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Le rapport au format pdf

1. activit contrairement au march public qui est la contre valeur conomique du service rendu la collectivit Elle n est pas soumise aux d rives inflationnistes li es la m thode d tablissement des prix dans le cadre d un march public les prix tant fix s de mani re intangible les cocontractants anticipent d ventuelles hausses des prix et seul un b n fice raisonnable plafonn en tout tat de cause 10 est admis pour une association subventionn e Communiqu de presse du 7 juillet 2010 de la CPCA La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations pouvoirs publics associations de quelle menace parle t on Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 37 2 L hypoth se de l int gration des services sociaux d int r t g n ral dans les services non conomiques d int r t g n ral a D finition des services non conomiques d int r t g n ral L expression de services non conomiques d int r t g n ral Sneig est la plus r cente apparue dans le droit communautaire des SIG Avec le protocole n 26 annex au trait de Lisbonne cette notion est reconnue dans le droit primaire sans tre d finie Il reste en effet clarifier notamment son contenu et ses crit res La cat gorie juridique des Sneig a t introduite l article 2 de la directive services du 12 d cembre 2006 pour p
2. qui en est charg des compensations financi res publiques visant compenser le surco t qu elles engendrent elle a ensuite pr cis ment d fini les conditions dans lesquelles une aide financi re publique ne saurait tre assimil e une aide d Etat En 2008 le tribunal de premi re instance a en outre indiqu que les Etats membres ont un large pouvoir d appr ciation quant la d finition de ce qu ils consid rent comme des Sieg et la d finition de ces services par un Etat membre ne peut tre remise en question par la Commission qu en cas d erreur manifeste La Commission a labor une nouvelle notion de droit communautaire celle de service universel qu elle a d fini comme un ensemble minimal de services d une qualit donn e auquel tous les utilisateurs et les consommateurs ont acc s compte tenu des circonstances nationales sp cifiques un prix abordable Apparaissant comme un noyau incompressible de service public le service universel est voqu aussi bien par la loi du 26 juillet 1996 qui fait mention d un service universel t l phonique que par la loi du 20 mai 2005 qui confie La Poste une mission de service universel postal 1 CJCE 19 mai 1993 Paul Corbeau aff C 320 91 CJCE 27 avril 1994 Commune d Almelo aff C 393 92 CJCE 24 juillet 2003 Altmark C 280 00 Tribunal de premi re instance de la CJCE affaire T 289 03 dite Bupa consi
3. Cette exigence est r guli rement d sign e sous le vocable d un mandat d int r t g n ral ou mandatement en droit communautaire e les param tres sur la base desquels la compensation financi re de l ex cution d obligations de service public est calcul e ont pr alablement t tablis de fa on objective et transparente e la compensation financi re vers e en regard des obligations ainsi mises la charge de l association est la fois strictement proportionn e aux co ts occasionn s par l ex cution des obligations de service public assur es et p riodiquement contr l e et valu e par la collectivit pour viter la surcompensation c La notification aux instances europ ennes Lorsque les trois crit res nonc s ci dessus sont satisfaits et que la compensation due l association pour l exercice des obligations de service public lui a t vers e l issue d une proc dure de march public ou dans le cadre d une d l gation de service public permettant de s assurer que le service sera offert au moindre co t la compensation financi re apport e l association chappera la qualification d aide d Etat Cependant la notification de la compensation la Commission europ enne est obligatoire sauf e si le montant des compensations financi res vers es l association en contrepartie des obligations de service public n exc de pas 30 millions d euros par
4. Les services d int r t g n ral constituent un instrument juridique essentiel dans la promotion de la coh sion conomique sociale et territoriale et la solidarit entre les Etats membres On l a vu il n existe aucune d finition juridique des SSIG en droit communautaire La Commission europ enne qui a consacr cette notion dans son Livre blanc de 2004 en faisait une sous cat gorie des services d int r t g n ral SIG d finis selon le rapport du Conseil conomique et social CES comme des services qui r pondent des besoins conomiques et sociaux qui sont assujettis a des obligations de service public l identit des op rateurs pouvant tre publique ou priv e but lucratif ou non lucratif L mergence de la cat gorie des SSIG semble servir un objectif apporter de la mati re l laboration d une Europe sociale Cependant les instruments normatifs existant ne semblent pas pouvoir servir de fondement solide l laboration de la cat gorie autonome des services sociaux d int r t g n ral entra nant par elle m me une application diff renci e des r gles de concurrence le crit re de l activit conomique prime toujours la finalit sociale Aucune diff renciation de r gime juridique n est faite puisque que les SSIG sont int gr s dans les SIG Faut il voir dans les missions prises en charge une sp cificit telle qu il convient d carter les SSI
5. examin e en f vrier 2010 Nous avions d j tabli un premier rapport sur les services sociaux d int r t g n ral et sur le probleme de la loi cadre Le Gouvernement avait jusqu en d cembre 2009 pour se mettre en r gle vis vis de l Union europ enne et laborer ou non une loi cadre Beaucoup de pays comme l Allemagne ou encore le Danemark ont fait voter par leur Parlement une loi cadre Cela n a pas t le choix fran ais La France a pr f r mettre en place un syst me de fiches th matiques par secteur et exclure du secteur de la concurrence des services sociaux un certain nombre d tablissements et d associations notamment dans les domaines de la sant du social et du m dico social Mais cela ne concerne pas l ensemble du secteur m dico social 53 en g n ral ni tout le secteur en charge des publics fragiles Cependant cela a t le cas pour le secteur des cr ches de l aide domicile pour les personnes g es et handicap es et des centres sociaux galement En ce qui concerne l exemple de l Agefiph effectivement pour que les aides ne soient pas qualifi es d aides entrant dans le champ de la concurrence il ne faut pas que l initiative du projet ait t prise par l association mais qu elle vienne du donneur d ordre Ici l Agefiph fait un appel projet comme peut le faire P le Emploi par exemple par rapport des associations ou d autres secteurs c est dire que l Agefiph se sen
6. l initiative du projet pour obtenir une subvention ce qui recouvre deux cas de figure e le projet mane directement de l association Cette condition est remplie si l association porte un projet dont elle est a l initiative Ceci signifie qu elle ne r pond pas un besoin pr alablement d fini par la collectivit publique pour le compte duquel elle agirait comme un prestataire r mun r avec une contrepartie directe e le projet tel que d velopp par l association s inscrit dans le cadre d un appel projet lanc par une collectivit publique Dans cette hypoth se la collectivit lance un appel projet qui lui permet de mettre en avant un certain nombre d objectifs lui paraissant pr senter un int r t particulier Les associations sont invit es pr senter un projet s inscrivant dans un cadre g n ral fix par la collectivit Mais ce sont elles qui prennent l initiative de ces projets et en d finissent le contenu La collectivit ne d finit pas la solution d finitive a Le droit applicable Le droit de la commande publique est d origine la fois nationale et communautaire e Dans le droit de l Union europ enne la directive 2004 18 CE du 31 mars 2004 impose le recours des proc dures formalis es d appel public la concurrence pour les march s dont le montant d passe un certain seuil 193 000 euros pour les march s de services des collectivit s territoriales
7. la possibilit de mettre en place un service public caract re social en recourant des associations se heurte la l gislation nationale et communautaire De fait un nombre croissant d activit s exerc es par les associations entre dans le champ d application du 40 droit communautaire notamment parce qu elles sont consid r es comme tant de nature conomique Cette situation a soulev une s rie de questions d ordre pratique et d interpr tation s agissant notamment des r gles relatives aux aides d Etat et la passation des march s publics La contribution du monde associatif en France est ancienne et particuli rement forte dans le champ social Les proc dures d appel d offres utilis es par les collectivit s peuvent tre ressenties n gativement on les accuse de mettre en avant le principe de concurrence au d triment d une coop ration entre acteurs associatifs et de faire pr valoir une logique de projets r pondant au besoin de la collectivit sur le d veloppement associatif En l absence de sp cificit de r gime juridique et dans le souci d assurer une certaines s curit juridique aux collectivit s il semble n cessaire de clarifier le cadre juridique des relations financi res entre pouvoirs publics et associations informer sur le cadre juridique applicable mieux distinguer les cas o il faudrait recourir la subvention ou au march public de mani re viter de
8. mati re de service notamment s agissant de l accompagnement des travailleurs handicap s Dans le cadre d un appel d offre l Agefiph a attribu le march une entreprise d int rim En d finitive le suivi par l entreprise des travailleurs handicap s tait de six mois alors qu il tait de dix huit mois par les associations De plus celles ci ne disposent pas toujours d un personnel form ce type de suivi Nous avions fait remarqu l Agefiph que l appel d offre devrait tre donn des services publics de l emploi ventuellement avec le r seau Prom th e ou Cap emploi qui travaillent par convention avec P le emploi Ceux ci ont t exclus de l appel d offre Et pour justifier leur exclusion l Agefiph a r pondu que c tait cause de l Europe qui exige que l on recoure la proc dure d appel d offre au public Nous avons la d monstration travers le rapport et travers tout ce que vous avez vu qu en r alit il s agit d une interpr tation et d une mauvaise interpr tation Les textes n imposent pas en mati re sociale l obligation de faire des appels d offre C est la raison pour laquelle je propose d insister sur ce point Il faudrait laborer un texte qui clarifie bien les choses de fa on ce que l on ne se retrouve pas dans ce genre de situations Annie Jarraud Vergnolle rapporteure Le rapport que nous examinons aujourd hui fait suite une proposition de loi que nous avons
9. n ral SIG Service d int r t g n ral SNEIG Service non conomique d int r t g n ral SSIG Service sociaux d int r t g n ral
10. r t g n ral Les services sociaux d apr s le droit communautaire applicable ne constituent pas une cat gorie juridique distincte au sein des services d int r t g n ral Or ils r pondent a une logique diff rente de celle des services marchands Les services sociaux d int r t g n ral se trouvent pourtant au confluent des enjeux de la construction communautaire actuelle annonciateurs d une v ritable dimension sociale de l Union europ enne ils n cessiteraient l adoption d un cadre juridique sp cifique pour l application ou l exon ration des r gles de concurrence du fait de la mission sp cifique de solidarit et de coh sion sociale assum e par ces activit s Un tel cadre juridique contribuerait la protection des services publics la fran aise en mati re sociale et la s curisation juridique de leurs financements 45 PROPOSITIONS POUR CONTROLER L EFFET DE LA REGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES D ETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX e Elaborer et adopter une directive cadre visant promouvoir les Sieg dans l Union europ enne pour la clarification du droit actuel relatif aux aides d Etat e Envisager la cr ation d un nouveau type de contrat public en droit fran ais adapt aux Sieg e Adopter une loi sp cifique sur tous les services sociaux d int r t g n ral SSIG tablissant un r gime juridique sp cifique plus souple que celui des Sieg afin de les
11. s qui ont t adopt s et qui font que tout porte concurrence m me nos services publics Je regrette de n avoir pas pu m impliquer davantage dans le travail pr paratoire l examen de ce rapport Je vous rappelle qu avec mon groupe nous avions d pos une proposition de r solution qui visait retirer de la directive services l ensemble de ces services publics Plusieurs des propositions envisag es semblent int ressantes dans ce qui a t dit par exemple celle concernant le mandatement Je veux bien entendre parler de mandatement sauf que dans notre l gislation aujourd hui cette notion ne poss de pas vraiment de statut particulier C est plut t une notion europ enne Comment faire pour concilier les droits et parvenir gr ce au mandatement prot ger les services publics et ne pas tre oblig de passer par un appel d offre La CJCE risque d intervenir Je pense galement qu il faudrait clairement d finir ce que l on appelle les services publics A partir du moment o nous aurons d fini ce que nous voulons voir entrer dans l appellation services publics ils pourront 54 chapper au champ d application de la directive services d faut les probl mes persisteront sauf bien d finir le mandatement et encore je n en suis pas certaine Le mieux serait de sortir du champ de la directive l ensemble des services publics et adopter une directive cadre comme le pr conise la deuxi me pr
12. t g n ral SIG dont font galement partie les grandes industries de r seau nergie t l communications diffusion audiovisuelle et services postaux 14 faciliter la libert d tablissement et la libert de prestation de services au sein de l Union notamment gr ce des mesures de simplification des formalit s administratives qui b n ficieront en particulier aux PME renforcer les droits des usagers des services promouvoir la qualit des services tablir une coop ration administrative entre les Etats membres La directive services a pour but de favoriser l mergence d un march int rieur des services En r alit 1l ne s agirait pas de soumettre ou de soustraire certains secteurs notamment sociaux au droit de la concurrence c est dire la l gislation des aides d Etat puisque en vertu de la jurisprudence de la CJCE tous les services publics y compris les services sociaux sont soumis au droit de la concurrence La directive n a pas conduit l laboration d un cadre juridique sp cifique d di aux SSIG Un tel cadre permettrait de les exclure du champ d application de la directive et de mieux prendre en compte les particularit s d organisation des services sociaux de chaque Etat membre En pratique une activit peut tre exclue de la directive services tout en tant soumise aux r gles visant limiter les subventions et les aides d Etat car le fait de
