com pos de hauts repr sentants des principaux donateurs et le Groupe consultatif GC compos de hauts repr sentants techniques de tous les donateurs et des agences de l ONU Au niveau local les instances correspondantes sont respectivement le Joint Liaison Committee Comit de liaison JLC et le Local Aid Coordination Committee Comit de coordination de l aide locale LACC en outre les Sector Working Groups Groupes de travail sectoriels SWG offrent un forum de discussion entre l AP et les donateurs sur les politiques et les programmes sectoriels la Task Force on Project Implementation task force pour la mise en uvre des projets TFPI traite en particulier des contraintes de mise en uvre 85 Au niveau du AHLC la Commission a en 1999 jou un r le directeur dans la mise jour du plan d action tripartite sur les recettes les d penses et le financement des donateurs en faveur de l Autorit palestinienne PAT En g n ral cependant malgr les efforts du personnel du BRCE la Commission n a pas t m me de jouer en Palestine un r le de coordinateur proportionn la MSP I I fin 1999 le probl me tait d j pr vu galement pour MSP HI avant m me le d but de sa mise en uvre Cette que
23. 1995 1996 1997 1998 1999 1 3 Ligne budg taire B7 4 2 1 UNRWA Mio EUR 60 0 M Engagements 50 0 EM Paiements 40 0 Montant cumul des engagements restant liquider 30 0 20 0 10 0 Engagements cumul s 209 1 Mio EUR Paiements cumul s 205 3 Mio EUR 31 1 2001 L audit de la Cour 12 La Cour a d j r alis des audits portant sur des aspects sp cifiques de l aide la soci t palestinienne Les r sultats de ces audits ont t publi s dans le rapport annuel relatif l exercice 1995 1 et dans le rapport sp cial n 4 96 relatif aux comptes de l unit lectorale europ enne tablie dans le cadre de l action com mune de politique trang re et s curit commune concernant l observation des lections palestiniennes 2 13 Le Parlement europ en a toujours t vivement int ress par la mise en uvre du programme d aide la soci t palestinienne et par la gestion de ce programme par la Commission La ques tion a t abord e dans le cadre de la proc dure de d charge 1997 une attention particuli re ayant t r serv e cette occasion l h pital europ en de Gaza au Palestine Housing Council Conseil du logement de Palestine PHC ainsi qu aux projets li s au soutien du Conseil l gislatif palestinien CLP Dans sa r solution concer nant le r le de PUE dans le processus de paix et l assistance future au Moyen Orient adopt e en mars 1999 le Parlement europ
24. 31 1 2001 SYNTH SE GLOSSAIRE DES ACRONYMES INTRODUCTION Effectifs Journal officiel des Communaut s europ ennes Communications COUR DES COMPTES RAPPORT SP CIAL N 19 2000 des r ponses de la Commission pr sent en vertu de l article 248 paragraphe 4 deuxi me alin a du trait CE 2001 C 32 01 TABLE DES MATI RES Contexte et historique de l aide accord e par l Union europ enne UE la soci t palestinienne Le cadre juridique et budg taire du programme audit de COUR RAM E eee NE Re ANR UN ete re CONTRAINTES EXTERNES PESANT SUR LE PROGRAMME La complexit de la situation politique La pr carit des institutions palestiniennes R SULTATS POSITIFS DU PROGRAMME LABORATION ET GESTION DU PROGRAMME PAR LA COMMISSION Ex cution budg taire syaa iot aE EAA A ne ete eee tn RU AEA R ssourc s humaines ssh an ie E AEE AE EE EEE SEEE Qualifications du personnel Organisation Strat gi t planification sans ose dun de due terne ie anne na laboration des projets prise en consid ration des risques des contraintes et des implications en mati re de proc dures lidicateurs de performance soude saone don nat de at saute Mise eh
25. 79 76 77 79 80 83 84 88 89 91 Page 13 13 14 15 15 15 15 16 16 18 31 1 2001 31 1 2001 AHLC AP BAT BRCE BEI CE CLP CSP DG ECTAO GC IMT JLC LACC LRDP MEDA OLP ONG ONU PAT PESC PHC PIN PNUD SCR SWG TFPI UE UNRWA USAID Journal officiel des Communaut s europ ennes GLOSSAIRE DES ACRONYMES Comit de liaison ad hoc Autorit palestinienne Bureau d assistance technique Bureau du repr sentant de la Commission europ enne Banque europ enne d investissement Communaut europ enne Conseil l gislatif palestinien Document de strat gie par pays Direction g n rale Bureau d assistance technique de la Commission europ enne Groupe consultatif quipe internationale de gestion Comit de liaison Comit de coordination de l aide locale Programme de d veloppement rural local Partenariat m diterran en Organisation de lib ration de la Palestine Organisation non gouvernementale Organisation des Nations unies Plan d action tripartite sur les recettes les d penses et le financement apport par les donateurs l Autorit palestinienne Politique trang re et de s curit commune Palestine Housing Council Conseil du logement de Palestine Programme indicatif national Programme des Nations unies pour le d veloppement Service commun des relations ext rieures Groupe de travail sectoriel Task force pour la mise en uvre des projets Union europ enne United Na
26. Commission au CLP devrait tre consid r e comme une r ussite 47 La n cessit d am liorer la planification et la pr paration des projets a t reconnue et la Commission examine ce probl me dans le cadre du processus de r forme actuel Un train de projets a t constitu laboration des projets prise en consid ration des risques des contraintes et des implications en mati re de proc dures 48 Les projets relatifs l h pital europ en de Gaza et au Conseil du logement palestinien ont t lanc s dans les ann es 1990 1991 Le BRCE n a t mis en place qu en 1994 et avant cette date qui correspond celle de la cr ation de l Autorit palestinienne il n avait pas d interlocuteur officiel pour la d finition d une strat gie de d veloppement ni la coordination des actions avec la com munaut des donateurs Avec ses propres moyens la Commission s efforce de rem dier ce probl me en pr parant des trains de projets sur trois ans 49 Les observations de la Cour sont exactes La r organisation en cours des services RELEX relations ext rieures devrait per mettre de r soudre les probl mes Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 50 Les probl mes li s l absence d une coordination efficace et ponctuellement au gaspillage d efforts de la part de la Commis sion ne sont pas simples r soudre compte tenu du volume de l aide et du nombre de donateurs concern s ainsi que
27. ESANT SUR LE PROGRAMME La pr carit des institutions palestiniennes 22 La Commission et d autres donateurs ont plaid avec nergie en faveur de mesures correctrices En cons quence l Autorit palestinienne a d j pris une premi re s rie de mesures visant am liorer la transparence budg taire LABORATION ET GESTION DU PROGRAMME PAR LA COMMISSION Ex cution budg taire 26 27 La situation politique qui pr vaut dans la r gion et la complexit des projets rendent particuli rement difficile de 31 1 2001 pr voir dans quels d lais les projets pourront tre mis en uvre ou m me si les conventions de financement seront sign es Cette incertitude ne facilite pas la pr vision du niveau r el des d cais sements mais la situation s est am lior e au cours de l ann e coul e Ressources humaines Effectifs Les services centraux de la Commission 29 La Cour reconna t l insuffisance de personnel dans les unit s tant g ographique que technique Les unit s financi res sont ga lement en sous effectifs La Commission a admis ce probl me et elle examine actuellement la question de l affectation des ressour ces humaines en g n ral 30 La Commission reconna t l insuffisance des ressources admi nistratives allou es aux programmes d aide ext rieure et elle a attir l attention de l autorit budg taire sur ce point plusieurs reprises derni rement dans la communication sur la r forme q
28. JO L 282 du 1 11 1996 p 68 pr voyait 105 9 millions d euros de 1996 1998 la 10 convention CE UNRWA JO L 261 du 7 10 1999 p 36 pr voit 120 8 millions d euros de 1999 2001 C 32 5 les r glements CE n 2824 98 et CE n 2840 98 du Conseil 6 les conventions CE UNRWA et le r glement CE n 1488 96 du Conseil 7 Une convention bilat rale relative la mise en uvre de la coop ration financi re et technique a t sign e en 1998 10 LUE a continu soutenir des projets mis en uvre par des ONG et des op rations sp cifiques ex cut es par l URNWA d autres mesures ont t arr t es dans le cadre de la politique trang re et de s curit commune PESC Outre les projets financ s partir des trois principales lignes budg taires susmentionn es la Cour a relev des engagements d un montant sup rieur 66 millions d euros qui la fin de 1998 taient disponibles sur 12 autres lignes budg taires des sous sections B7 et B8 actions ext rieures du budget 8 pour des mesures en cours en faveur de la soci t palestinienne Diff rents r glements s appliquent ces 12 lignes budg taires Un projet examin dans le cadre de l audit a t financ partir de trois lignes budg taires diff rentes voir point 80 11 De 1995 1999 la Banque europ enne d investissement BEI a mis disposition 214 millions d euros sous forme de pr ts et de capital risque pour 11 projets
29. Orient et au d veloppement de la soci t palestinienne Dans certains cas ces contraintes externes peuvent imposer une mise en uvre diff rente de celle qui avait t pla nifi e voire emp cher toute mise en uvre En examinant l effi cacit du travail de la Commission en tant qu organisation res ponsable de la mise en uvre du programme la Cour s est efforc e de distinguer les l ments que la Commission est en mesure de ma triser de ceux qui en raison de contraintes ext rieures sont C JO C 340 du 12 11 1996 JO C 57 du 24 2 1997 Point 21 de la r solution JO C 175 du 21 6 1999 p 282 Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 7 consid r s comme chappant en grande partie son contr le La Cour a galement essay de d terminer si la Commission avait d fini et utilis des indicateurs de performance lui permettant d valuer l efficacit de sa propre gestion tant au niveau du pro gramme global que de ses principales composantes 4 L audit a t r alis en tenant compte des r sultats d une r cente valuation du programme ainsi que d un certain nombre d autres valua tions et rapports d audit concernant des projets ou des actions sp cifiques CONTRAINTES EXTERNES PESANT SUR LE PROGRAMME La complexit de la situation politique 16 Les accords d Oslo ont permis d engager un processus com portant le retrait isra lien de certains des territoires occup s
