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Les valeurs des services publics et de la fonction publique

1. de r allouer les moyens ainsi lib r s pour d velopper les formations d crites ci dessus ainsi que celles visant am liorer l employabilit des agents de renforcer les formations g n rales langue communication informatique questions conomiques techniques d coute des usagers D velopper l valuation des formations et d finir des objectifs prioritaires Compte tenu de l effort financier important des collectivit s publiques en mati re de formation il appara t n cessaire de d velopper un syst me d valuation per mettant de mesurer objectivement le retour sur investissement pour l agent et pour le service aussi bien court qu moyen terme Il serait utile que cette d marche d valuation soit entreprise par tous les employeurs publics 77 Une politique active d identification des personnes former en priorit est n cessaire en fonction des parcours des postes occup s des formations initiales des formations d j re ues des projets individuels et des volutions pr visibles des organisations et des m tiers Cette identification rel ve conjointement de la responsabilit du service charg des ressources humaines et du sup rieur hi rar chique Ce dernier a cet gard un r le sp cifique de formateur de proximit Les m thodes de reconnaissance de la qualit de certaines formations au travers d une politique de label interminist riel qui ont t initi es dans le cadre de l co
2. des recrutements externes du type seniors acquisition de comp tences professionnelles au travers d individus ayant une exp rience dans le secteur priv utile pour le secteur public des promotions internes utilisation des comp tences d j d tenues par les agents en place des actions de formation et de reconversion compte tenu des volutions des organisations et des missions li es en particulier la r vision g n rale des politi ques publiques Cette d marche doit tre men e parall lement au niveau de chaque employeur en fonction de ses objectifs propres et au niveau local selon une approche plus transversale et territoriale par bassin d emplois Partie 2 Diagnostic et recommandations E est propos en second lieu de proc der un inventaire un classement et une cotation de l ensemble des m tiers et des postes des trois fonctions publiques cette fin il conviendra d approfondir d am liorer et de coordonner les d mar ches qui ont conduit les trois fonctions publiques se doter de r pertoires des m tiers Pour cela il appara t n cessaire de rapprocher et de fusionner les trois r pertoires une harmonisation des notions utilis es en premier lieu de celle de m tier est un pr alable l objectif est d aboutir une classification unique et synth tique de l ensemble des m tiers et des postes de la fonction publique par fili re professionnelle et par niv
3. une valuation perfectible correspondrait une part variable comprise entre 20 et 30 du maximum une valuation bonne correspondrait une part variable comprise entre 60 et 70 du maximum une valuation tr s bonne correspondrait 100 du maximum de la part variable GOOSEN Mener une politique sociale exemplaire dans la fonction publique La politique de gestion des ressources humaines ne s arr te pas la porte des ateliers ou des bureaux Les employeurs qu ils soient publics ou priv s ont un r le d accompagnement et d aide de leurs salari s Les collectivit s publiques notamment l tat ont en outre une obligation d exemplarit elles ne sauraient l gitimement imposer aux autres employeurs ce qu elles ne font pas elles m mes Enfin la politique sociale peut tre un moyen important pour d velopper l attrac tivit de la fonction publique Partie 2 Diagnostic et recommandations C est la raison pour laquelle il est propos de fixer la r mun ration fonctionnelle en tenant compte notamment du lieu d affectation et donc du co t du logement de poursuivre la diversification des dispositifs en mati re d accompagnement des familles qui se limite aujourd hui pour l essentiel au suppl ment familial de traitement m me si la mise en place en 2006 du ch que emploi service uni versel garde d enfants a constitu un progr s notable Il est propos de relancer la
4. 80 Articles L 1413 11 et L 5323 3 du code de la sant publique Cet institut est un tablissement public administratif 81 Article L 5323 du code de la sant publique L Agence fran aise de s curit sanitaire des produits de sant est un tablissement public administratif 82 Code du travail articles L 5134 1 L 5134 19 83 Code du travail articles L 5134 20 L 5134 34 84 Code du travail articles L 5134 35 L 5134 53 85 Tribunal des conflits 3 juillet 2000 Pr fet des Hauts de Seine c Conseil de prud hommes de Boulogne Billancourt 86 Directives 77 187 CEE du 14 f vrier 1997 et 2001 23 CE du 12 mars 2001 87 Code du travail article L 122 12 88 Article depuis lors codifi l article L 1224 3 du code du travail 213 214 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique salari s concern s se voient proposer un contrat de droit public qui doit reprendre les clauses substantielles du contrat de droit priv dont ils sont titulaires S ils refusent d accepter les modifications de son contrat induites par ce passage un r gime de droit public ils sont licenci s La dur e du contrat La loi du 26 juillet 2005 a marqu le grand retour des contrats dur e ind termi n e dans la fonction publique 8 Jusqu l intervention de cette loi en effet les contractuels de droit public taient dans leur grande majorit recrut s par des contrats dur e d termin
5. Se fixer des standards de fonctionnement Responsabiliser Se comparer Valoriser et communiquer Innover Mutualiser Propositions laborer une charte des valeurs D cliner la charte Marianne pour chaque service public Syst matiser les objectifs qualit instaurer des standards de qualit certifi s et audit s r guli rement par des organismes ind pendants norme IS0 D velopper les instruments de mesures de la qualit du service public Mettre fin la pratique de d penser pour avoir le m me budget d une ann e sur l autre Responsabiliser l administration en instaurant des p nalit s en cas de faute ou d erreur Responsabiliser les fonctionnaires tant par rapport leur hi rarchie que vis vis des usagers Donner plus d autonomie et de responsabilit s aux acteurs de terrain pour leur permettre de r pondre plus rapidement au public par exemple en r duisant les niveaux hi rarchiques Cr er des cercles de qualit d agents pour r fl chir sur des propositions d am lioration de la qualit dans les services Permettre aux administrations de s inspirer davantage du secteur priv D velopper des liens d changes interminist riels pour partager les bonnes pratiques en France et l tranger Am liorer l information sur le r le et les comp tences des services publics aupr s des usagers Communiquer sur les r formes abouties et leurs applications concr tes Publier un barom tre
6. dire si leur situation particuli re avec ses atouts et ses faiblesses tait r guli rement appr ci e et prise en compte si leurs attentes taient cout es si des objectifs clairs leur taient assign s et si leurs m rites taient r compens s 15 Dans une pr sentation du futur statut g n ral de la fonction publique Maurice Thorez ministre commu niste de la fonction publique indiquait en 1946 qu il faut faire participer les syndicats de fonctionnaires l organisation des services etc selon une forme compatible avec le souci de sauvegarder le pouvoir de d cision des autorit s responsables 16 Dans la pr sentation voqu e ci dessus M Thorez stigmatisait les errements actuels concernant l ap pr ciation de la mani re de servir insuffisamment diff renci e et insistait sur la n cessit qu elle exprime la valeur r elle et in gale des agents Partie 2 Diagnostic et recommandations La s v rit globale de ce diagnostic ne doit pas cacher que si l attente de modernisation est forte les initiatives positives tendent se multiplier dans les administrations au niveau local comme central La gestion administrative com mence c der la place la gestion des ressources humaines Les fusions de corps le d veloppement de l valuation ou encore la constitution de r pertoires de m tiers constituent autant de signes favorables et l amorce de tendances nouvel les Les travaux
7. l application de textes ou de bar mes de plus en plus complexes Ce syst me n est satisfaisant ni pour les organisations syndicales auxquelles on demande d assumer des responsabilit s qui ne rel vent 14 230 corps ont t supprim s par fusion depuis 2006 97 98 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique pas de leurs missions ni pour les administrations qui s exon rent ainsi facilement de leurs propres responsabilit s 15 En r sum le diagnostic que l on peut faire en France contrairement d autres pays comme l Italie des ann es 1990 o l on tait face une double crise de qualit et de productivit des services publics n est pas principalement celui d une crise de qualit mais plut t celui d une crise de productivit les collec tivit s publiques rendent dans l ensemble comme le confirment les enqu tes d opinions r guli rement effectu es les services attendus mais d une part en ne modifiant pas suffisamment leur potentiel humain d autre part un co t lev Toutefois si l on n y rem die pas rapidement cette crise de productivit peut d boucher sur une crise de qualit ce qui conduirait alors une crise globale de l efficacit de nos services publics qui certes trouve aussi sa source dans la complexit de l organisation et des proc dures administratives dont les premiers signes sont d j perceptibles Comment en est on arriv l Sans doute nota
8. l issue de laquelle il b n ficie d un droit r int gration m me en surnombre 49 Fili res administrative animation culturelle m dico sociale police municipale sapeurs pompiers pro fessionnels sportive technique 50 Pour la seule fonction publique de l tat l article 14 du d cret n 85 986 du 16 septembre 1985 recense quatorze cas de d tachement 201 202 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Une r mun ration est due tout fonctionnaire apr s service fait Outre des prestations sociales dues l ensemble des salari s elle se compose d une part du traitement calcul partir d une grille commune aux trois fonctions publiques Chaque fonctionnaire occupe une position d termin e sur cette grille en fonction de son corps o de son cadre d emploi de son grade et de son anciennet chaque position correspond un certain nombre de points d indice le montant de la r mun ration tant obtenu en multipliant ce nombre par la valeur du point qui est fix e par d cret Pour accorder une augmentation l ensemble des fonctionnaires il suffit donc d augmenter la valeur du point d indice Certains fonctionnaires peuvent b n ficier d une majoration de leur traitement gr ce la nouvelle bonification indiciaire NBI Issue du protocole d accord sur la r novation de la grille des classifications et des r mun rations des trois fonctions publiques du 9 f vrier 1990
9. toute activit impliquant l intervention d une personne publique La raison d tre de l administration dans un tat de droit est de rendre effectives les lois vot es par la repr sentation nationale Le fonctionnaire doit donc en permanence tre le garant de la l galit tant vis vis des ordres de sa hi rarchie qui la m conna traient que des comportements individuels qui ne la res pecteraient pas Fr quemment amen dans le cadre de ses fonctions contr ler interdire ou sanctionner il ne peut b n ficier de la confiance des citoyens que s il exerce ces pr rogatives inh rentes la puissance publique dans le strict respect de la loi De l la n cessit pour les agents publics de garantir que les d cisions qu ils prennent sont l gales qu elles soient favorables ou d favorables la personne concern e et qu elles ont t labor es dans le cadre d une proc dure r guli re L exc s de formalisme que l on reproche souvent l administration n est le plus souvent que l application du principe de l galit La l galit implique aussi la loyaut du fonctionnaire l gard des responsables d mocratiquement lus qui dirigent la collectivit laquelle il appartient Libre de ses opinions et de son expression le fonctionnaire doit cependant dans l exercice de ses fonctions exclure de faire obstacle des ordres l gaux au motif qu ils ne correspondraient pas ses engagements personnels Elle justifie
10. C est parfois l existence m me d une administration qui r sulte de l existence d un corps Par ailleurs les dispositifs de contournement des blocages ont chou ainsi les statuts d emplois cens s apporter une r ponse aux sp cificit s de cer tains postes notamment d encadrement ont accentu la complexit du syst me sans vraiment r pondre aux objectifs qui avaient justifi leur cr ation La structuration par corps constitue un frein la mobilit entre les trois fonctions publiques Si la mobilit entre les trois fonctions publiques est th oriquement possible elle reste assez peu pratiqu e notamment pour des raisons statutaires Deux bloca ges principaux doivent ici tre voqu s d une part la n cessit de devoir tre d tach dans un corps d accueil ce qui n cessite outre une proc dure lourde qu existe une v ritable politique d ouverture du corps d accueil ce qui n est pas fr quent d autre part la r mun ration indemnitaire qui est aujourd hui li e aux corps et qui peut donc tre sensiblement r duite en cas de mobilit Ces freins ont pour principale cons quence de limiter la mobilit aux agents qui ont la connaissance du parcours et des d marches effectuer ainsi que la patience et la pers v rance n cessaires E L identification de m tiers comparables dans les trois fonctions publiques est encore insuffisante Alors que les trois fonctions publiques ont des champs d interventio
11. du r gime r publicain dont l article 89 de la Constitution de 1958 pr voit qu il ne saurait tre remis en cause La libert Elle est au c ur du contrat social conclu entre le peuple fran ais et ses gouvernants depuis 1789 Cette valeur s applique d une part aux rapports entre les pouvoirs publics et les fonctionnaires ces derniers ne devant pas tre arbitrairement car t s de leurs fonctions en raison des alternances politiques Les fonctionnaires exercent aussi leur libert vis vis de l autorit politique par leur libert d opinion Partie 1 Le paysage des services publics en France et d expression par le droit syndical et par le droit de faire gr ve Elle concerne d autre part le lien unissant les fonctionnaires l ensemble des citoyens Parce qu il agit au nom de l int r t g n ral le fonctionnaire est certes amen prendre des mesures restreignant l exercice de la libert individuelle des citoyens Mais il doit s assurer que ces restrictions sont l gales et disposent dans le cas contraire d un devoir de d sob issance L galit L galit est une valeur particuli rement riche en mati re de service public et de fonction publique C est autour de cette valeur que le premier d bat r gional de la conf rence nationale s est tenu Rennes le 30 octobre 2007 L galit s applique tout d abord aux fonctionnaires eux m mes et notamment leur mode de recrutement puisque les emplois public
12. gard n cessaire de mettre fin dans l int r t des int ress s et du service l im mobilit rig e comme r gle de droit commun Celle ci est en effet un frein la motivation individuelle et l efficacit La mobilit correspond en outre une demande constante des agents C est pour cette raison que la dur e d exercice des fonctions doit faire partie int grante de la d cision d affectation Il est propos afin d assurer la stabilit n cessaire d une part l acquisition des comp tences d autre part la vie personnelle de l agent que cette dur e soit comprise en r gle g n rale entre trois et cinq ans l issue de cette p riode l agent pourra bien s r tre maintenu sur le m me poste sans nouvel avis de vacance par une d cision expresse Exceptionnellement la dur e d affectation pourra tre plus r duite s il s agit de conduire un projet pr cis dur e limit e l affectation peut prendre fin avant son terme dans les cas suivants la demande de l agent changement d affectation ou autre sous r serve du respect d un pr avis de trois mois et de l ventuel accomplissement d une dur e minimale sur le poste dans le cas o la convention le pr voit l initiative de l administration dans des cas limitativement num r s faute insuffisance professionnelle confirm e par l valuation cf valuer p 132 dans le cas d une mutation d office dans l int r t du ser
13. les fonctions op rationnelles forts enjeux humains doivent tre d concentr es le plus largement possible principalement au niveau r gional notamment au sein Partie 2 Diagnostic et recommandations du p le ressources humaines dont la cr ation est envisag e dans le cadre de la r organisation des services d concentr s de l tat les fonctions de gestion des ressources humaines valeur ajout e plus faible doivent tre mutualis es et rationalis es le plus possible les services de gestion des ressources humaines doivent se positionner et tre valu s comme prestataires au profit des autres services des collectivit s publi ques Cette volution devra se traduire parall lement par la professionnalisation des entit s et des personnes intervenant en mati re de gestion des ressources humai nes cet gard l cole de la gestion des ressources humaines r seau mis en place par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique et qui traduit sa volont de s engager dans des relations davantage partenariales avec les minist res constitue un outil moderne d velopper pour acc l rer cette professionnalisation Mieux associer les employeurs territoriaux et hospitaliers la d fi nition de la politique de la fonction publique Il est propos d associer aux travaux de la nouvelle direction g n rale de la fonc tion publique des entit s ayant vocation repr senter
14. p 119 Tous regrettent d avoir repasser parfois un ge avanc par un processus de s lection de type acad mique et non profes sionnel de ne pas pouvoir valoriser les qualit s professionnelles dont ils ont fait preuve et d tre contraints un tel investissement personnel alors qu ils sont souvent engag s dans la construction d une vie familiale 47 Malgr leur d nomination les examens professionnels s apparentent en g n ral des concours et sont d ailleurs qualifi s comme tels par le juge administratif d cision du Conseil d tat du 29 juillet 1983 Somma 48 L autorit hi rarchique a en effet l obligation d exercer sa comp tence au travers de son pouvoir d appr ciation et ne peut se borner retenir l anciennet d cision du Conseil d tat du 2 f vrier 1993 Pruli re Partie 2 Diagnostic et recommandations Les agents sont amen s d velopper des strat gies de carri re contre productives Dans le syst me actuel deux strat gies au moins permettent aux agents d am liorer leurs chances d obtenir une volution de carri re favorable Les deux conduisent avoir un parcours professionnel totalement ind pendant des besoins du service public La premi re consiste trouver un emploi laissant le temps de pr parer les concours internes dans les meilleures conditions La seconde consiste tre rattach une administration dans laquelle les possibilit s de promotions sont
15. raient tre similaires entre titulaires et contractuels Il est enfin rappel qu il est propos de soumettre l ensemble des agents contrac tuels des collectivit s publiques aux droits et obligations fix s par la loi du 13 juillet 1983 cf proposition n 1 p 78 Faciliter pour les agents le passage r ciproque entre le statut et le contrat Une des principales questions pos es par la coexistence du statut et du contrat est de d finir le degr de porosit entre ces deux sph res D s lors comme on l a vu que la constitution d une fonction publique duale c est dire tanche n ap para t ni possible ni souhaitable l absence de passerelles entre les deux r gimes juridiques engendre en effet des demandes reconventionnelles incessantes et des situations individuelles difficiles Pour r soudre cette difficult rencontr e aujourd hui partout o les contractuels sont nombreux il appara t souhaitable d am nager des voies de passage du contrat au statut et r ciproquement Aussi il est propos que les agents contractuels au del d une certaine anciennet et sous certaines conditions puissent tre d tach s dans un cadre statutaire ou un cadre d emplois et que l issue d une p riode de d tachement ils puissent tre titularis s dans ce cadre ce dispositif devrait permettre notamment de r duire le nombre d agents relevant d un contrat de droit public dur e ind termin e qu l inv
16. t r dig e en prenant notamment en compte les d bats de la table ronde anim e par No lle Lenoir ancien ministre mem bre de l instance coll giale de la conf rence nationale le 20 d cembre 2007 Strasbourg sur le th me Les services publics et l Europe La construction europ enne s est l origine peu pr occup e des services publics D une part l tablissement d un march commun reposant sur le libre change de biens ne concernait pas directement ces services D autre part la communaut devait tenir compte de la diversit des conceptions des tats membres en mati re de service public Si aucun de ces tats n ignore le service public le r le qui lui est attribu et l importance de son domaine d intervention sont tr s variables Ainsi la France a construit un v ritable mod le du service public h ritier d une histoire o l tat a toujours jou un r le pr pond rant y compris dans le champ conomique et social lev au rang de doctrine au d but du si cle dernier par les juristes de l cole du service public et suscitant de fortes attentes de la part des Fran ais pour qui les services publics constituent selon la formule de Renaud Denoix de Saint Marc un fondement de la coh sion de la soci t Rien de comparable par exemple en Italie pays dont l organisation juridique et administrative est pourtant proche de la n tre o la notion de service public n a jamais donn lieu une th
17. tat ni aux souhaits de mobilit des agents E La notion de corps n a plus de signification Tels qu ils sont d finis aujourd hui les corps dans leur grande majorit ne cor respondent plus un crit re op rationnel permettant aux employeurs publics de g rer efficacement et quitablement leurs agents Ainsi la notion de corps ne recouvre ni la notion de m tiers on compte environ 700 unit s statutaires corps ou statuts d emplois pour un peu plus de 200 m tiers selon le r pertoire interminist riel des m tiers de la fonction publique de l tat ni celle de niveau hi rarchique ou de grille de r mun ration pas plus que celle d employeur ou de formation initiale D ailleurs diff rents m tiers peuvent tre exerc s par les agents d un m me corps et un m me m tier peut tre exerc par les agents de plusieurs corps La notion de corps ne correspond donc plus qu un cadre juridique sans v ritable pertinence fonctionnelle cela au pr judice tant des agents que du bon fonctionnement de l administration sauf pour certains corps qui restent tr s identifi s l exercice d un m tier comme ceux de la police nationale ou de l enseignement M Le cloisonnement que la notion de corps induit notamment en mati re de possibilit d affectation et de r mun ration est contre productif Malgr une politique active de fusion de corps d harmonisation statutaire et d largissement des viviers amorc e depuis plus d
18. toutes les activit s de service public Elle ne concerne pas d une part le service public accompli dans un domaine industriel et commercial tel que l nergie ou les transports 16 que le prestataire soit une personne publique ou priv e d autre part les personnes priv es charg es de l ex cution d un service public lorsque ce service n implique pas l exercice de pr rogatives de puissance publique c est dire de pr rogatives exorbitantes du droit commun telles que le droit de prendre des actes unilat raux de contraindre ou de sanctionner 17 11 Article L 311 1 12 Loi n 91 662 du 13 juillet 1991 d orientation pour la ville article 3 La r alisation de logements sociaux est d int r t national 13 Article L 1521 1 du code g n ral des collectivit s territoriales 14 Article L 100 1 du code du sport 15 D cision du Conseil d tat du 21 janvier 1944 Sieur L oni 16 Depuis l arr t fondateur du tribunal des conflits du 22 janvier 1921 Soci t commerciale de l ouest africain 17 D cision du Conseil d tat du 28 juin 1963 Sieur Narcy Partie 1 Le paysage des services publics en France Implication d une personne publique existence d une activit d int r t g n ral r gime juridique d rogeant dans certains cas au droit commun telles sont les caract ristiques cumulatives permettant de distinguer les services publics des autres types de service fournis la collectivit Les org
19. volution des missions des collectivit s territoriales On doit seulement souligner ici que l id e mise dans le rapport d tape de la mission Lambert d une plus grande sp cialisation des diff rents niveaux de collectivit s territoriales a t jug e favorablement L tat L tat Parlement ex cutif juridictions doit quant lui se sp cialiser progres sivement dans des fonctions de r gulation entendues au sens large que l on va pr ciser En effet il est seul m me d exercer une responsabilit essentielle celle de porter le projet collectif que la nation a d mocratiquement choisi par son vote Cette responsabilit comporte plusieurs missions minentes la veille et la prospective strat giques la conception et l valuation des politiques publiques la production des normes de droit le contr le de leur application le pilotage g n ral des services et des organismes relevant de l autorit ou de la tutelle de l tat Ces fonctions de r gulation l tat ne saurait bien s r les exercer seul il les partage avec des instances supranationales mais aussi avec les collectivit s territoriales En outre la cor gulation avec les acteurs de la soci t et de l conomie doit aussi tre d velopp e Il faut enfin encourager non pas la place mais en plus de la r gulation publique l autor gulation par exemple celle des professions 87 88 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Nous
20. volutions r centes des modes de gestion des services publics pour revenir ge d or du service public Pour d autres cette conception du service public la fran aise serait frapp e de deux tares irr m diables elle n est plus qu une fa ade cachant mal des r alit s bien diff rentes elle n est plus adapt e au monde moderne et elle constitue m me un fardeau crasant pour la France et pour les Fran ais l appui de cette th se d fendue par beaucoup en France comme aux niveaux europ en et international sont avanc s les arguments suivants le poids consid rable nettement sup rieur la moyenne des autres pays d velopp s des pr l ve ments obligatoires et des d penses publiques sans pour autant que l objectif de redistribution qui en est la justification principale ne soit correctement atteint l importance du ch mage et de la pr carit dans un pays pourtant globalement riche cinqui me puissance conomique mondiale l efficacit m diocre de notre syst me ducatif aussi bien en ce qui concerne les apprentissages fondamen taux que l insertion professionnelle le co t lev et croissant de notre syst me de sant l inadaptation du statut de la fonction publique Pour la plupart des personnes qui s en tiennent cette vision des choses la solution ne pourrait tre que de r duire fortement le champ des services publics d en soumettre une part croissante au r gime de la co
21. 103 148 Dot e de valeurs vivantes et clarifi es d un management modernis et d une organisation professionnalis e la fonction publique pourra alors devenir ou rede venir un v ritable atout pour la France elle apportera it d abord ses habitants un co t raisonnable les services qu ils attendent ensuite sur le plan interna tional elle permettrait aux services publics d tre un facteur de la comp titivit et de l attractivit de la France Une r forme attendue Cette refondation de notre fonction publique est attendue par tous Les ren contres organis es sur le terrain dans plusieurs coles de la fonction publique les discussions issues du forum consacr au d bat public celles des s ances de l instance coll giale de la conf rence nationale les conf rences sociales conduites au cours de l automne ou encore les nombreuses auditions ont montr la soif des agents publics notamment des plus jeunes d avoir des m tiers plus vari s et plus enrichissants une gestion plus personnalis e de leur carri re et une meilleure reconnaissance de leur travail par leurs responsables et par les usagers En outre nos concitoyens en tant qu usagers du service public mais aussi en tant que sala ri s ou responsables d entreprises soumis au maelstr m de la mondialisation et aux efforts que celle ci demande ne comprendraient pas que la fonction publique reste immobile dans un monde en profond changement La plupar
22. Jusqu quel point formaliser dans le droit les pratiques de n gociation Notam ment faut il pr voir dans le statut g n ral une obligation de n gocier des ch ances pour la n gociation sur certains sujets des pr cisions sur la port e juridique des accords conclus les conditions de mise en uvre et de suivi des accords Th me n 3 instances Enjeux Il s agit de conforter le r le des instances de concertation en r pondant aux questions suivantes comment renforcer le dialogue social interminist riel et interfonctions publi ques comment renforcer la l gitimit des comit s techniques paritaires comment mieux d finir la place des commissions administratives paritaires Synth se Des pistes d volution voqu es depuis 2002 rapport Fournier Des discussions qui s inscrivent dans le prolongement de concertations ant rieures 2004 2006 avec quelques avanc es concr tes d cret du 16 mai 2007 pour les CAP CTP de la FPE Une r flexion conduire pour les trois fonctions publiques en tenant compte des probl matiques propres chaque versant De nombreuses pistes pour am liorer leur fonctionnement dans l int r t tant des repr sentants des personnels que des administrations 227 228 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Des convergences avec les probl matiques de la repr sentativit et du droit syndical avec qui dialogue t on Quels moyens all
23. Les civil servants ne rel vent pas d un statut mais de la common law adapt e leur situation particuli re par des principes qui remontent pour certains d entre eux au xx si cle Ils n ont en principe aucune garantie th orique de carri re ni d emploi puisqu ils sont recrut s et licenci s at her Majesty s pleasure Dans les faits cependant les civil servants b n ficient d une s curit de l emploi compa rable celle des fonctionnaires fran ais et ont vocation faire carri re au sein de l tat Aujourd hui un nombre croissant de postes notamment d encadrement sup rieur est pourvu par des personnes qui ne sont pas des civil servants Les principaux employeurs d agents publics au Royaume Uni sont les collectivit s locales dont rel vent notamment les enseignants La fonction publique locale est soumise au droit commun du travail et ses agents sont recrut s sans concours Leur situation est r gl e par des conventions collectives issues de la n gociation entre les syndicats et les employeurs publics locaux Le secr taire d tat l Envi ronnement qui est comp tent en mati re de collectivit s locales a galement le pouvoir d imposer certaines r glementations aux employeurs locaux Une place particuli re doit enfin tre r serv e aux agents en charge de la sant publique qui rel vent du National Health Service et aux policiers qui sont r gis par un statut particulier Depuis les ann es 1980 les gouverne
24. Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Il est donc propos d une part de rendre similaires et compatibles les cadres d emplois et les cadres statutaires des trois fonctions publiques et d autre part d amorcer le rapprochement de certains d entre eux en cr ant une fili re d administration g n rale commune aux trois fonctions publiques qui sont d j pour les emplois correspondants extr mement proches tous points de vue recrutement formation m tiers exerc s r mun ration Ce rapprochement devrait tre r alis dans le respect de l autonomie de chaque employeur qui restera ma tre de sa politique de recrutement de r mun ration fonctionnelle et de promotions D autres rapprochements pourraient tre envisag s plus ou moins br ve ch ance notamment celui de la fili re technique dans laquelle il est possi ble d identifier un ensemble de m tiers tr s proches dans les trois fonctions publiques Enfin il convient de r fl chir la possibilit de pourvoir tout ou partie des emplois m dicaux et param dicaux de la fonction publique de l tat et de la fonction publique territoriale en utilisant les corps et statuts correspondants de la fonction publique hospitali re Orientation strat gique n IV red finir la place et la nature du contrat dans la fonction publique pour en faire le meilleur usage Bref rappel du r gime existant E L article 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose pour
25. aboutissant au statut actuel Le statut g n ral actuel La r forme du statut g n ral de 1946 est mise l ordre du jour apr s l arriv e au pouvoir de la gauche en 1981 Sa n cessit s impose d autant plus que la d centralisation op r e par la loi du 2 mars 1982 11 pose avec acuit la question du r gime juridique applicable aux agents des collectivit s territoriales le statut de 1946 ne s appliquant qu aux fonctionnaires de l tat Le l gislateur va donc s attacher tendre le statut g n ral aux fonctions publiques territoriale et hos pitali re afin de soumettre l ensemble des fonctionnaires un r gime juridique coh rent 5 Article 6 6 Article 7 7 Article 17 8 Est r v latrice de ce point de vue la r daction de l article 4 Le fonctionnaire est soumis d s son entr e dans les cadres aux dispositions l gislatives et r glementaires r gissant la fonction publique 9 Article 5 Le fonctionnaire est vis vis de l administration dans une situation statutaire et r glemen taire 10 Articles 20 21 et 22 Ces derni res dispositions ont t critiqu es avec virulence par le professeur de droit public Jean Rivero dans une chronique publi e au Recueil Dalloz de 1947 Se revendiquant de l id ologie lib rale attach e l autonomie du droit de la fonction publique vis vis du droit commun des travailleurs le professeur Rivero voyait dans la reconnaissance du droit syndical aux fonc
26. article 29 de la loi du 13 juillet 1983 a une extension plus large s agissant des fonctionnaires dont un fait de la vie personnelle peut donner lieu une sanction disciplinaire que s agissant des autres salari s pour lesquels une sanction est exclue sur ce fondement Il faudra donc envisager une adaptation des dispositions l gislatives afin de rendre applicable aux agents contractuels de droit priv des collectivit s publiques comme cela est souhaitable les dispositions du titre I relatives aux droits et obligations des fonctionnaires Diffuser les valeurs aupr s des agents du service public des usagers et des partenaires de l administration Le choix d un texte non normatif pour recenser et d finir les valeurs du service public et de la fonction publique implique de porter une attention particuli re aux m thodes mettre en uvre pour que les agents s approprient ces valeurs En l absence d une norme contraignante imposant leur application les pouvoirs publics devront faire preuve d esprit d initiative pour diffuser les valeurs D autre part les valeurs du service public et de la fonction publique appartiennent aussi aux citoyens Elles doivent leur permettre de v rifier si le service qui leur est rendu est conforme l thique affich e par celles et ceux qui le rendent Il faut donc faire en sorte que les valeurs soient port es la connaissance des usagers Assurer l application effective de cette charte dans l ens
27. coute des clients mais en ne se concentrant que sur les r sultats quantitatifs nous sommes all s l encontre des valeurs des agents Com bien de fois ai je entendu Nous avons atteint nos cibles et cela suffit Le danger en est d obtenir ce que l on veut mais rien de plus avec des fonctions peu mesurables d laiss es des non coop rations entre servi ces chacun voulant atteindre SES r sultats une crainte de prendre des risques et d innover Il faut donc que les r sultats quantitatifs soient coh rents et conjugu s avec la recherche d impacts effectifs sur les citoyens et la soci t le ministre de la fonction publique n o z landais 1998 donc dix ans apr s le d but de la r forme devant l ensemble des cadres sup rieurs texte en ligne sur le site state services commission gov nz Annexes G rer par des valeurs partag es et pas seulement par des consignes impos es Les valeurs peuvent tre mises en place selon quatre modalit s la traduction des valeurs en comp tences la formation aux valeurs le recours en cas de non respect des valeurs les formes de soutien la mise en uvre des valeurs Valeurs et comp tences La premi re mise en uvre des valeurs en termes de comp tences est leur introduction dans les contrats d objectifs des agents pour les cadres sup rieurs d abord Canada Royaume Uni voire pour tous les agents Australie Cela signifie que les agents sont valu s non seulement
28. d bat notamment autour du point et du GVT Enfin la gamme des outils de suivi statistique sera en toute hypoth se compl t e pour permettre chaque ann e une approche plus fine et diff renci e volution du traitement indiciaire brut Des convergences Ces l ments sont au c ur de l volution des r mun rations au sens de l article 20 et peuvent donner lieu une n gociation Li s l appartenance un grade et un niveau hi rarchique ils sont caract risti ques du syst me de la carri re avec une progression fonction de l anciennet et de la valeur professionnelle de l agent La place des mesures g n rales est incontournable dans tous les processus de n gociation salariale notamment dans les entreprises publiques La question est pos e de l adaptation des grilles niveau des chelons dur e conditions d avancement aux enjeux de l allongement de la dur e des carri res de leur attractivit et de l volution des m tiers et des qualifications Annexes Des divergences d appr ciation Une approche centr e sur la valeur du point le maintien du pouvoir d achat est assur d abord par l volution du point d indice l ment commun et garanti tous les fonctionnaires le gain salarial li l anciennet fait partie du contrat de d part Il n entrera it donc pas dans le champ de cette n gociation Ou une approche incluant d autres composantes de la r mun ration indic
29. es Le champ d intervention des services publics administratifs comprend trois domai nes Premi rement ces services accomplissent des missions de puissance publique correspondant aux secteurs qui rel vent fondamentalement des comp tences de l tat tels que la d fense nationale la justice les affaires trang res et la police Deuxi mement ils interviennent dans les activit s contribuant garantir la coh sion sociale et le bien tre collectif tels que l enseignement l aide sociale ou la sant Ces deux premi res cat gories constituent des services publics fondamentaux dont l existence est pr vue par la Constitution Cela implique qu ils ne peuvent pas faire l objet d une privatisation 22 mais n exclut ni que celles de leurs activit s qui ne correspondent pas leur c ur de m tier construction d infrastructure maintenance gestion de mat riel etc puissent tre d l gu es 18 Code de la sant publique article L 6141 1 19 Code de l ducation article L 421 1 20 Ordonnance n 45 174 du 2 f vrier 1945 article 15 21 S agissant par exemple de l enseignement public l alin a 13 du pr ambule de la Constitution de 1946 dis pose que l organisation de l enseignement public gratuit et la c tous les degr s est un devoir de l tat 22 Conseil constitutionnel DC 86 207 des 25 26 juin 1986 consid rant 53 27 28 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique un
30. et titre compl mentaire par des contractuels de droit public les autres emplois des collectivit s publiques seraient occup s titre principal par des agents titulaires et titre compl mentaire en r gime de croisi re par des contractuels de droit priv toutefois pendant une p riode transitoire cinq ans par exemple ces emplois pourraient conti nuer tre occup s par des contractuels de droit public Il est en outre propos en lieu et place du d cret du 17 janvier 1986 d laborer un nouveau d cret cadre fixant les quelques r gles essentielles applicables tous les contractuels de droit public de l tat et de ses tablissements publics admi nistratifs Ces r gles communes fix es par d cret seraient compl t es par des accords collectifs S agissant de l tat il est propos afin de faciliter la mobilit qu il soit l employeur unique des contractuels de l ensemble des minist res et de leurs tablissements publics administratifs 115 116 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Une r novation similaire des d crets relatifs aux contractuels de la fonction publi que territoriale et de la fonction publique hospitali re est propos e Les contractuels de droit public en activit au moment de l entr e en vigueur de la r forme pourraient opter pour le contrat de droit priv Les modalit s d valuation d affectation et de r mun ration fonctionnelle pour
31. gles D une part en effet on voit mal comment l exercice par les militaires du droit de gr ve pourtant garanti par le statut g n ral pourrait tre compatible avec l objectif assign la d fense d assurer en tout temps et en toutes circonstances la s curit du territoire22 D autre part m me lorsque l exercice d une profession est totalement compatible avec les r gles dict es par le statut g n ral la sp cificit de chaque m tier implique la fixation de r gles particuli res ou d rogatoires qui ne rel vent pas du niveau de la loi mais sont n anmoins n cessaires l encadrement juridique de l activit concern e Plusieurs professions b n ficient donc de statuts autonomes ce qui signifie qu elles ne sont pas r gies par les dispositions du statut g n ral2 mais soumises des r gles propres Outre les militaires dont le statut est fix par le code de la d fense 24 il s agit des magistrats de l ordre judiciaire dont le statut est fix selon les articles 34 et 64 de la Constitution par une loi organique des fonc tionnaires des assembl es parlementaires dont le statut est fix par le bureau de chaque assembl e apr s avis des organisations syndicales repr sentatives du personnel 6 et des praticiens hospitaliers dont le statut est fix par le code de la sant publique 7 D autres et c est la grande majorit des cas rel vent de statuts particuliers pr vus par le statut g n ral28 Ils fo
32. l ouverture aux partenaires et usagers 7 le leadership donc la capacit manag riale de l encadrement Il existe aussi un comit sur les valeurs du service public qui est constitu de quinze membres nomm s par la Reine Une fois nomm s les commissaires sont totalement ind pendants nul ne peut leur donner de consignes et ils disposent d un budget global Aujourd hui les commissaires ont des profils tr s vari s mais ils ont tous une exp rience en mati re de valeurs ou de conflits de valeurs cer tains sont hauts fonctionnaires d autres lus locaux certains viennent du secteur Annexes priv ou encore du journalisme et de l universit Il ne s agit d un emploi plein temps que pour le pr sident de la commission Le r le des commissaires est entre autres missions de faire respecter les valeurs de la fonction publique en publiant tous les ans un rapport sur ce th me Pour ce faire la commission dispose de moyens financiers de formation aux valeurs des minist res et agences formations qu elle subventionne et dont elle d finit le cahier des charges mais galement de ressources d audits qu elle effectue elle m me ou d l gue un prestataire Le comit s est d plac dans tout le Royaume Uni pour faire conna tre son action et faire comprendre l importance pratique des valeurs Il dispose de cr dits d tude pour savoir comment les fonctionnaires vivent ces valeurs au quotidien Il n a pas de pouvoi
33. mentaire de contractuels quel que soit l emploi pourvoir notamment dans les cinq cat gories de cas mentionn es ci dessus EEE Moderniser le r gime des agents contractuels des collectivit s publiques En ce qui concerne les recrutements par voie de contrat la question se pose de savoir si l on retient ou non un r gime d rogatoire celui du contrat de droit commun Mais le r gime d rogatoire de l emploi public tant d j constitu par le statut on peut h siter ajouter une seconde d rogation En outre on a rappel les d fauts du contrat de droit public Il appara t donc logique de se tourner plut t vers le contrat de droit commun celui du code du travail lequel assure des protections au salari offre parall lement l employeur certaines souplesses de gestion et s inscrit dans un cadre contractuel collectif nourri par le dialogue social existant plusieurs niveaux national interprofessionnel branche professionnelle entreprise N anmoins cette solution peut conduire une gestion d licate des ressources humaines des collectivit s publiques en faisant r f rence deux cadres juridiques par nature distincts ainsi qu deux syst mes de r gles et de r gulation des conflits tant individuels que collectifs Si cette complexit est surmontable pour une structure publique de taille importante en raison des comp tences qu elle peut parvenir rassembler elle peut tre plus difficile g rer pour
34. n cessaire et possible par la Lolf D int ressantes exp riences en ce sens ont d j t men es dans certains services d concentr s par exemple la g n ralisation des budgets globalis s des pr fectures ou au niveau central contrats triennaux de gestion tablis la direction g n rale des imp ts et la direction g n rale de la comptabilit publique L exemple doit l vidence tre donn au sommet Or il est frappant de constater la diff rence du temps que consacrent et de l importance qu attachent les hauts responsables respectivement des entreprises priv es et de l tat ministres direc teurs d administration centrale etc au choix et l valuation de leurs principaux collaborateurs et plus g n ralement au management Dans le premier cas selon les int ress s plus du quart de leur temps dans le second pour certains au mieux quelques heures par an Pourquoi une telle diff rence Peut tre parce que les responsables du secteur priv savent que les r sultats de leur entreprise d pendent largement de la qualit de leur encadrement alors que les responsa bles publics semblent penser que leur r ussite suppose essentiellement d obtenir un bon budget ou de faire voter une grande loi toutes choses certes l gitimes mais qui en tout tat de cause n puisent pas les crit res sur lesquels ces responsables publics sont jug s individuellement ou collectivement En effet et en d finit
35. ou comportant des pr rogatives de puissance publique disposent d un statut d rogatoire au droit commun Le champ de ce premier ensemble est toutefois d fini de fa on plus ou moins large selon les pays Ensuite dans beaucoup de pays et de fa on croissante les agents des collectivit s publiques n exer ant pas de missions de puissance publique disposent d un statut contractuel le plus souvent celui du droit commun de l ensemble des salari s dans d autres dont la France une majorit de ces agents est dot e d un r gime d rogatoire au droit commun ainsi sur les 5 3 millions d agents des collectivit s publiques fran aises 4 2 millions sont sous statut et un peu plus d un million est sous contrat Compte tenu des dysfonctionnements rappel s ci dessus le statut autrement dit la fonction publique de carri re r gime retenu titre principal en France et auquel l ensemble des organisations syndicales et une grande majorit des agents publics sont extr mement attach s n a de sens et ne peut tre conserv que si l on respecte ses fondements au nombre desquels figurent la distinction totale du grade et de l emploi qui concilie d une part la mobilit des agents et l adaptation permanente aux besoins du service et d autre part la s curit professionnelle la prise en compte effective dans tous les l ments de la car ri re de l agent de sa valeur professionnelle l quilibre entre les droits et les obligations corres
36. p tences et faciliter la mobilit entre les trois fonctions publiques Accorder la mobilit hors commission administrative paritaire CAP Harmoniser les r mun rations avantages entre les trois fonctions publiques Mettre en place des passerelles entre les trois fonctions publiques Valoriser la mobilit entre fonctions publiques dans le parcours de carri re du fonctionnaire par exemple en cr ant un lien entre l avancement et la mobilit Supprimer la n cessit d obtenir l accord de l administration d origine pour acc der un autre poste Faciliter le rapprochement du conjoint de l agent lors d une mobilit Pouvoir partager son temps plein entre deux administrations Rendre la mobilit possible tout au long de la carri re Accompagner e Cr er un service centralis de professionnels RH au niveau du d partement ou du pr fet de r gion d di aux mutations formations et volutions de carri res au sein de la fonction publique Donner chaque fonctionnaire un r f rent carri re professionnel des ressources humaines pour l aider s orienter et r aliser un bilan de com p tence Accompagner la reconversion suite un bilan de comp tences le cas chant Faciliter et accompagner Cr er une cellule de mobilit pour g rer un projet mobilit vers le priv lamonittepuniic priv Proposer des formations dipl mantes qualifiantes reconnues dans le priv Simplifier les proc dures de d tachement la
37. ration indemnitaire et de propositions relatives l avancement de grade ou de corps La premi re valuation insuffisante doit tre consid r e comme une alerte pour l agent pour l encadrement et pour les services charg s de la gestion des res sources humaines Elle doit d clencher un diagnostic sur les causes de la situation constat e difficult s personnelles professionnelles organisationnelles le cas ch ant des mesures d accompagnement formation etc dans tous les cas une nouvelle valuation effectu e dans les trois mois Lorsque l valuation insuffisante a t confirm e au bout de six mois le service employeur peut mettre fin avec pr avis l affectation Enfin la responsabilit des encadrants doit tre rappel e et accompagn e notam ment par des formations ad quates La qualit de l exercice de responsabilit s d encadrement doit elle m me tre un crit re essentiel d valuation pour les agents qui assument ce type de responsabilit s Promouvoir Bref rappel du r gime existant La promotion consiste aujourd hui changer de grade ou de corps Aucune de ces volutions n est de droit L avancement de grade au sein d un m me corps advient selon plusieurs moda lit s au choix par inscription sur un tableau d avancement c est la modalit la plus courante par voie d examen professionnel ventuellement compl t de la consultation du dossier de l agent ou par voie de conc
38. re dont le service public et ses employ s doivent uvrer Elles ne constituent donc pas un ensemble abstrait de principes mais doivent servir fonder l organisation et la gestion des services publics et de la fonction publique Elles doivent aussi tre la source de toute r flexion sur la r forme dans ces domaines et d finir une v ritable thique de la fonction publique N tant pas des abstractions les valeurs du service public et de la fonction publique s appliquent concr tement aux relations entre l agent public et l environnement humain dans lequel il volue De ce point de vue la situation des fonctionnaires pr sente une sp cificit En effet si un agent du service public administratif comme toute autre personne d livrant une prestation de service est en contact direct avec celles et ceux qui le sollicitent qu on les nomme usagers clients ou consommateurs et volue dans un environnement professionnel constitu de coll gues hi rarchiquement sup rieurs gaux ou inf rieurs lui il doit en outre respecter la volont du pouvoir politique d sign par les lecteurs qu il soit natio nal ou local Dans un tat de droit l administration a en effet pour responsabilit de permettre l ex cution des d cisions prises par les lus Aussi les valeurs des services publics et de la fonction publique doivent elles s appliquer aux relations 79 D finition extraite de l ouvrage Examens de l OCDE sur la gestion d
39. s administratives ind pendantes qui ont alors t mises en place savoir la com mission nationale de l informatique et des libert s Cnil et la commission d acc s aux documents administratifs Cada ont d sormais suffisamment impr gn la culture de la fonction publique pour que l quilibre entre transparence et secret ne pose plus de difficult s majeures Les d bats de la conf rence nationale ont montr que la transparence tait aujourd hui une valeur consensuelle e L autonomie doit permettre au service public et la fonction publique de mieux prendre en compte les aspirations individuelles des citoyens et des agents publics eux m mes L affirmation croissante de la personne dans les soci t s modernes a notamment pour cons quence le d veloppement d une conception plus active de la citoyennet Bon nombre de citoyens jugent aujourd hui les entreprises priv es l aune de leur responsabilit sociale vis vis de leurs salari s de leur action en faveur du d veloppement durable Dans ce contexte le service public ne peut plus se permettre de consid rer celles et ceux qui y font appel comme de simples administr s auxquels il peut se contenter d appliquer des r gles fix es par le droit par une pratique routini re ou par des directives manant de la hi rarchie Chacun des acteurs de terrain du service public qu il s agisse d un h pital d une cole ou d un service social doit donc b n ficier d une autonomie suf
40. ses grandes lignes dans les ann es 1960 et 1970 poque o le secteur public a Partie 1 Le paysage des services publics en France connu sa plus large expansion Le rapprochement entre le r gime juridique des agents publics et celui des autres salari s s est cependant accru depuis ces dix derni res ann es notamment l issue de l accord conclu en 1998 entre l Aseg et les organisations syndicales qui aligne les conditions d emploi public sur celles pratiqu es par les entreprises locales Les r formes r centes Les pays ayant chang de mod le Italie et Portugal L Italie est parmi les pays europ ens l un de ceux qui a connu la r forme la plus radicale de sa fonction publique Initi es notamment par Franco Bassanini ancien ministre membre de l instance coll giale de la conf rence nationale des r formes intervenues en 1993 puis en 1997 1998 sont venues changer radicalement le syst me en vigueur D sormais les agents publics sont pour la plupart soumis au droit commun du travail l exception des magistrats des militaires des policiers des diplomates des membres du corps pr fectoral et des universitaires La vie professionnelle des autres fonctionnaires est d sormais d termin e par des conventions collectives n goci es entre leurs syndicats et une autorit administrative ind pendante repr sentant la totalit des employeurs publics l agence pour la repr sentation des employeurs publics dans la n
41. t multipli par quatre sur ces crit res la France arrive en toute premi re place parmi les grands pays europ ens m me si le rythme de progres sion n a cess de se ralentir Pays encore fortement rural en 1945 la France s est dot e en un demi si cle d une industrie dont plusieurs entreprises sont des lea ders mondiaux et est d sormais une grande puissance en mati re de production de services Des mouvements de population consid rables en ont r sult sur le territoire L organisation sociale et les modes de vie se sont aussi profond ment transform s Les attentes et les exigences de la population et donc des usagers comme des fonctionnaires se sont fortement accrues Un autre bouleversement fondamental est intervenu il tait possible en 1946 et peut tre encore pour partie en 1983 de concevoir les services publics et la fonction publique un niveau purement national Mais depuis une vingtaine d ann es dans un monde devenu global la comp tition qu on s en f licite ou qu on le d plore est devenue totale elle ne concerne pas seulement les entre prises mais aussi les syst mes d administration publique ou encore les r gimes juridiques Chaque pays est not et cot et ses avantages comparatifs sont auscult s L efficacit du service public et de la fonction publique est plus que jamais un facteur d terminant des investissements internationaux et du d veloppement conomique donc de l emplo
42. tat caract re administratif autoris s recruter des contractuels sur des emplois permanents temps complet le d cret n 84 455 du 14 juin 1984 fixe la liste des institutions administratives sp cialis es b n ficiant de la m me autorisation 67 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 4 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 9 pour la fonction publique hospitali re 68 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 9 1 pour la fonc tion publique hospitali re 69 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 6 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 9 pour la fonction publique hospitali re 70 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 6 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 9 1 pour la fonc tion publique hospitali re 71 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 27 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 38 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9
43. trois corps de direction savoir les directeurs d h pitaux les directeurs d ta blissement sanitaire et social et les directeurs d tablissement social Enfin le titre I du statut g n ral pr voit quatre cas de cessation de fonction entra nant la radiation des cadres Le cas le plus courant est videmment l admission la retraite qui implique pour le fonctionnaire le droit b n ficier d une pension prise en charge par le budget de l tat et dont le montant est calcul sur la base du traitement correspondant au dernier emploi condition qu il ait t occup depuis six mois I n existe pas d ge l gal unique de d part la retraite pour l ensemble des fonctionnaires Fix e par le statut particulier de chaque corps la limit d ge varie entre 55 et 65 ans certaines cat gories d agents comme les membres du Conseil d tat ou les professeurs d universit pouvant tre maintenus en activit jusqu 68 ans Le fonctionnaire peut aussi d missionner sur sa demande et sous r serve que l administration l accepte Il peut encore tre r voqu ce qui constitue la plus grave des sanctions discipli naires La r vocation d un fonctionnaire est cependant rare 234 r vocations 54 D cret n 2002 682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions g n rales d valuation de notation et d avan cement des fonctionnaires de l tat articles 2 4 55 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 24 203 204
44. z r Liberi galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE Le Ministre du Budget des Comptes Publics Le Secr taire d Etat et de la Fonction publique charg de la Fonction Publique Paris le 20 SEP 2007 Monsieur le Pr sident Une fonction publique de carri re structur e autour des valeurs du service de l int r t g n ral est un bien collectif ainsi qu un l ment de l identit et de la coh sion de la France L exigence renouvel e de performance des administrations et l volution des attentes de la soci t et des agents publics nous invitent cependant revisiter grande chelle les perspectives d avenir de la fonction publique fran aise Le Pr sident de la R publique a souhait cet effet un d bat large et ouvert Il s agit d tablir un constat aussi partag que possible concernant la place et le r le du service public ainsi que les missions et m tiers des fonctionnaires afin de refonder le lien qu ils entretiennent avec la nation Nous souhaitons proposer aux fonctionnaires une nouvelle ambition pour le service public Nous ouvrirons donc le 1 octobre prochain en pr sence du Premier ministre une conf rence nationale qui d battra des valeurs des missions et des m tiers de la fonction publique Cette r union inaugurale lancera un cycle de d bats et de consultations qui s ach vera en mars 2008 En termes d organisation cette conf rence nationale sera compos e de
45. 8 f vrier tait organis e une table ronde anim e par Jean Ludovic Silicani et No lle Lenoir afin de lancer un comit DRH voir ci dessous avec des directeurs de ressources humaines des secteurs public et priv tels que V ronique Rouzaud Veolia Olivier Barberot France T l com Fran ois Nogue SNCF Beno t Leclerc assistance publique h pitaux de Paris et Paul P ny directeur g n ral de l administration et de la fonction publique la rencontre des associations d usagers le 15 f vrier tait organis e une table ronde anim e par Catherine Fieschi avec des associations d usagers afin de discu ter de la qualit du service rendu par la fonction publique Des auditions individuelles Une centaine d auditions ont t organis es par le rapporteur g n ral de la conf rence Jean Ludovic Silicani Ainsi un grand nombre de personnalit s qualifi es anciens ministres et d put s syndicalistes directeurs ou secr taires g n raux des administrations centrales et de la fonction publique territoriale et hospitali re ainsi que les membres permanents ont pu faire part de leurs opinions et recommandations pour la r forme de la fonction publique Des rencontres avec une cinquantaine de parlementaires Les ministres ric Woerth et Andr Santini ont galement rencontr plusieurs reprises des parlementaires une cinquantaine au total afin de discuter des d bats en cours et recueillir leurs avis sur les r
46. Ainsi que l indique le d cret du 17 septembre 2007 l valuation doit permettre un agent et son sup rieur hi rarchique ou pour les enseignants par le chef d tablissement apr s avis des inspecteurs ou inspecteurs g n raux d appr cier ou de pr ciser ensemble le travail effectu par l agent ses r sultats notamment au regard des missions qui lui ont t confi es des objectifs qualitatifs et quantitatifs qui lui ont t assign s et des moyens dont il a dispos s pour les atteindre sa valeur professionnelle ses besoins notamment de formation et ses perspectives de carri re et de parcours professionnel les objectifs attendus pour la p riode venir L valuation doit tre d finie de fa on pr cise tant en ce qui concerne les r gles de proc dure que les crit res de fond afin de garantir l agent la pertinence l objectivit et l quit de l appr ciation p riodique qui est port e sur lui Il appara t souhaitable que les crit res fondamentaux d valuation soient d finis r glementairement la convention d affectation pouvant utilement les d cliner selon le contexte particulier du poste 133 134 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique L valuation doit tre p riodique en principe une fois par an Elle ne doit pas tre conduite au del du mois qui suit la p riode valu e Des valuations interm diaires plus l g res clause de r
47. Ce contrat est assorti d un cahier des charges par lequel l administration impose la personne priv e d l gataire des obligations quant l organisation et au fonctionnement du service public d l gu Le d l gataire est r mun r par des redevances vers es par les usagers et dont le tarif est fix par le contrat de d l gation Les autoroutes et dans bien des cas la distribution d eau potable ou l assainissement sont g r s par des soci t s priv es dans le cadre de d l gations de service public Il arrive enfin que la loi ou la jurisprudence indiquent qu une personne priv e est charg e de la gestion d un service public Dans ce cas l implication de la personne publique peut prendre deux formes Elle peut d une part contr ler l activit des personnes priv es d sign es par la loi ou la jurisprudence en les soumettant par exemple une proc dure d agr ment C est le cas des f d ra tions sportives dont l agr ment par le ministre charg des sports est subordonn l adoption de statuts comportant certaines dispositions obligatoires et d un r glement disciplinaire conforme un r glement typef Elle peut d autre part imposer aux personnes priv es concern es de s associer aux objectifs d int r t g n ral qu elle d finit et dont elle contr le l application Ainsi les tablissements priv s de sant auxquels la loi confie l ex cution du service public hospitalier ne peuvent effectivement accomplir
48. Cette d marche doit tre approfondie et amplifi e 93 94 MEMPON Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Assigner un triple objectif au management public visant les per sonnels les usagers et les citoyens contribuables EH Un management de qualit de l administration doit viser trois objectifs concomitants satisfaire l usager satisfaire l agent enfin satisfaire le citoyen contribuable Il y a en effet convergence d int r ts et non opposition comme on le pense trop entre l usager l agent et le contribuable Un agent satisfait de son travail rendra moyen gal un service de meilleure qualit notamment en ce qui concerne ses relations avec les usagers La satisfaction d un usager rejaillit sur l agent qui se trouve ainsi davantage motiv La possibilit par une organisation ou des condi tions de travail am lior es de rendre un service gal voire meilleur moindre co t satisfait la fois l agent l usager et le contribuable Au total il existe donc l encore un encha nement vertueux qu il faut pouvoir enclencher Plusieurs actions combin es sont propos es le renforcement de l attention port e par les cadres tant l coute de leurs collaborateurs qu l organisation et aux conditions de leur travail des formations et des moyens doivent tre mis en place cette fin la fixation d objectifs et l valuation des r sultats pour l ensemble des agents cf Orientati
49. Enfin la cat gorie D en voie d extinction correspond galement des fonctions d ex cution mais le recrutement s effectue sans condition de dipl me Le corps regroupe l ensemble des fonctionnaires soumis au m me statut parti culier Chaque corps comprend plusieurs grades auxquels correspond un indice d terminant le traitement c est dire la part fixe de la r mun ration Le passage au grade sup rieur s op re au choix ce qui signifie qu il est laiss l appr ciation de l administration Chaque grade comprend lui m me plusieurs chelons qui correspondent aussi des diff rences de traitement Le passage l chelon sup rieur s op re principalement l anciennet contrairement l avancement de grade Le statut particulier fixe la hi rarchie des grades dans chaque corps le nombre d chelons dans chaque grade les r gles d avancement d chelon et de promotion au grade sup rieur Dans la fonction publique de l tat le nombre de corps qui l origine 1946 tait d une centaine a culmin la fin des ann es 1980 dix aux environs de 1500 pour diminuer fortement un peu plus de 500 en 2007 auxquels il faut ajouter 150 statuts d emplois soit environ 700 unit s statutaires Les diff ren ces d effectifs entre les corps sont consid rables depuis les 300 000 professeurs des coles jusqu aux 24 greffiers chefs de service et greffiers de chambre de la Cour des comptes Une trentaine de corps co
50. Il s agit de l espace contractuel de la fonction publique compl ment indispensable de espace statutaire e Premi re cat gorie r pondre aux besoins occasionnels des administra tions Il peut s agir d une part de satisfaire des besoins ponctuels ven tuellement temps partiel li s une surcharge d activit besoins saisonniers ou missions br ves d autre part d assurer des remplacements rapides le temps d un arr t maladie o d une indisponibilit Ce motif d utilisation du contrat pourrait se r duire si les administrations ont davantage recours des modes d externalisation march s publics d l gations de service public PPP etc ou si la possibilit leur est offerte de faire appel l int rim comme le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels en cours d examen l envisage e Deuxi me cat gorie organiser des carri res courtes comme c est le cas pour les militaires car en raison soit du tr s important pyramidage fonctionnel base tr s large milieu et sommet tr s troits soit du fort investissement phy sique demand aux agents l employeur public ne peut offrir de perspectives de carri res longues la grande majorit des agents recrut s ou a essentiellement besoin de personnes jeunes e Troisi me cat gorie b n ficier de comp tences insuffisamment r pan dues ou disponibles au sein des agents titulaires C est le cas par exemple d une part de ce
51. Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique ont ainsi t prononc es en 2006 dans la fonction publique de l tat ce qui repr sente moins de 5 des sanctions disciplinaires Quant au licenciement il peut intervenir pour des motifs qui ne sont pas discipli naires et alors que le fonctionnaire ne peut pas tre admis la retraite Il intervient dans deux cas principaux D une part le licenciement pour suppression d emploi est possible dans la fonction publique de l tat en vertu d une loi de d gagement des cadres mais ce proc d n est plus utilis depuis les ann es 1960 Dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitali re la suppres sion d un emploi entra ne en principe le reclassement du fonctionnaire concern le licenciement ne pouvant intervenir qu apr s le refus par celui ci de trois offres d emploi D autre part le licenciement peut tre prononc dans les trois fonc tions publiques pour insuffisance professionnelle 8 c est dire pour inaptitude du fonctionnaire exercer ses fonctions Il doit respecter la proc dure pr vue en mati re disciplinaire et donne lieu au versement d une indemnit Il est tr s rarement mis en uvre les vingt licenciements pour insuffisance professionnelle prononc s en 2006 dans la fonction publique de l tat se situent dans la moyenne observ e depuis quinze ans Au total le principe selon lequel la suppression de l emploi d
52. Selon le sondage lfop de janvier 2008 le respect vient au cinqui me rang des valeurs souhait es par les fonctionnaires pour la fonction publique de demain II doit pr sider aux relations qui s tablissent entre les agents des services publics dans le cadre professionnel comme entre ces agents et les usagers S agissant des premi res le principe d ob issance hi rarchique qui s applique l ensemble des fonctionnaires y compris aux dirigeants eux m mes soumis l autorit politique doit tre concili avec la prise en compte par le sup rieur de la situation sp cifique du subordonn L individualisation de la gestion des agents passe aussi par l tablissement de relations humaines plus riches ne se limitant pas la relation l mentaire entre donneur d ordre et ex cutant ou l application d un texte La fonction publique a sur ce point une r elle marge de progression dans la mesure o elle demeure profond ment segment e en cat gories hi rarchiques et corps multiples ce qui ne facilite pas le d veloppement d une culture de l coute et de la compr hension et par voie de cons quence la mise en place d une v ritable gestion des ressources humaines Le d veloppement d une culture de valuation la recherche accrue de l efficacit collective de chaque service et e recul d un certain corporatisme sont les conditions de tout progr s dans ces domaines S agissant des secondes de grands progr s ont d j t accomp
53. au suivi interne par le minist re lui m me et externe par le minist re de la fonction publique des valeurs Exemple le code des valeurs de la fonction publique australienne 2000 La fonction publique australienne est apolitique elle s acquitte de ses fonctions de fa on impartiale et profes sionnelle prend ses d cisions en se fondant sur le m rite fournit aux agents un milieu de travail o la discrimination n existe pas et qui reconna t la diversit de la collectivit australienne qu elle sert et qui en tire parti souscrit des normes d ontologiques lev es assume ouvertement la responsabilit de ses actions dans le cadre de la res ponsabilit minist rielle devant le gouvernement le Parlement et la population australienne r pond aux attentes du gouvernement en formulant des conseils francs hon n tes d taill s pr cis et opportuns ainsi qu en mettant en uvre les politiques et les programmes gouvernementaux assure de fa on quitable efficace impartiale et courtoise la prestation des services au public et tient compte de la diversit de celui ci exerce un leadership de la plus haute qualit tablit des relations en milieu de travail qui valorisent la communication la consultation la collaboration et la participation des agents veille ce que le milieu de travail des agents soit quitable souple et enrichis sant met l ac
54. autre des forces de l action publique est de pr voir et de mobiliser des moyens importants au service d objectifs long terme ce que ne peut pas toujours faire l initiative priv e Or par exemple en mati re d entretien de notre r seau ferroviaire comme dans le domaine universitaire notre sous investissement est consid rable On ne peut pourtant objecter qu il faudrait globalement augmenter encore la d pense publique puisqu elle est d j sup rieure ce qui est constat dans des pays europ ens comparables la France L aussi la r alisation des objectifs m mes du service public n cessiterait de consid rables red ploiements de moyens financiers entre les diff rentes politiques publiques Venons en aux principes d quit et de justice qui inspirent aussi les valeurs du service public et animent nombre d agents de la fonction publique Sont ils aujourd hui respect s dans un syst me qui se fonde l gitimement sur le m rite pour ce qui concerne les modes de recrutement mais le prend en compte de fa on 15 16 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique si insuffisante pour le d roulement de la carri re pour les parcours professionnels ou pour la r mun ration des agents Cette situation est elle individuellement juste Est elle collectivement efficace Prenons un autre exemple m me si les missions de la fonction publique on le sait n cessitent g n ralement un niveau de qualification
55. avons donc besoin aujourd hui de plus d tat r gulateur Un tat qui agit en premier lieu aux plans national et international par l information l explication l influence l intelligence en deuxi me lieu par l diction de r gles du jeu peu nombreuses mais claires et applicables dont il assure le respect Cet tat est encore largement construire faudra cette fin en priorit au cours des prochaines ann es profiter de l important renouvellement de la fonction publique pour r unir les comp tences n cessaires afin que cet tat devienne rapidement une r alit Si tel est le cas l tat en tout cas son niveau central pourrait tre moins qu aujourd hui un prestataire direct de services de masse I devrait pour suivre et accentuer le mouvement conduisant confier la mise en uvre des politiques publiques en son sein ses services comp tence nationale modernis s et ses services locaux reconfigur s conform ment aux orientations retenues le 12 d cembre 2007 par le comit de modernisation des politiques publiques afin d achever le mouvement de d concentration engag depuis une vingtaine d ann es des tablissements publics plac s sous sa tutelle dont il d terminera claire ment les missions les priorit s et les moyens ces tablissements disposeront dans ce cadre d une pleine autonomie le respect des objectifs qui leur auront t assign s sera r guli rement val
56. cadre statutaire ou d emplois des concours externes correspondant au total des besoins identifi s par chaque administration soient organis s une ou deux fois par an soit par une cole de formation quand elle existe soit par l employeur choisi d un commun accord par l ensemble des administrations concern es par exemple celle ayant les effectifs les plus importants du cadre en cause que ce soit au niveau central ou au niveau d concentr par exemple au niveau r gional si les effectifs recruter sont suffisants soit enfin par un op rateur cr le cas ch ant pour effectuer les op rations de recrutement Il appara t en outre souhaitable de d velopper des concours communs deux ou trois fonctions publiques par exemple au niveau r gional pour des cadres statutaires et des cadres d emplois quivalents Il importe enfin de renforcer l attractivit des concours en faisant appara tre d s leur ouverture les familles de m tiers et les types de postes offerts dans l ensemble des administrations ainsi que leur nombre Cela permettra d une part de s assurer de la motivation et de l employabilit des futurs laur ats et d autre part d attirer ceux qui dans leur cursus universitaire ont d cid de se sp cialiser dans l exercice d un m tier et ne s orienteront vers la fonction publique que si celle ci leur offre la possibilit d exercer le m tier qu ils ont choisi au moins au d but de leur carri re ex
57. comme judiciaire et inscrite dans le statut depuis 1946 mais elle doit en tant que valeur prendre une signification plus g n rale et plus forte Elle constitue en effet une n cessit qui impose tout fonctionnaire de s acquitter de son engagement au service de l int r t g n ral Elle implique pour celui ci de rendre compte de son action tant l autorit politique qu aux citoyens Un fonctionnaire responsable vis vis des pouvoirs publics et des citoyens est le meilleur garant de l affirmation des valeurs essentielles du service public et de la fonction publique e La qualit est la meilleure garantie de l efficacit Elle est aussi apr s l effi cacit la valeur que les fonctionnaires souhaitent voir se d velopper le plus l avenir selon le sondage lfop de janvier 2008 N e dans le contexte de la produc tion industrielle de biens la certification qualit s est progressivement largie aux services et aux proc dures de gestion administrative De nombreuses prestations de service public font aujourd hui l objet d une certification notamment dans le domaine hospitalier La recherche croissante par les services publics de la certification qualit ne pourra qu accro tre leur professionnalisme et b n ficier aux usagers Cette demande de qualit toujours accrue peut par exemple en mati re de soins hospitaliers n cessiter de regrouper certains services afin de les Partie 1 Le paysage des services publics en Fr
58. consensus sur des in galit s raisonnables D autres mod les celui des tats Unis et souvent celui des grands pays mergents s accommodent au contraire d in galit s plus fortes Dans le mod le europ en le service public est le lieu o se retrouvent tous les citoyens dans le second l action publique se concentre sur les plus pauvres Le premier est depuis un si cle associ au concept de solidarit le second celui de compassion Si l on estime pertinent le mod le europ en de soci t ce qui est ressorti des d bats pr paratoires au livre blanc et correspond aux v ux d une large majorit de nos concitoyens une s rie de cons quences doivent tre tir es sur les valeurs et les missions des services publics ou encore sur le r le de la fonction publique C est l objet de ce livre blanc de les identifier en tenant le plus grand compte des attentes concr tes des fonctionnaires et des usagers des services publics telles qu elles sont ressorties des d bats de la conf rence nationale elles sont plus souvent que l on ne pense convergentes La multiplicit des initiatives et des d marches r formatrices qui se sont d ve lopp es au cours des derni res ann es dans les administrations en mati re de gestion des ressources humaines t moigne de la r ceptivit au changement des acteurs de la fonction publique il faut faciliter et acc l rer ce mouvement en lui donnant un sens et une dimension nouvelle L