13. celle de mandat au sens civiliste du terme en droit national En droit civil celui ci d signe le fait de permettre une personne d agir en son nom et pour son compte En droit communautaire en revanche la notion est plus large le mandatement repr sente un acte officiel qui investit un organisme en lui confiant une mission de service public Le mandatement fixe ainsi les conditions d exercice et de fonctionnement du Sieg ainsi que les modalit s de calcul des financements publics allou s Dans le cadre du mandatement l association est explicitement charg e de l ex cution d obligations de service public Le mandatement est utile pour savoir si l on est dans le champ d application de la directive services en d livrant une structure un acte de mandatement on exclut d office du champ d application de la directive le service concern relevant d un des secteurs strictement num r s La Commission estime que le mandat est n cessaire afin de pr ciser l organisation d une mission de service public C est l acte officiel qui confie l organisme concern la prestation d un service d int r t conomique g n ral indique la mission ainsi que l tendue et les conditions g n rales de fonctionnement du service Dans le cadre du paquet Monti Kroes le mandat est l instrument juridique officiel qui sert de base au calcul de la compensation financi re vers e par l Etat
14. conventionnement triennal Je vous rappelle cet gard que le dispositif de garantie de financement pr vu par ma circulaire n 5193 SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l Etat aux associations et conventions pluriannuelles d objectifs est maintenu Le nouveau mod le de convention d objectifs est accompagn d un manuel d utilisation l usage des administrations et des associations destin faciliter l tablissement du dossier de demande de subvention et la r daction de la convention annexe IV Le dossier de demande de subvention a t r vis et figure en annexe III la pr sente circulaire Le nouveau formulaire CERFA en cours d enregistrement sera disponible d ici la mi janvier sur le site internet www associations gouv fr Il devra tre utilis par l ensemble des administrations de Etat et par les tablissements publics sous leur tutelle Il convient galement d encourager les collectivit s territoriales et leurs tablissements publics l utiliser ou s en inspirer notamment lorsqu elles financent des actions conjointement avec les services de l Etat ou ses tablissements publics Le haut commissaire aux solidarit s actives contre la pauvret haut commissaire la jeunesse adressera une circulaire aux pr fets en ce sens Ce dossier sera int gr dans le nouveau dispositif de demande de subvention en ligne accessible sur le site internet www mon service public
15. e Le droit national a transpos cette directive mais il va plus loin encore La jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d Etat a d gag des principes g n raux du droit de la commande publique qui s imposent aux pouvoirs l gislatif et r glementaire ce sont les principes de transparence et d galit d acc s la commande publique Tribunal administratif de Limoges 6 mai 2010 Ce jugement illustre les difficult s que peut rencontrer une collectivit territoriale lorsqu elle cherche s curiser ses subventions au regard du droit de l Union europ enne Le conseil r gional du Limousin d sireux de ne financer des actions de formation qu aupr s de partenaires publics Association pour la formation professionnelle des adultes et Groupement d tablissements pour la formation continue a adopt une d lib ration portant sur l organisation d un service public r gional de formation professionnelle afin de donner un mandat clair ces derniers Mais le TA de Limoges saisi par des formateurs priv s s est justement fond entre autres l ments sur l existence de cette d lib ration pour juger que les op rateurs publics avaient r pondu des besoins d finis par le conseil r gional et en a d duit que celui ci aurait d passer par un march public il a donc annul les d cisions d attribution de subventions D cret n 2004 15 du 7 janvier 2004 portant code des march s publics
16. en France A LA JURISPRUDENCE ALTMARK ET LE PAQUET MONTI KROES 1 Les r gles de validit des aides d Etat Dans la pratique les aides d Etat et des autorit s locales peuvent prendre des formes tr s diverses telles que les subventions les exon rations d imp ts les pr ts les garanties d emprunts les mises disposition de biens et de services conditions pr f rentielles etc e Ces aides ne sont pas compatibles avec les r gles du march int rieur d s lors qu elles faussent la concurrence en favorisant les entreprises ou certaines activit s de production et qu elles ont des effets sur les changes entre un Etat et les autres membres de l Union europ enne La Commission europ enne exerce donc un contr le sur ces aides et demande une notification pr alable du projet d aide pour v rifier sa compatibilit avec le march int rieur puis elle autorise ou pas ces aides e Les concours financiers vers s sous forme de subventions une association exer ant une activit conomique d int r t g n ral qui demeurent inf rieurs 200 000 euros sur trois exercices fiscaux cons cutifs soit environ 67 000 euros par an ne sont pas qualifi s d aides d Etat et ne sont soumis aucune exigence particuli re en mati re de r glementation des aides d Etat Il s agit des aides dites de minimis 12 2 La compensation justifi e d obligation de service public Toutefois les concou
17. est menac et proposer des solutions pour en p renniser le financement La conduite d une telle tude suppose une collaboration troite entre collectivit s organismes publics et associations 33 2 Comment d terminer ce nouveau seuil Diverses propositions ont t faites en ce sens e l union nationale interf d rale des uvres et organismes priv s sanitaires et sociaux Uniopss propose de faire passer le seuil triennal de minimis de 200 000 500 000 euros seuil retenu dans le dispositif crise ACML valable jusqu au 31 d cembre 2010 e le commissaire europ en Michel Barnier dans le plan de relance du march unique entend accorder une place importante aux SSIG repla ant ainsi la dimension sociale au c ur du march unique Il s agirait selon lui d augmenter le seuil 200000 euros par anf c est dire d en tripler le niveau Le rel vement du seuil de minimis semble premi re vue opportun mais il pose le probl me pratique de la d termination la plus juste du montant de ce seuil Ceci suppose d analyser un un les secteurs entrant dans le champ d application de la directive services et pour lesquels les aides accord es par les collectivit s d passent le seuil Une telle analyse serait longue car supposerait l intervention de tous les acteurs locaux intervenant dans le secteur social mais elle aurait le m rite de d boucher sur des d cisions susceptib
18. fr Ce guichet unique qui sera exp riment au cours du premier semestre avant d tre g n ralis permettra progressivement d viter aux associations subventionn es par plusieurs administrations de l Etat d avoir fournir plusieurs dossiers successifs Cet outil permettra au surplus de faciliter la gestion des aides publiques aux associations un rapport annuel sur ce sujet devant tre communiqu la Commission europ enne Il sera articul avec le Registre national des associations RNA et le Journal officiel Associations pour en faciliter la saisie 3 Simplification des d marches des associations dans le cadre des proc dures de d livrance d agr ment Afin de simplifier les d marches des associations qui sollicitent plusieurs agr ments j ai d cid de mettre en place un tronc commun d agr ment comprenant trois crit res d taill s dans l annexe V la pr sente circulaire objet d int r t g n ral mode de fonctionnement d mocratique et transparence financi re Chaque minist re instruisant une premi re demande d agr ment examinera les l ments constituant ce tronc commun et fera appara tre leur validation dans le R pertoire national des associations 17 La validation par un minist re de ces crit res s imposera l ensemble des autres administrations de l Etat Ainsi une association ayant satisfait ce socle commun n aura plus fournir ces l ments d
19. frapp d ill galit par la Commission europ enne Je vous f licite pour votre travail et ce rapport J esp re que nous pourrons aboutir sur vos propositions dont certaines me semblent int ressantes Annie Jarraud Vergnolle rapporteure Dans le cadre du trait de Lisbonne si la France l avait d cid elle avait effectivement la facult de mettre de c t hors champ de la concurrence un certain nombre de services C est ce qu a fait l Allemagne avec les cr ches par exemple C est la raison pour laquelle le groupe socialiste avait d pos une proposition de loi en ce sens en f vrier 2010 puisque la France n avait pas respect l ch ance de d cembre 2009 et qu elle n avait pas choisi l option de transposer globalement la directive S agissant du second point nous avons davantage l habitude de parler de convention et de contrat que de mandatement La notion de mandatement est assez trang re nos traditions juridiques Il est important d arriver pr ciser ce terme pour que les contrats pluriannuels d objectifs puissent tre reconnus comme un mandatement Je me souviens d un exemple donn lorsque nous avions discut de notre proposition de loi dans une commune du Tarn une entreprise avait construit une piscine la demande de cette commune Elle avait ensuite install dans tout le d partement des camps de vacances pour rentabiliser cette piscine Tous les organismes qui avaient l habitude de fournir des camp
20. mandatement mandatement qui est requis pour que les aides publiques attribu es ne soient pas consid r es comme ill gales Je m arr te un instant sur ce point technique Il faut savoir que le droit europ en des aides d Etat et le droit fran ais de la commande publique s opposent D un c t la r glementation communautaire n impose pas le recours au march public pour le financement d associations qui assurent des prestations de service public La subvention peut constituer un mode de financement d un service public pour peu qu elle respecte les crit res du mandatement de la juste compensation et des obligations de service public De l autre le droit fran ais de la commande publique limite le recours a la subvention aux seuls projets qui sont lanc s a l initiative de l association La circulaire Fillon n entre pas dans le d tail sur ce point elle reste impr cise sur les r gles qui permettraient l octroi d aides publiques aux associations sans contredire la norme communautaire et ne constitue donc pas une base juridique fiable Dans ce contexte on a constat que le recours au march public s est progressivement impos comme la r gle pour les collectivit s territoriales qui y voient le moyen de s curiser juridiquement leurs subventions Cette option n est pas neutre car il existe sur le terrain une incertitude quant au choix entre subvention et march public d un c t le droit communautair
21. ne pas relever du champ d application de la directive services n exon re en rien du respect des r gles du paquet Monti Kroes et inversement le fait d tre dans le champ de la directive ne pr juge pas d une quelconque incompatibilit a priori avec les r gles de la concurrence C est dans ce contexte confus qu est intervenue la circulaire du Premier ministre en date du 18 janvier 2010 C LA CIRCULAIRE FILLON DU 18 JANVIER 2010 CR ANT UNE CONFUSION ENTRE CE QUI EST IMPOSE PAR L UNION EUROPENNE ET CE QUI RELEVE DU DROIT FRANCAIS La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations constitue l un des premiers textes de prise en compte des textes europ ens en droit frangais La circulaire concerne le financement des services publics lorsqu ils sont assur s par des associations Elle n apporte pas d innovation majeure par rapport aux textes europ ens Il r sulte de la circulaire que les SSIG devront tre mandat s par les collectivit s territoriales pour que les aides qu elles attribuent ne soient pas consid r es comme des aides publiques ill gales Or cette notion de mandat telle qu elle figure dans les textes europ ens est tr s loign e du droit fran ais 15 Cette circulaire aurait d tre l occasion de pr ciser ce que recouvre la notion de mandatement en adoptant une d finition la plus large possible pour s curiser les
22. protection des missions d int r t g n ral imparties aux services sociaux et la transposition de la directive services rapport S nat n 319 2009 2010 Annie Jarraud Vergnolle fait au nom de la commission des affaires sociales d pos le 23 f vrier 2010 proposition de loi de Jean Marc Ayrault relative la protection des missions d int r t g n ral imparties aux services sociaux et la transposition de la directive services Assembl e nationale n 2149 d pos e le 9 d cembre 2009 Ec europa ue guide relatif l application aux services d int r t conomique g n ral et en particulier aux services sociaux d int r t g n ral des r gles de l Union europ enne en mati re d aides d Etat de march s publics et de march int rieur 42 l Union europ enne I donne notamment des orientations sur la mani re dont les Etats membres peuvent financer les services d int r t g n ral dans le respect des r gles en mati re d aides d Etats Tout r cemment la Commission a galement publi un guide destin aider les pouvoirs publics acheter des biens et des services de mani re socialement responsable et dans le respect des r gles de l Union europ enne Si ces documents t moignent du fait que la Commission a conscience de la complexit de la l gislation communautaire relative aux aides d Etat en particulier dans son application au niveau local Il est assez peu vraisemb
23. que je vous engage diffuser aupr s de vos services et partenaires ne pr tend pas clore l exercice de d finition d un cadre de r f rences complet pour clarifier et s curiser les relations financi res entre collectivit s publiques et associations Elle constitue la premi re tape de cette d marche de clarification dont je souhaite qu elle se poursuive au cours du premier trimestre de l ann e 2010 avec vos services en concertation avec les associations et les repr sentants des collectivit s territoriales et avec l appui du secr tariat g n ral des affaires europ ennes SGAE 2 S curisation des conventions d objectifs A l issue de travaux interminist riels approfondis et de consultations des repr sentants des collectivit s territoriales et des associations un mod le unique de convention d objectifs annuelle ou pluriannuelle a t labor pour constituer un nouveau cadre de r f rence pour la d livrance de subventions aux associations annexe II A cette convention est associ un nouveau formulaire dossier de demande de subvention Cette nouvelle convention de financement simplifiera les d marches des associations Elle a t labor e avec le souci de prendre en compte les diff rentes exigences juridiques applicables d origine nationale ou communautaire Elle devra tre mise en uvre d s r ception de la pr sente circulaire et vous permettra notamment d engager le prochain cycle de
24. s ne concerne pas tous les services Les services qui peuvent tre exclus de la directive qui concernent la cat gorie des services sociaux d int r t g n ral SSIG et les services assur s en France par les conseils g n raux sont les services sociaux relatifs au logement social l aide l enfance et l aide aux familles et aux personnes se trouvant de mani re permanente ou temporaire dans une situation de besoins qui sont assur s par l Etat par des prestataires mandat s par l Etat ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l Etat En effet la France garde le libre choix d exclure ou non les services entrant dans ces secteurs du champ d application de la directive La directive tablit un cadre juridique commun tous les Etats membres Elle poursuit pr cis ment quatre objectifs Loi du 1 juillet 1901 relative au contrat d association Journal Officiel du 2 juillet 1901 Directive n 2006 123 CE dite Bolkestein Outre les services de sant et de s curit sociale les services sociaux d int r t g n ral englobent les services d assistance sociale les services d aide a l emploi et de formation le logement social les services de garde d enfants et les soins de longue dur e Ces services contribuent a la coh sion l emploi l int gration sociale et la croissance conomique Les SSIG constituent un des volets des services d int r