30. P derniers achats de mat riel pour l h pital europ en de Gaza station de radio de Ramallah MSP III PDF PLE 98 06 Des valuations caract re g n ral des besoins ont t effectu es dans le cadre de l op ration Decode mais il s agissait l d une action par ticuli re puisque destin e pr parer la Commission de demain Il ne s agit pas d valuations r alis es syst matiquement par les services res ponsables afin de d terminer les besoins en personnel suppl mentaire dans le cadre de la proc dure budg taire normale Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 9 RELEX le programme est g r plein temps par deux agents le responsable g ographique et un assistant Au sein de l unit tech nique du SCR la plupart des projets sont g r s par un seul agent qui est galement responsable d autres projets ne concernant pas la Palestine 30 En d pit du r cent renforcement du bureau g ographique et malgr la participation d agents affect s d autres services 4 le nombre total d agents disponibles est insuffisant pour assurer effi cacement la gestion d un programme ayant une telle envergure et un tel champ d application Le bureau sur place 31 En 1991 suite la demande formul e en ce sens par le Conseil europ en de Dublin de 1990 la Commission a nomm un repr sentant aupr s des Territoires occup s qui tait initialement en poste Bruxelles En f vrier 1994 l
31. TRES DONATEURS ET L AUTORIT PALESTINIENNE 85 Les efforts d ploy s par la Commission pour jouer un r le de premier plan se sont trouv s g n s par des facteurs tels que l insuffisance des ressources et ses tentatives en vue d occuper une position clef dans la structure de coordination de l aide interna tionale se sont heurt es l opposition d autres parties notam ment des tats Unis 86 La coordination avec les tats membres pourrait encore tre am lior e Toutefois avant de pr senter des projets au comit MED le BRCE organise des r unions d information avec les tats membres Il y a des limites ce que la coordination permet d obte nir en particulier en cas de divergences d opinion entre les capi tales et les d l gations locales Les d cisions sont prises la majo rit qualifi e ce qui peut conduire une situation dans laquelle l avis d un ou de plusieurs tats membres n est pas refl t e dans le projet d finitif 87 Le processus de r forme men au sein de lUNRWA concerne son fonctionnement interne et la mani re dont il r pondra l ave nir aux besoins des donateurs La Commission en tant que contri Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 buteur majeur devrait participer activement ce processus de r forme et sera repr sent e au niveau appropri 88 La Commission a renforc la coordination avec l Autorit palestinienne et elle poursuivra ses effort
32. a convention de finan cement relatives l tablissement de rapports taient insuffisantes ou impr cises entra nant des retards dans les versements ainsi que des blocages et des d faillances au niveau de la mise en uvre 5 valuation 64 Conform ment l article 6 paragraphe 2 du r glement CE n 1734 94 du Conseil la Commission a proc d une valua tion externe des principaux projets du programme L valuation a t centr e sur les projets dans les domaines du soutien au sec teur priv aux infrastructures l ducation et la mise en place d institutions La Commission a expos ses observations sur le C MSP II MSP II construction d coles assistance technique au CLP mise en place d institutions PHC 2 quipement des universit s OT 96 02a et construction d coles OT 96 02b H pital europ en de Gaza PHC mise en place d institutions planning familial Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 13 suivi de l valuation dans deux documents datant de septembre et novembre 1999 qui ont t pr sent s un groupe de travail du Conseil Cependant la liste des actions entreprendre n tait pas suffisamment pr cise et ne comportait pas de calendrier claire ment tabli 65 Hormis l valuation globale susmentionn e concernant un projet examin mis en uvre en deux phases cons cutives la Commission a indiqu la demande des repr sentants des tats
33. aggravant le ch mage 6 en faisant obstacle aux chan ges commerciaux en augmentant les co ts et en ralentissant la mise en uvre de projets de d veloppement 19 Tous les changes commerciaux palestiniens avec le reste du monde doivent passer par Isra l ou par des points de contr le isra liens la fronti re Toutes les marchandises import es en Cette t che a principalement consist d terminer si la Commission a pr vu les moyens d tablir si ses propres prestations sont satisfai santes C CEPT II Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza Strip Final report and annexes janvier 1999 pr sent e dans le document de travail de la Commission SEC 1999 408 f En moyenne journali re les travailleurs palestiniens en Isra l sont pass s de 116 000 en 1993 quelque 30 000 en 1996 Source Ban que mondiale cit dans The Economist Intelligence Unit Country Profile Israel The Occupied Territories 1999 2000 C 32 8 provenance de pays tiers dans les r gions autonomes palestinien nes font l objet d inspections physiques de la part des douanes isra liennes et peuvent tre bloqu es pour des raisons de s curit Un traitement analogue est appliqu par les autorit s isra liennes aux exportations palestiniennes 1 20 L AP d pend encore des transferts d Isra l pour une grande partie des ressources de son budget op rationnel 2 En 1997 Isra l a bloqu
34. ant l octroi d une assis tance technique et d quipement au CLP pour lequel 3 millions d euros ont t engag s a t particuli rement affect par la fa on dont la Commission a appliqu les proc dures de passation de march Le service de la Commission responsable de la mise en uvre du projet a inclus dans son appel d offres pour la fourni ture d une assistance technique la m me soci t qui dans le cadre d un contrat d assistance technique court terme dans la phase pr paratoire du m me projet avait r dig les clauses de l appel et le rapport sur la d finition du projet ces documents taient annex s la documentation de l appel Sur les cinq soci t s invi t es soumissionner elle a t le seul offrant L appel a donc t annul 78 Le contrat d assistance technique court terme sign avec le consultant susmentionn qui avait t conclu par entente directe a t prorog jusqu en janvier 1997 Un nouveau contrat de mai septembre 1997 a ensuite t octroy au consultant galement par entente directe 3 Bien que les activit s r alis es telles que d crites dans le rapport final par le consultant aient t confor mes aux clauses du contrat les repr sentants du CLP rencontr s par les auditeurs sur place ont fait part de leur m contentement principalement d au manque de consultation du CLP 79 Un deuxi me appel d offres a t suspendu en f vrier 1998 apr s une d
35. artenariat euro m diterran en et du plan de d veloppement palestinien labor par l AP avec le soutien de la Banque mondiale et qui constitue la base de la strat gie adopt e par l ensemble des donateurs l chelle internationale 44 Le PIN pour la p riode 1996 1998 ne d finissait aucun indi cateur de performance ni aucun objectif quantifi permettant d valuer le degr d avancement de la mise en uvre de la politi que de coop ration de l UE en faveur de la Palestine S il pr sentait une description de l assistance ant rieure le PIN en question ainsi que sa mise jour pour la p riode 1997 1999 n valuaient nulle ment les enseignements tir s des exp riences pr c dentes qui devraient tre pris en consid ration lors de la programmation des actions En outre la question de la coordination avec les strat gies adopt es par les autres donateurs n y tait pas abord e 1 45 Fin 1999 un CSP couvrant la p riode 2000 2006 tait achev et un PIN pour la p riode 2000 2002 tait en cours d la boration La proc dure de consultation correspondante qui a notamment lieu au niveau du comit MED a t d finie en des termes plus pr cis que par le pass afin de mieux tenir compte des observations des tats membres 46 La mise en place de structures institutionnelles par l AP est une priorit essentielle du programme Si la Cour se f licite du soutien r cemment apport par la Commission l labo
36. ation de gestion satisfaisants font d faut voir points 60 61 b aucun indicateur permettant d appr cier les prestations de la Commission dans sa gestion du programme n a t d fini voir points 54 55 En outre les r sultats d une valuation externe du programme n ont pas fait l objet d un suivi ad quat la Commission n ayant pas tabli pr cis ment le calen drier des mesures prendre dans ce domaine voir point 64 Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 c aucun train de projets qui soient d finis labor s approuv s et lanc s dans le cadre d un processus continu n a t consti tu Afin de permettre l engagement du volume important de cr dits budg taires disponible annuellement de nombreux projets ont fait l objet d une d cision sous la pression sans tre suffisamment labor s voir points 47 53 Des probl mes de mise en uvre et de suivi de certains projets ont galement t constat s voir points 56 59 et 66 83 d la coordination avec les autres donateurs y compris les tats membres a t insuffisante en particulier au niveau op ra tionnel La Commission devrait jouer un r le majeur dans la coordination des donateurs qui soit en rapport avec limpor tance relative de son programme d aide voir points 85 87 INTRODUCTION Contexte et historique de l aide accord e par l Union europ enne UE la soci t palestinienne 5 La CE accorde une aide
