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Chapitre I– L`état d`avancement de la réforme budgétaire

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1. Le budget op rationnel de programme regroupe la part des cr dits d un programme mise la disposition d un responsable identifi pour un p rim tre d activit une partie des actions du programme par exemple et ou pour un territoire une r gion un d partement Un BOP a les m mes attributs que le programme c est un ensemble globalis de moyens associ s des objectifs et des indicateurs de r sultats Les unit s op rationnelles UO sont les sous divisions des BOP TITRE 3 Son enjeu principal tait dans un contexte de fort endettement de l Etat d instituer des r gles du jeu claires et connues l avance sur la r partition d ventuels surplus de recettes apparaissant en cours d ann e L article ler de la loi organique du 12 juillet 2005 impose d sormais en loi de finances initiale l inscription d une r gle d affectation des ventuels surplus de recettes r sultant des impositions de toute nature tablies au profit de l Etat par rapport aux valuations de la loi de finances de l ann e La loi organique r vis e pr voit par ailleurs que le Parlement soit inform des emplois r mun r s par les organismes b n ficiaires d une subvention pour charges de service public Cette disposition r pond partiellement une critique du Parlement et de la Cour sur le mode de calcul des emplois autoris s sous plafond et des cr dits de masse salariale inscrits au titre 2 du budg
2. la coordination des travaux relatifs l analyse du co t des actions et participe la d finition des fonctionnalit s interminist rielles qui doivent tre assur es par les syst mes d information de l Etat La direction du budget souhaite participer aux travaux de la DGME afin d adosser la n gociation budg taire l analyse des co ts des politiques publiques La Cour note que ce rapprochement peut certes tre cr ateur d une dynamique mais rappelle que l analyse des co ts rel ve davantage d une logique conomique compl mentaire mais distincte de la logique budg taire et doit donc appara tre comme suffisamment autonome Les volutions m thodologiques d j programm es et l absence de prise en compte des donn es financi res du bilan d ouverture pour l laboration des PAP 2007 reportent 2008 une publication fiable des co ts complets des actions et 2009 l analyse des r sultats sur la base TITRE 59 d une comparaison Ce d calage calendaire tient davantage l attentisme des minist res d j relev par la Cour au cours des deux ann es pr c dentes que d un retard du syst me d information interminist riel m me si la Cour n ignore pas l aide apport e par un tel support en mati re de formalisation et d homog n isation m thodologiques En 2005 la mobilisation de responsables de programmes ou de BOP et d acteurs territoriaux est rest e l exception L
3. outre mer ou de l int rieur dans lesquels un important travail a permis de mettre en coh rence les diff rents instruments dont disposent les gestionnaires Ces exemples d montrent que les SMR pouvaient tre un instrument permettant de mieux articuler l action de l administration la d marche de performance et les axes strat giques des minist res A cet gard l abandon des SMR en 2005 appara t pr matur La dimension pluriannuelle est peu prise en compte La dimension pluriannuelle des politiques publiques ne saurait se limiter la distinction des AE et des CP Dans certains minist res qui mettent en uvre des politiques publiques importantes et qui mobilisent des moyens significatifs elle semble absente tel est le cas au minist re de la sant l enseignement scolaire l enseignement sup rieur la recherche l emploi et au travail l aviation civile la culture la ville ou encore l conomie et aux finances Dans ce dernier minist re ce sont en fait les contrats pluri annuels de performances sign s avec certaines directions qui donnent une perspective pluriannuelle mais tablis par direction alors que les missions et souvent m me les programmes sont interdirectionnels ils ne peuvent se substituer compl tement une mise en perspective pluri annuelle de ces missions et programmes Cette lacune est d autant plus pr occupante que doivent se d velopper les contrats plu
4. b Les principales limites m thodologiques Les m thodes de calcul des co ts utilis es par les minist res pr sentent d importantes faiblesses susceptibles d amoindrir la fid lit et la fiabilit des informations communiqu es au Parlement Les principales limites et les risques associ s sont les suivants Le sch ma analytique de d versement des d penses a mis en vidence la complexit des liens entre certaines actions et programmes d une large majorit des minist res Ainsi celui de la jeunesse et des sports et de la vie associative envisage une simplification de sa maquette budg taire De m me la simplification de ces interactions et la r duction du volume des ressources affect es au soutien constituent les priorit s affich es par les minist res de la Justice de l Outre Mer de l Int rieur et de l am nagement du territoire de la culture et de la communication pour 2006 La libert laiss e chaque secteur minist riel ou responsable de programme en mati re de p rim tre des actions et des programmes de soutien et de choix des cl s analytiques pour le d versement des charges de soutien emp che toute comparaison de l efficience entre les diff rentes actions programmes et missions De m me les changements 58 COUR DES COMPTES m thodologiques envisag s limiteront la lisibilit de l volution des r sultats annuels attach s une m me action Par nature le calcul des co ts
5. canismes actuels de la politique agricole commune que ses volutions arr t es pour la p riode 2007 2013 Il est remarquable que seules les pr sentations des programmes de la mission Travail et emploi fassent r f rence la strat gie de Lisbonne dont la relance au Conseil europ en de Bruxelles les 22 et 23 mars 2005 doit conduire les Etats membres tablir des programmes nationaux de r forme Les PAP des autres missions ne font gu re cho ces objectifs comme la mission D veloppement et r gulation conomiques s agissant du soutien aux PME innovantes la mission Transports pour le d veloppement des technologies environnementales et les projets prioritaires dans le domaine des r seaux de transport et d nergie ou la mission Enseignement scolaire en mati re de rel vement du niveau g n ral d instruction et de r duction du nombre de sorties pr matur es de l cole M me si nombre d engagements communautaires de la France n induisent pas d objectifs de performance dans la mesure o ils fixent des obligations de respect des normes ou de volumes de moyens un d calage existe entre les engagements communautaires de la France et les pr occupations nationales exprim es dans les PAP RECOMMANDATION La Cour recommande que les PAP annex s au PLF 2007 fassent clairement un lien entre les priorit s assign es aux responsables de programmes et les engagements communautaires de la France lorsque ceux