25. sentent les principaux financeurs du secteur de l aide domicile Reste d terminer le montant des aides accord es par les collectivit s territoriales ce secteur En effet il faudrait d terminer si l on se place en dessous du seuil de minimis et si non quels d partements sont concern s c Le soutien scolaire Depuis quelques ann es on constate l intervention sans cesse croissante du secteur marchand dans le domaine du soutien scolaire Celle ci suscite de nombreuses r actions faisant valoir notamment les in galit s socio conomiques et culturelles qui r sultent de cet tat de fait Quelques cr ches ont t cr es sans aide publique dans les Hauts de Seine Le co t de fonctionnement tant lev l absence d aide entra ne la fixation de tarifs a la journ e tr s lev s pay s par les parents 39 Le minist re de l ducation nationale d finit le soutien scolaire de la fa on suivante Le soutien scolaire est dispens dans le cadre et dans le temps scolaire par des enseignants des l ves qui provisoirement ou sur une plus longue dur e ont besoin d une aide personnelle le soutien peut prendre la forme de l aide individualis e de la rem diation du tutorat voire prendre place dans le cadre des tudes au coll ge Le paysage fran ais du soutien scolaire est actuellement structur en deux p les d une part les dispositifs publics de l accompagneme
26. une association ou encore un comit d entreprise En ce qui concerne la r glementation communautaire sur les aides d Etat les types de cr ches concern s par son application seraient les cr ches municipales g r es par une collectivit locale mairie ou communaut de communes et les cr ches associatives g r es par une association mais avec le soutien des pouvoirs publics La vraie difficult serait d tablir combien s l ve la subvention aux cr ches et haltes garderies de d finir les types de cr ches et haltes garderies concern s et d valuer si le plafond de minimis est d pass L augmentation du seuil de minimis est difficilement d terminable dans ce secteur 31 A titre d alternatives il serait soit opportun d ouvrir le secteur de l accueil de la petite enfance la concurrence le risque tant bien videmment l accroissement des in galit s soit d obtenir l exclusion du champ d application de la directive services de l accueil de la petite enfance L article 2 2 de la directive services m nageant la possibilit aux Etats d exclure du champ de la directive les services sociaux relatifs au logement social l aide l enfance et aux familles et l aide aux personnes en situation de besoin ne permet pas de soustraire la globalit des services sociaux du jeu de la concurrence libre et non fauss e Le Gouvernement fran ais semble retenir une int
27. G des r gles lib rales du trait Cette interpr tation n est pas exclue la lecture de certaines communications de la Commission qui identifient les l ments caract ristiques des SSIG Mais force est de constater qu il s agit en l occurrence de textes indicatifs sans valeur normative et qui laissent place une large marge d interpr tation Article 2 du Trait sur l Union europ enne Avis et rapport du Conseil conomique et social fran ais de 2008 pr sent par M Fr d ric Pascal Quel cadre juridique europ en pour les services sociaux d int r t g n ral V COM 2007 725 final 20 novembre 2007 Les SSIG assurent des missions essentielles pour la coh sion sociale ils fonctionnent gr ce l aide de b n voles et de volontaires sur la base de principes de solidarit ils d pendent fortement de financements publics et ne poursuivent pas de but lucratif ils r pondent aux besoins des usages vuln rables et se caract risent souvent par une relation asym trique entre prestataires et b n ficiaires qui est diff rente d une relation commerciale de type fournisseur consommateur ils s effectuent dans une relation de proximit avec les usagers et garantissant l gal acc s aux services rendus sur l ensemble du territoire 35 PISTE DE REFLEXION Il serait souhaitable de promouvoir la reconnaissance des sp cificit s des services sanitaires et sociaux d int r t g
28. Les cr ches et haltes garderies accueil de la petite enfance eeeeeceeceeeceeeeeteeeeeeeeeeeeees 30 b Le financement des services d aide et de soins domicile 31 C LesoutienSColaite s 52 nm Li ne ne tn ln ne rene a Re ate de 31 2 Comment d terminer ce nouveau seuil seine 33 B LA CLARIFICATION JURIDIQUE DES SERVICES SOCIAUX D INTERET GENERA Lis inerte nee Mein Mt in put teeaadeciousttdbsaunes ctets a ti ere ist 34 1 Le perfectionnement de la convention pluriannuelle d objectifs 35 a Un dispositif encore mal connu 35 b Le champ d application de la convention pluriannuelle d objectifs 36 2 L hypoth se de l int gration des services sociaux d int r t g n ral dans les services non conomiques d int r t g n ral ses 37 a D finition des services non conomiques d int r t g n ral 37 b Une int gration juridiquement impossible en l tat 38 3 En l absence de loi cadre de transposition il n a pas t possible de clarifier la l gislation communautaire des aides d Etat 38 C LA CR ATION D UN NOUVEAU TYPE DE CONTRAT PUBLIC ADAPT AUX SIEGE inter Tete seu sacre S eee ae lan A nes ne NT eaves 39 T DCS ODJCCIUPS QU COME en session See ne ele dre te A EE E ein 39 2 TF int eretde cette formule ssssmei sense E NN E A Eine 40 D LE DEVELOPPEMENT DE L INFORMATION DES COLLECTIVIT S SUR LE DROIT DES AIDES D ETAT APPLICABLE AUX SERVICES SOCIA
29. N 673 S NAT SESSION ORDINAIRE DE 2010 2011 Enregistr la Pr sidence du S nat le 28 juin 2011 RAPPORT D INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires sociales 1 sur l influence du droit communautaire des aides d tat sur le financement des services sociaux par les collectivit s territoriales Par Mme Annie JARRAUD VERGNOLLE MM Andr LARDEUX et Paul BLANC S nateurs 1 Cette commission est compos e de Mme Muguette Dini pr sident Mme Isabelle Debr M Gilbert Barbier Mmes Annie David Annie Jarraud Vergnolle Raymonde Le Texier Catherine Procaccia MM Jean Marie Vanlerenberghe Alain Milon vice pr sidents MM Fran ois Autain Paul Blanc Jean Marc Juilhard Mmes Gis le Printz Patricia Schillinger Anne Marie Payet secr taires Mmes Jacqueline Alquier Brigitte Bout Claire Lise Campion MM Jean Pierre Cantegrit Bernard Cazeau Mme Roselle Cros M Yves Daudigny Mme Christiane Demont s M G rard D riot Mme Catherine Deroche M Jean Desessard Mme Sylvie Desmarescaux M Guy Fischer Mme Samia Ghali MM Bruno Gilles Jacques Gillot Adrien Giraud Mme Colette Giudicelli MM Jean Pierre Godefroy Alain Gournac Mmes Fran oise Henneron Marie Th r se Hermange G lita Hoarau M Claude Jeannerot Mme Christiane Kammermann MM Ronan Kerdraon Marc Lam nie Serge Larcher Andr Lardeux Dominique Leclerc Jacky Le Menn Mme Val rie L tard M Jean Louis Lorrain Mme Isabe
30. N AISES EN CHARGE DP UN SERVICE SOCIAL den ee einen EEEa teens ere Mit dre ences A LES COLLECTIVIT S TERRITORIALES CONFRONTEES L INCERTITUDE DU CHOIX ENTRE LA SUBVENTION ET LE MARCHE PUBLIC cccscscsssssssesesesesesesesees JLer sime de lasubv ntionsssr first Teves ecg tr Mann sata enr eee eine a Rappel des seul rss tn ramener er nee me ne Pen ent eue en bl e SySt me d rogatoir sss ssi sen ren nement ne annees c La notification aux instances europ ennes cccceceeeceeseeeeceeeceeeeesneaeeeceeeeeseesteaeeeeeess 2 Le regime dw Marche publie laseren needs nee den inside nn te ube a L droitappicabl ss nr rent ma nn ot ne nm a tres b Le recours aux march s publics subordonn l initiative et aux besoins de la coll ctivit territorial e ayes stunt nn ne An A rires dr Bacon Nn t c La d l gation de service public B L ABSENCE DE DEFINITION CLAIRE DE LA NOTION DE MANDATEMENT 1 Des concepts diff rents en droit national et europ en ss 2 La conciliation de l approche nationale et communautaire de la notion de MONdAT MENT En conc 2 ak E rl br de le M De LPS Pages IV COMMENT CONTROLER L EFFET DE LA R GLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES D ETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX 29 A LE RELEVEMENT DU SEUIL DE MINIMIS UN TRAVAIL COMPLEXE aiseee 29 1 Les services sociaux dont le financement serait menac par la directive services cccccceee 30 a
31. UX cere 41 CONCLUSION sesso A a RR nn Lu And sde Ve Etre Se RES 43 PROPOSITIONS POUR CONTROLER L EFFET DE LA R GLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES D ETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX 45 TRAVAUX DE COMMISSION ass ne nr n rene these nn idee de 47 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES 0 0 c csssscssesssssssesssssessescssesueacesesueecescsueecsscsseeseaes 57 SIGLES Sn En E E ANE nes Re en Stan ne men RE eevee tenses 59 Mesdames Messieurs Les collectivit s territoriales fran aises sont fortement impliqu es dans la lutte contre les exclusions c t du r le jou par les communes ou leurs groupements dans la politique de la ville ou de celui assum par les r gions pour am liorer l insertion professionnelle des jeunes les d partements tiennent une place minente dans la mesure o les lois de d centralisation leur ont confi la gestion des prestations d aide sociale Les collectivit s territoriales fran aises ont donc d velopp un grand nombre d activit s d aides notamment dans le secteur social qu elles exercent elles m mes ou par le biais d associations On peut citer cet gard le d veloppement des aides sociales l enfance des aides aux personnes handicap es ou encore des aides aux personnes g es Or la construction communautaire a peu a peu affect et limit la libert des collectivit s territoriales dans leur activit d attribution d aides L article 87 1 du tra
32. abrogeant le d cret n 2001 210 du 7 mars 2001 J O du 8 janvier 2004 23 Ces principes s appliquent tout march m me en de des seuils fix s par la directive seuls les march s dont le montant est inf rieur 4 000 euros peuvent tre pass s sans aucune proc dure de publicit pr alable et de mise en concurrence entre 4 000 euros et 193 000 euros les march s de services doivent tre choisis selon une proc dure adapt e fix e par la collectivit en fonction de la nature des besoins et du nombre d op rateurs Dans cette hypoth se le besoin est clairement identifi pour le recours au march public et d fini par la collectivit Cette derni re est l initiative du projet On distingue donc deux modes d actions pour les collectivit s territoriales le recours aux march s publics appel d offres et la d l gation de service public b Le recours aux march s publics subordonn l initiative et aux besoins de la collectivit territoriale Le march public vise r pondre un besoin de la collectivit et donne lieu la r mun ration d une prestation C est un contrat conclu titre on reux entre un pouvoir adjudicateur Etat collectivit s territoriales tablissements publics et un op rateur conomique qu il soit public ou priv pour r pondre ses besoins en mati re de travaux fournitures ou services Le march implique un lien direct entre l
33. an et que le chiffre d affaires annuel hors taxe de ladite association n a pas d pass 100 millions d euros pendant les deux exercices pr c dents la collectivit publique est alors exon r e de notification pr alable de l aide la Commission europ enne En ce qui concerne les entreprises de logement social il n existe aucune limite quant aux montants de la compensation qui est donc dans tous les cas exempt e de notification CICE 24 juillet 2003 Altmark 21 e ou si l association a t retenue l issue d une proc dure de march public ou dans le cadre d une d l gation de service public permettant de s assurer que le service sera offert au moindre co t la compensation financi re vers e l association chappe alors purement et simplement la qualification d aide d Etat Il ressort de la pr sentation de la r glementation europ enne qu elle n impose pas en soi le recours la proc dure de passation des march s publics La subvention peut constituer un mode de financement l gal d s lors que la collectivit a d fini au pr alable dans son mandatement la mission de service d int r t conomique g n ral confi e l association ainsi que les crit res de calcul de la compensation aff rente L exercice d un mandat d int r t g n ral et l exigence de la compensation proportionn e ne limitent pas par eux m mes l autonomie et la libert d
34. atif tel que r gi en France par la loi de 1901 Ainsi une entreprise au sens du droit europ en correspond a tout acteur conomique qu il soit une personne physique ou morale qui se livre a une activit conomique c est a dire une entreprise mais galement une association sans but lucratif exer ant une activit conomique d int r t g n ral sollicitant un concours financier public La protection d une activit qui rel ve du service public se fait via par la notion d int r t g n ral telle que d finie par la jurisprudence Altmark B LA DIRECTIVE SERVICES La c l bre directive services du 12 d cembre 2006 se fixait pour objectif l ach vement du march int rieur en garantissant la libre circulation des services dans l espace europ en Cette directive pouvait donner le sentiment de rompre avec le tout march en dessinant un cadre propice la prise en compte des contraintes pesant sur certaines activit s Mais en tendant le r gime de la concurrence au secteur des services elle a conduit la mise en concurrence de tous les prestataires de services sur le territoire La directive services a introduit des exceptions aussi importantes que peu claires l application des r gles de droit commun du trait au secteur des services C est ainsi que son article 2 2 dresse une liste des domaines exclus de son champ d application En effet la lib ralisation des activit
35. aumatis s par la crise des ann es trente et la Seconde Guerre mondiale les r dacteurs du trait de Rome sont les h ritiers d une autre philosophie de l Etat selon laquelle celui ci est en partie responsable de la crise pour avoir permis l essor du protectionnisme conomique et surtout potentiellement liberticide pour avoir t l instrument de l embrigadement des mes Le droit communautaire repose donc sur l une des id es fondamentales de la pens e lib rale c est la limitation du r le de l Etat qui permet de favoriser au mieux la paix et la prosp rit en Europe On mesure combien cette approche peut heurter la tradition juridique nationale fran aise B L INT GRATION DU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC PAR LE DROIT COMMUNAUTAIRE D s les ann es quatre vingt dix parall lement l ouverture des activit s de r seau la concurrence transports a riens postes et t l communications nergie le droit communautaire s est peu peu rapproch de la notion fran aise de service public 1 La reconnaissance des services d int r t conomique g n ral Sieg La Cour de justice des communaut s europ ennes CJCE a pr cis la notion de service d int r t conomique g n ral Sieg terme habituellement utilis en droit communautaire pour d signer le service public La Cour a d abord admis que les obligations de service public peuvent justifier en faveur de l organisme public ou priv