37. avaient pas encore t accept es par toutes les unit s comp tentes de la Commission ont t pr sent es au comit MED pour soumission aux repr sentants des tats membres Ces propositions ont donc d tre retravaill es avant de faire l objet d une d cision de la Commission alors qu elles avaient d j re u l avis favorable du comit 4 Cette pratique est particuli rement critiquable aucun projet ne devrait tre soumis au comit consul tatif avant l approbation de la proposition par le service respon sable de sa mise en uvre 50 Au niveau op rationnel des projets les m canismes de coor dination ne fonctionnent pas aussi efficacement qu ils le devraient pour prendre en compte l activit intense des donateurs et l afflux consid rable de fonds L audit a permis de relever des cas o l aide promise par la Commission pour une action n ayant pas t mise disposition aussi rapidement que pr vu les autorit s palesti niennes se sont tourn es vers d autres donateurs pour obtenir le financement n cessaire Les projets ont par cons quent t labo r s en vain par la Commission ce qui a entra n un gaspillage de ses ressources voir points 77 79 et 81 82 51 En r gle g n rale les analyses du cadre logique annex es aux propositions de financement examin es ne comportaient pas d valuation approfondie des risques contraintes Pour certains des projets examin s 5 les implications parti
38. bation d un projet de proposi tion de financement Suivi et tablissement des rapports 60 Un programme de base pour le suivi a t mis en place l aide de feuilles de calcul et une s rie d am liorations ont t apport es l acc s aux informations notamment un plan cibl d utilisation des syst mes d informatique de gestion 61 Il n existe pas de liste unique des projets Cela tient la struc ture des financements communautaires qui sont apport s sur la base de lignes budg taires Pour certains projets en particulier ceux cofinanc s avec des ONG la Commission est consult e au d but du projet puis elle re oit r guli rement des tableaux de syn th se Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 21 La Commission reconna t que les syst mes d informatique de ges tion pourraient tre am lior s et elle s emploie r soudre ce pro bl me CONSTATATIONS RELATIVES AUX PROJETS EXAMIN S L h pital europ en de Gaza 66 68 Il a toujours t entendu que la participation de la Com mission ce projet se limiterait la construction et l am nage ment de l h pital lUNRWA se chargeant de tout le reste En 1996 gr ce la participation active de la Commission la construction de l h pital tait pratiquement achev e 97 cette poque il n tait pas du tout pr vu que la Commission soit associ e au fonctionnement de l h pital le probl me ne s est pos qu partir d
39. c tionnaires des gouvernements partenaires
40. culi res en mati re de proc dures et les contraintes existant sur le terrain n ont pas t prises en consid ration ce qui a eu pour effet de bloquer ou de retarder la mise en uvre et de r duire le taux de d caissement pour ces projets H pital europ en de Gaza PHC Construction d un terminal cargo PLE 99 0217 programme de r in sertion sociale des anciens d tenus palestiniens PLE 99 02 f Programme d enl vement des d chets solides PLE 99 01 soins de sant primaires PLE 99 0215 programme de r insertion sociale des anciens d tenus palestiniens PLE 99 02 f CPED MSP II assistance l AP en mati re de lutte contre le terro risme C 32 12 52 La Commission n a conclu que tardivement les n gociations concernant la signature de la 9 et de la 10 conventions avec lUNRWA ce qui a consid rablement retard le versement de sa contribution cet organisme 1 Dans le cas de la 10 convention les retards taient dus en grande partie un d bat interne la Commission concernant la mesure dans laquelle la contribution de la CE au fonds g n ral de lUNRWA devrait tre express ment affect e des projets pr cis tant donn que l affectation des projets particuliers de contributions au fonds g n ral n est ni indi qu e ni r alisable ce long d bat tait purement th orique Contrai rement la d cision finale de ne pas affecter les fonds commu nautaires un usag
41. e particulier le texte de la convention autorise cette pratique dans un certain nombre de ses articles en particu lier pour ce qui est de l obligation impos e par la Commission de lui communiquer certaines informations L UNRWA communi que pour des parties sp cifiques de ses programmes des chiffres qui s av rent justement correspondre au montant approximatif de la contribution vers e par la Commission Ces informations sont cependant purement th oriques tant donn que les fonds de la Commission sont m l s aux contributions au fonds g n ral de tous les autres donateurs 2 53 Dans le cas du programme de d veloppement rural local LRDP la Commission a insist pour que le PNUD agence char g e de sa mise en uvre lui fournisse les informations sp cifiques n cessaires Le PNUD se voit ainsi contraint de cr er des syst mes comptables et de gestion des informations particuliers cet effet Fin 1999 le bureau du PNUD J rusalem ne savait toujours pas pr cis ment sous quelle forme il tait tenu de transmettre les informations requises par la Commission tant donn que l UE est de loin le bailleur de fonds le plus important de ce projet il e t t pr f rable pour la Commission de convenir avec le PNUD d un seul syst me d information de gestion de suivi et de contr le pour l ensemble du programme Indicateurs de performance 54 Les indicateurs de performance sont indispensables pour appr cier si les
42. e repr sentant de la Commis sion a t affect J rusalem avec trois assistants techniques Les autorit s isra liennes ne l ont pas autoris ouvrir et faire fonc tionner un bureau en sa qualit de repr sentant En cons quence un bureau d assistance technique de la Communaut europ enne ECTAO a t ouvert sur place pour assurer la gestion du pro gramme d aide Les conditions que devait satisfaire l ECTAO pour tre autoris mener ses activit s ont t d finies en 1994 sur la base d un change de lettres entre la Commission et les autorit s isra liennes Conform ment cet accord le personnel du bureau ne compterait qu un maximum de six personnes b n ficiant de privil ges et immunit s identiques ceux accord s aux fonction naires des Nations unies en Isra l et dans les Territoires occu p s administr s par les autorit s isra liennes auxquelles s ajoute rait du personnel local Cet accord qui impose une contrainte ext rieure de type quantitatif sur le personnel est toujours en vigueur 32 En 1998 les activit s de l ECTAO ont t reprises par le Bureau du repr sentant de la Commission BRCE qui fin 1999 comptait outre le repr sentant de la Commission trois agents et deux experts europ ens sous contrat de deux ans Le repr sentant de la Commission b n ficie du statut diplomatique depuis 1992 tandis que les trois agents et les deux experts euro p ens ont le statut
43. emande de clarification des services du contr leur financier de la Commission par la suite le march n a jamais t attribu ni l appel relanc L appel d offres pour l quipement n a jamais t lanc Aucune volution n ayant t enregistr e depuis 1997 d autres donateurs sont intervenus pour financer les activi t s l origine pr vues dans le cadre de ce projet communautaire tr s important Cependant la date de l audit fin 1999 la Com mission n avait ni reformul ni annul le projet Autres projets 80 La mise en uvre du projet concernant l aide accord e l AP 4 pour lutter contre le terrorisme a t compliqu e et retar d e par le fait que le financement provenait de trois lignes bud g taires diff rentes n cessitant des proc dures et des d cisions financi res diff rentes 81 En raison du niveau tr s lev de l aide et de l insuffisance de la coordination entre les donateurs sur place les retards survenus Le montant total de ces contrats s l ve 595 009 euros Action commune 97 289 CFSP et PLE 97 10 C 32 16 au d but de la mise en uvre ont fait que les microprojets qui devaient b n ficier du financement communautaire avaient d j t financ s par d autres donateurs ou n taient plus prioritaires en raison de l volution de la situation Les projets ont donc d tre red finis ce qui s est traduit par des retards suppl mentaires et par un gaspi
44. emp cher son directeur Gaza d allouer des uni t s sans appliquer les conditions de remboursement pr vues ce qui a par la suite entra n une baisse des remboursements des uni t s en Cisjordanie 2 il apparaissait fin 1999 que le PHC s employait corriger cette situation 75 La convention de financement tait incompl te car elle ne pr voyait pas la participation de la Commission aux d cisions cl s concernant la mise en uvre Les dispositions relatives l tablis sement de rapports taient insuffisantes Dans la premi re conven tion de financement les dispositions pr vues en mati re d assis tance technique pour la gestion taient insuffisantes malgr l importance de la composante relative la mise en place d insti tutions dans ce projet Bien que la Commission ait suivi de pr s ce projet par l interm diaire du personnel de l ECTAO et d assis tants techniques les proc s verbaux des r unions r v lent parfois une grande tension voire une rupture de la communication entre le PHC et la Commission Alors que l chec du principal appel d offres pour l assistance technique peut tre directement imputable au PHC il n en reste pas moins que pour une raison ou pour une autre une composante essentielle du projet PHC que devait fournir la Commission ne s est pas mat rialis e affaiblis sant la capacit du PHC g rer le projet comme le demandait la Commission Projets en faveur du Conse