6. comptable minist riel institu s par un d cret du 18 novembre 2005 Ces services sont sous l autorit du ministre charg du budget et sont plac s aupr s d un ou de plusieurs ordonnateurs principaux de l Etat Ils sont chacun dirig s par un contr leur budg taire et comptable minist riel CBCM qui a la qualit de comptable public Le CBCM est appel jouer un r le majeur dans le dispositif financier et comptable de l Etat en regroupant sous son autorit le d partement en charge du contr le financier et le d partement comptable minist riel Il exerce aupr s de l ordonnateur principal le contr le financier Il est galement comptable assignataire des ordres de d penses et de recettes de l ordonnateur principal Il coordonne l action des ACCF aupr s des services d concentr s du minist re aupr s duquel il est plac et des comptables publics assignataires des ordres de d penses et de recettes mis par les ordonnateurs secondaires de ce minist re cependant il n a pas d autorit hi rarchique sur les tr soriers payeurs g n raux qui remplissent dans chaque d partement la fonction de comptable pour les d penses des services d concentr s de l Etat Il serait videmment pr matur de porter un jugement sur cette r forme dont on peut cependant noter qu elle vise conform ment la logique de la LOLE renforcer les synergies entre le d partement en TITRE 7 charge du contr
7. consolid s le risque semble exister d une discontinuit d information qui rendrait peu fiables les chiffres pr sent s dans les PAP et assez vaine toute tentative d analyser leur volution Dans la plupart des cas les PAP dont la mise en uvre d pend de services d concentr s et de gestionnaires ext rieurs sont ainsi priv s faute de d clinaison op rationnelle des objectifs et indicateurs de leviers d action Dans ce contexte le dispositif se r sume un simple affichage 4 BB 2000 Bureautique Brigade et SDNA Syst me d valuation des donn es nationales d activit pour la gendarmerie mobile et la garde r publicaine 48 COUR DES COMPTES et pourrait aboutir un fastidieux exercice de remplissage de tableaux sur la base d informations non v rifiables et non significatives de la contribution de l organisme aux politiques publiques Un projet d infocentre qui permettrait la remont e vers l Etat d informations budg taires et comptables des op rateurs ayant le statut d tablissements publics nationaux dot s d un comptable public est en cours d laboration B La LOLF et la gestion des ressources humaines 1 La formation la LOLF Selon les pr conisations de la DRB DGME les formations la LOLEF sont structur es en quatre tapes sensibilisation aux enjeux et aux concepts formation aux nouveaux concepts formation aux m tiers formation aux outils du palier 2006 Dans ce
8. les cr dits des deux programmes Ville ne constituent qu une faible part des cr dits de l Etat affect s la politique de la ville le financement de cette politique de nature interminist rielle d concentr e et partenariale relevant en majorit de cr dits de droit commun d autres minist res et d autres organismes publics collectivit s locales Caisse des d p ts et consignations Le choix d une mission minist rielle a conduit adosser les deux programmes Ville de la mission un DPT qui reste en cours d laboration De la m me mani re dans le cas du logement les programmes ne refl tent que partiellement le financement de la politique du logement assur notamment par d autres sources que les d penses budg taires qui n ont pas tre pr sent es dans les PAP la Cour s tait d j interrog e sur le maintien du programme Tourisme au sein de la mission Politique des territoires Le budget correspondant certes majoritairement mis en uvre par des fonctionnaires du minist re de l quipement porte en effet plus sur l organisation et le soutien financier des activit s conomiques du secteur que sur la politique des territoires son impact sur les territoires ne fait au demeurant pas l objet d une valuation Son rattachement la mission D veloppement et r gulation conomiques serait plus pertinent Recommandation La Cour recommande de d signer un ministre chef de file pour le
9. r serves en cascade peu conforme la logique de la LOLF notamment son volet performances La situation semble assez contrast e d un minist re l autre mais aucun recensement ou bilan n a encore t tir de cette pratique 3 Enfin le rythme de d l gation de cr dits dans les BOP centraux mais surtout dans les BOP d concentr s pourrait constituer un troisi me m canisme de ma trise de la d pense Les chartes de gestion par programme devraient dans ce domaine afficher une r gle de gestion claire sous peine de risquer de d naturer l esprit de la LOLF qui est de responsabiliser les gestionnaires RECOMMANDATION La Cour recommande qu un bilan soit tir des diff rents m canismes de mise en r serve des cr dits Ce bilan permettrait en ce qui concerne la r gulation de s assurer de la fiabilit de 34 COUR DES COMPTES la m thode conduisant mettre un taux de cr dits en r serve et en ce qui concerne les autres pratiques de dresser un tat des lieux en mati re de gestion infra annuelle des cr dits C La performance En 2005 la Cour avait proc d une analyse de l ensemble des avant projets de performance joints au PLF 2005 Concernant les objectifs avait ainsi t soulign e la n cessit de privil gier des objectifs clairement et pr cis ment formul s et hi rarchis s de faire en sorte que les objectifs couvrent l ensemble du programme et que certains champs
10. rarchis s dont le poids financier n exc de pas 1 5 me du budget des universit s Un deuxi me groupe de minist res le plus nombreux rassemble ceux qui ont partiellement engag une d marche contractuelle ou qui s appr tent le faire en 2006 au minist re de la ville un contrat devrait tre pass en 2006 avec l ANRU au minist re de l agriculture seulement 14 des 47 organismes qui lui sont rattach s sont li s par une convention et celle ci quand elle existe ne d cline pas toujours les objectifs des PAP comme aux Haras nationaux ou l ONF la culture un effort important reste faire pour homog n iser les diff rents contrats en conclure avec tous les organismes participant la mise en uvre des politiques du minist re et les rendre coh rents avec la LOLEF Le troisi me groupe constitu des minist res qui disposent d un contrat avec presque tous les organismes participant la mise en uvre de leurs politiques ne comprend malheureusement pas ceux dans lesquels TITRE 19 ces derniers sont les plus importants c est le cas de la justice de l am nagement du territoire de l outre mer ou de la d fense RECOMMANDATION La Cour recommande que soit d velopp e d s 2006 la conclusion de contrats pluriannuels d objectifs et de moyens avec les organismes jouant un r le significatif dans la mise en uvre des programmes II La mise en uvre de la LOLF A Les acteurs 1 L