59. consid rablement transform dans un contexte europ en et mondial lui m me en profonde mutation L exi gence accrue d efficacit des administrations mais aussi l volution des attentes de la soci t tout particuli rement des agents publics dont le niveau de formation et de qualification a sensiblement augment n cessitent de s interroger sur la pertinence du r gime actuel de la fonction publique et sur son volution Cela est d autant plus urgent que pr s d un tiers des effectifs de la fonction publique va tre renouvel au cours des dix prochaines ann es L utilit d une telle r flexion n a t contest e par personne Toutefois sauf la r duire un exercice manag rial ou juridique utile mais insuffisant cette r flexion sur la fonction publique ne pouvait tre men e sans tre int gr e une approche plus large portant sur les services publics sujet qui concerne et qui int resse la soci t tout enti re C est dans ce contexte que la conf rence nationale sur les valeurs les missions et les m tiers du service public et de la fonction publique a t ouverte par le Premier ministre le 1 octobre 2007 Ses travaux qui ont dur six mois s ach vent avec la publication de ce livre blanc Le d bat a pris de nombreuses formes associant outre des sp cialistes des questions de fonction publique les organisations syn dicales des responsables publics des fonctionnaires et des usagers Paris en r gion
60. construction de b timents ou d quipements ainsi que l entretien la maintenance et la gestion de longue dur e de ces derniers Les pistes d assouplissement envisag es par le projet de loi examin par le conseil des ministres le 13 f vrier 2008 devraient permettre en conduisant les personnes publiques comparer plus syst matiquement les m rites respectifs du march de la d l gation et du contrat de partenariat de d velopper de fa on clair e les diff rents modes d externalisation Partie 2 Diagnostic et recommandations Tous ces modes d externalisation sont non seulement utiles mais peuvent et doi vent sans doute tre d velopp s afin comme on l a dit que les moyens humains et mat riels des collectivit s publiques soient concentr s sur leurs m tiers et leurs missions sp cifiques Toutefois on doit souligner que certaines collectivit s apr s avoir d l gu un service sont revenues une gestion directe Cela signifie comme l a soulign Bernard Spitz membre de l instance coll giale de la conf rence natio nale que l externalisation implique un triple savoir faire de l administration d abord sur l identification de ce qui peut ou ne peut pas tre externalis ensuite sur l laboration du contrat d externalisation march DSP PPP enfin sur le contr le du strict respect des clauses du contrat Cela n cessite des comp tences dont toutes les collectivit s publiqu
61. contr leur de gestion gestionnaire de ressources 123 124 MORT Livre blanc sur l avenir de la fonction publique humaines Toutes ces informations devraient obligatoirement tre diffus es sur la bourse de l emploi public cf Employer p 125 PROPOSITION N 18 Professionnaliser les modes de recrutement par concours externes Cinq actions rejoignant les conclusions du rapport Desforges sont pro pos es d finir de mani re pr cise pour chaque cadre statutaire les comp tences s lectionner en fonction des besoins moyen terme de la fonction publique d clinaison op rationnelle des analyses men es dans le cadre de la GPEEC cf Le contexte p 95 organiser des concours comprenant trois composantes la premi re serait de nature professionnelle tude de cas ou mise en situation la deuxi me tendrait appr cier le niveau g n ral du candidat il conviendra pour les concours d acc s des cadres de niveau Il de proscrire tout sujet faisant r f rence des formations universitaires par exemple des questions juridiques la troisi me serait centr e sur son potentiel humain le cas ch ant des preuves sp cifiques orales ou crites pourraient tre organis es pour chaque sp cialit d un cadre statutaire ou d un cadre d emplois former les membres des jurys et faire en sorte qu ils aient des profils diversifi s on pourrait ainsi r server la participation u
62. d une r ponse juridique int ressante 17 Jean Rivero Vers la fin du droit de la fonction publique dans Recueil Dalloz 1947 p 149 152 18 Jean Baptiste de Foucauld Le statut les missions de l tat et l volution de la soci t dans la Revue administrative num ro sp cial 1996 p 63 66 Partie 2 Diagnostic et recommandations Toutefois et c est un autre point qui ressort nettement des exemples trangers le r gime juridique des personnels n est pas l essentiel Le contenu et les modalit s de leur gestion sont au moins aussi d terminants pour l efficacit d une organi sation humaine Quel qu il soit le r gime retenu doit correspondre un quilibre satisfaisant entre le l gitime souhait de l agent d tre trait en fonction de ses comp tences et de ses efforts et d tre assur d une s curit suffisante et celui de l employeur de disposer de la souplesse permettant d avoir en permanence des ressources humaines de qualit et de pouvoir les employer en fonction de besoins en volution constante C est donc sans a priori id ologique et de fa on pragmatique qu il convient d aborder la question du r gime des agents des col lectivit s publiques cet gard les observations suivantes peuvent tre faites Tout d abord dans presque tous les pays europ ens et c est le cas en France les agents exer ant des missions de puissance publique on parle aussi de missions de souverainet
63. dans ce trio de t te ni la trilogie r publicaine de la libert de l galit et de la fraternit que les services publics ont pourtant pour mission de d fendre au quotidien ni les principes d galit de continuit et d adaptabilit indissociables de la conception fran aise du service public depuis la fin du xxe si cle ni m me ces droits et obligations num r s par la loi du 13 juillet 1983 et qui font la sp cificit du fonctionnaire vis vis des autres salari s Ce sondage ne doit pas conduire l interpr tation erron e que les fonctionnaires se d tourneraient de ces valeurs pleinement associ es leur action Il r v le sim plement l existence d autres valeurs qui si elles ne b n ficient pas d un ancrage historique et juridique aussi profond que les valeurs traditionnelles du service public et de la fonction publique n en suscitent pas moins l adh sion des agents Partie 1 Le paysage des services publics en France Il est vrai que dans notre pays la l gislation applicable aux fonctionnaires et la jurisprudence relative la fonction publique ne se r f rent pratiquement pas la notion de valeur ce qui laisse donc un espace certain la construction par chaque agent de son propre r f rentiel de valeurs Cette part de subjectivit est intrins quement li e la notion de valeur qui peut se d finir dans notre contexte comme les id aux qui motivent les personnes charg es de fonctions publ
64. de la repr sentativit en se posant trois questions comment mieux prendre en compte l audience parmi les crit res de repr sen tativit comment actualiser les crit res de l article L 122 2 du code du travail repr sentativit prouv e comment faire voluer les r gles de repr sentativit pr vues l article 9 bis du statut g n ral repr sentativit pr sum e tout en r fl chissant l impact sur la composition des instances quel impact sur l organisation des lections professionnelles au sein des instan ces de concertation quelle place donner l lection dans la composition des instances de concerta tion qui aujourd hui ne sont pas lues directement CSFP CTP Synth se des changes Une r forme souhait e par la majorit des partenaires Des changes conduits sur la base de r flexions avanc es sur les volutions de la repr sentativit rapport Hadas Lebel avis du conseil conomique et social en 2006 Des convergences sur les objectifs conforter la l gitimit syndicale travers des r gles traduisant mieux encore l audience Des connexions avec les r flexions en cours dans le secteur priv la fonction publique pourrait tre pr curseur des volutions venir 225 226 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Points de convergence volution des crit res de la repr sentativit Mieux traduire les s
65. de telles limites l exception Dans une d lib ration du 1 octobre 2007 la Halde a estim que la limite d ge fix e 45 ans pour le recrutement des infirmiers fix e par un d cret du 30 novembre 1988 pr sentait un caract re discriminatoire Dix huit pour cent des r clamations enregistr es par la Halde en 2007 concer naient l emploi dans le secteur public soit moins que le secteur priv 32 mais l emploi public ne repr sente qu environ 20 de l emploi total en France ce qui relativise largement le constat souvent fait que le secteur public serait sensible ment moins discriminant que le secteur priv en mati re d emplois S agissant des discriminations vis vis des usagers du service public les statisti ques tablies par la Halde font appara tre que celles dont les usagers s estiment tort ou raison victimes concernent l ensemble du champ d intervention des services publics qu il s agisse de la justice de la protection sociale de l ducation des prisons ou encore de l h pital Ces discriminations proviennent d une part de textes dont l application s av re in quitable pour certaines cat gories de 75 76 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique personnes Ainsi par une d lib ration du 9 octobre 2006 la Halde a consid r que le dispositif de pensions civiles et militaires de retraites issu de l article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 maintenait une diff r
66. des entit s de taille petite ou moyenne comme par exemple beaucoup de collectivit s territoriales Il convient par ailleurs de souligner que dans une tr s large part notre droit du travail est le fruit de n gociations men es au niveau interprofessionnel droit de la formation professionnelle encadrement des contrats pr caires droit du licen ciement pour motif conomique mensualisation Or les collectivit s publiques Partie 2 Diagnostic et recommandations ne participent actuellement pas ces n gociations en qualit d employeur L utilisation du contrat de droit priv au sein des collectivit s publiques n cessite en outre comme cela a t fait en Italie de pr voir deux s ries de dispositions d rogatoires dans le code du travail afin d une part que certaines r gles du statut de la fonction publique droits et obligations sp cifiques au service public notamment s appliquent d autre part que certaines r gles du code du travail ne s appliquent pas aux agents employ s par les collectivit s publiques en raison de leur incompatibilit avec les exigences du service public au total plus de soixante dix d rogations ont ainsi t retenues en Italie On soulignera enfin que la coexistence dans une m me administration d agents relevant d un r gime de droit public avec d autres relevant du code du travail cr era des difficult s sans doute solubles mais significatives dualit des instan ces r
67. dialogue de gestion dans la continuit de la Lolf Dans ce cadre la d cision en mati re de gestion des ressources humaines appartient d sormais l employeur les directions des ressources humaines devant jouer un r le de prestataire de services vis vis de celui ci L adaptabilit Elle doit en tant que valeur prendre une signification plus large que celle que lui donne le droit administratif Dans son acception juridique l adaptabilit signifie en effet seulement que le service public peut tre adapt en permanence aux n cessit s changeantes de l int r t g n ral dont l administration est juge Il en r sulte que les usagers ne peuvent disposer d un droit au maintien d un service public le droit des autorit s politiques d mocratiquement lues de modifier le p rim tre et l orga nisation des services publics ne saurait tre remis en cause puisqu il s agit de choix minemment politiques que l lecteur valide en donnant la majorit telle ou telle formation Mais l adaptabilit passe aussi par l innovation afin de tenir compte de la modification des comportements sociaux et des volutions technologiques L ouverture de certains services publics le samedi et les remarquables r alisations r centes de bon nombre d administrations en mati re d administration lectronique illustrent assez que l adaptabilit est d j mise en uvre par les fonctionnaires C est donc une valeur issue du terrain qu il convient pr
68. dit accord Durafour la NBI est attribu e pour certaines fonctions comportant une responsabilit ou une technicit particuli re Elle s ex prime en points d indice pris en compte pour la retraite La r mun ration inclut d autre part des indemnit s qui sont pour la plupart sp cifiques chaque corps et chaque employeur public et repr sentent en moyenne environ 20 du traitement indiciaire per u par l agent mais avec des diff rences tr s sensibles entre les corps les emplois et les administrations Elles constituent un paysage foisonnant puisqu il existe actuellement plusieurs milliers de r gimes indemnitaires diff rents dans les trois fonctions publiques d o mergent deux cat gories On peut distinguer d une part et c est la grande majorit des cas les indemnit s dues de plein droit au fonctionnaire remplissant certaines conditions telles que l indemnit de r sidence qui varie selon le lieu de r sidence du fonctionnaire le suppl ment familial de traitement compensant les charges de famille ou encore l indemnit d loignement ver s e en contrepartie des suj tions impos es un agent par une affectation qui l loigne du centre de ses int r ts mat riels et moraux D autre part certaines indemnit s ont t cr es r cemment afin de r mun rer la performance des agents C est le cas par exemple de l indemnit de fonctions et de r sultats en faveur de certains personnels des administration
69. dont la mise en uvre peut justifier la participation d agents eux m mes soumis un r gime sp cifique La longue gen se du statut g n ral Cette association des m tiers du service public et d un statut d rogatoire est solidement ancr e dans notre histoire puisque d s avant la R volution certains corps de fonctionnaires se voient dot s de statuts particuliers c est le cas du corps des ponts et chauss es cr en 1747 par Trudaine et du corps des mines form par l cole du m me nom fond e en 1783 Selon le Dictionnaire tymo logique de la langue fran aise Robert le mot fonctionnaire est employ pour la premi re fois par Turgot en 1770 c est celui qui occupe une fonction publique sous entendu pay par l tat et non titulaire d une charge qu il a achet e l tat La R volution marque une tape d cisive dans la reconnaissance de cette position particuli re des fonctionnaires au sein du corps social En pr voyant que tous les citoyens sont galement admissibles toutes dignit s places et emplois publics selon leur capacit et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents l article 6 de la D claration des droits de l homme et du citoyen ne met pas seulement fin au syst me de la vente et de la transmission h r ditaire des charges publiques qui caract risait l Ancien R gime il pose aussi le fondement du principe aujourd hui encore applicable selon lequel les
70. du niveau de responsabilit n appara t pas non plus pertinent c est ainsi que dans certains pays ce sont essentiellement les emplois d ex cution qui rel vent du contrat dans d autres ce sont plut t les emplois d encadrement Pour le reste et l exemple fran ais actuel l illustre l envi les cas o le recrutement par contrat est possible constituent une liste la Pr vert fruit d une superposition de dispositifs l gislatifs successifs d rogeant aux princi pes du statut g n ral Il appara t donc difficile de construire un syst me id al de fonction publique duale c est dire dans lequel certains emplois seraient exclusivement occup s par des agents sous statut et d autres exclusivement sous le r gime du contrat I ne faut donc pas opposer statut et contrat I convient d accepter de fa on pragmatique non seulement leur actuelle cohabitation mais m me leur compl mentarit Encore faut il que celle ci soit intelligible et op rationnelle En r sum une coexistence semble possible et souhaitable entre le statut qui demeurerait la modalit principale de l emploi public et le contrat qui la compl terait d s lors que l un et l autre seraient profond ment modernis s par rapport la situation actuelle et que les r gles de leur usage respectif seraient clarifi es Des propositions pr cises sont faites pour donner corps cette orientation g n rale cf Orientations strat giques Ill V p
71. du service public et de la fonction publique e Proposition n 1 tablir une charte des valeurs du service public et de la fonction publique e Proposition n 2 assurer l application effective de cette charte dans l ensemble des collectivit s publiques e Proposition n 3 mettre en place une commission nationale des valeurs du service public et de la fonction publique manant des trois conseils sup rieurs de la fonction publique afin de veiller au respect des valeurs de r gler leurs ventuels conflits et de les faire vivre ORIENTATION STRAT GIQUE N II clarifier les missions du service public et r nover le management de la fonction publique e Proposition n 4 conserver un champ large au service public e Proposition n 5 poursuivre l volution progressive du statut des entreprises publiques e Proposition n 6 mieux sp cialiser chaque cat gorie de collectivit s publiques dans l exercice de certaines missions et renforcer les capacit s de r gulation de l tat e Proposition n 7 externaliser certaines t ches en contr lant strictement leur ex cution e Proposition n 8 assigner un triple objectif au management public visant les personnels les usagers et les citoyens contribuables ORIENTATION STRAT GIQUE N III refonder et simplifier l organisation statutaire g n rale pour construire une fonction publique de m tiers e Proposition n 9 simplifier l organisation sta
72. en p ril Mais l usager se voyant opposer un refus a le droit de s en voir exposer les raisons avec tact et mesure Le sens de la solidarit Enfin pour que les valeurs r publicaines de fraternit de non discrimination et d quit trouvent leur traduction concr te dans l action de chaque fonctionnaire le sens de la solidarit est indispensable Le fonctionnaire doit tre solidaire des personnes confront es la souffrance la d tresse ou la grande pauvret afin de contribuer les soulager dans la mesure et les limites des missions qui lui sont confi es Il importe que les agents publics en contact avec les populations en Partie 1 Le paysage des services publics en France difficult soient encourag s d velopper leur capacit d empathie Cette appro che peut aller l encontre d une certaine tradition imposant aux fonctionnaires d ignorer la dimension affective des situations qu ils doivent g rer au nom de la l galit et de l impartialit Mais ce principe ne fait pas obstacle dans bien des cas un traitement des personnes les plus faibles empreint de compr hension Telle est d ailleurs d j la pratique de bien des agents publics dans les h pitaux l cole ou dans les services sociaux Cette pratique doit tre confort e en tant d sormais identifi e comme une valeur La solidarit s applique aussi l organisation du travail au sein des services publics Elle doit induire le d
73. enfin l existence du secret professionnel qui fait obstacle ce que des agents divulguent les infor mations confidentielles que les usagers sont amen s porter leur connaissance L efficacit Elle a t l une des valeurs les plus cit es au cours des d bats de la conf rence nationale y compris par bon nombre d organisations syndicales Elle est aussi selon le sondage r alis par l Ifop en janvier 2008 la valeur que les fonctionnaires souhaitent le plus voir se d velopper l avenir Elle a pourtant pendant long temps suscit une certaine d fiance parmi les agents publics et les syndicats de la fonction publique Ce malentendu est pr sent largement dissip et il est d sor mais g n ralement admis que l efficacit loin de s opposer aux autres valeurs du service public et de la fonction publique vient opportun ment les compl ter Sur le plan des relations entre l agent public et l administration l efficacit impli que que la seconde puisse exiger du premier un comportement professionnel caract ris aux antipodes de la caricature courtelinesque du bureaucrate par l implication pleine et enti re dans les t ches qui lui sont confi es la participation active l am lioration de la qualit du service au sein duquel il est affect et un tat d esprit tourn vers la recherche de la performance individuelle et collective En retour le fonctionnaire est en droit d attendre de l administration qu elle le me
74. et l tranger Une instance consultative coll giale pr sid e par ric Woerth ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique et Andr Santini secr taire d tat charg de la fonction publique compos e des huit syndicats repr sentatifs de la fonction publique des employeurs des trois composantes de la fonction publique tat collectivit s territoriales et h pitaux et de personnalit s qualifi es s est r unie chaque mois pour d battre des grandes questions pos es et faire le point sur l avancement des travaux Les ministres accompagn s des rapporteurs de la conf rence nationale ont rencontr Berlin et Londres leurs homologues afin de comparer les actions men es en France en Allemagne et au Royaume Uni Parall lement ils se sont rendus en r gion Rennes Poitiers Strasbourg Metz etc pour participer des conf rences d bats organis es dans les coles de la fonction publique rassemblant de jeunes fonctionnaires et des usagers Ils ont aussi rencontr pr s 10 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique d une cinquantaine de parlementaires pour conna tre leurs analyses et leurs propositions J ai moi m me en tant que rapporteur g n ral de cette conf rence nationale auditionn ou rencontr plus d une centaine de personnes fran aises o trang res issues d horizons les plus vari s notamment plusieurs reprises les respon sables de cha
75. et de la fonction publique la suite du rapport de la Cour des comptes de 1999 et un d but d individualisation des r mun rations l opacit la complexit et l inefficacit des modes de r mun ration sont consid rables on compte aujourd hui plusieurs milliers de r gimes de primes freinant l encore la mobilit des personnels et d responsabilisant la fois les chefs de service et les agents E L insuffisance des outils permettant de diff rencier les carri res et de r compen ser les m rites c est dire d tre juste et de permettre d accro tre la productivit de l administration est patente De m me en raison de l insuffisante mobilit des personnels on a r pondu la croissance de certains besoins du public par l aug mentation des effectifs plut t que par le red ploiement d une partie de ceux ci Les gains de productivit r sultant par exemple de l informatisation de certaines fonctions recouvrement de l imp t paye etc ont ainsi t compens s et au del la situation tant il est vrai assez diff rente d une administration l autre E Enfin l instauration dans de nombreuses administrations en lieu et place de la participation principe qui avait inspir le statut de 1946 d une cogestion de fait entre les employeurs et les syndicats qui parfois ne le demandaient pas a d bouch sur une gestion uniforme et administrative des carri res de la plupart des agents se limitant trop souvent
76. et obligations des fonctionnaires loi du 13 juillet 1983 aux contractuels de droit public et de droit priv participant l ex cution d un service public administratif pour le compte d un employeur public La mise en uvre par ces derniers dans leur travail quo tidien des valeurs de la charte ne dispense videmment pas le l gislateur s il le juge souhaitable de pr ciser que les droits et obligations du titre le s appliquent l ensemble des agents quel que soit leur statut qui participent l ex cution du service public administratif Aujourd hui si l article 2 du titre I qui fixe le champ d application de ce titre ne mentionne que les fonctionnaires les contractuels de droit public rel vent en pratique du r gime des droits et obligations qu il pr voit Dans l hypoth se o le service public administratif de demain serait appel accueillir en son sein davantage de contractuels de droit priv qu aujourd hui la question de l application des droits et obligations ces contractuels se poserait avec plus d acuit Cette application serait opportune dans la mesure o la justification de ces droits et obligations r side dans la sp cificit m me du service public Partie 2 Diagnostic et recommandations l ex cution duquel ces agents de droit priv participent Elle demanderait toutefois une adaptation des dispositions du code du travail Par exemple la notion de faute disciplinaire pr vue l
77. faut il par exemple privil gier l am nagement du territoire principe de continuit face une autre exigence celle de l efficacit de services aux effectifs plus importants par exemple le nombre d h pitaux face 93 Pollitt C et Bouckart G Public Management Reform 2006 Oxford University Press Annexes aux capacit s de recherche et de technologie de plus grands h pitaux Les valeurs entrent parfois en contradiction et sont affaire d arbitrage et d quilibre dans ce cas o placer le curseur entre des valeurs qui concr tement ne sont pas toujours conciliables Ce dilemme ne veut pas dire qu efficience et qualit sont par nature antinomiques bien au contraire la rationalisation de structures et de proc dures d su tes permettant de d gager temps et moyens pour am liorer la qualit des prestations Pollitt Bouckaert 2006 mais qu il peut y avoir perception d une contradiction laquelle il doit tre r pondu e la responsabilisation individuelle peut aller l encontre de la motivation col lective dans la mesure o elle pousse les agents donner la priorit aux actions susceptibles de mettre en valeur leur efficacit personnelle par rapport celles dont le m rite sera attribu une quipe tout enti re Dans les pays de l enqu te l accent est mis de plus en plus sur le collectif la capacit travailler ensemble la plupart des services aux usagers et des r sultats d pendant d actions co
78. fense et s il ne remplit pas les conditions d aptitude physique exig es pour l exercice de sa fonction cette derni re condition faisant l objet d am nagements dans le cas des personnes handicap es Ces m mes dispositions pr voient aussi que seules les personnes poss dant la nationalit fran aise peuvent tre fonctionnaires Mais la port e de cette r gle a t att nu e sous l effet de la construction europ enne En effet si l article 45 du TFUE 34 exclut les emplois publics du principe de libre circulation des travailleurs l int rieur de l Union la cour de justice des communaut s europ ennes a pr cis qu il fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui comportent une participation directe ou indirecte l exercice de la puissance publique ainsi que les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des int r ts g n raux de l tat et autres collectivit s publiques Autrement dit les emplois publics qui ne pr sentent pas ces caract ristiques sont ouverts aux ressortissants communautaires Faisant application de cette jurisprudence le l gislateur fran ais a modifi le titre du statut g n ral en y affirmant le principe selon lequel les ressortissants des tats membres de la communaut europ enne et de l espace conomique europ en ont acc s la fonction publique dans les conditions pr vues par le statut g n ral l exception des emplois dont les attributions soit ne sont pas s parables de
79. fonctionnaires doivent tre recrut s au regard de leur seul m rite L article 15 aux termes duquel la soci t a le droit de demander compte tout agent public de son administration fonde d une part la responsabilit des fonctionnaires vis vis de la collectivit d autre part l exigence particuli re de transparence et de r sultats qui doit s attacher leur action 1 1 Exigence formalis e notamment dans le titre I de la libert d acc s aux documents administratifs de la loi n 78 753 du 17 juillet 1978 et dans la loi n 2000 321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 191 192 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Sous l Empire sont men s les premiers efforts de rationalisation de la gestion des carri res des fonctionnaires Au minist re de l int rieur un tableau d avancement et de r mun rations de l ensemble du personnel est mis au point Les emplois y sont divis s en grades et classes depuis le secr taire g n ral du minist re jus qu aux exp ditionnaires Pour l avancement l anciennet de services pr vaut sur le m rite Dans le m me temps les fonctionnaires sont soumis une discipline s v re inspir e de celle pr valant dans l arm e et doivent se consacrer pleinement au service de l tat Les bases d une fonction publique de carri re professionnelle et soumise au principe hi rarchique sont do
80. formation au sein du centre interarm es de reconversion CIR de Metz Le CIR est charg de r aliser le bilan professionnel d orienter et de former les militaires en cours de reconversion dans le civil Le 1 f vrier 2008 ric Woerth et Andr Santini sont intervenus au salon de l emploi public pour souligner l ambition du gouvernement de construire une fonction publique de m tiers et remettre le prix de l emploi public Le 4 f vrier 2008 Andr Santini s est rendu la pr fecture de Val de Marne afin de visiter plusieurs services qui ont mis en place une d marche d ensemble visant am liorer les conditions de travail des agents et la qualit de service rendu aux usagers diminution des temps d attente d veloppement de la d mat riali sation Le 7 f vrier ric Woerth et Andr Santini se sont galement rendus respectivement Londres et Berlin afin de mettre en perspective les efforts du gouvernement fran ais en termes de r forme et tirer les le ons de l exp rience de ces deux pays Des chats des deux ministres ric Woerth et Andr Santini Cinq chats ont galement t organis s avec les deux ministres le 10 octobre 2007 Andr Santini faisait un chat sur le site de Challenges le 19 novembre 2007 ric Woerth faisait un chat sur le site de 20 Minutes le 3 d cembre 2007 Andr Santini faisait un chat sur le site de Les chos le 1 f vrier Andr Santini faisait un chat
81. formes engag es et venir Des d placements des deux ministres ric Woerth et Andr Santini Les deux ministres sont aussi all s la rencontre des fonctionnaires sur le terrain afin de discuter avec des quipes ayant men des exp riences innovantes Ainsi le 12 novembre 2007 le ministre ric Woerth et Fadela Amara secr taire d tat charg e de la Politique de la ville se rendaient Bobigny en compagnie Annexes de Richard Descoings pour rencontrer des l ves b n ficiant de la convention d ducation prioritaire de Sciences Po Le 13 novembre 2007 le secr taire d tat Andr Santini s est rendu au service des urgences de l h pital Beaujon de Clichy service qui est parvenu r duire le temps d attente des patients de 30 Le 21 novembre 2007 Rachida Dati ministre de la justice lan ait en pr sence d Andr Santini un plan d action 2008 2010 de son minist re pour le recrute ment des personnes handicap es Le 28 novembre 2007 en pr sence d Andr Santini et de Val rie L tard secr taire d tat charg e de la solidarit Andr Rossinot pr sident du centre national de la fonction publique territoriale CNFPT et Patrick Gohet d l gu interminist riel aux personnes handicap es signaient une convention cadre pour d velopper les formations en faveur des personnes handicap es dans les collectivit s territoriales Le 18 janvier 2008 Andr Santini rencontrait plusieurs stagiaires en
82. il est bien s r essentiel de retenir des m thodes de gestion modernes qui ont fait leur preuve dans les organismes publics comme dans les entreprises priv es en France comme l tranger Toutefois ce ne sont que des techniques et il ne faut pas confondre la fin et les moyens Sur le fond l analyse faite dans la premi re partie du livre blanc clair e par les d bats de la conf rence nationale men s au cours des derniers mois et les exemples de r formes conduites l tranger montre qu il n y a pas de mod le providentiel et transposable clef en main dans tout pays Chacun a conduit ses r formes en tenant compte de ses usages et de ses particularit s Les r formes trop radicales n ont g n ralement pas produit les fruits escompt s et des retours en arri re comme au Canada ou au Royaume Uni ont t alors souvent n ces saires et co teux Il faut en revanche fixer un cap clair et ambitieux et s y tenir r guli rement sur une longue p riode Cela peut au d part avoir un co t car et les entreprises le savent bien une modernisation du syst me productif implique d abord un investissement qui permet ensuite de g n rer des gains de productivit Il faut surtout susciter une adh sion suffisante des personnels et bien s r de l ensemble des employeurs qui doivent les uns et les autres 99 100 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique trouver plus d avanta
83. ils sont capables de se r nover profond ment Cette conviction trouve sans doute son origine au del de mon exp rience professionnelle et de ce vaste d bat de six mois qui m a beaucoup appris dans l exemple que m ont donn mes parents instituteurs fonctionnaires Avant propos la fois rigoureux et innovants l coute permanente d l ves et de parents de toutes conditions ce qui pour eux tait l essence et la finalit m mes du service public Pour la r daction de ce livre blanc j ai re u l appui pr cieux outre de toutes les administrations notamment de la direction g n rale de l administration et de la fonction publique de Catherine Fieschi rapporteur scientifique de Philippe Bar bat et de Fabrice Benkimoun rapporteurs adjoints Je les en remercie vivement Ce livre blanc qui ne lie bien s r ni les pr sidents de l instance consultative coll giale c est dire les ministres ni ses membres constitue d sormais une base de travail accessible tous afin que les pouvoirs publics et les organisations syndicales de la fonction publique puissent s engager dans une nouvelle phase celle de la concertation et de la n gociation sur l avenir de la fonction publique fran aise Jean Ludovic SILICANI Avril 2008 11 Introduction g n rale Les services publics constituent en France un pilier fondamental du pacte national Plusieurs raisons l expliquent Notre pays sous l Ancien R gime comme depuis l
84. janvier 1986 article 27 pour la fonc tion publique hospitali re Annexes Toutefois les statuts des trois fonctions publiques comportent en outre des dispositions autorisant le recrutement de contractuels pour des fonctions sp cifi ques comme celles d enseignants chercheurs des tablissements d enseignement sup rieur pour la fonction publique de l tat et de secr taire de mairie dans les communes de moins de 1 000 habitants pour la fonction publique territoriale ou n cessitant des connaissances techniques hautement sp cialis es pour la fonction publique hospitali re 72 La loi du 2 f vrier 2007 est venue ajouter un nouveau cas de recours aux agents non titulaires en modifiant les statuts des trois fonctions publiques il est d sormais possible pour les employeurs publics de b n ficier de la mise disposition de personnels de droit priv lorsque les fonctions exerc es en leur sein n cessitent une qualification technique sp cialis e En contrepartie l administration rembourse l employeur priv du salari le montant des r mun rations de celui ci 73 Il s agit l d une utilisation novatrice de la mise disposition pr vue par les statuts de la fonction publique S agissant des dispositions l gislatives sp cifiques elles peuvent d une part pr ciser les cas dans lesquels des personnes publiques dont le personnel est sou mis aux dispositions du statut g n ral peuven
85. la loi du 13 juillet 1983 dans sa r daction issue de la loi du 2 f vrier 2007 de modernisa tion de la fonction publique consacre l existence du DIF et reconna t tous les fonctionnaires un droit la formation professionnelle tout au long de la vie En 2005 les actions de formation continue correspondent pour 78 des actions de perfectionnement et d adaptation aux fonctions pour 17 des actions de pr paration aux concours et aux examens professionnels et pour 5 des cong s de formation professionnelle et bilans professionnels Diagnostic La politique de formation des agents publics est globalement appr ci e La politique de formation est en r gle g n rale tr s appr ci e par les agents et par les organisations syndicales Cela a t nettement soulign pendant les d bats de la conf rence nationale et certains agents en font m me une des 55 Voir annexe n 5 145 146 MARININ Livre blanc sur l avenir de la fonction publique raisons principales de leur attachement la fonction publique par exemple une infirmi re a trouv dans son statut d agent public le seul moyen d acc der aux formations difficiles et co teuses d infirmi re anesth siste Les agents souffrent d une insuffisante formation apr s leur recrutement ou leur promotion La qualit la densit et l adaptation des formations dispens es apr s le premier recrutement ou l occasion d un changement de corps ou d
86. la premi re partie du livre blanc sont essentiels la fois dans leur dimension de r gulation et dans celle de prestation pour s curiser la nation et renforcer son attractivit En revanche il n est pas n cessaire que tous ces services publics soient assur s par les collectivit s publiques En outre certaines de leurs missions peuvent tre exerc es au plan supranational instances communautaires ou instances interna tionales ONU OMC Cour p nale internationale ONG etc Clarifier les missions des acteurs du service public Deux principaux l ments de clarification doivent tre apport s d abord sur le champ du secteur public ensuite sur les acteurs du service public 5 Cf tableau page 13 85 86 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Le secteur public comprend d une part l ensemble des personnes morales de droit public d autre part des soci t s contr l es par les premi res Parmi ces soci t s certaines exercent des missions de service public EDF par exemple d autres pas Areva par exemple Les entreprises publiques Poursuivre l volution progressive du statut des entreprises publiques Les entreprises publiques n exer ant pas de missions de service public En principe ces derni res n ont pas vocation demeurer dans le secteur public Toutefois malgr le mouvement de privatisation engag en 1986 certaines de ces entreprises rel vent encore du
87. les policiers ou les agents des administrations p nitentiaires mais aussi de la majorit des ensei gnants Contrairement la France l entr e dans la fonction publique de carri re n implique pas la r ussite un concours Traditionnellement l anciennet tait le crit re majeur de l avancement mais des r formes op r es en 1997 et en 2005 ont tabli un lien entre avancement et niveau de responsabilit du poste occup Elles ont aussi pr vu le blocage de l avancement des fonctionnaires ne donnant pas satisfaction et l introduction d une part de performance dans la r mun ration Les fonctionnaires allemands n ont pas le droit de gr ve et sont tenus une stricte neutralit politique rendant notamment incompatible la qualit de fonctionnaire et l exercice d un mandat lectif Les pays o une large majorit des agents publics est employ e dans les conditions du droit commun Canada Royaume Uni Su de Au Canada les quelque 2800000 agents de la fonction publique rel vent de conventions collectives y compris les 170000 agents de la fonction publique f d rale Si les organismes de gestion de la fonction publique canadienne qu il s agisse du Conseil du Tr sor charg de coordonner les politiques en mati re de gestion des agents publics ou de l agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada cr e en 2003 affirment disposer d une fonction publique de carri re ces termes ont une signi
88. les trois fonctions publiques le principe que les emplois des collectivit s publiques sont occup s par des fonction naires Le recours aux contractuels agents non titulaires n est donc possible titre d rogatoire que dans des cas limitativement num r s et pr vus par la loi E Afin d viter un renouvellement trop fr quent de plans de titularisation co teux et pour tenir compte d une part de la place prise par les contractuels et d autre part des r gles communautaires de lutte contre la pr carit le l gislateur a pr vu sans pour autant revenir sur l interdiction de principe pos e l article 3 de la loi du 13 juillet 1983 dans le cadre de la loi du 26 juillet 2005 que les nouveaux contrats propos s au sein des trois fonctions publiques devront tre d une dur e maximale de trois ans renouvelables par reconduction expresse et que le deuxi me renouvellement du contrat s il est propos devra n cessairement donner lieu un contrat dur e ind termin e CDI 24 Voir annexe n 5 Partie 2 Diagnostic et recommandations E Pour les trois fonctions publiques il est aujourd hui possible de d roger au principe d interdiction du recours aux non titulaires dans les principaux cas suivants lorsqu il n existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d assurer les fonc tions correspondantes ou lorsque notamment pour des emplois de cat gorie la nature des fonctions et les besoins des serv
89. membres permanents qui se r uniront p riodiquement sous notre pr sidence en s ance pl ni re Les membres permanents se r partiront en trois coll ges un coll ge des organisations syndicales qui repr sentent les personnels au sein des trois conseils sup rieurs de la fonction publique un coll ge des employeurs publics ainsi qu un coll ge de personnalit s qualifi es qui pourront apporter leur regard et leur exp rience sur les volutions du service public et les attentes des fonctionnaires et de la soci t civile Par ailleurs afin de doter cette conf rence de la repr sentation la plus large possible seront convi s en tant qu observateurs des repr sentants des organismes appartenant la commission nationale de la n gociation collective La conf rence s appuiera galement sur les contributions au d bat public manant des fonctionnaires des citoyens et des forces vives de la nation qui auront souhait s exprimer Un Monsieur Jean Ludovic SILICANI Conseiller d Etat Pr sident de sous section D 1 place du Palais Royal MINIST RE DU BUDGET 75100 Paris Cedex 01 DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE Di Liv re blanc sur l avenir de la fonction publique appel public contribution sera lanc le 1 octobre en ce sens et un effort sans pr c dent d animation et de communication sera conduit afin que chacun soit en mesure de participer ce d bat national S agissant de
90. minist res est indice moyen quivalent gal au double de celui d autres minist res De plus l heure de la transparence et de la recherche de l efficacit de l administration le fait que les r mun rations les plus lev es de l ensemble des agents publics directeurs d administration centrale compris res 140 Partie 2 Diagnostic et recommandations tent celles des conservateurs des hypoth ques est tout fait incompr hensible On soulignera enfin que malgr une nette am lioration au cours de ces derni res ann es certains textes relatifs aux r mun rations ne sont toujours pas publi s au Journal officiel Enfin sur un autre plan on doit regretter l insuffisante attention port e l ac compagnement social ou mat riel de la vie des agents comme le font beaucoup de grandes entreprises priv es aides au logement la restauration ou la mobi lit acc s des garanties de protection sociales compl mentaires etc cet gard le gouvernement a choisi dans le cadre des n gociations qu il a ouvertes l issue de la conf rence sur le pouvoir d achat de donner d sormais une place significative ces questions La modulation des r mun rations est trop faible On soulignera d abord l extr me crasement des r mun rations c est ainsi que dans la fonction publique de l tat un cadre cat gorie A gagne seulement 50 de plus en moyenne qu un agent de cat gorie C niveau des emplo
91. n ont que tr s r cemment commenc concevoir des politiques d emplois dans une vision prospective Longtemps la politique d emploi de l administration s est born e alimenter les corps par les diff rentes voies possibles concours externe interne troisi me voie et tableau d avancement La proportion entre ces diff rentes sources d alimen tation r sultait des pourcentages d finis dans le statut de chaque corps sans analyse v ritable des besoins fonctionnels La mise en place progressive depuis quelques ann es par beaucoup d employeurs publics d outils ou de d marches de gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp tences GPEEC a constitu un progr s important dans un contexte o l enjeu est d sormais davantage la qualit des ressources humaines c est dire l ad quation entre les agents profils et comp tences et les postes besoins fonctionnels que leur nombre Reste am liorer les outils existants les diffuser tous les niveaux et en tirer des cons quences op rationnelles pour la gestion des ressources humaines recrutement affectation promotion formation Propositions Identifier la nature des m tiers et pr voir leur volution qualita tive et quantitative E est propos en premier lieu de proc der une analyse des besoins de comp tences moyen et long termes en r alisant une pr vision des recrutements externes de jeunes dipl m s
92. orisation juridique l intervention des personnes publiques dans la prestation de services tenant essentiellement aux opportunit s et aux circonstances Toutefois l extension progressive du p rim tre du march commun a conduit la soumission au droit communautaire de services publics industriels et com merciaux tels que les services postaux l nergie les t l communications ou les transports qui sont d sormais dot s d un cadre juridique communautaire sp cifique Le recoupement croissant des champs des services publics et du droit 29 Code des postes et des communications lectroniques article L 35 1 30 Code des postes et des communications lectroniques article L 1 31 Renaud Denoix de Saint Marc Le Service public rapport au Premier ministre La Documentation fran aise 1996 p 14 29 30 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique communautaire rendait donc n cessaire une clarification doctrinale de la position des institutions europ ennes initi e par le livre blanc de 2004 sur les services d int r t g n ral cette mise au point a t parachev e par le protocole n 9 sur les services d int r t g n ral joint au trait sur le fonctionnement de l Union europ enne TFUE adopt Lisbonne le 13 d cembre 2007 et comment par une communication de la commission du 20 novembre 2007 Si le droit et la pratique communautaires n utilisent pas la notion de service public ils
93. ou de la sant secteurs dans lesquels la puissance publique s est progressivement substitu e dans une large mesure aux institutions d enseignement et de charit fond es par les diff rentes glises chr tiennes Le syst me d assurances sociales mis en place par Bismarck dans l Allemagne du d but des ann es 1880 et le r le de lutte contre la mis re le ch mage et la maladie attribu l tat au Royaume Uni par Beveridge dans son livre blanc de 1942 ont largement contribu faire merger dans l ensemble du monde occidental une conception commune du service public administratif Aussi les diff rences observ es entre la France et ses voisins en mati re de service public administratif portent elles moins sur sa d finition que sur son mode d ex cution De ce point de vue trois lignes de partage peuvent tre identifi es Premi rement les op rateurs charg s de l ex cution du service public adminis tratif peuvent varier selon les pays En France ces op rateurs sont pour l essentiel l tat et les collectivit s territoriales ces derni res ayant vu leurs responsabilit s s accro tre constamment depuis les lois de d centralisation de 1982 1983 notam ment dans les secteurs de l aide sociale et de l ducation Mais dans d autres pays de tradition d centralis e comme l Allemagne l essentiel des services publics non r galiens est assur par les L nder et les autres collectivit s locales Le Royaume Uni et la Su de o
94. personne publique qu il s agisse de l tat d une collectivit territoriale ou d un tablis sement public Ce point est important car il permet de distinguer au sein des activit s de prestation de service celles qui sont susceptibles de relever du service public de celles qui n impliquent aucune personne publique et n en rel vent par cons quent pas Cette implication peut prendre plusieurs formes qui se distinguent entre elles selon le degr d intervention de la personne publique Ce degr est le plus lev dans le cas de la r gie qui se d finit comme la gestion directe d un service public par l ad ministration La d fense nationale les affaires trang res ou l administration des imp ts sont des exemples de r gie Ce mode de gestion a eu toutefois tendance perdre de son importance depuis une vingtaine d ann es C est ainsi que France T l com aujourd hui soci t priv e dont l tat ne d tient plus que 27 4 du capital tait jusqu en 1990 g r e en r gie sous la forme d une direction centrale de minist re comme la direction g n rale de la police nationale L tat ou les collectivit s territoriales peuvent aussi confier l ex cution du service public un tablissement public c est dire une personne publique dot e de la personnalit juridique et de l autonomie financi re Disposant d une grande lati tude pour mener bien ses missions l tablissement public est cependant plac sous la tut
95. personnes dont les capacit s sont pourtant manifestement insuffisantes ou inadapt es Le nombre de non titularisations apr s la nomination en qualit de stagiaire est extr mement faible Pourtant un nombre non n gligeable d agents est en situation de difficult professionnelle quelques ann es seulement apr s leur recrutement En outre en l absence d valuation a posteriori des recrutements il est difficile d am liorer ce processus Les services responsables du recrutement initial ne se consid rent pas v ritablement cet gard comme des prestataires de service pour le reste de l administration H Contrairement ses modalit s le principe du concours externe est peu contest Il ressort des d bats de la conf rence nationale que le concours externe est per u comme une garantie de recrutement impartial et juste les agents et les citoyens sont attach s ce que le concours reste la voie de droit commun pour acc der la fonction publique Le concours est galement le moyen de remettre galit des individus dont les cursus de formation n ont pas la m me valeur symbolique le fait que tous les candidats puissent passer des preuves identiques constitue en quelque sorte une nouvelle chance pour ceux d entre eux qui n ont pas pu acc der aux coles ou aux universit s les plus prestigieuses M Les recrutements sans concours sont appr ci s des administrations Avec 23 des recrutements externes en cat gorie C l
96. politique de r servations de places en cr ches et de permettre aux agents de mieux adapter les modes de garde de leurs enfants leurs besoins sp cifiques d veloppement de cr ches aux horaires adapt s possibilit de choisir en cas d enfant malade entre la prise de jours enfant malade et la prise en charge des frais exceptionnels de garde occasionn s par la maladie de l enfant d am liorer les conditions de travail dans les administrations qui pourraient tre v rifi es par l Inspection du travail et d tendre aux autres employeurs publics la mise en place de comit s d hygi ne de s curit et des conditions de travail CHSCT qui existent d j dans les h pitaux de renforcer la m decine de pr vention Former Bref rappel du r gime existant Les d penses de formation initiale et continue ont repr sent 3 9 milliards d euros en 2005 pour la seule fonction publique de l tat soit 6 6 de la masse sala riale Ces d penses sont r parties part gale entre formation initiale 51 et formation continue Le protocole d accord du 21 novembre 2006 relatif la formation professionnelle tout au long de la vie conclu entre l administration et les organisations syndicales a marqu un progr s important en mati re de formation en mettant notamment en place dans la fonction publique un droit individuel la formation DIF de vingt heures par an cumulables sur une dur e de six ans L article 22 de
97. prestataire priv ni qu ils soient assur s outre les collectivit s publiques par des organismes priv s Troisi mement certains services publics administratifs ne trouvent leur fondement dans aucune disposition de la Constitution et d livrent des prestations dans des secteurs autres que ceux pr c demment num r s Les services publics administratifs sont le principal domaine d intervention de la fonction publique Si des fonctionnaires et des agents de droit public peuvent exceptionnellement tre amen s participer l ex cution du service public industriel et commercial c est incontestablement dans le lien entre service public administratif et fonction publique que s est construit le mod le fran ais de fonction publique C est pourquoi le livre blanc tra te essentiellement des fonctionnaires et autres agents des collectivit s publiques exer ant leur activit au sein du service public administratif C est la d finition de la fonction publique que l on retiendra dans l ensemble du livre blanc Les services publics industriels et commerciaux Ils pr sentent deux caract ristiques Premi rement ils ont pour objet l achat la vente et la production de biens ou de services ce qui rend leur activit analogue celle d une entreprise priv e Leur financement doit deuxi mement tre assur au moins principalement par l utilisateur client ou usager Les op rateurs par excellence du service public industriel et commerci
98. propos cf Former p 145 qu une formation sp cifique la prise d un poste pr cis notamment la premi re soit d livr e chaque agent en compl ment de celle qu il a ventuellement re ue dans une cole de formation Une valuation de la p riode de stage notamment au vu des comp tences recherch es doit tre effectu e Ce ne doit tre qu au vu de cette valuation que l administration arr te sa d cision de titularisation 7 La dur e de la p riode de stage doit courir compter de la premi re affectation la p riode de formation initiale cole en g n ral n tant pas comptabilis e L affectation sur le premier poste doit tre effectu e par un m canisme inspir du droit commun du processus d affectation cf Employer p 125 c est l admi nistration de premier emploi qui choisit apr s entretien et l issue du concours les personnes qu elle recrute en position de stagiaire Elle est toutefois tenue de recevoir toutes les personnes re ues au concours qui le demandent Si toute administration est tenue de recruter un nombre d agents gal celui qu elle a mis au concours il n y a donc pas pour la fonction publique de l tat de re u coll l issue du concours la fonction publique territoriale pourrait quant elle conserver un r gime d rogatoire par rapport ce principe la p riode de stage doit en revanche lui permettre de ne pas titulariser une personne ne pr sentant pas
99. publics assez m diocres et m connaissant la valeur supr me de toute grande organisation publique ou priv e l exemplarit du sommet Au del sans doute d erreurs individuelles cette situation est d abord le r sultat de la difficile adaptabilit de appareil public dans son ensemble De profondes r formes sont donc n cessaires et sont d sormais engag es il faut qu elles aboutissent car il en va de l avenir m me de nos services publics Plaider la cause des services publics doit conduire se battre pour leur transformation S accrocher au statu quo conduirait les affaiblir consid rablement Pour autant faut il jeter le b b avec l eau du bain Peut on et doit on faire table rase de l histoire des usages ou des r ussites de nos services publics Doit on aller vers un meilleur des mondes o la concurrence r gnerait en ma tre sur toutes les activit s humaines et o les lois du march en seraient l alpha et l om ga Dans un monde o dominent de plus en plus les valeurs conomiques et financi res et o la comp titivit constitue la condition m me de la survie des entreprises y a t il encore place pour des activit s d int r t g n ral qui certes doivent ob ir un principe d efficacit mais n ont cependant pas de but lucratif Ces activit s d int r t g n ral doivent elles se limiter aux fonctions r galiennes au sens strict Introduction g n rale c est dire
100. que des emplois sur lesquels ils peuvent accueillir des agents promus Partie 2 Diagnostic et recommandations e Pour la fonction publique hospitali re la gestion est assur e par l tablissement dans lequel est affect l agent l exception des directeurs d h pitaux et des praticiens hospitaliers qui sont g r s par un centre national de gestion unique r cemment cr Diagnostic Les fonctions de r glementation et de r gulation concernant les trois fonctions publiques sont trop clat es L harmonisation des r gles notamment en vue de leur simplification et d une meilleure mobilit entre les trois fonctions publiques est rendue longue et complexe en raison de la multiplicit des intervenants au sein m me de l tat La n cessaire coordination interminist rielle qui en r sulte a un co t en termes financiers mais plus g n ralement en termes d efficacit Cette dispersion est en contradiction avec l objectif de rapprochement des trois fonctions publiques La repr sentation des employeurs territoriaux est mal assur e Aujourd hui pour les collectivit s territoriales c est le conseil sup rieur de la fonction publique territoriale qui assure aupr s de l tat le r le de proposition et de repr sentation des collectivit s territoriales Or le CSFPT est avant tout une instance paritaire dont la forme et la composition n ont pas t con ues pour qu il puisse jouer un r le de proposition et de collabor
101. que l ge ou la situation de famille Ces principes seront transpos s prochainement aux fonctionnaires Au Canada depuis le d but des ann es 1990 la fonction publique a t confront e des changements importants D s 1994 en effet le gouvernement canadien a d cid de faire de la r duction du nombre des agents publics l un des leviers du r ta blissement de l quilibre des finances publiques partir de 1997 des programmes de d part volontaire ont t mis en uvre ce qui a abouti la suppression d environ 60000 postes dans la fonction publique f d rale soit 16 des effectifs Un gel des salaires a galement t mis en place ce qui a entra n le d crochage des r mu n rations des agents publics par rapport celles du secteur priv Si cette politique a permis le retour l quilibre budg taire et contribu au dynamisme du taux de croissance canadien il a eu pour cons quences n fastes une perte de comp tences dans le secteur public du fait des r ductions d effectifs une forte diminution de l attractivit de la fonction publique en raison notamment de la d gradation des conditions de r mun ration et une certaine d motivation des fonctionnaires li e au ternissement de l image de la fonction publique Afin de r soudre ces difficult s la politique dite de la rel ve a t lanc e partir de 1997 70 Elle a eu pour objectif de r g n rer le service public en orientant son action vers l
102. ral Du point de vue juridique les fonctionnaires se distinguent des autres salari s par le fait que les diff rentes tapes de leur carri re professionnelle rel vent de r gles sp ciales d rogeant au droit du travail et fix es par le statut de la fonction publique Parce qu il est l instrument de l intervention de la puissance publique dans la vie du pays le service public ob it des exigences particuli res et des valeurs propres dont la mise en uvre peut justifier la participation d agents eux m mes soumis un r gime sp cifique Le statut g n ral comporte quatre lois la loi n 83 634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui constitue le titre I du statut et s appli que l ensemble des fonctionnaires 4 la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 portant 44 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 3 Partie 1 Le paysage des services publics en France dispositions statutaires relatives la fonction publique de l tat qui constitue le titre Il du statut la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale qui constitue le titre IIl du statut et la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitali re qui constitue le titre IV du statut Les sp cificit s de la vie professionnelle des fonctionnaires L application du statut g n ral conf re l
103. recourent en revanche celle de services d int r t g n ral qui peuvent selon la communication de la Commission europ enne cit e ci dessus se d finir comme les services tant conomiques que non conomiques que les autorit s publiques classent comme tant d int r t g n ral et soumettent des obligations sp cifiques de service public Au sein des services d int r t g n ral on distingue deux sous ensem bles D une part les services d int r t conomique g n ral mentionn s l article 14 du TFUE 4 qui concernent selon la d finition figurant dans le livre blanc de 2004 les services de nature conomique que les tats membres ou la Communaut soumettent des obligations sp cifiques de service public en vertu d un crit re d int r t g n ral Entrent par exemple dans cette cat gorie outre les services postaux l nergie les t l communications ou les transports d j cit s la radiodiffusion audiovisuelle l approvisionnement en eau ou encore la gestion des d chets D autre part les services non conomiques d int r t g n ral mentionn s l article 2 du protocole n 9 peuvent se d finir comme les services soumis des obligations de service public mais qui ne pr sentent pas un caract re marchand Ces services comprennent en particulier les missions r galiennes de l tat et les r gimes l gaux de s curit sociale Au del des diff rences de vocabulaire cette arch
104. rent du secteur priv il a paru logique que celles et ceux qui font le choix d y contribuer y consacrent l int gralit de leur vie professionnelle Dans la conception fran aise entrer dans la fonction publique ne consiste pas g n rale ment opter pour un parcours professionnel parmi d autres mais d cider de 12 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 3 13 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 4 14 Code du travail article L 1221 1 Le contrat de travail est soumis aux r gles du droit commun 15 Voir par exemple l arr t du Conseil d tat du 24 d cembre 1937 Sieur de la Bigne de Villeneuve 16 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 12 Le grade est distinct de l emploi Annexes consacrer toute sa vie active au service de l int r t g n ral En contrepartie de cet engagement l employeur public assure normalement au fonctionnaire un emploi pour l ensemble de sa vie professionnelle Une telle approche s oppose par exemple celle qui pr vaut aux tats Unis o la distinction entre service public et secteur priv e est beaucoup plus att nu e l exercice dans la fonction publique peut parfaitement constituer une simple phase de la vie professionnelle et n implique pas un choix de carri re d finitif 17 Quatri mement les fonctionnaires sont soumis un r gime particulier de droits et obligations Parce que les fonctionnaires sont soustraits au droit commun du travail soumis au pr
105. rieur sur les d bats Une s rie de conf rences sociales et r gionales Trois conf rences sociales avec les partenaires sociaux Trois conf rences sociales se sont tenues Paris l automne 2007 avec les syn dicats Elles ont port sur le pouvoir d achat des fonctionnaires le dialogue social et les parcours professionnels dans la fonction publique Annexes Quatre conf rences r gionales avec des fonctionnaires et l ves fonctionnaires Chaque mois pendant cinq mois les ministres ric Woerth et Andr Santini se sont rendus en r gion afin de rencontrer fonctionnaires et l ves fonctionnaires et d battre avec eux des grandes th matiques au c ur de ce chantier de la r no vation de la fonction publique 1 conf rence du 24 octobre 2007 Rennes l ENSP cole nationale de la sant publique sur l galit d acc s et diversit dans la fonction publique 2 conf rence du 23 novembre 2007 Poitiers l ESEN cole sup rieure de l ducation nationale sur la fonction publique et innovation 3 conf rence du 20 d cembre 2007 Strasbourg en pr sence de N Lenoir ancien ministre charg e des affaires europ ennes l ENA cole nationale d ad ministration sur le service public et la fonction publique en Europe 4 conf rence du 18 janvier Metz l IRA institut r gional d administration sur la mobilit dans la fonction publique Des groupes de travai
106. s pr ciser La mise en place de cette r mun ration fonctionnelle devrait tre accompagn e d une harmonisation progressive de la dotation indemnitaire dont les diff rents minist res disposent actuellement toutes choses gales par ailleurs indice moyen pond r des grades et structure fonctionnelle des emplois la fois pour des raisons d quit mais aussi afin de faciliter la mobilit Personnaliser la r mun ration fonctionnelle en tenant compte de la difficult du poste et des r sultats de l agent En premier lieu il est propos parall lement la remise en ordre et la sim plification de la r mun ration indiciaire propos e ci dessus proposition n 29 d accro tre progressivement la part moyenne de la r mun ration fonctionnelle en passant en dix ans d environ 15 niveau actuel moyen du r gime indemnitaire par rapport au total des r mun rations 25 En deuxi me lieu la part variable maximale li e aux r sultats pourrait tre terme de 20 de la r mun ration totale pour les emplois de niveau V de 15 pour les emplois de niveau IV de 10 les emplois de niveau Ill de 7 les emplois de niveau Il et de 5 les emplois de niveau En troisi me lieu le niveau maximum de la part variable serait d termin dans le cadre de l valuation de l agent Il est propos de retenir le dispositif suivant une valuation insuffisante correspondrait une part variable nulle
107. s minaires men suels etc d autre part sur le comit des directeurs des ressources humaines des administrations et des entreprises mis en place en f vrier 2008 OT ES Permettre un v ritable suivi interminist riel de l encadrement sup rieur de l tat Il est propos de mettre en place une structure l g re dont la mission interminis t rielle serait double d une part identifier pour les emplois de direction de l tat et de ses principaux tablissements publics moins d un millier au total les profils de poste et les viviers de cadres haut potentiel correspondants et offrir ces derniers un appui pour le d veloppement de leur carri re d autre part conseiller les autorit s comp tentes pour les nominations sur ces postes strat giques ES Aller vers une plus grande responsabilit des chefs de service en mati re de gestion des ressources humaines ll est propos de traduire dans l organisation de la fonction ressources humai nes de l tat le souci d efficacit et de professionnalisation autour de quatre axes les fonctions strat giques de conception et de pilotage g n ral ainsi que les questions tr s forts enjeux collectifs et structurants r orientation cotation des postes r pertoire des m tiers etc doivent tre assur es dans chaque minist re par une v ritable direction des ressources humaines en r gle g n rale rattach e au secr taire g n ral du minist re
108. sent de consacrer L adaptabilit concerne aussi le d roulement de la carri re des fonctionnaires Elle a pour cons quence n cessaire la s paration du grade et de l emploi qui permet l administration d affecter ses agents sur des emplois correspondant aux besoins du service public sans qu y fasse obstacle le grade que ces agents occupent dans un corps donn Elle a pour corollaire l anticipation exigeant des services publics qu ils soient en mesure d valuer les cons quences de leurs actions d aujourd hui sur la soci t de demain conform ment par exemple l esprit de la charte de l environnement d sormais int gr e la Constitution l heure o toutes les grandes entreprises int grent le d veloppement durable dans leur strat gie et leurs pratiques le service public ne saurait rester l cart de ce mouvement comme en t moignent les r flexions men es en mati re de gouvernance cologique Les usagers sont en droit d attendre de l administration qu elle respecte les normes environnementales qu elle int gre l objectif de d veloppement durable dans la conduite de ses activit s 83 Voir Martine Lombard op cit p 59 Partie 1 Le paysage des services publics en France et dans les d cisions qu elle adopte et enfin qu elle rende compte r guli rement des initiatives qu elle a prises pour am liorer ses r sultats sur ce point L anticipation implique aussi que les pouvoirs publics soient
109. situation per sonnelle de l agent nombre d enfants charge et zone de r sidence tandis que a nouvelle bonification indiciaire NBI est un compl ment indiciaire contingent par d partement minist riel et attribu selon un crit re de responsabilit ou de technicit li au poste occup ils repr sentent 3 en moyenne du revenu des agents de la fonction publique de l tat des indemnit s institu es par un texte l gislatif ou r glementaire elles sont au nombre de plusieurs milliers au total pour l ensemble des corps de la fonction publique de l tat elles sont d finies par corps et par grade peuvent tre fixes ou variables avec des montants plafond et plancher et repr sentent en moyenne 15 du revenu des agents de la fonction publique de l tat EH La r mun ration des agents publics contractuels est d termin e soit par r f rence un taux horaire selon la cat gorie de l emploi dans le cas d agents dits vacataires emplois permanents temps incomplet emplois occasionnels ou saisonniers soit par r f rence un indice ce qui ouvre droit au b n fice des compl ments indiciaires soit par r f rence un montant en euros E Depuis l entr e en vigueur de la Lolf les administrations de l tat disposent d une certaine libert pour d terminer et mettre en uvre une politique de r mun ration sous r serve du respect des textes r glementaires et dans la limite de la masse
110. sur le site forum gouv fr le 4 f vrier 2008 Andr Santini faisait un chat sur le site de Lib ration Parall lement deux forums ont t ouverts sur le site du Premier ministre www premier ministre gouv fr sur le dispositif l un du premier octobre au 21 d cembre 2007 le second pendant la semaine de la fonction publique du 1 au 8 f vrier 2008 179 180 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique En point d orgue la semaine de la fonction publique du 1 au 8 f vrier 2008 La semaine de la fonction publique s est d roul e du 1 au 8 f vrier dans toute la France et s est achev e par un grand d bat Paris le vendredi 8 f vrier en pr sence d Andr Santini Au cours de cette semaine des groupes de travail compos s de fonctionnaires et d usagers ont t organis s dans toute la France sur deux th matiques prin cipales La qualit du service public et les parcours professionnels dans la fonction publique Chaque jour des groupes en ligne ont t organis s sur le th me de la qualit du service public sur le site Internet www ensemblefonctionpublique org Le site s est aussi fait le t moin de cette semaine sp ciale en rendant compte quotidien nement de l avancement des d bats Une synth se de tous ces d bats a t pr sent e lors de la conf rence de cl ture du 8 f vrier Andr Santini en pr sence de repr sentants des groupes de travail Jea
111. taire g n ral de la CFTC FAE fonctionnaires et agents de l tat pr sident de la CFTC FAE repr sentant de la CFDT formation et enseignement priv permanent f d ral de la CFTC sant et sociaux Associations de fonctionnaires Jean Christophe BAUDOUIN Christian BOSSE Gilles du CHAFFAUT Laurence CHENKIER Ivan FAUCHEUX Georges Henri FLORENTIN Pascal PENAUD Jean POULIT Claudine RENOU FAGES pr sident de l association des administrateurs territo riaux de France pr sident de l association des ing nieurs territoriaux de France vice pr sident de l association des directeurs g n raux et directeurs g n raux adjoints des r gions et des d partements membre du bureau syndicat national des directeurs g n raux des collectivit s territoriales SNDG repr sentant du pr sident du syndicat des ing nieurs du corps national des mines et du pr sident de la f d ration des grands corps techniques de l tat secr taire du groupe des associations de la haute fonction publique G16 repr sentant du pr sident du syndicat des ing nieurs du g nie rural des eaux et des for ts pr sident du syndicat des membres de l Inspection g n rale des affaires sociales pr sident du G16 pr sidente de l union syndicale des administrateurs civils 169 170 MARININ Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Autres personnes Fr d ric ALADJIDI Christine d AUTUME Olivier BAR
112. travailler pour ces personnes priv es mais uniquement pour participer l ex cution des missions de service public qui leur sont d volues Ils peuvent dans ce cas soit tre plac s en position de d tachement aupr s de la personne priv e concern e mais cette possibilit ne concerne que les agents de la fonction publique territoriale soit tre mis disposition hypoth se longtemps limit e aux Epic ou aux associations reconnues d utilit publique mais que la loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique a largie l ensemble des organismes contribuant la mise en uvre d une politique de l tat des collectivit s territoriales ou de leurs tablissements publics pour l exercice des seules missions de service public confi es ces organismes soit encore opter pour la disponibilit Les volutions trang res r centes Allemagne Canada Espagne Italie Portugal Royaume Uni Su de Cette partie du livre blanc a t r dig e en prenant notamment en compte les d bats de la table ronde du 25 janvier 2008 sur le th me Les ensei gnements tirer des exemples trangers de r forme ceux de la s ance du 21 janvier 2008 de l instance coll giale de la conf rence nationale enfin le bilan des missions effectu es Londres et Berlin La comparaison du syst me fran ais de fonction publique qui vient d tre d crit avec ceux en vigueur dans sept pays ayant un niveau de d veloppement co
113. un agent n a pas pour cons quence son licenciement mais l obliga tion pour l employeur public de le reclasser dans un autre emploi conjugu la complexit de la proc dure de licenciement pour insuffisance professionnelle conduisent assurer aux fonctionnaires une s curit de l emploi quasi absolue Les organes de gestion de la fonction publique On distingue au sein des organes de gestion d une part ceux qui ont la responsabi lit de d finir la politique nationale de la fonction publique c est dire de pr parer la l gislation qui lui est applicable de n gocier des accords avec les f d rations syn dicales de fonctionnaires ou encore de concevoir des r formes d ensemble d autre part ceux qui la g rent au quotidien en proc dant aux recrutements en d cidant des avancements ou encore en infligeant des sanctions disciplinaires Les premiers sont constitu s par des directions d administration centrale des diff rents minist res Plac e sous l autorit du ministre charg de la fonction publique la direction g n rale de l administration et de la fonction publique dispose d une comp tence s tendant l ensemble des trois fonctions publiques en mati re d application du statut g n ral de n gociation sur les r mun rations et d laboration de statistiques Mais des comp tences sp cifiques sont aussi d volues s agissant de la fonction publique territoriale la direction g n rale des collectivit s local
114. usagers 4 sondages effectu s aupr s d chantillons repr sentatifs pour un total de 7811 fonctionnaires et usagers e les sites www ensemblefonctionpublique org et sur le forum d di au d bat sur la fonction publique plus de 300000 visiteurs uniques 11750 contributions recueillies en ligne e les groupes d tudes men s aupr s d chantillons repr sentatifs de fonction naires des trois fonctions publiques et des trois cat gories 8250 contributions recueillies e des d placements et rencontres des ministres 30 d placements et rencontres des ministres dont 4 conf rences r gionales avec 300 fonctionnaires chacune et 1 grand d bat de synth se Paris pour plus de 2 000 fonctionnaires rencontr s e des auditions et des tables rondes men es par Jean Ludovic Silicani aupr s de personnalit s qualifi es plus de 100 auditions men es depuis le 1 octobre 181 MRIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique M thodologie des contributions 3 me tape Recenser les propositions 1 re tape Sonder les usagers et les fonctionnaires 4 sondages effectu s aupr s d chantillons 5 th matiques identifi es partir 21 184 contributions re ues repr sentatifs de 7 811 des r sultats de 8793 contributions spontan es fonctionnaires et ces sondages re ues sur le site usagers Fr CRE www ensemblefonctionpublique org Une fonction Ron TNS Somes pieaug pi
115. vot e aux agents en leur indiquant comment elle va s appliquer et Partie 2 Diagnostic et recommandations quelles seront ses cons quences pr cises pour leur situation personnelle Chaque administration devra ensuite se pr parer mettre la loi en uvre et donc d une part reconfigurer assez profond ment ses services centraux ou de proximit en charge de la gestion des ressources humaines d autre part mener d importantes actions de formation notamment de l encadrement Enfin il appartiendra au minist re de la fonction publique en concertation avec l ensemble des adminis trations de pr parer les textes d application de la loi L application de la r forme On rappellera d abord que plusieurs propositions du livre blanc ne sont pas conditionn es par le vote d une loi Il en est ainsi par exemple de l laboration de la charte sur les valeurs qui pourrait tre lanc e d s l automne 2008 Plusieurs propositions importantes concernant les concours les modes d valuation ou de formation ou encore le dialogue social peuvent tre mises en uvre rapidement l issue du d lai indiqu ci dessus la loi entrera en application Il n est pas propos que cette application soit tal e dans le temps et r alis e en plusieurs tapes car il n est pas envisageable sur les plans juridique et pratique que certains agents continuent relever de l ancien statut alors que d autres rel veraient du nouveau En outre cela r