45. en 1967 et l tablissement d un gouvernement palestinien autonome dans ces r gions ce processus est encore en cours Du fait de l occupation qui a dur plus de 30 ans les cadastres sont incom plets et parfois impr cis En outre la situation peut changer rapi dement en fonction de l volution de la situation politique ou en raison d checs dans le processus de paix Tous ces facteurs doi vent tre pris en consid ration pour d terminer le lieu les objec tifs et les composantes d un projet et ult rieurement dans la phase de mise en uvre 17 Les r gions de la bande de Gaza et de Cisjordanie plac es sous administration palestinienne n ont pas de contiguit territo riale ce qui compte tenu de la situation politique locale rend la circulation des personnes et des biens complexe parfois incer taine voire impossible Les palestiniens qui vivent dans la bande de Gaza ne sont autoris s se rendre en Cisjordanie et les r si dents palestiniens de Cisjordanie se rendre dans la bande de Gaza qu condition d tre en possession d un permis sp cial d li vr par les autorit s isra liennes Les contr les de s curit la fronti re sont fastidieux m me en p riode de calme relatif 18 En p riode de tension Isra l a adopt la politique consistant interdire l acc s la Cisjordanie et la bande de Gaza ce qui a eu une incidence n gative consid rable sur l conomie palesti nienne en
46. en indiquait attendre avec int r t les r sultats des travaux de la Cour des comptes sur l efficacit et la r gularit du soutien financier de l UE 14 L audit a t essentiellement centr sur les trois grandes lignes budg taires mentionn es au point 8 Il a comport des v rifica tions aupr s des services centraux de la Commission Bruxelles et une mission sur place en novembre 1999 dans la bande de Gaza et en Cisjordanie ainsi qu aupr s du Bureau du repr sentant de la Commission europ enne BRCE J rusalem Une s lection de 18 projets repr sentatifs de tous les grands secteurs d interven tion sant logement infrastructure soutien au secteur priv ducation mise en place d institutions et frais r currents ont t examin s ainsi que les 9 et 10 conventions CE UNRWA Ces projets ont t mis en uvre entre 1995 et 1999 l exception du Palestine Housing Council et de l h pital europ en de Gaza qui ont t lanc s au d but des ann es 1990 Les engagements relatifs ces projets et conventions repr sentent 527 millions d euros au total 15 L objectif de l audit a consist compte tenu des diverses contraintes externes affectant la situation palestinienne voir points 16 22 valuer dans quelle mesure la Commission a pris les dispositions n cessaires afin d assurer la meilleure mise en uvre possible de la politique de soutien communautaire au pro cessus de paix au Moyen
47. en faveur des familles revenu faible ou modeste mais le projet ma pas t mis en place en tant que programme de loge ments sociaux Ce programme avait galement pour objectifs d offrir des emplois aux Palestiniens ayant perdu leur travail en Isra l de stimuler l activit conomique interne dans la bande de Gaza et en Cisjordanie de promouvoir la formation dans les domaines des m thodes de construction et de la gestion ainsi que de mettre en place des institutions 2 71 Le PHC tant une nouvelle organisation les conventions de financement pr voyaient qu il b n ficierait d une assistance tech nique pour les questions d ordre technique et de gestion L agence des tats Unis pour le d veloppement international USAID La nature d un projet de convention de financement a t modifi e d ach vement de la construction de l h pital devenant des travaux d am nagement et l identification du signataire le plus indiqu pour cette convention de financement savoir lUNRWA ou l AP a pos probl me Un engagement global pour diverses t ches d assistance technique a t modifi afin d inclure l assistance technique relative la gestion de l h pital ce qui a n cessit une consultation de derni re minute du comit MED La Commission a modifi sa position concer nant la question de savoir qui de lUNRWA ou de l UE allait passer le contrat avec l quipe internationale de gestion Tous ces l ments ont enc
48. en septembre 1996 la Commission a consid r que le contr le du projet avait peut tre chapp lUNRWA en cons quence de quoi elle a d cid en septembre 1996 de d p cher des consultants sur place pour faire le point de la situation fin 1996 68 Sur la base de leurs rapports la Commission a commenc reprendre le contr le du projet mars 1997 et est parvenue a convaincre lUNRWA d assumer la responsabilit du projet jusqu ce que l Autorit palestinienne soit en mesure d en assurer la reprise b obtenir l accord des autorit s palestiniennes pour qu elles reprennent la gestion et la responsabilit financi re de l h pi tal et c obtenir l accord des deux parties pour confier la mise en ser vice de l h pital une quipe internationale de gestion Phase II de la construction d coles C 32 14 La Commission a d fini trois lignes d actions diff rentes pour financer des travaux d am nagement de l h pital les derniers achats de mat riel et de fournitures ainsi que la mise en place de l quipe internationale de gestion IMT Cependant le processus administratif ayant d bouch sur la signature des trois conven tions de financement a t assez mal g r par la Commission 1 Tous les d lais et ou calendriers pr vus par la Commission taient par trop optimistes et fond s sur une surestimation syst matique de la capacit m me de la Commission pr voir les d marches admin
49. equel cet organe fonctionnera sous sa forme d fi nitive d pendra des discussions plus larges men es sur l externalisation dans le cadre du processus de r forme globale de la Commission et d une valuation correcte effectu e au premier stade La nouvelle entit permettra la Commission de garder la ma trise totale de la gestion de l aide ext rieure De nouvelles m thodes de travail seront introduites dans les unit s g ographiques et le SCR et la coh rence et uniformit de la programmation feront l objet d une suivi rigoureux L valuation occupera une place beaucoup plus importante Le cadre logique qui doit tre normalement joint toute pro position de financement pr voit sp cifiquement une liste d indicateurs objectivement v rifiables mais principalement en raison du manque d effectifs et de temps emp chant d entrer suffisamment dans les d tails lors du processus d laboration de conception des projets ces indicateurs sont en fait parfois inad quats cet gard la d cision de la Com mission du 16 mai 2000 concernant la r forme de ses pro grammes d aide ext rieure pr voit sp cifiquement de renfor cer encore ses m thodes de travail et ses dispositifs de formation Au cours des deux derni res ann es la Commis sion a consid rablement d velopp la formation en mati re d laboration de projets destin e tant aux services centraux qu au personnel sur le terrain ainsi qu aux interlocuteurs fon
50. es ponsables ne sont pas parvenus se mettre d accord sur le choix du candidat En l absence d expert en la mati re la planification et le suivi n ont pu tre effectu s de mani re satisfaisante pour cette composante fondamentale du programme d assistance Qualifications du personnel 37 Un programme aussi vaste et aussi complexe que le pro gramme d assistance la soci t palestinienne devrait de pr f rence tre g r par des agents disposant d une certaine exp rience dans la gestion de programmes comparables Cela n a pourtant pas t le cas Les agents affect s cette t che tant au BRCE qu au sein des services centraux de la Commission n taient pas seule ment en nombre insuffisant ils ne disposaient pas toujours des connaissances et de l exp rience que n cessite ce type de t che En cons quence des membres essentiels du personnel en place ont d apprendre sur le tas En outre en raison de l insuffisance des ressources disponibles et de l importance de la charge de travail le personnel n a gu re de temps consacrer la formation pro fessionnelle Les l ments qui pr c dent ne sauraient diminuer ni l engagement dont a fait preuve le personnel charg de la gestion de ce programme ni l importance du travail r alis La contribu tion apport e par ces agents est fortement appr ci e des autorit s palestiniennes ainsi que de leurs interlocuteurs dans les autres organismes Organisation
51. ibution apport e par la Commission son d veloppement Cependant bien que les m canismes de coor dination soient en cours d am lioration et les activit s correspon dantes intensifi es la coordination n est pas encore selon les informations obtenues sur place consid r e comme tant aussi efficace qu avec d autres donateurs en raison des insuffisances susmentionn es de la Commission en mati re de planification CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 89 La gestion du programme d aide la soci t palestinienne par la Commission a eu des aspects et des r sultats positifs voir points 23 24 et a d tre assur e en pr sence d un grand nombre de contraintes externes voir points 16 22 Les conditions locales particuli res et changeantes requi rent plus encore que pour d autres pays en voie de d veloppement des ressources ad quates une bonne coordination entre les services une pr sence forte sur place des objectifs clairs des d cisions en temps utile des syst mes et des proc dures op rationnelles efficaces ainsi qu un suivi et un contr le troits cet gard n anmoins l incidence du pro gramme a t r duite en raison des insuffisances structurelles et des d ficiences affectant les proc dures et les syst mes de pro grammation et de gestion de la Commission qui rel vent de la comp tence de cette derni re et sont ind pendants des contrain tes locales voir points 28 83 Ces d ficiences ne
52. il l gislatif palestinien CLP Construction d un b timent pour le si ge temporaire du CLP 76 En 1997 la Commission a affect 5 millions d euros au finan cement de la construction d un b timent destin accueillir le si ge temporaire du Conseil l gislatif palestinien Ramallah Le fait que l AP ait d cid de changer de site d implantation du b ti ment explique en partie que la signature de la convention de financement ait t retard e Selon la convention de financement la mise en uvre du projet s talait sur deux ans savoir d ao t 1999 ao t 2001 Cependant fin 1999 bien que les autorit s palestiniennes l aient ni plusieurs reprises il s est av r qu elles Le fait que les dispositions en mati re d tablissement de rapports et le suivi du projet par la Commission n aient pas permis d identifier et d expliquer normalement les carts de co t est justement critiquable Qui ont t allou es conform ment aux conditions fix es et dont les b n ficiaires avaient commenc rembourser les pr ts correctement Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 15 avaient d j commenc construire un b timent pour le Conseil l gislatif palestinien ailleurs dans le cadre d un projet diff rent non financ par l UE ce qui a rendu le projet communautaire superflu Octroi d une assistance technique et d quipement au CLP 77 Un autre projet tr s en vue comport