11. re automatique et contrainte sans marges de man uvre des responsables de programmes c est le cas pour le programme Concours financiers aux r gions D autres correspondent des politiques en extinction pour lesquelles il n y a pas lieu de d finir des objectifs de performance cas des programmes Majoration de rentes et Versement la Caisse nationale d allocations familiales qui dispara tront en 2007 2 Le nombre d objectifs et d indicateurs a l g rement baiss par rapport 2005 signe d une plus grande s lectivit Nombre total d objectifs et d indicateurs dans les PLF 2005 et 2006 budget g n ral 2005 2006 Nombre d objectifs 674 629 Nombre moyen d objectifs par programme 5 7 5 comportant des objectifs Nombre d indicateurs 1 328 1 284 Nombre moyen d indicateurs par objectif 2 2 Source DGME b Des objectifs et des indicateurs plus pertinents Le travail r alis par les minist res pour le PLF 2006 s il reste in gal traduit un progr s dans l appropriation par les administrations 36 COUR DES COMPTES centrales des minist res de la m thodologie de construction des objectifs et des indicateurs En particulier des efforts ont t r alis s pour r pondre aux critiques du Parlement et de la Cour qui ont conduit 1 supprimer ou modifier la plupart des objectifs et indicateurs qui ne faisaient que d crire l activit ou les moyens Pa
12. s variable d une mission l autre si les missions Sport jeunesse et vie associative mais aussi Direction de l action du gouvernement ou encore Enseignement scolaire abritent des programmes contenant un nombre cons quent d objectifs RH de quatre dix selon les cas certaines missions comme Recherche et enseignement sup rieur ou encore Solidarit et int gration sont plus modestes RECOMMANDATION Dans ce cadre et en ad quation avec la mise en place des sch mas strat giques pr cit s la Cour recommande d harmoniser les pratiques et de mettre au point en vue du prochain PLF une m thodologie permettant de construire pour les missions et programmes concern s des objectifs et des indicateurs communs tous les programmes concern s permettant d appr cier la qualit de la fonction ressources humaines B Le contr le de gestion Le contr le de gestion est un syst me de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ d attribution en vue d am liorer le rapport entre les moyens engag s y compris les ressources humaines et soit l activit d velopp e soit les r sultats obtenus dans le cadre d termin par une d marche strat gique pr alable ayant fix des orientations Il permet d assurer tout la fois le pilotage des services sur la base d objectifs et d engagements des services et la connaissance des co ts des activit s et des r sultats M me si le cont
13. Il devient donc n cessaire de trancher entre ces deux options et de d finir plus pr cis ment le r le du SG arbitre ou op rationnel Cette recommandation rejoint les pr conisations du CIAP qui concluait en octobre 2005 que la r forme budg taire appelle pr ciser les contours du r le des secr taires g n raux des minist res dans la pr paration et l ex cution des lois de finances en format LOLF les ministres seront ainsi appel s prendre des d cisions en mati re de ressources humaines et de cr dits qui se traduiront par des arbitrages entre programmes La pr paration de ces d cisions et arbitrages rel ve des missions premi res du secr taire g n ral du minist re dont le comit estime qu elles sont difficilement conciliables avec celles de responsable d un programme sans qu il soit juge et partie 24 COUR DES COMPTES 2 Si le secr taire g n ral est charg d un r le d arbitrage et de r gulation vis vis des responsables de programme la pratique montre qu il est parfois susceptible de partager cette fonction avec les DAF ou les DRH des minist res et que le partage des responsabilit s entre ces deux cat gories d acteurs n est pas totalement stabilis Dans certains cas le secr taire g n ral est investi de l autorit suffisante pour appara tre en mati re de gestion des ressources humaines et financi res comme le responsable en dernier ressort des arbitr
14. Md Engagements financiers de l Etat 40 7 Md D fense 35 4 Md enfin Recherche et enseignement sup rieur 20 6 Md Ces cinq missions absorbent elles seules deux tiers du montant total des cr dits de paiement Les remboursements et d gr vements d imp ts p sent plus que le montant annuel consacr l enseignement scolaire et pr s de deux fois le montant consacr la d fense les engagements financiers de l Etat p sent quant eux plus que le montant annuel consacr par la collectivit la d fense nationale et pr s d une fois et demie le montant annuel consacr la recherche et l enseignement sup rieur Inversement douze missions du budget g n ral sont dot es en 2006 de moins de 1 Md d euros de cr dits de paiement chacune et ne repr sentent au total que 2 du total des cr dits de paiement La pr sentation du budget en missions donne donc un clairage nouveau sur la r partition de l effort budg taire entre les diff rentes politiques publiques et sur le poids des politiques les plus importantes 3 L architecture du budget g n ral semble tre stabilis e Quelques modifications ont cependant t apport es la maquette 2005 parmi lesquelles la cr ation d une nouvelle mission Conseil et contr le de l Etat rassemblant trois programmes Conseil d tat et autres juridictions administratives Conseil conomique et social Cour des comptes et autres juridi
15. d un minist re l autre et parfois au sein d un m me minist re La constitution d un noyau de sp cifications communes aux diff rents SIRH de l Etat projet actuellement d velopp par la DGAFP et qui a fait l objet d un arbitrage de principe du Premier ministre permettrait notamment de constituer un socle commun ces syst mes d information et de renforcer ainsi leur coh rence et leur interop rabilit Il s agit donc non de d velopper un syst me informatique unique mais un produit informatique commun construit partir d un noyau de fonctionnalit s commun tous les SIRH En outre un infocentre sera constitu pour consolider les informations issues des trois fonctions publiques RECOMMANDATION La Cour recommande de d velopper une approche interminist rielle en mati re de syst me d information des ressources humaines afin notamment de r duire les co ts de gestion et de fiabiliser le traitement et la collecte des donn es b L mergence d une GP EC dans les minist res Le pilotage strat gique requiert de disposer d une v ritable gestion pr visionnelle des emplois des effectifs et des comp tences GPEEC A ce titre le ministre de la Fonction publique a annonc le 14 novembre 2005 la mise en place par chaque minist re d un sch ma strat gique d volution de sa gestion des ressources humaines Ce sch ma serait organis autour de six th mes communs l ensem
16. domaine encore le calendrier dress par la feuille de route du COPIL tait ambitieux l essentiel des formations tant programm l automne 2005 Dans l ensemble les formations la LOLF se sont d roul es comme pr vu cependant si la sensibilisation aux enjeux et aux concepts a touch un nombre assez important d acteurs le bilan se fait plus modeste au fur et mesure que les formations se font plus pointues Dans beaucoup de minist res la sensibilisation n a pas t suffisante pour permettre une appropriation compl te du nouveau syst me par une parte suffisante des agents RECOMMANDATION En particulier et compte tenu notamment des difficult s cit es pr c demment les formations aux outils du Palier 2006 et plus g n ralement la gestion des BOP devraient se d velopper La prise en compte des inqui tudes exprim es par certains gestionnaires devrait galement inciter multiplier la communication et les formations autour des nouveaux modes de gestion budg taire 2 Vers un renforcement de la fonction de gestion des ressources humaines Le renforcement de la fonction de gestion des ressources humaines est indissociable de la mise en uvre de la LOLF Comme la Cour l a d j soulign les enjeux sont dans ce domaine tr s importants Pour n en citer que quelques uns TITRE 49 la responsabilisation des gestionnaires repose sur la qualit et la disponibilit des ressources hu