36. collectivit s qui organisent ces services et les associations qui les fournissent Or elle ne donne pas d informations suffisantes pour que les collectivit s territoriales puissent d lib rer de ce mandatement afin de prot ger leurs services publics et surtout se pr munir contre de futurs contentieux Circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations conventions d objectifs et simplification des d marches relatives aux proc dures d agr ment Le Premier ministre Monsieur le ministre d Etat Madame la ministre d Etat Mesdames et Messieurs les ministres Mesdames et Messieurs les secr taires d Etat Monsieur le haut commissaire Annexes cinq R f rences Circulaires du 24 d cembre 2002 relative aux subventions de l Etat aux associations et n 5193 SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l Etat aux associations et conventions pluriannuelles d objectifs La deuxi me conf rence de la vie associative CVA s est tenue le 17 d cembre 2009 autour de trois th mes s curisation reconnaissance et d veloppement Cet v nement est une tape importante dans la consolidation du dialogue entre l Etat les collectivit s territoriales et les associations et dans la clarification et la s curisation des relations notamment financi res entre pouvoirs publics et monde associatif Les travaux pr paratoires la conf rence de la vie associati
37. d l gation de service public si l association entreprend un projet une activit d int r t g n ral elle sollicite une subvention aupr s de la personne publique pour parfaire la r alisation de cette activit dans ce cas l association est bien en position de demandeur Pour r pondre au besoin de financement de l association et pour l aider dans le projet qu elle a entrepris la personne publique peut d cider de lui accorder une subvention le cas ch ant encadr e par une convention d objectifs et de moyens s il y a rencontre de deux initiatives autour d un projet commun celle de l association d une part et celle de la collectivit d autre part il est possible de recourir la convention de partenariat En pratique les associations devront tre particuli rement vigilantes lors de la r daction de la demande de subvention et de la convention d objectifs Pour viter tout risque de requalification en march public les associations doivent d crire les raisons pour lesquelles elles demandent une subvention de sorte qu aucune ambigu t ne puisse survenir sur l identit de la personne l initiative du projet Il est n cessaire d tre attentif ne pas faire appara tre d obligations pour l association pouvant tre interpr t es comme des prestations de services r pondant aux besoins de la collectivit contreparties du soutien financier Force est de constater l
38. d rant 166 12 f vrier 2008 Loi n 96 659 du 26 juillet 1996 de r glementation des t l communications Loi n 2005 516 du 20 mai 2005 relative la r gulation des activit s postales 2 L volution des trait s Plus r cemment on a constat trois volutions majeures des trait s communautaires allant dans le sens d une reconnaissance de la notion de service public par le biais de la notion de Sieg e L article 14 du trait de Lisbonne entr en vigueur le 1 d cembre 2009 pr voit qu eu gard la place qu occupent les services d int r t conomique g n ral parmi les valeurs communes de l Union ainsi qu au r le qu ils jouent dans la promotion de la coh sion sociale et territoriale de l Union l Union et ses Etats membres chacun dans les limites de leurs comp tences respectives et dans les limites du champ d application des trait s veillent ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions notamment conomiques et financi res qui leur permettent d accomplir leurs missions Le Parlement europ en et le Conseil statuant par voie de r glements conform ment la proc dure l gislative ordinaire tablissent ces principes et fixent ces conditions sans pr judice de la comp tence qu ont les Etats membres dans le respect des trait s de fournir de faire ex cuter et de financer ces services Il existe donc d sormais une base l gale pour l laborati
39. e caract re exclusivement social hors du champ d application du droit de la concurrence les collectivit s territoriales sont largement concern es par le respect du seuil de minimis La formation professionnelle continue la garde des jeunes enfants l insertion le placement des demandeurs d emploi le logement social l aide a domicile et l h bergement des personnes g es et handicap es autant de domaines d intervention des diff rents niveaux de collectivit s territoriales qui sont consid r s comme des activit s conomiques Peu importe que pour certains d entre eux la part de march d tenue par des entreprises priv es but lucratif soit ce jour assez faible le droit de l Union europ enne est largement indiff rent au caract re public ou priv but non lucratif des intervenants Loi de modernisation de l conomie n 2008 776 du 4 ao t 2008 loi n 2009 888 du 22 juillet 2009 de d veloppement et de modernisation des services touristiques loi n 2009 879 du 21 juillet 2009 portant r forme de l h pital et relative aux patients la sant et aux territoires 30 1 Les services sociaux dont le financement serait menac par la directive services a Les cr ches et haltes garderies accueil de la petite enfance Les cr ches et haltes garderies ne rel vent pas du service de l aide l enfance et seraient donc incluses dans la directive services Cette situation risqu
40. e d engendrer des services deux vitesses des services priv s pour les m nages b n ficiant de revenus lev s des services r duits la portion congrue pour les plus d munis Certes cette situation est parfois ressentie comme telle mais elle risque de s accentuer gravement si les subventions des collectivit s devenaient ill gales C est d ailleurs l une des principales lacunes de la transposition fran aise qui ne r gle pas la question du mandatement pr vu par le droit communautaire Pour rester dans le cadre du de minimis on l a vu le financement par la collectivit ne doit pas exc der 200 000 euros sur trois exercices fiscaux soit 66 000 euros par an Pour appr cier l ampleur du financement accord une cr che il faudra ajouter la subvention financi re la mise disposition des locaux et la mise disposition du personnel Les principales d penses sont les loyers variables d une commune l autre et les frais de personnel Le nombre de personnes recruter varie selon le type d accueil propos et l ge des enfants La r glementation d une cr che collective impose la pr sence d une personne pour encadrer cinq enfants qui ne marchent pas et d une personne pour huit enfants qui marchent C est pourquoi l accueil des enfants les plus jeunes revient le plus cher Une cr che peut tre g r e par la commune le d partement la caisse d allocations familiales
41. e exige un mandatement pour l attribution d une subvention ce qui implique que la collectivit d finisse elle m me ses besoins de service public Or la plupart du temps l initiative vient d une association ou d un organisme qui soumet l administration un projet de l autre le droit fran ais des march s publics implique le recours aux march s publics d s que les besoins sont d finis a priori par la collectivit 50 D s lors une collectivit qui souhaite mettre en place un service d int r t conomique g n ral ne peut pas la fois respecter le droit communautaire et le droit national ainsi si la collectivit d finit a priori ses besoins de service public elle rel ve du champ de la subvention en droit communautaire mais elle doit proc der par march public en droit fran ais La voie permettant d attribuer une subvention conforme au droit de l Union sans encourir la requalification par la CJCE en march public est troite C est une v ritable quadrature du cercle L absence de d finition claire de la notion de mandatement est galement regrettable Le mandatement est utile pour savoir si l on se situe dans le champ d application de la directive services en d livrant une structure un acte de mandatement on exclut d office du champ d application de la directive le service concern relevant d un des secteurs strictement num r s La solution serait d exclure les ser
42. erpr tation restrictive de l article 2 2 j relatif l exclusion de certains services sociaux d int r t g n ral du champ de la directive en ce sens qu il subordonne l application de cet article la r union de deux crit res cumulatifs que sont l appartenance du service aux domaines du logement social de l aide l enfance et aux familles d une part et d autre part l exigence d un service qui s adresse des personnes en situation de besoin particulier Or on voit difficilement comment le secteur de la petite enfance pourrait ne pas appartenir au secteur de l aide l enfance Il est int ressant de noter au vu de cette derni re consid ration que l Allemagne et les L nder ont exclu les cr ches du champ de la directive services Le Gouvernement fran ais avait lui aussi la possibilit de le faire il explique avoir voulu inclure dans le champ de la directive le secteur de la petite enfance en invoquant l argument selon lequel ce secteur ne s adresse pas exclusivement des personnes en situation de besoin argument qui n a pourtant pas t retenu par l Allemagne b Le financement des services d aide et de soins domicile Le financement des services d aide et de soins domicile est fonction du type de prestation apport mais galement du public aid personnes g es malades handicap es et familles Le conseil g n ral et les organismes de s curit sociale repr
43. ers pas de possibilit de leur proposer de devenir adh rent de l association porteuse de l activit tous les b n ficiaires de l activit doivent avoir acc s au service sans adh rer l association 25 Le croisement de ces donn es aboutit donc une sorte d impasse d un c t le droit communautaire exige un mandatement qui implique que la collectivit d finisse elle m me ses besoins de service public de l autre le droit national des march s publics implique le recours aux march s publics d s que les besoins sont d finis a priori D s lors une collectivit qui souhaite mettre en place un Sieg ne peut pas la fois respecter le droit communautaire et le droit national PISTE DE REFLEXION Si les principes permettant de distinguer subvention et commande publique sont clairs la voie permettant d attribuer une subvention conforme au droit de l Union sans encourir la requalification en march public est troite en pratique En cons quence ne serait il pas n cessaire d sormais d envisager la cr ation d un nouveau type de contrat public en droit fran ais adapt aux Sieg 26 B L ABSENCE DE D FINITION CLAIRE DE LA NOTION DE MANDATEMENT 1 Des concepts diff rents en droit national et europ en Lorsque nous parlons des op rateurs mandat s par l Etat cf Altmark la notion de mandatement prend un sens communautaire qui ne correspond pas
44. ervice Idem 28 Le mandatement n est pas une tradition fran aise les collectivit s territoriales ne fonctionnent pas sur ce syst me de mandatement mais sur le syst me de l autorisation sensiblement diff rent e L enjeu pour les Etats membres consiste donc d abord s parer ce qui rel ve de l accomplissement d une mission d int r t g n ral et ce qui ne rel ve pas de la mission d int r t g n ral ensuite mandater les premiers c est dire charger les prestataires de la gestion de ce service d int r t g n ral Il s agit d viter la requalification des actes de mandatement en aide d Etat La non exclusion des services sociaux de la directive services et l absence d une d finition de la notion de mandatement claire et partag e fragilise les services sociaux nationaux Dans ce contexte il semble l gitime de s interroger sur l avenir de notre service public la fran aise qui constitue un v ritable rempart face aux cons quences de la crise conomique et financi re Ce qu il faut retenir c est qu un march public ou une d l gation de service public sont des sortes de mandatement mais que ce ne sont pas les seules une convention d objectifs entre la collectivit territoriale et l association pourrait aussi tre une forme de mandatement Il devient d sormais imp ratif de red finir la nature et les modalit s des relations f
45. es de ne pas appliquer le droit commun de la concurrence certains domaines d intervention en fonction de la finalit recherch e b Une int gration juridiquement impossible en l tat Une int gration des SSIG dans les Sneig est cependant inenvisageable au regard de la position de la CJCE et de la Commission qui consid rent la plupart des organismes agissant dans le domaine social comme exer ant une activit conomique Les SSIG qui pourraient tre consid r s comme des Sneig se trouveraient finalement limit s aux r gimes obligatoires de s curit sociale En l absence de d finition pos e dans les textes la CJCE semble plut t encline une interpr tation restrictive de la cat gorie De plus la cat gorie des Sneig n est pas par nature destin e accueillir en son sein les services non marchands b n ficiant d un traitement d rogatoire vis vis des r gles de concurrence Les Etats restent autonomes pour d finir les missions d int r t g n ral confi es aux organismes en question face la part croissante d entreprises priv es charg es de la fourniture de ces services 3 En l absence de loi cadre de transposition il n a pas t possible de clarifier la l gislation communautaire des aides d Etat A la diff rence d autres Etats membres la France a choisi de ne pas laborer une loi cadre pour la transposition de la directive services mais d effectuer cette transposition par mo
46. es lui soient pr alablement notifi es pour v rifier leur compatibilit avec le march int rieur Ensuite elle les autorise ou pas Une limite importante toutefois les concours financiers vers s sous forme de subventions une association exer ant une activit conomique d int r t g n ral qui demeurent inf rieurs 200 000 euros sur trois exercices fiscaux cons cutifs ne sont pas qualifi s d aides d Etat et ne sont soumis aucune exigence particuli re en mati re de r glementation des aides d Etat On conna t ce dispositif sous le nom d aides de minimis 48 Par ailleurs le droit communautaire a progressivement pris en compte la notion de service public sous l appellation des services d int r t conomiques g n ral Sieg Ainsi il est clairement admis que les obligations de service public peuvent justifier des compensations financi res publiques destin es compenser le surco t qu elles engendrent On sort alors de l application de la r glementation communautaire relative aux aides d Etat Si la reconnaissance de cette notion de service public est visible dans les trait s il n existe toujours aucune directive cadre visant promouvoir les Sieg En revanche on peut se r f rer trois s ries de dispositions tout d abord la jurisprudence Altmark de la Cour de justice des communaut s europ ennes CJCE qui a tabli la notion d obligations de service public Celle c
47. es sommes vers es et les prestations r alis es Le paiement int gral et imm diat est effectu par l acheteur public Il faut qu il y ait une contrepartie directe pour la personne publique ou le b n fice d un avantage imm diat c La d l gation de service public Le champ de la d l gation de service public diff re de celui des march s publics tant du point de vue de l objet poursuivi que des modalit s de r mun ration retenues En effet dans le cadre d une d l gation de service public la personne publique confie la gestion d un service public dont elle a la responsabilit un d l gataire dont la r mun ration est substantiellement li e aux r sultats de l exploitation du service Le d l gataire assume donc une part de risque li e l exploitation de ce service public 24 Avantages et inconv nients du recours au march public par les collectivit s territoriales dans le cadre d une compensation d obligations de service public une association Avantages e Permet aux associations d acc der des financements sans risque a priori et int graux uniquement pour les march s publics e D termination pr cise du juste prix permettant l association de conna tre ses co ts de revient e Elaboration d un cahier des charges pr cis La recherche de cofinancements compl mentaires devient inutile uniquement pour les march s publics e Le calendrier de paiement