53. is intervenir sans renforcer le BRCE en le dotant des ressour ces humaines n cessaires et des outils de gestion appropri s tels que l acc s Sincom et aux bases de donn es cet gard l exp rience pilote de la Commission en mati re de d l gation de res ponsabilit s aux bureaux locaux dans le cas particulier de Sara jevo en premier lieu et plus r cemment en Afrique du Sud au Maroc en gypte et en Jordanie ainsi que dans le cadre du pro gramme de reconstruction lanc apr s le passage de l ouragan Mitch en Am rique centrale sont des exemples suivre Il faut esp rer que cette exp rience pilote poussera la Commission tendre le processus de d volution de ses pouvoirs et responsabi lit s en faveur des d l gations Strat gie et planification 43 La strat gie adopt e par la Commission pour l assistance la soci t palestinienne est d finie dans les documents suivants Palestinian Development Fund PDF Centre for Private Enterprise Development CPED PHC assistance technique l administration des douanes PLE 97 11 31 1 2001 a le document de strat gie par pays CSP qui expose la strat gie globale long terme b les programmes indicatifs nationaux trisannuels PIN qui d finissent les strat gies sectorielles moyen terme et c les plans de financement annuels dans lesquels sont identifi s les projets financer Cette strat gie s inscrit dans le cadre du p
54. isjordanie et la bande de Gaza dans le cadre d un programme d une dur e de cinq ans 1994 1998 Comme l indiquent les chiffres figurant au paragraphe 8 du rap port de la Cour depuis 1994 l aide communautaire a largement d pass ce cadre Les subventions accord es ont essentiellement concern trois domaines la remise en tat des infrastructures le renforcement des institutions notamment une aide la couverture des co ts r currents dans l enseignement et le d veloppement du secteur priv Le cadre juridique et budg taire du programme 8 La Communaut continue de soutenir lUNRWA par le biais de conventions triennales conclues entre la CE et lUNRWA et r gissant la participation de la Communaut aux actions de J UNRWA dans ses domaines d intervention sant et ducation La pr c dente convention a expir fin 1998 En novembre 1998 la Conseil a adopt des directives en vue de la n gociation par la Commission de la dixi me convention CE UNRWA couvrant la p riode 1999 2001 Les n gociations avec lUNRWA se sont ache v es et ont permis la signature de la convention et le versement des fonds au d but de l automne 1999 En plus de la contribution qu elle apporte par l interm diaire de cette convention la Com mission soutient certains projets sp cifiques de lUNRWA entre autres en mati re d aide alimentaire direction g n rale D velop pement et d aide humanitaire ECHO CONTRAINTES EXTERNES P
55. istratives n cessaires prendre les d cisions correspondan tes et assurer leur mise en uvre Il a donc fallu attendre deux ans partir de mars 1997 avant que l action de la Commission se concr tise sur le terrain savoir que l quipe internationale de gestion soit mise en place en ao t 1999 cette poque cepen dant la convention de financement relative aux travaux de r a m nagement de l h pital n tait toujours pas sign e par lUNRWA Le Palestine Housing Council Conseil du logement de Palestine 69 Au d but de son programme d aide la soci t palestinienne la Commission a d cid en 1991 d accorder une aide au Palestine Housing Council PHC qui venait d tre mis en place Compte tenu de l importance tant politique que sociale que rev tait le logement pour les Palestiniens cette poque ainsi que de l inex p rience du PHC il s agissait d une action ambitieuse pour laquelle il faut rendre hommage la Commission 70 Conform ment aux dispositions des conventions de finan cement de 1991 et 1994 l objectif tait d tablir un programme de logement financ par un cr dit Certes les b n ficiaires n taient pas tenus de payer le co t conomique total des unit s mais les conditions de remboursement devaient tre d finies de mani re cr er un fonds renouvelable pour le d veloppement futur du loge ment Les premiers documents relatifs au projet concernaient le logement
56. la soci t palestinienne depuis 1971 Au d part l aide se limitait aux r fugi s palestiniens et passait par l interm diaire de lUNRWA 1 En 1981 en liaison avec son sou tien politique au processus de paix au Moyen Orient la CE a com menc octroyer une aide directe par le biais d organisations non gouvernementales ONG cette nouvelle approche a ensuite t intensifi e en 1991 la suite de la crise du Golfe 6 Apr s la signature des accords d Oslo galement d nomm s d claration de principes en septembre 1993 la communaut internationale lors de la conf rence des donateurs Washington s est engag e affecter 2 400 millions de dollars des tats Unis USD sur cinq ans 1994 1998 au d veloppement de l conomie palestinienne afin de soutenir le processus de paix La CE a lanc un programme sp cial d aide 2 en s engageant verser 500 mil lions d cus de 1994 1998 Chaque ann e 50 millions d cus devaient tre fournis sous forme de subventions et 250 millions d cus sous forme de pr ts long terme seraient accord s par la Banque europ enne d investissement BEI pour l ensemble de la p riode L engagement de l UE a t renouvel dans les m mes proportions pour la p riode 1999 2003 lors de la r union minis t rielle de Washington en novembre 1998 au cours de laquelle les repr sentants des donateurs se sont engag s verser 3 000 mil lions de dollars des tats Unis
57. le programme a apport un important soutien politique au processus de paix en particulier la Commission a jou un r le crucial en se montrant capable d agir rapidement dans des situations politiques critiques qui demandaient des r ac tions promptes titre d exemple on peut citer la d cision d accor C SEC 98 1769 En 1998 Isra l a per u au nom de l AP et lui a ensuite transf r des imp ts et droits s levant 40 des recettes nationales de l AP Rap port de la task force ind pendante pr sid e par M Rocard et dirig e par H Siegman Renforcement des institutions publiques palestinien nes sous l gide du Conseil sur les relations trang res 1999 La task force ind pendante a t cr e pour aider AP et la commu naut des donateurs accro tre l efficience et la cr dibilit des nou velles institutions autonomes palestiniennes f En particulier l lection du pr sident et du conseil l gislatif la mise en place d un cabinet la cr ation d une administration publique et le maintien de l ordre public Institution de contr le g n rale palestinienne premier rapport annuel 1996 Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 der un important soutien budg taire l AP une fois cette derni re mise en place sous la forme d un financement des co ts r cur rents dans le domaine de l enseignement et partir de 1997 par le biais du fonds sp cial de t
58. llage des ressources financi res de l assistance tech nique 1 En outre les proc dures fortement centralis es actuel lement utilis es pour la d finition des projets ne sont pas adap t es ce type de programme comprenant des microprojets 2 La responsabilit de la d cision sur la s lection des microprojets devrait revenir au BRCE afin d acc l rer et de faciliter la mise en uvre sans compromettre le suivi et le contr le de la Commis sion 82 Un important programme de soins de sant primaires s est trouv d pass avant m me que sa mise en uvre ait d but et a donc d tre enti rement reformul en raison d une laboration d ficiente et d une coordination insuffisante entre les donateurs 83 S agissant d un autre projet le compte local devait tre r ap provisionn par la Commission condition que l organisme pales tinien charg de la mise en uvre justifie l utilisation d au moins 80 de l avance pr c dente Cependant en raison du temps n cessaire la Commission pour traiter les demandes de paie ment jusqu trois mois cette disposition a eu pour effet que les avances taient puis es avant la perception des versements sui vants l organisme palestinien charg de la mise en uvre ayant d pr financer le projet partir de ses propres fonds hauteur de plus d 1 million d euros 3 COORDINATION AVEC D AUTRES DONATEURS ET L AUTORITE PALESTINIENNE 84 Les
59. mener bien la t che qui incombe au bureau eu gard l tendue et l envergure de ce programme au contenu politiquement sen sible La MEDA Team 35 Pour la gestion des activit s d assistance le BRCE d pend depuis sa cr ation du soutien des assistants techniques Depuis 1998 ce soutien est fourni par des BAT appel s MEDA Teams En d pit de l importance de la contribution apport e par les MEDA Teams sur le plan technique celles ci ne constituent qu une solu tion temporaire en raison de la dur e limit e des contrats Leur champ d action est galement limit puisqu elles ne peuvent assu mer des fonctions relevant des pouvoirs publics L efficacit des MEDA Teams a encore t r duite en Palestine du fait d un taux lev de renouvellement du personnel fin 1999 soit un an et demi environ apr s la signature du contrat un seul membre de l quipe initiale sur six tait encore en poste L une des raisons qui explique ce taux de rotation lev est le fait que le contrat doive tre renouvel tous les ans ce qui pousse de nombreux experts chercher des affectations de plus longue dur e 36 Depuis le d but de 1999 et pendant plus d un an la Com mission n est pas parvenue se d cider quant au remplacement de l expert charg du secteur priv au sein de la MEDA Team active en Palestine Dans un premier temps cette h sitation tait imputable des probl mes de proc dure ensuite les services r