17. finition de dispositifs compl mentaires tr s nombreux Pour l essentiel cette d clinaison s est faite par voie non r glementaire sous forme de lettres d information de guides de recueil de bonnes pratiques ou de questions r ponses Ce choix pr sentait d ind niables avantages en terme de souplesse et permettait aux minist res de s approprier la r forme et au gouvernement de ne pas privil gier une approche trop centralis e ou trop monolithique Cependant sur certains points cette d marche constitue un facteur potentiel d incertitude sur le plan op rationnel aussi bien que juridique L exp rience des premi res ann es de mise en uvre de la LOLF montrera s il convient de formaliser davantage sur le plan juridique certaines de ces r gles b La r forme du contr le financier et la cr ation des contr leurs budg taires et comptables minist riels CBCM Le contr le financier a fait l objet d une profonde r forme avec le d cret du 27 janvier 2005 tant au regard de la d finition de ses missions qu au plan organique En effet avec la responsabilisation des gestionnaires souhait e par la LOLE qui confie ces derniers l exercice de la fongibilit asym trique le contr le ex ante sur les engagements de cr dits avait perdu une grande partie de sa port e il tait devenu indispensable de r former le fonctionnement de ce service appel dans le d cret autorit c
18. ges des directeurs financiers qui se sont substitu s aux comit s de pilotage charg s du suivi de la mise en uvre de la LOLF et jusqu alors pr sid s par la DRB La DGME quant elle assiste en aval les minist res dans la d clinaison de la d marche de performance et dans la mise en place des BOP pilote la r ing nierie des processus et anime au niveau interminist riel la mise en place de la comptabilit d analyse des co ts et plus g n ralement le d ploiement des nouveaux modes de gestion D autres directions ou services interviendront des degr s divers dans cette nouvelle organisation La DGCP qui assure avec la DB la co tutelle des services des CBCM suivra l ex cution de la paye et dans son domaine de comp tences l volution de la maquette BOP L AIFE suit apr s l chec d ACCORD 2 la r alisation de l application int gr e CHORUS Au total le poids du MINEFTI dans le suivi interminist riel de la mise en uvre de la LOLEF a t renforc et le passage de t moin entre la DRB et la DGME s est accompagn d un transfert important de comp tences la DB la DGME se consacrant d sormais plut t lP accompagnement de la r forme 2 Un bilan rapide de ces derni res ann es montre que le cadrage apport par la direction du budget et par la DRB DGME depuis sa cr ation a t tr s important d autant plus que la mise en uvre de la TITRE 5 LOLF a n cessit la d
19. l emploi des travailleurs les moins qualifi s est conserv mais il n est plus accompagn que d un seul indicateur tr s partiel sur le d veloppement de l emploi dans le secteur de la restauration Ainsi alors que ces d penses taient int gr es en 2005 dans le dispositif de performance leur d budg tisation met fin 3 La loi de financement de la S curit sociale pour 2004 a supprim le fonds de financement de la r forme des cotisations patronales FOREC et r int gr dans le budget la charge correspondante 38 COUR DES COMPTES cette tentative de mesure des r sultats alors m me que leur efficacit est pr cis ment tr s contest e 2 dans certains cas des aspects essentiels du programme ou des actions enti res ne sont pas int gr s dans le dispositif de mesure de la performance et chappent l valuation Par exemple l action Aide sociale aux l ves qui repr sente 20 des cr dits du programme Enseignement technique agricole n est pas assortie d indicateur De m me nombre d actions soutien ne sont couvertes par aucun indicateur c est le cas par exemple de l action soutien du programme S curit et qualit sanitaire de l alimentation L absence d indicateurs sur les actions soutien r pond souvent un souci de s lectivit et de r duction du nombre d indicateurs Elle ne doit pas n anmoins priver les programmes o l efficience des fonctions s
20. la source de l indicateur restent d finir Dans les faits les responsables de BOP ne s engageront pas ou peu en 2006 sur des objectifs puisque ceux ci n ont pas encore fait l objet d un dialogue de gestion approfondi g Une d clinaison balbutiante au niveau des organismes participant la mise en uvre des politiques de l tat 1 La liste des op rateurs La mise en uvre de certains programmes ou de certaines actions d pend en grande partie d organismes ext rieurs l Etat Une partie de ces organismes mais une partie seulement a t identifi e sous le terme d op rateurs par le MINEFI qui a d fini une TITRE 43 liste des op rateurs de l Etat partir des crit res de la norme n 7 relative aux immobilisations financi res de l Etat et d autres consid rations plus budg taires en concertation avec les minist res La circulaire du 5 octobre 2004 sur le p rim tre des op rateurs de l Etat indique que le classement dans le p rim tre des op rateurs a quatre cons quences l imputation des subventions de fonctionnement ou de maintenance dans le titre subventions pour charges de service public 40 la contribution la performance la consolidation des emplois titre indicatif dans les PAP et ult rieurement une consolidation comptable Le concept d op rateur et ses implications ne sont cependant pas d finis dans la LOLF et rel vent
21. missions sont en principe l expression Recommandation la Cour recommande que soient labor s l attention du Parlement des documents d information annex s la loi de finances qui pr senteraient dans un m me ensemble les missions du budget g n ral et hors budget g n ral concourant une m me politique publique 7 On constate avec la politique familiale que les objectifs strat giques d une politique publique importante et ancienne ne trouvent 12 COUR DES COMPTES pas s exprimer dans l architecture budg taire issue de la LOLF malgr l int r t qui s attacherait du point de vue de l valuation de son co t global comme de l appr ciation de sa performance individualiser cette politique publique dans une mission m me si son co t est davantage constitu de d penses fiscales que de cr dits budg taires RECOMMANDATION La Cour recommande que les multiples contributions de la collectivit nationale la politique familiale tant en cr dits budg taires qu en d penses fiscales ou en modalit s particuli res de calcul de l imp t qui constitue une politique publique au sens de l article 7 de la LOLF fassent l objet d une identification particuli re dans les documents annex s la loi de finances au moins dans un document de politique transversale C La d marche strat gique des minist res Face au foisonnement d objectifs affich s dans les PAP le Pa