116. 0 Pour l tat cette distinction a longtemps t identifi e celle comptable faite entre les emplois inscrits sur le budget de l tat consid r s comme permanents et ceux financ s sur cr dits qui ne n cessitaient pas l identification d un support d emploi budg taire Depuis l entr e en vigueur de la Lolf tous les emplois sont comptabilis s de la m me mani re qu il s agisse de titulaires ou de contractuels relevant de l article 4 ou de l article 6 de la loi du 11 janvier 1984 un agent public est comptabilis au prorata de son temps de travail CDI ou CDD temps partiel ou temps complet et hauteur de sa masse salariale Partie 2 Diagnostic et recommandations par d cret en Conseil d tat n est offerte qu aux tablissements publics de l tat cet gard les difficult s d application du d cret n 84 38 du 18 janvier 1984 montrent que l identification de fili res professionnelles ou de fonctions pr cises de nature justifier objectivement le recrutement par contrat est difficile op rer tant le contenu de ces notions est flou et fluctue dans le temps Pour autant les administrations ont v ritablement besoin de recourir des agents contractuels Cinq principales cat gories de cas peuvent tre identifi es pour lesquelles le recours des agents contractuels a pour finalit non seulement le bon fonc tionnement mais souvent l adaptabilit et donc la continuit m me du service public
117. 48 Orientation strat gique n VI am liorer le pilotage g n ral de la fonction publique 151 Comment conduire et r ussir la r forme de la fonction publique 155 la pr parationide la TE ONE srera eaaa 156 Le vote de la r forme rent 156 application dela telor Enss a 157 Les effets de la r forme ss sisisisssisisisrisiriristereirirretiririrrernrnrirrereren t 158 CONCLUSION ES a di a mo 158 MORITON Livre blanc sur l avenir de la fonction publique ANNEXES Annexe Les quarante propositions du livre blanc 161 Annexe 2 Liste des membres de la conf rence nationale 0 0100001010c0aiccieeen 165 Annexe 3 Personnes auditionn es et ou rencontr es par Jean Ludovic Silicani 167 Annexe 4 Synth se du d bat public 1 octobre 2007 3 mars 2008 175 Annexe 5 Le statut et la carri re des fonctionnaires 191 Annexe 6 Les agents contractuels des collectivit s publiques 209 Annexe 7 La mise en uvre des valeurs pourquoi et comment 215 Annexe 8 Bilan des conf rences sociales rererere 225 Avant propos Vingt cinq ans apr s l intervention de l actuel statut g n ral de la fonction publi que les pouvoirs publics ont souhait qu une r flexion d ensemble soit men e sur l avenir de la fonction publique En effet au cours de cette p riode notre pays s est
118. Annexes Favoriser le professionnalisme dans l valuation des personnels Mutualiser les meilleures pratiques en mati re d accompagnement personnalis des carri res L encadrement sup rieur convergences Mieux d finir l encadrement et l encadrement sup rieur ou dirigeant Assurer une gestion plus personnalis e de l encadrement Mener une r flexion sp cifique sur les secondes carri res des cadres Th me n 2 accompagner et faciliter les mobilit s Les enjeux Lever les obstacles statutaires la mobilit Faciliter les volutions professionnelles dans un contexte d volution constante des missions et du p rim tre des administrations Accompagner financi rement et mat riellement la mobilit Assurer la rencontre de l offre et de la demande de comp tences D velopper une gestion des ressources humaines fond e sur la proximit avec les agents Synth se La mobilit doit faire l objet d une approche globale int grant les freins y compris culturels Le sujet ne concerne pas que les cadres La mobilit n est pas toujours volontaire La mobilit ne se r sume pas au d tachement ou un changement d employeur il y a aussi une attente importante de mobilit l int rieur d un m me corps ou pour passer d un m tier un autre La diversit des parcours est une des principales opportunit s dans la fonction publique Accompagner et faciliter les mobilit s Les obstacles sont de
119. BEROT Marc Olivier BARUCH Jean BASSERES Colette BEC Marie Claude BLAIS Jean Claude BOUAL Bernard BOUCAULT Jean Ren BRUNETIERE Jean Luc BUSSIER Yves CANNAC Geoffrey CARPENTIER Henri de CASTRES Guillaume de CHANLAIRE Jacques CHARLOT Pierre COILBAULT Michel COTTEN Gilles DA COSTA Fran oise DESCAMPS CROSNIER Corinne DESFORGES directeur adjoint au directeur g n ral de l administra tion et de la fonction publique chef de service de la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins directeur des ressources humaines de France T l com professeur l universit de Paris V secr taire g n ral du minist re de l conomie de l industrie et de l emploi puis chef de l inspection g n rale des finances professeur l universit de Paris V ma tre de conf rences l universit de Rouen charg de mission au minist re de l cologie de l ner gie du d veloppement durable et de l am nagement du territoire directeur de l cole nationale d administration inspecteur g n ral de l quipement directeur des ressources humaines d Axa pr sident du club de la r forme de l tat membre du conseil conomique et social directeur des ressources humaines de HR Valley pr sident du directoire Axa sous directeur la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins directeur g n ral du centre national de la fonction publique territoriale directeur g n ral d
120. E ont une comp tence plus large que les CTP des deux autres fonctions publiques puisqu ils sont obligatoirement consult s sur les projets d ta blissement et les programmes d investissement le budget ou encore les actions de coop ration avec d autres institutions La composition des CTE n est pas paritaire 62 Pr ambule de la Constitution du 27 octobre 1946 article 8 Annexes contrairement celle des CTP Dans la fonction publique de l tat il existe un CTP au moins par minist re ainsi que des CTP dans chaque service d concentr Dans la fonction publique territoriale chaque collectivit employant au moins cinquante agents ainsi que chaque centre de gestion est dot d un CTP Enfin dans la fonc tion publique hospitali re un CTP existe dans chaque tablissement Enfin les comit s d hygi ne et de s curit CHS sont consult s sur l influence que peuvent avoir les m thodes et les outils de travail sur la s curit et la sant des agents Dans la fonction publique de l tat o les CHS ne sont pas paritaires et dans la fonction publique territoriale o ils le sont les comp tences des CHS rejoignent en partie celles des CTP qui ont galement conna tre des conditions de travail Dans la premi re il existe au moins un CHS par minist re et dans la seconde un CHS doit si ger dans toutes les collectivit s employant au moins deux cents agents dans des services risques Dans les autres collectivi
121. PUBLIQUES FONCTION PUBLIQUE DE QUOI PARLE T ON 21 Qu est ce qu un service public renerne 23 L identit du service public fran ais 23 La diversit des missions du service public 27 Les visions fran aise et europ enne du service public deux approches compatibles ah manne 29 Le sernioe public en chie S 2tsenranissnrmerrnreeatiaieneanrtseninnr int ese 32 Quelle est la situation des agents charg s du service public admMiINIS tA Zeenen e a 36 L SIONCHONNAIT S cemaata aaa aa 36 Les agents contractuels des collectivit s publiques 40 Les agents des autres personnes charg es d un service public T0 AR UE A TAT 42 Les volutions trang res r centes Allemagne Canada Espagne Italie Portugal Royaume Uni Su de 42 LES VALEURS DES SERVICES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE UN CORPUS COMMUN EN COURS D VOLUTION 50 Les valeurs au c ur de la r forme de la fonction publique et du service public 50 Des valeurs reaffirmer et renouveler en France n 50 Le r le central jou par les valeurs dans les r formes des services publics et de la fonction publique l etranger 52 D setempl s fran ais F es asie imitant 53 Gen se des valeurs du service public et de la fonction publique en France 55 Les valeurs actuelles du service public et de la fonction publique valeurs traditionnelles et valeurs mergentes 57 LUE Livre
122. a tres dans des quartiers sensibles o la pr sence d quipes d enseignants exp riment s serait particuli rement n cessaire D favoris s par le syst me du bar me qui prend beaucoup en compte l anciennet les n otitulaires sont affect s dans les postes les plus difficiles Alors que 14 des enseignants sont affect s dans des tablissements difficiles cette proportion s l ve 35 pour les n otitulaires Dans certaines acad mies cette tendance est encore plus accentu e comme Cr teil o 63 des titulaires affect s en tablissement difficile sont en premi re affectation Il ne s agit certes pas ici d tablir une corr lation m canique entre comp tence et anciennet Il n est pas douteux que bon nombre de jeunes enseignants r us sissent au contact des publics en difficult Mais force est d admettre qu il est paradoxal que pr dominent dans les postes reconnus par l administration elle m me comme difficiles les enseignants les moins exp riment s Cette situation est constitutive d une double iniquit d une part envers les l ves des quartiers sensibles dont les besoins sp cifiques justifieraient la pr sence d quipes ensei gnantes plus aguerries ou tout le moins plus diversifi es d autre part envers les n otitulaires eux m mes qui commencent leur vie professionnelle dans un contexte souvent difficile et susceptible de susciter chez certains d entre eux une d ception pr coce vis v
123. a R volution s est principalement constitu autour de l tat un tat unitaire dot d un ex cutif fort garantissant la coh sion d une nation diverse territoires communaut s individus Mais la passion fran aise pour le principe d galit a aussi constitu un terrain favorable au d veloppement des services publics consid r s comme l outil privil gi de mise en uvre de ce principe Dans ce contexte le service public serait pour certains l arch type de l excellence fran aise depuis plusieurs si cles celle de nos ing nieurs des ponts et chauss es cr ant d s le xui si cle un r seau moderne d infrastructures de nos militaires administrateurs et juristes sous la R volution et l Empire de nos instituteurs de la Ille R publique de nos m decins et chirurgiens des h pitaux publics depuis la Seconde Guerre mondiale de nos concepteurs et constructeurs de centrales nucl aires ou de TGV en passant par celle des cr ateurs fran ais de la fiscalit moderne imp t sur le revenu ou TVA ou des grands strat ges et r for mateurs publics des Trente Glorieuses comme Michel Debr Jean Monnet Paul Delouvrier ou Pierre Laroque etc La liste fr quemment rappel e est longue de ces r ussites fran aises souvent export es en mati re d administration et de services publics Pour ceux qui s en tiennent cette vision des choses il convien drait de conserver le syst me existant voire de remettre en cause les
124. a continuit et l galit ont t rig es en principes g n raux du droit par le Conseil d tat et sont de ce fait applicables m me sans texte Quant la mutabilit elle donne l administra tion un pouvoir de modification unilat rale de ses actes lorsque l int r t du service le justifie Profond ment ancr s dans la culture administrative fran aise ces trois principes s appliquent de multiples aspects de la vie professionnelle des agents publics et de l action des services publics Ainsi le principe d galit implique t il que l gal acc s aux emplois publics soit assur lors du recrutement des fonction naires que l galit de traitement entre les agents publics soit respect e dans la limite de diff rences de situation justifiant des diff rences de traitement et que les citoyens soient gaux devant le service public De ce principe particuli rement riche d coulent ceux de neutralit et de la cit des services publics et de la fonction publique car l agent public qui ne ferait pas abstraction de ses options politiques philosophiques ou religieuses pour traiter la demande d un usager porterait atteinte l galit des citoyens devant le service public Plus tard les statuts de 1946 et de 1983 1984 ont affirm un certain nombre de droits et obligations des fonctionnaires qui au del de leur caract re imp ratif dessinent les contours d une d ontologie professionnelle bas e sur des valeurs parfois
125. a difficult vient de ce que les collectivit s publiques devront attirer ce sang neuf en tant conomes des deniers publics puisque comme on l a indiqu dans la premi re partie le co t global des r mun rations des agents des administrations publiques est d j en France le plus lev des grands pays de l OCDE Cela s apparente de prime abord la quadrature du cercle mais cela est possible en modernisant profond ment notre fonction publi que Cette modernisation et c est un grand changement par rapport la donne du d but des ann es 1980 le statut actuel date de 1983 1984 devra s op rer dans un cadre europ en cela signifie la fois que le march de l emploi des collectivit s publiques est et sera de plus en plus europ en et que la France doit se doter d un r gime de fonction publique comp titif et attractif par rapport ceux des autres pays de l Union europ enne On rappelle qu on entend par fonction publique l ensemble des agents des collectivit s publiques quel que soit leur r gime juridique Le diagnostic g n ral Depuis une quinzaine d ann es de nombreuses et importantes tudes ont abord ou trait la question de la fonction publique On rappellera les principales en 1993 un rapport du commissariat au plan 1 en 1994 le rapport sur les missions et l organisation de l tat 11 en 2001 l ouvrage collectif Notre tat 12 enfin en 2003 le rapport public tr s approfondi du Co
126. a sauvegarde des int r ts g n raux de l tat et des autres collectivit s publiques 61 Autrement dit les emplois publics qui ne pr sentent pas ces caract ristiques sont ouverts aux ressortissants communau taires Faisant application de cette jurisprudence le l gislateur fran ais a modifi la loi du 13 juillet 1983 en y affirmant le principe selon lequel les ressortissants des tats membres de la Communaut europ enne et de l Espace conomique europ en ont acc s la fonction publique dans les conditions pr vues par le statut g n ral l exception des emplois dont les attributions soit ne sont pas s parables de l exercice de la souverainet soit comportent une par ticipation directe ou indirecte l exercice de pr rogatives de puissance publique de l tat ou des autres collectivit s publiques 6 Des d crets en Conseil d tat sont venus pr ciser minist re par minist re et service par service la liste des emplois ouverts ces ressortissants Selon les donn es les plus r centes du minist re de la fonction publique 86 des emplois des trois fonctions publiques sont s parables de l exercice de la souverainet et ne participent pas l exercice de pr rogatives de puissance publique ils sont donc ouverts aux ressortissants communautaires Les 14 restants soit 674000 emplois demeurent r serv s aux seuls Fran ais et se trouvent pour l essentiel dans la fonction publique de l tat qui inclut la plupart d
127. a vie professionnelle des fonctionnaires quatre caract ristiques principales Premi rement la relation professionnelle entre le fonctionnaire et son employeur n est pas r gie par un contrat Tandis que les conditions d emploi des salari s des entreprises sont r gies par un contrat soumis aux dispositions du code du travail celles des fonctionnaires sont fix es unilat ralement par l employeur public qui peut les modifier dans l int r t du service sans qu ils puissent invoquer un quelconque droit acquis au maintien de r gles ant rieures45 Deuxi mement l activit professionnelle des fonctionnaires est r gie par la distinction du grade et de l emploi Alors que les salari s des entreprises sont recrut s pour un emploi pr cis sp cifi par leur contrat de travail les fonc tionnaires sont recrut s quant eux dans des corps et des cadres d emplois dont les membres ont vocation occuper plusieurs types d emplois c est dire de fonctions selon les besoins d finis par l employeur public l appartenance du fonctionnaire un corps lui conf re donc la propri t d un grade mais n implique pas son affectation sur une fonction pr cise Troisi mement la fonction publique fran aise repose sur le syst me de la car ri re impliquant que la personne qui entre dans la fonction publique y demeure en principe jusqu la fin de sa vie professionnelle En contrepartie l employeur public assure un emploi au fonctionnaire po
128. ace le fonctionnaire dans une situation fondamentalement diff rente de celle des salari s des entreprises Ces derniers sont unis leur employeur par un contrat soumis aux r gles du code du travail 4 En revanche pour les fonctionnaires les conditions d emploi sont fix es unilat ralement par l em ployeur public qui peut les modifier dans l int r t du service sans qu ils puissent invoquer un quelconque droit acquis au maintien de r gles ant rieures 15 Deuxi mement l activit professionnelle des fonctionnaires est r gie par la distinction du grade et de l emploi 6 Tandis que les salari s des entreprises sont recrut s pour un emploi pr cis sp cifi par leur contrat de travail les fonctionnaires sont recrut s quant eux dans des corps dont les membres ont vocation occuper plusieurs types d emplois c est dire de fonctions selon les besoins d finis par l employeur public l appartenance du fonctionnaire un corps lui conf re donc la propri t d un grade mais n implique pas son affectation sur une fonction pr cise Ainsi un fonctionnaire appartenant au corps des administrateurs civils qui dispose de ce fait d un grade dans ce corps pourra occuper divers emplois de chef de bureau de directeur ou de pr fet durant sa vie professionnelle Troisi mement la fonction publique fran aise repose sur le syst me de la car ri re Le service public tant consid r dans notre pays comme fondamentale ment diff
129. administration y compris lorsque les activit s sont proches du c ur de m tier Il ressort de ces exp riences d externalisation que trois crit res cumulatifs semblent pertinents pour d terminer s il est opportun d envisager une externalisation disposer d une prestation de qualit sensiblement sup rieure d gager des ressources propres humaines ou financi res pour se concentrer sur le c ur de m tier r duire les co ts On remarquera que deux crit res sont li s la capacit du secteur priv faire une offre int ressante Cela n est pas toujours le cas Un d veloppement de l externa lisation passe donc sans doute par une politique de soutien la cr ation d une offre priv e dans les secteurs concern s D autres exemples int ressant l externalisation peuvent tre signal s celle assez fr quente dans les collectivit s territoriales des cantines scolaires et dans les h pitaux de la restauration des malades dans beaucoup d administrations celle de l entretien et du gardiennage des locaux Les personnes publiques peuvent aussi avoir recours une formule d association troite du secteur priv leurs missions par le biais du contrat de partenariat Le recours ce type de contrat permet en effet la personne publique moyennant le versement d un loyer de confier des intervenants priv s qui doivent respecter un strict cahier des charges le pr financement des investissements la
130. administration centrale Jean Ludovic Silicani avril 2004 53 Relev de conclusions relatif au nouveau cadre des n gociations salariales dans la fonction publique relev de conclusions relatif au dispositif de garantie de pouvoir d achat du traitement indiciaire dans la fonc tion publique relev de conclusions relatif aux carri res et aux politiques indemnitaires dans la fonction publi que relev de conclusions relatif l indemnisation des comptes pargne temps dans la fonction publique relev de conclusions relatif l am lioration des politiques sociales pour mieux prendre en compte les besoins des agents de la fonction publique Partie 2 Diagnostic et recommandations EH La r mun ration statutaire correspond au grade de l agent donc son niveau de qualification et son anciennet Une remise en ordre compl te de cette composante de la r mun ration est propos e Elle serait d termin e comme aujourd hui par un indice c est dire un nombre de points dont la valeur est exprim e en euros et r vis e p riodique ment qui d pend du grade et de l chelon de l agent Elle resterait donc li e son niveau de qualification et au stade d avancement de sa carri re Il est propos que tous les cadres statutaires ou d emplois de m me niveau dis posent en principe de la m me chelle indiciaire Cela constituerait donc une simplification et une harmonisation consid rables du r gime existant de natu
131. agir en commun a t constat e les conditions de travail et les questions li es l hygi ne et la s curit des th mes qui devront tre approfondis en 2008 en lien pour certains avec des missions d tudes recrutement formation initiale valuation suivi individualis des carri res encadrement sup rieur Th me n 1 am liorer la gestion personnalis e des recrutements des comp tences et des parcours Les enjeux Le recrutement simplifier et moderniser les voies d acc s et de promotion dans la fonction publique La formation professionnelle tout au long de la vie d velopper la formation des agents publics pour mieux accompagner les parcours professionnels Le suivi personnalis des carri res promouvoir une gestion plus qualitative des comp tences et des carri res L adaptation des conditions de travail l allongement des carri res maintenir la motivation des agents tout au long de leur vie professionnelle La prise de responsabilit et la performance enjeu qui est galement abord dans la conf rence sur le pouvoir d achat L encadrement sup rieur diversifier le recrutement et dynamiser les carri res Le recrutement convergences Le contenu des concours et la d finition des preuves m ritent un r exa men de mani re mieux prendre en compte les comp tences des agents et renforcer la lutte contre toutes les formes d exclusion Approfondissement en 2008 sur la base
132. agner la d concentra tion de la gestion des personnels Harmoniser la dur e des mandats en mettant en coh rence les r gles applicables aux CTP comme aux CAP dans les trois fonctions publiques 229 230 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique r viser la dur e des mandats pour plus d homog n it entre les trois fonctions publiques Synchroniser les cycles lectoraux CTP CAP d bats Faire voluer les comp tences des CAP comment les attributions des CAP peuvent elles tre red finies en lien avec l volution des r gles de gestion des fonctionnaires comment concentrer l examen sur les enjeux les plus importants pour la carri re des fonctionnaires quel nouvel quilibre pourrait tre tabli entre consultation syst matique et consultation sur demande Th me n 4 droits et moyens Enjeux Il s agit de moderniser les droits et moyens syndicaux en r pondant aux questions suivantes comment adapter les droits syndicaux aux besoins des organisations syndicales comment conforter la responsabilit des acteurs dans l utilisation des moyens allou s comment assurer une meilleure transparence dans l utilisation de ces moyens comment encourager la participation des personnels l activit syndicale Synth se La fonction publique doit tre exemplaire en mati re de transparence et de res ponsabilit Le droit syndical a vieil
133. aine Il sera ainsi incit proc der de la m me fa on avec ses direc teurs qui feront de m me avec leurs propres collaborateurs et ainsi de suite La premi re condition pour que cette dynamique manag riale vertueuse s en clenche et g n re ainsi rapidement une am lioration consid rable de l efficacit de l administration est qu une relation directe de confiance s tablisse entre un ministre et ses directeurs d administration centrale Cela n implique nullement que les cabinets minist riels disparaissent mais simplement qu ils ne fassent pas cran entre le ministre et son conseil d administration constitu par son quipe de direction qu il devrait r unir r guli rement Tel est le mode de fonctionnement des minist res dans la plupart des grands pays occidentaux La m me m thode trouve s appliquer aux collectivit s publiques autres que l tat L exp rience montre qu elle l est d ailleurs d j dans nombre de collectivit s territoriales Une m me personne peut ainsi tre un manager passionn en tant que maire et sous estimer l importance du management quand elle est ministre Ce constat confirme bien que l insuffisance de management au sommet de l tat ne tient pas essentiellement aux personnes mais la culture et aux usages de la gouvernance tatique qu il faut donc modifier 9 Depuis 2005 chaque directeur d administration centrale nouvellement nomm re oit de son ministre une lettre d objectifs
134. aire passer la r forme Ne faut il pas inverser ce mode de pens e et consid rer la culture de l organisation en l ayant d barrass e de ce qu elle peut avoir d obsol te comme un socle de la r forme Philippe d Iribarne De plus les valeurs s appliquent des soci t s en volution Par exemple l im portance croissante de l argent et de l individualisme rendent la question de la probit plus aigu De m me le service public v cu comme un sacerdoce o l on ne compte pas ses heures ne correspond plus un monde o tant hommes que femmes aspirent un quilibre entre leur vie professionnelle et leur vie priv e L adaptabilit quant elle n a jamais vraiment t d battue oscillant entre des mutations faites sans demander leur avis aux int ress s et un autre extr me des personnels dans le m me poste depuis vingt ans que nul n ose ou ne peut faire bouger Les valeurs en conflit Les fonctionnaires de par l volution de la soci t sont de plus en plus confront s des r alit s contradictoires et donc des valeurs qui le sont elles m mes Les principaux dilemmes mis en vidence dans les pays de l enqu te sont e l exigence de transparence peut conduire multiplier les contr les et les demandes de reporting alors m me que la r gle de confiance doit conduire les diminuer e le caract re non extensible des budgets face aux besoins qui eux sont sans limite cr e des dilemmes quand
135. al tels EDF ou Gaz de France pour un total de 712000 emplois Figurent enfin dans cet ensemble les emplois des soci t s priv es dans le capital desquelles l tat ne d tient aucune participation ou une participation minoritaire mais auxquelles des missions de service public sont confi es par la loi ou dans le cadre de d l gations de service public dont le nombre peut tre estim environ 300 000 Au total environ un million de personnes travaillent pour le service public industriel et commercial en France Doivent enfin tre pris en compte les agents de ces deux cat gories particuli res d organismes charg s de missions de service public que sont d une part les organismes consulaires tels que les chambres de commerce et d industrie les chambres d agriculture ou les chambres des m tiers qui constituent une cat gorie sp cifique d tablissements publics et emploient 54000 personnes d autre part les groupements d int r t public structures de droit public au sein desquelles personnes publiques et priv es peuvent s associer et qui repr sentent 10000 emplois C est ainsi qu on peut estimer que plus de sept millions de personnes occu paient un emploi de service public en France au 31 d cembre 2005 soit plus de 28 de l emploi total Plus de cinq millions de personnes occupent un emploi de service public administratif pour le compte des personnes publiques Les agents du service public administratif op rant dans d
136. al sont ceux que la loi ou la jurisprudence a qualifi s d tablissements publics industriels et commerciaux Epic C est le cas par exemple de La Poste de la SNCF 24 ou de l office national des for ts Mais ce service peut galement tre confi des entreprises priv es par des d l gations de service public comme c est fr quemment le cas pour le service public de l assainissement de l eau de la collecte des ordures m nag res ou encore de la distribution de l lectricit et du gaz Bien qu elle s exerce dans le domaine industriel et commercial l activit de ces op rateurs publics ou priv s n en demeure pas moins soumise des obligations de service public Consacr es par le droit communautaire puis transpos es dans le droit national ces obligations concernent notamment le secteur de l nergie Ainsi dans le secteur du gaz march ouvert la concurrence les obligations de service public s imposant aux op rateurs portent notamment sur la s curit des personnes et des installations la qualit et le prix des produits et des services fournis la protection de l environnement le d veloppement quilibr du territoire ou encore la fourniture de gaz naturel un tarif sp cial de solidarit pour les personnes aux revenus modestes 8 Les secteurs des postes et des t l commu nications rel vent quant eux de la notion voisine de service universel Cette notion a t retenue par le droit communautaire afin d a
137. aleurs mergentes de transparence de respect ou d efficacit ne sont pas non plus inconnues dans la mesure o elles sont soit d j mises en uvre au quotidien par bon nombre de services soit fr quemment revenues dans le d bat public auquel les fonctionnaires ont particip comme l ensemble des citoyens Se fonder sur des valeurs famili res aux agents publics est le meilleur moyen de faire en sorte que ceux ci se les approprient Il ne s agit pas d imposer au service public et la fonction publique des valeurs qui seraient trang res nos traditions moralisme attitude politiquement correcte uniformit des comportements etc mais de consacrer des valeurs quilibr es pour en faire le fondement d un service public moderne En appliquant ces valeurs les fonctionnaires susciteront plus encore la confiance des usagers qui doivent pouvoir dans un contexte conomique et social difficile se reposer sur la fiabilit des services publics 69 Seconde partie Diagnostic et recommandations Faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France Partie 2 Diagnostic et recommandations L tat des lieux effectu dans la premi re partie permet de pr ciser quelle r alit correspondent les services publics et la fonction publique dans la France d aujourd hui L objet de cette seconde partie est de porter un diagnostic sur cette r a lit et de formuler dans le cadre de six orie
138. ambassadeurs ou les recteurs pour la fonction publique de l tat les directeurs g n raux des services des d par tements des r gions et des communes de plus de 80000 habitants pour la fonction publique territoriale 4 et enfin les directeurs g n raux de l assistance publique de Paris et de Marseille le directeur g n ral des hospices civils de Lyon et les directeurs g n raux des centres hospitaliers r gionaux de Toulouse Bordeaux Nancy Montpellier Lille et Strasbourg pour la fonction publique hos pitali re L autorit politique dispose traditionnellement d une grande latitude pour choisir les d tenteurs de ces emplois qui sont plac s directement sous sa d pendance et peuvent tre r voqu s tout instant m me en l absence de motif disciplinaire Outre qu ils sont accessibles sans concours les emplois sup rieurs pr sentent la particularit de pouvoir tre pourvus indiff remment par des fonctionnaires ou des non fonctionnaires la nomination de ces derniers n entra nant pas leur titularisation La personne recrut e par un concours ou suivant d autres modalit s entre dans la fonction publique du fait de sa nomination par l autorit administrative Elle int gre alors soit un corps si elle appartient la fonction publique de l tat ou la fonction publique hospitali re soit un cadre d emploi si elle appartient la fonction publique territoriale 40 En vertu des m mes articles des statuts que c
139. ance doter d quipements techniques garants de cette qualit Le niveau de qualit des services publics est donc li leur adaptabilit Une m me exigence de qualit s impose aux pouvoirs publics dans l ensemble des mesures de gestion qu ils appliquent aux fonctionnaires Ces derniers sont en droit d attendre que leur recrutement leur valuation ou encore le suivi de leur situation administra tive s effectuent en fonction de proc dures rationnelles leur permettant de se consacrer pleinement l essentiel c est dire au service du public e La transparence est au nombre de ces valeurs nouvelles correspondant au haut niveau d exigence d mocratique d une soci t volu e Elle vient au troi si me rang des valeurs souhait es par les fonctionnaires pour la fonction publique de demain apr s l efficacit et la qualit selon le sondage lfop de janvier 2008 Elle concerne au premier chef les services publics dont l action ne peut plus aujourd hui tre justifi e par une raison d tat occulte qui serait soustraite l ap pr ciation des citoyens mais qui doivent au contraire exposer au grand jour leurs objectifs et les moyens qu ils entendent mettre en uvre pour les r aliser Elle a pendant longtemps pos des probl mes d licats de conciliation avec le devoir de secret professionnel qui s impose aux agents publics Mais les grandes lois ayant instaur la transparence administrative en France et l action des autorit
140. anismes les plus divers des administrations centrales de l tat certaines entreprises priv es participent ce vaste ensemble qui ne se subdivise donc pas en fonction du statut juridique de ses l ments D autres crit res permettent en revanche d tablir des distinctions en son sein La diversit des missions du service public Le service public se subdivise en deux sous ensembles constitu s d une part par les services publics administratifs d autre part par les services publics industriels et commerciaux Les services publics administratifs Ils produisent des prestations qui se distinguent par leur nature ou leur mode de d livrance de celles que les organismes but lucratif fournissent leur finan cement repose principalement sur l imp t et non sur un prix acquitt par les usagers Leur mise en uvre est naturellement le fait des services de l tat et des collectivit s territoriales mais aussi des tablissements publics administratifs des tablissements publics de sant 8 tels que les centres hospitaliers et les h pitaux locaux ou encore des tablissements publics locaux d enseignement tels que les coll ges et les lyc es voire d organismes de droit priv comme les institutions et tablissements priv s accueillant des mineurs relevant de la protection judiciaire de la jeunesse 2 Ces services sont le plus g n ralement gratuits comme l ensei gnement public ou partiellement payants comme les mus
141. ant l organisation statutaire et la gestion des agents faciliteront ces volutions Toutefois d importantes actions de formation parfois m me de reconversion seront n cessaires g n ralement dans le sens d une qualification accrue des agents et d un enrichissement de leurs parcours professionnels Elles doivent tre pr cis es et programm es Moderniser la gouvernance et le management publics dans le cadre d un dialogue social r nov Si la clarification des missions des collectivit s publiques propos e au paragraphe Clarifier les missions des acteurs du service public ci dessus est men e bien une condition n cessaire mais bien s r pas suffisante pour assurer une bonne gouvernance et un bon management c est dire une bonne direction des col lectivit s publiques sera alors remplie 91 92 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique En effet une personne quelle qu elle soit ne peut accomplir la t che qui lui est confi e de fa on satisfaisante pour elle m me comme pour les autres ses coll gues ou ses sup rieurs hi rarchiques mais aussi ses usagers ou clients que si ses missions sont claires si des objectifs pr cis lui sont fix s si une valuation r guli re des r sultats est effectu e celle ci concernant autant la personne va lu e que l valuateur et enfin si des orientations suffisantes lui sont donn es pour l avenir Cela est vrai du sommet d une organisatio
142. aque niveau de la structure hi rarchique Cr er des fiches de poste pour chaque m tier afin d tablir des bases plus objectives l valuation professionnelle Former chaqu nager au syst me d valuation Mener les valuations la fois par le responsable hi rarchique et dans cer tains cas par une tierce personne ext rieure au service ou par un sup rieur hi rarchique R aliser un questionnaire pour que les quipes puissent valuer les m tho des de leurs managers Favoriser le travail en mode projet Mettre en uvre un cadre de fonctionnement avec des objectifs des indica teurs des primes et un calendrier G rer les carri res des agents individuellement en fixant des objectifs pr cis et en r compensant sanctionnant les r sultats G n raliser le syst me des primes toutes les administrations et collecti vit s int resser financi rement les fonctionnaires l am lioration de la qualit Cr er ou d velopper partout la fonction DRH avec des sp cialistes des m thodes et des moyens Mettre en place une GPEEC gestion pr visionnelle des emplois des effectifs et des comp tences pour l ensemble des agents 185 MORIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Mobilit Objectifs attentes Propositions Faciliter et accompagner Faciliter la mobilit entre les gt e Cr er des fili res m tier pour permettre un recrutement ax sur les com fonctions publiques
143. ar Marcel Gauchet philosophe mem bre de l instance coll giale de la conf rence nationale le 23 novembre 2007 sur le th me Les principes et les valeurs du service public et de la s ance du 19 d cembre 2007 de l instance coll giale de la conf rence nationale Les valeurs au c ur de la r forme de la fonction publique et du service public Des valeurs reaffirmer et renouveler en France Question quelles sont pour vous les valeurs les mieux incarn es aujourd hui par le service public et la fonction publique c est dire les administrations et les services qui d pendent de l tat les h pitaux et les collectivit s locales Comp tence EEE 41 La cit EEE 38 Qualit EN 32 Responsabilit mm 31 galit EEE 29 Continuit EEE 27 Efficacit EEE 26 Respect EEE 25 Solidarit EEE 23 impartialit mn 20 Adaptabilit EEE 20 Performance EEE 10 Transparence DEN 10 Source Le regard du grand public et des fonctionnaires sur les valeurs et les volutions de la fonction publique sondage lfop r alis du 18 au 25 janvier 2008 sur un chantillon de 2553 fonctionnaires des trois fonctions publiques Comp tence la cit qualit telles sont les trois valeurs plac es en t te pour incarner la fonction publique d aujourd hui par les deux mille cinq cents fonction naires interrog s en janvier 2008 par l institut de sondage lfop On pourra s tonner de ne trouver
144. assembl es locales qui d cident des cr ations ou des suppressions d emplois et l autorit ex cutive c est dire le maire le pr sident du conseil g n ral le pr sident du conseil r gional ou le pr sident de l tablissement public qui d cide des mesures individuelles telles que la nomination l avancement ou les sanctions disciplinaires Les collectivit s territoriales peuvent aussi choisir de d l guer certains actes de gestion des ta blissements publics administratifs les centres de gestion L affiliation un centre de gestion est obligatoire pour les communes et leurs tablissements publics qui emploient moins de 350 fonctionnaires La loi du 19 f vrier 2007 relative la fonction publique territoriale a instaur une proc dure de coordination r gionale entre les centres de gestion Dans ce cadre les centres de gestion d une m me r gion laborent une charte d signant un centre charg d assurer leur coordi nation en vue de la mise en commun de leurs moyens pour assurer certaines de leurs comp tences 0 Au niveau national la f d ration nationale des centres de gestion est l instance de coordination et de repr sentation des centres r partis sur l ensemble du territoire Le centre national de la fonction publique territoriale CNFPT tablissement public national regroupant l ensemble des collectivit s et des tablissements publics locaux est sp cifiquement charg de l organisation des concours de recrute
145. atification le droit applicable aux fonctionnaires Mais une vision d ensemble de ces r gles manque La n cessit de leur regroupement dans un statut g n ral unique applicable l ensemble des fonctionnaires se fait de plus en plus sentir mais certaines organisations syndicales notamment la CGT estiment que la soumission des fonctionnaires un statut fix par la loi les placera dans une situation plus d favorable au regard notamment des droits syndicaux qu une convention collective n goci e avec les pouvoirs publics sur le mod le pratiqu dans le secteur priv Survient alors la d faite de 1940 Le r gime de Vichy reprend son compte les d bats de l entre deux guerres pour dicter le premier statut g n ral des fonc tionnaires en 19414 Ce texte fait comme on peut s y attendre peu de cas des droits des fonctionnaires et num re longuement en revanche leurs devoirs 2 Loi du 19 mai 1834 articles 1 et 2 3 Par la loi n 49 2294 du 19 octobre 1946 relative au statut g n ral des fonctionnaires article 6 4 Loi du 14 septembre 1941 portant statut g n ral des fonctionnaires civils de l tat et des tablissements publics de l tat Annexes lesquels impliquent par exemple l autorisation de la hi rarchie pour se marier la quasi interdiction de toute activit politique y compris en dehors du servicef ou encore l interdiction du droit de gr ve Ce texte illustre cependant apr s la loi s
146. ation des situations difficiles La formation des agents publics porte pour une part importante sur la pr paration des concours internes Environ une formation sur cinq est consacr e la pr paration des concours inter nes et des examens professionnels Une part de cet effort est peu utile aussi bien pour les agents que pour les services par exemple l entra nement l preuve de culture g n rale Cela est une cons quence directe et in vitable du syst me actuel de promotion par concours et examen professionnel qu il est propos de r former profond ment cf Promouvoir p 135 Les r sultats de la formation des agents publics sont aujourd hui assez peu valu s et l adaptation des formations aux besoins des agents et des services doit tre am lior e L obligation d valuation des politiques publiques instaur e par la Lolf ainsi que le d veloppement des outils de gestion des ressources humaines doivent conduire substituer une valuation qualitative centr e sur les r sultats des formations une Partie 2 Diagnostic et recommandations approche aujourd hui essentiellement quantitative les indicateurs actuellement retenus sont en g n ral le volume de formations et le taux d inscription L galit d acc s la formation constitue galement une v ritable difficult les agents de cat gorie C ont re u en moyenne six jours de formation en 2005 contre dix pour la cat gorie B et treize pou
147. ation d cide de faire entrer dans la fonction publique des personnes qu elle a s lectionn es trait Recruter p 119 l affectation qui consiste confier un poste un agent d j recrut trait Employer p 125 la promotion qui consiste faire changer de grade ou de cat gorie au cours de sa carri re un agent d j recrut trait Promouvoir p 135 La distinction entre le recrutement et l affectation est particuli rement importante pour une fonction publique de carri re le recrutement conf re un droit avoir un emploi pour environ quarante ans l affectation vise r pondre un besoin fonctionnel en obtenant la meilleure ad quation possible entre le poste et la personne 32 Cf Jacques Fournier Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique 2002 117 118 MAR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique La distinction entre recrutement et promotion est galement essentielle contrai rement au recrutement la promotion n intervient qu alors que l employeur a d j ou devrait avoir une bonne connaissance des forces et faiblesses de ses agents En outre celle ci rev t toujours un double caract re de gratification et d incitation qui peut tre diff r lorsque l ensemble des conditions ne sont pas r unies ce qui n est pas le cas du recrutement qui appelle une d cision rapide et d finitive Diagnostic Les employeurs publics
148. ation technique du point de vue d un employeur avec les services de l tat Le m me constat peut tre fait pour la fonction publique hospitali re Au sein de l tat toutes les cons quences de la Lolf et de la responsabilisation des minist res n ont pas t tir es Si les volutions r centes que sont la mise en uvre de la Lolf et le regrou pement de d partements minist riels constituent un progr s majeur dans la recherche de l efficacit administrative elles n ont re u pour l instant qu une traduction partielle au niveau de l organisation et du fonctionnement des services la direction g n rale de l administration et de la fonction publique reste rattach e au Premier ministre et la direction du budget conserve une structure d di e l approche budg taire des questions de fonction publique Les pratiques de gestion et les logiques de n gociation entre minist res pei nent traduire dans les faits la logique d autonomie et de responsabilit sur laquelle est fond e la Lolf Propositions Renforcer le r le de la direction g n rale de la fonction publique et la rattacher directement au ministre charg de la fonction publique La trop grande s paration du traitement des diff rents aspects juridiques finan ciers fonctionnels etc des questions de ressources humaines n est pas compatible 153 154 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique avec la mise en place d une politiqu
149. au service public de faire siennes les valeurs de qualit de simplicit et de courtoisie Question Quelles sont les valeurs que vous souhaiteriez voir se d velopper demain en priorit dans le service public et la fonction publique Efficacit EEE 40 Qualit EEE 37 Transparence EEE 35 Comp tence EEE 30 Respect EEE 25 galit EEE 23 Performance EEE 26 Solidarit EEE 23 Adaptabilit DEEE 22 Responsabilit EEE 22 Impartialit EEE 20 Continuit SEEN 16 La cit DS 7 Source Le regard du grand public et des fonctionnaires sur les valeurs et les volutions de la fonction publique sondage lfop r alis du 18 au 25 janvier 2008 sur un chantillon de 2553 fonctionnaires des trois fonctions publiques 71 Seul l article 17 de la loi n 83 634 du 13 juillet 1983 se r f re la valeur professionnelle des fonc tionnaires 72 Cette d finition est extraite de l ouvrage de Christian Vigouroux D ontologie des fonctions publiques Paris 2006 p 269 73 L expression est de Marcel Gauchet 52 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Le r le central jou par les valeurs dans les r formes des services publics et de la fonction publique l tranger S appuyer sur les valeurs pour initier ou enrichir une r forme des services publics ou de la fonction publique est une d marche suivie dans de nombreux pays com parables au n tre par leur niv
150. autre part des fonctionnaires la soumission un statut n a pas forc ment les m mes implications selon les pays le recrutement peut ou non relever d un concours le poids respectif de l anciennet et du m rite dans l avancement et la r mun ration varie selon les pays consid r s les droits et obligations vont de l interdiction du droit de gr ve au principe de la libert d opinion et d expression uniquement temp r e par l obligation de r serve Enfin des points communs se d gagent des r formes r alis es depuis une vingtaine d ann es relatifs l individualisation de la gestion des agents par le biais notamment d un avancement et d une r mun ration li s la performance la recherche d une efficacit accrue de la fonction publique et une tendance au rapprochement entre le r gime juridique applicable aux agents publics et le droit commun du travail On rel ve encore que des quatre pays disposant historiquement d un syst me de fonction publique de carri re savoir l Espagne l Italie le Portugal et la France notre pays est le seul ne pas avoir entrepris de r forme d ampleur de sa fonction publique depuis vingt ans 49 50 IRI N Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les valeurs des services publics et de la fonction publique un corpus commun en cours d volution Cette partie du livre blanc a t r dig e en prenant notamment en compte les d bats de la table ronde anim e p
151. blanc sur l avenir de la fonction publique Les valeurs F es nan han nine Les valeurs professionnelles n AS Les valeurs AMAINES 22 Lit ARR a Ea Seconde partie Diagnostic et recommandations SE DOTER DE VALEURS PARTAG ES ET EXPLICITES POUR CONDUIRE LE CHANGEMENT Diagnostic des valeurs insuffisamment respect es et parfois difficiles concilier dans la marche quotidienne du service public et de la fonction publique Les obstacles l application effective des valeurs L insuffisante affirmation des valeurs mergentes La difficile r gulation des conflits de valeurs Orientation strat gique n pr ciser diffuser et faire vivre les valeurs du service public et de la fonction publique noncer les valeurs en choisissant des supports appropri s Diffuser les valeurs aupr s des agents du service public des usagers et des partenaires de l administration Mettre en place une instance nationale pour veiller au respect des valeurs r gler leurs eventuels conflits et les faire vivre CLARIFIER LES MISSIONS ET LES OBJECTIFS DU SERVICE PUBLIC POUR EN RENFORCER L EFFICACIT Diagnostic des missions mal d finies et une gouvernance mal assur e enron E E a Orientation strat gique n II clarifier les missions du service public et r nover le management de la fonction publique Conserver un champ large au service public C
152. blic de suj tions particuli res d rogatoires aux r gles du droit commun et per mettant leur r quisition lorsque la fourniture d une prestation est remise en cause Elle est la cons quence de la responsabilit de garant de la coh sion sociale qui incombe aux services publics et implique un engagement constant S agissant de la relation entre les fonctionnaires et les pouvoirs publics la continuit n impose naturellement pas ces derniers de maintenir la situation juridique ou profession 65 66 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique nelle de leurs agents lesquels n ont d ailleurs pas droit selon la jurisprudence du Conseil d tat au maintien de la r glementation dont ils rel vent Elle implique en revanche que les changements apport s la situation de chacun soient justifi s par la pr servation ou la meilleure application des valeurs du service public et de la fonction publique La continuit dans la relation entre les agents et leur collectivit de rattachement ne signifie pas l intangibilit des situations individuelles mais la p rennit des valeurs communes La probit Elle est la contrepartie des pr rogatives exorbitantes du droit commun dont disposent les services publics pour accomplir leurs missions Des mesures telles que la restriction de la libert d aller et de venir la lev e de l imp t ou encore l expropriation pour cause d utilit publique ne sont tol rables par le cor
153. borer une convention de coop ration entre les entreprises priv es et publiques et les administrations Permettre aux fonctionnaires d exercer en m me temps dans le secteur priv Exp rimenter l apport de comp tences ext rieures pour chaque service et chaque direction Valoriser la mobilit entre fonctions publiques ou entre fonction publique et secteur priv dans le parcours de carri re Pouvoir entrer dans la fonction publique apr s un poste dans le priv par valorisation des acquis de l exp rience VAE D velopper l information R pertorier l ensemble des demandes de mobilit par anciennet grade et la communication poste Cr er un site Internet regroupant l ensemble des offres de la fonction publi que Renforcer la communication sur la mobilit et notamment les nouvelles mesures 186 Annexes Qualit de service Objectifs attentes Professionnaliser am liorer l accueil du public Personnaliser le traitement de l usager Propositions Formation Favoriser une meilleure circulation de l information une meilleure orientation des usagers des agents d accueil mieux inform s et mieux form s des panneaux d orientation l entr e de chaque service Organiser des formations sur la qualit tous les chelons de l adminis tration Proposer aux agents des stages de formation aux techniques d accueil la communication au management participatif et aux cercles de qualit Veil
154. caire doit pouvoir compter sur l aide du service public et de ses agents Les valeurs professionnelles Comme tout autre secteur d activit le service public ne peut remplir correc tement ses missions que si les agents en charge de l ex cuter font preuve de professionnalisme Les valeurs professionnelles du service public et de la fonction publique ne pr sentent donc pour certaines d entre elles aucune sp cificit par rapport celles dont le secteur priv peut se doter toute activit requiert de l efficacit de la performance et de la qualit Mais d autres sont li es la nature sp cifique des prestations fournies par le service public et aux pr rogatives particuli res dont b n ficient les fonctionnaires pour accomplir leurs missions Ainsi l exigence de respect de la l galit s impose avec une force particuli re aux personnes qui sont charg es de pr parer les lois notamment les agents des administrations centrales de l tat Les valeurs professionnelles rassemblent donc des principes applicables toute activit publique ou priv e et des exigences sp cifiques la sph re publique 81 Pour un exemple d application du principe de la cit dans le cas du port de signes religieux par les l ves dans un tablissement scolaire voir notamment les arr ts du Conseil d tat Ghazal et Singh du 5 d cembre 2007 Partie 1 Le paysage des services publics en France La l galit Cette valeur s impose
155. capables de pr voir les cons quences des r formes l gislatives ou r glementaires auxquelles ils envisagent de proc der cette fin les projets de textes les plus importants modifiant le droit applicable doivent tre accompagn s d tudes d impact pr cisant les effets des volutions propos es tant sur le plan juridique que dans le domaine conomique et social Les fonctionnaires charg s de la r alisation de ces tudes doivent tre mis m me d effectuer les recherches n cessaires pour valuer les avantages mais aussi les ventuels inconv nients de chacune des mesures nouvelles propos es Cette valeur impose enfin aux pouvoirs publics nationaux et locaux de pr voir les effectifs et les m tiers n cessaires au fonctionnement des services publics de demain La gestion pr visionnelle des effectifs des emplois et des comp ten ces GPEEC est d ores et d j connue de l ensemble des employeurs publics et commence s appuyer sur des outils efficaces tels que le r pertoire interminist riel des m tiers de l tat achev en 2006 celui des m tiers territoriaux et celui de la fonction publique hospitali re dont une nouvelle version sera disponible d ici la fin de l ann e 2008 Elle b n ficie galement des travaux de l Observatoire de l emploi public cr en 2000 qui m ne des tudes statistiques et prospectives sur l emploi public et favorise la cr ation d outils permettant son d veloppement dans les dif f re
156. ccompagner l ouverture 23 Loi n 90 568 du 2 juillet 1990 article 25 24 Loi n 82 1153 du 30 d cembre 1982 article 18 25 Code forestier article L 121 1 26 Code g n ral des collectivit s territoriales articles L 2224 1 L 2224 35 27 Loi n 2003 8 du 3 janvier 2003 relative aux march s du gaz et de l lectricit et au service public de l nergie article 12 28 Loi n 2003 8 du 3 janvier 2003 article 16 Partie 1 Le paysage des services publics en France la concurrence de ces deux secteurs Dans le domaine des t l communications le service universel impose la fourniture tous d un service t l phonique de qualit un prix abordable ce qui implique par exemple l acheminement gratuit des appels d urgence ou le maintien pendant une ann e en cas de d faut de paiement d un service restreint comportant notamment la possibilit de recevoir des appels Dans le secteur postal qui sera enti rement ouvert la concurrence le 31 d cembre 2010 en application de la troisi me directive postale adopt e le 31 janvier 2008 le service universel garantit tous les usagers de mani re per manente et sur l ensemble du territoire national des services postaux r pondant des normes de qualit d termin es et offerts des prix abordables pour tous les utilisateurs 0 Les visions fran aise et europ enne du service public deux approches compatibles Cette partie du livre blanc a
157. ce la discr tion et la saine gestion des ressources publiques enfin les valeurs li es aux personnes qui incitent faire preuve de respect de courtoisie de savoir vivre et de responsabilit tant vis vis des usagers que des coll gues Diffus en ligne et sous forme de livret le code des valeurs et de l thique est appuy par des formations dispens es aux fonctionnaires par l cole de la fonc tion publique du Canada Dans la continuit du code la r flexion sur les valeurs se poursuit gr ce une revue en ligne intitul e Fen tre sur les valeurs et l thique laquelle contribuent tant les agents publics que les usagers Ainsi en moins de dix ans la question des valeurs est devenue l un des axes de la modernisation Au Danemark les valeurs de la fonction publique font partie de la loi sur les fonctionnaires et comprennent la l galit l impartialit la flexibilit la probit le dialogue la consid ration la responsabilit le professionnalisme et l efficience Elles sont compl t es par les obligations des fonctionnaires et des dirigeants publics recens es dans un document de 2003 relatif la strat gie du gouvernement central en mati re de personnel et d encadrement Ces obligations incluent la cr ation de valeur pour les citoyens la garantie de la l galit l ouverture d esprit le sens des responsabilit s et la capacit d innovation En Espagne l article 1 de la loi du 12 avril 2007 portant sta
158. cent sur l obtention de r sultats et la gestion de la performance Les formations aux valeurs Afin d viter que son code des valeurs ne reste abstrait le Canada a diffus aupr s de tous les fonctionnaires une formation sur la fa on de le mettre en uvre et les dilemmes pratiques qu ils rencontrent La plupart des minist res et agences gouvernementales disposent des programmes de formation et de sensibilisation de leurs employ s aux valeurs et l thique La composante valeurs et thique est int gr e dans les cours d orientation des nouveaux employ s Des dialogues sur les valeurs et l thique sont organis s dans tous les minist res et agences gouvernementales Annexes Cette formation part d exemples de dilemmes concrets et fait travailler les agents sur la r ponse ces situations r elles De la sorte les valeurs ne demeurent pas abstraites et les r ponses sont construites avec les agents Un rapport du m dia teur en 2002 a montr que 70 des agents ne comprenaient pas les valeurs thiques car celles ci taient diss min es par voie de circulaires et ne faisaient pas l objet de r unions et de discussions D o la mise en place d un kit prati que qui couvre l essentiel des situations de dilemme d un fonctionnaire Le cas num ro un par exemple est celui d une employ e des services sociaux qui doit la fois respecter les r gles d efficience donc de temps et se trouve confront e un drame humain
159. cette mission que si leur projet d tablissement est compatible avec les objectifs du sch ma d organisation sanitaire arr t par le directeur de l agence r gionale de l hospitalisation La jurisprudence du Conseil d tat a de son c t affirm qu taient charg es de la gestion d un service public des personnes priv es telles que les f d rations sportives les organismes corporatifs agricoles ou encore les ordres professionnels 10 l inverse l implication d une personne publique dans la gestion d une activit n implique pas toujours que cette activit rel ve du service public La circonstance que l entreprise Renault ou de nombreuses banques et compa 4 Article 24 de la loi n 2004 803 du 9 ao t 2004 relative au service public de l lectricit et du gaz et aux entreprises lectriques et gazi res 5 Cette d finition est celle de l article L 1411 1 du code g n ral des collectivit s territoriales mais peut s appliquer aux d l gations de service public op r es par l ensemble des personnes publiques qu il s agisse de l tat d une collectivit territoriale ou d un tablissement public 6 Article L 131 8 du code du sport 7 Articles L 6112 2 6121 3 et 6161 6 du code de la sant publique 8 D cision du Conseil d tat du 22 novembre 1974 F d ration des industries fran aises d articles de sport 9 D cision du Conseil d tat du 28 juin 1946 Morand 10 D cision du Conseil d tat du 2 av
160. comit s d thique ou devant les tribunaux en cas de malversation le recours obligatoire aux pairs et ses sup rieurs en cas de probl me contro vers des m canismes d audit et d inspection internes Le soutien aux valeurs s exprime par diff rentes voies des discussions internes doivent tre organis es dans les services autour de ce type de probl mes et de choix de fa on en faciliter la gestion et en faire partager les principes des guides des bonnes pratiques sont labor s et diffus s l issue de discus sions collectives approfondies les formations dispens es aux agents publics de tous niveaux doivent prendre en compte ce type de questions et en cas de dilemme difficile r soudre les sup rieurs hi rarchiques doivent tre mis en position d assumer leurs responsabilit s et de guider les choix Les recours Le comit parlementaire britannique sur les valeurs de la vie publique cr en 1994 a nonc sept valeurs majeures en 2003 1 la confiance l enjeu est de r tablir la confiance des citoyens dans la qualit du service public 2 la gouvernance la multiplicit des organismes publics concourant une politique publique suppose des accords de gouvernance clairs 3 le poids de la r glementation la complexit des soci t s modernes suppose une approche strat gique de la r glementation 4 l int grit et l objectivit 5 le devoir de rendre compte 6
161. concernant les trois fonctions publiques sont instruits par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique apr s consultation des trois conseils sup rieurs charg s respectivement de la fonction publique de l tat CSFPE de la fonction publique territoriale CSFPT de la fonction publique hospitali re CSFPH Les textes concernant l ensemble de la fonction publique de l tat sont pr par s par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique apr s consultation du CSFPE Les textes relatifs un corps rattach un minist re sont pr par s par les services du minist re concern Ils donnent lieu consultation du comit technique paritaire minist riel Les textes relatifs aux cadres d emplois de la fonction publique territoriale sont pr par s par la direction g n rale des collectivit s locales en relation avec la direction g n rale de l administration et de la fonction publique Ils donnent lieu consultation du CSFPT Les textes relatifs aux corps de la fonction publique hospitali re sont pr par s par la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins en relation avec 59 Voir annexe n 5 60 D cret n 2007 1003 du 31 mai 2007 et d cret n 2007 1100 du 13 juillet 2007 151 152 MAMAN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique la direction g n rale de l administration et de la fonction publique Ils donnent lieu consul
162. concours de l cole nationale de la sant publique fran aise 39 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 22 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 38 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 32 pour la fonction publique hospitali re Annexes v s en fonction d un ordre de classement sur des listes tablies par l autorit administrative 40 De m me les personnes handicap es recrut es en qualit d agents contrac tuels peuvent tre titularis es l issue du renouvellement de leur contrat sous r serve qu elles remplissent les conditions d aptitude pour exercer les fonctions auxquelles elles aspirent4 Enfin dans le cadre du parcours d acc s aux carri res de la fonction publique territoriale de la fonction publique hospitali re et de la fonction publique de l tat Pacte mis en place en 20052 les jeunes gens de 16 25 ans r volus sortis du syst me ducatif sans dipl me ou sans qualification professionnelle reconnue peuvent tre titularis s au terme de leur contrat sous r serve de la v rification de leur aptitude par l autorit administrative Troisi mement l exemption de concours peut s appliquer une cat gorie d em plois comme les emplois sup rieurs Il s agit des emplois correspondant aux plus hautes responsabilit s de l administration tels que notamment les directeurs d administration centrale les pr fets les
163. contr lant strictement leur ex cution Il existe deux principaux modes d externalisation de certaines t ches pour les collectivit s publiques le march public et la d l gation de service public DSP Leur finalit est identique permettre aux collectivit s publiques de se concentrer sur le c ur de leurs missions ou de leurs m tiers en confiant d autres g n ralement des entreprises le soin de produire certains biens ou services Cette fa on de proc der est doublement utile les moyens des collectivit s publiques sont ainsi concentr s sur les t ches essentielles qui ne peuvent et ne doivent tre exerc es que par elles les autres t ches sont effectu es par des op rateurs sp cialis s comp tents dans les domaines concern s et donc normalement moindre co t Leurs modalit s conomiques et juridiques sont en revanche diff rentes Sur le plan juridique dans le cas du march public la collectivit publique demeure pour l essentiel responsable du service public vis vis de l usager alors que dans le cas de la DSP c est l entreprise d l gataire qui devient responsable du service public ainsi d l gu Sur le plan conomique dans le cas du march public la collectivit publique ach te un bien du mat riel par exemple ou un service une tude par exemple une entreprise alors que dans le cas de la DSP c est l entreprise concessionnaire qui paye en r gle g n rale une redevance la coll
164. contractuel conduit constater que les administrations ont un r el besoin de contractuels La cat gorie des agents contractuels a t longtemps morcel e en de multiples r gimes juridiques distincts auxquels correspondaient les appellations les plus diverses auxiliaires temporaires surnum raires etc Un important arr t du tribunal des conflits du 25 mars 1996 dit arr t Berkani a jug qu est agent public contractuel toute personne non titulaire quel que soit son emploi tra vaillant pour le compte d un service public caract re administratif g r par une personnel publique 65 Les possibilit s de recours aux agents contractuels Ces possibilit s peuvent tre pr vues par le statut g n ral ou par des dispositions l gislatives sp cifiques S agissant du statut g n ral le recours aux agents contractuels est pr vu dans quatre cas principaux Premi rement des contractuels peuvent tre recrut s sur des emplois permanents c est dire sur des emplois cr s en vue de satisfaire les besoins permanents d un service temps complet bien que ces emplois soient en principe occup s par des fonctionnaires S agissant de la fonction publique de l tat cette possibilit est ouverte pour les emplois sup rieurs dont la nomination est laiss e la d cision du gouvernement et pour ceux de certains tablissements publics administratifs de l tat comme l agence nationale pour l emploi la caisse nationa
165. contrat de droit priv l influence lib rale para t ind nia ble Mais outre le cas de la Su de conciliant la soumission des agents au droit commun et le recours aux agences avec un attachement fort au service public les r formes lib rales radicales op r es au Royaume Uni au d but des ann es 1980 ne doivent pas occulter que le public service incarn notamment par le service national de sant National Health Service est aujourd hui encore pour bon nombre de Britanniques un l ment essentiel de la britishness ou de l identit nationale Le r gime des agents Les pays relevant traditionnellement d un mod le de fonction publique statutaire Espagne Italie Portugal L Espagne est dot e d un syst me de fonction publique proche du n tre Y pr vaut une fonction publique de carri re dot e d un statut r sultant d une loi du 7 f vrier 1964 modifi par la loi du 2 ao t 1984 Dans ce syst me les emplois permanents ont vocation tre occup s par des agents titulaires qui sont recrut s par concours font carri re dans l administration et sont regroup s en environ 250 corps Comme en France les collectivit s publiques ont galement la possibilit d em ployer des agents contractuels Cette option est surtout utilis e par les commu naut s autonomes et les entit s locales qui peuvent librement d cider de recruter un fonctionnaire ou un contractuel r gi par le droit du travail Les contractuels ayant vocati
166. corps sont en r gle g n rale encadr es par des proportions minimale et maximale fix es par les statuts particuliers S agissant de la fonction publique de l tat l volution indiciaire moyenne des agents li e aussi bien l anciennet qu aux diff rents types de promotion est d environ 2 par an mesur par le glissement vieillesse technicit dit GVT Diagnostic la promotion est trop peu li e la mani re de servir des agents et conduit parfois des strat gies individuelles n fastes La promotion ne s appuie pas suffisamment sur l valuation de la mani re de servir Les promotions par examen professionnel concours professionnel et concours interne ne tiennent pas assez compte de la mani re de servir ou de l exp rience professionnelle 4 Seules en principe les promotions au choix et au tour ext rieur sont cens es prendre en compte la mani re de servir mais lorsqu il en est ainsi de fa on peu transparente En pratique l anciennet est tr s souvent le crit re principal parfois le seul malgr l ill galit qui en d coule 8 des promo tions au choix Enfin on rel vera que le m canisme de promotions au choix est galement parfois critiqu pour des raisons oppos es il serait l expression d une forme de favoritisme La promotion par concours interne est inadapt e Cette inadaptation est unanimement reconnue y compris parmi ceux qui en ont b n fici cf Recruter
167. cours destin s en priorit aux personnes peu qualifi es Informer sur les m tiers de la fonction publique d s le coll ge en associant les conseillers d orientation e D velopper la communication sur les m tiers de la fonction publique presse salons campagne de publicit S appuyer sur le secteur associatif pour informer via des partenariats Annexes Management Objectifs attentes Former et recruter CE SRULEULET TS DOS OUULEE ES S KAZITE Responsabiliser l agent le motiver Professionnaliser les fili res RH Propositions Int grer dans le recrutement des rs les crit res suivants prise de risque sens du service public et capacit s manag riales via des preuves de mises en situation de gestion de conflits et de conduite de projet D velopper les formations inter administrations et d terminer un socle com mun de formation pour les managers pour obtenir une harmonisation des m thodes de travail et de d cision Former les managers au management d quipes Mettre en place un passeport cadre permettant de suivre le parcours et la formation de chaque agent durant sa carri re Supprimer la notation actuelle au profit d une valuation sur la base de cri t res exemple crit re de l importance de la valeur produite ou la perfor mance et non en fonction du nombre de personnes encadr es et du budget d pens D finir des indicateurs de r sultats et non de moyens et les valuer ch
168. cune des organisations syndicales de la fonction publique ainsi que certaines conf d rations nationales de salari s ou de chefs d entreprise Cinq tables rondes th matiques ouvertes au public portant respectivement sur les valeurs du service public les exp riences trang res de r forme de la fonction publique les services publics et l Europe les usagers des services publics ou encore le management des organisations ont fourni l occasion de confronter le point de vue d experts de fonctionnaires et d usagers Un forum Internet permanent ouvert en octobre a permis de recueillir des points de vue et des propositions de fonctionnaires et d usagers plus de 350000 inter nautes ont particip au d bat plus de 20 000 ont d pos une contribution crite Plusieurs enqu tes d opinion 20000 personnes interrog es au total ont en outre t r alis es sur les valeurs de la fonction publique et sur la perception des r formes en cours ou venir Des usagers et des fonctionnaires ont pu changer leurs points de vue et leurs attentes sur des th mes importants galit mobilit management qualit de service etc dans le cadre d une soixantaine de groupes de travail Une semaine de la fonction publique qui s est tenue du 4 au 8 f vrier 2008 a permis de r aliser une premi re synth se de l ensemble des travaux Enfin les retomb es des trois conf rences sociales qui ont r uni depuis l automne les ministres en cha
169. d appr cier l efficacit des poli tiques men es pour appliquer effectivement la valeur d adaptabilit du service public aux besoins des citoyens dont la mobilit des fonctionnaires est naturelle ment l instrument privil gi les postes d clar s vacants sur lesquels postulent les agents devant tre de plus en plus ceux o existent les besoins prioritaires de la population L insuffisante affirmation des valeurs mergentes Si le service public et la fonction publique en France appliquent en r gle g n rale de fa on remarquable les valeurs traditionnelles de l galit de neutralit ou encore de probit ils ont plus de mal incarner des valeurs mergentes telles que la performance la transparence ou l autonomie Ces difficult s ne sont pas imputables la mauvaise volont des agents puisque tant les d bats de la conf rence nationale que les diff rents sondages d opinions r alis s pendant son d roulement montrent la forte adh sion des fonctionnaires ces valeurs nouvelles Les obstacles sont donc plut t de nature structurelle et la valeur de performance en fournit un bon exemple L tat depuis la Lolf mais aussi bon nombre de collectivit s territoriales sont dot s d indicateurs de performance qui si certains d entre eux demeurent encore perfectibles n en constituent pas moins la base n cessaire au d veloppement de l valuation Encore faut il pour que cette valeur devienne effective que ces indicateu
170. d t moin de la conf rence natio nale organisaient une table ronde avec des historiens et des universitaires sur les principes et les valeurs de la fonction publique 177 178 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique la rencontre de chefs de grandes entreprises fran aises le 23 janvier l Institut Montaigne organisait un petit d jeuner d bat avec Andr Santini Jean Ludovic Silicani et les dirigeants de grandes entreprises fran aises tels que Claude B b ar pr sident du conseil de surveillance d Axa Michel P bereau pr sident du conseil d administration de BNP Paribas Jean Ren Fourtou pr sident du conseil de surveillance de Vivendi Gilles P lisson directeur g n ral d Accor ou Henri de Castries pr sident du directoire d Axa la rencontre de sp cialistes des r formes le 25 janvier une table ronde anim e par Jean Ludovic Silicani et Catherine Fieschi r unissait des experts trangers venus faire part de leur exp rience nationale en termes de r formes et des experts fran ais taient pr sents notamment Colin Talbot professeur l universit de Manchester Isabelle Fortier professeur l cole nationale d administration au Qu bec Elsa Pilichowski de l OCDE Bernard Spitz membre permanent de la conf rence Jean Michel Lemoyne de Forges et Martine Lombard professeurs de droit public l universit Panth on Assas la rencontre de directeurs des ressources humaines le
171. dans le respect des dispositions des statuts particuliers les cr ations et suppres sions d emplois les conditions de travail et le r gime indemnitaire des agents D autre part les cadres d emploi sont regroup s au sein de huit fili res selon la nature des t ches qui leur sont affect e Ainsi la fili re administrative comprend notamment les cadres d emploi des administrateurs des attach s des r dacteurs et des adjoints administratifs Les cadres d emploi permettent donc une gestion de proximit des agents par l employeur et le regroupement des diff rents m tiers dans des ensembles correspondant aux grandes missions de l administration territoriale Le fonctionnaire en exercice se trouve plac dans l une des six positions pr vues par le statut g n ral Ces positions rendent compte de la situation de chaque agent vis vis de son corps et de son activit professionnelle La position nor male du fonctionnaire est naturellement l activit temps complet ou partiel c est dire la situation dans laquelle il occupe un emploi correspondant au grade qu il d tient du fait de son appartenance un corps ou un cadre d emploi En cas de n cessit de service le fonctionnaire en activit peut tre mis disposition d une autre administration que la sienne tout en demeurant juridiquement rattach son administration d origine En revanche lorsqu il est en position de d tachement il se trouve plac hors de son corps d ori
172. de cat gorie sup rieure s il remplit deux conditions cumulatives avoir d montr sa valeur professionnelle dans son cadre cette condition sera r put e remplie au regard des valuations et des postes caract ris s parcours de promotion selon un dispositif similaire celui pr vu pour les promotions de grade avoir d montr qu il dispose d une qualification professionnelle lui permettant d acc der au cadre de niveau sup rieur cette qualification peut soit r sulter de la reconnaissance des acquis de l exp rience selon un dispositif similaire celui pr vu par la loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique soit tre v rifi e par un bilan de comp tences Les personnes remplissant ces conditions sont promouvables Le choix parmi elles des personnes promues se ferait soit apr s entretien avec un jury soit sur proposition de l administration apr s avis de la CAP L acc s un nouveau cadre statutaire ou d emplois doit tre accompagn d une formation sp cifique Les modalit s nouvelles de s lection professionnelle devront tenir compte de l in suffisante repr sentation des femmes dans les emplois de direction de la fonction publique Il est en effet souhaitable sans fixer de quotas que la proportion de personnes du m me sexe constituant l encadrement sup rieur corresponde le plus possible la proportion dans l ensemble du vivier des emplois de niveau IV Il appartiendra cha