60. ore retard la signature du contrat de gestion On peut affirmer que les objectifs du projet taient trop nombreux et trop ambitieux Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 apportait galement son soutien l organisation cette poque N anmoins pour plusieurs raisons dont certaines clairement imputables au PHC le principal apport de l assistance technique pour l am lioration de la gestion n a pas t fourni Diff rents l ments d assistance technique ont cependant t octroy s par la Commission pendant la dur e de vie du projet 72 En 1998 le contr leur financier de la Commission a fait tat des faiblesses suivantes concernant le projet a des augmentations de co ts importantes taient intervenues si bien que les unit s de logement n taient plus accessibles aux Palestiniens revenu faible et moyen b une partie de ces augmentations de co ts taient imputables au caract re inadapt de la conception architecturale luti lisation de marbre italien dans les appartements et l accrois sement de la taille des unit s c en raison du faible taux des ventes 30 le fonds renouve lable n a pas t constitu d le PHC ne respectait pas les conventions de financement e les dispositions des conventions de financement notamment dans les domaines de l tablissement de rapports et de l influence exerc e par la Commission sur les d cisions cl s
61. pels d offres 7 59 Les retards ont souvent t provoqu s par des difficult s de communication et de coordination entre le BRCE et le si ge ainsi Justification du virement de cr dit n 53A 99 proc dure Notenboom de 1999 SEC 1999 1608 final p 26 6 H pital europ en de Gaza CPED assistance technique au CLP mise en place de structures institutionnelles assistance l AP en mati re de lutte contre le terrorisme Construction d coles MSP II assistance technique au CLP PHC h pital europ en de Gaza MSP II quipement des universit s mise en place d institutions construction d coles C MSP III quipement des universit s 31 1 2001 qu entre les diff rents services Bruxelles Dans certains cas exa min s les services de la Commission n ont pas pris de mesures pendant des mois les dossiers correspondants n ont fourni aucune information sur les motifs de cette inaction 1 Suivi et tablissement des rapports 60 Le bureau g ographique de la DG RELEX l ancienne DG I B devrait tre le point de convergence entre les diff rents services concern s de la Commission en mati re de coordination et de diffusion des informations concernant le programme Cependant fin 1999 la Commission ne disposait pas d un syst me d infor mation de gestion efficace permettant de couvrir toutes les lignes budg taires elle n a pas t en mesure ni au niveau du bureau g o graphique ni au
62. points 38 51 57 59 66 68 et 76 79 Ressources humaines Effectifs Les services centraux de la Commission 29 Au sein des services centraux de la Commission Bruxelles la responsabilit de la gestion des projets et des actions financ es sur les lignes budg taires B7 4 1 0 0 B7 4 2 0 0 et B7 4 2 1 0 rel ve principalement de deux unit s savoir l unit g ographi que de la Direction g n rale des relations ext rieures l ancienne DG I B et l unit technique du Service commun des relations ext rieures SCR Or dans aucun de ces services le nombre d agents de la Commission ne refl te la priorit financi re et politique attribu e au programme par l UE La Cour n a pu trouver aucune analyse ou valuation effectu es dans le cadre des proc dures de gestion normales du nombre et du type d agents que les services comp tents de la Commission consid raient comme tant n ces saires au niveau central pour assurer la fois la mise en uvre du programme et l ensemble des autres t ches relevant du bureau pour la Cisjordanie et la bande de Gaza Au sein de la DG Article 7 du r glement financier du 21 d cembre 1977 applicable au budget g n ral des Communaut s europ ennes JO L 356 du 31 12 1977 p 1 modifi en dernier lieu par le r glement CE n 2673 1999 du Conseil du 13 d cembre 1999 JO L 326 du 18 12 1999 p 1 Assistance technique et b timent pour le si ge temporaire du CL
63. pouvoir plus impor tante en faveur des bureaux sur place est g n ralement n ces saire pour am liorer l efficacit de la politique de coop ration communautaire De plus la pr vention et la d tection ven tuelle de cas de mauvaise gestion pourraient encore tre am lior es par le renforcement de la fonction de contr le finan cier aupr s du BRCE actuellement insuffisante en raison du Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 17 manque de personnel et de ressources techniques telles que des bases de donn es La Commission doit valuer ses besoins en personnel en Palestine et le cas ch ant engager des n go ciations avec Isra l en vue d augmenter ses effectifs comme l avait d j propos le BRCE lui m me en 1996 un effort de rationalisation de simplification et de clarifica tion concernant les proc dures et les syst mes de gestion soit engag sans d lai l accent doit tre mis sur les r sultats comme dans d autres domaines de la politique de coop ration communautaire il soit rem di la division actuelle du cycle des projets La coordination et la collaboration entre les dif f rents services doivent tre notablement am lior es pour promouvoir le partage des responsabilit s et la mise en com mun des comp tences simplifier et acc l rer le processus de d cision et r agir rapidement une situation changeante l laboration des projets soit nettement am lior e et qu un
64. pr vu par l accord avec les autorit s isra lien nes Neuf agents locaux faisaient galement partie du personnel du bureau Ce dernier a b n fici d un appui administratif ainsi que de l expertise technique fournie par un nouveau type de BAT la MEDA Team constitu e de six experts voir galement les points 35 36 33 Par cons quent fin 1999 le nombre d agents et d experts travaillant pour le BRCE tait inf rieur au plafond pr vu dans l accord avec les autorit s isra liennes la suite d une visite effec tu e en 1996 l Inspection des d l gations a recommand de ren forcer le BRCE au moyen de deux postes A et d un poste C Ne disposant pas des moyens budg taires n cessaires la Commission n a pas cr le second poste permanent de niveau sup rieur auto ris par l accord susmentionn la cr ation de ce poste aurait per mis un agent de se consacrer enti rement la gestion des ques tions de d veloppement f Par exemple le personnel des unit s charg es de l ex cution finan ci re des appels d offres et des contrats au sein du SCR C Le repr sentant de la Commission b n ficie du statut diplomatique depuis 1992 C 32 10 34 En 1999 2000 il a fallu cinq mois la Commission pour nommer un nouveau repr sentant Entre temps et pendant toute la proc dure d accr ditation ult rieure un seul agent tait en poste pour g rer l ensemble des activit s ce qui tait insuffisant pour
65. ptions d emploi d taill es d finissant les t ches effectuer au BRCE ces descriptions n existent que depuis fin 1999 41 l heure actuelle les proc dures sont fortement centralis es dans la pratique le BRCE est tenu de soumettre toute d cision importante aux services centraux Cette situation a pour effet non seulement d entra ner des retards dans la mise en uvre mais galement d entamer le cr dit du BRCE aupr s des autres grands donateurs avec lesquels il traite sur place Certains de ses interlo cuteurs des b n ficiaires d autres donateurs ont fait remar quer qu il tait tr s frustrant pour eux d avoir affaire des agents du BRCE qui taient de toute vidence bien plac s pour prendre des d cisions mais qui n taient pas en mesure de le faire parce qu ils ne disposaient pas des pouvoirs n cessaires Cette situation contraste avec celle du bureau local de la Banque mondiale En raison du contexte particulier pr valant en Palestine le directeur pour le pays bas sur place dirige le programme de la Banque mondiale et b n ficie ce titre de pleins pouvoirs 42 Pour tre en mesure d agir rapidement et efficacement dans le contexte palestinien qui est la fois complexe et tr s instable la Commission doit d l guer une part importante de ses pouvoirs y compris en mati re de gestion financi re de ses services cen traux vers le BRCE Une telle d l gation de pouvoirs ne peut tou tefo
66. r sorerie voir point 20 C est gale ment la Commission qui en 1999 a dirig les travaux de r vision du plan d action tripartite sur les recettes les d penses et le finan cement apport par les donateurs l Autorit palestinienne PAT 9 24 En outre la mise en uvre du programme est assur e essen tiellement par le biais d appels la concurrence locaux ce qui per met de soutenir l conomie locale Le programme pr voit le finan cement de secteurs essentiels au d veloppement social de la population tels que l enseignement sup rieur Les projets d infras tructure routes approvisionnement en eau r seaux d assainisse ment collecteurs d eaux pluviales et construction d coles ont galement favoris un accroissement de la qualit de vie des Pales tiniens LABORATION ET GESTION DU PROGRAMME PAR LA COMMISSION 25 Cependant l audit a galement r v l un certain nombre de faiblesses et d insuffisances structurelles notables r sum es dans le pr sent rapport au niveau des proc dures et des syst mes de programmation et de gestion de la Commission qui ont eu pour effet de r duire l incidence du programme Si les contrain tes ext rieures ont eu une incidence n gative consid rable sur l efficacit de la mise en uvre du programme le caract re peu satisfaisant des r sultats obtenus est aussi largement imputable aux l ments qui rel vent de la responsabilit de la Commission e