48. est pr visible e Permet aux associations de d velopper des projets sur des territoires o elles ne sont pas forc ment implant es e N gociation avec les collectivit s publiques sur les prix l activit ne sera donc pas conduite si elle n est pas conomiquement viable pour la structure porteuse Inconv nients e La sp cificit associative dispara t l association cesse d tre un partenaire des pouvoirs publics un m diateur de la soci t civile un acteur du d bat public e Logique de prestation de service et non de partenariat entre collectivit s publiques et associations e Risque de d tournement du projet de l association le projet est contraint par la commande pass e par la collectivit publique e Risque de surco t pour la collectivit publique e D motivation des b n voles e Fortes contraintes administratives e Le formalisme est lev et les risques juridiques qu il entra ne favorisent les plus grosses associations forte technicit e Possibilit d incidences fiscales lorsque associations et entreprises r pondent aux march s publics pr somption d une activit concurrentielle e D veloppement de logiques de concurrence entre associations sur un m me territoire e Crit res d valuation de l activit de nature quantitative et pas forc ment qualitative e Pas de possibilit de m c nat pour les associations fiscalis es e Modification du rapport aux usag
49. exclure du cadre de la concurrence e Exclure les services sociaux fran ais selon la liste d finie par la directive logement aide l enfance aide aux familles aide aux personnes dans le besoin en tant que services sociaux d int r t g n ral SSIG b n ficiant d un mandatement en droit national e Promouvoir le rel vement du seuil de minimis actuellement fix 200 000 euros sur trois ans e Clarifier la notion de mandatement e Demander l tablissement d un rapport d information labor au niveau local pour recenser les services sociaux dont le financement est menac et proposer des solutions pour en p renniser le financement e D velopper l information des collectivit s territoriales sur le droit des aides d Etat applicables aux services sociaux e Former les fonctionnaires territoriaux au droit europ en et a la r glementation des subventions pour enrayer la tendance au tout march public 47 TRAVAUX DE COMMISSION R unie le mardi 28 juin 2010 sous la pr sidence de Muguette Dini pr sidente la commission proc de l examen du rapport d information d Andr Lardeux Annie Jarraud Vergnolle et Paul Blanc relatif a l influence du droit communautaire des aides d Etat sur le financement des services sociaux par les collectivit s territoriales Annie Jarraud Vergnolle rapporteure Les collectivit s territoriales fran aises sont depuis longtemps impliqu es da
50. existence d une distorsion entre le droit des aides d Etat et le droit fran ais de la commande publique La circulaire reste impr cise et ne constitue pas une base juridique fiable Un nombre croissant d activit s exerc es par les associations entrent dans le champ d application du droit communautaire car consid r es comme tant de nature conomique Cette situation soul ve une s rie de questions d ordre pratique et d interpr tation s agissant notamment des r gles relatives aux aides d Etat et la passation des march s publics Pour cette raison le recours au march public s est progressivement impos comme la r gle pour ces collectivit s qui y voient le moyen de s curiser juridiquement leurs subventions Mais le march public est une op ration assez lourde et finalement peu adapt e l organisation des services sociaux 19 III L INCERTITUDE ENGENDREE PAR LA R GLEMENTATION COMMUNAUTAIRE POUR LES ASSOCIATIONS FRANCAISES EN CHARGE D UN SERVICE SOCIAL La question fondamentale est de savoir comment r server au sein de l Union europ enne une place aux services sociaux entre le tout public non conomique exclu des r gles du march int rieur et de la concurrence d une part et le tout marchand qui est au c ur des r gles du march unique d autre part Cette qu te est utile et l gitime car les services sociaux interviennent dans le champ conomique pour mieux accomplir leu
51. fet la plupart des services sociaux que les associations prennent en charge sont en r alit caract re conomique au sens de la Cour de justice des communaut s europ ennes CJCE Leur activit est donc soumise aux r gles communautaires du droit de la concurrence L adoption d un cadre communautaire risque de mettre en p ril la libert des Etats membres d organiser les services sociaux d une mani re adapt e aux besoins des usagers et aux caract ristiques culturelles et g ographiques de chaque pays La position fran aise est elle m me fragile en raison de la sp cificit de l organisation territoriale et de la diversit des modes de gestion des services publics en raison aussi du r le de l initiative associative qui souvent est l origine d actions d int r t g n ral dans un souci d accessibilit pour le plus grand nombre sans mandat pr alable mais en sollicitant le concours financier de tous les chelons de la collectivit publique Il faut galement ajouter que le domaine des services d int r t g n ral ne pr sente pas de dimension europ enne vidente qui justifie une intervention de niveau communautaire Pr cis ment il s agit de savoir si la r glementation europ enne relative aux aides d Etat est compatible avec un financement par subvention et si l activit des associations doit tre n cessairement mise en concurrence par le biais d un march public ou d une d l
52. fl chir des alternatives on pourrait ainsi envisager la distinction entre activit s conomiques et non conomiques pour garantir le financement du projet associatif lui m me la mise en place d une convention sp cifique pour les petites associations ou encore la probl matique du recours la notion de compensation de service public pour financer des activit s inf rieures 200 000 euros sur trois ans Il n en reste pas moins que le cadre contractuel de la CPO r affirme la possibilit des subventions des pouvoirs publics aux associations b Le champ d application de la convention pluriannuelle d objectifs Lorsque la collectivit a recours la subvention et que son montant est sup rieur 23 000 euros celle ci doit faire l objet d une convention pluriannuelle d objectifs entre la collectivit publique et l association La CPO s applique galement toutes les subventions destin es financer des activit s conomiques d associations d un montant sup rieur 200 000 euros sur trois ans La subvention aux associations via la convention pluriannuelle d objectifs appara t comme le mode le plus efficace et le plus p renne de financement entre associations et collectivit s En effet la subvention poss de de s rieux avantages pour les unes comme pour les autres Elle comprend une part de financement propre b n volat m c nat etc et ne couvre donc qu une partie du co t r el de l
53. gation de service public I L ACCLIMATATION PROGRESSIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE A LA NOTION DE SERVICE PUBLIC A DEUX PHILOSOPHIES ANTAGONISTES Les traditions juridiques fran aise et communautaire s opposent sur la place donner aux services publics dans la soci t 1 La conception francaise Con u dans un pays dont l unit fut construite et assur e par Etat le droit public fran ais accorde un r le central au service public au point que ce dernier constitue pour certains juristes la justification m me du droit administratif Qu il soit mis en uvre directement ou indirectement par Etat ou les collectivit s territoriales le service public apparait comme un l ment du mod le social fran ais largement fond sur le principe d galit entre les citoyens Le droit administratif a donc favoris l intervention publique tant au niveau national que local dans l ensemble des sph res d activit s non seulement sociales et conomiques mais aussi sportives et culturelles En un sens la clause de comp tence g n rale vient consacrer cette conception du r le des pouvoirs publics d s lors qu elle agit au nom de l int r t g n ral une collectivit peut quel que soit son niveau de comp tence intervenir dans la vie de la soci t 2 La conception europ enne La conception europ enne du r le de l Etat sur laquelle est b ti le droit communautaire est radicalement inverse Tr
54. gissaient en particulier une enqu te ouverte par la Commission europ enne sur les aides d Etat aux coop ratives de logement social dans ce pays Cette demande tait soutenue notamment par l Allemagne et la France 10 PISTE DE REFLEXION L laboration et adoption d une directive cadre visant promouvoir les Sieg dans l Union europ enne serait souhaitable pour la clarification du droit actuel relatif aux aides d Etat Cadre pour une politique globale communautaire dans le domaine des Sieg siTe IL UN DROIT ACTUEL DES SERVICES D INT R T CONOMIQUE GENERAL INADAPTE AUX BESOINS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Les collectivit s territoriales font r guli rement valoir l inqui tude que leur inspirent les cons quences d un cadre juridique des services publics par le biais de la notion de service social d int r t g n ral en grande part d origine communautaire Parce qu ils remettent en cause des d finitions ou des distinctions traditionnellement tablies dans le d bat public national les concepts et la terminologie utilis s sont parfois per us comme contradictoires avec la possibilit de mettre en place des services publics notamment en recourant des associations Depuis leur entr e en vigueur la directive services et le paquet Monti Kroes semblent ainsi avoir cr une forte ins curit juridique dans le choix des modes de gestion des services publics locaux
55. i a ensuite t pr cis e par un ensemble de textes europ ens de droit d riv qu on connait sous l appellation de paquet Monti Kroes du nom de deux anciens commissaires europ ens la concurrence Il en d coule les conditions dans lesquelles une aide attribu e peut tre consid r e comme une compensation compatible avec le droit de la concurrence et la r glementation des aides d Etat Plusieurs crit res cumulatifs sont requis le b n ficiaire doit tre effectivement charg de l ex cution d obligations de service public et ces obligations doivent tre clairement d finies Cette exigence est r guli rement d sign e sous le terme de mandatement la compensation ne doit pas d passer ce qui est n cessaire pour couvrir tout ou partie des co ts occasionn s par l ex cution des obligations de service public et enfin la compensation accord e doit tre notifi e pr alablement la Commission europ enne La difficult tient au fait que le droit europ en ne conna t que l entreprise sans distinguer si elle est priv e ou publique Ainsi une entreprise au sens du droit europ en correspond tout acteur conomique qu il soit une personne physique ou morale se livrant une activit conomique ce peut tre une entreprise mais galement une association sans but lucratif exer ant une activit conomique d int r t g n ral sollicitant un concours financier public La protection d une ac
56. inanci res existantes entre les collectivit s locales et les associations en charge des missions d int r t g n ral La circulaire du 18 janvier 2010 est loin de r pondre leurs attentes elle n assouplit pas les r gles relatives l octroi d aides publiques aux associations et n envisage pas de statut particulier leur permettant d acc der plus ais ment aux subsides locaux L enchev trement de r gles juridiques rend leur appr hension excessivement complexe par les collectivit s et cela m me si la directive services offre des possibilit s de prot ger les services publics fran ais des r gles du march int rieur et de la concurrence L objectif doit tre de s curiser nos services publics et de p renniser les choix de gestion pour ne pas exposer la France des risques contentieux Oblige un prestataire faire une d marche aupr s d une autorit comp tente en vue d obtenir une autorisation d acc s une activit de service Cette autorisation est accord e par acte formel ou par d cision implicite apr s examen des comp tences du capital des tarifs propos s Le r gime d autorisation se traduit par le conventionnement l agr ment la licence Le mandatement est quant lui une obligation de donner une prestation 29 IV COMMENT CONTROLER L EFFET DE LA REGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES D ETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX En France l Etat a fait le choix de ne pa
57. information sauf en cas de modification de ceux ci lorsqu elle sollicitera un autre agr ment La validation de ce tronc commun ne remet pas en cause la comp tence des diff rents d partements minist riels concern s pour d livrer des agr ments ou habilitations sp cifiques Ces parties sp cifiques et elles seules feront l objet d un examen particulier par chaque d partement minist riel concern au regard de ses enjeux propres Cette d marche de simplification administrative permettra la mise en place dans les prochains mois d une proc dure d mat rialis e de demande d agr ment La mise en uvre des mesures de s curisation et de simplification des conditions d intervention des associations participera pleinement de la reconnaissance de l action des associations et de l essor du mouvement associatif auquel le Gouvernement a r affirm son attachement lors de la conf rence de la vie associative Je vous demande donc de veiller l application de ces mesures au sein des services plac s sous votre autorit ou votre tutelle J O du 20 janvier 2010 p 1138 La r glementation communautaire n impose pas le recours au march public pour le financement d associations qui assurent des prestations de service public La subvention peut constituer un mode de financement d un service public pour peu qu elle respecte les crit res du mandatement de la juste compensation et des obligations de service pub
58. initiative des associations et restent compatibles avec un financement par subvention Avantages et inconv nients du recours la subvention par les collectivit s territoriales Avantages e Respect de la forme et de la sp cificit associative e Pr servation de la capacit d innovation et d ind pendance de l association qui a l initiative e L association reste propri taire de son projet e L valuation est partag e entre les diff rents partenaires du projet e Participation de b n voles pour mener bien le projet associatif au lieu d ex cuter les prescriptions d un commanditaire e Implication de plusieurs partenaires cofinancements Inconv nients e D lais de paiement longs et risque financier assum s par l association et non par la collectivit publique e Caract re discr tionnaire de la subvention dont le refus n a pas tre motiv e Annualit des subventions e N cessit d un autofinancement partiel une subvention ne finance en g n ral pas 100 le projet d une association e Caract re pr caire et facultatif de la subvention une association n a pas de droit acquis au maintien d une subvention 99e 2 Le r gime du march public Le droit national de la commande publique d limite le recours aux subventions Si la collectivit territoriale est l origine du projet il faudra recourir au march public L association doit tre