173. de de la d fense 53 C est l ordonnance n 58 1270 du 22 d cembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magis trature 54 Conform ment aux dispositions de l article 8 de l ordonnance n 58 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl es parlementaires 55 Articles R 6152 1 6151 711 56 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 13 57 Code de justice administrative articles L 231 1 L 236 3 58 Code des juridictions financi res articles L 220 1 L 233 11 Partie 1 Le paysage des services publics en France l avis respectivement du conseil sup rieur de la fonction publique de l tat et du conseil sup rieur de la fonction publique territoriale L acc s des ressortissants communautaires la fonction publique fran aise L article 5 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel seules les person nes poss dant la nationalit fran aise peuvent tre fonctionnaires Mais la port e de cette r gle a t att nu e sous l effet de la construction europ enne En effet si l article 45 du TFUE 62 exclut les emplois publics du principe de libre circulation des travailleurs l int rieur de l Union la Cour de justice des communaut s euro p ennes a pr cis qu il fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui com portent une participation directe ou indirecte l exercice de la puissance publique ainsi que les fonctions qui ont pour objet l
174. de la mission Desforges L organisation des concours gagnera it tre encore am lior e dans le sens d une meilleure coordination et d une plus grande mutualisation Approfondissement en 2008 sur la base de la mission Dorne Corraze Les enjeux portent non seulement sur les modes de recrutement l entr e dans l administration mais aussi sur la qualit et la pertinence des processus de 231 232 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique s lection professionnelle en cours de carri re la reconnaissance des acquis de l exp rience professionnelle est dans cet esprit une orientation essentielle Les recrutements de personnes en situation de handicap doivent tre aug ment s Le recrutement approfondissement n cessaire Les preuves acad miques sont elles r ellement discriminantes l encontre des publics d favoris s Le pr recrutement peut il faciliter la lutte contre les discriminations et la moder nisation des recrutements Le cadre LMD conditionne t il les volutions des niveaux et des modes de recru tement dans la fonction publique Comment am liorer la formation des jurys de concours et plus g n ralement la professionnalisation du recrutement Quel devenir pour le classement de sortie des coles Quelle place pour le recrutement de non titulaires Comment am liorer l information sur les emplois ouverts dans la fonction publique y compris l
175. des agents publics Selon l enqu te r alis e par l fop l occasion de la semaine de la fonction publique qui s est tenue du 4 au 8 f vrier 2008 64 des fonctionnaires estiment que le d veloppement de la mobilit est une priorit cette tendance tant particuli rement marqu e pour les fonctionnaires de cat gorie C Cette demande des fonctionnaires contraste singuli rement avec la r alit puisque s agissant de la fonction publique de l tat 4 9 seulement des agents civils n exer aient pas leur activit dans leur administration d origine au 31 d cembre 2004 cette proportion n ayant d ailleurs que tr s peu augment depuis 1996 o elle s tablissait 4 2 D autant plus que parmi les agents en situation de mobilit fonctionnelle sous forme de d tachement ou de mise disposition ceux relevant de la cat gorie A repr sentent les deux tiers du total ce qui montre combien l aspiration sp cifique des fonctionnaires de cat gorie C la mobilit est actuellement peu satisfaite La lourdeur des proc dures juridiques de d tachement de mise disposition ou encore de disponibilit pour exercer dans 1 D lib ration de la Halde du 11 d cembre 2006 Le coll ge de la Haute Autorit consid re que le refus d un d positaire de l autorit publique d accepter un enfant allergique au sein d un service public relevant de sa comp tence tel que notamment la cantine scolaire les activit s p riscolaires les cen
176. des prestations sociales cibl es aide l installation pr t mobilit d velopper des m canismes d aide financi re sous condition restructuration cr er une indemnit temporaire mobilit pour les agents qui acceptent une mobilit sous certaines conditions r fl chir des m canismes indemnitaires pour renforcer l attractivit de certai nes zones Annexes r fl chir aux enjeux d une volution de l indemnit de r sidence faciliter les possibilit s de mutation conjointe d velopper l aide la recherche d emploi des conjoints Th me n 3 am liorer les conditions de travail Les enjeux Concilier la vie familiale et la vie professionnelle en am liorant l organisation du travail en faisant une place sp cifique l imp ratif d galit entre les hommes et les femmes Renforcer la connaissance et l valuation des enjeux relatifs aux conditions de travail l hygi ne la s curit et la sant au travail Am liorer l efficacit des instances de dialogue social dans ce domaine D velopper des axes d am lioration prenant en compte les exp riences propres chaque fonction publique mais aussi celle du secteur priv en mati re de sant au travail cf plan sant au travail lanc en 2004 dans le secteur priv Synth se La probl matique de l galit entre hommes et femmes doit irriguer l ensemble des travaux des conf rences Les sujets li s l hy
177. difficiles concilier Soumis au principe d ob issance hi rarchique le fonctionnaire ne doit cependant pas ex cuter les ordres manifestement ill gaux Libre de ses opinions il doit n anmoins faire preuve de r serve tant dans ses propos sur le service auquel il appartient que dans la manifestation de ses convictions Tenu de satisfaire aux demandes d information du public il est dans le m me temps soumis au secret et la discr tion professionnels Ces risques de 59 56 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique contradiction n ont pas emp ch les fonctionnaires de s approprier ces droits et obligations dict s par la loi qui constituent aujourd hui de v ritables valeurs de la fonction publique Le syst me de valeurs dont se sont dot s le service public et la fonction publique au fil du temps est donc endog ne Ses sources sont exclusivement les r gles fondatrices de la sph re publique qu il s agisse de la devise de la R publique des principes du service public ou des droits et obligations des fonctionnaires Cette situation est le reflet de la place depuis longtemps pr pond rante de l tat dans l espace social fran ais Dominant l ensemble de la soci t l tat n prouvait pas la n cessit de rechercher ses valeurs dans d autres r f rences que les siennes propres Cet tat de fait ne soulevait pas de difficult s pendant les Trente Glorieuses Dans une soci t fran aise s
178. dix ans par le minist re de la D fense administration r galienne s il en est 8 D cision du Conseil d tat 15 avril 1996 Pr fet des Bouches du Rh ne 89 90 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Bonne pratique l exp rience d externalisation du minist re de la d fense Au cours des cing derni res ann es le minist re de la d fense a externalis plu sieurs de ses activit s en les confiant des prestataires ext rieurs d abord la gestion du parc de v hicules la gestion de logements et l conomat des arm es puis la maintenance des avions et le recours aux entra neurs de vol de l cole de pilotage de Cognac enfin la mise disposition de navires et d avions de trans port et de ravitaillement Il s est av r que si le bilan conomique de ces op rations est variable gain financier estim entre 10 et 35 en revanche la qualit de service a t tr s nettement am lior e y compris pour des externalisations proches du c ur de m tier par exemple l entra nement des pilotes Deux raisons sont avanc es par le minist re pour expliquer ce constat d une part l administration est plus exi geante vis vis des tiers que vis vis d elle m me les tiers sont ainsi parfois soumis des normes plus s v res et d autre part les acteurs priv s par un effet de sp cialisation sur un m tier pr cis parviennent acqu rir un savoir faire plus lev que celui de l
179. droit applicable le fonctionnaire est confront au conflit entre d un c t la l galit qui devrait le conduire rejeter purement et simplement cette demande et l galit qui prohibe tout traitement de faveur en fonction de la personne de l autre la solidarit et l quit qui pourraient le conduire prendre en compte la d tresse individuelle de son interlocuteur Autre exemple faut il au nom de l efficacit et de la performance ne consacrer que le temps strictement n cessaire au traitement de la demande d un usager ou par respect prendre le temps d couter les pr occupations qu il exprime m me si elles sont sans rapport direct avec l objet de sa d marche aupr s de l administration Nombreux sont les agents publics qui pourraient illustrer ces paradoxes d exemples v cus Jean Paul Delevoye ancien ministre m diateur de la R publique membre de l instance coll giale de la conf rence nationale indiquait lors de la conf rence de cl ture de la semaine de la fonction publique Les pr fets sont tenus d ex cuter les d cisions de justice relatives aux loyers impay s tout en tant soumis l obli gation de reloger les personnes concern es ce en vertu du droit opposable au logement Dans une telle situation comment mesurer la performance Pour tre probl matiques les conflits de valeurs n en refl tent pas moins la richesse des principes d action du service public et de la fonction publique Exclu
180. e pr sident du conseil sup rieur de la fonction publique territoriale CSFPT ancien ministre pr sident de la f d ration hospitali re de France FHF secr taire g n ral de la f d ration des fonctionnaires de la conf d ration fran aise d mocratique du travail CFDT philosophe et historien mandataire national de la conf d ration g n rale des PME membre associ de la conf rence au titre de la CGPME secr taire nationale de la CFDT membre associ de la conf rence au titre de la CFDT 167 168 MAN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique No lle LENOIR Georges Daniel MARILLIA Jean Michel NATHANSON G rard NOGUES Jacques PELISSARD Jean Luc PLACET Henri PROGLIO Geoffroy ROUX de BEZIEUX Bernard SAGEZ Louis SCHWEITZER Bernard SPITZ ancien ministre avocate pr sident du conseil sup rieur de la fonction publique hospitali re CSFPH d l gu g n ral de l union syndicale SOLIDAIRES fonctions publiques et assimil s secr taire g n ral de la f d ration g n rale des fonc tionnaires force ouvri re FO pr sident de l association des maires de France AMF Pr sident directeur g n ral de la soci t IDRH membre associ de la conf rence au titre du M def pr sident directeur g n ral de Veolia Environnement pr sident de l association Croissance Plus pr sident de la f d ration sant et sociaux de la conf d ration fran aise des t
181. e concours article 16 de la loi du 13 juillet 1983 On en distingue aujourd hui trois modalit s le concours externe ouvert aux candidats justifiant en r gle g n rale de cer tains dipl mes ou d un niveau d tudes donn 33 Voir annexe n 5 119 120 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique le concours interne ouvert aux agents publics remplissant certaines conditions d anciennet de service le troisi me concours ou la troisi me voie qui constitue une modalit particuli re de recrutement externe pour les candidats justifiant de l exercice pendant une dur e d termin e d activit s professionnelles d termin es dans le secteur priv entreprises associations etc La s lection op r e par le concours peut prendre plusieurs formes preuves titres titres et travaux ventuellement compl t s d preuves Par d rogation des recrutements sans concours peuvent tre organis s pour les fonctionnaires de cat gorie soit par recrutement direct 4 selon une proc dure simplifi e qui pr voit apr s une pr s lection sur dossier lettre de motivation et curriculum vitae un entretien avec une commission soit dans le cadre du parcours d acc s aux carri res territoriales et de l tat Pacte Bien que la politique de r duction des effectifs de l tat conduise diminuer le volume de recrutements d agents titulaires celui reste important 47 305 a
182. e cadre d emplois restent tr s in gales laissant subsister c t de certaines fili res de formation tr s organis es ing nierie imp ts sant par exemple des fili res d laiss es Ainsi les secr taires administratifs peuvent ne recevoir aucune formation apr s leur recrutement Cette situation est d autant plus dommageable et paradoxale que dans le syst me actuel les s lections par concours on l a vu ne se font que tr s peu sur des crit res professionnels Bonne pratique Le minist re de l cologie du d veloppement et de l am nagement durable a mis en place une formation professionnalisante pour les secr taires administratives centr e sur l exercice de leur future activit et son contexte formation acc l r e de quelques mois similaire celle des IRA Les formations la prise de poste et au management sont insuffisantes Les agents se plaignent r guli rement et notamment les plus jeunes d entre eux sortant des instituts r gionaux d administration ou de l cole nationale d admi nistration de ne pas avoir t suffisamment pr par s la gestion d une quipe et aux fonctions d encadrement Or la pratique actuelle consiste le plus souvent confier tr s rapidement des responsabilit s humaines importantes de jeunes fonctionnaires La situation est similaire en ce qui concerne la formation des professeurs de l enseignement secondaire qui peuvent avoir faire face d s leur premi re affect
183. e de r novation globale et coh rente Il est donc propos de confier une seule direction centrale l ensemble des comp tences relatives la fonction publique qu il s agisse des questions statutaires relatives aux trois fonctions publiques des aspects financiers ou de la politique g n rale de la fonction publique Bien videmment ce rapprochement ne doit pas modifier le fait que la n gociation budg taire annuelle et le suivi de l ex cution restent exclusive ment sous la responsabilit du ministre charg du budget Parall lement cette direction g n rale reprendrait certaines des missions actuel lement assur es en mati re de fonction publique par la direction g n rale des collectivit s locales et la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins La nouvelle direction g n rale de la fonction publique aux pouvoirs renforc s serait naturellement plac e aupr s du ministre charg de la fonction publique Une coordination interminist rielle resterait n cessaire en particulier avec le minist re charg du budget le minist re charg des collectivit s locales et le minist re charg des h pitaux Dans le prolongement de l volution qu elle a engag e au cours des derni res ann es la direction g n rale de la fonction publique continuera d velopper sa fonction d animation Elle s appuiera cet gard utilement d une part sur le r seau des directeurs des ressources humaines des minist res
184. e de trois ans ventuellement renouvelables Des agents pouvaient ainsi voir renouveler leur contrat de multiples reprises sans pour autant b n ficier de la transfor mation de leur contrats en contrats dur e ind termin e Cette pratique n tait conforme ni avec le droit communautaire ni avec notre droit du travail 1 qui posent le principe selon lequel les contrats dur e ind termin e sont la forme g n rale de la relation de travail Il tait en outre difficilement acceptable de placer des agents sous le r gime du contrat dur e d termin e dans le cas o le renouvellement syst matique de leur contrat traduisait manifestement qu ils occupaient un emploi permanent La loi du 26 juillet 2005 a mis le droit des contractuels des trois fonctions publiques en conformit avec ce principe Elle a en effet introduit la r gle selon laquelle la dur e des contrats dur e d termin e successifs ne peut exc der six ans ces contrats devenant cette ch ance des contrats dur e ind termin e Le contrat dur e d termin e de trois ans est donc maintenu pour les contractuels de droit public mais il ne peut tre renouvel qu une fois un second renouvellement valant transformation de ce contrat en contrat dur e ind termin e D sormais les r gimes du contrat dur e d termin e et du contrat dur e ind termin e coexistent donc dans notre fonction publique le second n tant plus l exception n
185. e la difficult du poste et des r sultats de l agent e Proposition n 31 mener une politique sociale exemplaire dans la fonction publique FORMER e Proposition n 32 optimiser le r seau des coles de formation de la fonction publique e Proposition n 33 d velopper des formations notamment aux moments cl s de la carri re INFORMER e Proposition n 34 faire de l information un outil important de la gestion des ressources humaines des collectivit s publiques 163 164 ORINNI Livre blanc sur l avenir de la fonction publique ORIENTATION STRAT GIQUE N VI renforcer le pilotage g n ral de la fonction publique e Proposition n 35 renforcer le r le de la direction g n rale de la fonction publique et la rattacher directement au ministre charg de la fonction publique e Proposition n 36 permettre un v ritable suivi interminist riel de l encadrement sup rieur de l tat e Proposition n 37 aller vers une plus grande responsabilit des chefs de service en mati re de gestion des ressources humaines e Proposition n 38 mieux associer les employeurs territoriaux et hospitaliers la d finition de la politique de la fonction publique e Proposition n 39 cr er une instance commune aux trois conseils sup rieurs de la fonction publique e Proposition n 40 mobiliser tous les acteurs de la modernisation de la fonction publique selon une m thode similaire celle reten
186. e les 30 la fonction publique de l tat a cr moins vite 12 que l emploi total mais cette croissance demeure forte dans le contexte de la d centralisation qui a donn lieu depuis plus de vingt ans des transferts d agents et de comp tences de l tat vers les collectivit s territoriales Une rupture de tendance importante doit cependant tre soulign e pour la fonction publique de l tat dont les effectifs sont en diminution constante depuis 2004 alors que ceux des deux autres fonctions publiques continuent de s accro tre S agissant du statut des agents on rel ve une certaine stabilit dans la r par tition entre titulaires et contractuels puisque entre 1994 et 2005 les effectifs des agents contractuels hors emplois aid s ont cr au m me rythme que ceux des fonctionnaires soit de 1 5 par an Mais la situation n est pas identique dans les trois fonctions publiques tandis que la proportion de contractuels rapport e l effectif total diminuait dans la fonction publique de l tat 12 6 en 1994 contre 12 en 2005 et dans la fonction publique territoriale 23 en 1994 contre 20 2 en 2005 sur la p riode consid r e elle augmentait fortement dans la fonction publique hospitali re passant de 8 en 1994 13 4 en 2005 43 Pour des raisons de discontinuit dans les s ries statistiques ces chiffres ne prennent pas en compte les emplois aid s les travailleurs handicap s et s agissant de la f
187. e m thode similaire celle retenue pour la r forme budg taire Lolf Plusieurs responsables politiques de gauche comme de droite ont indiqu que cette r forme d s lors qu elle n appara trait pas fond e sur une approche id ologique mais que en r affirmant le r le essentiel des services publics elle viserait doter la fonction publique d un r gime adapt aux besoins actuels et futurs de la France et permettant de la g rer de fa on dynamique pourrait faire l objet d un assez large consensus au Parlement comme cela avait t le cas pour la r forme budg taire ayant abouti la Lolf Tout doit tre fait pour que ce pari d une r forme non partisane soit tenu peut tre au travers du choix des rapporteurs du projet de loi dans les deux chambres E Le projet de loi devrait tre relatif la fonction publique et donc fixer le cadre juridique de l ensemble des agents des collectivit s publiques qu ils soient titulaires ou contractuels I est ainsi propos que le titre de cette loi d termine les droits et obligations communs l ensemble de ces agents alors que celui du statut de 1983 ne portait que sur les droits et obligations des fonctionnaires E Enfin la loi une fois vot e ne devrait entrer en vigueur qu au terme d un d lai suffisant d au moins un an afin de laisser chacun les agents comme leurs employeurs le temps de s y pr parer Il faudra d abord poursuivre l explication de la loi d sormais
188. e national de la fonction publique territoriale ont t associ s aux travaux de la conf rence nationale Parmi ces organisations trois ont d sign en leur sein un repr sentant sp cifiquement charg du suivi des travaux de cette conf rence e Henri JOSSERAN CGPME e Anousheh KARVAR CFDT e Jean Luc PLACET MEDEF Annexes Personnes auditionn es et ou rencontr es par Jean Ludovic Silicani Membres de la conf rence nationale ric WOERTH Andr SANTINI G rard ASCHIERI Franco BASSANINI Jacques Alain BENISTI Charles BONISSOL Jean Marc CANON Elisabeth DAVID Jean Paul DELEVOYE Bernard DEROSIER Claude EVIN ric FRITSCH Marcel GAUCHET Henri JOSSERAN Anousheh KARVAR ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique secr taire d tat charg de la fonction publique secr taire g n ral de la f d ration syndicale unitaire FSU ancien ministre italien de la fonction publique pr sident de la f d ration des centres de gestion de la fonction publique territoriale pr sident des fonctions publiques de la conf d ration g n rale des cadres CGC secr taire g n ral de l union g n rale des f d rations de fonctionnaires de la conf d ration g n rale du travail CGT secr taire nationale services publics et fonction publi que de l union nationale des syndicats autonomes UNSA ancien ministre de la fonction publique m diateur de la R publiqu
189. e recrutement sans concours s est rapidement impos comme un mode de s lection efficace pour les emplois les moins qualifi s Il pr sente de nombreux avantages Du point de vue de l organisation de la proc dure il est rapide peu co teux souple relativement simple d organisation et facile d concentrer y compris vers des tablissements publics Du point de vue de sa capacit discriminer les candidats de mani re pertinente eu gard aux besoins de l administration il permet de limiter la pro portion de candidats surdipl m s d orienter les recrutements selon l exp rience professionnelle et l adaptation de la formation initiale et de prendre en compte les qualit s humaines des candidats Propositions NT TS Identifier en amont des viviers potentiels de recrutement et favo riser la mobilit sociale Afin d viter un d calage entre la diversit de la soci t fran aise et l origine des agents publics et en vue d ouvrir la fonction publique toutes les comp tences dont elle a besoin il est n cessaire d agir en amont du concours Aussi il est propos de Partie 2 Diagnostic et recommandations d velopper les syst mes de bourses sur crit res sociaux et donc sous condition de ressources afin de permettre aux meilleurs lyc ens et tudiants de pr parer des concours administratifs dans de bonnes conditions une proposition en ce sens a t faite s agissant de la pr paration au concours d ense
190. e soci t de plus en plus individualiste ces citoyens aspirent aussi la personnalisation des services qui leur sont rendus Entre ces deux exigences les choix ne sont pas toujours faciles Face un usager le fonctionnaire doit il appliquer purement et simplement les r gles formelles ou personnaliser sa d cision et jusqu quel point C est l le type de probl mes que nombre d agents publics rencontrent en permanence Jusqu o un fonctionnaire peut il aller dans la personnalisation des r ponses que tout usager attend aujourd hui Face un usager le fonctionnaire a un choix fondamental ou bien lui appliquer les r gles formelles pour des raisons souvent personnelles et circonstancielles soit parce qu il n prouve aucune sympathie pour l usager soit parce qu il est press ou bien personnaliser sa d cision en se r f rant aux valeurs du service public galit de traitement prise en compte de la situation financi re et familiale souci d efficacit acceptation de la part humaine de chaque probl me 217 218 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Le bon percepteur serait celui qui per oit les difficult s du contribuable il fait vraiment son m tier en modulant les versements demand s en fonction des capacit s de paiement r elles il le peut en vertu des r gles fondamentales de son statut et du cadre d fini il n est pas question que le chef prenne la d cision sa p
191. e sur l tude de la mise en uvre des valeurs dans diff rents pays de l OCDE Canada Royaume Uni Australie Nouvelle Z lande Belgique Ce qui donne dans ces pays toute sa port e la question des valeurs est une prise de conscience de la dimension culturelle et humaine de la r forme de l tat un accroissement des dilemmes de valeurs c est dire des situations o les fonctionnaires doivent trouver un juste quilibre entre diff rentes valeurs et o ils ne peuvent plus tant donn l importance des enjeux le faire de fa on isol e un renouveau de l int r t port ce que l on appelle souvent des valeurs tradi tionnelles qui doivent tre red finies en fonction des volutions sociales Prendre au s rieux les valeurs c est reconna tre que l on ne r forme pas que par les outils mais galement par le sens et par les valeurs Le sens consiste d finir clairement et de fa on prospective o une organisation publique veut aller les valeurs sont la mani re dont elle compte proc der pour y parvenir Le cas canadien atteste que si l on consid re l action de r forme de l tat l accent doit tre mis non seulement sur les outils de modernisation contr le de gestion tableaux de bord mais galement sur les objectifs et les missions des administrations La question des valeurs rejoint celle du sens de l action publique Par exemple les obligations de r sultat pr vues par le manag
192. eau l Il I IV V d am liorer le caract re op rationnel et convivial de l outil pour l ensemble des administrations l objectif est de parvenir un r pertoire qui apporte une r elle plus value pour les responsables des ressources humaines les chefs de service des collectivit s publiques ainsi que pour les agents et les candidats l entr e dans la fonction publique Parall lement cette approche de type macro conomique chaque employeur devra effectuer de mani re suffisamment fine et selon ses sp cificit s tout en prenant appui sur cette classification commune une cotation de chaque poste permettant notamment de pr ciser le degr de responsabilit et la fourchette de r mun ration fonctionnelle correspondant ce poste Bonne pratique Le minist re de l conomie et des finances s est engag dans une d marche d ex p rimentation de cotation des postes tenus par les administrateurs civils en fonc tion de la nature et du niveau de responsabilit via le dispositif d valuation Parall lement l administration proc de une identification des hauts potentiels et participe activement au r seau RH interminist riel et notamment au fonction nement de la bourse d emplois de cadres sup rieurs Recruter Bref rappel du r gime existant M me si cela ne constitue pas une obligation au regard des principes constitu tionnels le mode normal de recrutement pour les trois fonctions publiques est l
193. eau de d veloppement T t ou tard les valeurs sont int gr es tout processus de r forme dans ces domaines tant il est vrai qu elles permettent de donner un sens au changement C est en revisitant les valeurs traditionnelles et en identifiant des valeurs nouvelles que l on peut donner un fondement solide la r forme de la fonction publique et des services publics Ainsi au Canada les importantes r formes de la fonction publique entreprises depuis le d but des ann es 1990 se sont accompagn es d une r flexion sur les valeurs D s 1999 un bureau de l thique et des valeurs est cr au sein du Conseil du Tr sor charg de la gestion des fonctionnaires Pr par par un groupe de travail incluant des fonctionnaires dont le rapport a t publi en 2000 le code des valeurs et de l thique de la fonction publique canadienne a t adopt en septembre 2003 Ayant pour objectif essentiel de renforcer le lien de confiance unissant les usagers leur fonction publique il distingue quatre ensembles de valeurs les valeurs d mocratiques qui visent aider les ministres dans le cadre de la loi et de la Constitution servir le bien commun les valeurs professionnel les qui imposent de servir les citoyens avec comp tence excellence efficience objectivit et impartialit les valeurs li es l thique qui impliquent d agir en tout temps de mani re conserver la confiance du public et incluent l honn tet la justi
194. ectivit publique en contrepartie l entreprise per oit la r mun ration de son service directement aupr s de l usager D ailleurs pour distinguer une DSP d un march public le juge administratif recherche notamment si la r mun ration du prestataire est substantiellement assur e par les r sultats de l exploitation si c est le cas il s agit d une DSP dans le cas contraire il s agit d un march publics On comprend ainsi facilement que la DSP soit principalement utilis e pour les services publics industriels et commerciaux qui tant payants distribution de l eau traitement des d chets transports locaux etc permettent l entreprise d tre r mun r e alors que le march public peut tre utilis pour contribuer au bon fonctionnement aussi bien d un service public administratif que d un service public industriel et commercial g r s par une collectivit publique La DSP ne peut cependant conduire d l guer le c ur d une mission r galienne plus ou moins largement tendue c est dire d une mission comportant l exer cice d une pr rogative de puissance publique ou d une mission relevant d un service public fondamental au sens de la Constitution En revanche un march public ou une DSP peuvent tre utilis s m me pour ces missions pour assurer un service de second rang de nature mat riel ou logistique g n ralement On peut citer ce titre l importante politique d externalisation men e depuis
195. elle citoyens usagers ou clients celles et ceux qui font appel au service public attendent aujourd hui des prestations plus personnalis es une coute plus attentive de leur situation propre une adaptation des r ponses de l administration au cas par cas et parfois le z ro d faut cher au discours sinon toujours la pratique des entreprises priv es Le d fi pour le service public et la fonction publique est aujourd hui d int grer ces attentes nouvelles tout en pr servant les exigences de garantie de la coh sion nationale et de solidarit entre les individus qui sont leur raison d tre Dans ce contexte les valeurs essentielles des services publics et de la fonction publique peuvent tre regroup es en trois grandes cat gories chacune d entre elles tant analys e sous deux angles interne et externe les rapports que chaque agent entretient avec son environnement pro fessionnel qu il s agisse des pouvoirs publics auxquels il est uni par un lien hi rarchique ou de ses coll gues ses relations avec les usagers et les citoyens Les valeurs r publicaines Proclam es par la d claration des droits de l homme et du citoyen de 1789 et par la devise de notre pays les valeurs r publicaines constituent le fondement de l action du service public et de la fonction publique Les agents publics ont pour mission de les faire vivre de les diffuser et de les d fendre dans leur action quotidienne participant ainsi la p rennit
196. elle d une autre personne publique qui lui fixe des objectifs participe son conseil d administration et contr le sa gestion financi re En r alit le degr de contr le par l tat et les collectivit s territoriales des tablissements publics qui leur sont rattach s est tr s variable Il est lev dans le cas des tablissements publics locaux d enseignement que sont les coll ges et les lyc es3 mais beaucoup plus r duit lorsque le mode de gestion de l tablissement est proche de celui d une soci t priv e tablissement public depuis 1946 EDF disposait d une 3 Article L 421 1 du code de l ducation 23 24 MAN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique tr s large autonomie vis vis de l tat bien avant sa transformation en soci t anonyme en 20044 Les collectivit s publiques peuvent encore choisir de d l guer la gestion d un service public une personne priv e Pratique fort ancienne elle a t consacr e par la loi du 6 f vrier 1992 relative l administration territoriale de la R publique et reprise dans la loi du 29 janvier 1993 relative la pr vention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des proc dures publiques dite loi Sapin La d l gation de service public se d finit aujourd hui comme un contrat par lequel une personne publique confie la gestion d un service public dont elle a la responsabilit un d l gataire public ou priv
197. emble des collectivit s publiques E Pour l application effective de la charte par les agents des collectivit s publiques un plan d actions comprenant notamment les quatre mesures suivantes est pr conis Donner aux ministres et l encadrement sup rieur des collectivit s publi ques l objectif de promouvoir l application effective de la charte des valeurs du service public et de la fonction publique par l ensemble des agents plac s sous leur autorit L implication des ministres et de l encadrement sup rieur dans le processus d ap propriation des valeurs par les agents est indispensable l heure de la n cessaire r forme du management public les ministres et l encadrement sup rieur tiendront l une excellente occasion de prouver leur capacit convaincre les agents de l utilit des valeurs pour l am lioration de la qualit du service rendu au public Confier un agent exp riment dans chaque minist re et dans chaque service important une responsabilit de conseil en mati re de valeurs Il appara t n cessaire de d signer dans chaque minist re et dans chaque service ou tablissement important un agent charg de la diffusion et du conseil en 2 D cision du Conseil d tat du 12 juillet 1969 L tang 3 Cour de cassation chambre sociale 19 d cembre 2007 Soci t nationale immobili re c Brzychy 81 82 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique mati re de vale
198. ement ou la lutte contre les discriminations qui rel vent plus naturellement de l int r t g n ral les valeurs nouvelles convergent et transcendent les clivages traditionnels entre activit marchande et service public Force est cependant de constater que le service public et la fonction publique sont largement rest s passifs face l mergence de ces valeurs nouvelles Se reposant sur leurs valeurs endog nes l un et l autre n ont pas su encore s approprier ces valeurs exog nes qui se sont progressivement impos es dans le champ social depuis une trentaine d ann es Quel que soit le jugement que l on porte sur ces valeurs nouvelles il est ind niable qu elles impr gnent aujourd hui la soci t fran aise et que par cons quent les services publics et la fonction publique ne peuvent les ignorer Il s agit pr sent de r aliser la synth se entre les valeurs traditionnelles qui fondent l identit de nos services publics et de notre fonction publique et qu il serait absurde de remettre en cause et les valeurs caract ristiques de la modernit Les valeurs actuelles du service public et de la fonction publique valeurs traditionnelles et valeurs mergentes Notre pays doit comme l ont fait nombre de ses voisins et partenaires r affirmer les valeurs essentielles de son service public et de sa fonction publique Ces valeurs sont pour reprendre la d finition qu en donne l OCDE la traduction des choix relatifs la mani
199. ement par pro grammes r pondent la volont de centrer l action publique sur les besoins des citoyens et non pas seulement sur les seules id es que les administrations pensent juste principe d adaptabilit Le calcul des co ts permet de mieux comprendre les causes de la non performance s il y a lieu et ainsi de d gager des marges de man uvre financi res pour mieux assurer le principe d galit et d adaptabilit qui requi rent parfois des moyens suppl mentaires des nouvelles technolo gies des heures d ouverture accrues des services publics Lorsque l on aborde la culture du r sultat la question des valeurs appara t aussit t Comment faire accepter cette culture par des fonctionnaires qui pensaient sinc rement obtenir des r sultats bien avant que ce mot d ordre ne surgisse Comment rendre la modernisation valorisante pour les agents Manager en donnant du sens n ces site de conna tre et de comprendre la culture des agents laquelle est un facteur de coh sion La question des valeurs montre que lors de r formes la coh sion outre qu elle procure la s curit individuelle et collective des organisations est un important facteur d efficacit et de productivit L Australie a appel cette fa on de r former le changement culturel qui est une phase de d bat de tout un minist re sur sa raison d tre ses priorit s pour l avenir et ses valeurs travers 215 216 MEN Livre blanc sur l avenir de la
200. ements Pour faire prendre des mesures disciplinaires l OSC pr sente une requ te en ce sens au Merit System Protection Board MSPB Des m canismes de recours sont garantis Les autres pays de l enqu te ont tous mis en place des m canismes identiques Ce travail est un modeste examen de la fa on dont les valeurs ont t mises en uvre dans quelques pays I montre que la question du respect des valeurs et de leur importance dans tous les processus de changement est prise au s rieux 224 Annexes Bilan des conf rences sociales D octobre d cembre 2007 la direction g n rale de l administration et de la fonction publique a organis de nombreux groupes de travail avec les organisa tions syndicales dans le cadre des trois conf rences sociales le dialogue social les parcours professionnels et le pouvoir d achat Le but tait d identifier les points d accord et des divergences afin d envisager d ventuelles n gociations Le document ci apr s pr sente synth tiquement les conclusions de ces diff rentes conf rences enjeux synth se point de convergence et de d bats Ces synth ses ont t pr sent es et valid es par les partenaires sociaux le 3 d cembre pour la conf rence sur le pouvoir d achat et le 14 d cembre pour celle sur le dialogue social et les parcours professionnels Conf rence sur le dialogue social Th me n 1 repr sentativit Enjeux Il s agit ici de moderniser les crit res
201. ence de traitement entre les fonctionnaires et militaires selon qu ils avaient ou non la nationalit fran aise et tait par voie de cons quence discriminatoire Elles r sultent d autre part de pratiques conduisant l exclusion tels que le refus d acc s la salle d audience d un tribunal oppos une personne portant un turban sikh d lib ration du 5 juin 2006 l absence d am nagement des locaux d un service public interdisant leur acc s une personne handicap e d lib ration du 11 d cembre 2006 ou encore la d cision d une commune d affecter un terrain priv appartenant un membre de la communaut des gens du voyage la cr ation d une aire d accueil pour ces personnes alors que des terrains communaux libres existaient d lib ra tion du 9 janvier 2006 Si elles sont loin d pargner le monde de l entreprise les discriminations sont donc bien r elles au sein du service public et de la fonction publique et mettent en cause les valeurs de fraternit d galit d quit mais aussi d exemplarit qui doivent tre les siennes Des propositions sont faites pour lutter contre ces discriminations cf Orientation strat gique n V p 117 La valeur d adaptabilit contrari e par les obstacles la mobilit fonctionnelle Qu elle s exerce entre fonctions publiques de la fonction publique vers le secteur priv ou sur le plan g ographique la mobilit fonctionnelle correspond une forte attente
202. endez vous doivent pouvoir tre mises en place notamment quelques mois apr s une premi re affectation Enfin l issue d une affectation une valuation bilan doit tre effectu e Le sup rieur hi rarchique au terme de l entretien d valuation appr cie au regard des crit res et objectifs pr d finis la valeur professionnelle de l agent pendant la p riode coul e en choisissant une des quatre possibilit s suivantes tr s bonne bonne perfectible ou insuffisante On doit souligner en outre qu une valuation de la performance collective pourra tre utilement d velopp e principalement dans deux cas pour des agents de niveau occupant des postes pr sentant un degr d auto nomie relativement faible et reposant plut t sur une activit d quipe pour des quipes encadrant compris afin de tenir compte de la performance globale indissociable de la bonne coop ration de l ensemble des agents et de la qualit du management exerc Elle compl tera l valuation individuelle L valuation est conduite par le sup rieur hi rarchique direct de l agent Toutefois la demande de l un ou de l autre l appui d un conseiller de la direction des ressources humaines peut tre apport soit en amont soit en aval selon les situa tions Une appr ciation insuffisante doit tre valid e par le sup rieur hi rarchique de l agent valuateur apr s entretien avec l agent valu L val
203. endrait la r forme illisible et r duirait beaucoup pendant plusieurs ann es les avantages qu on en attend La nouvelle organisation statutaire tant mise en place les agents seront int gr s dans les nouveaux cadres statutaires Les nouvelles modalit s de la gestion des res sources humaines recrutement affectation valuation r mun ration promotion formation etc seront mises en uvre L outil permettant la cr ation du march de l emploi public c est dire la bourse de l emploi public devra tre op rationnel afin d assurer concr tement la mobilit et l affectation des personnels Il est essentiel la dynamique de la r forme qu elle s applique dans l ensemble de l administration au m me rythme les plus importantes devant donner l exemple Cette p riode d application de la r forme devra l encore s accompagner d une campagne d information et de formation Chaque agent devra b n ficier d un trai tement personnalis et obtenir des r ponses claires et rapides ses interrogations Pour des raisons tenant la fois au respect des principes fondamentaux de la fonction publique et l quit la loi devra pr voir d une part que le reclassement des agents ne peut avoir pour effet de r duire leurs droits ant rieurs d autre part que certaines dispositions n entreront en vigueur que de fa on diff r e par exemple la condition d avoir occup un emploi difficile pour acc der certains g
204. ensemble des citoyens consid r s comme des clients Ainsi la d marche Citoyens d abord initi e en 1998 a permis au moyen d tudes et de sondages de conna tre l attente de la population vis vis des services publics charge pour ces derniers de les satisfaire Dans ce cadre le mode de gestion des agents publics a largement volu dans le sens notamment de la mise en place de la r mun ration la performance de l am lioration des proc dures de s lec tion et d valuation de l encadrement sup rieur et d une gestion pr visionnelle des emplois et des comp tences Enfin le 12 avril 2007 l Espagne a adopt une loi portant statut de base de l em ploi public Loi g n rale s appliquant aux deux millions et demi d agents publics op rant dans les administrations nationales autonomes et locales elle concerne aussi bien les fonctionnaires de carri re que les agents contractuels de droit public 70 Sur le fondement du quatri me rapport au Premier ministre sur la fonction publique r dig par Jocelyne Bourgon alors greffier du Conseil du Tr sor Partie 1 Le paysage des services publics en France et de droit priv Issue d une vaste concertation engag e par une commission d experts mise en place en septembre 2004 et ayant associ l tat les commu naut s autonomes les administrations locales et les organisations syndicales cette r forme introduit plusieurs innovations majeures En premier lieu
205. ent une cat gorie de fonctionnaires comme ceux relevant de la cat gorie C c est dire exer ant des fonctions d ex cution qui peuvent tre exempt s de concours lorsque leur statut particulier le pr voit Elles portent deuxi mement sur des cat gories de personnes comme les anciens militaires et certaines victimes de guerre qui sont recrut s sur des emplois r ser 37 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 5 bis dans sa r daction issue de la modification apport e par la loi n 2005 843 du 26 juillet 2005 38 Voir par exemple Cour de justice des communaut s europ ennes 9 septembre 2003 M Isabel Burbaud c ministre de l emploi et de la solidarit Mie Burbaud de nationalit portugaise avait t admise l cole nationale de la sant publique de Lisbonne et avait exerc pendant plus de six ans des fonctions d administra teur d h pital dans la fonction publique portugaise Son int gration dans le corps des directeurs d h pitaux de la fonction publique fran aise lui avait t refus e au motif que l int gration dans ce corps tait subordonn e la r ussite au concours de l cole nationale de la sant publique fran aise Saisie d une question pr judicielle par la cour administrative d appel de Douai le juge communautaire a estim que le dipl me obtenu par Mie Burbaud au Portugal faisait obstacle ce que son acc s un emploi de directeur d h pital en France soit subordonn sa r ussite au
206. ent de la f d ration des centres de gestion de la fonction publique territoriale e Bernard DEROSIER pr sident du conseil sup rieur de la fonction publique territoriale CSFPT e Claude EVIN ancien ministre pr sident de la f d ration hospitali re de France FHP e Claudy LEBRETON pr sident de l assembl e des d partements de France ADF 165 166 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique e Georges Daniel MARILLIA pr sident du conseil sup rieur de la fonction publi que hospitali re CSFPH e Jacques PELISSARD pr sident de l association des maires de France AMF e Alain ROUSSET pr sident de l association des r gions de France ARF Grands t moins e Franco BASSANINI ancien ministre italien de la fonction publique e Jean Paul DELEVOYE ancien ministre de la fonction publique m diateur de la R publique e Marcel GAUCHET philosophe et historien e No lle LENOIR ancien ministre avocate e Henri PROGLIO pr sident directeur g n ral de Veolia Environnement e Geoffroy ROUX de BEZIEUX pr sident de l association Croissance Plus e Louis SCHWEITZER pr sident de la haute autorit de lutte contre les discrimi nations et pour l galit Halde e Bernard SPITZ associ g rant de la soci t BS Conseil Membres associ s Les conf d rations nationales de salari s CFDT CFTC CGC CGT FO et patrona les CGPME M def Union professionnelle artisanale ainsi que le centr
207. entifier les sc narii d volution des comptes pargne temps Des convergences Cette r mun ration a un impact sur la feuille de paye et peut faire l objet d une n gociation ad hoc Leur gestion doit tre am lior e d une part pour garantir que toute heure sup pl mentaire ou assimil e soit effectivement r mun r e ou compens e d autre part pour que la r mun ration en soit attractive Le statu quo sur les CET n est pas possible ne pas mettre en cause la possibilit d utilisation effective en nature des jours de RTT mais dispositif compl mentaire de sortie approfondir exemple pargne retraite Des divergences d appr ciation Deux approches existent e une approche restrictive o le recours aux heures suppl mentaires n est pas consid r comme un facteur de maintien du pouvoir d achat et donc ne peut tre inclus dans une n gociation sur le pouvoir d achat e une approche plus globale dans laquelle la mon tisation des CET est incontournable enjeux d volution en lien avec la constitution d une pargne retraite objectif dont la port e justifierait l inclusion dans une n gociation le travailler plus pour gagner plus est inclure dans des discussions visant moins le maintien que la progression du pouvoir d achat
208. ention qu il a subie rel ve du service public hospitalier ou de la m decine lib rale Ces quelques exemples montrent que les confusions sont permises et qu il est n cessaire par cons quent de pr ciser de quoi et de qui l on parle lorsqu on vo que les domaines du secteur public du service public et de la fonction publique Effectifs du secteur public et des services publics en France en 2005 Les chiffres de ce tableau sont analys s et comment s aux pages 26 et suivantes Cat gories d organismes Effectifs Entreprises publiques n exer ant pas de missions de service public 200000 Personnes morales de droit public et autres entreprises publiques tat et ses tablissements publics 27710002 Collectivit s territoriales et leurs tablissements publics 16330003 H pitaux 1023000 Caisses nationales de s curit sociale 16000 Entreprises publiques exer ant des missions de service public TAPAN O Total 6155000 Dont service public administratif 5 321 0004 Dont service public industriel et commercial 834000 Personnes morales de droit priv soci t s associations etc exer ant des missions de service public Dont service public administratif 710000 Dont service public industriel et commercial 300 000 Total 1010000 Secteur public 6355 000 dont service public industriel et commercial 1 134 000 dont service public administratif 6031 000 Service public 7 165 000 Les donn es c
209. epr sentatives CAP et CTP d une part d l gu s du personnel et comit d entreprise d autre part diff rence de r gime de protection sociale contr le de l inspection du travail pour les uns et pas pour les autres Ces consid rations ne conduisent toutefois pas carter l utilisation du contrat de droit priv dans les collectivit s publiques c est d j le cas comme on l a vu titre exceptionnel mais avoir sur ce sujet comme sur d autres une approche pragmatique que l on peut r sumer ainsi l usage du contrat de droit priv doit tre progressif de telle sorte que l administration ait le temps d une part de rassembler les comp tences n cessaires la gestion de salari s de droit priv le contre exemple de la difficile gestion des emplois jeunes est m diter qu elle ne ma trise pas bien aujourd hui d autre part d effectuer au cas par cas les bilans avantages inconv nients compar s des agents relevant du droit public et des contractuels de droit priv Une irruption trop massive et trop rapide du contrat de droit commun dans les administrations pourrait conduire l chec de l usage de ce type de contrat C est pourquoi il est propos de proc der de la fa on suivante dans le cadre pr cis par la proposition n 11 les emplois correspondant des missions de souverainet ou comportant des pr rogatives de puissance publique seraient occup s titre principal par des agents titulaires
210. er le fonctionnement des sections syndicale et administrative exemple CSFPT compos en sections th matiques Conseil sup rieur de la fonction publique de l tat CSFPE d bats Renforcer le pouvoir d auto saisine du CSFPE sur les questions que ses membres estiment devoir tre trait s en son sein Donner force juridique aux recommandations de la commission de recours CTP CAP points de convergence Donner une meilleure lisibilit et mieux adapter les comp tences des CTP aux enjeux de la gestion publique regroupement autour de quelques grands th mes enrichissement des sujets impact de la Lolf volutions de l administration usage des TIC galit professionnelle etc Mieux articuler les comp tences des diff rents niveaux de CTP distinguer de mani re pragmatique les lieux du dialogue strat gique et les lieux du dialogue de proximit Cr er d s qu il y a enjeu collectif de dialogue social une instance de dialogue correspondante CTP CAP ouvertures Promouvoir un dialogue social plus transversal d passer les cloisonnements administratifs lorsqu ils constituent un frein la concertation promouvoir lorsqu il y a lieu le dialogue social interminist riel y compris au niveau local Poursuivre la d concentration des lieux de dialogue mieux organiser le dialogue autour de CTP locaux sur les sujets de proximit favoriser le d veloppement des CAP locales pour accomp
211. er le recours aux agents contractuels doter ces derniers d un r gime moderne tablir autant que possible des m canismes souples de passage de la situation de contractuel celle de titulaire et r ciproquement donner force obligatoire aux accords collectifs Propositions AT EE Professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la fonction publique On a d j expliqu cf Diagnostic g n ral et probl matique p 95 les raisons qui conduisent proposer que la fonction publique comporte la fois titre principal des agents relevant d un statut profond ment r nov cf Orien tations strat gique n Ill et V p 103 et 108 et titre compl mentaire des agents contractuels cf le diagnostic pr sent ci dessus Plusieurs modalit s sont envisageables 31 Pour les possibilit s de recrutement sous statut des ressortissants europ ens on se reportera la premi re partie et l annexe n 5 Partie 2 Diagnostic et recommandations L impossible mise en place d une fonction publique duale Dans une fonction publique duale certains emplois sont exclusivement r serv s des agents relevant d un statut et d autres uniquement des agents contractuels Il faut alors trouver un crit re de s paration simple pertinent et op rationnel Les 5 3 millions d emplois des collectivit s publiques se d composent de la fa on suivante environ 700000 sont des emplois de
212. ermanent temps complet ou non Titre Ill de secr taire de mairie dans les communes article 3 de moins de 1000 habitants Emplois correspondant des fonctions nou Titre IV article 9 vellement prises en charge par ladminis tration ou n cessitant des connaissances techniques hautement sp cialis es ORINNI Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Emplois correspondant des fonctions tech niques de cat gorie A ou des fonctions d enseignement et de recherche Emplois d officiers de sous officiers et de volontaires dans les arm es Emplois de remplacement d un sapeur pom pier professionnel ou correspondant un Fonction publique hospitali re Fonction publique de PEtat Fonction publique territoriale Code de l ducation article L 954 3 Code de la d fense articles L 4132 5 L 4132 12 Titre Ill article 3 1 besoin saisonnier ou occasionnel d un ser vice d partemental d incendie et de secours Les agents des autres personnes charg es d un service public administratif Les employeurs de ces agents contractuels sont des personnes priv es charg es d une mission de service public qu il s agisse d entreprises priv es d associations ou d autres organismes but non lucratif En r gle g n rale ces agents sont des contractuels de droit priv relevant du droit du travail et r gis par des conven tions collectives Toutefois des fonctionnaires peuvent galement
213. erse les agents titulaires puissent en cours de carri re tre d tach s sur un contrat sans que cela ne les p nalise dans leur avancement statutaire si cette position est de nature faciliter leur maintien dans la fonction publique face soit une intense concurrence du secteur priv soit une forte comp tition internationale existant pour les m tiers en cause cas de l h pital ou de la recher che par exemple GUNSUMNESES Donner force obligatoire aux accords collectifs Des accords collectifs pourraient tre n goci s entre les employeurs publics et les organisations syndicales repr sentatives d une part en ce qui concerne les contractuels des collectivit s publiques pour l ensemble des questions qui les concernent d autre part en ce qui concerne les agents titulaires pour les questions n ayant pas un caract re statutaire formation conditions de travail politique sociale r mun ration fonctionnelle etc Ces accords collectifs auraient force obligatoire apr s leur approbation par d cret ou par la loi notamment s ils Partie 2 Diagnostic et recommandations doivent s appliquer aux collectivit s territoriales 2 Cette proposition suppose l organisation de la fonction d employeur territorial ou hospitalier cf proposition n 38 p 164 Orientation strat gique n V rendre plus attractive et plus mobile la carri re des agents des trois fonctions publiques et permettre une v ritable gestion de
214. es de d signation des repr sentants des personnels aux CSFP partir du r sultat des lections aux CTP Faut il modifier les r gles d attribution des si ges pr ciputaires Th me n 2 n gociation Enjeux Il s agit de renforcer la place de la n gociation en r pondant aux questions sui vantes quel champ pour la n gociation Quels enjeux Quels sujets quels niveaux et quels acteurs quelles r gles de jeu et en particulier quelle reconnaissance juridique de la n gociation Annexes Synth se des changes Une volont partag e d obtenir des avanc es sur ce th me Des modalit s concr tes de r forme approfondir th mes m thodes acteurs Points de convergence Donner une place plus grande la n gociation dans le droit et dans les prati ques tendre son champ d autres th mes carri res formation action sociale etc d velopper la n gociation dans tous les lieux pertinents condition de pr ciser l articulation entre chaque niveau Formaliser les pratiques pour une n gociation plus efficace et une meilleure visibi lit association des partenaires sur un programme de dialogue d fini l avance fixation de clauses de rendez vous etc Clarifier les r gles permettant de reconna tre la l gitimit des accords exemple majorit des signataires majorit de personnels repr sent s absence d opposi tion majoritaire etc Points de d bats
215. es du minist re de l int rieur et s agissant de la fonction publique hospitali re la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins du minist re de la sant 56 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 69 57 Loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 97 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 93 pour la fonction publique hospitali re 58 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 70 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 93 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 88 pour la fonc tion publique hospitali re Annexes Les seconds sont diff rents dans les trois fonctions publiques En ce qui concerne la fonction publique de l tat la gestion rel ve des ministres sous l autorit des quels les fonctionnaires sont plac s Pour accomplir cette mission les ministres disposent d une ou plusieurs directions centrales charg es de l administration g n rale et des ressources humaines La gestion peut galement tre d l gu e des services d concentr s comme par exemple les rectorats qui remplissent cette fonction vis vis des enseignants Enfin certains actes de gestions telle la notation rel vent de chaque chef de service S agissant de la fonction publique territoriale le pouvoir de gestion appartient chaque collectivit territoriale Il se r partit entre les
216. es emplois de souverainet L acc s effectif aux emplois de la fonction publique fran aise pose galement la question d licate de l quivalence entre les dipl mes obtenus dans son pays par le ressortissant communautaire et ceux exig s en France pour l exercice de ces 59 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 10 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale 60 Ancien article 39 du trait instituant les communaut s europ ennes 61 Cour de justice des communaut s europ ennes 17 d cembre 1980 Commission c Belgique 62 Soit outre les tats membres de l Union europ enne l Islande le Liechtenstein et la Norv ge 63 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 5 bis dans sa r daction issue de la modification apport e par la loi n 2005 843 du 26 juillet 2005 40 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique emplois Dans le silence des textes cette question est actuellement tranch e par le juge 64 Pour une pr sentation d taill e de la vie professionnelle des fonctionnai res voir annexe n 5 Le statut et la carri re des fonctionnaires p 191 Les agents contractuels des collectivit s publiques L article 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel les emplois du service public administratif sont occup s par des fonctionnaires Mais ce m me article 3 autorise galement des d r
217. es ne dis posent pas aujourd hui L acquisition de ces comp tences est une condition du d veloppement et de la ma trise qualitative des modes d externalisation En conclusion de ce paragraphe Clarifier les missions des acteurs du service public on soulignera que les propositions qui y sont faites qui consistent poursuivre ou renforcer certaines volutions en cours mais en pr cisant et en am liorant leurs modalit s de mise en uvre condui sent souvent des modifications concernant d une part les qualifications des agents des collectivit s publiques et d autre part l organisation des services dont ces agents rel vent En pr cisant le sens le contenu et le calendrier de ces changements d j engag s on apportera aux agents leur r ticence voire leur inqui tude vis vis de ces volutions sont clai rement apparues lors des d bats de la conf rence nationale comme aux usagers une plus grande visibilit et on facilitera ainsi leur adh sion ces r formes On pourra aussi mieux les pr parer et mieux les valuer Il s agit de la sorte de mettre en uvre de fa on transparente le principe et la valeur d adaptation du service public Les mouvements naturels li s tant aux d parts en retraite qu aux muta tions faites la demande des agents doivent pour l essentiel permettre de proc der aux red ploiements n cessaires sans mobilit subie Les r formes propos es dans le chapitre ci dessous concern
218. es organismes de droit public qui font l objet du livre blanc repr sentaient en 2005 5321000 per sonnes y compris les emplois aid s soit 21 de l emploi total en France Sur cet ensemble les fonctionnaires repr sentent 4013 000 personnes soit 75 4 les contractuels 1092000 personnes soit 20 5 les autres agents ouvriers d tat assistantes maternelles des collectivit s territoriales et m decins des h pi taux publics qui rel vent de r gimes juridiques sp cifiques correspondant au solde soit environ 4 du total Pr s de la moiti de ces effectifs hors emplois aid s 2 543 000 agents soit 49 du total appartient la fonction publique de l tat 31 appartenant la fonction publique territoriale 1613000 agents et 20 la fonction publique hospitali re 1024000 agents 41 l emploi total est la somme des emplois salari s et non salari s en France Contrairement la population active il n inclut donc pas les ch meurs 42 Cette pr dominance s explique notamment par les effectifs tr s importants des corps des fonctionnaires de l tat travaillant au minist re de l ducation nationale soit notamment 303 000 professeurs des coles 232 000 professeurs certifi s 70 000 professeurs de lyc e professionnel et 55 000 professeurs agr g s Au total l ducation nationale emploie elle seule 1 200 000 agents enseignants ou non enseignants de l tat 34 MEN Livre blanc sur l a
219. es raisons qu il est propos de privil gier une fonction publique o coexistent des agents relevant soit du statut soit du contrat sans chercher 113 114 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique tablir une cloison tanche entre les espaces statutaire et contractuel qui serait illusoire et contre productive en termes de gestion Afin de r pondre de mani re efficace aux besoins des services en laissant leurs responsables une r elle marge d appr ciation dans leur politique de l emploi tout en associant les repr sentants du personnel la d finition de cette politique le dispositif suivant est propos Chaque administration compte tenu de la structure initiale de ses emplois et de ses besoins futurs notamment ceux correspondant aux cinq cat go ries de recours au contrat d crites ci dessus valuerait le volume d agents contractuels dont elle aurait besoin moyen et long termes dans le cadre de sa politique g n rale de recrutement Elle soumettrait cette valuation et les actions de recrutement qu elle envisage une discussion avec les partenaires sociaux Cette question pourrait faire l objet d une n gociation afin d aboutir un accord collectif cf proposition n 14 p 116 Sur le plan juridique la loi apr s avoir rappel que les emplois des collec tivit s publiques sont titre principal occup s par des agents titulaires permettrait le recrutement titre compl
220. es ressources humaines dans l adminis tration publique Belgique Paris 2007 p 156 57 58 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique que les agents entretiennent avec les trois ensembles constitu s par les usagers les coll gues de travail et les autorit s politiques Les valeurs essentielles incluent bien videmment les valeurs tradition nelles souvent perdues de vue et qu il faut revivifier Ces derni res peuvent cependant avoir dans un r f rentiel de valeurs une signification et une port e diff rentes de celle que leur attribuent l histoire administrative et le droit Les principes juridiques traditionnels d gag s par le droit public constituent naturel lement des valeurs mais inversement toutes les valeurs ne sont pas des principes juridiques Le r le de r f rence intellectuelle et morale de l action publique qu elles doivent jouer mais aussi leur dimension op rationnelle impliquent de leur donner une place diff rente de celle qu occupent les r gles de droit II ne faudra donc pas s tonner si dans les d veloppements qui suivent le sens donn certaines valeurs n est pas toujours celui que lui donnent la jurisprudence et les manuels de droit administratif Elles incluent aussi les valeurs mergentes qu il faut pr ciser et diffuser Ces valeurs nouvelles sont pour certaines d entre elles marqu es par le d veloppement de l individualisme qui caract rise notre temps Qu on les app
221. essite la r vision fr quente de ses organisations Du point de vue budg taire et comptable la Lolf a galement supprim cette distinction 30 En deuxi me lieu le crit re de temps incomplet pour des emplois permanents conjugue la difficult d appr ciation du caract re permanent celle de l ap pr ciation d un besoin temps incomplet Dans les faits ce crit re est surtout utilis par les administrations pour recruter des contractuels sur des emplois de cat gories C et B ce que ne permet pas facilement le statut pour des emplois temps complet En troisi me lieu les crit res tir s de l absence de corps susceptible d assurer les fonctions correspondantes du besoin des services et de la nature des fonctions sont tr s vagues et donnent donc lieu de multiples interpr tations En quatri me lieu on notera qu entre les trois fonctions publiques les cas de recours au contrat ne se recoupent pas exactement et que les types de contrats propos s diff rent galement sans raison compr hensible Le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels en cours d examen pr voit une harmoni sation partielle sur ce point En dernier lieu la possibilit de recourir tr s largement des recrutements directs sur des contrats dur e ind termin e CDI apr s inscription sur une liste tablie 29 Cette distinction est importante car elle d termine le type de contrat qui peut tre propos 3
222. et argument est nuancer car la port e de la loi est tr s diff rente selon les syst mes juridiques en vigueur dans chaque pays et l exercice de comparaison est donc p rilleux Enfin on rel ve que parmi les diff rents r f rentiels de valeurs existant dans le service public administratif fran ais certains ont pris la forme de d crets comme c est le cas du code de d ontologie de la police nationale et de celui des agents de la police municipale Toutefois l option du texte normatif soul ve trois difficult s La premi re est d ordre juridique Comme on l a d j dit l galit l adaptabilit ou encore la responsabilit en tant que valeurs n ont pas enti rement la m me signification que celles que leur donnent la l gislation et la jurisprudence Mentionner les valeurs dans un texte port e normative en leur donnant une d finition diff rente de celle qui r sulte du corpus juridique pr existant poserait donc de d licats pro bl mes de coh rence Les juges qui il appartiendra de trancher les ventuelles contradictions entre le sens juridique d un terme et sa signification en tant que valeur seront donc en d finitive ma tres de la port e qu il convient de donner une valeur en fonction de leur propre mode de raisonnement Une telle situation n est pas n cessairement opportune pour des valeurs dont l objectif est avant tout de donner du sens l action des services publics et de ses agents La deuxi me e
223. ettement au dessous 35 36 MN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique de 10 S agissant du Japon 6 3 en 2006 la cause en est le faible nombre d agents des administrations publiques Quant l Allemagne 7 2 en 2006 l explication r side pour partie comme au Japon dans le nombre relativement limit des agents et pour partie dans des incertitudes de comptabilisation portant sans doute sur le r gime des organismes de s curit sociale Niveau des d penses de fonctionnement masse salariale et autres d penses de fonctionnement hors cr dits d intervention ou d investissement des administrations publiques rapport au PIB pour l ann e 2005 anti EEE 21 5 ne EEE 20 ue EEE 175 Aicmaone EEE 15 oo EEE 10 0 Source OCDE La France se trouve dans une situation moyenne vis vis des autres pays Le Royaume Uni qui a fait le choix de recourir fortement l externalisation des ser vices publics est le pays o le co t global de fonctionnement des administrations publiques est le plus lev ce mode de gestion peut donc s av rer on reux mais il a t dans ce pays la condition d une am lioration rapide de la qualit des ser vices publics au cours des dix derni res ann es apr s leur profonde d gradation au cours de la p riode pr c dente Quelle est la situation des agents charg s du service public administratif Les fonctionnaires Le statut g n
224. eurent r serv s aux seuls Fran ais et se trouvent pour l essentiel dans la fonction publique de l tat qui inclut la plupart des emplois de souverainet L acc s effectif aux emplois de la fonction publique fran aise pose galement la question d licate de l quivalence entre les dipl mes obtenus dans son pays par le ressortissant communautaire et ceux exig s en France pour l exercice de ces emplois Dans le silence des textes cette question est actuellement tranch e par le juge 8 Le recrutement des fonctionnaires est normalement effectu par concours L arti cle 16 du titre du statut g n ral applicable aux trois fonctions publiques dispose que les fonctionnaires sont recrut s par concours sauf d rogation pr vue par la loi Il s agit d une modalit d application de l article 6 de la D claration des droits de l homme et du citoyen qui pose le principe de l gal acc s de tous les citoyens aux emplois publics selon leurs capacit s Parce qu il permet de com parer les m rites des candidats sur la base d preuves communes il constitue un mode d application de ce principe Si la r gle g n rale est donc le recrutement par concours elle souffre cependant de nombreuses exceptions et le l gislateur a largement fait usage de la possibilit qui lui tait donn e par l article 16 du titre du statut g n ral de d roger ce mode de recrutement Ces exceptions sont de trois ordres Elles concernent premi rem
225. eux applicables au recrutement sans concours des fonction naires de cat gorie C 41 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 27 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 38 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 27 pour la fonction publique hospitali re 42 Ordonnance n 2005 901 du 2 ao t 2005 43 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 articles 3 et 25 La liste des emplois concern s est fix e par le d cret n 85 779 du 24 juillet 1985 mais cette liste n est pas limitative et la jurisprudence peut admettre que certai nes fonctions constituent des emplois sup rieurs 44 Loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 47 45 Loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 3 199 200 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les corps et les cadres d emplois sont r partis en quatre cat gories correspon dant au niveau de formation des agents et un certain type de responsabilit s Les agents appartenant des corps et cadres d emplois de cat gorie A sont form s par l enseignement sup rieur et ont vocation exercer des fonctions d encadre ment des services Les corps et cadres d emplois de cat gorie B correspondent un recrutement au niveau du baccalaur at et des fonctions interm diaires Ceux qui rel vent de la cat gorie C correspondent des fonctions d ex cution effectu es par des agents form s au niveau du BEPC
226. extensive faite de ces textes par les collectivit s publiques sous la pression des besoins des services conduit un tr s large usage de ces possibilit s Au total plus de 20 des 5 3 millions d emplois de la fonction publique sont contractuels Dans certains minist res la culture par exemple ce pourcentage est sup rieur 50 Les perspectives professionnelles offertes aux non titulaires ne sont pas satisfaisantes De l avis g n ral personnels syndicats employeurs experts le contractuel de l administration appara t h las aujourd hui dans la majorit des cas comme un 25 Art 4 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat art 3 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale art 9 de la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitali re 26 Art 6 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat art 3 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale art 9 1 de la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitali re 27 Art 6 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat art 3 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale art 9 1 de la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitali re 28 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 3 109 110 MEN Livre b
227. f Orientation strat gique n V p 117 et des objectifs assign s l agent Parmi les suj tions prises en compte pour calculer cette r mun ration fonctionnelle figurerait notamment le lieu d affectation quar tiers ou services difficiles ou prioritaires co t du logement Cette composante fonctionnelle comprendrait elle m me une part fixe li e aux suj tions particuli res du poste et une part variable qui est d termin e au regard des r sultats atteints Le montant maximum de la part variable serait fix dans la convention d affectation elle pourrait tre li e aux r sultats individuels de l agent et aux r sultats globaux du service ce m canisme serait fix dans la convention d affectation En pratique chaque chef de service disposerait d une dotation relative la part variable de la r mun ration fonctionnelle des agents plac s sous 54 Versement d une prime destin e compl ter le traitement indiciaire s il ne suit pas l inflation dans l esprit de la nouvelle garantie individuelle pr vue par les accords du 21 f vrier 2008 143 144 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique son autorit calcul e sur la base du taux m dian de la part variable de chacun des postes de ces agents Il g rerait globalement cette dotation Les deux composantes de la r mun ration statutaire et fonctionnelle seraient soumises cotisations afin de conf rer des droits retraite selon des modalit
228. fication sensiblement diff rente de celle qui leur est donn e en France Au Canada comme en France les agents publics sont certes recrut s par concours mais l emploi vie dans la fonction publique ne leur est pas garanti de ce fait l avancement d pend quant lui essentiellement de l valuation individuelle de chaque agent et non pas de l anciennet Le Royaume Uni est parmi les pays tudi s l un de ceux dont le syst me de fonction publique est le plus loign du n tre Il s agit comme en Allemagne 68 L article 33 alin a 4 de la Constitution dispose que En r gle g n rale l exercice de pouvoirs de puis sance publique doit tre confi titre permanent des membres de la fonction publique plac s dans un rapport de service et de fid lit de droit public 45 46 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique d un syst me de tradition dualiste mais les civil servants terme imparfaitement traduit par celui de fonctionnaire sont nettement minoritaires puisqu ils ne repr sentent qu environ 550000 agents sur un total d environ 5800000 agents publics soit 9 du total Les civil servants sont affect s exclusivement dans les administrations centrales des minist res et les agences On distingue en leur sein les fast streamers recrut s par concours et qui ont vocation occuper les emplois d encadrement sup rieur des main streamers qui exercent des fonctions subor donn es
229. fisante vis vis des autorit s dont il d pend pour s adapter ces nouvelles demandes et leur apporter une r ponse effective Plus autonomes les services publics seront plus capables de s adapter l autonomie croissante des individus et de renforcer par l m me le lien qui les unit eux Parce qu ils sont touch s comme tout autre citoyen par l volution des menta lit s les agents publics attendent eux aussi de leurs employeurs qu ils prennent 82 Lois n 78 17 du 6 janvier 1978 relative l informatique aux fichiers et aux libert s n 78 753 du 17 juillet 1978 relative la libert d acc s aux documents administratifs et n 79 18 du 3 janvier 1979 sur les archives 63 64 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique mieux en compte leur personnalit La satisfaction de cette attente passe bien s r par la mise en place de r gles de gestion des carri res plus souples qui ne viseraient plus comme c est encore trop souvent le cas aujourd hui enfermer dans des normes juridiques le d tail de chaque situation individuelle mais laisse raient davantage de place au dialogue entre l agent et son employeur Elle impose aussi une conception nouvelle des relations au sein de la fonction publique dans laquelle la prise en compte de la sp cificit de chacun viendrait enrichir la relation hi rarchique De ce point de vue de grands progr s ont d j t accomplis gr ce au d veloppement du
230. fonction publique des groupes interhi rarchiques avec les partenaires les usagers avant de mettre en place les syst mes de modernisation et les r organisations La Nouvelle Z lande est repr sentative de cette volution En effet ce pays a lanc sa r forme en 1988 sur la base de principes th oriques universels relatifs l organisation des structures appliqu s toutes les administrations notamment celui selon lequel une organisation ne doit avoir qu un seul m tier principal et a d coup les minist res en fonction de ce principe Dix ans apr s une autocritique publique fut faite car ce d coupage n avait nullement tenu compte des valeurs profondes des agents et de la sorte avait amen ceux ci se replier dans l inertie et l ob issance passive La cause principale de l chec des r formes de structure dans le public comme dans le priv a t selon la Nouvelle Z lande la surre pr sentation de la pens e instrumentale Celle qui produit des proc dures et des organigrammes mais ne traite que de mani re accessoire des valeurs La question pr alable aux changements de structures aux fusions d organisations n est elle pas de red finir des fondamentaux et de construire le discours qui les traduise pour poser les bases d une nouvelle culture commune Dans une pens e de type instrumental la culture de l organisation n est le plus souvent d crite que comme un frein qu il faut naturellement combattre pour f