22. premier au format LOLEF l ann e 2005 a 3 Extrait du compte rendu des d bats de la commission sp ciale charg e d examiner le projet de loi organique modifiant la LOLEF s ance du 17 novembre 2004 4 COUR DES COMPTES galement t marqu e par une importante r forme des structures charg es du pilotage interminist riel et du suivi de la LOLF a La cr ation de la DGME En application d un d cret du 30 d cembre 2005 la DRB qui devait en principe dispara tre avec l entr e en vigueur de la LOLE a t int gr e dans une nouvelle direction la direction g n rale de la modernisation de l Etat DGME La DGME regroupe en plus de la DRB trois structures qui relevaient pr c demment des services du Premier ministre la d l gation aux usagers et aux simplifications administratives l agence pour le d veloppement de l administration lectronique et la direction g n rale la modernisation de la gestion publique et des structures de l Etat 1 La direction du budget se situe d sormais en amont de tous les sujets qui ont trait la d finition des r gles et des normes budg taires puisqu elle est notamment charg e de piloter l volution m thodologique des nouveaux outils budg taires dans presque tous les champs de la LOLEF justification au premier euro outils de performance budg tisation de la masse salariale doctrine et r gles de gestion des op rateurs etc Elle anime les coll
23. vis vis d op rateurs sur lesquels son influence sinon son autorit demeure limit e Depuis 2005 la situation n a gu re volu Les cas de figure sont n anmoins tr s h t rog nes d un minist re l autre 1 Dans certains minist res il a t possible de d finir une architecture budg taire en programmes et actions la fois pertinente et coh rente avec l organisation administrative Au minist re des transports par exemple il y a une concordance entre les services charg s du secteur a rien avec les programmes correspondants programme Transports a riens et les 4 programmes du budget annexe de l aviation civile Le directeur g n ral de l aviation civile est ordonnateur pour l ensemble de ce budget important et coh rent qui regroupe l ensemble de moyens que l Etat consacre au transport a rien et seulement ce mode de transport Il est en m me temps responsable des programmes correspondants 2 Dans d autres minist res une architecture budg taire diff rente de celle des services a t d finie afin de dessiner des programmes regroupant effectivement et conform ment la d finition de la LOLF un ensemble coh rent d actions 20 Les personnes dont l audition est jug e n cessaire par le pr sident et le rapporteur g n ral de la commission charg e des finances de chaque assembl e ont l obligation de s y soumettre Elles sont d li es du secret professionnel sous l
24. Chapitre I L tat d avancement de la r forme budg taire 2 COUR DES COMPTES L ann e 2005 qui a connu la premi re r vision de la LOLF est marqu e par une certaine stabilisation de l architecture budg taire et par une am lioration substantielle des indicateurs de mesure des performances Pour autant d importants progr s restent accomplir L entr e en vigueur de la LOLF ne s est pas syst matiquement accompagn e d une r flexion des minist res sur la mise en coh rence de leur action avec les priorit s d finies au niveau de l Etat La mise en uvre de la LOLF a connu d importants retards avec l adoption tr s tardive des budgets op rationnels de programme BOP En outre le renforcement du cadre juridique formalisation du cadre de gestion que constituent les BOP et les unit s op rationnelles et une d finition plus pr cise et plus Jormalis e du r le et du positionnement du responsable de programme deviennent indispensables Enfin les outils d accompagnement de la LOLF syst mes d information mise en place d une GRH modernis e contr le de gestion analyse des co ts sont encore tr s insuffisamment d velopp s I Le cadre de la r forme budg taire et le pilotage strat gique A Les r formes intervenues en 2005 1 La r vision de la loi organique et le renforcement de l information du Parlement La premi re r vision de la loi organique est intervenue en juillet 2005
25. a comptabilit d analyse des co ts est davantage consid r e comme une obligation l gislative que comme un levier de pilotage et d aide la d cision En ce sens la Cour ne peut que confirmer la constatation du Parlement selon laquelle l analyse des co ts et la d marche de performances assise sur des indicateurs d efficience font partie des aspects majeurs de la r forme mais restent les dossiers les moins avanc s RECOMMANDATION La Cours recommande de rapprocher les informations issues de l analyse des co ts et celles utilis es dans le cadre du suivi des performances des politiques publiques et de la justification des d penses au premier euro
26. ages Dans d autres cas cette responsabilit est partag e avec les directions transversales Il est souhaitable que chaque minist re parvienne faire merger un interlocuteur unique investi vis vis des responsables de programme sinon des directions d une autorit suffisante pour r aliser des arbitrages RECOMMANDATION Au total la Cour recommande de pr ciser le r le et le positionnement des secr taires g n raux de minist re et notamment de mieux organiser leurs relations avec les DAF les DRH des minist res et les responsables de programme B La gestion budg taire en mode LOLF 1 La d clinaison budg taire des programmes a Le cadre de gestion le budget de programme et ses d clinaisons les BOP et les UO La LOLF pr cise jusqu un certain point la nouvelle nomenclature budg taire de l Etat en instituant des missions elles m mes d coup es en programmes puis en actions En gestion cependant la mise en uvre du programme qui comprend un volet budg taire avec des AE et des CP mais aussi un volet performances avec le PAP ne s est pas calqu e sur cette nomenclature et s est appuy e sur d autres d coupages tenant compte de l organisation administrative de l Etat Dans le silence de la LOLEF de nouvelles unit s qui d coupent le budget du programme en entit s plus petites ont t cr es ainsi chaque budget de programme est d coup en plusieurs budgets op rationnels d
27. alytique du co t des actions et des programmes de soutien d termine ensuite le co t complet Faute d une impulsion suffisante initi e par les gestionnaires ou les responsables de programmes ou d actions l analyse des co ts reste actuellement une affaire de sp cialistes dans de nombreux minist res En 2005 l exercice s est limit au calcul du co t des actions dans le cadre strict de la loi organique La r partition des cr dits entre les actions selon la logique organisationnelle actuelle ignore encore l apport potentiel de l analyse des co ts en mati re de pilotage par la performance La cons quence est une absence quasi syst matique de coh rence entre la comptabilit d analyse des co ts et les indicateurs d efficience Le MINEFI explique par exemple l absence d int gration des charges des entit s de soutien dans le calcul des indicateurs d efficience par les travaux en cours relatifs l identification des produits et des services rendus alors que les d marches bien que compl mentaires ne sont pas exclusives l une de l autre 2 Les m thodes utilis es et leurs limites a Les m thodes et les outils utilis s pour la r daction des projets annuels de performance La synth se des informations fournies par les minist res en 2005 sans que la Cour n ait pu en v rifier la r alit sur place montre que les cr dits des structures de soutien ont t ventil s sur l ensemble des actio