67. ration du rapport susmentionn intitul Renforcement des institutions publiques palestiniennes elle note cependant que les projets qu elle a lanc s dans ce domaine n ont gu re produit de r sultats concrets ce jour On rel ve essentiellement cet gard la four niture de mat riel aux institutions palestiniennes peu de progr s ayant t accomplis dans des domaines plus importants comme le renforcement des structures des syst mes et des capacit s administratives des institutions palestiniennes cet gard le fait que le projet OT 96 03 n ait pas permis de fournir une assistance technique au Conseil l gislatif palestinien CLP a t particuli re ment pr occupant voir points 77 79 47 La Commission n a pas encore t en mesure de constituer un train de projets qui soient d finis labor s approuv s et lanc s dans le cadre d un processus continu De nombreux projets sont au contraire labor s et font l objet d une d cision sous la pres sion afin d engager l important volume de cr dits budg taires dis ponibles annuellement La plupart des d cisions et des engage ments relatifs ces projets interviennent en r alit la fin de l exercice budg taire Le volume du portefeuille de projets que les En 1996 la Commission a reconnu la n cessit d valuer les exp riences ant rieures et d aborder la question de la coordination avec les autres donateurs dans ce type de document
68. rnement isra lien envers la soci t palestinienne et la pr carit des institutions palestiniennes voir points 16 22 La situation dans la r gion est galement caract ris e par un niveau d aide globalement lev la capacit r duite des institutions palestiniennes absorber l aide et au niveau op rationnel des probl mes de coordination des dona teurs voir points 50 79 et 86 3 La gestion par la Commission du programme d aide la soci t palestinienne a eu des r sultats positifs Le programme a apport un soutien au processus de paix en particulier par le biais du financement de l Autorit palestinienne AP il a galement contribu au d veloppement conomique et social en finan ant des projets dans le domaine de l ducation et des projets d infras tructures voir points 23 24 4 L incidence du programme a cependant t r duite en raison de faiblesses structurelles et d insuffisances des proc dures et sys t mes de programmation et de gestion de la Commission Il a t observ que a le processus de d cision est fortement centralis lent et com plexe les responsabilit s sont fragment es et la coordination entre les unit s a besoin d tre am lior e voir points 38 42 Le nombre et les qualifications des agents disponibles sont insuffisants pour permettre la gestion efficace d un programme de cette dimension et de cette port e voir points 29 37 En outre des outils d inform
69. s note n 11771 du 24 juillet 1996 de M Prat directeur g n ral en fonction de la DG I B Journal officiel des Communaut s europ ennes C 32 11 services de la Commission Bruxelles et sur place sont en mesure de g rer efficacement n est pas pris en consid ration pas plus que la capacit des autorit s palestiniennes absorber l assistance fournie laboration des projets prise en consid ration des risques des contraintes et des implications en mati re de proc dures 48 L laboration de certains projets lanc s au d but des ann es 1990 a t d ficiente 2 cela est en partie imputable au fait qu l poque l AP n existait pas encore et que le programme devait tre g r depuis Bruxelles puisque le BRCE n avait pas encore t cr Cependant l laboration de projets plus r cents s est gale ment r v l e inad quate 2 Une raison majeure en est la pression laquelle est soumise la Commission pour engager tous les fonds disponibles avant la fin de l exercice voir point 47 49 En particulier l unit technique responsable de la mise en uvre devrait tre troitement associ e l laboration du projet l heure actuelle ce n est souvent pas le cas La cr ation du SCR et la division du cycle des projets ont aggrav cette situation peu satisfaisante En 1999 certaines propositions de financement por tant sur des fonds communautaires de 9 5 millions d euros au total qui n
70. s en ce sens Une struc ture permettant d assurer une coordination plus active et plus fr quente a t instaur e avec le minist re de la planification et de la coop ration internationale Depuis octobre 1999 deux r unions de coordination concernant la mise en uvre de projets ont eu lieu Bruxelles le 4 novembre 1999 et le 24 janvier 2000 Cet effort a d j t appr ci par le minist re palestinien CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 89 La Commission continue de pr ner la mise en place d un tat palestinien dot d une conomie prosp re et d une soci t libre et pluraliste La Cour reconna t les contraintes particuli res et consid rables qui p sent sur le travail de la Commission en Palestine mais elle conclue que les faiblesses structurelles des sys t mes internes de la Commission r duisent l impact du pro gramme La Commission est d avis que le principal obstacle une gestion de projet efficace est l insuffisance des ressources humai nes Elle a d j entrepris de remanier enti rement la gestion de son programme d aide ext rieure dans le cadre de son effort de r forme plus global Les recommandations de la Cour en relation avec ce rapport seront pleinement prises en consid ration La r forme vise am liorer la programmation pluriannuelle r former les proc dures de comitologie et int grer le cycle de projet de l identification des projets leur mise en uvre Un nouvel organe sera cr
71. sont pas propres au seul programme d aide la Palestine mais affectent g n rale ment la politique de coop ration de PUE C est pourquoi les actions correctrices devraient tre envisag es dans la perspective d une r forme plus g n rale des structures et proc dures de la Commission dans ce domaine f Le guide Shepherd est le donateur qui joue le r le cl de coordina teur dans un SWG 31 1 2001 90 La gestion de la Commission s est parfois concentr e sur des d tails de proc dure aux d pens des r sultats qui taient escomp t s des actions financ es Les checs enregistr s dans la mise en uvre de projets tr s en vue tels que l h pital europ en de Gaza et l assistance technique au CLP auxquels des facteurs relevant de la comp tence de la Commission ont contribu ont port pr ju dice l image de l UE en sa qualit de gestionnaire d une aide tr s attendue 91 La Cour recommande notamment que a la Commission r value ses priorit s soit en affectant des res sources suffisantes essentiellement du personnel appropri et des syst mes d information de gestion efficaces un pro gramme si ambitieux soit en ramenant la port e du pro gramme une dimension raisonnable si les ressources dispo nibles sont limit es compte tenu du programme actuel le BRCE soit consid ra blement renforc et dot de pouvoirs substantiels notamment en mati re de finances Une d l gation de
72. stion concerne galement la mise en uvre du LRDP qui fin 1999 n avait pas encore comment MSP I I Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 dimension de son programme d aide En 1999 elle n tait le guide 4 d aucun SWG Cela tait principalement d aux d fi ciences en mati re d organisation et de gestion susmentionn es en particulier l absence de pouvoir au niveau local et l insuf fisance des ressources 86 La Commission a r cemment am lior sa coordination avec les tats membres en particulier en ce qui concerne l adoption du CSP et du PIN N anmoins la coordination avec les tats mem bres doit encore tre am lior e et d velopp e au niveau op ra tionnel par exemple en mati re d change d informations des deux parties sur l identification et l laboration du projet et sur des questions sp cifiques li es la mise en uvre cet gard les r unions organis es sur place afin d examiner les projets avant leur pr sentation au comit MED sont certainement utiles mais insuffisantes 87 Concernant le processus de r forme de l UNRWA contraire ment aux autres donateurs tels que les tats membres de l Union europ enne et la Suisse la Commission n a pas jou le r le actif et embl matique que l importance de sa contribution aurait jus tifi en raison de l absence de repr sentants de haut niveau aux r unions sur ce sujet 88 L AP appr cie la contr
73. suppl mentaires Si l on consid re l aide par habitant la soci t palestinienne fait partie des princi paux b n ficiaires de l aide de l UE dans le monde l UE est le plus grand bailleur de fonds de la soci t palestinienne 7 Le volume de laide accord e par les donateurs est consid ra ble et concentr dans une zone g ographique limit e Pour la Office de secours et de travaux des Nations unies pour les r fugi s de Palestine en Cisjordanie dans la bande de Gaza en Jordanie au Liban et en Syrie R glement CE n 1734 94 du Conseil du 11 juillet 1994 relatif la coop ration financi re et technique avec les territoires occup s JO L 182 du 16 7 1994 p 4 Dans un document publi en 1998 la Commission a calcul que laide budg taire par habitant durant la p riode allant de 1991 1995 s levait 258 cus pour les Palestiniens 23 cus pour les pays ACP et 11 cus pour les autres pays m diterran ens COM 97 715 final 31 1 2001 Journal officiel des Communaut s europ ennes p riode 1994 1999 le total des engagements s est lev 4 039 millions de dollars des tats Unis et le total des d boursements 2 613 millions de dollars des tats Unis 1 Le nombre et la diver sit des donateurs sont galement tr s importants plus de 50 agences d aide officielles interviennent parall lement un secteur d ONG tr s d velopp 2 Le cadre juridique et budg
74. t que cette derni re devrait pouvoir ma triser Ex cution budg taire 26 La Cour a proc d une analyse de l ex cution budg taire des projets et des actions financ es en faveur des Palestiniens partir des trois principales lignes budg taires B7 4 1 0 0 B7 4 2 0 0 et B7 4 2 1 0 de 1994 1999 sur la base des donn es du syst me comptable de la Commission voir graphique 1 Le volume de l assistance fournie a fluctu en fonction de l importance du finan cement des co ts r currents de l AP et du fonds sp cial de tr so rerie En 1995 et en 1996 le financement des co ts r currents repr sentait 30 du total des engagements mais son importance a progressivement t r duite les ann es suivantes En 1997 le volume de l assistance d pendait du fonds sp cial de tr sorerie qui lui seul repr sentait 20 des engagements et 28 des paiements En 1998 et en 1999 en revanche la quasi totalit des fonds a t engag e dans le cadre de projets de nature plus com plexe pour lesquels les d caissements se font en g n ral moins rapidement f Le PAT approuv en 1995 d finit les engagements respectifs de l AP d Isra l et de la communaut internationale des donateurs concernant l limination des contraintes pesant sur le d veloppement en Cisjor danie et dans la bande de Gaza 31 1 2001 27 S agissant de la ligne budg taire B7 4 2 0 0 des cr dits de paiement d un montant de 14 millions d euros