231. fonctionpublique org Annexes Un comit DRH Un comit des directeurs de ressources humaines DRH publics et priv s a t install le 8 f vrier install afin de remplir deux objectifs principaux alimenter la r flexion sur la gestion des ressources humaines et d changer sur les bonnes pratiques exis tantes contribuer sur la dur e la mise en uvre de la r forme en accompagnant les DRH des minist res dans la transformation de la fonction publique Un succ s r el Un grand nombre de participants Du 1 octobre au 3 mars plus de 300000 visiteurs uniques sur le site www ensemblefonctionpublique org plus de 2000 fonctionnaires rencontr s lors des conf rences r gionales et des d placements des ministres Un grand nombre de contributions crites En cinq mois pr s de 20000 contributions crites ont t re ues 8793 sur le site www ensemblefonctionpublique org 2560 contributions re ues lors des 8 groupes en ligne 885 contributions re ues lors des 59 groupes de travail 7500 contributions recueillies aupr s de 2 500 fonctionnaires et de 5000 usa gers lors d une grande tude Ifop Synth se des contributions des participants au d bat public Champ du d bat et m thodologie des contributions Champ du d bat Pendant cinq mois 5 grands canaux ouverts pour participer au d bat e des sondages effectu s aupr s d chantillons repr sentatifs de fonctionnaires et d
232. forme l int r t g n ral Tel n est pourtant pas le comportement que les usagers sont en droit d attendre de leur fonction publique la probit doit aussi tre morale et impose donc l agent un certain d tachement vis vis de son int r t personnel L exemplarit Elle doit tre la cons quence de la mise en uvre des valeurs qui pr c dent dans la marche quotidienne du service public et de la fonction publique Parce qu elle dispose de pr rogatives particuli res lui permettant d intervenir dans l ensemble de la vie conomique et sociale du pays l administration doit agir de fa on irr prochable afin de m riter la confiance des citoyens Sur le plan des relations professionnelles au sein de l administration l exemplarit s impose en tout pre mier lieu celles et ceux qui dirigent l administration qu il s agisse des ministres pour la fonction publique de l tat ou des lus locaux pour la fonction publique territoriale et l encadrement sup rieur qui constitue leur entourage direct On ne saurait demander aux personnels charg s de mission d ex cution de faire preuve Partie 1 Le paysage des services publics en France du professionnalisme le plus exigeant si l exemple ne vient pas du sommet de la hi rarchie S agissant du rapport que le service public entretient avec les usagers l exemplarit consiste appliquer soi m me les r gles que l on impose aux autres de respecter De nombreuses entreprises
233. gard des publics d favoris s La formation convergences Formation continue amplifier l application de la loi du 2 f vrier 2007 sur la formation tout au long de la vie appliquer la r forme aux agents non titulaires renforcer le pilotage interminist riel de l application de la r forme dans les minist res faire jouer l offre interminist rielle de formation un meilleur effet de levier au niveau territorial en recherchant les synergies entre acteurs locaux des trois fonctions publiques faire jouer la formation un r le de professionnalisation de la fonction RH dans l administration cole de la GRH Formation initiale engager une valuation sur la nature la dur e et les objectifs de la formation initiale ainsi que sur l articulation entre formation initiale et formation continue en compl ment de la r forme de la formation continue s appuyer sur les retours d exp rience propres chaque fonction publique voire chaque fili re professionnelle ainsi que sur des comparaisons europ ennes Le suivi des carri res dans la dur e convergences Engager des travaux sur l adaptation des grilles actuelles dur e conditions de parcours d bouch s dans un contexte de dur e de carri re visant mieux pren dre en compte les enjeux d mographiques Red finir les objectifs de la politique indemnitaire Am liorer la transparence et la connaissance globale de l indemnitaire
234. gents ont t recrut s en 2005 dont 7 8 sans concours Diagnostic des modes de recrutement tr s largement inadapt s E Le recrutement dans la fonction publique est essentiellement con u comme un processus logistique et juridique et non comme la premi re tape fondamentale de la gestion des ressources humaines Ainsi que l a soulign le rapport de Corinne Desforges et Jean Guy de Chalvron et alors que le recrutement est un m tier part enti re l administration l aborde essentiellement sous l angle logistique et juridique Les concours tant lourds organiser et toujours susceptibles d tre contest s les administrations publi ques ont concentr leurs efforts sur leur s curisation juridique Les crit res de recrutement retenus par les preuves demeurent pour l essentiel acad miques et ont peu volu Ainsi par exemple il n est pas rare de trouver pour les recru tements d agents de cat gorie C des preuves de culture g n rale de niveau d raisonnable La finalit du concours tel qu il est pratiqu aujourd hui n est pas d identifier les meilleurs l ments au regard des profils recherch s mais d tablir un classement non contestable des candidats Ce sont les connaissances plus que les comp tences qui sont le principal crit re de s lection De multiples dysfonctionnements d coulent de cette logique l insuffisante ad quation entre la nature des preuves et les besoins de recrutement des admi ni
235. ges la r forme qu au maintien du statu quo cet gard les actions de modernisation d j engag es dans de nombreuses administrations montrent que cette adh sion est possible la dynamique est l elle ne demande qu tre lib r e Les r ponses envisageables Dans un tonnant article paru en 194717 le professeur Jean Riv ro estimait que le nouveau statut de la fonction publique traduisait en contradiction avec la conception lib rale classique du service public un rapprochement entre le r gime du fonctionnaire et celui du salari du secteur priv En effet au del des apparences le statut pour l un le contrat pour l autre ils disposaient selon lui d sormais les uns et les autres de droits quivalents et de modes de gestion comparables Le contraste entre cette analyse et la r alit que nous connaissons est saisissant De fa on croissante depuis un quart de si cle parall lement au d veloppement de la mondialisation et ses cons quences en mati re d emplois ou de restructu ration des entreprises des voix se sont lev es pour stigmatiser la soci t duale en cours de constitution une France prot g e dont les fonctionnaires feraient partie une France expos e aux risques celle de l essentiel du secteur priv Dans un article paru en 199618 Jean Baptiste de Foucauld ancien commissaire au Plan personnalit qui ne peut tre suspect e d avoir une vision lib rale de la soci t pointait ce
236. gi ne et la s curit doivent faire l objet d un plan d action sp cifique N cessit d am liorer la connaissance la pr vention et le suivi des risques professionnels d velopper une fonction d observation de la sant et de la s curit au travail dans la fonction publique tudier les conditions d extension de l enqu te Sumer surveillance m dicale des risques professionnels la fonction publique de l tat encourager le d veloppement de d marches de pr vention des probl mes de sant li s au stress am liorer l valuation et la pr vention des troubles musculo squelettiques mettre en place le suivi postprofessionnel des agents ayant t expos s l amiante N cessit de renforcer les instruments de mise en uvre de la politique de pr vention achever la mise en place g n ralis e du document unique faire voluer la place et le r le des CHS mieux d finir le cadre d intervention et de la formation des acteurs du secteur hygi ne et s curit renforcer le suivi m dical des agents publics rationaliser l activit des comit s m dicaux du comit m dical sup rieur et des commissions de r forme 235 236 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Bilan de la conf rence pouvoir d achat Rappel des objectifs de la conf rence Objectif pr parer les termes et les conditions des n gociations futures en pr cisa
237. gine il est donc r mun r par son administration de d tachement et soumis aux r gles de la fonction qu il exerce Il conserve cependant ses droits avance ment et la retraite dans son administration d origine Un fonctionnaire peut tre d tach dans de nombreux cas 0 notamment pour travailler au sein d une entreprise publique pour remplir une mission d int r t public aupr s d une organisation internationale ou encore pour exercer une fonction publique lec tive Prolongement de la position de d tachement la position hors cadres est celle dans laquelle le fonctionnaire choisit de rester au service de son organisme de d tachement Il perd alors ses droits avancement et la retraite dans son corps d origine La position hors cadre concerne surtout des fonctionnaires de l tat exer ant dans les grandes entreprises publiques La disponibilit place le fonctionnaire hors de son administration qui ne le r mun re plus Elle est prononc e soit d office en cas d inaptitude reprendre le service l issu d un cong de maladie soit sur la demande du fonctionnaire notamment pour effectuer des tudes et recherches pr sentant un int r t g n ral pour travailler dans une entreprise ou encore pour suivre son conjoint Le fonctionnaire peut encore se trouver en position d accomplissement du service national ce qui entra ne la perte de son traitement d activit ou de cong parental pour une dur e maximale de trois ans
238. gociation Aran Toutefois les agents publics demeurent dans une situation sp cifique vis vis du droit du travail puisque plus de soixante dix d rogations ont t pr vues dans le code du travail italien soit pour exclure l application de certaines de ses dispositions ces agents soit pour permettre que certaines dispositions statutaires continuent leur tre applicables Confront depuis 1999 un ralentissement de la croissance et connaissant depuis lors un d ficit public r guli rement sup rieur au seuil de 3 du produit int rieur brut fix par le pacte de stabilit et de croissance le Portugal s est trouv plac devant la n cessit d entreprendre des r formes structurelles La fonction publi que critiqu e pour son hypertrophie son co t et son inefficacit constituait dans cette perspective un objectif prioritaire D s 2005 des mesures d conomie se sont notamment traduites par un alignement du r gime de retraite des fonc tionnaires sur celui des autres salari s par un blocage des avancements pour les agents dont le salaire d passait 1 000 euros et par une limitation de la hausse des r mun rations des autres agents 1 5 alors que l inflation d passait les 2 En 2007 une importante loi a proc d un rapprochement du statut des fonc tionnaires et du droit commun du travail dont les agents charg s de fonctions r galiennes ont toutefois t exon r s La progression salariale l anc
239. hiffr es de ce tableau sont issues de regroupements effectu s partir notamment d l ments figurant dans le rapport annuel sur l tat de la fonction publique Estimation 2 1 Entreprises control es majoritairement par une ou plusieurs personnes morales de droit public 2 Soit la somme des effectifs de la fonction publique de l tat 2 543000 des tablissements publics industriels et com merciaux de l tat hors entreprises publiques 39000 des emplois aid s 125 000 et des organismes et des groupements d int r t public 64 000 ces deux derni res cat gories tant par convention int gralement rattach es l tat et assimil es ses tablissements publics 3 Soit la somme des effectifs de la fonction publique territoriale 1 613000 et des tablissements publics industriels et com merciaux locaux 20 000 4 Soit la somme des effectifs des trois fonctions publiques 5 180 000 des emplois aid s 125 000 et des caisses nationales de s curit sociale 16 000 5 Soit la somme des effectifs des entreprises publiques 712000 des tablissements publics industriels et commerciaux de l tat hors entreprises publiques 39 000 des tablissements publics industriels et commerciaux locaux 20 000 et des organismes consulaires notamment les chambres de commerce et d industrie et des groupements d int r t public 64 000 rattach s par convention cette cat gorie 1 Cette possibilit est o
240. i du caract re quitable du processus d affectation car toutes les personnes ont acc s l information leur indiquant qu un service recherche un agent pour assurer un poste donn pour les services celui de pouvoir avoir acc s au plus large vivier possible 127 128 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique En outre afin d accro tre la mobilit professionnelle fonctionnelle ou g ographi que il est n cessaire que les agents des trois fonctions publiques puissent mettre en ligne leur curriculum vitae normalis sur le site de la bourse de l emploi public Ce type de service a t d velopp par certains centres de gestion de la fonction publique territoriale et a connu un vif succ s Affecter chaque agent dans le cadre d une convention tablie entre lui et son employeur L organisation des mutations Le droit commun Les personnes int ress es par un poste r pondraient par voie lectronique sur la base d une fiche de candidature et d un curriculum vitae normalis s L admi nistration ayant d clar l emploi vacant proc derait un premier examen des candidatures sur la base de ces fiches puis recevrait pour un entretien individuel les candidats qu elle aurait s lectionn s afin de d cider de la personne qu elle retient Ce choix doit relever exclusivement du service employeur Il s agit de confier aux administrations d emploi les moyens d assumer leurs responsabilit s ce qui est la condi
241. i et du pouvoir d achat cet gard notre pays dispose encore d une bonne image mais certains classements internationaux largement m diatis s la m thodologie certes souvent opaque et contestable nous placent m diocrement Il faut donc non seulement pour suivre mais acc l rer la modernisation de nos services publics et de la fonction publique On peut enfin relever que la part du PIB consacr e par notre pays la r mu n ration des agents des collectivit s publiques soit 13 environ est depuis vingt ans la plus lev e des pays du G7 Il faut aussi souligner la croissance Introduction g n rale tr s importante 25 des effectifs de la fonction publique en un quart de si cle soit un taux sensiblement plus lev que celui de l augmentation de la population active fran aise pendant la m me p riode Or une bonne partie de cette croissance des effectifs r sulte de l empilement des structures et des niveaux d administrations nationales et locales cons quences de l absence de vrais choix notamment la suite de la d centralisation Elle r sulte aussi de la complication et du volume croissants des textes dont souffrent autant les agents qui ont les faire appliquer que les citoyens et les entreprises auxquels ils s appliquent cela explique en partie l image brouill e de l administration Dans ce triple contexte les services publics et la fonction publique devai ent eux m mes se transformer dan
242. i le premier la r gle Ce panorama des services publics et de la fonction publique dans la France d aujourd hui permet donc de nuancer fortement certaines id es commun ment r pandues Le service public peut tre ex cut par des entreprises priv es et des agents sous contrat participent aux missions les plus r galiennes de l tat Il existe en fait au sein du service public et de la fonction publique une porosit manifeste entre gestion par des personnes publiques et des personnes priv es comme entre situation statutaire et contractuelle des agents Il est bon d avoir cette r alit l es prit lorsque l on r fl chit aux r formes du service public et de la fonction publique 89 La formule est de Marcel Pochard dans une tribune commentant le projet de loi parue dans L Actualit juridique du droit administratif du 28 f vrier 2005 p 401 90 Directive 99 70 CE du 28 juin 1999 relative au travail dur e d termin e 91 Article L 1221 2 du code du travail 92 Soit l article 4 de la loi n 84 16 de la loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat l article 4 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale et l article 9 de la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitali re Annexes La mise en uvre des valeurs pourquoi et comment Par Sylvie Trosa professeure associ e l Institut d tudes politiques de Paris Cette note se fond
243. iaire la garantie du pouvoir d achat est assur e par la combinaison de l volution de la valeur du point et de la composante vieillesse de l effet de carri re ce type de combinaison est d ailleurs pr sent dans les politiques salariales de l ensemble des entreprises publiques et priv es Indemnitaire Des convergences Il s agit d l ments constitutifs de la r mun ration pouvant tre inclus dans une n gociation qui rel vent plus d une logique de meilleure prise en compte de situations individuelles ou de progression du pouvoir d achat que du maintien global du pouvoir d achat Une reconfiguration sur des objectifs clairs est n cessaire compl ment du traitement par corps ou grade quelle articulation avec le traitement indiciaire identification de responsabilit s et suj tions particuli res Une meilleure transparence meilleure connaissance globale faciliterait la mobilit Des divergences d appr ciation La proportion globale du r gime indemnitaire et de son volution dans la r mu n ration place limit e la seule compensation des suj tions particuli res ou devant permettre une v ritable personnalisation et modulation des r mun ra tions selon les responsabilit s et les r sultats Le r le de l indemnitaire pour compenser des contraintes mat rielles ou inciter la mobilit g ographique ou fonctionnelle conduit des divergences sur la place dans
244. ices le justifient 2 pour les emplois permanents temps incomplet f pour des besoins occasionnels ou saisonniers pour les emplois des tablissements publics administratifs de l tat inscrits sur une liste fix e par d cret en Conseil d tat25 E De nombreuses autres l gislations sp cifiques certains emplois ou certaines administrations permettent en outre de recruter des contractuels y compris parfois de droit priv E Le r gime de droit commun de l agent non titulaire est celui d un contrat de droit public donc d rogatoire au droit commun celui relevant du code du travail Le d cret du 17 janvier 1986 fixe un cadre g n ral pour les agents non titulaires de droit public de l tat et de ses tablissements publics administratifs Ce cadre est fix par le d cret du 15 f vrier 1988 pour la fonction publique territoriale et par le d cret du 6 f vrier 1991 pour la fonction publique hospitali re Diagnostic les contractuels occupent aujourd hui une place importante mais tr s mal d finie dans la fonction publique Les contractuels occupent une place importante dans la fonction publique D abord comme on l a expos dans la premi re partie les textes g n raux ou sp cifiques autorisent par d rogation dans les trois fonctions publiques les admi nistrations recruter des contractuels y compris pour les besoins permanents et certaines fonctions r galiennes Mais l interpr tation
245. iculier l existence de bar mes aux prescriptions de plus en plus contraignantes prive le notateur d une r elle capacit d appr ciation de la mani re de servir du fonctionnaire Pour l agent la notation n est pas plus satisfaisante dans la mesure o elle se r duit souvent un exercice purement formel ne permettant pas la mise en place d un v ritable dialogue avec le notateur sur la d finition des objectifs correspondant l emploi occup et sur les moyens mettre en uvre pour les atteindre C est pourquoi la fonction publique de l tat s est attach e d velopper depuis quelques ann es la pratique de l valuation Proc dure distincte de la notation l valuation prend la forme d un entretien entre le chef de service direct et l agent au cours duquel le premier fixe des objectifs au second et value les r sultats obtenus L entretien d valuation donne lieu un compte rendu sign par l agent et vers son dossier 4 La loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique marque un pas suppl mentaire dans le sens de la valorisation de l valuation puisqu il permet aux minist res titre exp rimental de supprimer la notation des agents et de lui substituer l entretien professionnel d valuation L entretien d valuation n est pas ce jour pr vu par la r glementation applicable la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitali re l exception pour cette derni re des
246. iennet a galement t remplac e par un syst me de r mun ration en fonction des per formances de l agent valu es au moyen du Syst me int gr de l valuation de l activit dans l administration publique Siadap La r forme op r e au Portugal est donc comparable celle laquelle a proc d l Italie 69 En 2005 la masse salariale des agents publics repr sentait 14 5 du PIB soit l un des taux les plus lev s d Europe contre seulement 9 5 du PIB en 1985 47 48 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les pays ayant modernis leur fonction publique sans changer de mod le Allemagne Canada Espagne En Allemagne La r forme du f d ralisme entr e en vigueur au 1 janvier 2007 donne d sormais comp tence aux L nder pour la gestion et la r mun ration des fonctionnaires qu ils emploient S agissant des employ s et ouvriers les conventions collectives les r gissant taient traditionnellement n goci es entre les syndicats repr sentant ces personnels et l en semble des collectivit s publiques mais en 2006 les L nder ont n goci une conven tion collective sp cifique applicable leurs propres agents Les conventions collectives conclues ces derni res ann es tendent faire reposer la progression de carri re et la r mun ration sur l exp rience et la mani re de servir et non plus comme auparavant sur des crit res trangers l activit professionnelle tels
247. ignants dans le Livre vert sur l volution du m tier d enseignant de Marcel Pochard d j cit recenser et prospecter dans l ensemble du syst me de formation les tablis sements correspondant aux comp tences dont l administration a besoin et dont elle manque m tiers de la communication de l organisation de la gestion des ressources humaines de la strat gie et de l valuation des nouvelles technolo gies et y mettre en place si n cessaire des modules d aide la pr paration des concours administratifs Signalons ce titre qu en posant le principe de l acc s la fonction publique sans limite d ge l article 6 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa r daction issue de l ordonnance du 2 ao t 2005 est venu largir le vivier de recrutement de la fonction publique Comme cela a t signal plus haut la suppression des limites d ge subsistantes sera d finitive lorsque le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels actuellement en cours d examen aura t adopt GUNSUUUErA Moderniser l organisation g n rale des recrutements On indiquera titre liminaire que le passage pour la fonction publique de l tat d environ sept cents une cinquantaine d unit s statutaires r duira consid rable ment le nombre d op rations de recrutements Afin de renforcer la professionnalisation des m tiers du recrutement et de r aliser des conomies d chelle il est propos que pour chaque
248. incipe hi rarchique et responsables du fonctionnement du service public l intervention du l gislateur ou du juge est n cessaire pour pr ciser l tendue et la port e de leurs droits Le chapitre Il du titre l du statut g n ral 8 est consacr l num ration des garanties dont b n ficient les fonctionnaires et au nombre desquelles figurent la libert d opinion le principe de non discrimination entre les sexes le droit syndical et le droit de gr ve Le service de l int r t g n ral implique galement la soumission certaines obliga tions particuli res rappel es dans le chapitre IV du titre Ie du statut g n ral l interdiction de l exercice d une activit professionnelle lucrative de caract re priv le secret et la discr tion professionnels o encore l ob issance hi rarchi que sauf dans le cas o l ordre donn est manifestement ill gal et de nature compromettre gravement un int r t public20 La singularit de la situation des fonctionnaires par rapport aux autres salari s tient donc la fois aux r gles sp cifiques qui leur sont applicables et au fait que ces r gles ne sont pas fix es par un contrat mais pr vues par la loi o par des actes r glementaires La pr minence de la loi dans la fixation du droit applicable aux fonctionnaires r sulte d ailleurs de la Constitution elle m me qui pr voit que la loi fixe les r gles concernant les garanties fondamentales accord es aux fonction
249. ines charg de comptabilit assistant de direction etc Les membres de ce cadre statutaire pourraient exercer des fonctions d expertise dans leur domaine ou d encadrement d une petite quipe La fusion compl te des trois fonctions publiques n appara t pas envisageable aujourd hui compte tenu des diff rences importantes et des sp cificit s l gitimes propres chacune d elles Il est en revanche possible et souhaitable d op rer la fois une harmonisation et un rapprochement dans l organisation des trois fonctions publiques afin de favoriser la fluidit de leur gestion et la mobilit des agents La m me d nomination cadres statutaires pourrait tre retenue pour les trois fonctions publiques 23 Il appara t n cessaire par exemple de pr voir des cadres statutaires sp cifiques pour les agents de la fonction publique de l tat exer ant exclusivement ou principalement des fonctions juridictionnelles d une part pour assurer le respect des principes issus du droit interne ou de la Convention europ enne des droits de l homme relatifs au fonctionnement des juridictions notamment l ind pendance de leurs membres d autre part parce que la r partition entre les r gles relevant respectivement de la loi et du d cret diff re de celle applicable aux autres agents de la fonction publique de l tat Enfin parce qu il existe g n ralement dans ce cas une identit entre un statut et une institution 107 108 MARIN
250. ing nieurs et dipl m s de l enseignement sup rieur recrut s par les services techniques de l quipement 8 D ailleurs bon nombre d agents contractuels font p riodiquement l objet de titularisations dans la fonc tion publique dans le cadre de lois tendant la r sorption de l emploi pr caire dans la fonction publique Ainsi la loi du 11 janvier 1984 fixant le statut de la fonction publique de l tat a conduit la titularisation d environ 146000 contrac tuels la loi du 16 d cembre 1996 relative l emploi dans la fonction publique dite loi Perben a entra n environ 60 000 titularisations et plus r cemment la loi du 3 janvier 2001 relative la r sorption de l emploi pr caire dite loi Sapin a t suivie de pr s de 33000 titularisations dans la fonction publique de l tat 76 Dans Rapport public 2003 du Conseil d tat Perspectives pour la fonction publique op cit p 340 Jean Michel Lemoyne de Forges constate lui aussi l incapacit chronique des administrations fran aises de ma tri ser le recours aux contractuels dans son article consacr la loi de transposition du droit communautaire la fonction publique Actualit juridique du droit administratif 2005 p 2285 2290 77 On ne dispose pas ce jour de donn es permettant de conna tre les effectifs pr cis d agents par cat gorie juridique de contrat 78 Ils sont r gis par l arr t du 7 septembre 2006 portant r glement re
251. ion relative des r mun rations des agents des col lectivit s publiques au cours des dix derni res ann es par rapport celles des salari s du secteur priv C est ainsi que s agissant de la r mun ration totale nette moyenne l cart entre d une part les agents titulaires de l tat et d autre part les salari s du secteur priv qui tait au b n fice des premiers de 13 environ en 1995 est tomb 7 en 2005 Propositions Un diagnostic similaire a pu tre pos dans le cadre de la conf rence sur le pouvoir d achat voqu e plus haut par les signataires des diff rents relev s de conclusions approuv s le 21 f vrier 2008 par l administration quatre organi sations syndicales et la f d ration hospitali re de France Les propositions qui suivent s inscrivent dans la suite de ce diagnostic partiellement partag ES Distinguer dans la r mun ration des agents une composante li e au grade et une autre li e l emploi Il est propos de r nover et de simplifier profond ment le r gime actuel de r mu n ration afin de le rendre lisible et efficace La r mun ration de chaque agent titulaire de la fonction publique comprendrait deux composantes l une li e au grade et l autre l emploi se substituant l ensemble des l ments actuels de r mun ration l exception du suppl ment familial de traitement 51 ducation nationale comprise 52 Rapport sur la r mun ration des directeurs d
252. ions seraient consid rables Isabelle doit d cider si elle doit insister pour que Daniel respecte les r gles ou permettre que l on fasse preuve de compassion dans leur interpr tation Il est vident que la d cision relative ce cas aura une incidence sur la fa on dont les autres agents traiteront les cas dans le futur Le corrig si l on peut dire est le suivant v rifier que les agents form s ont pris en compte l quilibre entre la d cision court terme et ses cons quences long terme sur l agent et entre l int r t de l agent et celui de l organisation entre cette d cision et les d cisions du m me type venir 221 222 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Le soutien aux valeurs Ce soutien est indispensable car la mise en pouvoir comme l appellent les pays de l enqu te des agents au contact des usagers qui consiste en la capacit de trouver des solutions adapt es chaque cas particulier la personnalisation des r ponses court le risque d arbitraire et de favoritisme Le pouvoir d appr ciation de l agent doit donc tre encadr Il l est dans ces pays par l tablissement d un menu de solutions par exemple en mati re d aide aux ch meurs l agent ne peut donc pas prendre n importe quelle d cision la v rification informatique des solutions choisies chacune tant saisie avec sa motivation la responsabilit personnelle de l agent devant les
253. iques 72 Et chacun n est videmment pas stimul par les m mes id aux Est ce dire pour autant que tout effort de cr ation d un r f rentiel commun de valeurs applicables l ensemble des agents publics se heurterait inexorablement cette dimension personnelle et affective qu induit n cessairement la notion de valeur Loin de l l heure o la modernisation des services publics est une condition de leur survie l affirmation d un socle partag de valeurs qui redonnerait son sens au travail des agents publics doit constituer la base des r formes venir La d finition de valeurs communes sera le meilleur instrument de ce r armement intellectuel dont le service public et la fonction publique ont aujourd hui tant besoin Il ressort des d bats de la conf rence nationale que la question des valeurs rev t une grande importance Ainsi la plupart des organisations syndicales de fonc tionnaires ont affirm le r le des valeurs pour donner sa coh rence d ensemble aux missions de service public et au travail des fonctionnaires Elles ont rappel leur attachement aux valeurs traditionnelles du service public que sont l galit la continuit ou la d fense de l int r t g n ral mais ont aussi manifest leur souhait d enrichir l existant par des valeurs mergentes telles que l efficacit la transpa rence ou la proximit vis vis des citoyens Un m me int r t s est manifest chez les jeunes usagers qui demandent
254. irecteur la direction du budget pr sident de l association des usagers de l administra tion directeur des ressources humaines du minist re de l cologie de l nergie du d veloppement durable et de l am nagement du territoire directeur g n ral des collectivit s locales directeur du budget secr taire g n ral du gouvernement directeur des tudes Institut Montaigne directeur g n ral de l assistance publique h pitaux de Paris professeur l universit de Paris Il directeur des ressources humaines de La Poste directeur de projet en charge des relations sociales au minist re de l conomie de l industrie et de l emploi 171 172 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Christine LE BIHAN GRAF Thierry LE GOFF Martine LOMBARD Bernadette MALGORN Philippe MANI RE tienne MARIE Jean MARIMBERT Francis MASSE Ghislaine MATRINGE Fran ois Daniel MIGEON Bertrand MOINGEON Fran ois NOGUE Guy PARAYRE Philippe PARINI Gr goire PARMENTIER Bernard PECHEUR Paul PENY Bernard PHILIPPE Elsa PILICHOWSKI Christian PIOTRE Marcel POCHARD Annie PODEUR secr taire g n ral du minist re de la culture et de la communication directeur g n ral des ressources humaines du minist re de l ducation nationale professeur l universit de Paris II secr taire g n rale du minist re de l Int rieur directeur g n ral Institut Montaigne directeur de l administra
255. is galement des manques de courtoisie et de respect l gard des usagers au refus de r pondre des consignes ou ordres explicites et non abusifs Dans tous les cas le commissaire a fait une recommandation trans mise au directeur g n ral du minist re Si le directeur g n ral ne veut pas obtem p rer le commissaire peut nommer un fonctionnaire ind pendant qui reprend la proc dure et d cide de toutes les actions n cessaires En 2007 58 des recours concernaient des probl mes thiques probit mais aussi qualit du management et 42 des litiges relatifs aux conditions d emploi o la r mun ration Aux tats Unis il existe des proc dures de divulgation des actes fautifs confor m ment la loi sur la divulgation Whistleblowing Protection Act 1989 Les d nonciateurs sont prot g s Le grand public dispose aussi de certains m ca nismes de d nonciation les proc dures de plainte un bureau d assistance et une ligne t l phonique sp ciale En cas de violation des r gles d ontologiques des sanctions avertissement verbal r primande crite suspension destitution radiation temporaire de la fonction publique ou amende pouvant aller jusqu 1000 dollars peuvent tre appliqu es l endroit des agents La loi autorise l Of 223 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique fice of Special Councel OSC sanctionner les fonctionnaires f d raux coupables de manquements aux r gl
256. is de leur choix professionnel L administration n est pas rest e inerte face cette situation en mettant en place un dispositif avantageant les enseignants qui choisissent d occuper les postes en question mais cette mesure utile ne suffit pas inverser la tendance En outre l iniquit r sultant des affectations des n otitulaires ne concerne pas que le monde enseignant et un constat similaire peut tre dress concernant par exemple la police nationale Partie 2 Diagnostic et recommandations La valeur de fraternit contrecarr e par l existence de discriminations Les discriminations n pargnent ni la fonction publique ni le service public dans la relation qu il entretient avec les usagers S agissant des discriminations au sein de la fonction publique les plus flagrantes concernent quatre domaines Premi rement l tat ne parvient toujours pas res pecter le taux d emploi de 6 d agents handicap s impos par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l emploi des travailleurs handicap s puisque ce taux n tait en 2004 que 4 7 La situation n est pas meilleure dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitali re o ce taux tait de 4 5 la m me ann e Cette situation devrait toutefois s am liorer d une part la loi du 11 f vrier 2005 pour l galit des droits et des chances la participation et la citoyennet des personnes handicap es a cr un fonds pour l insertion des personne
257. ise L ob jectif de la conf rence nationale tait de la revisiter face aux nouvelles attentes des usagers et de la soci t Cela exigeait de mettre en uvre une d marche in dite de consultation nationale Pour la premi re fois tous les fonctionnaires et usagers ont eu l opportunit d ex primer leurs attentes leurs opinions et leurs recommandations afin de contribuer construire la fonction publique de demain Un site enti rement d di au dispositif www ensemblefonctionpublique org F D bat national sur l avenir de la fonction publique Windows internet Explorer f c ti GO E sian ersentistoneerotins s maix Ar De G D bat national sur l air de la foncion pubiqae RD m i re Qou UN DEBAT NATIONAL SUR i n ES L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE Service Public 2012 POUR PR PARER LE SERVICE PUBLIC DE DEMAIN Recherche on BILAN DE LA SEMAINE DE LA FONCTION PusL ETES PR SENTANON ACTUALIT S o COMTHEUNONS o GROUPES EN LIGUE O SONDAGES O FONCTIONS PUBLIQUES n La question de la semaine D AR LEURS O f B m ficier ous d un entretien A la Une R VISION G N RALE DES Protessionnet de carri re annuel ae o O Non m Corinne Desforges remet son rapport ocuururanon a sur les concours LENS UNLES Er reben avec la Grechon dos ressources Coane DESFORCES rasectrice p n rae te latmmatraten s DRH de vove serco ponant swr la rema le 18 f v
258. ise en uvre des statuts il n a t possible d endiguer le recrutement de contractuels pour 72 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 5 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 3 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 9 pour la fonction publique hospitali re 73 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 43 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 61 2 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 49 1 pour la fonction publique hospitali re 74 Selon le bilan social 2006 du minist re de la d fense l arm e comptait en 2006 186 764 contractuels pour 162 714 titulaires 75 Articles L 4132 5 L 4132 12 211 212 MAR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique reprendre la formule de Marcel Pochard 6 D o la multiplication de niches d emplois contractuels en fonction des besoins des services publics administratifs et ce malgr la restriction de principe dict e par le statut g n ral Le droit en vigueur permet le recrutement de contractuels dans une grande vari t de situations y compris sur des emplois permanents temps complet et pour exercer des fonctions correspondant aux missions r galiennes de l tat comme la d fense nationale Et les faits correspondent au droit puisqu un agent des services publics administratifs s
259. ispositif mis en place en 2002 qui se surajoute la notation est peu compr hensible et paradoxal car si l accent est mis juste titre sur l valuation seule la notation compte pour la carri re de l agent Le dispositif est critiqu tant par les agents que par les responsables d encadrement en raison d une part de ses cons quences d risoires sur la r mun ration ou sur la promotion d autre part du peu d int r t de certains chefs de service pour leur r le d valuateurs se traduisant le plus souvent par une r partition peu satisfaisante des notes ventail tr s serr compris en g n ral entre 18 et 20 mais aussi par des d lais entre les valuations et la p riode valu e parfois sup rieurs six mois Cet chec a plusieurs causes le dispositif est trop complexe pour tre compris et appliqu par tous et donc pour tre efficace le processus d valuation notation n est pas au c ur du mode de reconnais sance de l agent r mun ration promotion affectation formation sanction et la faiblesse des avantages r els associ s une bonne valuation a contribu d cr dibiliser d finitivement l exercice 41 Voir annexe n 5 42 Articles 11 15 du d cret n 2002 682 du 29 avril 2002 applicables depuis le 1 janvier 2005 43 D cret 2007 1365 du 17 septembre 2007 Partie 2 Diagnostic et recommandations la fonction d encadrement est elle m me insuffisamment va
260. it des cas rel vent de statuts particuliers pr vus par le statut g n ral 6 Ils font normalement l objet de d crets en Conseil d tat mais peuvent relever de la loi lorsqu il s agit de d roger certaines dis positions du statut g n ral pour garantir l ind pendance d une profession c est le cas des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d appel et des magistrats des chambres r gionales des comptes8 Des d ro gations au statut g n ral peuvent galement tre pr vues par de simples d crets en Conseil d tat pour certains fonctionnaires de l tat comme ceux recrut s par la voie de l cole nationale d administration les enseignants les personnels de la recherche et certaines professions techniques ou de la fonction publique terri toriale comme les sapeurs pompiers mais l laboration de ces statuts n cessite 50 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 29 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 5 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 4 pour la fonction publique hospitali re 51 L article 2 de la loi n 83 634 du 13 juillet 1984 exclut d ailleurs explicitement du champ d application du statut les militaires puisque la loi ne s applique qu aux fonctionnaires civils les fonctionnaires des assembl es parlementaires et les magistrats de l ordre judiciaire 52 Articles L 4111 1 L 4144 1 du co
261. it s d int r t g n ral Rel vent naturellement de cette cat gorie les missions r galiennes de l tat telles que la d fense nationale la diplomatie la justice la collecte de l imp t ou la s curit publique S y ajoutent des missions traditionnellement reconnues comme n cessaires au maintien de l quilibre social et au bien tre collectif comme l du cation et la sant ou encore la mise en place d un environnement favorisant la cr ation de biens mat riels et immat riels recherche protection du patrimoine aide l innovation etc Ces services peuvent avoir un caract re soit individuel 25 26 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique par exemple la d livrance d un permis de construire soit collectif comme la d fense nationale ou l diction de normes de niveau l gislatif ou r glementaire ayant une port e g n rale ils peuvent consister en une prestation en esp ce sous la forme par exemple d une subvention ou d une allocation ou en nature comme dans le cas de l ducation ou de la sant Hormis ces domaines l existence d un int r t g n ral s impose avec moins d vi dence Il s agit il est vrai d une notion largement tributaire du contexte intellectuel et politique d un pays dont le p rim tre ne peut donc qu voluer dans le temps C est pourquoi comme dans le cas des personnes priv es charg es d une mission de service public l clairage de la loi et de la j
262. itecture est assez proche du syst me fran ais la correspondance est forte entre la notion communautaire de service d int r t g n ral et la notion fran aise de service public entre les services d int r t conomique g n ral et les services publics industriels et commerciaux entre enfin les services non conomiques d int r t g n ral et les services publics administratifs Les ventuelles difficult s de compatibilit entre les approches fran aise et com munautaire du service public ne tiennent donc pas une diff rence de conception de cette notion Elles peuvent en revanche na tre de la d finition des p rim tres respectifs des services publics administratifs et des services publics industriels et commerciaux ou pour employer la terminologie communautaire des services non 32 Livre blanc sur les services d int r t g n ral Communication de la commission au Parlement europ en au Conseil au Comit conomique et social europ en et au Comit des r gions Bruxelles 12 mai 2004 33 Communication de la commission au Parlement europ en au Conseil au Comit conomique et social europ en et au Comit des r gions les services d int r t g n ral y compris les services sociaux d int r t g n ral un nouvel engagement europ en Bruxelles 20 novembre 2007 34 Ancien article 16 du trait instituant les Communaut s europ ennes Partie 1 Le paysage des services publics en France cono
263. ive l lecteur fera son choix en fonction de crit res beau coup plus concrets par exemple la qualit du service public qui lui est rendu ou l application effective pour lui d une r forme annonc e ou encore l volution Partie 2 Diagnostic et recommandations du niveau de ses imp ts Or l aune de ces crit res les responsables publics seront jug s au travers de ce qu ont pu faire l ensemble des agents de leur administration notamment ceux qui sont au contact du public L encore la qualit de la gestion des ressources humaines des hommes et des femmes qui assurent le service public est essentielle Si la cha ne manag riale n a pas t mobilis e du sommet la base sans discontinuit le r sultat ne sera pas atteint La r ussite politique est ainsi troitement li e la bonne gouvernance et la qualit manag riale des organisations publiques On soulignera ici qu il existe une ind niable relation de proportionnalit entre ce qu une organisation et ses responsables apporte un agent et ce que celui ci apporte en retour cette organisation Cette reconnaissance et ce respect mutuels sont l une des clefs de la motivation et de l efficacit des personnels et donc de la collectivit humaine qu ils constituent Il est ainsi essentiel que ces objectifs manag riaux soient rappel s dans la lettre de mission que re oit chaque ministre et qu il soit aussi jug sur ses r sultats dans ce dom
264. ivent faire face des d fis sans pr c dents et r pondre aux attentes croissantes et pressantes des citoyens en mati re par exemple de s curit de sant d environnement ou encore de d veloppement conomique dans le contexte de la mondialisation Cela n cessite la fois le r examen de la pertinence des politiques publiques et le r armement intellectuel et mat riel des administrations publiques C est dans ce contexte que pour tre en tat d offrir les services attendus les collectivit s publiques qui sont au premier chef des entreprises de personnel o le facteur humain est donc primordial devront tre capables m me en ne proc dant qu un remplacement partiel des d parts 95 96 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique massifs des dix prochaines ann es environ 1 5 million pour les trois fonctions publiques de proc der un nombre consid rable de recrutements Ceux ci devront en outre s op rer sur un march du travail qui sera de plus en plus concurrentiel compte tenu de la baisse tendancielle du ch mage Le probl me n est pas seulement quantitatif il est aussi qualitatif si l on veut pro fiter de ce renouvellement sans pr c dent et dans la tradition de notre fonction publique y attirer des femmes et des hommes comp tents la fois pour concevoir et mettre en uvre les nouvelles politiques publiques mais aussi pour mieux g rer les administrations Toute l
265. l avec les fonctionnaires et les usagers Une soixantaine de groupes de travail de trois formats diff rents ont t orga nis s des groupes de travail de fonctionnaires des trois fonctions publiques des groupes de travail avec des usagers des groupes de travail combinant fonctionnaires et usagers Les groupes de travail de fonctionnaires portaient soit sur des th matiques au c ur du d bat mobilit galit d acc s soit sur les m tiers de la fonction publique sant police Certains de ces groupes furent anim s par le rapporteur scientifique du dispositif Catherine Fieschi notamment un groupe compos de fonctionnaires en fin de carri re et de jeunes fonctionnaires destin confronter leurs regards et exp rien ces de la fonction publique Pour chaque conf rence r gionale des ateliers th matiques et des groupes de travail se sont r unis en amont afin de d finir des propositions concr tes pr senter aux ministres De nombreux groupes de travail ont aussi t organis s partout en France lors de la semaine de la fonction publique voir ci dessous Des tables rondes et rencontres Les deux rapporteurs de ce dispositif Jean Ludovic Silicani et Catherine Fieschi ont consult un large public afin de recueillir le plus grand nombre d opinions possibles la rencontre de philosophes et sociologues le 13 novembre Jean Ludovic Silicani et Marcel Gauchet philosophe et gran
266. l exercice de la souverainet soit comportent une participation directe ou indirecte l exercice de pr rogatives de puissance publique de l tat 31 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 10 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale 32 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 5 33 En vertu de l article 24 de la loi n 83 634 du 13 juillet 1983 la d ch ance des droits civiques entra ne la radiation des cadres et la perte de la qualit de fonctionnaire 34 Ancien article 39 du trait instituant les communaut s europ ennes 35 Cour de justice des communaut s europ ennes 17 d cembre 1980 commission c Belgique 36 Soit outre les tats membres de l Union europ enne l Islande le Liechtenstein et la Norv ge 197 198 MAN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique ou des autres collectivit s publiques 7 Des d crets en Conseil d tat sont venus pr ciser minist re par minist re et service par service la liste des emplois ouverts ces ressortissants Selon les donn es les plus r centes du minist re de la fonc tion publique 86 des emplois des trois fonctions publiques sont s parables de l exercice de la souverainet et ne participent pas l exercice de pr rogatives de puissance publique ils sont donc ouverts aux ressortissants communautaires Les 14 restants soit 674000 emplois dem
267. la fonction publique En premier lieu le concours peut appara tre cela a d j t soulign comme un frein autant r el que psychologique l acc s la fonction publique de personnes loign es du syst me scolaire C est pourquoi le recrutement direct par contrat au moins dans un premier temps peut faciliter l acc s la fonction publique et favoriser une premi re insertion professionnelle utile pour l administration car des recrutements cibl s peuvent lui permettre d tre plus proche des besoins des populations et bien s r utiles ceux qui en en b n ficiant trouveront un emploi Le contrat est aussi utile pour faciliter l acc s l apprentissage ou celui des handicap s ou encore des seniors la fonction publique Le contrat peut enfin tre une fa on de faciliter l acc s la fonction publique fran aise pour les agents des administrations publiques des pays de l Union europ enne qui ne seraient pas int ress s par une int gration statutaire3l voire pour des personnes ressortissant de pays ext rieurs l Union europ enne Comme on le voit ces cinq cat gories de recours aux contrats correspondent des objectifs d une politique de gestion des ressources humaines qui trouvent s appliquer l ensemble des emplois de l administration Ce diagnostic conduit proposer de modifier profond ment le r gime actuel des contractuels dans la fonction publique autour de quatre axes professionnalis
268. la p riode Source OCDE Des sept pays compar s dans ce tableau la France est celui qui consacrait en 2006 la part la plus importante de son PIB la r mun ration des agents des administrations publiques soit 13 1 Ce chiffre est rest relativement constant depuis 1985 malgr des oscillations la baisse 12 3 en 1990 et la hausse 13 6 en 1995 Seul un pays le Canada a vu la masse salariale des agents publics rapport e au PIB diminuer fortement sur l ensemble de la p riode Cette tendance s explique par les suppressions d effectifs et les gels de salaires des fonc tionnaires intervenus dans ce pays partir de 1994 sur lesquels on reviendra dans le cadre des comparaisons internationales L Italie conna t comme la France une certaine stabilit mais un niveau moindre se situant autour de 11 On rel ve que la grande r forme de la fonction publique italienne du milieu des ann es 1990 ayant consist faire passer la grande majorit des fonctionnaires du statut au contrat sur laquelle on reviendra galement n a pas eu d effet d terminant sur le co t de la fonction publique et l on observe m me une augmentation de ce co t entre 2000 et 2006 Le Royaume Uni est apr s le Canada le pays o l on observe la diminution la plus forte sur l ensemble de la p riode avec toutefois une nette remont e depuis 2000 correspondant au second mandat de Tony Blair Enfin deux pays disposent d un taux s tablissant n
269. la progression de carri re est d sormais li e l valuation individuelle de la performance Ensuite un nouveau syst me de recrutement est mis en place incluant outre les tradi tionnelles preuves g n rales des tests sp cifiques li s aux comp tences requises pour occuper un poste des tests techniques et des mises en situation Enfin des dispositions sp cifiques sont pr vues pour les r gles de d signation et d valuation des cadres dirigeants La loi du 12 avril 2007 proc de donc une modernisation des r gles applicables l ensemble des agents travaillant pour les administrations publiques mais ne remet en cause ni le principe rappel dans l expos des motifs de la loi selon lequel le fonctionnariat est le statut normal des agents publics ni le syst me de carri re dont rel vent les fonctionnaires Synth se et enseignements De la comparaison de ces diff rents syst mes se d gagent plusieurs constatations D une part la proportion entre fonctionnaires et autres agents ne relevant pas d un statut au sein du service public administratif est tr s variable selon les pays depuis la forte pr pond rance des premiers jusqu leur cantonnement aux seules fonctions r galiennes Les seconds sont en g n ral soumis aux r gles du droit du travail et n gocient leur situation professionnelle par l interm diaire de leurs syndicats avec les employeurs publics dans le cadre de conventions collectives S agissant d
270. la r forme en l occurrence les fonctionnaires mais plus largement tous les citoyens int ress s d exprimer leurs appr ciations et leurs attentes un diagnostic aussi partag que possible l nonc de recomman dations sur cette base une discussion entre les pouvoirs publics les personnels et leurs repr sentants enfin une d cision E Le d bat de six mois qui s ach ve le premier de cette ampleur men sur ce sujet depuis un quart de si cle a t de l avis g n ral une r ussite Ce livre blanc tablit partir de tous les mat riaux issus de ce d bat et de cette r flexion col lective un premier diagnostic et des recommandations appartient maintenant aux pouvoirs publics de conduire les deux derni res tapes celle de la discussion avec les fonctionnaires et de la n gociation avec leurs repr sentants enfin celle de la d cision c est dire de l laboration du projet de loi E est recommand dans ces deux phases d associer troitement non seule ment bien s r les organisations syndicales de la fonction publique et les respon sables de la gestion des ressources humaines des diff rentes administrations mais aussi directement les fonctionnaires les usagers et les parlementaires de toute appartenance politique afin que chacun prenne sa part dans l laboration de la r forme envisag e Le vote de la r forme Mobiliser tous les acteurs de la modernisation de la fonction publi que selon un
271. lace Il peut tre amen se justifier devant le juge des comptes c est une proc dure normale qu il accepte au nom de sa responsabilit qui est l pine dorsale de sa d ontologie S il manque une pi ce justificative le comp table public paiera en confiance s il consid re que c est un oubli mais s il pense qu on le d consid re il se bornera appliquer la r glementation sans prendre de risques 4 Les fonctionnaires ne sont pas les seuls ressentir ces contradictions Il en est de m me des lus ainsi le comit permanent pour les valeurs de la vie publique transpartisan de la chambre basse au Royaume Uni d clare t il dans son 7 rapport annuel qu il y a une contradiction entre le fait de d livrer les services de meilleure qualit tous les citoyens et les contraintes de l efficience ou de l quilibre des comptes Il cite la d lib ration de la commune de Hammersmith et Fulham qui d crit bien la difficult de traiter les demandes complexes des particuliers ll faut savoir si l on passe quinze minutes de plus pour r soudre un probl me ou mettre le dossier de c t et passer au suivant Pour les fonctionnaires les facteurs influen ant sa d cision vont tre vari s la pression du travail quotidien les atten tes de leurs sup rieurs les objectifs de r sultat qui leur sont demand s Mais il sera conscient aussi des contre arguments notamment le fait d tre accus d une mauvaise administrati
272. lanc sur l avenir de la fonction publique salari de second ordre Il n est ni un v ritable fonctionnaire ni un v ritable salari de droit priv Il ne b n ficie ni des avantages du statut ni de ceux du code du travail Aucune convention collective par exemple ne lui est applicable C est ainsi que malgr l effort de normalisation visant les seuls CDI entrepris par le d cret n 2007 338 du 12 mars 2007 la plupart des contractuels continuent la diff rence des titulaires ne b n ficier ni de garantie d volution salariale ni d une obligation d valuation annuelle Bien s r c t de ces situations inac ceptables on trouve des contractuels dor s aux r mun rations parmi les plus lev es de celles de la fonction publique Les cas de recours aux agents non titulaires sont mal d finis et peu pertinents La multitude des cas dans lesquels il est possible de recruter des agents contrac tuels g n ralement de droit public mais aussi plus exceptionnellement de droit priv dur e d termin e ou ind termin e rend le syst me illisible tr s lourd g rer et tr s peu s r sur le plan juridique Les crit res permettant de d terminer les cas de recours au contrat sont complexes et pas toujours pertinents En premier lieu la distinction entre emplois permanents et emplois non perma nents est devenue du point de vue fonctionnel peu adapt e car la r activit exig e de l administration n c
273. larifier les missions des acteurs du service public Moderniser la gouvernance et le management publics dans le cadre d un dialogue social r nov Sommaire METTRE EN PLACE UNE FONCTION PUBLIQUE DE M TIERS QUI SOIT UN ATOUT POUR LA FRANCE 95 Diagnostic g n ral et probl matique passer d une fonction publique cloisonn e g r e de fa on peu personnalis e et peu responsabilisante une fonction publique attractive mobile et performante eittir rirrirrirtierirni erener n 95 EEEE EN E E E A A E E A E A E 95 Le CAGE genea essa 96 Les objectifs atteindre 99 Les r ponses envisageables nicin 100 Une r forme attendue 102 Orientation strat gique n III refonder et simplifier l organisation statutaire g n rale pour construire une fonction publique de m tiers 103 Orientation strat gique n IV red finir la place et la nature du contrat dans la fonction publique pour en faire le meilleur usage 108 Orientation strat gique n V rendre plus attractive et plus mobile la carri re des agents des trois fonctions publiques et permettre une v ritable gestion des ressources humaines des collectivit s publiques 2 0100101sisisieisieirieeri serere rnn 117 IE a T AA E E E E 117 REG EE naea a a A E 119 EMDE a ane E re 125 EVANS a Ge ed las 132 PrOMOMVOIPERS en PR nent ins 135 F MUM NE sense me enr Ea Ee AE AE lin ae 139 FONE asentoa aaaea araa e ce des abel 145 IONO i a E N E E 1
274. latif aux personnels non titulaires ing nieurs et dipl m s de l enseignement sup rieur recrut s par le service d tudes techniques des routes et autoroutes Annexes d environ 4600 dans la fonction publique territoriale et d environ 1600 dans la fonction publique hospitali re Des contractuels de droit priv peuvent galement tre employ s par une per sonne publique mais seulement dans le cas o la loi autorise certains tablisse ments publics administratifs et institutions administratives sp cialis es de l tat recruter des salari s pour effectuer des missions demandant un haut niveau de sp cialisation C est le cas par exemple de l Agence nationale des services la personne de l institut de veille sanitaire 0 ou encore de l Agence fran aise de s curit sanitaire des produits de sant 8 Le statut lui m me permet Les b n ficiaires d emplois aid s sont galement des contractuels de droit priv Ils peuvent b n ficier de contrats emplois jeunes 2 ainsi que de contrats emploi solidarit CES et de contrats emploi consolid CEC jusqu l adoption de la loi du 18 janvier 2005 de programmation de coh sion sociale qui a substitu aux CES et CEC les contrats d accompagnement dans l emploi CAE et les contrats d avenir CAV 8 galement de droit priv mais r serv s au secteur non marchand Par exception un arr t du tribunal des conflits du 3 juillet 200085 a reconnu le caract re de contra
275. le de la GRH voqu e plus haut constituent une bonne pratique qu il conviendra de d velopper ainsi que les mutualisations des formations par bassin d emplois Les employeurs publics devront veiller mettre un terme la pratique adminis trative consistant priver trop souvent encore les fonctionnaires les plus g s de l acc s la formation Ce travers est non seulement discriminatoire mais aussi n faste pour la performance globale du service dans la mesure o l volution rapide des technologies condamne un agent non form l improductivit L acc s de tous tout ge la formation est la garantie de la qualit du capital humain des services publics Informer Bref rappel du r gime existant L information et la communication ne font l objet d aucune autre obligation que la publication des r glements et des circulaires et la notification des d cisions individuelles 57 Une d marche de ce type a t confi e un prestataire ext rieur s agissant des formations dispens es par les IRA 58 Voir annexe n 5 Partie 2 Diagnostic et recommandations En 2007 700 saisines de la Cada soit environ 15 du total des demandes ont port sur le th me de la fonction publique Une tr s grande majorit de cette cat gorie de saisines mane des agents publics ou de leurs syndicats Les demandes portent principalement sur la communication du dossier administratif de l agent mais peuvent aussi co
276. le d assurance maladie ou la biblioth que nationale de France et d institutions administratives sp cialis es comme le conseil de la concurrence le Conseil sup rieur de l audiovi suel ou les services du m diateur de la R publique dont la liste est fix e par d cret 64 Conseil d tat 26 janvier 1923 Robert Lafr geyre 65 Tribunal des conflits 25 mars 1996 pr fet de la r gion Rh ne Alpes pr fet du Rh ne et autres c conseil de prud hommes de Lyon dit Berkani 209 210 MARTIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique en Conseil d tatS6 est galement possible dans les trois fonctions publiques de recruter des contractuels dans les m mes conditions lorsqu il n existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d assurer les fonctions correspondantes ou notamment pour des emplois de cat gorie A lorsque la nature hautement sp cialis e des fonctions et les besoins des services le justifient 67 Enfin le recours des agents contractuels pour occuper des emplois permanents est autoris dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitali re pour permettre le remplacement du fonctionnaire titulaire indispo nible en raison notamment de cong s maladie maternit ou parental ou pour faire face la vacance d un emploi Mais dans ce dernier cas le contrat prend n cessairement fin avec la cessation de la situation qui a permis d y recourir c est dire avec le
277. le opportun de prendre en compte le respect des valeurs dans l valuation de l agent Cette d marche permettra l valuateur de d terminer si au del de l accomplissement de ses t ches quotidiennes l agent exerce ses missions confor m ment l thique du service public et de la fonction publique L agent pourra de son c t demander l employeur que les valeurs soient prises en consid ra tion dans la d finition des objectifs qui lui sont fix s Les valeurs contribueront ainsi enrichir le dialogue entre valuateur et valu et par l m me donner toute son efficacit manag riale au processus d valuation Concr tement les r f rentiels d valuation des agents devraient comprendre la fa on dont l agent s acquitte des exigences induites par les valeurs E S agissant des usagers et des partenaires de l administration il conviendra de prendre toute mesure de publicit appropri e pour les informer de la teneur de la charte des valeurs du service public et de la fonction publique L affichage des valeurs dans les services accueillant du public leur mise disposition des usagers sous forme de plaquettes ou encore leur mention sur les sites Internet des administrations publiques constituent autant de mesures de publicit indispensa bles l information des usagers sur l existence des valeurs et sur leur signification Les valeurs doivent tout particuli rement tre port es la connaissance des grou
278. le service public et la fonction publique il est donc essentiel d expliquer au lecteur ce qu est le service public quelles sont ses missions et quelle est la situation de celles et ceux qui y travaillent Secteur public service public collectivit s publiques fonction publique de quoi parle t on p 21 II convient aussi de dresser le pano rama des principes et des valeurs qui donnent son unit et sa coh rence cet ensemble tr s divers Les valeurs des services publics et de la fonction publique un corpus commun en cours d volution p 50 Secteur public service public collectivit s publiques fonction publique de quoi parle t on Il ressort des d bats de la conf rence nationale que des confusions peuvent tre faites sur le p rim tre des services publics et de la fonction publique Pour appuyer leur critique quant la qualit des services rendus par les fonctionnaires de jeunes usagers s exprimant dans le cadre d une table ronde citent de mauvaises exp riences un guichet de la SNCF ou des Assedic o ils ont pourtant eu affaire des agents sous contrat de droit priv Pour illustrer les progr s du service public ces m mes usagers donnent en exemple les qualit s de la prestation de La Banque postale qui n exerce pas de missions de service public l exception de la distribution du livret A Mais il serait bien pr somptueux d ironiser sur des confusions qui r sultent en fait d un syst
279. ler la polyvalence pour les agents qui accueillent le public et orien les usagers Former et sensibiliser la diversit et la non discrimination les fonctionnai res qui sont en contact avec les usagers Former l ensemble des fonctionnaires l coute et aux techniques permet tant de trouver des solutions gagnant gagnant Organisation Am nager les horaires d ouverture et d accueil t l phoniques des adminis trations 7 h 20 h pour r pondre l volution des modes de vie des usa gers Cr er des guichets sp cifiques pour les questions les plus demand es Mettre en place un centre d appels pour les r ponses de 1 niveau de toutes les administrations Simplifier l utilisation des serveurs vocaux limiter trois niveaux Cr er des pr accueils t l phoniques pour filtrer les communications et ren voyer rapidement l usager vers le bon interlocuteur M thode valuer les documents administratifs par des groupes tests avant de les pro poser aux usagers D velopper le suivi des dossiers avoir plus de num ros Verts cr er une hot line administrative Avoir un interlocuteur d fini clairement identifi exemple courrier sign G n raliser la possibilit d obtenir un rendez vous avec l agent ou le service g rant le dossier D velopper la proactivit en cas de naissance ou de d c s par exemple de fortes attentes s expriment vis vis d une forme de prise en charge par l admi
280. les concernant dans le cadre d instances o leurs propres repr sentants si gent aux c t s de ceux de l administration Ce droit a t confirm dans le statut actuel puisque l article 9 de la loi du 13 juillet 1983 dispose que les fonctionnaires participent par l interm diaire de leurs d l gu s si geant dans des organismes consultatifs l organisation et au fonctionnement des services publics l laboration des r gles statutaires et l examen des d cisions individuelles relatives leur carri re Il s agit de l application la fonction publique du droit constitutionnellement reconnu tout travailleur de participer par l interm diaire de ses d l gu s la d termination collective des conditions de travail ainsi qu la gestion des entreprises 62 Chacune des trois fonctions publiques est ainsi dot e d un conseil sup rieur dont la composition est paritaire ce qui signifie que les repr sentants des agents y si gent en nombre gal ceux de l administration Ces conseils sont consult s sur les projets de loi tendant modifier le statut g n ral et sur les projets de d cret modifiant des dispositions statutaires Le conseil sup rieur de la fonction publique de l tat et celui de la fonction publique hospitali re peuvent aussi tre saisis de recours contre des d cisions individuelles prises en mati re disciplinaire o d avancement comp tence que ne d tient pas le conseil sup rieur de la fonction
281. les discussions sur le pouvoir d achat mais la n cessit de revoir ou compl ter les outils existants d aide la mobilit fait consensus Conditions mat rielles Une probl matique double Conforter l action sociale pour faciliter la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle logement garde d enfant restauration Conforter la protection sociale compl mentaire des fonctionnaires fond e sur un nouveau cadre l gal depuis 2007 237 238 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Des convergences Ces l ments ont parfois un impact tr s significatif sur la situation mat rielle des agents et leur parcours de carri re Une action sociale interminist rielle est pertinente notamment si elle est ax e sur des priorit s d finies en commun avec les partenaires sociaux et articul e avec l action sociale minist rielle L mergence d une v ritable politique en mati re de protection sociale compl mentaire est n cessaire Des divergences d appreciation Des divergences existent sur la place de l action sociale dans une n gociation sur les r mun rations Quel degr d obligation pour les employeurs publics en mati re d action sociale R mun ration du temps de travail suppl mentaire Une probl matique double R mun rer des heures suppl mentaires et assimil es dont la d finition a t clarifi e l occasion des d crets d application de la loi TEPA Id
282. les employeurs territoriaux et les employeurs hospitaliers Pour la fonction publique hospitali re il pourrait s agir de la f d ration hospitali re de France et du centre national de gestion des cadres hospitaliers pour la fonction publique territoriale ce pourrait tre soit les associations d lus locaux soit la f d ration nationale des centres de gestion soit le coll ge employeur du CSFPT soit le comit des finances locales Ces questions importantes devront sans doute tre trait es par voie l gislative ES Cr er une instance commune aux trois conseils sup rieurs de la fonction publique Il est propos de cr er une commission sup rieure de la fonction publique CSFP manant des trois conseils sup rieurs charg s de la fonction publique de l tat CSFPE de la fonction publique territoriale CSFPT et de la fonction publique hospitali re CSFPH Cette commission aura pour mission d examiner les ques tions et les textes communs aux trois fonctions publiques Comment conduire et r ussir la r forme de la fonction publique La conduite et la r ussite de la r forme n cessitent d expliquer d couter et de convaincre 155 156 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique La pr paration de la r forme E Comme toute r forme de grande ampleur celle de la fonction publique doit tre pr par e en plusieurs tapes un d bat public permettant aux personnes directement concern es par
283. les qualit s suffisantes Employer Bref rappel du r gime existant L appartenance du fonctionnaire un corps le conduit tre titulaire d un grade mais n implique pas son affectation une fonction pr cise C est le principe de la s paration ou de la distinction du grade et de l emploi qui est un des fonde ments de la fonction publique de carri re La jurisprudence pr cise que tout fonctionnaire est en droit de recevoir dans un d lai raisonnable une affectation Les d cisions d affectation et de mutation sont prises par l administration soit dans l int r t du service soit la demande des agents sous r serve de la compa tibilit des demandes avec le bon fonctionnement des services et des mutations caract re prioritaire L avis des CAP est demand soit lorsqu il existe des tableaux de mutations mouvements soit lorsque la mutation emporte changement de la r sidence soit en cas de mutation d office 37 Cf l article 7 du d cret n 94 874 du 7 octobre 1994 Il conviendra pour l application de cette proposition soit d largir la notion d insuffisance professionnelle soit de pr voir les autres cas de non titularisation 38 Voir annexe n 5 39 D cision du Conseil d tat du 11 juillet 1975 ministre de l ducation nationale c dame Sa d 125 126 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Diagnostic l affectation sur un poste est aujourd hui organis e de fa on tr s pe
284. li dans la fonction publique un besoin d actualisation des droits syndicaux et du statut du responsable syndical Une demande d adaptation aux nouvelles r alit s du dialogue social et de l en gagement syndical Des discussions sont prolonger notamment sur les technologies de l information et de la communication sur le statut du repr sentant syndical Points de convergence Renforcer la transparence dans l allocation et l usage des moyens projet de cahier des charges pr sent par la DGAFP Adapter les moyens syndicaux la fois aux lieux du dialogue social aux pratiques de dialogue et aux nouveaux enjeux locaux europ ens etc e Moderniser le statut du repr sentant syndical exemple assurer l galit de traitement et valoriser l exp rience acquise Harmoniser l acc s aux technologies de l information et de la communication en donnant acc s aux intranets et en permettant le vote lectronique Annexes Points de d bats La globalisation des moyens syndicaux Bilan de la conf rence Parcours professionnels Synth se g n rale Trois cat gories de th mes peuvent etre identifi es des sujets sur lesquels les pistes de travail sont suffisamment formalis es pour que des propositions rapidement op rationnelles puissent tre pr sent es l ac compagnement et la facilitation des mobilit s des th mes faisant l objet d une convergence sur les constats sur lesquels une volont d
285. lis par es services publics en mati re de qualit de la relation avec les usagers comme en t moignent des r alisations telles que la charte Marianne relative l accueil dans les services publics Lanc e en 2002 cette charte vise garantir la qualit de accueil sous ses diff rentes formes physique t l phonique lectronique cour rier et promeut des valeurs telles que la courtoisie l accessibilit la rapidit la clart des r ponses mais aussi un esprit d coute de rigueur et de transparence Aujourd hui appliqu e de fa on volontaire par plus de 2000 services elle a t rendue obligatoire pour l ensemble des services de l tat par le conseil pour la modernisation des politiques publiques qui s est tenu le 12 d cembre 2007 L ac tion du m diateur de la R publique que les citoyens peuvent saisir entre autres cas de figure lorsqu ils s estiment victimes d un manque de consid ration de la part de l administration contribue galement l am lioration de la situation La courtoisie la capacit d coute et la consid ration sont autant d exigences que l usager des services publics peut aujourd hui exprimer vis vis des agents en charge de son dossier Cela ne signifie pas bien s r que le fonctionnaire est tenu de r pondre par l affirmative toutes les demandes qui lui sont faites car la l galit et la garantie de l int r t g n ral dont le fonctionnaire est galement comptable seraient alors mises
286. lu e ainsi que mal accompagn e la l gitimit du processus d valuation et l autorit de l valuateur sont mises en cause Pourtant les d bats de la conf rence nationale ont mis en vidence le d sir de tous de pouvoir s appuyer sur un processus d valuation objectif juste et efficace afin d accompagner les agents dans leur d roulement de carri re d am liorer le dialogue et la compr hension au sein des quipes de travail et bien s r de pouvoir reconna tre les m rites de chacun L valuation des agents doit constituer une des modalit s de la politique g n rale d valuation des administrations Du fait de la mise en place de la r forme budg taire r sultant de la Lolf l admi nistration doit progressivement se soumettre une valuation g n ralis e celle des organisations des proc dures ou des politiques publiques Dans ce contexte l valuation des agents constitue l aboutissement de ce mouvement qui tend g n raliser la fixation d objectifs transparents et la mesure des r sultats obtenus Propositions HUANU Remplacer la notation par un mode d valuation moderne La notation infantilisante et qui a quasiment perdu toute pertinence doit tre d finitivement supprim e et remplac e par l valuation Pour cela l valuation doit jouer un r le d cisif dans la modernisation de la gestion des ressources humaines Un effort consid rable de la part des employeurs publics sera n cessaire
287. m 65 En effet le d tachement d un fonctionnaire n est possible que dans des cas limitativement num r s par d cret Or seul le d cret n 86 68 du 13 janvier 1986 traitant notamment du d tachement des agents de la fonction publique territoriale pr voit au 5 de son article 2 le d tachement aupr s d une entreprise priv e assurant des missions d int r t g n ral 66 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 4 du de l article 42 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 Partie 1 Le paysage des services publics en France parable au n tre et entretenant avec lui des liens historiques conomiques et culturels forts permet tout d abord de mettre en perspective la ligne de partage entre fonctionnaires et contractuels au sein du service public administratif Elle a aussi pour but de souligner la vari t des cons quences r sultant de l application d un statut aux fonctionnaires Elle est enfin l occasion d analyser les objectifs des r formes les plus importantes men es ces derni res ann es dans certains pays dans le domaine de la fonction publique La place du service public administratif La notion de service public administratif est famili re l ensemble des pays d Europe occidentale Elle inclut naturellement les fonctions r galiennes de l tat telles que la d fense la justice la police ou la diplomatie mais aussi les domaines de l ducation de l action sociale