28. andater la d pense 26 COUR DES COMPTES services gestionnaires d crire les l ments constitutifs des documents pr visionnels de gestion c est dire les BOP et mettre en place la r serve de pr caution pr vue par la LOLF est labor e elle est soumise au visa du contr leur financier Les projets de BOP sont transmis au responsable de programme pour validation puis au contr le financier pour avis C est seulement ce moment que les BOP peuvent tre mis en place c est dire que les cr dits sont rendus disponibles En ce qui concerne les BOP d concentr s la proc dure est un peu plus longue puisque les projets de BOP labor s localement sont soumis l avis du pr fet apr s un premier examen par le contr le financier d concentr puis transmis pour validation au responsable de programme et in fine soumis au contr le financier d concentr pour avis C est seulement cette date que les cr dits peuvent tre mis en place La proc dure appliqu e en service d concentr r sulte plus d une pratique que de l application d un texte juridique les seuls points de passage oblig s dans cette proc dure sont les avis finaux du contr le financier qui d coulent du d cret de janvier 2005 et les avis du Pr fet sur qui d coulent du d cret du 29 avril 2004 La Cour a d ailleurs observ que les proc dures d examen et de validation des BOP en service d concentr taie
29. aract re nouveau des indicateurs prive le plus souvent les minist res de points de comparaison dans le temps Des comparaisons entre services sont galement rechercher C est pourquoi le d veloppement d indicateurs communs plusieurs programmes notamment pour les indicateurs d efficience qui permettent de comparer les r sultats entre services et plusieurs budgets op rationnels de programme d concentr s qui permettent de comparer les performances de diff rents services d concentr s agissant au titre d un m me programme est important m me s il ne faut pas m conna tre les difficult s et les limites de telles comparaisons f Une d clinaison inachev e des objectifs et indicateurs au niveau d concentr La d finition des objectifs et des indicateurs est en g n ral rest e affaire des administrations centrales L appr ciation de la performance est tr s souvent lacunaire voire absente dans les BOP ce qui nourrit des inqui tudes sur la capacit des administrations d cliner le dispositif en particulier au niveau local La mesure de la performance demeure loin d tre acquise dans la plupart des programmes A titre d exemple selon le minist re de l agriculture et de la p che la performance au niveau d concentr restera tr s sommaire en 2006 et dans de nombreux cas les modalit s de construction et de calcul des indicateurs ou les modalit s de recueil des informations
30. ateurs de r sultat pr sent s dans les PAP du PLF pour 2007 soient assortis de valeurs chiffr es en r alisation en pr vision et en cible et que la fixation de ces derni res soit argument e c Une faible progression des objectifs et indicateurs de qualit de service et d efficience 1 Les indicateurs de qualit de service Le nombre d indicateurs de qualit de service a l g rement baiss 227 en 2006 contre 235 en 2005 mais la part de ce type d indicateur dans l ensemble des indicateurs est rest e stable 18 Certains indicateurs de qualit de service ont disparu C est le cas par exemple au sein du programme Acc s et retour l emploi o les indicateurs proportion de demandeurs d emploi satisfaits du service de 35 La question de l alimentation des indicateurs est trait e infra III A Les syst mes d information 36 I faut relever que par convention lorsqu un indicateur peut tre qualifi tant d indicateur de qualit que d indicateur d efficacit il est class par la DGME dans cette deuxi me cat gorie 40 COUR DES COMPTES I ANPE et taux de satisfaction des publics les plus fragiles usagers de l ANPE ont t supprim s L absence de ce type d indicateurs est particuli rement regrettable dans certains programmes des missions Enseignement sup rieur et recherche universitaire Enseignement scolaire et des programmes enseignement sup rieur et recher
31. aux et de retraite 4 5 Md de CP Aide publique au d veloppement 3 Md de CP Politique des territoires 0 7 Md de CP et S curit sanitaire 0 64 Md de CP Seules deux d entre elles se composent de programmes inscrits dans plus de deux minist res la mission Recherche et enseignement sup rieur est de loin avec sept minist res concern s la plus transversale la mission Politique des territoires rassemble les programmes issus de trois minist res Encore faut il signaler dans ce dernier cas que le programme Interventions territoriales de l Etat PITE rattach aux services du Premier ministre est dot de peu de cr dits de paiement 7 Article 7 de la LOLF 8 Ce programme a vocation regrouper des cr dits destin s des interventions territoriales relevant de plusieurs minist res sur une zone faisant face un probl me sp cifique Les 8 actions actuellement comprises dans le PITE sont en fait tr s h t rog nes du plan gouvernemental pour le marais poitevin dot de 5 7M au programme d investissement exceptionnel en Corse dot de 45 M et ne repr sentent au total que 134 M 8 COUR DES COMPTES 2 Au regard de leur poids budg taire les missions composant le budget g n ral sont tr s disparates Aux termes de la LFI 2006 cinq missions se voient dot es chacune de plus de 20 Md de cr dits de paiement Remboursements et d gr vements 68 5 Mds Enseignement scolaire 59 7
32. ble des services de l Etat l laboration d un plan de gestion pr visionnelle des emplois des effectifs et des comp tences de un an cinq ans la poursuite de la d concentration qui suppose une r novation profonde du dialogue social la mise en uvre d une politique de fusion des corps les processus de recrutement et de mobilit en donnant une impulsion nouvelle la mobilit et la promotion interne les processus de gestion 45 La cartographie fait ainsi appara tre des logiciels d velopp s par HR access d autres par PeopleSoft d autres encore par Virtualia ou par SAP TITRE 51 des carri res portant notamment sur la promotion des personnels et la formation continue les processus de gestion des r mun rations La Cour suivra avec attention la mise en place de ces sch mas strat giques dont elle esp re qu elle interviendra rapidement c La mesure de la performance de la fonction RH Une cartographie des objectifs et indicateurs de RH inscrits dans les PAP du PLF 2006 men e par la DGAFP montre que sur les 34 missions du budget g n ral seules 19 contenaient des programmes dot s d objectifs et d indicateurs ayant trait aux ressources humaines En particulier certaines missions comme les missions Sant S curit sanitaire ou encore Ville et logement n ont pas dans leurs programmes d objectifs et d indicateurs RH La densit en objectifs et indicateurs RH est galement tr