59. it CE pose le principe d incompatibilit des aides d Etat d s lors qu elles affectent les changes entre les Etats membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence L int gration en droit fran ais de ces r gles communautaires a consid rablement fragilis l activit sociale des collectivit s territoriales Loi n 82 213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libert s des communes des d partements et des r gions loi n 92 125 du 6 f vrier 1992 relative l administration territoriale de la R publique loi n 99 586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coop ration intercommunale loi constitutionnelle n 2003 276 du 28 mars 2003 relative l organisation d centralis e de la R publique loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 relative aux libert s et responsabilit s locales Le trait de Maastricht sign le 7 f vrier 1992 et entr en vigueur le 1 novembre 1993 exige que la Communaut et les Etats instaurent une politique conomique conduite conform ment au respect du principe d une conomie de march ouverte ou la concurrence est libre article 6 B 3 Tout ceci a conduit les associations demander une doctrine claire et partag e entre l Etat les collectivit s territoriales et les associations sur le champ respectif des subventions et des proc dures de march de d l gation de service public ou encore d appels projets En ef
60. it pour viter toute surcompensation et les param tres sur la base desquels la compensation financi re de l ex cution d obligations de service public est calcul e doivent avoir t pr alablement tablis de fa on objective et transparente la compensation accord e doit tre notifi e pr alablement la Commission europ enne Toutefois la collectivit publique est exon r e de l obligation de notification pr alable de l aide dans certains cas En droit europ en il n existe pas de distinction selon la nature de l activit conomique notamment s agissant des associations Ce droit ne conna t que l entreprise sans distinguer si celle ci est priv e ou publique il CJCE affaire C 280 00 dite Altmark 24 juillet 2003 Paquet Monti Kroes du 28 juillet 2005 compos de trois textes encadrant le financement public des services d int r t conomique g n ral Sieg du nom de deux anciens commissaires la concurrence Mario Monti et Neelie Kroes Sont dispens es de notifications les compensations pour lesquelles les crit res mentionn s aux points A existence d un Sieg mandat pr cis octroy par la collectivit et B param trage amont r aliste de la compensation et absence de surcompensation sont remplis et qui entrent dans le champ d application de la d cision 2005 842 CE du paquet Monti Kroes d fini dans son article 2 13 ne connait pas davantage le droit associ
61. lable que toutes les collectivit s aient eu connaissance de l existence des guides explicatifs ni m me qu elles soient en mesure d appr hender les principes et modalit s impos es par le droit communautaire Il appartient donc aux gouvernements des Etats membres de mettre en uvre le travail p dagogique et explicatif n cessaire pour assister les collectivit s territoriales dans cette d marche il r Commission europ enne 28 janvier 2011 43 CONCLUSION L assise juridique de la notion de SSIG est fragile dans le champ communautaire En effet des l ments de politique sociale interagissent avec les politiques conomiques Il est r v lateur de trouver une source normative de la notion dans une directive traitant de la lib ralisation des services donc toujours du march commun Celle ci ne suffit pas donner de la coh rence et de l autonomie la notion de SSIG sans doute du fait du manque d unit de la notion elle m me alors qu elle semble devoir porter les futures avanc es de la dimension sociale de l Europe communautaire La construction de l Union europ enne sociale appara t ainsi plut t comme la juxtaposition d ajouts successifs que comme le produit d une vision commune garante d un haut niveau de s curit juridique En l tat actuel du droit les textes ne permettent pas de tracer les grandes lignes d un cadre juridique pr cis pour les services sociaux d int
62. les de s curiser juridiquement l allocation d aides Il faut n anmoins ajouter que le rel vement du seuil de minimis est une d cision prendre au niveau communautaire ce qui supposerait un engagement profond des Etats membres dans ce sens L Uniopss et le Labo de l conomie sociale et solidaire ESS ont lanc un manifeste europ en le 14 octobre 2010 pour une nouvelle approche de l Union europ enne sur les services sociaux d int r t g n ral SSIG Parmi les sept propositions l adaptation de la r glementation europ enne en mati re d aides de l Etat aux SSIG d finis comme Sieg Objectif relever le seuil des aides de minimis 500 000 euros sur trois ans Pour rappel le seuil est actuellement fix pour la m me p riode 200 000 euros par le Paquet Monti Kroes et la circulaire Fillon du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations Aides compatibles d un montant limit ACML Membre de la Commission europ enne division march int rieur et services Recommandation formul e lors du troisi me forum des SSIG qui s est tenu Bruxelles les 26 et 27 octobre 2010 et a t rendue publique l issue du Conseil europ en des ministres des affaires sociales le 6 d cembre 2010 qui a adopt des conclusions sur les services sociaux d int r t g n ral SSIG 34 B LA CLARIFICATION JURIDIQUE DES SERVICES SOCIAUX D INTERET G N RAL
63. lic En revanche le droit fran ais de la commande publique limite le recours la subvention aux seuls projets qui sont engag s l initiative de l association La convention pluriannuelle d objectifs CPO pr conis e par cette circulaire vise donc plus r pondre une situation juridique purement fran aise qu aux questions pos es par le droit europ en Ainsi si l association prend l initiative d un projet elle peut b n ficier d une subvention Si l initiative mane de la collectivit on se situe d s lors dans le cadre de la commande publique et deux modalit s d intervention sont pr conis es le recours aux march s publics et la d l gation de service public Le probl me est plus aigu encore si l initiative est conjointe l une et l autre En effet le crit re de l initiative du projet va d terminer si l on entre dans le cadre d un march public ou s il peut y avoir attribution d une subvention Il n est cependant pas toujours ais de d finir exactement qui est l initiative du projet si la collectivit est l initiative du projet elle est r put e r pondre un besoin propre et se place en qualit de demandeur Pour r pondre ses TA Toulon 16 avril 2009 Association des consultants en am nagement et d veloppement du territoire ACAD c D partement du Var req n 074409 et n 074689 18 besoins elle passera alors un march public ou une
64. lle Pasquet M Louis Pinton Mmes Janine Rozier Mich le San Vicente Baudrin MM Ren Teulade Alain Vasselle Fran ois Vendasi Andr Villiers SOMMAIRE AVANT PROPOS sente Mel ane tia cey nier mere er rene tn etre in I L ACCLIMATATION PROGRESSIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC sis A DEUX PHILOSOPHIES ANTAGONISTES in 1 La conception fran aise siennes ressens 2 LaConC plion eUrOp enne siz sense Ain menti Saeed seat de tete tent dette probs DM S B L INT GRATION DU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC PAR LE DROIT COMMUNAUTAIRE oriri e ni EEA EEE ASE EE e E TE AE E 1 La reconnaissance des services d int r t conomique g n ral Sieg 2 L volutionides Irait s ri rase Renan terrine ti on er eee teen IL UN DROIT ACTUEL DES SERVICES D INT R T CONOMIQUE G N RAL INADAPT AUX BESOINS DES COLLECTIVIT S TERRITORIALES A LA JURISPRUDENCE ALTMARK ET LE PAQUET MONTI KROES seere 1 Les r gles de validit des aides d Etat ss 2 La compensation justifi e d obligation de service public By LA DIRECTIVE SERVICES sement ir rites e coy trs dei a C LA CIRCULAIRE FILLON DU 18 JANVIER 2010 CR ANT UNE CONFUSION ENTRE CE QUI EST IMPOSE PAR L UNION EUROPENNE ET CE QUI REL VE DU DROIT ERANCAIS his nmesne se me na er cee Run ER Ra E nn E one ban III L INCERTITUDE ENGENDR E PAR LA R GLEMENTATION COMMUNAUTAIRE POUR LES ASSOCIATIONS FRA
65. n ral SSIG et des associations de solidarit Les SSIG ont des missions particuli res qui les distinguent des autres services li es la mise en uvre des droits fondamentaux Or ces sp cificit s ne sont pas clairement affirm es aux niveaux europ en et national m me si la CJCE a reconnu que le statut non lucratif parait le plus adapt a la r alisation d un objectif social pr cisant que la condition d absence de but lucratif s av re tre le moyen le plus coh rent au regard de finalit s exclusivement sociales En Allemagne en Autriche et dans les pays latins le secteur social r clame un encadrement au niveau europ en par l adoption d un tel cadre l gislatif sp cifique pour les SSIG alors qu en Grande Bretagne ou en Su de par exemple on n en voit pas l int r t 1 Le perfectionnement de la convention pluriannuelle d objectifs a Un dispositif encore mal connu Depuis janvier 2010 un nouveau cadre juridique r glemente les subventions des pouvoirs publics aux associations Il s agit du nouveau modele de convention pluriannuelle d objectifs CPO contenu dans la circulaire Fillon du 18 janvier 2010 Ce mod le encore perfectible r habilite la subvention comme mode de financement l gal au regard de la r glementation europ enne et pertinent des activit s associatives face aux exigences de mise en concurrence de la l gislation europ enne sur les aides d Etat En reconnaissan
66. n scolaire l aide aux personnes en difficult l insertion sociale ou autres des op rateurs conomiques qui tirent substantiellement leur r mun ration de subventions des collectivit s publiques et d organismes sociaux On peut certes y voir le Al fait que la formule de la d l gation pr sente le m rite de garantir la s curit juridique mais la question de principe demeure pos e D LE DEVELOPPEMENT DE L INFORMATION DES COLLECTIVIT S SUR LE DROIT DES AIDES D ETAT APPLICABLE AUX SERVICES SOCIAUX L exclusion de l ensemble des services sociaux du champ d application de la directive services a d j t examin e en 2009 par l Assembl e nationale et en 2010 par le S nat mais finalement rejet e Il avait t avanc que l essentiel des services sociaux tait exclu du champ d application de la directive services le logement social les institutions m dicales et m dico sociales la protection judiciaire de la jeunesse La France se serait mise en porte faux avec la Commission europ enne et avec les autres Etats membres si elle pr tendait une exclusion g n rale Les tablissements d accueil de la petite enfance ont t consid r s comme n entrant pas dans les crit res comme on l a vu Il ne serait donc pas raisonnable de les exclure Il a galement t consid r que le Parlement fran ais ne doit se substituer ni au Parlement europ en ni au Gouvernement La directive se
67. ns la lutte contre les exclusions Elles ont d velopp un grand nombre d activit s d aides notamment dans le secteur social qu elles exercent elles m mes ou par le biais d associations On peut citer cet gard le d veloppement des aides sociales l enfance des aides aux personnes handicap es ou encore des aides aux personnes g es Or parall lement la construction communautaire a peu peu affect et limit la libert des collectivit s territoriales dans leur activit d attribution d aides Il faut savoir que la conception fran aise de la notion de service public diff re de la conception europ enne Le droit administratif fran ais favorise l intervention publique tandis que le droit communautaire repose sur un fondement lib ral qui vise limiter le r le de l Etat et faire primer la libre concurrence Sur le terrain les aides d Etat et des autorit s locales peuvent prendre des formes tr s diverses subventions exon rations d imp ts pr ts garanties d emprunts mises disposition de biens et de services conditions pr f rentielles etc Ces aides ne sont pas compatibles avec les r gles du march int rieur d s lors qu elles faussent la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines activit s de production et qu elles ont des effets sur les changes entre l Etat et les membres de l Union europ enne La Commission europ enne exerce donc un contr le sur ces aides et demande qu ell
68. nt la scolarit gratuit pour les familles prodigu principalement par des acteurs associatifs qui rel vent de l conomie sociale et b n ficient de subventions publiques Les s ances se d roulent en dehors de l cole et r unissent jusqu quinze l ves d ges et de niveaux h t rog nes Elles sont le plus souvent centr es sur l aide aux devoirs d autre part une offre priv e de soutien scolaire payant propos e traditionnellement par des professeurs particuliers mais de plus en plus gagn e par des entreprises commerciales au d veloppement florissant G n ralement les cours se d roulent au domicile et visent entra ner l l ve aux strat gies de la comp tition scolaire C est pourquoi un nombre croissant de bons l ves y a recours visant l acc s aux meilleures fili res et aux meilleurs tablissements Il convient de pr ciser que le minist re de l ducation nationale r glemente et contribue financer l accompagnement la scolarit En revanche il ne dispose d aucun moyen d action vis vis du soutien scolaire priv situ en dehors de son champ de comp tence Le secteur du soutien scolaire rel ve des m mes probl matiques que les deux secteurs pr c demment tudi s PISTE DE REFLEXION Un rapport d information labor au niveau local et tabli la demande du Parlement pourrait recenser les services sociaux dont le financement
69. on et l adoption d un r glement ou d une directive promouvant les Sieg en Europe e L article 1 du protocole n 26 sur les services d int r t g n ral indique que les valeurs communes de l Union concernant les Sieg au sens de l article 14 comprennent notamment le r le essentiel et le large pouvoir discr tionnaire des autorit s nationales r gionales et locales pour fournir faire ex cuter et organiser les Sieg d une mani re qui r ponde autant que possible aux besoins des utilisateurs la diversit des Sieg et les disparit s qui peuvent exister au niveau des besoins et des pr f rences des utilisateurs en raison de situations g ographiques sociales ou culturelles diff rentes un niveau lev de qualit de s curit et quant au crit re abordable l galit de traitement et la promotion de l acc s universel et des droits des utilisateurs e L article 36 de la Charte des droits fondamentaux du 7 d cembre 2000 consacr l acc s aux Sieg pr cise que l Union reconna t et respecte l acc s aux Sieg tel qu il est pr vu par les l gislations et pratiques nationales conform ment au trait instituant la Communaut europ enne afin de promouvoir la coh sion sociale et territoriale de l Union Protocole n 26 adoss au trait de Lisbonne entr en vigueur le 1 d cembre 2009 Ce protocole a t introduit la demande des Pays Bas qui r a