288. m tier d enseignant d j cit va dans ce sens lorsqu il pr conise un r le accru des chefs d tablis sement dans les proc dures d affectation Enfin comme c est d j le cas dans cette hypoth se notamment au minist re de l ducation nationale des postes profil doivent tre pourvus selon la m thode de droit commun d crite ci dessus La proportion de postes profil pourrait tre accrue Pour le reste il est possible de combiner l utilisation d un bar me dont il est par ailleurs propos qu il tienne davantage compte des emplois difficiles occup s Partie 2 Diagnostic et recommandations par l agent et du crit re du rapprochement familial et la n cessaire individua lisation du processus de recrutement Ainsi il est propos que le bar me qui n est qu indicatif et n a pas de fondement juridique ait pour objet d tablir une pr s lection de plusieurs candidats et que le choix final incombe au chef de service o d tablissement en fonction des comp tences requises et apr s un entretien avec celles des personnes qu il aura retenues au vu de la pr s lection et de candidatures spontan es en veillant prendre en compte les obligations l gales relatives au rapprochement familial Qu il s agisse de la proc dure de droit commun o de mouvements les chan gements d affectation sauf bien s r en cas de mutation d office ne seraient pas soumis l avis des CAP En effet il ne s agit pas d
289. me Uni la mise en concurrence des diff rents op rateurs du service public administratif pour l obtention des financements accord s par l tat et les collectivit s territoriales s est largement d velopp e depuis le milieu des ann es 1980 Mais certains critiquent aujourd hui les cons quences n gatives de ce syst me sur la solidarit entre les diff rents acteurs du service public Troisi mement et ce point int resse plus particuli rement les consid rations qui vont suivre le statut des agents charg s de l ex cution du service public adminis tratif ne rel ve pas n cessairement du droit public La France est avec l Espagne l un des seuls pays d Europe occidentale dans lequel les agents employ s par des op rateurs publics pour l ex cution du service public administratif rel vent presque exclusivement d un r gime de droit public Rien de tel en Italie au Royaume Uni et dans une moindre mesure en Allemagne o la majorit de ces agents rel vent du droit commun du travail et de conventions collectives On voit donc que les modes d organisation du service public administratif se caract risent par une grande diversit selon les pays consid r s Et il faut se garder de voir dans ces diff rences la simple marque de clivages id ologiques Certes lorsque l Italie et le Portugal choisissent de modifier comme on va le voir leur mod le d organisation de la fonction publique en faisant voluer les agents du statut vers le
290. me o secteur public service public et fonction publique s imbriquent souvent de fa on particuli rement complexe Ainsi La Poste exemple fr quemment cit par les usagers qui se sont exprim s dans le cadre des d bats de la conf rence nationale pour juger le service public assure t elle la fois le service public des envois postaux des services concurrentiels de transport de courrier par le biais de sa filiale Chronopost et des activit s bancaires et d assurance qui n ont pour la plupart rien voir avec le service public Ambigu t des missions mais aussi du statut de ceux qui les exercent le service public des envois postaux est aujourd hui fr quemment assur par des facteurs r gis par des contrats de droit priv On pourrait objecter qu il est dans la nature m me d un tablissement public industriel et commercial comme La Poste de m ler service public et activit com merciale fonctionnaires et agents de droit priv Mais qu en est il du praticien 21 22 ARINEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique hospitalier autoris par contrat exercer une activit lib rale dans l tablissement public hospitalier o il travaille ordinairement Ou de la possibilit offerte des h pitaux publics et des praticiens lib raux de g rer en commun des blocs op ratoires dans le cadre de groupement de coop ration sanitaire le patient op r dans ce cadre peut l gitimement se demander si l interv
291. men s dans le cadre des trois conf rences sociales lanc es par le gouvernement l automne 2007 sur les th mes du pouvoir d achat du dialogue social et des parcours professionnels font galement appara tre la perception par tag e par l administration et les partenaires sociaux de ces nouveaux enjeux Mais on peut craindre que ces am liorations qui concernent les trois composantes de la fonction publique trouvent d sormais leurs limites Seule une r novation profonde d ensemble pourra leur donner toute leur port e Les objectifs atteindre Passer d finitivement d une gestion administrative des personnels une v ritable gestion des ressources humaines est sans doute le principal d fi qu ont relever aujourd hui les collectivit s publiques Quels sont les objectifs atteindre Ce sont ceux de toute grande organisation publique et priv e recruter des personnes comp tentes issues de toutes les composantes de la soci t qui s engagent dans des m tiers pour assurer des missions dont le sens et les valeurs sont connus et attrayants les motiver tout au long de leur carri re en les g rant de fa on juste et per sonnalis e diversifier d abord dans leur int r t personnel leurs parcours professionnels gr ce une mobilit accrue pour anticiper les besoins en volution constante de la population et du pays dans son ensemble et y r pondre au mieux en perma nence Pour atteindre ces objectifs
292. ment et des examens professionnels de certains fonc tionnaires de cat gorie A de missions de formation et de la prise en charge des fonctionnaires priv s d emploi Enfin la gestion des personnels de la fonction publique hospitali re rel ve de l auto rit du chef de l tablissement dans lequel ils sont affect s 1 Par exception les trois corps de personnels de direction d j voqu s sont g r s au plan national ce qui signifie qu ils sont recrut s nomm s et promus par le ministre charg de la Sant Les actes de gestion de ces trois corps jusqu pr sent assur s par la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins sont confi s depuis 2007 au centre national de gestion qui g re galement les praticiens hospitaliers 59 Loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 4 Les fonctionnaires territoriaux sont g r s par la collectivit ou l tablissement dont ils rel vent 60 Loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 14 dans sa version modifi e par le 2 de article 14 de la loi n 2007 209 du 19 f vrier 2007 61 Loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 4 Les corps et emplois sont recrut s et g r s dans le cadre de chaque tablissement 205 206 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les instances de participation Le statut de 1946 a pour la premi re fois reconnu aux fonctionnaires le droit d tre consult s sur un certain nombre d actes de gestion
293. ments de sa carri re Le corps est d fini comme l ensemble des fonctionnaires soumis aux m mes statuts particuliers et ayant vocation aux m mes grades 22 Pour chaque corps 19 Voir annexe n 5 20 Article 13 de la loi du 13 juillet 1983 103 104 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique il existe un statut particulier qui d termine les modalit s de recrutement les conditions de promotion la classification dans une cat gorie et les conditions de d roulement de carri re Le corps est l unit l mentaire de la fonction publique tous les membres d un m me corps sont cens s avoir la m me communaut de destin professionnel et en pratique la totalit de la carri re d une majorit de fonctionnaires se d roule dans le m me corps Les corps sont eux m mes subdivis s en grades La fonction publique territoriale est quant elle organis e en cadres d emplois toutefois il ne s agit pas d une fonction publique d emplois telle qu on l a d finie pr c demment Deux l ments principaux les diff rencient des corps d une part leur faible nombre 55 contre 500 corps et d autre part le fait que plusieurs l ments importants de la carri re des agents primes promotions conditions de travail sont d termin s par la collectivit qui les emploie Diagnostic l organisation statutaire de la fonction publique de l tat n est adapt e ni aux besoins des services de l
294. ments des sondages d opinion qui accompagneront la d marche Elle assurera au sein du livre blanc la restitution et la synth se des contributions ainsi que la fonction de mod rateur du site Internet pour la mise en ligne des contributions au d bat S agissant des informations techniques n cessaires ses travaux le rapporteur g n ral et le rapporteur scientifique pourront naturellement solliciter les services de l Etat concern s La qualit la richesse et originalit des apports du rapporteur g n ral et de l quipe projet de m me que leur capacit prendre en compte des contributions pluralistes sont les gages de r ussite de cette conf rence Nous connaissons votre tr s grande exp rience et votre connaissance des enjeux relatifs la r forme de l Etat et la fonction publique en France C est pourquoi nous souhaitons vous confier les fonctions de rapporteur g n ral Nous vous remercions de nous tenir r guli rement inform s de l avancement de vos travaux Le livre blanc devra nous tre remis au mois de mai 2008 pour tre ensuite rendu public Nous vous prions de croire Monsieur le Pr sident en l assurance de nos sentiments les meilleurs adu ay awau Um Ends iso DAN Eri WOERTH Andr SANTINI Sommaire Sommaire en ie de ee 9 Introduction J nerale ss usines 13 Premi re partie Le paysage des services publics en France 19 SECTEUR PUBLIC SERVICE PUBLIC COLLECTIVIT S
295. ments successifs du Royaume Uni se sont attach s r duire les effectifs du civil service dont 40 000 emplois ont t suppri m s en 2005 Mais dans le m me temps les effectifs globaux des agents publics ont fortement augment sous les gouvernements travaillistes s accroissant de 750000 emplois entre 1998 et 2005 Enfin l exemple de la Su de remet en cause l id e couramment r pandue en France selon laquelle les pays attribuant un r le majeur au service public sont aussi ceux o ses agents sont pour l essentiel des fonctionnaires relevant d un statut d rogatoire au droit du travail En effet si plus de 1 300000 Su dois soit pr s du tiers de la population active travaille pour le service public seule une minorit d entre eux savoir les militaires les policiers les magistrats et les pro fesseurs de l enseignement sup rieur rel ve d un statut Les autres agents qu ils soient employ s par l tat les r gions ou les communes rel vent de conventions collectives n goci es par leurs syndicats avec l agence su doise des employeurs gouvernementaux Aseg Recrut s par des agences sp cialis es ces agents ne b n ficient pas de la garantie d emploi vie et les r gles qui leur sont applicables sont largement identiques celles r gissant les salari s de droit priv certains d entre eux n ayant cependant pas le droit de gr ve Ce mode de gestion des agents publics n est pas nouveau et pr valait d j dans
296. micile Deux valeurs constituent des corollaires de l galit 0 D une part l impartialit ou la neutralit imposent aux fonctionnaires de ne pas faire intervenir leurs choix philosophiques politiques ou moraux dans la relation qu ils tablissent avec l usa ger Les pouvoirs publics se doivent aussi d appliquer le principe d impartialit la relation qu ils entretiennent avec les fonctionnaires ce qui exclut notamment les recrutements les avancements ou les suppressions de postes d cid s en fonction des convictions de l agent D autre part la la cit impose aux fonctionnaires de respecter les croyances des usagers tout en pr servant l ex cution du service public de toute influence religieuse La d fense de la la cit est un enjeu quotidien dans bon nombre de services publics notamment les tablissements d enseignement et les h pitaux 80 L expression est de Martine Lombard Les services publics dans le mod le fran ais dans Cahiers fran ais n 330 2006 p 59 59 60 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Il n est pas ais pour les fonctionnaires d appliquer une l gislation parfois difficile interpr ter et d arbitrer face des situations humainement complexes entre souplesse et fermet Les agents doivent donc pouvoir compter sur l aide des pouvoirs publics auxquels il appartient de fixer une ligne de conduite claire et concr te en mati re de la cit 81 La f
297. miques d int r t g n ral et des services d int r t conomique g n ral Au regard du droit communautaire l enjeu est de taille le rattachement cette derni re cat gorie d une activit a pour cons quence de la soumettre aux r gles du march unique applicables en mati re de concurrence lesquelles posent notamment le principe de l interdiction des aides d tat c est dire du finan cement public d activit s conomiques Ce principe est certes att nu lorsque ce financement porte sur des obligations de service public puisque la Cour de justice des Communaut s europ ennes a jug que les compensations accord es en contrepartie d obligations de service public et dont le montant ne d passe pas ce qui est n cessaire l ex cution de ces obligations n taient pas interdites 7 Mais ce montant doit tre notifi la Commission europ enne lorsqu il d passe un certain seuil afin que celle ci v rifie si le financement correspond o non au co t de l ex cution de l obligation Le financement d un op rateur par une collectivit publique est donc plus complexe si celui ci rel ve du service d int r t conomique g n ral que s il n en rel ve pas Cette question se pose avec acuit s agissant des services sociaux et des services de sant que la Commission pro pose dans sa communication du 20 novembre 2007 d inclure dans la cat gorie des services d int r t conomique g n ral alors que ces activit s rel
298. mme une personne et non comme l un des rouages de la machine administrative le fonctionnaire doit pouvoir exprimer au quotidien son attachement aux valeurs humaines ou humanistes dans le cadre de son activit professionnelle L engagement Il traduit la volont des agents publics de se mettre au service de la collectivit Les fonctionnaires qui se sont exprim s lors des d bats de la conf rence nationale ont fr quemment insist sur le fait que leur choix de carri re correspondait une vocation Il est ind niable que l acte d duquer de soigner ou de juger exige de la part de celles et ceux qui l accomplissent une implication particuli rement forte Les personnes qui s adressent aux services publics sont en droit d attendre que le comportement de leur interlocuteur soit la hauteur de cet engagement Il est aussi de la responsabilit des employeurs publics d encourager et de valoriser l engagement des fonctionnaires tout au long de leur carri re Cela implique d une part que l engagement soit l un des crit res de s lection des candidats l entr e dans la fonction publique d o la n cessit de pr voir dans les pro c dures de recrutement des preuves permettant de le d celer L engagement doit d autre part tre pris en compte lors de l valuation des agents et favoriser l avancement de celles et ceux qui le mettent en uvre 67 68 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Le respect
299. mment parce que les principes fondamentaux du statut ont t tr s rapidement perdus de vue Issue d un accord historique entre la gauche et la droite le statut de la fonction publique avait t con u de la fa on suivante en application des principes et valeurs de neutralit d galit et d ind pen dance des garanties substantielles taient donn es aux agents notamment celles d tre titulaires d un grade qui ne pouvait leur tre retir que dans des cas exceptionnels en contrepartie en application notamment des principes et des valeurs de responsabilit et d adaptation des services publics les agents taient soumis des obligations le d roulement de leur carri re devait tenir compte de leur valeur professionnelle 6 et leurs emplois taient d termin s en fonction des besoins du service et dans l int r t g n ral par l administration Ce diptyque assurant un juste quilibre entre la s curit et la flexibilit doit tre gard en m moire pour imaginer les r formes venir Il faut en v rit que la plupart des femmes et des hommes qui servent l administration aient de bien minentes qualit s pour que ce syst me d a management pour rependre l expression d un directeur d administration centrale n ait pas conduit au pire On imagine les services suppl mentaires que rendraient au pays les agents des collectivit s publiques s ils taient tout simplement g r s de fa on moderne c est
300. mptent moins de dix membres Dans la fonction publique hospitali re on d nombre 25 corps Les 55 cadres d emplois de la fonction publique territoriale sont comme les corps des deux autres fonctions publiques r gis par des statuts particuliers ayant un caract re national et comprenant diff rents grades Ils pr sentent cependant deux sp cificit s D une part la gestion des fonctionnaires apparte nant un cadre d emploi rel ve de la collectivit territoriale au sein de laquelle ils sont affect s C est donc au niveau de chaque collectivit territoriale et non pas comme pour les corps au niveau national que sont notamment d cid s 46 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 29 pour la fonction publique de l tat loi n 84 53 du 26 janvier 1984 article 5 pour la fonction publique territoriale loi n 86 33 du 9 janvier 1986 article 4 pour la fonction publique hospitali re 47 Selon le rapport annuel sur l tat de la fonction publique 2006 2007 r alis par le minist re du Budget des Comptes publics et de la fonction publique 48 Ce chiffre ne tient compte ni des statuts sp cifiques r gissant certains personnels de l assistance publique h pitaux de Paris ni des statuts locaux existant dans certains h pitaux et fix s par simple d lib ration du conseil d administration de l tablissement On ne dispose pas ce jour d un d nombrement pr cis de ces deux cat gories de statuts Annexes
301. n sa base Cette r gle trouve s appliquer aux collectivit s publiques comme aux entreprises Cet encha nement missions objectifs r sultats n est pas nouveau dans l adminis tration Quand la fin du xix si cle Jules Ferry ministre de l instruction publique demandait chaque instituteur de faire en sorte que tous les enfants de France issus des familles les plus modestes et les plus d pourvues de culture sachent l issue de la scolarit obligatoire fix e alors 12 ans lire crire et compter et connaissent les rudiments de leur histoire et de la vie en soci t il ne faisait rien d autre que de pr ciser le sens de leurs missions et de leur fixer les objectifs atteindre Les r sultats des l ves au certificat d tudes constituaient pour chaque ma tre chaque ann e un moment d cisif celui de l valuation de ses r sultats Ces objectifs comme l valuation des r sultats peuvent prendre bien s r suivant les services les m tiers ou le niveau de responsabilit des agents une forme plut t individuelle ou plut t collective mais ils sont dans tous les cas n cessaires un service public de qualit ce point a t soulign de fa on r currente dans le cadre des d bats de la conf rence nationale cet gard l valuation des personnels qui n a de sens que si les organisations dont ils font partie sont elles m mes valu es constitue l aboutissement d une d marche d ensemble rendue
302. n Paul Delevoye ancien ministre de la fonction publique et actuel m diateur de la R publique Louis Schweitzer pr sident de la Halde haute autorit de lutte contre les discriminations et pour l galit et Jean Ludovic Silicani rapporteur g n ral du d bat national sur l avenir de la fonction publique sont aussi interve nus cette occasion Quelle Fonction Publique Quels services publics pour demain Depuis le 17 octobre fonctionnaires comme usagers d battent pour construire ensemble la Fonction Publique de demain et s expriment sur wwwensembletonctionpubhque org La semaine du 1 au 8 f vrier sera d di e ce d bat dans toute le France des rencontres des ateliers des chats seront organis s pour que fonctionnasres et usagers puissent d finir ensemble des propostions de r formes de la Fonction Publique Cette v Semaine de la Fonction publique sera conclue par un grand d bat le vendredi 8 f vrier Paris en pr sence d Andr Santini sucr taire d tat charg de la Fonction Publique VOUS AUSSI VOUS POUVEZ PARTICIPER CE DEBAT ET CETTE CONF RENCE 1 D posez votre contribution au d bat sur wwwcontributions cnsemblefonctionpublique org 2 Participez des groupes en ligne les 3 4 et 5 f vrier sur a wo nligne mt iong ligu gt 3 Inscrivez vous pour assister la conf rence de cl ture ht de la Semaine de la Fonction Publique le 8 f vrier Paris sur ur ue mou 4 wwwensemble
303. n compte l int r t du service Cette situation a trois causes distinctes selon les organisations et les corps concern s l affectation est le r sultat soit de l application d un bar me dont en g n ral l anciennet est le crit re d terminant soit de la d cision unilat rale des agents choix des postes en sortie d cole selon le rang de classement les services employeurs sont en r gle g n rale peu consult s la d cision d af fectation relevant essentiellement du service central du personnel cette anomalie n pargne pas la haute administration par exemple sauf exception les pr fets ne choisissent pas leurs proches collaborateurs certains services employeurs ne disposent ni des outils ni des comp tences leur permettant de formuler correctement leurs besoins r els alors qu il s agit d un exercice d licat n cessitant une vision strat gique et prospective de l organisation en cause Alors qu ils devraient tre un crit re pour d terminer les affectations le profil et les r sultats attendus pour un poste pourvoir ne font l objet d aucune formalisation Ce qui frappe lorsque l on tudie les organisations performantes celles qui attei gnent les objectifs que leur responsable leur a fix s qu elles soient publiques ou priv es c est la vision claire qu ont les chefs de service du r le de chaque agent dans sa contribution l atteinte de l objectif g n ral Dans ces conditions ils
304. n jury aux agents dont la valeur pro fessionnelle a t valu e bonne ou tr s bonne au cours des cinq derni res ann es cf valuer p 132 s appuyer sur des professionnels du recrutement transfert de comp tences logistique valoriser la fonction de membre de jury dans la carri re des agents Le r quilibrage des preuves de concours en faveur des comp tences profes sionnelles et du potentiel humain devrait permettre certaines cat gories de populations qui ont moins facilement acc s aux formations acad miques notam ment les jeunes issus de l immigration d tre plus largement repr sent s dans la fonction publique de demain tendre la troisi me voie d acc s la fonction publique mais en r formant le dispositif actuel de recrutement S agissant de l acc s la fonction publique de personnes souhaitant y mener une seconde carri re il est propos de les recruter initialement soit par contrat avant d envisager une int gration cf Orientation strat gique n IV p 108 soit quand cela appara t possible d utiliser le m canisme de reconnaissance des acquis de l exp rience professionnelle afin de les int grer directement dans un cadre statutaire ou un cadre d emplois Partie 2 Diagnostic et recommandations CASA Renforcer le r le de la p riode de stage Compte tenu de l importance de la d cision de recrutement l issue de la p riode de stage il est
305. n partielle ment communs les d marches d identification des m tiers dans les trois fonctions publiques ont t men es de mani re autonome Il en r sulte trois r pertoires de m tiers proches mais non harmonis s Propositions r duire le d terminisme li au statut de l agent Deux principes structurants valables pour les trois fonctions publiques doivent tre retenus pour sortir des blocages engendr s par une gestion exclusivement centr e sur les corps ils sont le compl ment des garanties fondamentales que la loi apporte aux fonctionnaires 22 Les CAP n existent que pour les corps 105 106 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique les principaux l ments de la carri re d un agent affectation valuation pro motion r mun ration doivent d pendre moins qu aujourd hui du statut dont il rel ve et plus des fonctions ou des m tiers qu il exerce l unit statutaire de base doit tre largie pour qu elle corresponde simplement au croisement d une fili re professionnelle et d un niveau de responsabilit Simplifier l organisation statutaire de la fonction publique de l tat En lieu et place des quelque 700 unit s statutaires actuelles de l tat plus de 500 corps et environ 150 statuts d emplois relevant du statut g n ral c est dire hors militaires magistrats judiciaires et agents des assembl es parlemen taires il est propos de mettre en place un n
306. n se traduit par la pr sence de repr sentants du personnel si geant aux c t s de ceux de l administration dans les instances de concertation charg es de conna tre des diff rents aspects de la vie professionnelle des fonctionnaires conseils sup rieurs des trois fonctions publiques commissions administratives paritaires comit s techniques paritaires comit s d hygi ne et de s curit et s agissant de la fonction publique hospitali re comit s d hygi ne de s curit et des conditions de travail Au del de ces aspects institutionnels tout Partie 2 Diagnostic et recommandations manager public doit entretenir un contact permanent avec les repr sentants du personnel pour r fl chir en commun se concerter et n gocier Malgr l importance de ce sujet il a sembl pr f rable que le livre blanc ne traite pas d une mani re g n rale de la r novation du dialogue social dans la fonction publique En effet cette question a fait l objet entre le 15 octobre et le 14 d cembre 2007 d une concertation entre le gouvernement et les organisations syndicales dans le cadre d une conf rence o si geaient galement les associations d lus au titre de la fonction publique territoriale la f d ration des h pitaux de France et plusieurs experts Cet important travail s est prolong par l ouverture d une n gociation partir du 21 f vrier 2008 Le document de travail pr par par le gouvernement partir de ces travau
307. naires civils et militaires de l tat Les fonctionnaires ne n gocient donc pas avec leur employeur les conditions de leur activit pro fessionnelle mais doivent se conformer aux statuts que fixent le l gislateur et le pouvoir r glementaire 17 La fonction publique aux tats Unis se caract rise au contraire de la France par un r gime juridique pro che du droit commun l existence d une part importante de postes de fonctionnaires pourvus de fa on discr tionnaire ou par l lection et une affectation aux emplois en fonction d une logique de missions accomplir en non d appartenance un corps Voir sur ces questions Gw na le Calv s La r forme de la fonction publique aux tats Unis un d mant lement programm contribution au Rapport public 2003 du Conseil d tat Perspectives pour la fonction publique 18 Articles 6 11 bis A 19 Articles 25 31 20 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 28 21 Constitution du 4 octobre 1958 article 34 195 196 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique La pluralit des statuts La fonction publique se caract rise par la diversit de ses m tiers L ex cution des prestations du service public administratif n cessite la participation d un vaste ventail de professions depuis les enseignants jusqu aux ing nieurs en passant par les policiers On se doute que l ensemble de ces m tiers ne peut pas tre soumis aux m mes r
308. nationale ont mis en exergue c t d une vision assez juste de la fonction publique chez nos 149 150 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique concitoyens certains pr jug s tenaces En mati re de recrutement de r els efforts ont t conduits par certains minist res campagne de publicit du minist re de la D fense par exemple mais cela reste encore une d marche isol e et le travail d identification de viviers est insuffisant cf Recruter p 119 Propositions Faire de l information un outil important de la gestion des ressour ces humaines des collectivit s publiques Mener une politique g n rale et permanente d information interne Il est propos de faire de la communication envers les agents un axe part enti re de la politique de r novation de la gestion des ressources humaines cette fin les actions suivantes devraient tre men es transmettre les d cisions concernant les agents leurs responsables hi rarchi ques avant que les agents n en aient connaissance mettre en uvre une communication appropri e ventuellement par courrier pour les d cisions qui le justifient et confier autant que possible au responsable hi rarchique un r le d information et d accompagnement diffuser des chartes de management diffuser des chartes de dialogue de gestion en mati re de ressources humaines r aliser et diffuser un support de communication br
309. nc plus au sens propre du terme une entreprise publique Ce contr le public peut tre une fa on de mieux s assurer de l effectivit des missions de service public parfois assez r siduelles exerc es par ces entreprises l inverse il peut poser une d licate question pour l tat qui doit sur un march concurrentiel assurer la fois un r le d acteur en tant que propri taire d un op rateur et de r gulateur de l ensemble du march g n ralement au travers d autorit s de r gu lation qui pour tre ind pendantes vis vis de l ex cutif n en sont pas moins des services ou plus rarement des personnes morales de droit public relevant de l tat et plac es sous le double contr le du Parlement et du juge 6 Soit environ 70 entreprises dont la liste est fix e par l annexe du d cret n 2004 963 du 9 septembre 2004 portant cr ation du service comp tence nationale Agence des participations de l tat APE 7 On les appelle commun ment op rateurs historiques EDF GDF SNCF La Poste etc Partie 2 Diagnostic et recommandations L volution conduira sans doute ce que progressivement d une part ces entre prises se transforment en soci t s et que d autre part la participation de l tat leur capital se r duise voire dans certains cas que l tat s en retire ces soci t s devant en tout tat de cause et ind pendamment de leur statut s acquitter des obligations de service
310. nc pos es Dans le courant du xx si cle s affirme l id e que le r gime juridique particulier dont b n ficient les fonctionnaires doit les prot ger de l arbitraire du pouvoir politique Tout en demeurant soumis au principe hi rarchique et par voie de cons quence au gouvernement les fonctionnaires garants de la continuit de l tat doivent tre prot g s contre les changements politiques En t moigne par exemple l affirmation par la loi du 19 mai 1834 sur l tat des officiers de la distinction entre le grade qui constitue la propri t de l officier et dont il ne peut tre priv qu en cas de d mission de condamnation ou de destitution et l emploi dont dispose l autorit publique 2 Mais la continuit de l tat a aussi ses contraintes En t moignent les longs d bats de la fin du xx si cle et du d but du xx si cle sur le droit syndical des fonction naires la suite de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels les fonctionnaires revendiquent de pouvoir constituer des syndicats Mais ce droit leur est longtemps refus par les pouvoirs publics qui voient dans le regroupement des fonctionnaires en syndicats la porte ouverte des gr ves dans la fonction publique qui rompraient la continuit du service public Le droit syndical ne sera finalement reconnu aux fonctionnaires qu en 19463 Un ensemble de r gles se constitue ainsi au fil des ans et des r gimes politiques qui d finissent par str
311. ncerner des rapports relatifs au service auquel celui ci appar tient Ces rapports leur sont communicables l exception des mentions constituant une critique personnelle de l un des membres du service Enfin la Cada rappelle fr quemment l occasion des avis qu elle est amen e rendre l obligation de publication de certains documents administratifs notamment des circulaires Diagnostic l information se limite souvent la communication obligatoire d actes administratifs L information des agents de la fonction publique L administration se limite trop souvent la notification d actes administratifs sans m me informer les agents Cela a des cons quences pr judiciables sur leur motiva tion notamment dans le cas de d cisions d favorables qui lorsqu elles ne sont pas accompagn es d un courrier ou d une explication compl tant leurs motivations ne permettent pas l agent de les comprendre et d en tirer les le ons n cessaires Ainsi rares sont les d cisions d attribution de primes qui font l objet soit d une information directe du sup rieur qui est l origine de la d cision ce qui devrait tre l occasion d expliquer et d accompagner cette d cision soit d un courrier reprenant les m mes l ments De la m me mani re en r gle g n rale l admi nistration l occasion du d part la retraite d un agent ne prend pas la peine de lui envoyer un courrier lettre sign e par un directeur de service d c
312. ncurrence et de mettre en question l existence m me d une fonction publique avec pour objectif de r duire l tat et les services publics un format minimal 13 14 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Il s agit l de deux visions d une m me r alit per ue dans les deux cas comme insatisfaisante l une au regard de ce qu elle aurait t dans le pass et l autre de ce qu elle devrait tre dans le futur Si beaucoup des donn es ainsi avanc es par les tenants de ces deux th ses oppos es sont exactes d autres sont en revanche partielles voire partiales et les conclu sions inverses qui en sont tir es ne sont par cons quent gu re pertinentes pour un pays comme la France en ce d but de Ille mill naire kkk En v rit il n est pas possible d tablir un diagnostic correct et de formuler des propositions satisfaisantes concernant les services publics et la fonction publique sans tenir compte des formidables mutations qu a connues notre pays depuis la Lib ration poque o a t dessin le paysage des services publics fran ais ou m me depuis un quart de si cle le statut actuel de la fonction publique date de 1983 Au cours de cette p riode l conomie et la soci t fran aises se sont profon d ment transform es La production de biens et de services a t multipli e par six le niveau de vie de la population fran aise qui est pass e de 40 64 millions d habitants a
313. ne avec des questions telles que B n ficiez vous d un entretien professionnel de carri re annuel De nombreuses occasions de d battre et de se rencontrer L objectif central du dispositif tait avant tout de multiplier les occasions pour les fonctionnaires et les usagers de s exprimer sur le sujet de la r forme de la fonction publique et de faire part de leurs recommandations Ainsi ont t organis s des s ances pl ni res avec les membres permanents trois conf rences sociales quatre conf rences r gionales des groupes de travail avec des usagers et des fonctionnaires des tables rondes des auditions individuelles des rencontres avec des parlementaires des d placements des ministres et une semaine de la fonction publique Des s ances pl ni res avec les membres permanents Cinq s ances pl ni res avec les membres permanents ont eu lieu afin de faire le point sur les d bats et approfondir quelques grands th mes au c ur du chantier de r novation engag 1 octobre 2007 s ance d ouverture 30 novembre 2007 point d tape sur le dispositif 19 d cembre 2007 s ance pl ni re sur les valeurs de la fonction publique 21 janvier 2008 s ance pl ni re sur les missions de la fonction publique 25 f vrier 2008 s ance pl ni re sur les m tiers de la fonction publique l chacune de ces conf rences des personnalit s qualifi es taient invit es afin de fournir un regard ext
314. nistration c est l administration de donner des conseils Offrir un service personnalis pour les usagers en difficult 187 MORIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Qualit de service suite Objectifs attentes Propositions Impliquer l usager Cr er des groupes d usagers volontaires pour chaque service public pour obtenir leur avis sur les prestations fournies R aliser des enqu tes de satisfaction aupr s des usagers et corriger les ventuelles carences mises en vidence Associer les agents et les usagers des groupes de travail sur la simplifica tion des proc dures du langage et des m thodes de l administration Associer des usagers aux d cisions d organisation du service public tant au niveau local que national instaurer un poste de m diateur dans chaque administration Cr er des instances comprenant des usagers et des experts pour auditer les actions men es pour chaque service public Simplifier les Faire figurer sur tous les documents administratifs les modes de recours proc dures possibles et faire claire mention du m diateur g n raliser les d marches sur le Web g n raliser les guichets uniques Revoir l ensemble du vocabulaire utilis pour l adapter au public Cr er un guide de l administration un guide mode d emploi disponible sur Internet G n raliser les d marches sur le Web e Mettre disposition dans des lieux accessibles tous de
315. njointes Les fonctionnaires fran ais sont mus par la logique de l honneur qui est celle du respect de leur travail et de leur autonomie d action Philippe d Iribarne et res sentent parfois la logique de mesure des r sultats comme r ductrice par rapport leur capacit d innover d adapter et d tre quitables Comment r soudre cette apparente contradiction que les agents de tous les pays de l enqu te ont ressentie entre la culture des r sultats et leur logique de l honneur la culture de r sultats induit des contraintes nouvelles qui sont celles d atteindre des objectifs d finis au lieu d autod terminer l activit Pour autant ces contrain tes peuvent tre expliqu es elles doivent permettre de ren gocier les plans de charge si de nouvelles commandes arrivent si les priorit s changent les activit s aussi et aider les fonctionnaires ne pas tre dans l urgence permanente il doit aussi exister des contreparties ces contraintes si les r sultats doivent obligatoirement tre atteints la fa on de les mettre en uvre rel ve de la libre appr ciation de chacun sans contr le a priori sinon sous forme de conseil sans directives sur les fa ons de faire sinon des guides de bonnes pratiques et sans demandes de compte rendu incessantes des administrations centrales e la valeur fondamentale d galit des citoyens conduit l universalit des r gles qui leur sont applicables Mais l gitimement dans notr
316. nseil d tat 13 La vari t des m thodes retenues et la diversit des profils et des sensibilit s des personnes qui ont particip ces diff rents travaux donnent leurs conclusions un cr dit certain Le diagnostic ainsi dress de fa on de plus en plus pr cise a t de plus en plus s v re Malgr les actions men es par le gouvernement de Michel Rocard partir de 1989 dans le cadre du plan de renouveau du service public et la refonte de la grille des r mun rations men e la suite du protocole Durafour partir de 1990 malgr aussi les r formes et les innovations conduites par le minist re de la fonction publique et d autres administrations afin de d velopper la mobilit d individualiser les carri res ou de simplifier la gestion les cas les plus int ressants 10 Pour un tat strat ge garant de l int r t g n ral pr sident Christian Blanc rapporteur g n ral Alain M n m nis 11 L tat en France pr sident Jean Picq rapporteur g n ral Jean Ludovic Silicani 12 Notre tat sous la direction de Roger Fauroux et Bernard Spitz 13 Perspectives pour la fonction publique rapport public 2003 du Conseil d tat rapporteur g n ral Marcel Pochard Partie 2 Diagnostic et recommandations sont pr sent s dans l orientation strat gique n V p 117 notre syst me de fonc tion publique appara t bout de souffle cela est tout particuli rement vrai pour la f
317. nt Autrement dit l agent sera recrut pour exercer une famille de m tiers demandant un certain type et un certain niveau de qualification mais il sera amen les exercer dans plusieurs administrations et dans le cadre d un parcours professionnel diversifi il verra ses activit s voluer gr ce notamment la formation et la promotion Une fonction publique de m tiers n est donc ni une fonction publique qui comme aujourd hui fait pr valoir le grade sur l emploi ni une fonction publique d emplois qui l inverse fait pr valoir l emploi sur le grade et ressemble beau coup un r gime contractuel Dans une fonction publique de m tiers l quilibre entre le grade et l emploi est en permanence recherch Elle constitue donc un optimum entre la s curit et la souplesse Sa mise en place n cessite en premier lieu une profonde simplification de l organisation statutaire offrant des garanties suffisantes et communes tous les agents et en second lieu une mont e en puissance des dispositifs d individualisation li s aux fonctions exerc es Cette double r novation doit enfin ouvrir la voie une v ritable gestion personnalis e des ressources humaines des collectivit s publiques Bref rappel du r gime existant 1 La fonction publique de l tat et la fonction publique hospitali re sont construites autour de la notion de corps c est l appartenance un corps qui d termine pour un agent l essentiel des l
318. nt quant eux couramment recours des agences b n ficiant d une autonomie juridique et financi re pour ex cuter un service public donn Si dans ce premier pays le syst me des agences a t d velopp dans le cadre de la politique d inspiration lib rale mise en place il y a une vingtaine d ann es celles ci font partie dans le second des op rateurs traditionnels de la gestion publique et coexistent avec un syst me toujours domin par l tat providence 67 Deuxi mement les pays ont une approche diff rente lorsqu il s agit de d terminer si les op rateurs du service public administratif doivent tre en situation de mono pole ou mis en concurrence Cette question ne se pose plus dans le domaine du service public industriel et commercial car le droit communautaire a proc d la lib ralisation de ces secteurs d activit En revanche les op rateurs du service public administratif chappent aujourd hui encore au droit de la concurrence 67 Selon une tude de l OCDE la Su de tait en 2005 le pays membre de cette organisation qui consacra it la part la plus importante de son PIB la production de biens et de services publics soit pr s de 30 43 44 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique m me si comme on l a dit ci dessus la commission europ enne a manifest en 2007 sa volont de mettre fin l exemption dont b n ficie le secteur de la sant en la mati re Au Royau
319. nt le champ et les modalit s de la n gociation partageant les donn es disponibles sur les facteurs d volution des r mun ra tions apportant les clairages compl mentaires n cessaires comparaisons entre fonctions publiques et avec le secteur priv ou les entreprises publiques identifiant sur le fond et la m thode les points de convergence ou les points de d bat et leur motivation Bilan des travaux synth se L ensemble des l ments concourant l volution du traitement indiciaire et des primes article 20 du statut g n ral ont leur place dans une n gociation sur les r mun rations Il y a galement un int r t largement partag pour que l ensemble des autres facteurs ayant un effet concret sur le pouvoir d achat ou sur la situation mat rielle des agents donnent lieu discussion et soient valoris s exemples heures suppl mentaires action sociale l architecture de la r mun ration soit mieux pr cis e quant leurs objectifs reconnaissance des qualifications des m tiers des responsabilit s ou suj tions particuli res des r sultats Il convient de mieux distinguer entre les l ments destin s assurer a minima le maintien du pouvoir d achat et ceux contribuant plut t sa progression Si l objectif est de parvenir une garantie globale du pouvoir d achat des agents il n y a en revanche pas d accord sur les facteurs permettant d assurer cette garantie
320. nt normalement l objet de d crets en Conseil d tat mais peuvent relever de la loi lorsqu il s agit de d roger certaines dispositions du statut g n ral pour garantir l ind pendance d une profession c est le cas des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d appel2 et des magistrats des chambres r gionales des comptes Des d rogations au statut g n ral peuvent galement tre pr vues par de simples d crets en Conseil d tat pour certains fonctionnaires de l tat comme ceux recrut s par la voie de 22 Code de la d fense article L 1111 1 La d fense a pour objet d assurer en tout temps en toutes cir constances et contre toutes les formes d agression la s curit et l int grit du territoire ainsi que la vie de la population L article L 4121 4 du code de la d fense pr voit donc logiquement que L exercice du droit de gr ve est incompatible avec l tat militaire 23 L article 2 de la loi n 83 634 du 13 juillet 1984 exclut d ailleurs explicitement du champ d application du statut les militaires puisque la loi ne s applique qu aux fonctionnaires civils les fonctionnaires des assembl es parlementaires et les magistrats de l ordre judiciaire 24 Articles L 4111 1 L 4144 1 du code de la d fense 25 C est l ordonnance n 58 1270 du 22 d cembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magis trature 26 Conform ment aux dispositions de l article 8 de l ord
321. ntations strat giques quarante propositions pour faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France Il faut commencer par les valeurs qui donnent leur sens l action des services publics et au travail de ses agents des propositions sont ainsi formul es pour les faire conna tre et les faire vivre Se doter de valeurs partag es et explicites pour conduire le changement p 73 mais les valeurs inspirent et justifient plus g n ralement l ensemble des propositions du livre blanc En clarifiant les missions du service public pour le rendre plus efficace Clarifier les missions et les objectifs du service public pour en renforcer l efficacit p 84 en mettant en place une fonction publique de m tiers responsable mobile et perfor mante p 103 il s agit en r alit de replacer les valeurs au c ur du service public et de la gestion des ressources humai nes des collectivit s publiques Les propositions du livre blanc tiennent notamment compte des cent propositions issues des contributions de l ensem ble des participants aux d bats de la conf rence nationale cf annexe n 4 Se doter de valeurs partag es et explicites pour conduire le changement L application effective des valeurs par le service public et la fonction publique se heurte dans certains cas des obstacles provenant du droit public de la pratique administrative ou encore de la contradiction au moins partielle pou
322. ntes administrations dont pr s de la moiti des agents est appel e partir la retraite dans les quinze prochaines ann es Les progr s de la GPEEC d pendent aujourd hui d une meilleure diffusion des techniques permettant son application par les administrations notamment gr ce des guides m thodologiques et de la mise en r seau des responsables de son d veloppement dans les diff rents services Ces progr s sont indispensables puisque la GPEEC est l outil le plus adapt pour permet tre aux administrations d anticiper les besoins humains futurs du service public Principe classique du droit des services publics l adaptabilit doit donc comme l galit prendre une dimension nouvelle en rejoignant le corpus des valeurs essentielles du service public et de la fonction publique L exemple de l adaptabi lit illustre le bien fond de la d marche qui conduit ne pas faire table rase du pass en mati re de valeurs mais puiser dans l existant pour donner une force nouvelle aux notions plus traditionnelles La continuit Cette valeur est indissociable de bon nombre des missions d volues au service public Un pays doit en permanence tre d fendu contre une ventuelle menace ext rieure la s curit physique des personnes doit constamment tre assur e l approvisionnement en biens vitaux pour la survie des populations ne doit pas s interrompre La continuit justifie l application aux agents charg s du service pu
323. objectif central des pr conisations du livre blanc sera de faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France pour son quilibre et son panouissement social pour son d veloppement cono mique pour son influence dans le monde et le rayonnement de ses valeurs Il s agit en d finitive de proposer les l ments d un pacte r nov entre la nation ses services publics et sa fonction publique Il s agit enfin en non ant de fa on claire les valeurs les missions et les m tiers des services 17 18 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique publics et des agents qui les incarnent de participer selon l expression de Marcel Gauchet au r armement intellectuel d une France r concili e avec la modernit et pr te en relever tous les d fis Les concepts de service public et de fonction publique sont intuitivement connus de tous mais chacun en a une d finition assez impr cise ce qui conduit souvent des confusions des faux d bats et par suite de fausses solutions Il a donc paru n cessaire de commencer le livre blanc par une description br ve mais suffisante du paysage des services publics en France en y rassemblant sans porter ce stade de jugement des donn es qui permettent de comprendre la fois l extraordinaire vari t et parfois complexit de ce paysage mais aussi ce qui en fait le fil directeur d ensemble des valeurs et des p
324. ochure et site Internet qui serait un vade mecum pour chaque cadre statutaire ou d emplois on soulignera cet gard que la simplification des r gles relatives aux carri res des agents pro pos es aux paragraphes Recruter Former p 119 145 devrait conf rer un tel document une grande lisibilit Communiquer sur les valeurs et sur les m tiers de la fonction publique Il est propos la suite de la conf rence nationale sur les valeurs les missions et les m tiers de la fonction publique et dans la perspective de la r novation du statut de la fonction publique de r aliser une vaste campagne de communication visant donner aux agents un sentiment positif quant leur appartenance aux trois fonctions publiques sensibiliser ces agents et les citoyens aux enjeux de la modernisation des services publics et expliquer l ensemble des citoyens la contribution du service public au bon fonctionnement de la nation Il est aussi propos de diffuser dans l ensemble des tablissements d enseignement les informations utiles sur les m tiers de la fonction publique et sur la fa on d y acc der Des fonctionnaires volontaires form s cet effet pourraient intervenir dans ces tablissements ces actions d information tant d compt es sur leur temps de travail Partie 2 Diagnostic et recommandations Orientation strat gique n VI am liorer le pilotage g n ral de la fonction publique Bref rap
325. ogations pr vues par la loi ce principe Dans l esprit du statut actuel l emploi de fonctionnaires est donc la r gle et le recours aux contractuels l exception Mais le fait rappel ci dessus qu un agent public sur cinq soit contractuel prouve que le contrat a pris dans l emploi public une place bien plus importante que celle que les auteurs du statut pensaient lui voir occuper Ce constat d montre que les employeurs publics ont besoin du contrat pour faire fonctionner le service public administratif Certes la grande majorit des contrats en question sont des contrats de droit public r gis non par le code du travail mais par des dispositions l gislatives et r glementaires sp cifiques Il n en reste pas moins que les agents contractuels n ont pas en principe vocation travailler pour le service public administratif durant l ensemble de leur vie professionnelle contrairement aux fonctionnaires Cependant depuis la loi du 26 juillet 2005 la dur e des contrats dur e d termin e successifs ne peut exc der six ans ces contrats devenant cette ch ance des contrats dur e ind termin e Aujourd hui les cas dans lesquels la loi autorise le recrutement de contractuels sont nombreux et il est bien difficile de d terminer une ligne directrice dans ce foisonnement comme le montrent les deux tableaux ci dessous Le recensement effectu dans ces deux tableaux bien qu il ne soit absolu ment pas exhaustif montre c
326. oins de formation devrait tre tablie et conduire la mise en uvre rapide des formations utiles pour la prise de poste Enfin les agents assurant des responsabilit s de management devraient pouvoir s appuyer tr s r guli rement sur un accompagnement personnalis et devraient tre form s la s lection des candidats un poste et l valuation On soulignera que les formations d livr es apr s une promotion ou un changement d affectation et d une fa on g n rale les formations continues devraient tre d finies par l employeur apr s discussion avec l agent et non par les tablissements de formation cet gard une meilleure articulation est essentielle entre recrutement et forma tion initiale d application la r forme des modalit s de recrutement et la nature 56 Source rapport annuel sur l tat de la fonction publique dans son ensemble 2006 2007 tabli par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique 147 148 MARTIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique des comp tences identifi es par les concours n cessiteront une red finition de la formation initiale des agents Diversifier les actions de formation La mise en place de la r forme propos e en ce qui concerne la promotion interne doit permettre de r duire consid rablement les formations destin es pr parer les preuves acad miques des actuels concours internes Aussi il est propos
327. ois fonctions publiques quatre niveaux de qualification pourraient tre retenus en coh rence avec les niveaux de dipl mes europ ens LMD Pour l acc s au niveau en principe un CAP ou un BEP serait exig mais un recrutement sans dipl me serait possible titre d rogatoire pour le niveau Il le dipl me exig serait le baccalaur at ou quivalent pour le niveau IIl le dipl me exig serait la licence ou quivalent et enfin pour le niveau IV le dipl me exig serait le master ou quivalent Les quivalences seraient notamment appr ci es selon la proc dure de la valorisation des acquis de l exp rience VAE tendue la fonction publique par la loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique Il conviendra de d terminer si l on rattache les qualifications de type DUT et BTS au niveau Il o au niveau IIl Partie 2 Diagnostic et recommandations Chaque niveau disposerait d un en principe ou de plusieurs exceptionnelle ment cadres statutaires ou cadres d emplois Chaque cadre comprendrait en g n ral trois grades compos s chacun de plusieurs chelons Quand cela appara t n cessaire le cadre pourrait comporter plusieurs sp cialit s de recrutement comme par exemple pour le statut des professeurs math matiques ou lettres modernes ou pour celui des ing nieurs sciences de la mati re ou sciences du vivant On pourrait donc compter au total le m me ordre de grandeur de cadres stat
328. oissant de m tiers de la fonction publique rel ve d sormais de codes de d ontologie professionnels Certains de ces codes ont t dict s par voie de d crets et ont donc un caract re r glementaire C est le cas du code de d ontologie de la police nationale qui a fait l objet d un d cret du 18 mars 198677 et du code de d ontologie des agents de la police municipale adopt par un d cret du 1 ao t 200378 Mais la plupart de ces codes n ont pas de force contraignante et prennent la forme de simples guides de bonnes pratiques Ils n en constituent pas moins des r f rentiels souvent appr ci s par ceux auxquels ils s appliquent ne serait ce que parce qu ils correspondent aux r alit s de la profession exerc e On peut citer comme exemple le code de d ontologie des archivistes adopt par le Conseil international des archives qui s applique l ensemble des professionnels des archives qu ils soient fonctionnaires ou salari s de droit priv Ainsi la direction g n rale des imp ts a mis au point un r f rentiel de valeurs partag es fruit de tables rondes ayant rassembl plus de 300 agents Ce r f rentiel est ins r au d but de chaque contrat de performance sign par cette direction Les valeurs qu il recense sont le civisme fiscal que les agents de la direction g n rale des imp ts s engagent promouvoir en toutes circonstances le secret professionnel et l int grit l galit devant l imp t assur e avec j
329. ombien les cas de recours aux agents contrac tuels sont nombreux et divers L annexe n 6 Les agents contractuels des collectivit s publiques p 209 donne une pr sentation d taill e de la situation de ces agents 64 Voir par exemple Cour de justice des communaut s europ ennes 9 septembre 2003 M Isabel Burbaud c ministre de l Emploi et de la Solidarit M e Burbaud de nationalit portugaise avait t admise l cole nationale de la sant publique de Lisbonne et avait exerc pendant plus de six ans des fonctions d administra teur d h pital dans la fonction publique portugaise Son int gration dans le corps des directeurs d h pitaux de la fonction publique fran aise lui avait t refus e au motif que l int gration dans ce corps tait subordonn e la r ussite au concours de l cole nationale de la sant publique fran aise Saisie d une question pr judicielle par la cour administrative d appel de Douai le juge communautaire a estim que le dipl me obtenu par Mie Burbaud au Portugal faisait obstacle ce que son acc s un emploi de directeur d h pital en France soit subordonn sa r ussite au concours de l cole nationale de la sant publique fran aise Partie 1 Le paysage des services publics en France Cas de recours aux agents contractuels communs aux trois fonctions publiques Fonction Fonction Fonction publique publique publique de l tat territoriale hospitali re Emploi
330. ombre restreint de cadres statutaires regroup s en quelques grandes fili res professionnelles Les actuels corps seraient fusionn s pour constituer ces nouveaux cadres statutaires Les statuts d emplois seraient supprim s Chaque cadre serait dot d un statut pris par d cret En premi re analyse il est possible d identifier sept fili res professionnelles fili re d administration g n rale fili re financi re et fiscale fili re sociale fili re de l ducation et de la recherche fili re culturelle fili re technique fili re de la s curit Comme dans la fonction publique territoriale le concept de fili re professionnelle n aurait pas de port e juridique Un d cret unique pourrait fixer les statuts de l ensemble des cadres statutaires de chaque fili re Les agents des cadres statutaires de l ensemble des fili res professionnelles auraient vocation exercer leurs fonctions dans toutes les administrations m me si la correspondance entre certains cadres statutaires et certaines administrations serait plus marqu e tel est notamment le cas pour la fili re de l ducation En effet contrairement aux corps actuels qui sont en g n ral li s un minist re donn un cadre statutaire correspondrait on l a dit un ensemble de qualifica tions et de m tiers pouvant tre exerc s dans l ensemble des administrations Rapprocher l organisation statutaire des trois fonctions publiques Pour l ensemble des tr
331. on occuper des emplois permanents sont recrut s par concours Le syst me italien tait traditionnellement proche de ceux en vigueur en Espagne et en France y pr valait une fonction publique de carri re pr sentant les caract ristiques traditionnellement attach es ce mod le Cette fonction publique tait Partie 1 Le paysage des services publics en France aussi largement discr dit e dans l opinion publique car suspect e d incomp tence et de corruption Au Portugal comme en Espagne en Italie et en France la grande majorit des agents publics rel ve d un statut d rogatoire au droit commun du travail Un mod le mixte associant fonction publique de carri re et agents contractuels l Allemagne En Allemagne l ex cution du service public administratif est confi e la fois des fonctionnaires Beamte qui sont r gis par un statut de droit public et des employ s Angestellte et ouvriers Arbeiter qui sont soumis aux r gles du droit priv et dont la situation est r gie par des conventions collectives les premiers repr sentant environ 1 700000 agents soit 40 des agents publics et les seconds environ 3000000 d agents soit les 60 restant Les fonctionnaires sont pr sents dans l ensemble des collectivit s publiques qu il s agisse de l tat f d ral des L nder ou encore des communes Il s agit principalement d agents charg s de fonctions de puissance publique amp tels que les juges
332. on par les citoyens et plus fondamentalement l id e que le travail d un fonctionnaire est plus d assurer une mission de service public que de remplir des objectifs chiffr s 94 Australie d bat sur le changement culturel de l agence des imp ts 1998 95 La volont de mettre l accent sur des r sultats quantitatifs obtenir des administrations a certainement t un des changements les plus fondamentaux par rapport une administration ne raisonnant qu en termes de moyens Un changement important en a r sult en ce que l administration s est mise savoir ce qu elle pouvait d livrer ou pas selon quels processus quels co ts et avec quelle technologie Cette attention au concret de ce qui est fait pour l usager ne peut tre d ni e Pourtant au bout de quelques ann es les agents au lieu d tre fix s seulement sur l obtention de moyens ne sont devenus polaris s que sur la quantit de leur production et leur co t au d triment des services peu mesurables La raison en est que nous n avions pas de cadre logique coh rent permettant d tablir le lien entre les r sultats r els sur les citoyens outcomes effets socio conomiques et les activit s concr tes des fonctionnaires Il a fallu couter les minist res et les managers et ne plus avoir de processus simplement descendants mais galement ascendants prenant en compte l avis des services de terrain En fait nous avons cru faciliter un syst me imaginatif l
333. on strat gique n IV p 108 non seulement au plan individuel mais aussi un niveau collectif afin de d velopper le travail en quipe ce qui peut prendre la forme d un projet de service favorisant ensuite l autonomie de chaque agent dans sa mise en uvre la formation des personnels l coute du public Sans aller jusqu la d marche de coproduction du service public par les usa gers pr n e et parfois appliqu e au Royaume Uni une participation des usagers l valuation du service public appara t utile Il est donc propos de d velopper progressivement la mise en place dans les services d une certaine taille d une part de sites Internet destin s recueillir les observations et suggestions des usagers d autre part de comit s d usagers volontaires r guli rement renouvel s afin d am liorer en permanence le service rendu H Cette modernisation de la gouvernance du management public doit tre men e dans le cadre d un dialogue social lui m me r nov et confort Dans les collectivit s publiques comme dans toute organisation employant des effectifs nombreux un management moderne doit s appuyer sur un dialogue social permanent Comme les salari s des entreprises priv es les fonctionnaires participent la d termination des modalit s de leur travail en application d un principe constitutionnel dict par le huiti me alin a du pr ambule de la Consti tution de 1946 Cette participatio
334. oncentr ou d administration centrale voire par le ministre le remerciant pour les services qu il a rendus au cours de sa carri re On sait aussi que les avis rendus par les CAP sont le plus souvent communiqu s aux agents par les syndicats avant que l administration ne le fasse voire sa place Ce constat met galement en vidence le fait que certaines d cisions ne sont pas prises au bon niveau et que l information des encadrants directs est insuffisante comment un chef de service pourrait il informer un agent de la prime qu il a lui m me propos e au service central de gestion des ressources humaines s il n a pas connaissance avant l agent de la d cision prise par ce service L absence d information contribue rendre illisibles et opaques des r gles de gestion des ressources humaines d j complexes Les agents peuvent avoir un sentiment d impuissance quant la possibilit d orienter et d acc l rer leur carri re Sans parler des conseils personnalis s que les agents seraient en droit d attendre il n existe pratiquement pas en r gle g n rale de document ou de site pr cisant les parcours envisageables et donnant des conseils ainsi que des explications sur les politiques de r mun ration de promotion d affectation et de formation L information de l ensemble des citoyens En ce qui concerne la communication sur la fonction publique aupr s des citoyens le constat est similaire et les d bats de la conf rence
335. onction publique de l tat Cette situation est d autant plus tonnante que la fonction publique fran aise dispose de femmes et d hommes dont la qualit professionnelle est r put e et m me assez souvent exceptionnelle et que les moyens que le pays y consacre tant au regard du nombre d agents 5 3 millions en 2006 soit 25 en 25 ans que de la masse salariale 13 du PIB sont parmi les plus lev s des grands pays occidentaux Quatre principaux dysfonctionnements identifi s notamment dans les tudes cit es ci dessus et fr quemment relev s pendant les d bats de la conf rence nationale doivent tre rappel s ce stade Ils seront d taill s dans les d veloppe ments ult rieurs cf Orientation strat gique n Ill V p 103 148 La multiplication des corps et des statuts d emplois une centaine pr vue en 1946 1 500 la fin des ann es 1990 ramen s il est vrai environ 700 aujourd hui 14 a conduit la confusion du grade et de l emploi la rigidification des carri res freiner la r duction de la mobilit enfin l accroissement des co ts de gestion Le corporatisme qui en est r sult est une cause majeure du blocage des r formes de l administration depuis 20 ans chacun et parfois au plus haut niveau d pense plus d nergie d fendre son pr carr qu construire l avenir m Malgr une nette am lioration conduite par la direction g n rale de l adminis tration
336. onction publique hospitali re les agents non titulaires r mun r s sur des cr dits de remplacement soit au total environ 184 000 personnes Partie 1 Le paysage des services publics en France Au total on rel ve d une part la forte croissance de l emploi dans les trois fonctions publiques depuis vingt ans qui s est toutefois interrompue depuis 2004 pour la fonction publique de l tat d autre part une certaine stabilit dans l arbitrage des employeurs publics entre fonctionnaires titulaires et agents contractuels Le co t de fonctionnement des administrations publiques Les agents des administrations publiques sont pour l essentiel les agents employ s par les collectivit s publiques auxquels s ajoutent les agents des organismes de s curit sociale Les donn es relatives la France sont rapproch es de celles de six autres pays pr sentant un niveau de d veloppement conomique et social com parable pays membres du G7 La masse salariale d pend videmment de deux facteurs le nombre d agents et le niveau moyen de la r mun ration par agent Niveau de la masse salariale des agents des administrations publiques en pourcentage du PIB VARIATION 2006 1985 Canada 0 4 france 2 6 DS Royaume Uni 0 9 menus Italie 0 4 Etats Unis 0 8 Allemagne SR E Japon 3 1 T T T T 1985 1990 1995 2000 2006 Pour ces deux pays chiffres non disponibles pour une partie de
337. onna t certaines de leurs cons quences sur le fonctionnement social et conomique aux plans national et international l affaiblissement des disciplines individuelles qui sont pourtant les meilleurs remparts contre l exc s de l autorit publique les d r glements d un certain capitalisme financier et l accroissement consid rable des in galit s qui dans certains pays sont revenues leur niveau du xx si cle qui pourraient s il n y tait port rem de ob rer gravement l conomie de march Une collectivit ne peut vivre sans puissance publique c est dire la fois sans r gles com munes d mocratiquement dict es et sans collectivit s publiques qui participent la mise en uvre concr te des services assurant l int grit la coh sion et le dynamisme d une nation ouverte sur le monde Il faut toutefois pr ciser le champ du service public et clarifier le r le et les missions des diff rents acteurs qui l incarnent Conserver un champ large au service public GOSS Conserver un champ large au service public Dans le mod le europ en qui s est construit depuis la Lib ration les services publics recouvrent un champ large Cela n est en rien incompatible avec l cono mie de march Bien au contraire dans un monde incertain o les enjeux collectifs souvent de taille plan taire sont consid rables environnement sant s curit emploi etc les services publics tels qu ils ont t d finis dans
338. onnance n 58 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl es parlementaires 27 Articles R 6152 1 6151 711 28 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 13 29 Code de justice administrative articles L 231 1 L 236 3 30 Code des juridictions financi res articles L 220 1 L 233 11 Annexes l cole nationale d administration les enseignants personnels de la recherche et certaines professions techniques ou de la fonction publique territoriale comme les sapeurs pompiers mais l laboration de ces statuts n cessite l avis respec tivement du conseil sup rieur de la fonction publique de l tat et du conseil sup rieur de la fonction publique territoriale 31 Les l ments fondamentaux de la carri re des fonctionnaires Chaque tape de la vie professionnelle des fonctionnaires est marqu e par des caract ristiques qui contribuent les distinguer des autres salari s AU pr alable l exercice d un emploi public est subordonn un certain nombre de conditions fix es par le titre du statut 2 Selon ces dispositions nul ne peut avoir la qualit de fonctionnaire s il ne jouit pas de ses droits civiques s il a fait l objet d une condamnation incompatible avec les fonctions exerc es s il n est pas dans une situation r guli re au regard du service national et pour les personnes n es apr s le 1 janvier 1979 des r gles de recensement et d appel de pr paration la d
339. orer la compr hension r ciproque entre les prestataires du service public et ceux qui il est destin Mettre en place une instance nationale pour veiller au respect des valeurs r gler leurs eventuels conflits et les faire vivre Mettre en place une commission nationale des valeurs du service public et de la fonction publique manant des trois conseils sup rieurs de la fonction publique afin de veiller au respect des valeurs de r gler leurs ventuels conflits et de les faire vivre L importance du r le des valeurs dans le fonctionnement futur du service public et de la fonction publique justifie la mise en place d une instance nationale sp ci fiquement charg e de cette question Cette instance aurait quatre responsabilit s essentielles Elle jouerait en premier lieu un r le d animation du r seau des agents en charge des valeurs d sign s dans les administrations formation aide dans l accomplissement de leur mission examen de leurs suggestions r sultant de l exp rience du terrain Elle serait en deuxi me lieu consult e par les pouvoirs publics sur toute question relative aux valeurs depuis leur mode de diffusion aupr s des usagers jusqu leur int gration dans l valuation des agents en passant par le contenu des formations qui s y rapportent Elle aurait pour mission en troisi me lieu de faire vivre le corpus des valeurs en l actualisant c est dire notamment en y int grant le cas ch ant des valeur
340. ose des indicateurs permettant de v rifier si ces exigences sont bien suivies Par exemple en mati re de compte rendu les ministres doivent rendre compte de la qualit des syst mes de fonctionne ment de leur minist re y a t il un contr le de gestion un contr le qualit etc et doivent fixer des objectifs r alistes les fonctionnaires sont responsables de toutes les d cisions de mise en uvre et du bon fonctionnement des syst mes manag riaux Les indicateurs aff rents sont les suivants les agents sont ils bien inform s de leurs obligations de rendre compte Le plan strat gique les processus de gestion et les valuations individuelles sont ils coh rents avec les finalit s que le minist re 96 Dans un syst me manag rial tout agent a un contrat d objectifs qui sp cifie les objectifs et r sultats col lectifs qui lui sont propres et qui sert de base son valuation 97 Il s agit d une valuation par le sup rieur hi rarchique mais aussi par les agents et les pairs afin de croiser tous les points de vue sur la personne 219 220 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique doit poursuivre Les obligations de rendre compte en mati re d atteinte des objectifs et de bon usage des ressources sont elles respect es Le minist re est il m me de montrer que des proc dures claires ont t suivies dans la mise en uvre de ses op rations Ces indicateurs servent de base
341. ouer pour une repr sentation efficace des personnels Instances de concertation points de convergence Renforcer la port e des avis rendus dans les instances de concertation donner suite aux avis n gatifs rendus l unanimit des repr sentants du per sonnel renforcer le suivi des positions exprim es au sein des instances de dialogue Conforter la pr sence des experts au sein des instances Instances de concertation d bats Permettre la repr sentation des agents non titulaires au sein des CSFP et des CTP cf discussions sur la repr sentativit Faire voluer le paritarisme pour un meilleur fonctionnement des instances et une repr sentation plus efficace des administrations exemple comit s techniques d tablissement de la FPH Instance de dialogue 3 fonctions publiques points de convergence Cr er une nouvelle instance de dialogue pour aborder les sujets communs aux trois fonctions publiques pour mettre en coh rence et enrichir le dialogue social Les th mes communs doivent tre abord s au niveau des trois fonctions publi ques La consultation successive des trois CSFP sur les m mes textes lie les derni res instances consult es aux premiers avis rendus Une nouvelle instance en suppl ment et non en substitution des trois CSFP donc une manation des actuels CSFP et non une instance autonome Instance de dialogue 3 fonctions publiques ouvertures Pr ciser les attribution
342. ours professionnel Le changement de corps en g n ral assimil une promotion advient lui aussi selon plusieurs modalit s par concours interne par liste d aptitude par acc s direct tour ext rieur pour les fonctionnaires de cat gorie A ou par int gration apr s d tachement entre corps de m me cat gorie La loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique a introduit 46 un dispositif de reconnaissance des acquis de l exp rience professionnelle per mettant pour les promotions par voie de concours ou examen professionnels et par inscription sur une liste d aptitude de tenir compte non seulement de 44 Voir annexe n 5 45 Article 58 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat 46 Articles 5 et 6 de la loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique 135 136 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique la valeur professionnelle des agents mais aussi des acquis de leur exp rience professionnelle En g n ral les statuts particuliers pr voient une condition d anciennet pour chaque type de promotion Depuis la mise en place de la Lolf les possibilit s de promotion de grade sont d termin es par l application d un ratio dit promu promouvable d termin pour chaque corps par le minist re g rant le corps concern et les minist res charg s de la fonction publique et du budget Les possibilit s de promotion par
343. par la simplification des proc dures et l coute des besoins des usagers Les fonctionnaires se sont suffisamment vu imposer des textes jusqu ce jour pour que l on fasse aujourd hui confiance leur sens des responsabilit s et leur d sir de changement en les laissant s approprier leurs valeurs plut t que de les contraindre les appliquer Ces arguments plaident donc plut t en d finitive en faveur de l option d un texte non normatif I para t nettement pr f rable de faire des valeurs des outils de transformation du management et de la gestion publics plut t que de nouvelles sources d un droit de la fonction publique qui est loin d en tre d muni Il ne faut naturellement pas d duire de cette option que la charte des valeurs pourrait ignorer les principes et valeurs inscrits dans des textes normatifs Lors qu une valeur figure dans un tel texte la charte devra rappeler la base juridique de la valeur en question principes constitutionnels lois d crets etc I n est pas non plus exclu si la pratique montre que certaines des valeurs men tionn es dans la charte doivent guider durablement l action du service public et de ses agents de compl ter les dispositions de la loi du 13 juillet 1983 relatives aux droits et obligations en y int grant la ou les valeurs concern es Mais seul un certain recul pourra permettre de juger de l opportunit de cette option Il faut enfin voquer la question de l application des droits
344. pel du r gime existant Les autorit s de r glementation et de r gulation e Dans l architecture actuelle le ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique exerce par d l gation du Premier ministre une comp tence g n rale sur les trois fonctions publiques comp tence elle m me d l gu e au secr taire d tat charg de la fonction publique Le ministre en charge de la fonction publique doit en particulier veiller au respect des principes r gissant la carri re des fonctionnaires conduire la politique de r novation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques ainsi que la politique salariale Il assure la coordination des r gles statutaires et indiciaires particuli res e Le ministre charg de la fonction publique s appuie pour exercer ses com p tences sur plusieurs services administratifs rattach s hi rarchiquement des autorit s diff rentes la direction g n rale de l administration et de la fonction publique rattach e au Premier ministre la direction du budget rattach e au ministre charg du budget la direction g n rale des collectivit s locales ratta ch e au ministre de l int rieur pour les questions relatives la fonction publique territoriale enfin la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins rattach e au ministre charg de la sant pour les questions relatives la fonction publique hospitali re e Les textes g n raux