33. ce type lointain Source DGME Comme le fait remarquer le CIAP dans les conclusions tablies la suite d un deuxi me cycle d audit sur les programmes de septembre 2005 l absence souvent constat e d objectifs d efficience est mettre au compte de la vision de la LOLF comprise comme un exercice budg taire 37 Indicateurs dont l volution chappent en grande partie au contr le et l action de l Etat TITRE 41 et non comme le vecteur de l am lioration de la gestion publique Cela est d autant plus frappant lorsque l absence ou le faible nombre d objectifs d efficience sont constat s dans les programmes soutien Recommandation La Cour recommande un renforcement des indicateurs d efficience seuls m me de refl ter les progr s r alis s en mati re de bonne gestion des deniers publics et des indicateurs de qualit de service d La persistance d indicateurs lointains Des difficult s m thodologiques subsistent quant la d finition de la performance de l Etat Certains PAP s attachent en effet mesurer la performance de politiques publiques prises globalement qu elles soient men es ou non avec des cr dits de l Etat c est le cas par exemple du programme handicap et d pendance qui fixe des objectifs et des indicateurs pour des actions qui rel vent d sormais des maisons d partementales des personnes handicap es et qui ne sont financ es que
34. che agricole et enseignement technique agricole 2 Les indicateurs d efficience Suite aux recommandations de la Cour et du Parlement certains indicateurs d efficience ont t ajout s Dans le programme Transports terrestres et maritimes les indicateurs volution des co ts de construction des op rations ferroviaires fluviales maritimes et portuaires par rapport aux pr visions et co t kilom trique moyen des op rations d entretien r mun ration acquitt e par RFF p rim tre de voies et installations faisant l objet d op rations d entretien ont t retenus Dans le programme Enseignement scolaire public du second degr ont t ajout s un indicateur mesurant la part du potentiel d enseignement consacr e l activit d enseignement en classe ou groupe ainsi qu un indicateur mesurant le pourcentage d heures d enseignement non assur es pour indisponibilit des locaux absences d enseignants N anmoins ces ajouts restent rares et les indicateurs d efficience restent trop peu d velopp s comme en t moigne la vue globale suivante portant sur le budget g n ral PLF 2005 PLF 2006 Nombre Pourcentage Nombre Pourcentage Efficacit socio conomique 524 39 699 54 Qualit de service 235 18 227 18 Efficience de la gestion 332 25 358 28 Activit moyen Il subsiste quelques contexte pu 237 18 indicateurs de
35. ci portent sur la performance des politiques retrac es dans les programmes RECOMMANDATION La d finition des orientations strat giques des minist res implique que soit formalis dans chacun d entre eux un processus d laboration et d actualisation de ces orientations reposant sur la concertation des principaux responsables et de l implication du ministre Elle exige galement le d veloppement d une capacit de r flexion prospective b Enoncer une strat gie au niveau des missions Actuellement les documents annex s la loi de finances n expriment sauf exception aucune orientation au niveau de la mission 1 L annexe la loi de finances concernant la mission S curit traduit un effort remarquable de d finition d objectifs et d indicateurs communs aux minist res de l int rieur et de la d fense mais constitue TITRE 15 seules sont nonc es les orientations respectives des programmes d une fa on plus ou moins pr cise selon les programmes La mission Transports est constitu e de programmes sectoriels d pourvus entre eux de liens comme de strat gie commune ce qui traduit l absence de toute approche intermodale de la politique des transports de m me la mission interminist rielle S curit sanitaire rassemble deux programmes d pendant respectivement des minist res de la sant et de l agriculture sans conception strat gique commune et ne tient pas compte des actio
36. complets des actions de politique publique implique la ventilation de la totalit des d penses attach es aux actions de soutien Cette ventilation n a pas t totalement r alis e pour des actions de soutien g r es par le p le industrie du minist re de l conomie des finances et de l industrie Par ailleurs le cas des d penses des personnels d tach s ou mis disposition n est pas encore globalement tranch RECOMMANDATION Identifier ces d penses de personnel et les prendre en compte dans le calcul du co t des actions ou des programmes auxquels ils contribuent Enfin la m thode des co ts standards par cat gorie de personnels utilis e en l absence d enqu te pr cise sur le temps pass par les agents enqu tes temps doit tre proscrite pour le calcul du co t direct ou complet des actions Le co t moyen d un agent public est par d finition diff rent des d penses r elles des personnels nominativement attach s une action ou un programme Le co t ainsi obtenu constitue une valeur approch e du co t r el et donc des moyens consomm s RECOMMANDATION R aliser selon une m thodologie interminist rielle des enqu tes temps permettant de r partir l activit des personnels agents des services support compris entre les actions 3 Les perspectives L article 3 du d cret du 30 d cembre 2005 conf re la direction g n rale de la modernisation de l Etat DGME
37. ctions financi res la cr ation d un nouveau programme le programme Audiovisuel ext rieur au sein de la mission Action ext rieure de l Etat 4 Une certaine stabilit de la maquette budg taire est sans doute n cessaire pour permettre aux administrations de s adapter aux premi res ann es de gestion en mode LOLEF et surtout de mettre en place les dispositifs visant valuer la performance des administrations il n en reste pas moins que l architecture du budget 2006 pr sente encore des imperfections Cette mission retrace les d gr vements d imp ts d Etat et d imp ts locaux et les remboursements d indus TITRE 9 l architecture de la mission Transports refl te d une mani re un peu d sordonn e la diversit du r le de l Etat en mati re de transport sans qu elle puisse pr tendre l exhaustivit l architecture de la mission interminist rielle Recherche et enseignement sup rieur compos e de 13 programmes soul ve trois questions principales Le r le du minist re de l ducation nationale de l enseignement sup rieur et de la recherche dans le pilotage du syst me est ambigu si le pilotage des six programmes d pendant du minist re de T ducation et qui repr sentent 81 des dotations de la mission ne pose pas de difficult les sept autres programmes qui rel vent d autres minist res jouissent d une autonomie budg taire relative li e l ancie