70. ontenu Une des premi res r gles pour les autorit s publiques est donc de d signer au moyen d un acte officiel une ou plusieurs entreprises charg es de fournir des services Quatre crit res sont constitutifs d un service d int r t g n ral conform ment la communication de la Commission europ enne du 20 novembre 2007 la n cessit le caract re particulier de la mission l obligation de fournir le service tout usager qui en fait la demande et l acte officiel de mandatement de l entreprise charg e de la mission Ainsi la voie du mandatement apr s une publicit pr alable et une mise en concurrence appara t singuli rement la plus efficace et juridiquement la plus s re pour l attribution de compensation de service public par les collectivit s territoriales Le mandatement constitue ainsi un outil permettant de sortir les services sociaux du champ de la directive Les difficult s pos es par la notion de mandatement e Absence de d finition de l acte de mandatement en droit communautaire Le droit communautaire n impose pas un mandat standard mais les crit res d analyse de son contenu e Libert des Etats membres de l Union europ enne d tablir la les forme s juridique s qu ils souhaitent utiliser en prenant en compte les sp cificit s nationales mais l acte de mandat doit avoir une valeur juridique contraignante en droit national instituer une obligation de fournir le s
71. ontractuelles partenariales quilibr es entre associations et pouvoirs publics et devrait r pondre aux inqui tudes du mouvement associatif en la mati re Les collectivit s territoriales ne se sont pas appropri cette formule et continuent de recourir abusivement et de mani re de plus en plus syst matique la commande publique pour financer les activit s des associations Or la subvention aux associations via la convention d objectifs appara t comme le mode le plus efficace et le plus p renne de financement entre associations et collectivites quatri me proposition Faire pr ciser la notion de service social d int r t g n ral Ssig dont il n existe aucune d finition juridique en droit communautaire en l absence de loi cadre fran aise sur la l gislation europ enne des aides d Etat ou bien envisager la cr ation d un nouveau type de contrat public adapt aux services d int r t conomique g n ral pour prendre en consid ration les services sociaux d int r t g n ral et simplifier les modalit s d attribution de subvention publique Enfin quoi qu il en soit d velopper l information des collectivit s sur le droit des aides d Etat applicable aux services sociaux En conclusion il est vident que les services sociaux d int r t g n ral requi rent l adoption d un cadre juridique sp cifique pour l application ou l exon ration des r gles de concurrence en raison de leur mission sp cifique de
72. oposition visant promouvoir les services d int r t conomique g n ral dans l Union europ enne C tait un peu le cheminement qui avait t retenu lors de la r vision de la directive Bolkenstein l article 2 2 j cit dans le rapport qui num re tous les services concern s Je suis inqui te des risques de judiciarisation il est possible d imaginer que la garderie p riscolaire soit une concurrence pour les assistantes maternelles la garderie p riscolaire est un service public mis en place par nos communes mais les assistantes maternelles proposent aussi ce service Elles pourraient faire appel la CJCE en arguant qu il s agit d un service qui leur fait une concurrence d loyale puisqu elles ne peuvent pas pratiquer les m mes tarifs Est ce que pour autant il faut emp cher nos communes de proposer ce type de service leur population La restauration scolaire soul ve un probl me identique Si nous poussons les choses l extr me nous pouvons faire entrer tous les secteurs dans le cadre de cette directive services d s lors qu ils n en ont pas t exclus Il est certain que si l on en reste l exception fran aise au service public la fran aise qui est notre sp cificit il sera tr s difficile de contrer l ensemble de ces directives et notamment la directive Bolkenstein qui impose les r gles de la concurrence dans tous les domaines Tout ce que l on pourra mettre en uvre risque d tre
73. pour permettre la r alisation des obligations de service public La Commission note qu un agr ment accord par une autorit publique un prestataire de services l autorisant fournir certains services n est pas un mandatement car 1l ne comporte pas d obligation de fournir des services Annexe 1 2 de la circulaire du 18 janvier 2010 COM 2007 725 final 597 2 La conciliation de l approche nationale et communautaire de la notion de mandatement PISTE DE REFLEXION Pour rendre clairement compatibles ces deux approches peut tre faudrait il exclure les services sociaux fran ais selon la liste d finie par la directive logement aide l enfance aide aux familles aide aux personnes dans le besoin en tant que services sociaux d int r t g n ral SSIG b n ficiant d un mandatement en droit national Dans cette hypoth se les formes existantes d encadrement seraient qualifi es explicitement par le l gislateur fran ais comme des actes de mandatement au sens communautaire du terme Les Etats membres de l Union europ enne sont libres d tablir la forme juridique qu ils souhaitent utiliser pour le mandatement en prenant en compte les sp cificit s nationales mais l acte de mandat doit avoir une valeur juridique contraignante en droit national instituer une obligation de fournir le service Le droit communautaire n impose pas un mandat standard mais les crit res de son c
74. r voir son exclusion de son champ d application Dans sa premi re communication sur les SIG en 1996 la Commission europ enne n utilise pas formellement l expression Sneig mais le document distingue la cat gorie des activit s de service non conomique Dans sa communication sur les SIG de 2001 elle fait aussi r f rence a l ducation nationale et aux r gimes de base de s curit sociale obligatoires L expression Sneig va tre consacr e progressivement a partir du Livre vert sur les SIG de 2003 On identifie dans les documents de la Commission sur les SIG plusieurs cat gories d activit s de service de nature non conomique les activit s non conomiques qui concernent plus particuli rement les questions qui rel vent intrins quement des pr rogatives de l Etat comme ducation nationale et les r gimes de base de s curit sociale obligatoires et certains activit s exerc es par des organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales qui n ont pas pour objectif de pratiquer une activit industrielle ou commerciale La communication du 20 novembre 2007 pr cise Services non conomiques ces services qui comprennent par exemple les pr rogatives tatiques traditionnelles telles que la police la justice et les r gimes l gaux de s curit sociale ne sont soumis ni une l gislation communautaire sp cifique ni aux r gles du trait relatives au march int rieur et la concu
75. rceaux Il en est r sult une diff rence de traitement entre les cat gories de services publics fran ais et notamment les services sociaux L exemple de la petite enfance illustre cet tat de fait En effet le Gouvernement a consid r que l accueil collectif de la petite enfance ne r pondait pas aux crit res permettant d exclure ce service de la directive Commission europ enne manuel relatif la mise en uvre de la directive services Luxembourg Office des publications officiels des Communaut s europ ennes 2007 p 11 39 L autorisation d livr e pour ces services par les collectivit s locales ne constituerait pas un mandatement au sens de l article 2 2 j de la directive PISTE DE REFLEXION Il faudrait adopter une loi sp cifique sur tous les services sociaux d int r t g n ral tablissant un r gime juridique sp cifique plus souple que celui des Sieg afin de les exclure du cadre de la concurrence en reprenant notamment les principes d universalit et de qualit de ces services Une telle loi aurait permis de pr ciser la condition de mandatement Le Danemark a par exemple clairement pr cis dans sa loi cadre de transposition que les services sociaux pouvaient tre mandat s par l Etat les comt s et les collectivit s locales La r elle difficult r side toutefois dans la diversit des modalit s d organisation des SSIG dans les diff rents Etats membres la France
76. recourt de plus en plus aux partenariats public priv et poss de une forte tradition d intervention priv e dans le domaine social par le recours des associations par exemple au Danemark pour reprendre cet exemple le r le du secteur public reste dominant dans l aide sociale et aux familles financ par la fiscalit face un secteur associatif relativement marginal Le contexte juridique aurait pu conduire la prise en compte de la singularit des SSIG dans l application des r gles lib rales du trait Le dispositif actuel d exclusion de la directive est trop impr cis pour qu il puisse fonder un v ritable r gime d rogatoire Actuellement il est donc dangereux d adopter des d lib rations g n rales comme celles prises par certaines communes aux termes desquelles toutes les activit s culturelles sociales sportives d aides aux personnes en difficult etc peuvent tre confi es des acteurs associatifs locaux sans publicit ni mise en concurrence le tout accompagn de financements publics En effet on l a vu il n existe toujours pas de r gles sp cifiques de passation de march s publics des services sociaux C LA CR ATION D UN NOUVEAU TYPE DE CONTRAT PUBLIC ADAPT AUX SIEG 1 Les objectifs du contrat L objet de ce nouveau contrat serait de prendre en consid ration les services sociaux d int r t g n ral dont le r gime juridique est actuellement celui des Sieg En effet
77. rois exercices fiscaux Le montant brut total des aides de minimis octroy es une m me entreprise active dans le secteur du transport routier ne peut exc der 100 000 euros sur une p riode de trois exercices fiscaux Ces plafonds s appliquent quels que soient la forme et l objectif des aides de minimis et ind pendamment du fait que l aide accord e par l Etat membre soit financ e en tout ou en partie au moyen de ressources communautaires La p riode prendre en consid ration est d termin e en se r f rant aux exercices fiscaux utilis s par l entreprise dans l tat membre concern 20 Lorsque le concours financier envisag pour une association exer ant une activit conomique d int r t g n ral exc de le plafond de minimis des 200 000 euros sur une p riode de trois ans l octroi de l aide par la collectivit publique n est acceptable que s il peut tre regard comme la compensation d obligations de service public b Le systeme d rogatoire Pour b n ficier du classement de l aide en compensation d obligations de service public il faut que les conditions cumulatives suivantes soient r unies e l association est explicitement charg e par un acte unilat ral loi r glement ou d lib ration d une collectivit territoriale ou contractuel de l ex cution d obligations de service public clairement d finies dans leur consistance leur dur e et leur tendue
78. rrence Certains aspects de l organisation de ces services peuvent tre r gis par d autres r gles du trait comme le principe de non discrimination Selon la Commission europ enne la question de savoir si un service consid r comme tant d int r t g n ral par un Etat membre est de nature conomique ou non conomique doit tre appr ci e la lumi re de la jurisprudence de la CJCE En tout tat de cause les Etats membres ne pourront pas consid rer tous les services relevant d un COM 1996 443 communication les services d int r t g n ral en Europe JOC 281 26 septembre 1996 COM 2003 270 final Livre vert sur les services d int r t g n ral 21 mai 2003 38 domaine particulier par exemple les services d ducation comme des services ye roa ror r 1 d int r t g n ral non conomiques Faudrait il classer certains SSIG dans la cat gorie des Sneig exclus par principe du champ d application de la directive services afin de les soustraire la lib ralisation pr vue par ce texte et ainsi pr server leur sp cificit Les diff rents crit res num r s par la Commission solidarit absence de but lucratif tradition culturelle forte relation asym trique entre prestataire et b n ficiaires offrent en effet le moyen de rep rer qu il puisse s agir d un service social d rogeant par nature au droit de la concurrence permettant aux autorit s publiques ou priv
79. rs missions de construction de coh sion sociale fond es sur la solidarit Ils participent au quotidien la qualit de vie et au bien tre des citoyens A LES COLLECTIVIT S TERRITORIALES CONFRONT ES A L INCERTITUDE DU CHOIX ENTRE LA SUBVENTION ET LE MARCH PUBLIC A ce jour il existe en droit fran ais deux instruments juridiques disposition des collectivit s territoriales pour organiser un Sieg la subvention ou le march public 1 Le r gime de la subvention a Rappel des seuils On l a vu les concours financiers vers s sous forme de subventions une association exer ant une activit conomique d int r t g n ral qui demeurent inf rieurs 200 000 euros sur une p riode de trois ans ne sont pas qualifi s d aides d Etat et ne sont soumis aucune exigence particuli re en mati re de r glementation des aides d Etat Ce seuil est appr ci toute aides publiques confondues et en int grant les facilit s accord es titre gratuit par les collectivit s publiques mise disposition de locaux de personnel ou de mat riel Avis du Conseil conomique et social du 9 avril 2008 quel cadre europ en pour les services sociaux d int r t g n ral Seuil des aides de minimis tabli l article 2 du r glement du 15 d cembre 2006 Le montant brut total des aides de minimis octroy es une m me entreprise ne peut exc der 200 000 euros sur une p riode de t
80. rs financiers vers s sous forme de subventions une association exer ant une activit conomique d int r t g n ral et qui exc dent 200 000 euros sur une p riode de trois ans sont exon r s de la qualification d aides d Etat s ils rel vent du r gime de la compensation de service public L attribution de l aide par la collectivit publique peut tre consid r e comme compatible avec les r gles communautaires si elle vise compenser les charges r sultant d une obligation de service public La notion d obligation de service public a t tablie par l arr t Altmark rendu par la CJCE dont les conclusions ont t reprises dans une s rie de textes de droit d riv connus sous le nom de paquet Monti Kroes Pour que l aide attribu e soit consid r e comme une compensation compatible avec le droit de la concurrence et la r glementation des aides d Etat plusieurs crit res cumulatifs doivent toutefois tre r unis l entreprise b n ficiaire doit tre effectivement charg e de l ex cution d obligations de service public et ces obligations doivent tre clairement d finies Cette exigence est r guli rement d sign e sous le terme de mandatement la compensation ne saurait d passer ce qui est n cessaire pour couvrir tout ou partie des co ts occasionn s par l ex cution des obligations de service public Elle doit tre p riodiquement valu e par la collectiv
81. rvices a t n goci e et crite Et enfin le mod le fran ais de services sociaux aurait bien t pr serv Il s agissait simplement de rassurer et d clairer les diff rents op rateurs Parall lement la cr ation d un nouveau contrat public adapt aux Sieg peut tre faudrait il galement uvrer dans le sens d une meilleure information des collectivit s sur le droit communautaire des aides d Etat En effet les collectivit s ne semblent pas disposer des connaissances n cessaires en la mati re ce qui contribue renforcer leurs inqui tudes ainsi que leur sentiment d ins curit juridique d s que celles ci souhaitent subventionner une association L information pourrait notamment contribuer promouvoir la convention pluriannuelle d objectifs CPO r pondant au flou qui entoure l exigence d un mandatement Dans le sens d une meilleure information sur le dispositif existant la Commission a r cemment publi un nouveau guide reprenant les questions fr quemment pos es au sujet de l application des r gles relatives aux aides d Etat et la passation des march s publics Ce document vise clarifier les r gles europ ennes relatives l organisation et au financement des services d int r t g n ral Il aide ainsi les pouvoirs publics en particulier au niveau local offrir des services efficaces et de qualit conformes aux r gles de Proposition de loi n 193 relative la