345. pements professionnels et des organisations dont le r le est d exercer une influence sur l orientation des politiques publiques et sur les d cisions des agents publics qui les appliquent Ces pratiques qui sont parfaitement l gales peuvent cependant placer les fonctionnaires dans une situation d licate les usagers orga nis s en lobbies disposant de plus de moyens pour faire valoir leur position que les citoyens ordinaires Il est donc indispensable que les divers groupes d influence Partie 2 Diagnostic et recommandations sachent que leurs d marches seront abord es par les fonctionnaires sous l angle de l galit de l impartialit et de la probit Au del de ces mesures d information il serait opportun d associer les usagers l valuation de l application des valeurs par le service public et la fonction publique Dans cette perspective l agent en charge des valeurs mentionn ci dessus pourrait animer un comit constitu de fonctionnaires et d usagers qui se r unirait p riodiquement pour traiter partir d exp riences v cues de la fa on dont le service public concern applique concr tement ces valeurs Il ressort des d bats de la conf rence nationale qu une certaine fracture est parfois apparue entre usagers insatisfaits du service public et fonctionnaires d plorant l incompr hension dont ils sont victimes Le sujet des valeurs serait particuli rement appropri pour d passer ces malentendus et am li
346. peuvent la fois identifier les comp tences dont ils ont besoin et les trouver faire Partie 2 Diagnostic et recommandations partager leurs collaborateurs leur vision mesurer r guli rement leur apport enfin apporter au fur et mesure les correctifs n cessaires Or force est de constater que si les pratiques sont tr s vari es et si des progr s ont t effectu s dans le sens d un meilleur management encore trop d agents ne disposent pas d une v ritable fiche de poste jour et les chefs de service analysent trop souvent leurs besoins en termes de corps et non de postes ou de fonctions occuper EH Certains agents n arrivent pas trouver d affectation satisfaisante soit au regard de leur d sir professionnel soit de leur vocation statutaire M me s il s agit d une minorit certains agents sont en situation d chec pro fessionnel chronique Or l administration semble mal outill e pour traiter ces situations Elle se contente en g n ral de maintenir les agents en situation d chec sur des postes sans r elle activit ou sous qualifi s Les raisons de ces situations d chec professionnel peuvent tre de plusieurs ordres difficult s personnelles perturbations psychologiques insuffisance de l encadrement absence d anticipa tion des volutions comportements fautifs de certains agents L administration doit aider la reconversion des agents soit qui le souhaitent soit qui prouvent des diffic
347. pondant aux sp cificit s du service public la participation des personnels sans cogestion C est ce bloc tout entier qu il faut prendre ou laisser S il est retenu le statut s av re alors un r gime moderne et efficace En effet le caract re unilat ral et non contractuel de la relation qui unit l employeur public et l agent devient b n fique l agent titulaire de son grade dispose d une s curit sup rieure celle du salari de droit priv l administration qui poss de une marge de man uvre importante pour employer l agent afin de pouvoir r pondre aux obligations sp cifiques du ser vice public notamment celle d en assurer l gal acc s tous les citoyens dispose d une flexibilit sup rieure celle d un employeur priv On peut alors sur ce socle r nov construire la nouvelle fonction publique de m tiers dont on va pr ciser le contenu cf Orientations strat giques III V p 103 148 101 102 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Mais le contrat semble correspondre sur une longue p riode un besoin structurel des collectivit s publiques Toutefois aucun crit re simple ne se d gage pour d limiter l espace contractuel de la fonction publique On a vu en effet que le contrat est d ores et d j largement utilis pour des emplois de puissance publique 52 des militaires rel vent de ce r gime ce premier crit re ne peut donc tre retenu Le crit re
348. ppartenant des corps et cadres d emplois de cat gorie A sont form s par l enseignement sup rieur et ont vocation exercer des fonc tions d encadrement des services Les corps et cadres d emplois de cat gorie B correspondent un recrutement au niveau du baccalaur at et des fonctions interm diaires Enfin ceux qui rel vent de la cat gorie C correspondent des fonctions d ex cution effectu es par des agents form s au niveau du BEPC La pluralit des statuts Le statut g n ral ne peut pas r gir lui seul la situation professionnelle de l en semble des fonctionnaires La sp cificit de chaque m tier justifie l existence de r gles particuli res fix es par des statuts autonomes ou des statuts particuliers Plusieurs professions rel vent de statuts autonomes ce qui signifie qu elles ne sont pas r gies par les dispositions du statut g n ral mais soumises des r gles propres Outre les militaires dont le statut est fix par le code de la d fense il s agit des magistrats de l ordre judiciaire dont le statut est fix selon les articles 34 et 64 de la Constitution par une loi organique des fonctionnaires des assembl es parlementaires dont le statut est fix par le bureau de chaque assem bl e apr s avis des organisations syndicales repr sentatives du personnel et des praticiens hospitaliers dont le statut est fix par le code de la sant publique gt D autres et c est la grande major
349. principalement celles auxquelles s attachent des pr rogatives de puis sance publique ou peuvent elles encore comprendre des prestations de service tendant par exemple la solidarit ou l mergence d un environnement propice la cr ation de biens mat riels ou immat riels Par quels organismes et par quels agents ces activit s d int r t g n ral doivent elles tre assur es La r ponse ces questions ne doit r sulter ni d a priori id ologiques ni comme certains l affirment de l application automatique de r gles ou de jurisprudences manant des seules instances de l Union europ enne Des marges de man uvres nationales existent elles sont confort es par le trait de Lisbonne du 13 d cembre 2007 Encore faut il les utiliser Ces questions auxquelles on tentera d apporter des r ponses posent en r a lit une nouvelle fois celle de la pertinence d un mod le europ en de soci t coexistant avec celui port par les tats Unis ou encore avec celui des grands pays mergents Ce mod le europ en se caract rise on le sait par la recherche conjointe de la solidarit et de l efficacit aucun de ces deux objectifs ne devant tre atteint au d triment de l autre La politique de reconstruction des services publics men e au Royaume Uni au cours des derni res ann es montre l actualit et l int r t de ce mod le Le mod le social europ en est construit autour d une tr s large classe moyenne et d un
350. protestent contre les sanctions dont elles font l objet pour m connaissance de la l gislation applicable aux personnes handicap es ou des r gles d hygi ne et de s curit en s appuyant sur l argument souvent fond selon lequel les administrations elles m mes ne respectent pas la loi en ces mati res est donc indispensable pour la cr dibilit de l action du service public que celui ci montre sa capacit mettre en uvre au sein de l administration les r gles dont il veille la bonne application par le reste de la collectivit Les valeurs humaines Jusqu pr sent le service public et la fonction publique de notre pays ont trop peu mis en avant le respect de valeurs humaines Non pas que les agents publics ne sachent faire preuve de courtoisie de solidarit ou d empathie ces valeurs sont appliqu es spontan ment chaque jour dans bien des coles des h pitaux ou encore des services sociaux Mais la culture juridique tr s prononc e de notre service public et de notre fonction publique entra nait une forte d fiance vis vis de valeurs qui ne se laissent pas enfermer dans les cat gories abstraites du droit tant elles renvoient au comportement concret de chaque personne Or c est pr cis ment parce que la modernisation de la fonction publique passe avant tout par le d veloppement de la responsabilit intellectuelle de chaque agent que ces valeurs humaines doivent aujourd hui prendre toute leur place Consid r co
351. ps social que dans la mesure o elles r pondent des finalit s d int r t g n ral et non la poursuite d objectifs de nature priv e Le degr de corruption de l administration publique est l un des indicateurs les plus pertinents de la sant de la d mocratie dans un pays ce qui justifie que l exigence d int grit de la part des usagers l gard des fonctionnaires ne souffre aucune concession De ce point de vue la France dispose d agents publics dont la probit est reconnue au plan internatio nal Il va de soi que l int grit des fonctionnaires sera d autant mieux garantie que l autorit hi rarchique dont ils d pendent respectera ce principe Si l agent serait fond d sob ir un ordre ayant manifestement pour effet de mettre en cause l int grit de la collectivit laquelle il appartient il est naturellement pr f rable qu il n ait jamais l occasion de se trouver devant une telle obligation Appliqu e des agents publics la valeur de probit va cependant au del du strict et n cessaire respect de l int grit Elle impose aussi au fonctionnaire d aborder les questions qu il doit traiter avec honn tet intellectuelle et sans se laisser guider par sa propre subjectivit ou la volont de se mettre en valeur peu de frais Il peut tre tentant d exploiter une situation donn e pour obtenir une certaine reconnaissance professionnelle et de renoncer pour ce motif lui donner la r ponse la plus con
352. public qui leur sont impos es par la loi Les collectivit s publiques Comme l a soulign le rapport d tape de la mission pr sid e par Alain Lam bert la fa on dont la d centralisation a t men e en France depuis un quart de si cle a conduit par la multiplication des comp tences partag es entre les diff rents niveaux de collectivit s publiques une extr me complexit qui a g n r des co ts importants les effectifs ont augment de 25 en vingt ans Le d veloppement de l chelon europ en a accentu cette situation Dans le m me temps les missions de l tat et sa propre organisation se sont brouill es Sans avoir l ambition dans le cadre de ce livre blanc de proposer une remise en ordre d ailleurs illusoire il est toutefois n cessaire au regard notamment des valeurs de transparence et de responsabilit s et possible d noncer quelques lignes directrices concernant l volution des missions des collectivit s publiques On peut en retenir deux principales la sp cialisation des diff rentes cat gories de collectivit s publiques l externalisation ma tris e de certaines de leurs t ches TE Mieux sp cialiser chaque cat gorie de collectivit s publiques dans l exercice de certaines missions et renforcer les capacit s de r gulation de l tat Les collectivit s territoriales Compte tenu de la mission confi e Alain Lambert les d bats de la conf rence nationale ont peu port sur l
353. publique territoriale Les commissions administratives paritaires CAP sont consult es sur les d cisions relatives la gestion individuelle des carri res telles que les promotions les muta tions le temps partiel le d tachement la disponibilit ou encore la notation Elles font galement office dans une formation particuli re de conseil de discipline Leurs avis ne lient pas l autorit investie du pouvoir de d cision Enfin leurs champs de comp tences diff rent selon les fonctions publiques dans la fonction publique de l tat il existe une CAP par corps dans la fonction publique territoriale les CAP sont organis es par cat gorie A B C ou D dans la fonction publique hospitali re les trois corps de personnels de direction rel vent chacun d une CAP nationale mais il existe aussi des CAP d partementales ou locales c est dire dans chaque tablissement qui se prononcent sur chaque cat gorie professionnelle personnels des services administratifs personnels des services m dicaux m dicaux techniques et sociaux personnels des services techniques et ouvriers Contrairement aux CAP les comit s techniques paritaires CTP ne se prononcent pas sur la situation individuelle des agents mais sur des questions d organisation et de fonctionnement des services sur les conditions de travail ou encore sur les poli tiques de formation Dans la fonction publique hospitali re les comit s techniques d tablissements CT
354. puissance publique correspondant soit des missions de souverainet soit l exercice de pr rogatives de puissance publique 3 300 000 emplois environ correspondent aux autres missions des services publics fondamentaux au sens du Pr ambule de 1946 repris dans la Constitution du 4 octobre 1958 par d finition ces services publics doivent tre assur s par les collectivit s publiques mais pas exclusivement par elles car ils portent sur des prestations essentielles et ils doivent donc tre facilement et galement accessibles tous Ces services publics fondamentaux comprennent outre les emplois de puissance publique ceux relatifs notamment l ducation la sant et la solida rit enfin 1 300000 emplois correspondent aux autres missions des collectivit s publiques c est dire principalement aux t ches d administration de gestion et de logistique ne comportant aucune pr rogative de puissance publique Le premier crit re de s paration serait celui des emplois de puissance publique qui a d j t retenu par la loi du 26 juillet 2005 pour identifier les emplois ne pouvant tre occup s que par des personnes de nationalit fran aise Il s agit en premi re approximation des emplois sp cifiques l administration que l on ne retrouve donc pas dans le secteur priv Retenir ce crit re conduirait ainsi faire basculer 4600000 emplois soit environ 87 du total sous le r gime du contrat ce qui n e
355. qualit du service public laborer et diffuser des rapports de performance du Service public Cr er une newsletter afin d apporter chacun une information synth ti que et actualis e sur l ensemble de ses droits et obligations Cr er un site pr sentant les meilleures pratiques des trois fonctions publi ques avec les r sultats obtenus en mati re d am lioration de la qualit avec la possibilit d changer sur les sujets Promouvoir l e fonctionnaire travaillant via une plate forme Web collabo rative Simplifier le d coupage administratif et mutualiser les ressources D velopper des centres de ressource inter collectivit s qui g reraient des projets et des chantiers en commun Permettre la mutualisation des ressources et des effectifs entre services et d partements 189 Annexes Le statut et la carri re des fonctionnaires Du point de vue juridique les fonctionnaires se distinguent des autres salari s par le fait que les diff rentes tapes de leur carri re professionnelle rel vent de r gles sp ciales d rogeant au droit du travail et fix es par le statut de la fonction publique Cette situation trouve son fondement dans le lien indissociable qui unit les fonctionnaires au service public Parce qu il est l instrument de l intervention de la puissance publique dans la vie conomique et sociale quotidienne du pays le service public ob it des exigences particuli res et des valeurs propres
356. que employeur public de prendre notamment en compte cet objectif dans la gestion des promotions dans les cadres statutaires ou d emploi sup rieurs au sein desquels les cadres dirigeants d une fili re sont g n ralement choisis Partie 2 Diagnostic et recommandations Doter chaque organe employeur minist re service d concentr tablissement public administratif de commissions administra tives paritaires permettant de statuer sur les promotions de Pen semble de ses agents Il est propos que chaque organe employeur puisse cr er une CAP par cadre d s lors que les effectifs correspondants sont sup rieurs un seuil Dans le cas d ef fectifs trop faibles une CAP serait mise en place pour chaque niveau cat gorie selon la terminologie actuelle R mun rer Bref rappel du r gime existant EH La r mun ration d un agent titulaire se compose du traitement indiciaire il est d termin par l indice d tenu par l agent le trai tement indiciaire est par cons quent identique pour tous les agents ayant le m me indice l indice est li au niveau d anciennet dans un grade donn il repr sente en moyenne 82 du revenu des agents de la fonction publique de l tat des compl ments dits indiciaires calcul s soit partir de l indice d tenu par agent soit par un m canisme de compl ment d indice l indemnit de r sidence et le suppl ment familial de traitement sont directement li s la
357. qui n entre pas dans les r gles et demande du temps tre solutionn Le kit donne le choix entre trois r ponses celle du respect strict de la proc dure garante de l galit des citoyens celui du primat de la compassion sur le principe d galit celle enfin du recours aux pairs et aux managers pour savoir si le cas justifierait une exception Exemple suivre les r gles ou d montrer de la compassion lorsque l on sert le public Isabelle g re une unit qui fournit directement des services au public dont une gamme de prestations sociales partir d un guichet unique La charge de travail des fonctionnaires de l unit est d j consid rable parce que les gens se tournent vers eux pour obtenir de l aide propos de nombreuses questions qui ne font pas partie du mandat de l unit Isabelle a essay de diminuer le temps consacr ces questions mais admet que son personnel est fermement convaincu de l importance de cette aide suppl mentaire pour certains clients n cessiteux Un de ses agents Daniel a derni rement t perturb par un cas particulier et exerce de fortes pressions pour une interpr tation g n reuse des r gles Dans ce cas particulier le client perdrait ses prestations si les crit res d admissibilit taient appliqu s de fa on stricte et les faits le concernant ne sont pas tout fait clairs Les pr judices que causerait cette personne m ritante par ailleurs la perte de ses prestat
358. r Valoriser et communiquer Innover Mutualiser 183 184 ERIN Ni Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les propositions r sultant du d bat public class es par th matiques galit d acc s Objectifs attentes Mieux prendre en compte les comp tences dans le recrutement Favoriser la diversit et le respect de la non discrimination Informer et communiquer sur les m tiers de la fonction publique Propositions Axer les concours sur les comp tences pratiques des candidats e int grer de nouvelles preuves types cas pratiques notes administratives simulation l oral rapports et dossiers Former des examinateurs des jurys l valuation des acquis professionnels instaurer la parit hommes femmes des examinateurs dans les jurys de concours largir les initiatives de recrutement vers les populations d favoris es type Pacte D velopper le t l travail et faciliter les possibilit s de travail temps partiel par exemple pour les personnes avec enfants charge D velopper des modes de garde par exemple des cr ches aux horaires d ca l s D velopper une communication sp cifique destination des personnes pou vant b n ficier de postes r serv s travailleurs handicap s Confier des missions sp cifiques et adapt es aux seniors du priv ou du public par exemple tutorat de jeunes sans qualification Fixer un niveau maximal de dipl mes pour les con
359. r voit la notation et l appr ciation du fonctionnaire Ce principe s applique aux trois fonctions publiques L administration ayant constat que les dispositifs en vigueur le d cret du 14 f vrier 1959 taient insuffisants une r forme a t men e en 2002 apr s plusieurs tentatives infructueuses tendant d une part ajouter la notation un dispositif d valuation d autre part r former les r gles d avancement d chelon pour tenir compte de la notation en r duisant ou majorant l anciennet moyenne exig e par le statut du corps pour acc der d un chelon l chelon sup rieur Un calcul complexe d termine un contingent de majorations distribuer Devant les difficult s rencontr es par la mise en uvre de la r forme de 2002 un rapport a t demand en 2006 Jean Pierre Weiss sur l valuation et la notation des fonctionnaires de l tat le gouvernement en a tir l objectif du remplacement de la notation par un entretien professionnel dont la mise en uvre est engag e titre exp rimental par les minist res qui le souhaitent depuis septembre 2007 Un m canisme de r duction et de majoration d anciennet a toutefois t main tenu Diagnostic le dispositif d valuation issu de la r forme de 2002 s av re complexe et contre productif Inspir par de bons motifs le dispositif mis en place en 2002 est un chec Ainsi que l a soulign le rapport de Jean Pierre Weiss pr cit le d
360. r exemple et ne permet donc pas d obtenir la vari t d exp riences professionnelles recherch es Cette situation est renforc e en g n ral par l absence de visibilit sur la nature des postes offerts les mauvaises conditions de reclassement dans la fonction publique enfin par l inadaptation des programmes de formation l issue de la phase de recrutement souvent identiques ceux destin s aux tudiants recrut s la fin de leurs tudes 35 cet gard doit tre soulign e l initiative du minist re de la fonction publique en parall le du rapport Desforges de confier au comit sur le co t et le rendement des services publics sous l gide de M Dorne Corraze un second rapport attendu au printemps 2008 sur l ing nierie et l valuation administratives et conomiques du processus de recrutement pour fonder galement sous cet angle les r formes qui seront engag es 36 Par exemple au minist re de l Int rieur pour l acc s aux emplois relevant de la police nationale ou cer taines fonctions administratives 121 122 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique En outre les volumes recrut s par cette voie demeurent tr s faibles puisqu ils ne concernent qu un pourcentage restreint de corps et repr sentent en moyenne en 2005 1 7 des recrutements externes M Latitularisation quasiment syst matique l issue de la p riode de stage conduit parfois recruter pour plus de trente ans des
361. r grade de chaque cadre statutaire ou d emplois soit conditionn au fait d avoir occup pendant trois ans au moins au total un ou plusieurs postes comportant des responsabilit s ou des suj tions professionnelles particuli rement lourdes cf r pertoire des m tiers et des postes Cela contribuera fl cher des parcours de carri re dynamique parcours de promotion pour les agents 137 138 MORT Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Bonne pratique Le minist re de l int rieur pour le corps des commissaires de police nationale a mis en place un syst me de contractualisation sur les postes difficiles avec des avantages conc d s les uns d pendant de la difficult m me du poste d autres d pendant des r sultats obtenus Pour les officiers la mobilit est g ographique ou fonctionnelle et intervient au moment de l avancement de grade Pour les cadres statutaires ou d emplois de niveau Ill et IV l acc s au dernier grade pourrait aussi dans certains cas tre conditionn l occupation de certains emplois grade fonctionnel Enfin il est propos de maintenir le ratio promus promouvable afin de r guler le volume des promotions el Permettre l acc s un cadre statutaire ou un cadre d emplois de cat gorie sup rieure sur la base d une s lection professionnelle modernis e se substituant au concours interne Il est propos qu un agent soit susceptible d acc der un cadre
362. r la cat gorie A6 Propositions EE Optimiser le r seau des coles de formation de la fonction publi que Il est d abord propos d optimiser l actuel r seau des coles de formation des trois fonctions publiques afin de valoriser l outil intellectuel et mat riel exceptionnel que ces coles repr sentent notamment en favorisant la mise en place de pro grammes de formation communs et de les ouvrir aux ressortissants europ ens La France doit donner l exemple dans ce domaine Un p le pilote pourrait tre cr Strasbourg o seraient form s ensemble les administrateurs des trois fonctions publiques sur la base d un tronc commun compl t par des formations sp cifiques Cela favoriserait la cr ation progressive d une culture commune du management public et faciliterait moyen terme la mobilit entre les trois fonctions publiques ES D velopper des formations notamment aux moments cl s de la carri re D velopper des formations l occasion du recrutement de l affectation ou de la promotion d un agent En premier lieu des formations apr s recrutement d une part et apr s pro motion d autre part devraient tre syst matiquement pr vues Les formations dispens es par des coles aux agents promus selon les modalit s r nov es vues au paragraphe Promouvoir p 135 devraient tre adapt es voire personna lis es selon les besoins Ensuite chaque nouvelle affectation une valuation des bes
363. r public prot g et un monde de l entreprise en prise avec les difficiles r alit s conomiques Longtemps tabous dans la soci t fran aise y compris dans ses lites qu elles soient conservatrices ou progressistes l argent et la r ussite mat rielle sont valoris s Les valeurs du secteur priv et de l individualisme se r pandent dans l ensemble de la soci t Jacques Chirac est toutefois lu en 1995 sur le th me de la fracture sociale La lutte contre les discriminations et la pr servation de l environnement s duisent peu peu l opinion publique Les grandes entreprises s approprient rapidement ces th mes et mettent en avant leur action en faveur des minorit s et du d veloppement durable De son c t le service public peine se conformer ces nouvelles attentes de la soci t comme en t moignent les pol miques ayant accompagn l ouverture de la fili re ZEP l institut d tudes politiques de Paris en 2002 Aujourd hui un certain quilibre semble s tablir entre les diff rentes valeurs nouvelles qui se sont affirm es dans la soci t fran aise depuis une trentaine Partie 1 Le paysage des services publics en France d ann es Il est pr sent commun ment reconnu qu individualisme et d fense des int r ts collectifs doivent se contrebalancer En incluant la fois la perfor mance ou l efficacit que l on associe traditionnellement au secteur priv et la pr servation de l environn
364. rades ne peut s appliquer imm diatement car les agents n ont pour l instant pas pr vu ce m canisme dans le d roulement de leur parcours profes sionnel Enfin la direction g n rale de la fonction publique devra tre renforc e et dot e d une quipe sp cifiquement d di e au pilotage de la r forme 157 158 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les effets de la r forme La modernisation du r gime et de la gestion de 20 de la population active fran aise constituera un formidable investissement pour la France Comme tout investissement les entreprises le savent bien il aura un co t Il faudra investir dans la formation et dans la modernisation des outils mat riels et intellectuels de gestion Il faudra proc der une harmonisation indiciaire pour en finir avec les demandes reconventionnelles permanentes souvent tr s co teuses Il faudra d gager progressivement des marges pour mettre en place la r mun ra tion fonctionnelle des agents Toutefois on soulignera qu il est propos d taler la mise en uvre de certaines mesures sur cinq dix ans Mais en contrepartie l objet m me de la r forme tant de moderniser et de dyna miser la fonction publique on doit donc en attendre une am lioration de l efficacit des collectivit s publiques qui pourraient avec des agents mieux consid r s et mieux reconnus ayant des parcours professionnels plus dynamiques et dont les m rites seraien
365. raternit Enfin la fraternit correspond au r le de garant de la coh sion sociale que joue le service public dans la soci t Habituellement moins mise en avant que la libert et l galit elle doit pourtant avoir toute sa place dans le r f rentiel des valeurs du service public et de la fonction publique C est en effet notamment de la fraternit que d coule d une part le principe de non discrimination impliquant un traitement gal de chaque personne recourant au service public sans qu il soit tenu compte de sa nationalit du sexe ou de ses opinions La haute autorit de lutte contre les discriminations Halde est tout particuli rement charg e de veiller au respect de ce principe La fraternit impose d autre part au service public et ses agents de pratiquer l quit vis vis des usagers c est dire de prendre en compte les difficult s particuli res d une population donn e quitte d roger lorsque les circonstances le justifient et que la loi le permet au principe de l galit de traitement Elle justifie par exemple le maintien de la fourniture d lectricit ou de gaz des personnes ne disposant pas des ressources suffisantes pour payer leur facture la fixation de seuils de recrutement de personnes handicap es dans la fonc tion publique ou encore l octroi par certains d partements de prestations sociales d un montant plus lev que celui d termin par la loi Toute personne en situation pr
366. rats emplois jeunes contrats d accompa Code du travail Code du travail Code du travail gnement dans l emploi contrats d avenir articles L 5134 articles L 5134 articles L 5134 1 L 5134 53 1 L 5134 53 1 L 5134 53 Cas de recours aux agents contractuels sp cifiques chaque fonction publique Fonction publique de Fonction publique Fonction publique PEtat territoriale hospitali re Emplois permanents temps complet pour N existe pas mais pr vu Titre Ill Titre IV assurer le remplacement temporaire d un fonc par le projet de loi surla article 3 article 9 1 tionnaire en cong s ou pour occuper pour une mobilit et les parcours dur e limit e un emploi vacant qui ne peut tre professionnels en cours imm diatement pourvu d examen Emplois permanents temps non complet Titre Il Titre Ill Titre IV article 6 pour une dur e article 3 mais seu article 9 pour une n exc dant pas 70 lement dans les dur e n exc dant d un service temps communes de moins pas 50 d un complet de 1000 habitants et service temps les groupements de complet communes peu peu pl es pour une dur e n exc dant pas 50 d un service temps complet Emplois de certains tablissements publics Titre Il administratifs et institutions administratives article 3 sp cialis es de l tat Emplois d enseignants chercheurs des ta Titre Il blissements d enseignement sup rieur et de article 5 recherche Emploi p
367. ravailleurs chr tiens CFTC pr sident de la haute autorit de lutte contre les discri minations et pour l galit Halde associ g rant de la soci t BS Conseil Ministres anciens ministres parlementaires J r me CHARTIER G rard LARCHER Anicet LE PORS Michel PIRON Hugues PORTELLI Jean PRORIOL Michel SAPIN Philippe SEGUIN ric STRAUMANN d put du Val d Oise ancien ministre s nateur des Yvelines ancien ministre de la fonction publique d put du Maine et Loire s nateur du Val d Oise d put de la Haute Loire ancien ministre d put de l Indre ancien ministre de la fonction publique premier pr si dent de la Cour des comptes d put du Haut Rhin Partenaires sociaux syndicats et associations des personnels de la fonction publique Organisations syndicales de la fonction publique Fran ois CAMATTE repr sentant de la CGT service public territorial Annexes Fran oise GENG Patrick GUYOT Fran ois JABOEUF Myl ne JACQUOT Brigitte JUMEL Denis LEFEBVRE Michel MOREAU Xavier NAU Jean Marie TAUZIEDE repr sentant de la CGT f d ration sant action sociale vice pr sident des fonctions publiques de la CGC repr sentant de la CFDT finances et affaires cono miques repr sentant des syndicats g n raux de l ducation nationale SGEN CFDT repr sentant de l union des f d rations des fonctions publiques et assimil es UFFA CFDT secr
368. re faciliter la mobilit des personnels En outre il est propos sous r serve du reprofilage du d roulement indiciaire de la carri re GVT qu au sein d un grade l avancement d chelon s effectue l anciennet afin d une part d assurer un d roulement de carri re de base aux agents consacrant l exp rience acquise d autre part d all ger la gestion Cette volution est souhait e par pratiquement toutes les administrations et correspond un m canisme existant dans de nombreuses entreprises Toutefois si la valeur professionnelle d un agent a t jug e insuffisante et confirm e comme telle son avancement d chelon sera suspendu Enfin le maintien du pouvoir d achat de cette r mun ration statutaire serait garanti pour chaque agent en place par le versement le cas ch ant d un compl ment annuel de r mun ration 54 EH La r mun ration fonctionnelle est li e au poste occup par l agent et ses r sultats Elle doit permettre une diff renciation des r mun rations La cr ation de cette nouvelle composante de la r mun ration est propos e Elle serait d termin e au moment de l affectation de l agent dans le cadre de la convention d affectation Cette deuxi me composante aurait pour but d indivi dualiser la r mun ration en tenant compte des suj tions particuli res des fonc tions exerc es Elle serait fix e par le chef de service qui emploie l agent compte tenu de la cotation du poste c
369. re certai nes valeurs au nom d une coh rence pure et parfaite serait appauvrir celles qui font vivre l int r t g n ral L enjeu n est donc pas de bannir toute contradiction du r f rentiel des valeurs du service public et de la fonction publique mais de mettre en place les outils permettant aux fonctionnaires confront s des conflits de valeurs de savoir quelle ligne de conduite adopter Orientation strat gique n pr ciser diffuser et faire vivre les valeurs du service public et de la fonction publique noncer les valeurs en choisissant des supports appropri s tablir une charte des valeurs du service public et de la fonction publique La premi re mesure prendre pour faire en sorte que les valeurs soient effective ment appliqu es est naturellement de les inscrire dans un texte qui les recensera et en donnera la d finition Deux options sont d s lors envisager soit les valeurs prennent la forme d un texte port e normative tel qu une loi ou un d cret et s imposent par voie de cons quence aux fonctionnaires soit elles sont Partie 2 Diagnostic et recommandations rassembl es dans un texte sans port e normative tel qu une charte ou un guide de bonne pratiques et exigent par cons quent l adh sion individuelle et collective des agents On a vu cf Les valeurs des services publics et de la fonction publi que un corpus commun en cours d volution p 50 que ces deux modalit s exis
370. re de r orientation professionnelle pr vue par le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels en cours d examen Le cas des agents dont la valeur professionnelle est insuffisante Les textes pr voient d j la possibilit de licenciement pour insuffisance pro fessionnelle Toutefois le tr s faible recours cette possibilit une vingtaine de cas en 2006 conduit s interroger sur les pratiques de management et sur le dispositif juridique actuel La proc dure suivre est celle qui existe en mati re disciplinaire Il n est pas propos de la modifier Cela conduirait en effet encore complexifier les r gles proc durales sans que l on puisse avancer de raisons justi fiant que les garanties soient diff rentes en mati re d insuffisance professionnelle celles offertes en mati re disciplinaire En ce qui concerne les crit res de fond du licenciement pour insuffisance pro fessionnelle il est propos de retenir celui tir de l valuation un agent dont la valeur professionnelle aura t estim e insuffisante de mani re r p t e et durable pourrait faire l objet d un licenciement pour ce motif 40 Article 70 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 93 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 et article 88 de la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 131 132 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique valuer Bref rappel du r gime existant Le statut g n ral p
371. retour de cong s du fonctionnaire titulaire ou la nomination d un fonctionnaire au poste vacant 8 Le projet de loi sur la mobilit tend ce cas de recours aux agents contractuels la fonction publique de l tat Deuxi mement les contractuels peuvent galement tre recrut s dans les trois fonctions publiques sur les emplois permanents temps incomplet La notion de temps incomplet est cependant diff rente dans les trois fonctions publiques puisque dans la fonction publique de l tat la dur e de service ne doit pas exc der 70 d un temps complet alors que le seuil est fix la moiti d un temps com plet dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitali re Troisi mement les contractuels peuvent tre recrut s galement dans les trois fonctions publiques pour assurer les besoins saisonniers occasionnels lorsque les fonctions correspondantes ne peuvent tre assur es par des fonctionnaires titulaires 0 Quatri mement le recrutement sous forme de contrat peut b n ficier dans les trois fonctions publiques encore aux travailleurs handicap s qui sont recrut s pour une dur e de un an renouvelable une fois et l issue de cette p riode titularis s sous r serve qu ils remplissent les conditions d aptitude pour l exercice de la fonction 66 Loi n 84 16 du 11 janvier 1984 article 3 Le d cret n 84 38 du 18 janvier 1984 fixe la liste des ta blissements publics de l
372. rg es de missions de service public les 224000 employ s des caisses locales de s curit sociale lesquelles sont contrairement aux caisses nationales des personnes priv es et les 130000 agents des h pitaux priv s participant au service public Au total environ six millions de personnes travaillent pour le service public admi nistratif en France S agissant du service public industriel et commercial les emplois de service public rel vent en premier lieu des tablissements publics industriels et com merciaux Epic qu ils soient nationaux pour 39000 emplois ou locaux pour 20000 emplois Ces emplois sont aussi fournis par les entreprises publiques cat gorie incluant d une part ceux des Epic dont plus de la moiti des ressources provient de leur activit commerciale telles la SNCF ou La Poste d autre part 39 Sauf pr cision contraire les chiffres qui suivent sont extraits du rapport annuel sur l tat de la fonction publique 2006 2007 r alis par le minist re du budget des comptes publics et de la fonction publique et correspondent la situation au 31 d cembre 2005 40 Sous forme de contrats emploi solidarit de contrats emploi consolid de contrats emplois jeune de contrats d accompagnement dans l emploi et de contrats d avenir Partie 1 Le paysage des services publics en France les soci t s priv es accomplissant des missions de service public et dont l tat d tient la majorit du capit
373. rge de la fonction publique et les partenaires sociaux autour de th mes cl s pouvoir d achat dialogue social parcours professionnels ont utilement enrichi les d bats de la conf rence nationale Ce livre blanc est donc issu de tous ces travaux d o sont ressortis deux traits saillants un tr s fort attachement de tous agents publics et citoyens au mod le fran ais de service public l ment de l identit et de la coh sion nationales mais aussi une formidable attente de modernisation de nos services publics et de notre fonction publique afin qu ils correspondent et qu ils r pondent mieux aux besoins de la France d aujourd hui et de demain J ai cherch retracer aussi fid lement et compl tement que possible ces six mois de d bat et de r flexion dans un document accessible qui explique qui analyse et qui propose un cap Mais il m est aussi parfois revenu sur des sujets qui taient moins consensuels que les autres de faire des choix en mon me et conscience clair par mon exp rience de la gestion et de la direction de diverses administra tions ou tablissements publics Je l ai fait sans tabou ni provocation c est dire avec franchise mais en vitant de blesser et donc en respectant ceux qui pour raient ne pas partager mon opinion avec la double et profonde conviction que le service public et la fonction publique peuvent tre des atouts consid rables pour la France mais qu ils le seront si et seulement si
374. rier 2038 Eric Woah et Ariir Santini san SALLE DE PRESSE D carri re el sur la mobie rapport ws ws concours d acc s a Ponchon pubique Lre ia hate COMMUNICATION INTERNE 0 si JT des D bats Participez au d bat D posez votre contribution Votre opinion votre exp rience d agent pat c o de ctoyes Meus Pitressem Aposrtez vare cermrevten e vete psr es Au costana pa pies moriaeniabves de w serene d marrer 175 176 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Avec plus de 300 000 visiteurs uniques du 1 octobre 2007 au 3 mars 2008 et 20000 contributions le site www ensemblefonctionpublique org a jou un r le cl dans ce dispositif Toutes les informations sur le dispositif les sondages et tudes sur la fonction publique les communiqu s et dossiers de presse ainsi que les comptes rendus des diff rents v nements y sont disponibles Les internautes pouvaient r guli rement regarder sur le site un Journal t l vis des d bats qui reprenait les moments forts du dispositif avec des interviews des participants aux groupes de travail des experts ou des usagers Chacun fonctionnaire comme usager pouvait galement participer au d bat en envoyant sa propre contribution ou en participant des groupes de discussion en ligne Les internautes pouvaient aussi voter pour les meilleures contributions Chaque semaine un mini sondage tait mis en lig
375. ril 1943 Bouguen Partie 1 Le paysage des services publics en France gnies d assurances aient t poss d es par l tat n a pas eu pour effet de faire de la construction automobile de l octroi d un pr t bancaire ou de la r daction d une police d assurance des activit s de service public Ainsi les activit s du secteur public incluent la fois des activit s de service public et d autres qui ne pr sentent en rien ce caract re Selon l Insee les entreprises publiques c est dire celles dont l tat contr le majoritairement le capital directement ou indirectement taient au nombre de 845 au 31 d cembre 2006 et employaient 833 500 salari s Ce chiffre n a cess de diminuer depuis le mouvement de privatisations engag en 1986 en 1996 on d nombrait encore 2 300 entreprises publiques ce qui d montre la continuit de la tendance Sur les 21 entreprises privatiser dont la liste figurait en annexe de la loi du 19 juillet 1993 de privatisation une seule la Caisse centrale de r as surance est aujourd hui encore majoritairement contr l e par l tat Le r sultat des vagues successives de privatisation engag es depuis 1986 a donc eu pour effet de rapprocher sensiblement le p rim tre du secteur public et celui en principe plus restreint du service public Aujourd hui les grandes entreprises publiques repr sent es principalement dans les secteurs de l nergie 60 du total et des transports 25 du to
376. rincipes communs Le lecteur familier de ces questions pourra parcourir plus rapidement le de cette premi re partie En revanche le Il dessine semble t il pour la premi re fois une pr sentation synth tique des valeurs du service public et de la fonction publique approche assez nouvelle en France qui constitue un apport essentiel de la conf rence nationale Apr s la pr sentation dans la premi re partie de toutes ces donn es la seconde partie tablit un diagnostic et formule des propositions pour chacun des trois th mes de la conf rence nationale les valeurs les missions et les m tiers du service public et de la fonction publique Quelles en sont les forces et les faiblesses quelles sont leurs causes et quelles r formes faut il mener Premi re partie Le paysage des services publics en France Un ensemble tr s contrast mais fond sur des valeurs et des principes communs Partie 1 Le paysage des services publics en France Les services publics et leurs agents font partie de la vie quoti dienne des Fran ais Prendre les transports en commun confier aux enseignants l ducation de ses enfants ou payer ses imp ts sont autant d exp riences partag es par l ensemble de nos conci toyens Mais ces contacts r guliers ne donnent pas n cessaire ment aux usagers une vision d ensemble du monde foisonnant et complexe des services publics Au d but de ce livre blanc et avant de proposer des r formes concernant
377. riodes de professionnalisation rendre plus simples et transparents les r gimes indemnitaires tendre vers une plus grande harmonisation en red finissant leurs objectifs l l l Les pistes pour r pondre aux obstacles li s aux pratiques manag riales des gestionnaires des ressources humaines d velopper les outils de mise en commun de la connaissance et de la gestion des emplois r nover et g n raliser les bourses d emplois de mani re plus op rationnelle entre administrations et entre fonctions publiques s appuyer sur les r pertoires des m tiers poursuivre le processus de d concentration conforter le r le de r gulation des DRH minist rielles d velopper partir des meilleures exp riences des cellules mobilit et cr er en tant que de besoin des cellules ou quipes d di es l appui aux reconversions professionnelles d velopper des chartes de la mobilit g n raliser et am liorer les fiches de poste d velopper la cotation des emplois tenir compte de la mobilit dans les carri res d velopper les dispositifs de transmission des savoirs l l Les pistes pour r pondre aux difficult s mat rielles sociales et familiales li es la mobilit sensibiliser les DRH et les cadres professionnalisation de la fonction RH encourager les politiques de soutien au logement et la garde d enfant poursuivre voire am liorer
378. risque en soulignant celui paradoxal qui pouvait en r sulter les fonctionnaires deviendraient ainsi en raison m me de leur r gime protecteur des exclus du reste de la soci t qui aurait quant elle certes affronter les difficult s mais qui pourrait aussi b n ficier des bienfaits de la mondialisation et du d veloppement conomique qui l accompagne Ne sommes nous pas arriv s cette dangereuse coupure qui ne profite en d finitive ni aux fonctionnaires ni la soci t tout enti re Pour y rem dier la premi re r ponse radicale est de sugg rer une unification des r gimes juridiques en donnant aux fonctionnaires celui des autres salari s le contrat Cette solution est tentante face au statut qui a un caract re unilat ral et qui est associ aux valeurs d ordre qu il tient de ses origines conservatrices et d galit certains diront d galitarisme qui r sulte du contexte de sa cr ation la Lib ration le contrat a un caract re n goci et il est associ des valeurs d individualisation de souplesse et de dialogue Encadr par la loi et compl t par des accords collectifs ce r gime apporte d sormais des garanties substantielles au salari parfois jug es excessives par les employeurs notamment en cas de rupture l initiative du chef d entreprise Le contrat est troitement li un emploi pr cis avec les avantages et les inconv nients qui en d coulent Il s agit donc
379. rs de sanction directe mais peut s adresser la presse tout moment Il dispose d un site Internet o chaque citoyen peut poser des questions Il value r guli rement la pertinence des valeurs ce qui l a amen notamment pr coniser que chaque administration lui rende compte de la mise en uvre des valeurs Il dispose de cr dits pour aider la mise en place de formations sur la r solution des conflits de valeurs En Australie les fonctions du commissaire au m rite et l thique assez sembla bles celles de la commission britannique la diff rence est que le commissaire australien travaille troitement avec le minist re de la fonction publique sont d finies par le code la fonction publique de 1997 Elles consistent enqu ter sur les manquements aux valeurs signal s par les fonctionnaires ou les citoyens faire de m me la demande du ministre de la fonction publique et proposer des actions o politiques aux directeurs g n raux de minist res ou d tablissements publics qui devront r pondre de l application de ces propositions publiquement En 2005 2006 le commissaire a t saisi de 41 recours Ce chiffre peu lev s explique par l existence de filtres pr alables savoir les hauts fonctionnaires charg s de l thique au sein des minist res Sur ce total 28 cas ont t instruits ils ont trait des abus par exemple de l usage des v hicules ou de la carte bleue des administrations ma
380. rs des d bats de la conf rence nationale l id e de formaliser dans un document la mission que confie l administration l agent les r sultats qu elle attend ainsi que les l ments de r tribution qu elle estime opportun d associer au poste a t avanc e plusieurs reprises Cette volution avait d j t sugg r e dans le rapport public 2003 du Conseil d tat consacr aux perspectives pour la fonction publique Cinq points essentiels pourraient tre trait s le contenu des fonctions exerc es et le cas ch ant les exigences d ontologiques particuli res qui pourront en d couler leur dur e les objectifs assign s l agent la r mun ration fonctionnelle c est dire la r mun ration li e au poste avec le montant de la part fixe et de la part variable li e aux r sultats de l agent au regard des objectifs assign s enfin les besoins de formation li s au nouveau poste Ces points r sultent pour l essentiel de la fiche de poste mise en ligne sur la bourse d emplois publics Ils seront men tionn s dans une annexe la d cision d affectation L ensemble constituera la 129 130 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique convention d affectation de l agent qui servira de r f rence pour son valuation p riodique Malgr son appellation cette convention aura le caract re d un acte unilat ral La question de la fin d affectation est elle aussi essentielle appara t cet
381. rs soient traduits dans les objectifs assign s chaque agent et chaque quipe et dans l valuation de leur action En d autres termes si les managers publics ne se fondent notamment pas sur les indicateurs de performance pour diriger l action de leurs quipes la performance restera une valeur abstraite que les agents ne s approprieront pas Cet exemple souligne la responsabilit particuli re incombant aux cadres diri geants de la fonction publique pour l appropriation par le service public et par ses agents de ces valeurs nouvelles Les r formes de nature juridique si n cessaires soient elles la modernisation de la fonction publique ne suffiront pas donner leur effet utile aux valeurs mergentes si les responsables les plus minents du service public administratif ne veillent pas leur mise en uvre 77 78 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique La difficile r gulation des conflits de valeurs Rares sont les fonctionnaires qui ne se sont pas trouv s confront s au cours de leur vie professionnelle une situation dans laquelle des contradictions apparaissaient entre les valeurs qu ils doivent appliquer Si la qualit contribue l efficacit l valuation la performance et la fraternit la solidarit toutes les valeurs ne sont pas li es entre elles par la m me compl mentarit Face un usager en situation pr caire dont la demande ne peut tre satisfaite au regard du
382. rtaines qualifications dont le besoin s accro t tr s vite pour des raisons conjoncturelles ou structurelles ou d autre part en raison de l insuffisante mobilit des agents Ce cas de recours au contrat n est susceptible de diminuer que si les collectivit s publiques op rent des recrutements plus diversifi s et d veloppent la mobilit entre elles e Quatri me cat gorie tenir compte de la mobilit entre le secteur public et le secteur priv Il s agit tout d abord d enrichir l administration par le recrutement de personnes venant du secteur priv ayant des profils des qualifications ou des exp riences professionnelles vari es Il s agit ensuite de r pondre au cas de m tiers ou de professions pour lesquels le service public se trouve en situation soit de concurrence avec le secteur priv soit de com p tition internationale risquant de conduire des d parts massifs ou des difficult s durables de recrutement l exemple de l h pital est le plus frappant mais celui de la recherche de haut niveau l est aussi Le contrat peut alors seul permettre de pr server le service public Enfin le contrat peut d une fa on g n rale faciliter les changes entre le secteur public et le secteur priv 111 112 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique externalisation internalisation individuelle ou collective qui sont profitables l un et l autre e Cinqui me cat gorie faciliter l acc s
383. rtition des comp tences en mati re de gestion des ressources humaines varie d un minist re l autre On distingue en g n ral un service du person nel au sein de l administration centrale et selon le degr de d concentration une unit charg e de la gestion de proximit dans chaque service op rationnel central o d concentr Les tablissements publics administratifs disposent d une autonomie de gestion assez variable en mati re de personnel alors que les ta blissements publics caract re industriel et commercial disposent d une marge de man uvre tr s tendue Bonne pratique L entr e en vigueur de la Lolf a t l occasion pour le minist re de l emploi de la coh sion sociale et du logement ainsi que pour celui de la sant et des solidarit s de mettre en place une v ritable d concentration de la politique RH se traduisant par le transfert au niveau r gional de la responsabilit de la gestion de la masse salariale et de la politique d emplois e Pour la fonction publique territoriale la gestion des agents est assur e par la collectivit territoriale d affectation nomination r mun ration promotion mais certaines fonctions sont assur es par les centres de gestion au niveau d parte mental ou par le centre national de la fonction publique territoriale formation recrutement prise en charge Les collectivit s territoriales d cident des cr ations et suppressions d emplois les concernant ainsi
384. s activit s de services quel que soit leur op rateur doivent de plus en plus int grer les exigences de chaque individu Elles incluent notamment l efficacit individuelle de chaque agent la transparence ou encore la plus grande attention port e l usager Des exemples fran ais r cents Si la France n avait pas jusqu une p riode r cente contrairement aux pays pr c demment cit s engag une r flexion d ensemble sur les valeurs de la fonction publique ou du service public cette question n est toutefois pas inconnue d un certain nombre d administrations Elle est port e d une part par le contexte 75 Fiert 76 C l rit 53 54 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique g n ral d int r t pour les valeurs qui touchent l ensemble de la soci t fran aise et notamment les entreprises priv es La plupart des grandes entreprises fran aises sont d sormais dot es d un document synth tique p riodiquement enrichi recensant les valeurs auxquelles elles adh rent C est le cas par exemple d Accor dont les valeurs communes sont l innovation l esprit de conqu te la performance le respect et la confiance de BNP Paribas qui a pour valeurs de r f rence l engagement l ambition la cr ativit et la r activit ou encore de V olia Environnement qui s appuie sur le sens du client la responsabilit l inno vation la performance et la solidarit D autre part un nombre cr
385. s bornes Internet permettant l acc s aux sites Web des services publics Cr er un e guichet unique commun tous les services publics o lusa ger pourrait suivre en temps r el l avancement de ses demandes ou dos siers et traiter les demandes les plus courantes 24h 24 G n raliser la mise en ligne des imprim s administratifs Privil gier la d mat rialisation de l envoi de documents avec signature crypt e instaurer un certificat num rique unique donnant un acc s Web au dossier de l usager pour diff rents services publics et organismes G n raliser les guichets uniques Simplifier les acc s au service public et interconnecter les services publics pour guider plus rapidement l usager selon sa demande Cr er des guichets uniques tenus par des fonctionnaires polyvalents par exemple dans les mairies Promouvoir l galit Mettre disposition dans des lieux accessibles tous des bornes Internet d acc s sur tout le permettant l acc s aux sites Web des services publics territoire Mettre en place en province des bus guichet unique offrant un large panel de services administratifs Avoir des services itin rants pour les personnes g es Cr er des missions de d marcheurs publics allant chez les usagers pour les aider dans leurs d marches administratives ou tenant des permanences de proximit 188 Annexes Principe d action Objectifs attentes Donner un sens Paction
386. s centrales mise en place en 20042 et qui est attribu e au regard de la nature des fonctions exerc es et de la mani re de servir des hauts fonctionnaires ligibles Cependant le r gime indemnitaire et plus g n ralement la r mun ration des fonctionnaires demeurent aujourd hui tr s largement d termin s par des facteurs trangers la performance individuelle La valeur professionnelle du fonctionnaire est contr l e tout au long de sa carri re par sa hi rarchie sous la forme de la notation 3 Elle comprend d une part une note chiffr e d autre part une appr ciation g n rale l une et l autre devant tre en concordance Le pouvoir de notation dont dispose l autorit 51 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 20 52 D cret n 2004 1082 du 13 octobre 2004 relatif l indemnit de fonctions et de r sultats en faveur de certains personnels des administrations centrales 53 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 17 Annexes hi rarchique est cependant encadr par l existence de bar mes qui tablissent une p r quation entre les membres d un m me corps La notation joue natu rellement un r le important pour l avancement du fonctionnaire notamment lors du passage au grade sup rieur qui est fonction de l appr ciation port e par la hi rarchie sur la mani re de servir Pourtant de nombreux employeurs publics estiment aujourd hui que la notation a largement perdu de son efficacit En part
387. s de l instance commune instance consult e sur les sujets qui ne sont actuellement trait s en propre par aucun CSFP ou sur les sujets communs aux trois FP qui rel vent actuellement des CSFP exemple les enjeux communautaires les mobilit s entre les trois fonctions publi ques l galit professionnelle entre les hommes et les femmes le handicap etc Donner comp tence l instance commune pour l examen de l volution de l emploi public ce qui conduit repenser le r le les missions de l Observatoire de l emploi public Instance de dialogue 3 fonctions publiques d bats Quelles modalit s de concertation information consultation n gociation Quelles modalit s de d signation de ses membres R gles de compositions des CFSP ou r gles propres Annexes Conseils sup rieurs de la fonction publique points de convergence Les conseils sup rieurs de la fonction publique Renforcer le r le des CSFP dans l examen des questions strat giques et celles qui int ressent les grandes volutions de la fonction publique Le conseil sup rieur de la fonction publique de l tat Clarifier les r gles et les proc dures pour un fonctionnement plus efficace pro grammation quorum suppl ance suivi des travaux etc Renforcer le r le des formations pr paratoires et sp ciales du CSFPE d finir une meilleure articulation entre la commission des statuts et la pl ni re am lior
388. s handicap es dans la fonction publique FIPHFP auxquels doivent contribuer les employeurs publics ne respectant pas l objectif d emploi de 6 d autre part l objectif d une hausse de 25 des recrutements de personnes handicap es en 2008 sous peine de sanctions financi res l encontre des employeurs concern s a t fix lors du conseil des ministres du 17 octobre 2007 Deuxi mement il est incontestable que les enfants d immigr s acc dent moins la fonction publique en 2003 alors que les personnes ayant deux parents immigr s repr sentaient 3 7 de la population active et 3 9 des salari s du secteur priv ils ne constituaient que 2 3 des effectifs totaux de la fonction publique soit un d ficit de 40 environ Troisi mement si les femmes repr sentaient en 2004 58 6 du total des personnes employ es dans la fonction publique elles n occupaient que 22 des emplois de direction Quatri mement les pratiques administratives en mati re d acc s la formation conduisent encore dans de trop nombreux cas d favoriser les plus de 50 ans qui repr sentent pourtant 28 des effectifs du service public en 2005 En outre l administration ne semble pas encore avoir pris dans certains cas toute la mesure de la nouvelle r daction de l article 6 de la loi du 13 juillet 1983 issue de l ordonnance du 2 ao t 2005 qui fait de l absence de limite d ge pour l acc s la fonction publique le principe et la persistance
389. s leur organisation leurs m thodes ou leur gestion et ils l ont fait Mais l ont ils fait suffisamment Devaient ils se borner suivre bon gr mal gr ces mutations ou plut t les pr c der voire les conduire comme cela avait t le cas aux grands moments de notre histoire LEE Ind pendamment de ces profondes mutations un probl me intrins que nos services publics et notre fonction publique ne peut tre lud il s agit du d calage important entre les principes et les valeurs affich s et la r alit Cette situation conduit s interroger sur leur pertinence et cr e de multiples frustrations tant pour les personnels que pour les usagers voquons quelques cas caract ristiques On ne peut qu adh rer on y reviendra l id e qu un service public se distingue fondamentalement d un autre service par le fait qu il doit tre facilement accessi ble tous ceux qui en ont besoin dans des conditions similaires Or aujourd hui en mati re de s curit par exemple mission qui est pourtant au c ur m me du service public selon que l on habite le centre de Paris le monde rural ou certaines banlieues de grandes agglom rations force est de constater que les in galit s de moyens comme de r sultats sont criantes Le respect du principe d galit impliquerait dans ce cas de consid rables red ploiements de moyens humains L galit est donc indissociable de l adaptabilit du service public Une
390. s nouvelles Enfin elle valuerait l aide d indicateurs qu il lui reviendrait de d finir l effectivit de l application des valeurs par l ensemble des acteurs en charge du service public Comme certains participants aux d bats de la conf rence nationale en ont mis l id e l instance nationale pourrait tre constitu e par une formation commune des trois conseils sup rieurs de la fonction publique tat territoriale hos pitali re De fait les valeurs constituent par excellence une question transversale qui pourrait donner lieu la r union d une formation coll giale repr sentative de l ensemble de la fonction publique Afin d viter que cette formation ne soit trop nombreuse chacun des conseils sup rieurs pourrait d signer deux de ses membres pour y si ger Des repr sentants des usagers ainsi que des experts des services publics et de la fonction publique compl teraient en nombre gal les six personnes d sign es par les trois conseils sup rieurs 83 84 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Clarifier les missions et les objectifs du service public pour en renforcer l efficacit Cette partie du livre blanc a t r dig e en prenant notamment en compte la s ance du 21 janvier 2008 de l instance coll giale de la conf rence nationale Diagnostic des missions mal d finies et une gouvernance mal assur e Il ressort des d bats de la conf rence nationale que la clarifica
391. s permanents temps complet lorsqu il n existe pas Titre Il Titre III Titre IV de corps de fonctionnaires susceptibles d assurer les fonctions article 4 article 3 article 9 correspondantes ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient Emplois sup rieurs directeurs d administration centrale pr Titre Il Titre III Titre IV fets ambassadeurs recteurs directeurs des services des r gions articles 3et25 article 47 article 3 des d partements des r gions et des communes de plus de 80000 habitants directeurs d h pitaux les plus importants Emplois correspondant des besoins saisonniers ou occa Titre Il Titre III Titre m sionnels article 6 article 3 article 9 1 Recrutement de personnes handicap es le contrat devant Titre Il Titre Ill LCA LA d boucher sur la titularisation sous r serve de la v rification de article 27 article 38 article 27 l aptitude des int ress s Recrutement de personnes de 16 25 ans dans le cadre Titre Il Titre III Titre IV du parcours d acc s aux carri res de la fonction publique article 22 bis article 38 bis article 32 2 territoriale hospitali re et de l tat Pacte le contrat devant d boucher sur la titularisation sous r serve de la v rification de l aptitude des int ress s Mise disposition de personnels de droit priv poss dant Titre Il Titre Ill une qualification technique sp cialis e article 43 article 61 2 Emplois aid s cont
392. s r sultats attendus les travaux de la conf rence devront aboutir l laboration d un livre blanc sur Pavenir de la fonction publique et le service public de demain Ce document cadre restituera sous la forme d un tat des lieux probl matis ces mois de d bats _ et de consultations Il d gagera galement des orientations pr cises sur la r forme de la fonction publique En vue de la r daction de ce livre blanc nous souhaitons d signer un rapporteur g n ral grand connaisseur des sujets relatifs la fonction publique fran aise Il lui sera adjoint un rapporteur scientifique disposant d une connaissance fine des exp riences men es l tranger en mati re de r forme des services publics et d une approche centr e sur les attentes des citoyens Afin que le livre blanc soit le fruit d un travail collectif le rapporteur g n ral assist du rapporteur scientifique animera une quipe projet constitu e des repr sentants des principales directions en charge du pilotage de la fonction publique Cette quipe projet participera l animation des r unions de la conf rence Elle pourra apporter des contributions crites ou orales au d bat et conduire des auditions et des recherches compl mentaires Par ailleurs avec les concours techniques ad quats elle exploitera et analysera les r sultats des contributions publiques recueillies parall lement sur le site Internet de la conf rence ainsi que les enseigne
393. s ressources humaines des collectivit s publiques L essentiel de ce qui est propos dans ce chapitre trouve s appliquer l ensemble des cadres statutaires et des cadres d emplois des trois fonc tions publiques m me si certains l ments de diagnostic ou certaines propositions peuvent avoir un champ plus restreint Par ailleurs comme c est d j le cas aujourd hui des dispositions sp cifiques peuvent tre n cessaires pour certains cadres statutaires en raison de la nature particu li re de certaines fonctions ou pour les cadres d emplois compte tenu des particularit s de la fonction publique territoriale Enfin on soulignera que les propositions qui suivent forment un ensemble coh rent qui vise per mettre la mise en place d une v ritable gestion des ressources humaines Elles auront un effet maximal avec la mise en uvre de la reconfiguration statutaire propos e dans l Orientation strat gique n Ill p 103 On soulignera en outre que la plupart des recommandations qui sont faites dans ce chapitre pourront s appliquer non seulement aux agents titulaires mais aussi aux contractuels des collectivit s publiques Pr voir Clarification des notions Au sein des politiques de gestion des ressources humaines des collectivit s publiques il est n cessaire de distinguer trois processus diff rents trop souvent confondus le recrutement proprement dit qui s entend comme le processus par lequel l administr
394. s sont galement accessibles tous les citoyens exclusivement en fonction de leur m rite Durant leur carri re les fonctionnaires doivent en outre b n ficier d un traitement gal de la part de l administration lorsqu ils sont plac s dans des situations identiques L galit de traitement ne fait donc pas obstacle ce que des diff rences de traitement exis tent lorsque les agents sont plac s dans des situations diff rentes Par exemple le m rite professionnel d un fonctionnaire peut justifier qu il soit mieux r mun r que ceux qui exercent le m me m tier De m me le droit de toute personne mener une vie familiale normale peut justifier que la priorit soit donn e en mati re de mutation des conjoints s par s par leur affectation territoriale L galit doit aussi permettre aux usagers de disposer d un droit d acc s effectif aux services publics quel que soit leur lieu de r sidence Ce droit implique pour les services publics la n cessit de constituer un r seau territorial suffisamment dense pour qu une partie des usagers ne soit pas laiss e de c t Lorsque certains services publics ne sont pas repr sent s sur un territoire donn ce qui est n ces sairement le cas puisque par exemple toutes les communes ne peuvent pas tre dot es d un h pital public l administration doit tre en mesure d indiquer aux habitants concern s les modalit s d acc s aux services publics les plus proches de leur do
395. salariale qui leur est allou e annuellement Elles peuvent diminuer les effectifs r els pour accro tre les primes des agents en place o contenir voire 49 Voir annexe n 5 139 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique diminuer leur masse salariale pour affecter les cr dits ainsi d gag s d autres d penses de fonctionnement ou d investissement R mun rations moyennes et proportion de la part indemnitaire dans la fonction publique de l tat en 2006 hors contractuels Montant annuel brut en Cat gorie C Cat gorieB Cat gorie A Total Total hors ducation nationale et recherche 23 672 30 078 45 953 30 602 ducation nationale et recherche 25 322 25 969 34 102 32 579 Total tat 24 188 29 145 35 576 31 844 Proportion de la part indemnitaire Cat gorie C Cat gorieB Cat gorie A C1 Total hors ucation nationale et recherche 21 27 28 ducation nationale et recherche 9 8 8 Total tat 17 23 12 Source minist re des finances ex cution budg taire 2006 Diagnostic le syst me de r mun ration actuel rend impossible la mise en place d une gestion moderne des ressources humaines Les modes de r mun ration sont complexes et opaques La partie principale des r mun rations li e la grille indiciaire a b n fici au cours des derni res ann es d un r el effort d harmonisation La plupart des sta tuts particuliers se r f rent des grilles types la s
396. secteur public soit parce que la possibilit de les c der dans de bonnes conditions n a pas encore t trouv e soit parce que le maintien de leur caract re public pr sente un int r t strat gique pour le pays L agence des participations de l tat repr sente ce dernier en tant qu actionnaire dans les plus importantes de ces soci t s6 Les entreprises publiques exer ant des missions de service public Les entreprises publiques exer ant au moins pour partie des missions de service public caract re industriel et commercial autrefois en situation de monopole se sont progressivement ouvertes la concurrence Ce sont g n ralement des soci t s comme EDF mais parfois aussi des Epic comme la SNCF Deux principales questions se posent en ce qui les concerne La premi re est celle de leur capacit s adapter et se d velopper dans ce contexte de concurrence la plupart y r ussissent fort bien notamment l international elles doivent parall lement continuer assurer efficacement leurs missions de service public des obligations de service public sont aussi dans certains cas mises la charge de leurs concur rents La seconde question est celle du maintien de leur caract re d entreprise publique Le choix fait en France a t de maintenir une propri t publique qui va de 100 pour les Epic La Poste la SNCF une participation publique majoritaire EDF ou minoritaire France T l com qui n est do
397. sera ainsi mis m me de se faire sa propre opinion sur l efficacit de l action administrative Mieux inform il sera de ce fait moins en proie aux clich s trop souvent v hicul s sur l administration et il n est pas douteux que l image de celle ci eu gard la qualit r elle de son action dans l immense majorit des cas ne pourra qu en b n ficier De ce point de vue les rapports annuels de la Cour des comptes les rapports successifs de l observatoire de l emploi public mis en place en 2000 et la refonte en 2007 du rapport annuel sur l tat de la fonction publique dans son ensemble tabli par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique afin d am liorer sa lisibilit ne peuvent que contribuer am liorer la diffusion et la qualit de cette information L efficacit est sans doute la manifestation la plus r cente d un principe la fois fondamental et classique des services publics et de la fonction publique la responsabilit La mise en uvre effective de la valeur d efficacit passe aussi par celle de valeurs qui y sont associ es comme la qualit la transparence ou l autonomie e La responsabilit manifeste la n cessaire implication personnelle de tout agent public pour rendre effectives les valeurs au nom desquelles il doit agir La responsabilit du fonctionnaire est certes une r gle de droit abondamment illus tr e depuis plus d un si cle par la jurisprudence administrative
398. serve de neutralit et de loyaut se sont affirm es de nouvelles valeurs regroup es au sein des quatre P pride passion pace professionalism Le code de la fonction publique vot en juin 2006 qui n a pas de port e normative inclut ces valeurs et des plans de mise en uvre visent garantir leur application effective par les fonctionnai res Une commission du service public dont les quinze membres sont nomm s par le Premier ministre est charg e de faire respecter les valeurs de la fonction publique Ces exp riences trang res r v lent que le r f rentiel de valeurs communes l ensemble des services publics et de la fonction publique comprend la fois des valeurs traditionnelles et des valeurs mergentes Les premi res sont profond ment ancr es dans l histoire des pays consid r s Elles ont la plupart du temps t int gr es dans le droit applicable aux services publics et la fonction publique Elles incluent notamment le respect de la l galit la neutralit l int grit ou encore la continuit Les secondes sont le fruit de la nouvelle conception de la gestion publique qui s est affirm e dans les pays d velopp s depuis les ann es 1980 Moins reconnues par le droit positif plus influenc es par l histoire r cente de chacun des pays elles trouvent leur fondement dans l tat actuel de soci t s o les barri res entre secteur public et secteur priv ont tendance s estomper et o le
399. st d ordre pratique Parce qu elles se nourrissent des transforma tions de la soci t les valeurs du service public et de la fonction publique ont vocation voluer L efficacit que les fonctionnaires placent en 2008 au premier rang des valeurs d avenir n aurait certainement pas suscit une telle adh sion il y a encore dix ans Dans un monde en volution rapide des valeurs n glig es ce 79 80 Lu LL Livre blanc sur l avenir de la fonction publique jour peuvent devenir indispensables la bonne marche du service public et de la fonction publique dans quelques ann es Au contraire d autres valeurs peuvent se r v ler moins importantes avec le temps Or l actualisation d un corpus de valeurs grav dans le marbre de la loi sera particuli rement d licate car elle n cessitera un processus particuli rement lourd Ce corpus risque donc rapidement de se figer et de perdre de sa pertinence La troisi me et c est de loin la principale est d ordre strat gique De multiples participants aux d bats de la conf rence nationale ont d plor le poids excessif du droit dans le fonctionnement du service public et de la fonction publique Dans un contexte o la gestion des ressources humaines se concentre aujourd hui d j beaucoup trop sur l application de textes l ajout d une nouvelle strate l amoncellement de ceux d j existants va l encontre d une refondation des services publics et de la fonction publique
400. st manifestement pas envisageable En outre on a d j rappel qu une partie des emplois de puissance publique 52 des militaires rel ve du contrat Ce crit re n est donc absolument pas pertinent Le second crit re de s paration serait celui des emplois correspondant aux services publics fondamentaux au sens du Pr ambule de 1946 repris par la Constitution du 4 octobre 1958 Il conduit l inverse du premier un champ statutaire extr mement large environ 4000 000 d emplois sur les 5 300000 d emplois publics soit un champ contractuel d environ 1 300000 emplois tr s proche du nombre actuel de contractuels dans les trois fonctions publiques environ 1 100 000 Si ce crit re tait retenu les avantages attendus du contrat ne pourraient pas concer ner les grands services publics de masse que sont l cole ou l h pital Ce crit re n appara t donc pas non plus pertinent eu gard son objet Plus fondamentalement on soulignera la rigidit inh rente toute fonction publi que duale qui rend difficile voire impossible par construction toute respiration entre les espaces statutaire et contractuel et freine ainsi la mobilit Ce mod le qui oppose statut et contrat est en outre contraire aux principes et aux valeurs de la fonction publique r nov e que l on souhaite mettre en place Il n est donc pas recommand de s engager dans cette voie L int r t de la conciliation du statut et du contrat C est pour c
401. ste occup ni sa valeur professionnelle mais au corps auquel il appartient L absence d un outil d valuation individuelle objectif juste et efficace explique bien s r largement cette situation 50 Celle ci a t g n ralis e en 2005 pour les directeurs d administration centrale environ 200 personnes et sera tendue en 2008 l ensemble des emplois de direction de l tat quelques milliers Elle est exp rimen t e en outre pour d autres emplois dans quelques minist res Elle reste donc encore peu utilis e 141 142 MAR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Les comparaisons avec le secteur priv sont majoritairement d favorables et de fa on croissante Les comparaisons salariales avec le secteur priv mettent en vidence le fait que la cat gorie C est en moyenne mieux pay e dans l administration que dans le secteur priv employ s et ouvriers 18 pour la fonction publique de l tat et 3 pour la fonction publique territoriale que la cat gorie B est l g rement mieux r mun r e 4 dans le secteur priv professions interm diaires qu enfin la cat gorie A 1 est nettement mieux r mun r e dans le secteur priv 47 En outre niveau de responsabilit gale les r mun rations des cadres dirigeants du secteur priv sont de 300 400 sup rieures hors stock options celles des directeurs d administration centrale 2 On constate enfin une ros
402. strations l absence de d finition des comp tences recherch s et des viviers correspondants enfin l absence de formation et d orientations g n rales don n es par l administration aux jurys 34 Cf article 22 de la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l tat et article 38 de la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale Partie 2 Diagnostic et recommandations Si les processus de recrutement font l objet d investissements financiers et humains tr s importants de la part des entreprises priv es l administration l inverse n en fait pas une mission essentielle de la gestion de ses ressources humaines alors pourtant que s agissant de la fonction publique la port e humaine et financi re du recrutement est consid rable car en principe celui ci est effectu pour trente ans ou plus 3 H Certaines qualit s pourtant primordiales des candidats sont peu ou mal valu es M me si la vari t des situations est grande y compris pour un m me employeur les savoir faire professionnels sont le plus souvent n glig s soit qu ils ne fassent l objet d aucune preuve soit que les preuves mises en place soient peu discriminantes En outre certains savoir faire se pr tent mal une logique d preuve crite prenant la forme d un devoir sur table des exp riences int ressantes6 mais encore trop limit es se d veloppent pour trouver de nouveaux types d pre