75. taire du programme 8 Depuis 1994 les actions de PUE en faveur de la soci t pales tinienne ont t financ es essentiellement partir de trois lignes budg taires 3 la ligne B7 4 2 0 0 actions communautaires li es l accord de paix conclu entre Isra l et l OLP dot e de cr dits d engagement annuels de 50 millions d euros destin s honorer l engagement de Washington la ligne B7 4 2 1 0 aide PUNRWA destin e assurer le financement des conventions entre la CE et lUNRWA 4 enfin la ligne B7 4 1 0 0 MEDA partir de laquelle ont t financ s les projets d assistance la soci t palestinienne ainsi que ceux relatifs d autres pays tiers m diterran ens De 1994 1999 le total des engagements effectu s en faveur des Palestiniens partir de ces lignes budg taires s est lev 639 1 mil lions d euros et le total des paiements 447 millions d euros voir graphique 1 9 La r glementation applicable ces trois lignes budg taires est la suivante le r glement CE n 1734 94 du Conseil modifi par AP minist re de la programmation et de la coop ration internatio nale MOPIC troisi me rapport de suivi trimestriel de 1999 sur l assistance des donateurs Le secr tariat de l AHLC improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza 30 septembre 1999 Les r f rences aux lignes budg taires sont fond es sur le budget 1999 f La 9 convention CE UNRWA
76. tions Relief and Works Agency Office de secours et de travaux des Nations unies pour les r fu gi s de Palestine au Proche Orient United States Agency for International Development C 32 3 C 32 4 SYNTH SE 1 Au lendemain de la signature des accords d Oslo en septembre 1993 la Communaut europ enne CE a lanc un programme sp cial d aide visant soutenir le processus de paix au Moyen Orient et le d veloppement de la soci t palestinienne et a consi d rablement relev le niveau de l assistance financi re d j octroy e dans ce domaine Pour les ann es 1994 1999 le total des enga gements de la CE financ s partir des trois principales lignes bud g taires pr vues pour le d veloppement de la soci t palestinienne s est lev 639 millions d euros et le total des paiements corres pondants 447 millions d euros voir graphique 1 2 La Cour a effectu un audit destin d terminer dans quelle mesure la Commission a entrepris les actions n cessaires afin d assurer la meilleure mise en uvre possible de la politique de soutien communautaire au processus de paix et au d veloppe ment de la soci t palestinienne L audit a tenu compte des diver ses contraintes externes pesant sur la gestion de la Commission telles que la complexit et l instabilit de la situation politique locale l absence de contiguit territoriale entre les zones sous administration palestinienne la politique du gouve
77. train de projets soit constitu La situation actuelle dans laquelle l laboration des projets est en g n ral trop rapide et superficielle et la mise en uvre par cons quent souvent retard e doit tre corrig e des indicateurs soient tablis afin de permettre la Commis sion d valuer ses propres prestations dans le cadre de la r a lisation des objectifs qu elle s est assign s Le pr sent rapport a t adopt par la Cour des comptes Luxembourg en sa r union des 11 et 12 octobre 2000 Par la Cour des comptes Jan O KARLSSON Pr sident C 32 18 Journal officiel des Communaut s europ ennes 31 1 2001 R PONSES DE LA COMMISSION SYNTH SE 1 3 L assistance aux Palestiniens a toujours constitu une des priorit s politiques de l UE Depuis ses d buts en 1971 et en particulier durant le soul ve ment des Territoires occup s 1988 1993 l aide communautaire a toujours t apport e dans un environnement particuli rement instable et complexe La mise en uvre du programme d assistance de la Communaut a t g n e par les conditions difficiles pr valant dans la r gion Il s agissait de circonstances exceptionnelles qui ont n cessit des adaptations permanentes avec des ressources limit es En raison de l augmentation du volume de l assistance ainsi que de la r o rientation du programme li e l insuffisance des ressources humaines il a t difficile de r pondre aux
78. u elle a adopt e le 16 mai 2000 Le bureau sur place 31 Entre f vrier et novembre 1994 le bureau a fonctionn sans l autorisation des autorit s isra liennes 33 La Commission a d ment renforc les effectifs du BRCE sur la base des recommandations du rapport d inspection de 1996 en fonction des possibilit s qui existaient alors Un fonctionnaire A et un fonctionnaire C ont t nomm s respectivement le 24 ao t et le 7 janvier 1997 Un second poste d ALAT agent local d assistance technique a galement t cr en f vrier 2000 La MEDA Team 35 La Commission partage l avis de la Cour Les MEDA Teams ont t cr es pour fournir des ressources humaines suppl men taires en plus des assistants techniques et non pas pour remplacer un personnel ou des experts existants La Commission doit respecter les r gles actuellement en vigueur relatives aux bureaux d assistance technique BAT qui ne permet tent de recruter que sur la base de contrats devant tre renouvel s tous les ans Elle consid re que du fait de l insuffisance des res sources le recours aux BAT tait la seule solution possible Ce probl me n est pas sp cifique aux MEDA Teams il est commun tous les bureaux d assistance externe Les services de la Commis sion s efforcent d y rem dier et il s agit l d un point important dans les propositions de r forme formul es tant en ce qui concerne la gestion de l aide ext rieure que dans le
79. u moment o il est apparu que les autorit s respon sables n taient pas en mesure de remplir les obligations qui leur incombaient savoir mettre en service et faire fonctionner l h pi tal 67 Le d roulement des v nements d crit par la Cour atteste une certaine flexibilit et une volont d adaptation 68 La convention de financement pour les travaux de r am na gement a t sign e par la Commission le 20 juillet 1999 et par lUNRWA le 11 janvier 2000 Le Palestine Housing Council Conseil du logement de Palestine 73 L accord de projet a expir et les fonds ont t d sengag s en juin 2000 Une toute nouvelle proposition de financement pr sent e par la direction du PHC devra tre consid r e comme un nouveau projet et sera examin e suivant la proc dure habituelle 75 Le texte type des conventions de financement a t r vis et sa qualit am lior e L appel d offres a chou en raison du fait que le PHC n a pas res pect les proc dures de passation des march s Les tentatives ult rieures de la Commission pour trouver des solutions ont t reje t es par le PHC Projets en faveur du Conseil l gislatif palestinien CLP Construction d un b timent pour le si ge temporaire du CLP Octroi d une assistance technique et d quipement au CLP 76 77 Le projet a donc t annul et les fonds ont t d sengag s en juin 2000 77 79 Le projet est en cours d annulation
80. u sein de la Commission ou des d ficiences au niveau de la gestion Pour certains des projets examin s 4 les services responsables de la mise en uvre n ont pas suffisamment tenu compte des cons quences pratiques de leurs d cisions Des probl mes de proc dure ont galement entrav la mise en uvre Passation de march s publics 57 La majorit des projets examin s ont t affect s par des retards et des blocages au niveau des diverses proc dures li es la pr paration et la mise en uvre des appels d offres pour l assistance technique et l quipement 6 Ces probl mes ont eu une incidence n gative sur les activit s et les r sultats des projets et ont contribu r duire les d caissements 58 Les services de la Commission estiment qu une proc dure d adjudication doit en moyenne prendre six neuf mois Cepen dant pour six des neuf cas observ s par la Cour une p riode allant d un an plus de trois ans a t n cessaire pour ex cuter toute la proc dure de passation de march s pour les trois cas res tants suite la suspension ou l annulation de l appel d offres les proc dures n ont pas t du tout relanc es et les march s n ont jamais t attribu s bien qu officiellement les projets n aient pas t modifi s Pour deux des projets audit s les prolongations des conventions de financement ne sont devenus n cessaires qu en raison des retards survenus dans les ap
81. un appel d offres et l attribution du march lorsque les ressources sont insuffisantes Les proc dures de passation des march s sont d lib r ment rigou reuses afin d viter les litiges susceptibles d entra ner des retards elles doivent donc tre scrupuleusement respect es 58 Les retards enregistr s dans les proc dures de passation des march s r sultent de l insuffisance des effectifs La d cision de la Commission relative la cr ation du SCR visait en partie rem dier ces probl mes Depuis que ce service est pleinement op rationnel mi 1999 les d lais n cessaires pour mener bien les proc dures d adjudication ont t r duits De plus en plus souvent le d lai moyen de six neuf mois est res pect Des retards continuent de se produire sans que la Commission puisse intervenir en raison par exemple du d lai n cessaire pour obtenir laval de l Autorit palestinienne ou pour la signature des contrats 59 En cr ant le SCR la Commission est parvenue r duire consid rablement les retards La coordination entre le bureau de repr sentation de la Commission europ enne BRCE et les servi ces centraux de m me qu entre les services eux m mes s est trou v e grandement am lior e ce que le BRCE a reconnu titre d exemple de meilleure coordination la cr ation r cente du groupe interservices de visas GIV a permis de ramener deux semai nes le d lai n cessaire pour l appro

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