82. s dicter une loi de transposition de la directive services en tant que telle mais un rapport de transposition qui fait le point sur les diff rentes dispositions adopt es La France laisse le champ libre a la lib ralisation des services sociaux en ne les excluant pas du champ d application de la directive services Cependant des exceptions sont pr vues pour un certain nombre d activit s qui sont exclues du champ d application de cette directive c est le cas notamment express ment de certains services sociaux par exemple ceux qui sont relatifs au logement social l aide a l enfance et aux familles et aux personnes qui sont de fa on temporaire ou permanente en situation de besoin Mais en l tat actuel du droit et bien qu il n y ait aucun lien direct entre le droit de la concurrence et la directive services certains services assur s par des associations pourraient tre priv s de subventions pour entrave la concurrence Plusieurs pistes sont donc explorer le rel vement du seuil de minimis la clarification juridique des SSIG la cr ation d un nouveau contrat public adapt aux Sieg et le d veloppement de l information des collectivit s sur le droit des aides d Etat applicable aux services sociaux A LE RELEVEMENT DU SEUIL DE MINIMIS UN TRAVAIL COMPLEXE A la diff rence des r gimes de s curit sociale obligatoires dont la CJCE consid re qu ils remplissent une fonction d
83. s Combourieu responsable du d partement de l action sociale ducatif culturel et sportif et Nathalie Fourneau charg e d tudes au service juridique l association des maires de France AMF Guy Janvier directeur de projet et Marie Claire Keirle administrateur civil chef du bureau des affaires europ ennes et internationales la direction g n rale de la coh sion sociale DGCS Cornelia Federkeil Giroux responsable du d partement Europe de la Mutualit fran aise Jean Louis Destans pr sident de la commission Europe de l assembl e des d partements de France ADF Corinne Bord repr sentant Europe L o Lagrange et Jacques Henrard pr sident de la conf rence permanente des coordinations associatives Michel Thierry inspecteur l inspection g n rale des affaires sociales Igas Marie Laure Meyer conseill re r gionale d Ile de France l assembl e des r gions de France ARF Muriel Lacoue Labarthe chef de secteur et Marie Jos Palasz chef de la mission pour la transposition de la directive services secr tariat g n ral aux affaires europ ennes SGAE 59 SIGLES CES Conseil conomique et social CJCE Cour de justice des communaut s europ ennes CPO Convention pluriannuelle d objectifs CVA Conf rence de la vie associative PME Petites et moyennes entreprises SGAE Secr tariat g n ral aux affaires europ ennes SIEG Service d int r t conomique g
84. s de vacances n avaient alors pas pu r pondre l appel d offre puisque les camps de vacances taient organis s par le constructeur de la piscine Voil une d rive possible 55 Muguette Dini pr sidente En conclusion de notre d bat je rappelle les limites que vous avez vous m mes assign es votre rapport il s agit d un tat des lieux tr s d taill et de pistes de r flexion soumettre au Gouvernement car tout ne rel ve pas du Parlement des r ponses rel vent du pouvoir r glementaire d autres du niveau des n gociations europ ennes Les rapporteurs ont voulu lister les probl mes et les expertiser ce que personne n a fait jusqu pr sent dans l objectif de sensibiliser le Gouvernement qui est rest pour le moment il faut le dire assez inactif Nous pourrions programmer un d bat de contr le en s ance public la rentr e pour tester les intentions du Gouvernement sur ce sujet et dans cette perspective envoyer le rapport au ministre des affaires europ ennes avec la liste de nos propositions pour attirer son attention sur le sujet et lui demander ses intentions Annie Jarraud Vergnolle rapporteure Je vous propose de joindre en annexe au pr sent rapport les comptes rendus d entretiens que j avais tablis lors de sa pr paration La Commission approuve cette suggestion et autorise la publication du rapport d information 57 LISTE DES PERSONNES AUDITIONN ES Marie Claude Serre
85. s diff rences de traitement pr judiciables et s curiser le mode de collaboration entre administrations et associations Beaucoup de collectivit s ignorent le droit communautaire qui est d connect des r alit s du terrain Pour l instant cela ne pose pas de r el probl me en mati re de respect du droit de la concurrence puisque les grosses entreprises n interviennent pas encore en pratique 2 L int r t de cette formule Le besoin se fait sentir pour les communes et de plus en plus pour les d partements de disposer d un nouveau contrat simplifiant l attribution de subvention un Sieg On pourrait penser combiner d l gation de service public et contrat de gr gr ce qui garantirait une entente souple On l a vu le champ de la d l gation de service public diff re de celui des march s publics tant du point de vue de l objet poursuivi que des modalit s de r mun ration retenues en effet dans le cadre d une d l gation de service public la personne publique confie la gestion d un service public dont elle a la responsabilit un d l gataire dont la r mun ration est substantiellement li e aux r sultats de l exploitation du service Dans un march public le paiement int gral et imm diat est effectu par l acheteur public Ce faisant n y a t il pas un paradoxe confier par voie de d l gation de service public l accueil p riscolaire l veil culturel le soutie
86. solidarit et de coh sion sociale Ce cadre contribuerait la protection des services publics la fran aise en mati re sociale et la s curisation juridique de leurs financements Telles sont les observations dont nous souhaitions vous faire part 52 Muguette Dini pr sidente Je remercie nos trois rapporteurs d avoir pr sent ce rapport qu ils qualifient eux m mes d minemment aride mais qui expose clairement la probl matique laquelle sont confront es nos collectivit s territoriales Paul Blanc rapporteur Je crois que ce rapport ne doit pas rester lettre morte Il doit s accompagner ventuellement de textes l gislatifs pour lever toute ambigu t Effectivement dans la pratique quotidienne en mati re sociale nous sommes confront s au flou r sultant de l interpr tation que font parfois les associations du droit communautaire des aides d Etat et qui fait que le socle social de la France est un peu mis mal Je m explique et je vous donne un exemple pr cis l Agefiph se croit oblig e de faire des appels d offre pour des dossiers qui concernent les travailleurs handicap s Or nous arrivons un paradoxe qui veut que les entreprises priv es qui normalement ont des placements faire ailleurs prennent des responsabilit s dans l insertion des travailleurs handicap s mais le font comme des entreprises priv es souvent des prix qui ne correspondent pas ce que l on attend en
87. t la capacit des associations a contribuer a la construction de l int r t g n ral et en r affirmant la l galit de la subvention il favorise l tablissement de relations contractuelles partenariales quilibr es entre associations et pouvoirs publics et devrait r pondre aux inqui tudes du mouvement associatif en la mati re Pourtant ce nouveau mod le semble encore trop peu appliqu sur le terrain Les collectivit s territoriales ne se le sont pas appropri et continuent de recourir abusivement et de mani re de plus en plus syst matique la commande publique pour financer les activit s des associations CJCE 17 juin 1997 Sodemare cet arr t reconna t aux Etats membres dans le cadre de leur comp tence pour am nager leur syst me de s curit sociale la possibilit l gale de r server la mise en uvre de l assistance sociale des acteurs ne poursuivant pas de but lucratif l absence d intention lucrative permettant de mieux remplir l objectif social assign 36 PISTE DE REFLEXION Il serait utile de former les fonctionnaires territoriaux au droit europ en et la r glementation des subventions pour enrayer la tendance au tout march public Certes des points d insatisfaction importants conduisent la conf rence permanente des coordinations associatives CPCA r clamer l installation d un comit de suivi de la mise en uvre de la circulaire du 18 janvier 2010 pour r
88. t mandat e par l Etat C est un peu le m me probl me que l on retrouve avec les centres sociaux concernant les Caisses nationales d allocations familiales Cnaf Les centres sociaux sont agr s par la Cnaf et financ s par les caf qui font un appel d offre de la m me mani re Le probleme est donc exactement le m me C est pour cela qu il est imp ratif de clarifier ces positions et surtout la notion de mandatement Nous avions d j relev toutes ces difficult s l poque Paul Blanc rapporteur Justement l Etat doit tre garant de l galit de traitement sur l ensemble du territoire national C est pour cela que la troisi me proposition me parait peut tre la plus pertinente Il faut faire des conventions Annie Jarraud Vergnolle rapporteure Oui mais le conventionnement n entre pas dans le cadre du mandatement Annie David Annie Jarraud Vergnolle a bien d montr dans le rapport qu elle nous a pr sent cette question des services sociaux d int r t g n ral Que ce soit les Ssig les Sieg ou m me les services non conomiques on pourrait multiplier les sigles concernant les services sociaux Aujourd hui deux logiques ou deux l gislations s affrontent d un c t notre l gislation fran aise avec la protection des services sociaux tels qu on a eu l habitude de les voir prot g s de l autre la logique europ enne avec la lib ralisation des march s soutenue par les diff rents trait
89. tes de r flexion que nous confierons au Gouvernement pour expertise et mise en uvre future premi re proposition Obtenir l tablissement d un rapport d information qui recenserait les services sociaux dont le financement est menac et proposer des solutions pour en p renniser le financement 51 deuxi me proposition Susciter l adoption d une directive cadre visant promouvoir les services d int r t conomiques g n ral dans l Union europ enne pour la clarification du droit actuel relatif aux aides d Etat troisi me proposition Pour pr ciser la notion de mandatement perfectionner un outil d j existant la convention pluriannuelle d objectifs CPO qui reste encore trop peu appliqu e sur le terrain alors qu elle permettrait de satisfaire la condition du mandatement impos e par le droit communautaire Lorsque la collectivit a recours la subvention et que son montant est sup rieur 23 000 euros celle ci doit faire l objet d une convention pluriannuelle d objectifs entre la collectivit publique et l association La CPO s applique galement toutes les subventions destin es financer des activit s conomiques d associations d un montant sup rieur 200 000 euros sur trois ans En reconnaissant la capacit des associations contribuer la construction de l int r t g n ral et en r affirmant la l galit de la subvention la CPO favorise l tablissement de relations c
90. tivit qui rel ve du service public se fait donc par le biais de la notion d int r t g n ral ensuite la c l bre directive services du 12 d cembre 2006 bien connue sous le nom de Bolkenstein a quant elle introduit des exceptions aussi importantes que peu claires l application des r gles de droit commun du trait au secteur des services Il faut bien savoir que cette directive n avait pas pour objectif de soumettre ou de soustraire certains secteurs notamment sociaux au droit de la concurrence c est dire la l gislation des aides d Etat puisque en vertu de la jurisprudence de la CJCE tous les services publics y compris les services sociaux sont soumis au droit de la concurrence 49 La directive services est donc sans effet sur le droit des services d int r t conomique g n ral On peut toutefois regretter qu elle n ait pas conduit l laboration d un cadre juridique au niveau de l Union europ enne d di sp cifiquement aux services sociaux d int r t g n ral Ssig enfin c est dans ce contexte qu est intervenue la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 dite circulaire Fillon Elle concerne le financement des services publics lorsqu ils sont assur s par des associations Elle n apporte pas d innovation majeure par rapport aux textes europ ens elle ne r pond pas notamment aux besoins des collectivit s de voir pr cis e la notion de
91. ve ont en effet mis en vidence les attentes et les propositions formul es par le monde associatif sur deux points clarifier et s curiser le cadre juridique des relations financi res entre les pouvoirs publics et les associations notamment au regard de la r glementation europ enne relative aux aides d Etat simplifier les d marches effectu es par les associations dans le cadre des proc dures d agr ment Sur ces deux points le Gouvernement a pris lors de la conf rence du 17 d cembre 2009 des engagements qui doivent permettre de donner plus de dynamisme la vie associative et que je souhaite vous voir d cliner avec chacune des administrations plac es sous votre autorit 1 Clarification des r gles relatives aux relations financi res entre les collectivit s publiques et les associations Les associations ont demand une doctrine claire et partag e entre l Etat les collectivit s territoriales et les associations sur le champ respectif des subventions et des proc dures de march de d l gation de service public ou encore d appels projets Une premi re r ponse cette demande a t apport e d s la conf rence de la vie associative sous la forme d une note compl mentaire de la nouvelle convention pluriannuelle d objectifs et destin e rappeler des r gles simples accessibles tous et dissiper quelques confusions 16 Cette note jointe la pr sente annexe I et
92. vices sociaux fran ais sur la base de la liste d finie par la directive logement aide l enfance aide aux familles aide aux personnes dans le besoin en tant que services sociaux d int r t g n ral b n ficiant d un mandatement en droit national Dans cette hypoth se les formes existantes d encadrement seraient qualifi es explicitement par le l gislateur fran ais comme des actes de mandatement au sens communautaire du terme Cependant si on prend l exemple de l accueil collectif de la petite enfance le Gouvernement a consid r que ce service ne r pondait pas aux crit res permettant de l exclure du champ d application de la directive L autorisation d livr e pour ce type de service par les collectivit s locales ne constituerait pas un mandatement au sens de l article 2 2 j de la directive Dans ce contexte flou en l absence d une d finition claire de la notion de mandatement nos services sociaux sont fragilis s car expos s des risques contentieux de la part d entreprises priv es Prenons un exemple une commune qui financerait un service d aides aux devoirs gratuits pourrait tre attaqu e par l une de ces nombreuses soci t s qui proposent du soutien scolaire payant domicile En raison de toutes ces consid rations ce rapport dont nous sommes conscients du caract re minemment aride envisage quelques volutions ou am liorations susceptibles de s curiser nos services publics Il s agit de pis

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