403. sup rieur la moyenne de celui de l ensemble des salari s on ne peut qu tre frapp par le fait que la fonction publique d aujourd hui est de moins en moins accessible de nombreuses personnes notamment celles sans dipl me et tend tre moins repr sentative sur les plans culturel et social de la soci t fran aise en raison principalement de ses modes de recrutement L gal acc s l emploi public affirm solennellement par l article 6 de la D claration des droits de l homme et du citoyen est il dans ces conditions effectivement assur On doit encore signaler l hypocrisie des modes de gestion de la fonction publique les r gles pertinentes et constamment r affirm es du statut s paration du grade et de l emploi promotion selon la valeur professionnelle des agents simplicit et clart des r gimes de r mun ration sont dans les faits r guli rement m connues par les employeurs publics kkk Ces graves dysfonctionnements dont p tissent tout autant les agents que les usagers des services publics mais aussi les contribuables sont pour l essentiel dus des erreurs de pr vision de diagnostic de strat gie et de m thode dont la responsabilit incombe essentiellement aux d cideurs publics Depuis plusieurs d cennies ceux ci n ont pas voulu pas pu ou pas su conduire les r formes n cessaires manifestant ainsi comme cela a d j t maintes fois soulign une gouvernance et un management
404. sup rieures aux autres Deux l ments positifs doivent toutefois tre soulign s En premier lieu les examens professionnels avec preuves en nombre r duit et vocation profession nelle sont pl biscit s comme constituant une avanc e certaine En second lieu les responsabilit s souvent confi es l issue des promotions de corps que ce soit la suite d un concours interne ou du tour ext rieur constituent pour les agents promus une r elle acc l ration de carri re qu il convient de conserver dans le futur dispositif Propositions simplifier les dispositifs de promotions en les centrant sur le parcours professionnel des agents ASUS Renforcer la s lectivit des promotions de grade Afin d une part de favoriser les agents les plus m ritants d autre part de ren forcer l efficacit de la gestion des ressources humaines il est propos que les promotions de grade s op rent exclusivement au regard de deux crit res l va luation des agents et la nature des postes occup s La promotion serait d cid e par l administration apr s avis de la CAP Les agents ayant occup pendant une certaine dur e trois ans par exemple un ou plusieurs postes comportant des responsabilit s ou des suj tions professionnelles particuli rement lourdes identifi es comme telles par le r pertoire des m tiers et des postes pourraient b n ficier d un avancement de grade acc l r Il est aussi propos que l acc s au dernie
405. sur leurs obligations de r sul tat mais aussi sur la qualit de la mise en uvre des valeurs leadership esprit d quipe volont de coop ration Dans le cas des cadres jusqu la moiti de la notation peut reposer sur la capacit mettre en uvre les valeurs Une telle pratique peut elle faire peur Certes car elle suppose une appr ciation parfois appel e subjective mais elle est temp r e par le fait que les pays qui d velop pent les valeurs d veloppent aussi l valuation 360 degr s Cette valuation permet donc une panoplie de points de vue non n cessairement homog nes et limite la subjectivit d un valuateur unique De plus des actions de nature plus qualitative peuvent aussi tre dot es d indicateurs objectifs nombre d actions coop ratives nombre de propositions faisant l objet d un accord de l quipe Ces pays estiment que des indicateurs servant d approximation d un jugement partag sont aussi l gitimes que les indicateurs quantitatifs qui peuvent tre l objet de nombre de d tournements Le code des valeurs australien est un exemple de mise en uvre En effet les valeurs sont traduites en actions concr tes et en indicateurs quantitatifs et quali tatifs que les cadres sup rieurs doivent mettre en uvre chacune de ces exigences correspond un guide mode d emploi le Canada a fait de m me qui pr cise les obligations des ministres celles des managers et agents et prop
406. t un exercice essentiellement technique Il est ainsi dommage que l importante r forme budg taire issue de la Lolf initi e et con ue par Alain Lambert et Didier Migaud avec une vision politique mais non partisane ait t ensuite trop largement d l gu e pour sa mise en uvre des hauts fonctionnaires dont l excellent travail ne peut faire l objet d aucun reproche Mais la d finition des missions et des programmes du budget de l tat c est dire de ses politiques publiques et des objectifs prioritaires fix s pour chacune d elles aurait n cessit compte tenu de son caract re primordial et strat gique une implication plus forte et plus directe des responsables politiques Il faudra penser cela pour l laboration de la loi de finances triennale 2009 2011 4 Ces deux mots d origine fran aise sont pass s l anglais pour revenir au fran ais Partie 2 Diagnostic et recommandations Orientation strat gique n Il clarifier les missions du service public et r nover le management de la fonction publique Les utopies vivifiantes des ann es 1960 ont notamment donn naissance deux courants d apparence oppos s libertaire et ultralib ral mais fond s l un et l autre sur une m me illusion d un monde d une soci t d une conomie autor gul s voire sans r gles Ces th ses ont t partiellement appliqu es au plan individuel et collectif au cours des quarante derni res ann es On c
407. t s c est le CTP qui fait office de CHS La fonction publique hospitali re occupe ici encore une place particuli re puisqu elle rel ve dans le domaine de l hygi ne et de la s curit du code du travail Tous les tablissements occupant au moins cinquante agents sont donc dot s d un comit d hygi ne de s curit et des conditions de travail CHSCT comprenant des repr sentants des personnels m dicaux et non m dicaux pr sid par le directeur de l tablissement et dot des m mes attributions que les CHSCT des entreprises 63 Code du travail article R 236 23 207 Annexes Les agents contractuels des collectivit s publiques En principe les emplois permanents pour l ex cution du service public adminis tratif sont occup s par des fonctionnaires La r gle pos e par l article 3 du titre le du statut g n ral figurait d j l article premier du statut de 1946 et avait t affirm e d s le d but du si cle dernier par la doctrine juridique Elle s applique au service public administratif mais pas au service public industriel et commercial dont les agents rel vent normalement du droit commun du travail 54 Le m me article 3 du statut autorise pourtant la loi d roger ce principe De fait l administration a toujours largement fait usage des possibilit s de recourir des agents contractuels ouvertes par le statut Le fait que plus d un agent sur cinq du service public administratif soit
408. t des syndicats de la fonction publique ont aussi fait part de leur souhait d une nouvelle gestion Partie 2 Diagnostic et recommandations de la fonction publique et certains ont propos des r formes ambitieuses Enfin les responsables des administrations notamment ceux charg s de la gestion des ressources humaines ont demand de fa on unanime et insistante des r formes permettant d aller plus loin pour mobiliser et motiver les femmes et les hommes qui travaillent dans leurs services Le moment est donc venu pour les pouvoirs publics de donner corps cette r forme apr s la concertation et la n gociation n cessaires avec les personnels et leurs repr sentants Les orientations qui sont propos es dans ce livre blanc visent d finir une base pour faciliter les discussions venir Orientation strat gique n III refonder et simplifier l organisation statutaire g n rale pour construire une fonction publique de m tiers Pour atteindre les objectifs rappel s dans le Diagnostic g n ral et probl mati que p 95 il convient de mettre en place ce qu on appellera une fonction publique de m tiers Le m tier est en effet au croisement d une part d une qualification professionnelle d finie par son niveau et son domaine qui doit devenir le crit re de recrutement des agents publics dans un grade donn et d autre part de l emploi c est dire de la fonction qu occupera l agent apr s son recruteme
409. t mieux pris en compte rendre des services accrus au profit des usagers de la soci t tout enti re et de l attractivit de la France sur le plan international Par ailleurs les mesures visant individualiser davantage les carri res conduiront tre plus s lectif dans l volution de la situation financi re des agents Enfin la clarification des missions des acteurs du service public l valuation de leurs r sultats et la simplification des organisations et des proc dures r sultant la fois de la mise en uvre de la Lolf et de la r vision g n rale des politiques publiques r duiront certains gaspillages actuels On peut d s lors consid rer qu une fois l in vestissement initial r alis les gains d efficacit et de productivit qui r sulteront des r formes seront sensibles Il s agit en d finitive de proc der des d penses utiles et des conomies intelli gentes plut t que l inverse ce qui a trop souvent t le cas dans le pass Conclusion Trois objectifs m ont guid tout au long de la r daction de ce livre blanc J ai d abord voulu expliquer c est dire mettre la disposition de tous ceux que le d bat sur les services publics et la fonction publique concerne ou int resse notam ment les fonctionnaires et les d cideurs publics des l ments clairs et objectifs pour fonder leur r flexion sur des bases exactes Je me suis ensuite attach valuer une r alit foisonnante et comple
410. t recruter des agents contractuels Ainsi exemple parmi d autres la loi du 10 ao t 2007 relative aux libert s et responsabilit s des universit s a ajout au code de l ducation un article L 954 3 pr voyant que les pr sidents d universit peuvent recruter des contractuels pour occuper des fonctions techniques de cat gorie A ou pour assurer des fonctions d enseignement et de recherche Elles autorisent d autre part le recrutement de contractuels dans le cas de professions r gies par des statuts autonomes Le cas le plus significatif est celui des militaires puisque dans ce m tier les contractuels taient en 2006 plus nombreux que les titulaires 74 Selon le code de la d fense les militaires sous contrat peuvent occuper des emplois d officiers de sous officiers ou encore de volontaires dans les arm es Ils sont recrut s pour une dur e d termin e mais leur contrat peut tre renouvel lls b n ficient enfin de garanties statutaires moins importantes que celles accor d es aux militaires de carri re Au total il est bien difficile de d gager une ligne directrice dans le foisonnement des cas particuliers o le recrutement d agents contractuels est autoris Cette situation s explique par la contradiction entre le principe d un recours le plus res trictif possible ces agents d j pr sent dans le statut de 1946 et r affirm dans le statut actuel et la r alit qui est qu aucun moment depuis la m
411. table et prosp re service public et secteur priv coexistaient sans tension majeure et dans une certaine ignorance r ciproque Les volutions sociales et culturelles engendr es par les v nements de Mai 1968 n ont pas significativement remis en cause l quilibre du syst me de valeurs des services publics et de la fonction publique Mais l quilibre est rompu d s le d but des ann es 1980 Co ncident alors en effet en France un secteur public au paroxysme de son extension sous le premier gouvernement de Pierre Mauroy et l arriv e au pouvoir au m me moment de Ronald Reagan aux tats Unis et de Margaret Thatcher au Royaume Uni qui s accompagne d une remise en cause sans pr c dent du r le des services publics L tat providence est stigmatis pour son inefficacit son improductivit et son co t tandis que les valeurs du march sont exalt es L entreprise se substitue l tat comme r f rence de l organisation sociale et ses valeurs d efficacit de performance et de comp tition impr gnent progressivement l ensemble de la soci t y compris la sph re publique La France est gagn e par cette volution d s le tournant de la politique co nomique d cid par Fran ois Mitterrand en 1983 Avec l arriv e au pouvoir de Jacques Chirac en 1986 sont engag es les premi res vagues de privatisations qui se poursuivront sous le second septennat de Fran ois Mitterrand Un clivage semble se dessiner entre un secteu
412. taient aujourd hui Il faut pr ciser que si l option d un texte normatif tait retenue le support juridique appropri pour fixer les valeurs du service public et de la fonction publique devrait tre la loi En effet si les valeurs ne sont pas toutes au nombre des garanties fondamentales accord es aux fonctionnaires civils et militaires de l tat men tionn es l article 34 de la Constitution comme relevant du domaine de la loi et pourraient donc pour beaucoup tre dict es par d cret le recours la loi sera indispensable pour rendre les valeurs applicables aux agents des collectivit s territoriales qui s administrent librement selon l article 72 de la Constitution et un simple d cret pris en la mati re par les autorit s de l tat disposant du pouvoir r glementaire ne serait donc pas applicable aux agents de la fonction publique territoriale Dans ces conditions il serait logique de compl ter la loi du 13 juillet 1983 applicable aux trois fonctions publiques en y mentionnant les valeurs De prime abord plusieurs arguments plaident en faveur du choix d un texte port e normative Tout d abord un support normatif placera les fonctionnaires dans l obligation d appliquer les valeurs ce qui pourrait appara tre comme la meilleure garantie de leur effectivit Ensuite certains pays trangers comme le Danemark ou l Espagne ont int gr les valeurs du service public et de la fonction publique dans la loi mais c
413. tal sont pour la plupart charg es de missions de service public qu il s agisse d EDF de La Poste ou encore de la SNCF Cepen dant d autres comme Areva n exercent pas de telles missions On peut estimer 200000 le nombre de salari s travaillant dans des entreprises publiques qui ne sont pas charg es de missions de service public L existence d une activit d int r t g n ral Le service public ne peut concerner qu une activit d int r t g n ral Le fait qu une collectivit publique exerce une activit visant un int r t d passant les objectifs personnels de chaque individu para t aller de soi Mais l inverse des associations comme Emma s France ATD Quart Monde ou encore la Fondation de France accomplissent aussi des missions d int r t g n ral sans pour autant participer au service public du fait de leur ind pendance vis vis des personnes publiques Ainsi les collectivit s publiques n ont pas le monopole de l int r t g n ral m me si les auteurs du code civil dans leur lib ralisme int griste avaient horreur de ce m lange des genres ce qui les avait conduits soumettre le monstre que repr sentait pour eux la fondation personne morale de droit priv charg e d une mission d int r t g n ral une longue et lourde proc dure de reconnaissance de son utilit publique par d cret en Conseil d tat On peut cependant affirmer que toutes les activit s de service public sont des activ
414. tation du CSFPH Les textes de niveau r glementaire sont contresign s par le ministre charg du budget et par celui charg de la fonction publique ainsi que le cas ch ant par le ministre comp tent int rieur sant ou d partement minist riel concern La direction g n rale de l administration et de la fonction publique appuy e par direction g n rale des collectivit s locales et la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins pr pare la politique g n rale de gestion des ressources humaines des collectivit s publiques et participe sa mise en uvre Les autorit s de gestion e Pour la fonction publique de l tat l autorit de gestion est le ministre sous l autorit duquel le corps concern est plac Cette autorit peut tre d l gu e un autre ministre pour les corps plac s sous plusieurs autorit s hi rarchiques aux services d concentr s ou un tablissement public Depuis l entr e en vigueur de la Lolf seuls les principaux l ments de cadrage budg taire relatifs la gestion des ressources humaines masse salariale plafond d emplois ratios promus promouvables sont d termin s conjointement par le ministre aupr s duquel le corps est plac et par les ministres charg s du Budget et de la fonction publique Les ministres l int rieur du cadrage statutaire d une part et budg taire d autre part d finissent leur politique de ressources humaines e La r pa
415. tion de leur efficacit Cette m thode constituerait un signal fort pour la coh rence et la cr dibilit des principes d autonomie et de respon sabilit de gestion tablis par la Lolf et qui font du chef de service un acteur clef de la performance des administrations En outre un tel syst me plus ouvert et plus fluide qu aujourd hui doit permettre galement de faciliter les changements d affectation pour raisons familiales Dans la future organisation comprenant des cadres statutaires et des cadres d emplois communs ou homologues aux trois fonctions publiques un change ment d affectation pourra s op rer dans la tr s grande majorit des cas sans d tachement y compris entre employeurs diff rents Ainsi l agent qui se sera port candidat et qui sera choisi par son nouvel employeur sera plac en situation d affectation en demeurant le plus souvent dans son cadre d origine La gestion des mouvements On veillera tout d abord limiter les mouvements avec tableaux de mutations aux ensembles d emplois qui doivent tre pourvus au m me moment pour les besoins du service comme c est le cas pour les enseignants Ensuite dans le cas d un tel mouvement de personnels coordonn dans le temps et concernant un nombre important d agents il est essentiel que le chef du service dans lequel des emplois sont d clar s vacants puisse avoir le choix des personnes qui seront affect es Le Livre vert de Marcel Pochard sur l volution du
416. tion des missions du service public des collectivit s publiques et de la fonction publique est un pr alable au renforcement de l efficacit de nos administrations et donc la mise en place d une gouvernance et d un management publics modernes On a d crit dans la premi re partie la complexit du paysage actuel et la mul titude tant des modes d organisation et de gestion des services publics que des r gimes des agents qui les assurent Il ne s agit videmment pas de substituer un jardin la fran aise la vari t qui est aussi une richesse des r ponses qui ont t trouv es au cours du temps face aux besoins multiples de la population et du pays en mati re de services d int r t g n ral Il est n cessaire en revanche de donner du sens cet ensemble selon Marcel Gauchet il s agit m me d un imp ratif pour assurer la l gitimit et l efficacit du service public qui per u de fa on de plus en plus confuse est plus souvent critiqu qu autrefois C est donc bien d un travail de clarification des missions et des objectifs du service public que peut r sulter sa plus grande efficacit C est pourquoi m me si les critiques portent surtout sur la gouvernance et le management publics il est illusoire de vouloir rem dier ces insuffisances sans avoir d abord pr cis la finalit m me du service public et des diff rents acteurs qui le mettent en uvre Dans le cas contraire les r formes se limiteraien
417. tion g n rale du personnel et du budget du minist re de la sant de la jeunesse des sports et de la vie associative directeur de l agence fran aise de s curit sanitaire des produits de sant secr taire g n ral de la direction g n rale de l aviation civile directrice de l encadrement au minist re de l ducation nationale directeur g n ral de la modernisation de l tat directeur des ressources humaines de HEC directeur des ressources humaines de la SNCF directeur g n ral de la gendarmerie nationale receveur g n ral des finances puis directeur g n ral des finances publiques sous directeur la direction g n rale de l administra tion et de la fonction publique ancien directeur g n ral de l administration et de la fonction publique directeur g n ral de l administration et de la fonction publique directeur des ressources humaines de la f d ration nationale du Cr dit agricole administrateur l OCDE secr taire g n ral du minist re de la d fense ancien directeur g n ral de l administration et de la fonction publique directrice de l hospitalisation et de l organisation des soins Annexes Bertrand de QUATREBARBES Philippe RAYNAUD Jacky RICHARD Jacques ROUDIERE V ronique ROUZAUD Jean Marc SAUVE Bertrand SCHMELTZ Pierre SIMON Dominique SORAIN Colin TALBOT Sylvie TROSA Jean Fran ois VERDIER Fran oise WAINTROP Willy ZIMMER pr sident de France Q
418. tionnaires la fin du droit autonome de la fonction publique et l alignement de celle ci sur le droit commun 11 Loi n 82 213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libert s des communes des d partements et des r gions 193 194 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique En cons quence le statut g n ral comporte quatre lois la loi n 83 634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui constitue le titre du statut et s applique l ensemble des fonctionnaires 12 la loi n 84 16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de l tat qui constitue le titre Il du statut la loi n 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale qui constitue le titre Ill du statut et la loi n 86 33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitali re qui constitue le titre IV du statut L application du statut g n ral conf re la vie professionnelle des fonctionnaires quatre caract ristiques principales Premi rement la relation professionnelle entre le fonctionnaire et son employeur n est pas r gie par un contrat Comme le pr cise dans des termes identiques ceux du statut de 1946 le titre 1 du statut actuel le fonctionnaire est vis vis de l administration dans une situation statutaire et r glementaire 13 Cette r gle pl
419. tres a r s les haltes garderies ou les cr ches et g r par les communes en raison de son tat de sant caract rise l existence d une discrimination dans la mesure o tous les enfants ne b n ficient pas du m me traitement conform ment au principe g n ral d galit d acc s des usagers au service public Partie 2 Diagnostic et recommandations le secteur priv la faiblesse des dispositifs d accompagnement de la mobilit la r ticence de certains corps accueillir des agents mobiles ou encore la difficult d acc s l information sur les postes vacants constituent autant de freins au d veloppement de la mobilit Dans ce domaine comme dans celui de l emploi des handicap s les pouvoirs publics ne sont pas rest s inertes La loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique a facilit les d parts vers le secteur priv en permettant notamment aux fonctionnaires souhaitant cr er une entreprise de cumuler leur emploi et d autres revenus pendant une p riode de deux ans Plus largement le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels en cours d examen pr voit de multiplier les modalit s d acc s direct ou simplifi entre tous les corps et les cadres d emplois dans le cadre d un ensemble d orientations sur la mobilit d finies partir des conclusions de la conf rence Parcours professionnels de l automne 2007 Les indicateurs chiffr s de mobilit permettront
420. trois ordres les obstacles juridiques statutaires et indemnitaires multiplcit de corps sta tuts particuliers cloisonnement entre fonctions publiques disparit s des r gimes indemnitaires les obstacles li s aux pratiques manag riales des gestionnaires des ressources humaines sp cialisation des m tiers absence de transparence faible valorisation des mobilit s faible accompagnement des agents les difficult s mat rielles sociales et familiales li es la mobilit faible accom pagnement social insuffisante prise en compte de certains enjeux financiers 233 234 MR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Accompagner et faciliter les mobilit s pistes d volution Les pistes pour r pondre aux obstacles juridiques statutaires et indemni taires harmoniser les statuts et d velopper des statuts communs poursuivre les fusions de corps mieux identifier les passerelles entre m tiers s appuyer sur les r pertoires de m tiers rendre effectif le droit la mobilit syst matiser les possibilit s d int gration et de d tachement tendre la possibilit de recourir la position normale d activit reconna tre les avantages de carri re obtenus dans un corps dans un autre corps cr er une voie d acc s entre corps compl mentaire au d tachement organiser la recherche d une nouvelle affectation mettre en place les p
421. ts de droit public aux contrats emplois jeunes lorsqu ils consistaient recruter des adjoints de s curit plac s aupr s des fonc tionnaires des services actifs de la police nationale Mais le contrat de droit public demeure la r gle comme l illustre le cas dans lequel une personne publique reprend une activit ant rieurement g r e par une personne priv e Les directives communautaires du 14 f vrier 1977 et du 12 mars 2001 relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d entreprises ou d tablissements ont en effet pos le principe selon lequel les contrats des salari s sont maintenus en cas de transfert de leur activit une autre entreprise Applicable dans le cas de la reprise d une entreprise par une autre cette r gle a t tendue par l article 9 de la loi du 3 janvier 2001 relative la r sorption de l emploi pr caire au cas des personnels employ s par une association et dont l activit a t transf r e dans son int gralit une collectivit territoriale puis g n ralis e par l article 20 de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publi que 8 la reprise par une personne publique quelle qu elle soit de l activit d une entit conomique qu elle rel ve ou non d un statut associatif Dans ce cas les 79 Article L 7234 1 du code du travail Cette agence est un tablissement public administratif
422. ts devenus inemployables Il convient de trouver un quilibre entre plusieurs pr occupations permettre l administration d affecter les agents l o existent des besoins ne pas laisser en poste les agents qui ont des difficult s r currentes et impor tantes les emp chant d assumer les responsabilit s qui leur sont confi es rendre effective la responsabilit de l administration gestionnaire qui doit s as surer de l employabilit de ses agents et donc prendre en charge pendant une dur e raisonnable les adaptations et formations que des volutions de carri re de m tier ou de techniques peuvent imposer Il est ainsi propos qu au terme de l affectation quelle qu en soit la cause et en l absence de nouvelle affectation imm diate de l agent celui ci soit plac en instance d affectation Pendant cette p riode trois mois l administration a l obligation de proposer au moins deux postes l agent concern obligation de r emploi dont un dans la r gion d affectation ant rieure et de mettre en place si l agent le souhaite des formations d termin es apr s un bilan de comp tence permettant soit une mise niveau technique soit un changement d activit l issue de cette p riode de trois mois si l agent n a ni accept les propositions d affectation qui lui ont t faites ni trouv lui m me une autre affectation au travers de la bourse de l emploi public il est propos d utiliser la proc du
423. tte en mesure d am liorer ses performances notamment en lui donnant acc s la formation ou des conditions de travail satisfaisantes Enfin l efficacit resterait une notion abstraite subjective et source d arbitraire si elle n tait pas compl t e par une valuation des agents et des services en fonction de r f rentiels claire ment d finis et laquelle chefs de service et corps d inspection ou de contr le doivent consacrer le temps et l attention n cessaires La culture de l valuation s est d j largement d velopp e dans l administration depuis la loi organique relative aux lois de finance Lolf du 1 ao t 2001 notamment gr ce la mise en 61 62 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique place dans chaque service d indicateurs de performance et le mouvement doit s amplifier dans les ann es venir L efficacit est aussi une exigence l gitime des citoyens vis vis de leurs services publics et de leur fonction publique Elle implique de la part de l administration un effort de communication tendant faire conna tre aux int ress s les objectifs d une politique publique donn e en exposer les motivations et rendre compte honn tement des r sultats obtenus conform ment au principe pos par l article 15 de la d claration des droits de l homme et du citoyen selon lequel La soci t a le droit de demander compte tout agent public de son administration l usager
424. tut de base de l emploi public nonce les fondements de l action des administrations publiques 74 Sur cette question voir notamment le n 25 d cembre 2007 de la revue Perspective gestions publiques publi e par l Institut de la gestion publique et du d veloppement conomique Partie 1 Le paysage des services publics en France notamment le service des citoyens et de l int r t g n ral l galit le m rite et la comp tence comme principes directeurs de l acc s l emploi public et de la promotion professionnelle l impartialit l efficacit la transparence l valuation et la responsabilit Les articles 52 54 de cette m me loi dictent un code de conduite des emplois publics Le code assigne aux titulaires de ces emplois d une part des principes thiques tels que notamment le respect de la l galit la loyaut la neutralit la probit l efficacit l efficience et la discr tion profes sionnelle d autre part des principes de conduite tels que notamment l attention et le respect la diligence l information des usagers le devoir de se former et la possibilit de sugg rer toute modification du fonctionnement du service suscep tible d am liorer son efficacit Enfin au Royaume Uni la revalorisation des services publics op r e par le gou vernement Blair a donn une nouvelle actualit la question des valeurs c t des valeurs traditionnelles de probit d obligation de r
425. tutaire de la fonction publique de l tat e Proposition n 10 rapprocher l organisation statutaire des trois fonctions publiques 161 162 ORINNI Livre blanc sur l avenir de la fonction publique ORIENTATION STRAT GIQUE N IV red finir la place et la nature du contrat dans la fonction publique pour en faire le meilleur usage e Proposition n 11 professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la fonction publique e Proposition n 12 moderniser le r gime des agents contractuels des collectivi t s publiques e Proposition n 13 faciliter pour les agents le passage r ciproque entre le statut et le contrat e Proposition n 14 donner force obligatoire aux accords collectifs ORIENTATION STRAT GIQUE N V rendre plus attractive et plus mobile la carri re des agents des trois fonctions publiques et permettre une v ritable gestion des ressources humaines des collectivit s publiques PR VOIR e Proposition n 15 identifier la nature des m tiers et pr voir leur volution qua litative et quantitative RECRUTER e Proposition n 16 identifier en amont des viviers potentiels de recrutement et favoriser la mobilit sociale e Proposition n 17 moderniser l organisation g n rale des recrutements e Proposition n 18 professionnaliser les modes de recrutement par concours externes e Proposition n 19 tendre la troisi me voie d acc s la fonction p
426. u aux collectivit s territoriales dans l esprit de sp cialisation de celles ci propos e ci dessus aux partenaires sociaux pour ce qui concerne la gestion d une partie des orga nismes en charge de la protection sociale des associations ou des entreprises pour la gestion de services publics but non lucratif en particulier dans le domaine social sanitaire ou ducatif dans les conditions fix es par la loi notamment par la voie de contrats d association au service public Mais l tat devra beaucoup plus qu aujourd hui disposer des moyens de contr le de la bonne ex cution des services publics qu il a ainsi confi s par la loi ou par contrat d autres op rateurs publics ou priv s Il s agit d une mission essentielle de sa fonction de r gulateur Des comp tences humaines audit expertise etc devront tre r unies cet effet La combinaison des r formes r sultant de la Lolf identification des programmes de politique publique assortis d objectifs et d indicateurs de r sultats de celles men es dans le cadre de la r vision g n rale des politiques publiques qui visent notamment simplifier pour le rendre plus efficace l appareil administratif et les orientations pr conis es ci dessus devraient permettre de donner progressive ment l tat sa capacit de jouer tout son r le et rien que son r le Partie 2 Diagnostic et recommandations EE Externaliser certaines t ches en
427. u conseil sup rieur de la fonction publique territoriale tr sorier payeur g n ral honoraire directeur de l Institut national des tudes territoriales et directeur g n ral adjoint du centre national de la fonction publique territoriale membre du bureau de l association des maires de France inspectrice g n rale de l administration Annexes Bernard DREYFUS Anne DUTHILLEUL Gabriel ECKERT Jo l FILY Isabelle FORTIER Marie GARIAZZO Pierre GIACOMETTI Patrick GIBERT Pascal GIRAULT Michel GUENAIRE Michel HAINQUE Jean Yves HOCQUET Xavier HURSTEL Yves HUSSENOT H l ne JACQUOT GUIMBAL Edward JOSSA Philippe JOSSE Serge LASVIGNES Daniel LAURENT Beno t LECLERCQ Jean Michel LEMOYNE DE FORGES Foucault LESTIENNE Philippe LEVEQUE d l gu aupr s du m diateur de la R publique membre du conseil conomique et social pr sidente du conseil d administration de l Erap professeur l universit de Strasbourg III directeur de l administration de la police nationale professeur l cole nationale d administration au Qu bec directeur d tudes l Ifop directeur g n ral de l institut Ipsos professeur l universit de Paris X sous directeur la direction g n rale des collectivit s locales avocat essayiste chef de service la direction g n rale de la moderni sation de l tat directeur adjoint de l agence nationale d accueil des trangers et des migrations sous d
428. u satisfaisante E L affectation sur un poste constitue un moment cl du parcours professionnel d un agent En effet le choix du poste est essentiel pour l panouissement de l agent Il d ter mine les comp tences qu il acquerra et donc ce qu il pourra ou non faire par la suite surtout si on con oit la carri re comme un parcours professionnel avec des tapes et des apprentissages Une erreur dans ce choix conduit le plus souvent une situation d chec professionnel Or les processus actuels d affectation prennent peu en compte ces l ments essentiels E L affectation sur un poste constitue l un des principaux facteurs d efficacit des organisations Si l on souhaite que la fonction publique soit performante il est essentiel que le processus d affectation ait pour principale finalit de retenir la personne disposant des comp tences et du profil personnel ad quats pour assumer les missions du poste pourvoir L tat les collectivit s territoriales et les h pitaux sont et reste ront avant tout des entreprises de personnel en raison de leur appartenance au secteur tertiaire et de l ampleur de leurs r seaux de services de proximit La qualit du service rendu d pend donc au premier chef de l implication et de la satisfaction du personnel Or lorsqu on analyse au regard des r gles comme des pratiques les processus d affectation des agents sur des postes on constate que la fonction publique ne prend pas assez e
429. ualit publique professeur l universit de Paris Il ancien directeur g n ral de l administration et de la fonction publique directeur des ressources humaines du minist re de la d fense directeur des ressources humaines de Veolia vice pr sident du Conseil d tat directeur des ressources humaines au minist re de l in t rieur de l outre Mer et des collectivit s territoriales pr sident de la chambre de commerce et d industrie de Paris secr taire g n ral du minist re de l agriculture et de la p che professeur l universit de Manchester charg e de mission l institut de la gestion publique et du d veloppement conomique directeur des ressources humaines au minist re de l conomie de l industrie et de l emploi charg e de mission la direction g n rale de l admi nistration et de la fonction publique professeur l universit de Strasbourg III 173 Annexes Synth se du d bat public 1 octobre 2007 3 mars 2008 Les principes du dispositif Le 1 octobre 2007 un d bat national sur les valeurs les missions et les m tiers de la fonction publique tait lanc en pr sence du premier ministre Fran ois Fillon du ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique ric Woerth et du secr taire d tat charg de la fonction publique Andr Santini Une d marche in dite La fonction publique est au c ur de l histoire politique et sociale fran a
430. uation est un acte susceptible de recours UTSUULSEA Faire de l valuation l l ment central d volution de la carri re Pour faire de l valuation un l ment central et non plus accessoire de la carri re statutaire et fonctionnelle de l agent il faut que celle ci devienne le principal facteur de toute d cision positive ou n gative concernant la carri re Ainsi la partie variable de la r mun ration doit tre exclusivement li e cette appr ciation Elle sera nulle si la valeur professionnelle de l agent est insuf fisante et maximale si elle est tr s bonne La d termination du niveau de cette partie de la r mun ration doit donc tre effectu e en m me temps que l valuation cf R mun rer p 139 l appr ciation port e sera aussi prise en compte pour l avancement d chelon de grade ou de cadre statutaire ou d emplois cf Promouvoir p 135 Partie 2 Diagnostic et recommandations Bonne pratique Le minist re des affaires trang res s appuyant sur les dispositions de la loi du 2 f vrier 2007 de modernisation de la fonction publique entend r viser en 2008 sa proc dure d valuation en rempla ant la notation par un entretien profes sionnel avec le sup rieur direct faisant le point de l atteinte des objectifs du d veloppement des comp tences besoins en formation et donnant lieu une recommandation en mati re de modulation de la partie m rite de la r mun
431. ublique mais en r formant le dispositif actuel de recrutement e Proposition n 20 renforcer le r le de la p riode de stage EMPLOYER e Proposition n 21 cr er un v ritable march de l emploi public e Proposition n 22 affecter chaque agent dans le cadre d une convention tablie entre lui et son employeur e Proposition n 23 organiser la sortie de la fonction publique des agents deve nus inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffisante Annexes VALUER e Proposition n 24 remplacer la notation par un mode d valuation moderne e Propositions n 25 faire de l valuation l l ment central d volution de la carri re PROMOUVOIR e Proposition n 26 renforcer la s lectivit des promotions de grade e Proposition n 27 permettre l acc s un cadre statutaire ou un cadre d emplois de cat gorie sup rieure sur la base d une s lection professionnelle modernis e se substituant au concours interne e Proposition n 28 doter chaque organe employeur minist re service d con centr tablissement public administratif de commissions administratives paritai res permettant de statuer sur les promotions de l ensemble de ses agents R MUN RER e Propositions n 29 distinguer dans la r mun ration des agents une compo sante li e au grade et une autre li e l emploi e Proposition n 30 personnaliser la r mun ration fonctionnelle en tenant compte d
432. ue pour la r forme budg taire Lolf Annexes Liste des membres de la conf rence nationale Pr sidents e ric WOERTH ministre du budget des comptes publics et de la fonction publi que e Andr SANTINI secr taire d tat charg de la fonction publique Rapporteur g n ral e Jean Ludovic SILICANI conseiller d tat Repr sentants des organisations syndicales de la fonction publique e G rard ASCHIERI secr taire g n ral de la f d ration syndicale unitaire FSU e Charles BONISSOL pr sident des fonctions publiques de la conf d ration g n rale des cadres CGC e Jean Marc CANON secr taire g n ral de l union g n rale des f d rations de fonctionnaires de la conf d ration g n rale du travail CGT e lisabeth DAVID secr taire nationale services publics et fonction publique de l union nationale des syndicats autonomes UNSA e ric FRITSCH secr taire g n ral de la f d ration des fonctionnaires de la conf d ration fran aise d mocratique du travail CFDT e Jean Michel NATHANSON d l gu g n ral de l union syndicale solidaires fonctions publiques et assimil s e G rard NOGUES secr taire g n ral de la f d ration g n rale des fonctionnaires force ouvri re FO e Bernard SAGEZ pr sident de la f d ration sant et sociaux de la conf d ration fran aise des travailleurs chr tiens CFTC Repr sentants des employeurs publics e Jacques Alain BENISTI pr sid
433. uffrages des personnels Sur la base d un corps lectoral le plus large possible prenant en compte les agents non titulaires volution de la pr somption de repr sentativit article 9 bis de la loi du 13 juillet 1983 volution des param tres pris en compte pour la reconnaissance de la repr senta tivit syndicale au sein des trois fonctions publiques volution de la repr sentativit prouv e article L 133 2 du code du travail Actualiser les crit res dont certains sont devenus obsol tes Reconna tre ceux d gag s par la jurisprudence Renforcer la place de l audience Points d ouverture Faire voluer le principe de l lection deux tours lection un seul tour Ouverture toute organisation syndicale l galement constitu e Mieux prendre en compte les agents non titulaires dans les instances de concer tation exemple aux CTP de la FPE aux conseils sup rieurs des trois fonctions publiques Rechercher un nouvel quilibre entre les crit res de la repr sentativit en renfor ant la place de l audience tout en prenant en compte d autres crit res activit influence etc Points en d bat Comment largir le corps lectoral aux agents non titulaires Abandon de la r f rence exclusive aux lections aux CAP lection directe des CTP de la FPE sur le mod le des deux autres fonctions publiques agr gation des suffrages obtenus aux CAP et aux CCP Quelles r gl
434. uite des simplifications men es sur la base du protocole dit Durafour des ann es 1990 ou plus r cemment du protocole Jacob de janvier 2006 qui a globalement red fini le standard com mun aux grilles de l ensemble de la cat gorie C Sur ce point des progr s restent faire mais les difficult s sont ailleurs et appellent une relecture d ensemble des finalit s et m canismes propres chaque composante de la r mun ration ainsi que l ont montr galement les travaux de la conf rence sociale sur le pouvoir d achat de l automne 2007 La complexit provient essentiellement de l empilement de dispositifs et l absence de lisibilit r sulte du d tournement fr quent de la finalit des diff rentes com posantes de la r mun ration Ainsi par exemple alors que la NBI visait r tribuer les contraintes techniques ou fonctionnelles li es certains postes elle a souvent en pratique t consid r e comme une prime attach e la personne Surtout la part indemnitaire demeure marqu e la fois par une absence de transparence et une h t rog n it des pratiques qui se fondant sur des textes disparates ont trop souvent perdu tout v ritable objectif manag rial Ensuite il existe entre employeurs publics ou entre minist res des in galit s consid rables C est ainsi que en dehors m me du cas particulier du minist re de l ducation nationale le niveau moyen des primes des agents de cat gorie A de certains
435. ult s passag res et sanctionner ceux dont l attitude professionnelle constitue un manquement l obligation de servir Propositions un processus d affectation transparent o le r le de l employeur direct est renforc UNSULEAR Cr er un v ritable march de l emploi public Il est propos que pour chaque poste vacant ou susceptible de l tre ou pour un ensemble de postes vacants similaires l administration concern e publie pr ala blement via Internet sur une bourse de l emploi public concernant les trois fonctions publiques le ou les postes vacants en pr cisant pour chacun d entre eux les points suivants s il sera pourvu l issue d un recrutement externe ou par mutation le contenu d taill des fonctions exercer le profil des candidats attendus la r mun ration fonctionnelle correspondant au poste pourvoir s ajoutant la r mun ration statutaire c est dire celle du grade de l agent la dur e envisag e des fonctions Cette proposition consiste g n raliser et unifier les bourses existantes la premi re tait accessible par Minitel ce qui est en cours pour l tat l appel d offres est lanc Cela permettra de rendre effectif le principe de transparence que nombre d employeurs appellent de leurs v ux mais n appliquent pas v ri tablement aujourd hui Le caract re obligatoire de cette proc dure est essentiel Il comporte deux principaux avantages pour l ensemble des agents celu
436. un acte relatif la carri re statutaire de l agent contrairement aux promotions mais l volution de son emploi qui rel ve de l appr ciation de l administration faite dans l int r t du ser vice sous le contr le du juge conform ment au principe de s paration du grade et de l emploi Par ailleurs dans la nouvelle proc dure propos e le changement d affectation est effectu la demande de l agent et il ne s agit donc pas d une mobilit subie mais choisie En revanche un bilan annuel des mutations des agents de chaque cadre statutaire ou d emplois serait pr sent en CAP La diminution du besoin de recours au d tachement Dans le futur ensemble de cadres statutaires ou d emplois le changement d af fectation ne n cessitera plus en principe de d tachement En effet l harmoni sation indiciaire des cadres d une part et des r gles de promotions d autre part diminuera consid rablement l utilit d un ventuel d tachement La position de d tachement ne trouvera plus s appliquer que dans des cas limit s pour acc der soit des cadres statutaires correspondant des fonctions juridictionnelles soit aux corps de la magistrature hors du champ de la r forme propos e soit un emploi dans une administration trang re ou internationale ou encore dans un organisme de droit priv charg d une mission d int r t g n ral soit enfin un emploi de contractuel La convention d affectation Au cou
437. une dizaine d ann es et acc l r e sur la p riode la plus r cente le corps reste dans le syst me actuel l l ment qui d termine ce que l administration peut faire en termes de r mun ration de promotion et d affectation Ainsi par exemple celle ci ne peut pas offrir le m me niveau de prime et les m mes possibilit s de promotion pour des agents 21 On entend ici par statut l ensemble des r gles lois d crets arr t s qui d terminent les droits et obliga tions ainsi que la carri re des agents des collectivit s publiques Partie 2 Diagnostic et recommandations n appartenant pas au m me corps ou au m me grade mais assumant pourtant les m mes fonctions Outre qu elle est manifestement in quitable cette situation est contre productive dans la mesure o elle dissuade l investissement profession nel Tout aussi contre productives sont les r gles statutaires consistant r server certains postes certains corps voire certaines sp cialit s d un m me corps sans justification fonctionnelle La structuration par corps aboutit un syst me tr s complexe et co teux g rer Pour chaque corps ou statut d emplois l administration est en effet tenue d laborer et de mettre jour un corpus de textes statutaires de constituer au travers d lections des CAP22 et de les r unir plusieurs fois par an L laboration de r gimes indemnitaires propres chaque corps est galement tr s complexe
438. ur cinq est contractuel ce qui montre que l administration utilise largement les possibilit s qui lui sont offertes par le statut et par la loi Le foss est donc grand entre l id e commun ment r pandue selon laquelle le service public administratif est le monopole des fonctionnaires et la r alit La nature du contrat La quasi totalit des contractuels travaillant pour les services publics administratifs rel ve de contrats de droit public Ces contrats pr sentent un caract re hybride dans la mesure o bien que li s l administration par un contrat les agents concern s n en sont pas moins soumis un r gime l gal et r glementaire de droit public Cela signifie que les r gles du droit public s appliquent ces agents moins qu elles ne soient contraires aux stipulations de leur contrat Par exemple les agents contractuels de droit public b n ficient de la libert d opinion et syndicale dans des conditions analogues celles applicables aux fonctionnaires et sont soumis sym triquement aux m mes obligations de neutralit et de discr tion professionnelle Au total la situation des agents contractuels de droit public est donc plus pro che de celle des fonctionnaires que de celle des salari s des entreprises priv es Certaines cat gories d agents contractuels sont m me r gies par des dispositions r glementaires comparables aux statuts particuliers des corps de fonctionnaires C est le cas par exemple des
439. ur l tat des officiers de 1834 le lien historiquement incontestable entre une conception autoritaire de l tat et la soumission des fonctionnaires un statut8 Les gouvernants de la Lib ration conservent l id e d un statut g n ral des fonc tionnaires mais selon d autres principes et avec une tout autre ampleur Fruit du consensus entre le parti communiste et le MRP la loi du 19 octobre 1946 relative au statut g n ral des fonctionnaires est pr par e par le communiste Maurice Thorez ministre d tat charg de la fonction publique et rapport e l Assembl e par Yes Fagon d put MRP et ancien secr taire g n ral de la CFTC Le statut de 1946 atteint trois objectifs il regroupe en premier lieu en un texte unique l ensemble des r gles jusqu ici parses applicables aux fonctionnaires Il pr cise galement que le fonctionnaire se trouve vis vis de l administration dans une situation statutaire et r glementaire par opposition au lien contractuel qui relie les salari s de droit priv leur employeur Il attribue enfin aux fonctionnaires le droit syndical et le droit de participer au fonctionnement des services auxquels ils appartiennent par le biais de leurs repr sentants dans le cadre des organismes paritaires 1 L ordonnance du 4 f vrier 1959 n apportera que des modifications de d tail au statut de 1946 et il faudra attendre le d but des ann es 1980 pour qu une r forme d ampleur soit entreprise en la mati re
440. ur l ensemble de sa carri re Quatri mement les fonctionnaires sont soumis un r gime particulier de dro ts et obligations fix par le chapitre II de la loi du 13 juillet 19837 Selon ces dispositions les fonctionnaires b n ficient de garanties au nombre desquelles figurent la libert d opinion le principe de non discrimination entre les sexes le droit syndical et le droit de gr ve Le service de l int r t g n ral implique galement la soumission certaines obligations particuli res rappel es dans le chapitre IV du titre I de la loi du 13 juillet 198348 l interdiction de l exercice d une activit professionnelle lucrative de caract re priv le secret et la discr tion professionnels ou encore l ob issance hi rarchique sauf dans le cas o l ordre donn est manifestement ill gal et de nature compromettre gravement un int r t public 4 45 Voir par exemple la d cision du Conseil d tat du 24 d cembre 1937 Sieur de la Bigne de Villeneuve 46 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 12 Le grade est distinct de l emploi 47 Articles 6 11 bis A 48 Articles 25 31 49 Loi n 83 634 du 13 juillet 1983 article 28 37 38 MAR Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Par ailleurs les corps et les cadres d emplois sont r partis en trois cat gories gt correspondant au niveau de formation des agents et un certain type de res ponsabilit s Les agents a
441. urisprudence est souvent n cessaire pour identifier les activit s relevant de l int r t g n ral Ainsi le code de l action sociale et des familles qualifie de missions d int r t g n ral des activit s aussi diverses que la protection des personnes handicap es les soins palliatifs ou encore l insertion par l activit conomique 11 La loi reconna t galement ce caract re la politique du logement social 2 aux activit s des soci t s d conomie mixte locale 13 ou encore la promotion et au d veloppement des activit s physiques et sportives pour tous La jurisprudence a de son c t pu estimer qu un th tre municipal r pondait un int r t public local 15 La soumission un r gime souvent d rogatoire au droit commun L implication d une personne publique et l existence d un int r t g n ral don nent au service public une sp cificit affirm e vis vis des autres activit s de prestation de services pouvant exister dans notre pays Cette sp cificit peut aller jusqu l application ce domaine d un r gime juridique de droit public ayant pour cons quences par exemple que les agents de ces services sont assujettis au droit de la fonction publique que les biens d tenus par ces services rel vent de la domanialit publique ou encore que les actes par lesquels s exerce le service public sont des d cisions ex cutoires ou des contrats administratifs Mais ce r gime d rogatoire ne s applique pas
442. urs Si personne ne se voit confier une telle responsabilit les valeurs risquent d tre laiss es de c t du fait des urgences du travail quotidien Il faut donc que la diffusion et le conseil en mati re de valeurs fassent partie des attributions d une personne reconnue et disposant d une autonomie suffisante qui veillera l application des directives g n rales les concernant informera les responsables des ventuelles difficult s rencontr es par les agents et d une mani re plus g n rale pourra prendre toute initiative appropri e pour am liorer leur effectivit notamment en conseillant les agents faisant face des conflits de valeurs o des cas d inapplication de celles ci Faire figurer l enseignement des valeurs dans la formation initiale et conti nue des fonctionnaires Il serait souhaitable d int grer les valeurs dans la formation des agents La for mation est naturellement la m thode la plus appropri e la diffusion des valeurs Aussi les formations initiale et continue des agents publics doivent elles porter sur les valeurs l enseignement des valeurs plut t que faire l objet d expos s th o riques devra s appuyer sur des cas pratiques faisant appara tre la fois l int r t concret des valeurs dans la marche quotidienne du service public et les moyens de r soudre d ventuels conflits de valeurs Faire de la prise en compte des valeurs l un des crit res de l valuation de chaque agent Il semb
443. us 2560 contributions re ues lors des pen F pe F si 8 groupes en ligne organis s avec une moyenne de 80 participants Septembre 2007 1 000 usagers et fonctionnaires usagers concours r form __ Une fonction 885 contributions re ues lors des Observatoire de la publique plus 59 groupes de travail organis s Fonction Publique performante et mieux avec une Quinzaine da Sondage IPSOS manag e A q fonctionnaires des 3 Fonctions Octobre 2007 5 000 ubliques et des 3 cat gories fonctionnaires puana g Une fonction chantillon repr sentatif publique permettant des parcours professionnels sur l ensemble des trois Fonctions publiques une mobilit facilit e el encourag e Le regard des agents sur le processus de modernisation de la Fonction publique Sondage IFOP Novembre 2007 809 fonctionnaires 1 500 contributions recueillies lors des conf rences r gionales Rennes Poitiers Strasbourg Metz et Paris moyenne de 300 fonctionnaires par conf rence 7 600 contributions recueillies aupr s de 2 500 fonctionnaires et de 5 000 usagers lors d une grande tude IFOP Le regard du grand public et des fonctionnaires sur les valeurs et les volutions de la fonction publique F vrier 2008 Une fonction publique plus l coute des usagers Observatoire de la Fonction Publique Sondage IPSOS Novembre 2007 1 002 Une fonction fonctionnaires publique au
444. ustice des communaut s europ ennes a par exemple jug qu un office public pour l emploi activit qui rel verait en France du service public administratif devait tre regard comme un service d int r t conomique g n ral 23 avril 1991 H fner et Elser c Macrotron GmbH 36 TFUE article 107 ancien article 87 du trait instituant les Communaut s europ ennes Sauf d roga tions pr vues par les trait s sont incompatibles avec le march int rieur dans la mesure o elles affectent les changes entre les tats membres les aides accord es par les tats ou au moyen de ressources d tat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions 37 Cour de justice des Communaut s europ ennes 24 juillet 2003 Altmark 87 93 38 Charte des droits fondamentaux de l Union europ enne article 36 31 32 MARIN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique d int r t conomique g n ral Par ce biais ces derniers se trouvent renforc s face aux risques de fragilisation auxquels l application sans discernement des r gles de concurrence pouvait conduire Au total les conceptions fran aise et communautaire du service public quelle qu en soit par ailleurs la d nomination sont aujourd hui sinon identiques du moins suffisamment compatibles pour laisser chaque tat une marge d appr ciation significati
445. ustice et humanit enfin l galit des chances la solidarit et la valorisation de l individu De m me le minist re de l quipement s attache identifier les valeurs qui donnent un sens son action Aux valeurs fondamentales de solidarit de mesure et d innovation s ajoutent des valeurs professionnelles telles que la loyaut l hon n tet le d vouement le courage et la d termination En 2007 la direction des personnels et de l adaptation de l environnement professionnel du minist re de l conomie des finances et de l emploi s est dot e d un r f rentiel de valeurs issu d une r flexion men e dans le cadre d un s minaire interne Les valeurs de la direction sont l exigence le sens de l action la loyaut l coute et l esprit d quipe Le Conseil d tat labore actuellement un rappel des principes et des bonnes pratiques d ontologiques applicables l ensemble de ses membres Enfin la Cour des comptes en 2007 et le minist re des affaires trang res en 2008 se sont dot s de comit s d thique 77 D cret n 86 592 du 18 mars 1986 portant code de d ontologie de la police nationale 78 D cret n 2003 735 du 1 ao t 2003 portant code de d ontologie des agents de police municipale Partie 1 Le paysage des services publics en France Ces exemples illustrent le fait que rien ne fait obstacle en France ce que les services publics et les fonctionnaires se dotent de r f rentiels de
446. utaires que le nombre de cadres d emplois de la fonction publique territoriale une cinquantaine Un niveau V purement fonctionnel doit tre pr vu Il correspondra pour l essentiel aux actuels emplois de direction et devrait repr senter quelques mil liers de postes directeurs d administration centrale pr fets directeurs r gionaux directeurs des principaux tablissements publics nationaux directeurs g n raux des collectivit s territoriales ou des principaux h pitaux etc Ces emplois fonc tionnels de niveau V seraient en principe accessibles aux agents publics et des personnes venant du secteur priv L affectation sur ces emplois fonctionnels pourrait se faire sur la base d un contrat La cessation d une fonction de niveau V conduira naturellement l int ress s il est fonctionnaire reprendre sa carri re dans son cadre statutaire ou dans son cadre d emploi d origine Exemple le niveau de qualification n CAP BEP ou quivalent de la fili re technique serait constitu par le cadre statutaire d ouvrier Ce cadre statutaire correspondrait une famille de m tiers d ouvriers menuisier lectricien etc Autre exemple le niveau de qualification n Il baccalaur at ou quivalent de la fili re d administration g n rale serait constitu par le cadre statutaire d assistant administratif Ce cadre statutaire correspondrait une famille de m tiers administratifs gestion naire de ressources huma
447. uverte par le 2 de l article L 6133 1 du code de la sant publique 2 l estimation porte sur deux ensembles celui des effectifs des entreprises publiques n exer ant pas de mis sions de service public et celui des effectifs des personnes morales de droit priv exer ant des missions de service public industriel et commercial ne constituant pas des emplois publics au sens de l observatoire de l emploi public Partie 1 Le paysage des services publics en France Qu est ce qu un service public Pour bon nombre de nos concitoyens le service public s incarne dans un certain nombre d institutions de toute nature allant de la police nationale lectricit de France en passant par l h pital public dont le point commun est d accomplir des missions d int r t g n ral Il est exact que ces institutions sont charg es de missions de service public Pour autant l num ration exhaustive de la totalit des organismes qui en exercent donnerait une image par trop disparate du service public d o il serait difficile de faire merger une conception d ensemble de cette activit Il faut donc pour d finir le service public se situer en amont de son ex cution par telle ou telle institution et identifier les l ments qui le constituent L identit du service public fran ais L implication d une personne publique de la gestion directe au simple contr le L existence d un service public n cessite d abord l implication d une
448. uves tudes de cas avec pr conisations ou exercices de mise en situation par exemple Les profils humains qu il est d sormais convenu d appeler le savoir tre sont galement tr s mal valu s Il s agit pourtant d une dimension essentielle pour un agent public qu il soit en contact direct avec les usagers ou qu il ait des responsabi lit s d encadrement Deux raisons sont souvent mises en avant pour expliquer l in suffisante prise en compte de cette dimension personnelle d une part la difficult appr cier objectivement et s rieusement une personnalit ce qui n cessiterait notamment une observation continue et de longue dur e de l int ress d autre part une r ticence id ologique diff rencier les candidats sur des crit res personnels Le concours dit de troisi me voie appara t mal adapt pour attirer les comp tences de personnes ayant d j fait leurs preuves dans le secteur priv Si le caract re acad mique du concours est d j contestable s agissant de recruter des personnes issues de l enseignement secondaire ou sup rieur pour lesquelles sauf exception l exigence d un dipl me devrait suffire mesurer la possession d un certain niveau de formation il est manifestement inappropri s agissant de recruter des personnes ayant une certaine exp rience professionnelle Ce mode de recrutement conduit en pratique recruter souvent des personnes issues d entreprises publiques la SNCF pa
449. valeurs Ces exercices qui s av rent pertinents au niveau d une direction ou d un minist re constituent un premier pas concret pouvant faciliter une r flexion g n rale sur les valeurs des services publics et de la fonction publique Gen se des valeurs du service public et de la fonction publique en France La source premi re des valeurs du service public et de la fonction publique est rechercher dans la trilogie r publicaine de libert d galit et de fraternit Id aux proclam s par les r volutionnaires de 1789 d finis comme principes de la R publique par la Constitution de 1848 enfin lev s au rang de devise de la R pu blique par la Constitution de 1958 la libert l galit et la fraternit constituent la fois les valeurs fondatrices de l tat contemporain et de ses services publics En effet les services publics ont largement contribu l affirmation de l autorit de l tat partir de l av nement de la Ille R publique Ils sont aujourd hui encore par excellence l instrument de l action des collectivit s publiques dans le champ social Il est donc logique que les trois principes d action fondamentaux de ces collectivit s soient aussi ceux des services publics Viennent ensuite les trois principes du service public la continuit l galit et la mutabilit ou l adaptabilit syst matis s par le juriste Rolland au d but du xxe si cle sous l appellation de lois du service public L
450. vant opposer certaines de ces valeurs Il importe donc que les outils mis en place pour assurer l affirmation concr te des valeurs dans l action quotidienne des services et des agents permettent de surmonter ces obstacles 73 74 MEN Livre blanc sur l avenir de la fonction publique Diagnostic des valeurs insuffisamment respect es et parfois difficiles concilier dans la marche quotidienne du service public et de la fonction publique Les obstacles l application effective des valeurs Quelques exemples permettent d illustrer ces obstacles La valeur d quit mise en cause par certains syst mes d affectation et de mutation Dans un certain nombre de situations la mise en application de la valeur d quit par le service public administratif se heurte l obstacle constitu par le respect d une valeur tout aussi importante la l galit Un agent public ne peut pas privil gier un usager en difficult lorsque les termes m mes de la loi qu il doit appliquer interdisent de le faire Mais il est d autres situations o l atteinte port e l quit r sulte de simples pratiques administratives qui la m connaissent Tel est le cas par exemple comme le souligne Marcel Pochard dans le Livre vert sur l volution du m tier d enseignant de f vrier 2008 du bar me d affectation des enseignants qui aboutit affecter une proportion importante de n otitulaires sortant d un institut universitaire de formation des m
451. ve afin de d finir son propre mode d organisation en la mati re Le service public en chiffres Environ sept millions de personnes occupent un emploi de service public en France On entend par emplois de service public l ensemble des emplois participant l ex cution du service public administratif ou industriel et commercial quels que soient la personnalit juridique de l employeur et le statut de l employ S agissant du service public administratif le total des emplois de service public inclut naturellement les 5 180 000 agents employ s par des organismes de droit public caract re administratif auxquels s ajoutent les 125000 b n ficiaires d emplois aid s employ s par ces organismes dans le cadre de contrats de droit priv contrats emploi solidarit CES et contrats emploi consolid CEC aujourd hui supprim s contrats d aide l emploi CAE contrats d avenir CAV et emplois jeunes soit au total 5 305 000 personnes Mais il comprend aussi les 16000 emplois des caisses nationales de s curit sociale tablissements publics administratifs recrutant des personnels de droit priv Rel vent enfin de cette cat gorie les 710000 agents employ s par des organismes de droit priv qui par ticipent l ex cution du service public administratif dont les 154000 ma tres des tablissements d enseignement priv sous contrat qui sont des agents publics les 202000 personnes travaillant pour des associations cha
452. veloppement d un esprit d quipe entre les agents qui permette d associer l efficacit collective la performance individuelle Bon nombre de missions de service public ne peuvent aboutir un r sultat satisfaisant si l ensemble des agents qui contribuent leur ex cution ne s y associent pas pleinement La solidarit doit ainsi d boucher sur une organisation du travail dans laquelle l objectif atteindre suscite l esprit d quipe Enfin l employeur public doit manifester sa solidarit vis vis de ses agents lors que ceux ci se trouvent plac s dans des situations difficiles r sultant de l exercice de leurs fonctions De ce point de vue l obligation faite aux collectivit s publiques en vertu de l article 11 de la loi du 13 juillet 1983 d accorder leur protection aux fonctionnaires faisant l objet de poursuites p nales l occasion de faits qui n ont pas le caract re d une faute personnelle est exemplaire Aucune des valeurs essentielles cit es dans les d veloppements qui pr c dent ne r sulte d une sp culation intellectuelle gratuite Les valeurs traditionnelles d galit de continuit ou encore d adaptabilit sont pro fond ment enracin es dans la culture du service public et connues de la majorit des agents publics Il s agit aujourd hui de leur donner une force nouvelle en les d gageant de leur interpr tation purement juridique et en leur conf rant une port e plus g n rale dans l action publique Les v
453. venir de la fonction publique L volution des effectifs dans les trois fonctions publiques sur la p riode 1984 2005 est retrac e dans le tableau ci dessous ublique de non salari emploi public dans l emploi Emploi total total territoriale salari et 5 1984 2278000 1104000 4129000 21 339 000 1990 2308 000 1166000 4258 000 22371 000 Fonction publique Fi p l Etat 1994 2366000 1232 000 812000 4410000 22 091 000 2005 2543000 1613000 965 000 5122000 24870000 volution 1984 1994 3 7 10 4 8 6 4 3 4 volution 1994 2005 7 5 31 0 18 8 16 1 12 6 volution 1984 2005 11 6 46 2 29 1 24 0 16 5 Au cours des vingt derni res ann es l emploi dans les trois fonctions publiques a donc augment de 24 soit une croissance sup rieure celle de l emploi total qui n a progress que de 16 En cons quence l emploi dans les trois fonctions publiques qui repr sentait 19 de l emploi total en France en 1984 en repr sentait 21 en 2005 L augmentation a t relativement mod r e pendant la p riode 1984 1994 puis s est fortement accentu e pendant la d cennie suivante Elle concerne principalement sur l ensemble de la p riode la fonction publique territoriale dont le nombre d agents a augment de pr s de 50 en vingt ans Si la croissance de la fonction publique hospitali re a galement t soutenue sur la p riode puisqu elle fr l
454. vent large ment aujourd hui en France du service public administratif Toutefois trois l ments de convergence entre les conceptions fran aise et communautaire des services publics doivent tre soulign s En premier lieu le droit communautaire a toujours affirm l existence d obligations de service public dans le domaine du service public industriel et commercial ce qui permet de pr server m me dans le cadre d un march ouvert la concurrence les objectifs d quilibre territorial et de solidarit envers les plus d munis auxquels notre pays est attach D autre part notre droit national comme le droit communautaire laissent aux autorit s publiques la libert du choix des modalit s d ex cution du service public soit qu elles d cident de fournir elles m mes ce service soit qu elles en confient la r alisation d autres personnes publiques ou priv es Enfin la charte des droits fondamentaux de l Union europ enne reconna t le droit d acc s aux services d int r t conomique g n ral ce qui implique que l acc s aux services publics doit s effectuer sans aucune discrimination conception parfaitement analogue celle qui pr vaut en France L article 14 du TFUE a innov dans ce sens en cr ant une nouvelle base juridique permettant l adoption des lois tablissant les principes et les conditions notamment cono miques et financi res qui constituent la base du fonctionnement des services 35 La Cour de j
455. vice La formation des chefs de service au choix entre les candidats Le r pertoire des m tiers les dispositifs de cotation des emplois et des postes la mise en place d une r mun ration fonctionnelle ainsi que la possibilit de choisir le candidat correspondant le mieux aux comp tences recherch es constituent pour les chefs de service des outils pr cieux afin qu ils puissent exercer pleine ment leurs responsabilit s cet gard la d signation pour chaque organisation d une certaine importance service d concentr lyc e etc d un responsable des ressources humaines appara t n cessaire Cette volution n cessitera toutefois un important accompagnement des chefs de service eux m mes formation et conduite du changement Le recours des conseils ext rieurs sp cialis s pourra s av rer n cessaire si l on souhaite que les nouveaux outils propos s portent rapidement leurs fruits Plus largement l objec tif doit tre celui d une v ritable professionnalisation de la fonction ressources humaines dans l ensemble des cycles de formation et de management cet gard l exp rience tir e de cole de la GRH lanc e en 2007 par la direction g n rale de l administration et de la fonction publique est essentielle Partie 2 Diagnostic et recommandations Organiser la sortie de la fonction publique des agents devenus inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffisante Le cas des agen
456. x principes d action communs 182 Annexes Cinq grandes th matiques identifi es e Une fonction publique plus ouverte des concours r form s e Une fonction publique plus performante et mieux manag e e Une fonction publique permettant des parcours professionnels au sein de ses trois composantes tat territorial h pitaux une mobilit facilit e et encourag e e Une fonction publique plus l coute des usagers e Une fonction publique aux valeurs et aux principes d action communs Th matiques Objectifs attentes galite d acc s Mieux prendre en compte les comp tences dans le recrutement Favoriser la diversit et le respect de la non discrimination Informer et communiquer sur les m tiers de la fonction publique ETET ELELLA Former et recruter des managers Professionnaliser l valuation Responsabiliser l agent le motiver Professionnaliser les fonctions RH Parcours professionnels mobilit Faciliter et accompagner la mobilit entre les fonctions publiques Faciliter et accompagner la mobilit public priv D velopper l information et la communication Qualit du service Professionnaliser am liorer l accueil du public Personnaliser le traitement de l usager Impliquer l usager Simplifier les proc dures g n raliser les d marches sur le Web g n raliser les guichets uniques Principes d action Donner un sens l action Se fixer des standards de fonctionnement Responsabiliser Se compare
457. x aborde quatre th mes la repr sentativit des organisations syndicales la n gociation les instances de concertation et la modernisation des droits et moyens des organisations syndicales l issue des n go ciations n est pas connue la date de la r daction du livre blanc Toutefois et sans interf rer sur les n gociations en cours le livre blanc comprend quatre propositions concernant le dialogue social qui paraissent utiles la coh rence de certaines r formes qu il pr conise cr er une instance commune aux trois conseils sup rieurs proposition n 39 donner force obligatoire aux accords collec tifs proposition n 14 doter chaque organe employeur minist re service d con centr tablissement public de commissions administratives paritaires permettant de statuer sur les promotions de l ensemble de ses agents proposition n 28 et enfin cr er dans la fonction publique de l tat et dans la fonction publique territo riale des comit s d hygi ne de s curit et des conditions de travail l exemple de ceux existant dans la fonction publique hospitali re proposition n 31 Mettre en place une fonction publique de m tiers qui soit un atout pour la France Diagnostic g n ral et probl matique passer d une fonction publique cloisonn e g r e de fa on peu personnalis e et peu responsabilisante une fonction publique attractive mobile et performante Le contexte Nos administrations do
458. xe en soulignant ce que j estimais tre es insuffisances de notre service public et de notre fonction publique mais sans jamais perdre de vue que beaucoup a d j t fait par celles et ceux qui les font vivre pour am liorer l existant J ai enfin eu l ambition de convaincre que la mise en uvre des r formes propos es permettrait au service public d assurer pour avenir la coh sion et le dynamisme de la soci t fran aise dont il constitue j en suis certain l une des pi ces ma tresses C est l aune de ces trois objectifs que je demande aux lecteurs et tout particuli rement ceux d entre eux dont l im plication dans le d bat public a constamment nourri ma r flexion de consid rer ce livre blanc Annexes Annexe Les quarante propositions du livre blanc 161 Annexe 2 Liste des membres de la conf rence nationale 165 Annexe 3 Personnes auditionn es et ou rencontr es par Jean Ludovic Silicani 000000aaaeieeeie eiieeii ee rineereee renee 167 Annexe 4 Synth se du d bat public 1 octobre 2007 3 mars 2008 175 Annexe 5 Le statut et la carri re des fonctionnaires 191 Annexe 7 La mise en uvre des valeurs pourquoi et comment 215 Annexe 8 Bilan des conf rences sociales 00 0010a0aiorrirrnerrrrrn 225 Annexes Les quarante propositions du livre blanc ORIENTATION STRAT GIQUE N 1 pr ciser diffuser et faire vivre les valeurs
459. y s ou des ouvriers Ensuite pour l ensemble de la fonction publique de l tat la part de la r mu n ration indemnitaire dans la r mun ration totale est de 15 en moyenne Cette proportion est tr s insuffisante s agissant de la seule possibilit de faire ventuellement varier la r mun ration selon d une part la difficult du poste et d autre part les r sultats individuels de l agent La modulation est trop faible pour deux raisons La part variable ne repr sente d abord qu une fraction de la part indemnitaire qui on l a vu est d j faible en raison de l existence de nombreuses primes fixes Ainsi avec un taux moyen actuel de primes de 9 le minist re de l ducation nationale et de la recherche serait dans l incapacit s il le d cidait de mettre en uvre une politique de r mun ration au m rite significative Il existe ensuite encore trop de r ticence m me si la situation est diff rente selon les administrations et les corps moduler de mani re significative la r mun ration des agents sur le crit re de la valeur professionnelle des agents Au total peu d administrations ont pour l instant d velopp la r mun ration au m rite de leurs agents pourtant pr conis e depuis plusieurs ann es 0 Enfin et surtout la modulation ne repose qu insuffisamment sur des crit res pertinents dans la mesure o les principaux d terminants de la part indemnitaire d un agent ne sont li s ni au po

Les valeurs des services publics et de la fonction publique

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