38. dans le PLF pour 2006 La place des DPT dans le dispositif global de performance devra tre pr cis e Deux logiques sont envisageables agr ger des objectifs et des indicateurs existant dans diff rents programmes issus de diff rentes missions sans remettre en cause leur ventuelle h t rog n it ou travailler harmoniser les objectifs et les indicateurs entre programmes Ceci constituerait r ellement l affichage d une politique transversale et non de politiques parall les concourant certes des finalit s communes mais dont les cr dits et les objectifs sont simplement juxtapos s dans un document d information Par ailleurs l absence de vision transversale peut conduire la construction de programmes aux objectifs et indicateurs qui peuvent tre contradictoires A ce stade les DPT n ont permis qu imparfaitement d harmoniser les objectifs et indicateurs de performance Recommandation La Cour recommande que les DPT soient l occasion de mettre en coh rence les objectifs et les indicateurs figurant dans les programmes qui les composent de mani re permettre une vision consolid e de la performance HI Les outils de mise en uvre de la LOLF A Les syst mes d information La mise en uvre de la LOLF requiert des syst mes d information fiables permettant aux responsables de g rer leurs ressources mais aussi d obtenir un suivi et des restitutions au minimum dans trois do
39. de 20 000 agents aux d partements Recommandation S il est vrai que le d part d un effectif tr s important est susceptible de changer assez fondamentalement les donn es traiter dans un avenir proche la Cour recommande n anmoins que le minist re de l quipement revienne l affectation des emplois par programme d s que la d centralisation aura produit ses effets 2 Il n est pas certain que compte tenu du mode de construction des BOP et des r gles en vigueur dans la fonction publique la fongibilit asym trique innovation de la LOLE joue de fa on tr s substantielle au moins dans les premi res ann es La baisse des effectifs r els constat e dans certains minist res la taille r duite des effectifs au sein des BOP ou encore les dispositifs d allocation des primes fix s au niveau national tendent neutraliser le syst me La plupart des minist res consid rent par cons quent que la fongibilit asym trique est un objectif terme et comme l indique fort justement le minist re de l enseignement sup rieur et de la recherche qu un dialogue social nourri et beaucoup de p dagogie au sein des tablissements semblent encore n cessaires pour avancer dans cette direction c Les BOP soulevant des difficult s Certains BOP sont en fait destin s recevoir des subventions fl ch es ce qui permet que ces cr dits chappent toute fongibilit asym trique ce qui contourne l e
40. e positionnement des responsables de programme Les responsables de programmes sont des hauts fonctionnaires dans la plupart des cas des directeurs d administration centrale Comme l indique le Guide partag de la performance le responsable de programme concourt l laboration des choix strat giques sous l autorit du ministre comp tent et il est responsable de leur mise en uvre op rationnelle Son r le est donc d terminant pour la r ussite de la mise en uvre de la r forme Pourtant il s exerce depuis le d but de l ann e 2006 dans un contexte juridique tr s incertain a Le mode de nomination des responsables de programme constitue le premier facteur d incertitude qui peut compromettre le renforcement de leur r le Actuellement ils sont identifi s sur la base d une liste nominative sans statut juridique Il n existe aucun acte de nomination La situation actuelle s accompagne donc d incertitudes notamment sur l autorit comp tente pour d signer les responsables de programmes s agit il de chaque ministre ou bien le ministre charg du budget a t il son mot dire Que se passe t il lorsque les services plac s sous l autorit d un ministre sont enti rement int gr s un programme dont le responsable est d sign par un autre ministre comme c est le cas pour les services relevant du ministre charg des PME du commerce et de l artisanat dans un programme dont le respon
41. e programme BOP eux m mes g r s par des responsables de budgets op rationnels de programme RBOP puis en unit s op rationnelles UO g r es par des responsables d unit s op rationnelles RUO Le BOP est selon le guide pratique de la d clinaison des programmes dit en janvier 2005 la d clinaison sur un territoire ou un p rim tre d une partie d un programme dont il rel ve avec une N programmation des activit s ou op rations r aliser avec son volet TITRE 25 performance un budget pr visionnel en AE et CP comportant pour la masse salariale un sch ma d emplois en ETP un sch ma d organisation financi re relations financi res programme BOP unit op rationnelle pr cisant le r le de chacun des acteurs concern s Comme le pr cise le guide le BOP est un instrument de synth se et de d cision Son responsable n est pas le gestionnaire direct des op rations men es pour la mise en uvre du programme sauf pour la part qu il g re directement en tant que responsable d unit op rationnelle Le responsable du BOP a toujours la comp tence d ordonnateur secondaire de droit ou d l gu mais elle peut tre limit e une comp tence de r partition des cr dits entre les responsables d UO Ces derniers ont la comp tence d ordonnateur pour engager les cr dits liquider et mandater les d penses Dans la pratique le responsable de BOP souvent un chef de serv
42. e rassembler en un r seau les contr leurs de gestion des minist res Au total la pr paration budg taire et l allocation des ressources ont t assur es depuis toujours dans les administrations sans que l on ait recours l expression contr le de gestion pour les d signer Pour un progr s significatif de la gestion publique il faut surtout qu elles soient nourries par une information pr cise sur le r sultat de chaque action et sur son co t c est l qu est le c ur d un dispositif de contr le de gestion Obtenir cette information constitue encore une ambition nouvelle aujourd hui Il y a lieu de faire un important effort pour la soutenir RECOMMANDATION Reprendre les efforts de normalisation interminist rielle pour fixer le vocabulaire les concepts centraux et les m thodes du contr le de gestion dans les administrations de l tat en tant qu outil de mesure des r sultats et de calcul des co ts C La comptabilit d analyse de co ts La loi organique pr voit en son article 27 que l Etat met en uvre une comptabilit destin e analyser les co ts des diff rentes actions engag es dans le cadre des programmes De m me les articles 51 et 54 pr cisent que l information du Parlement est r aliser par une valorisation du co t complet pr visionnel puis constat des actions programmes et missions 1 La mobilisation des acteurs en 2005 En 2005 les minist res se sont appu
43. el de l effet d affichage si les axes retenus sont ou non v ritablement cet gard un exemple isol de d finition d une strat gie commune au niveau d une mission 17 D cision n 2005 530 DC du 29 d cembre 2005 rendue au sujet de la loi de finances pour 2006 16 COUR DES COMPTES strat giques Les minist res utilisent ce sujet divers biais pr senter comme prioritaires des actions qui couvrent l int gralit de leurs d penses d intervention et d investissement ce qui est la n gation m me du concept de priorit strat gique tayer le caract re strat gique d une action par l volution des cr dits ouverts en LFI alors que les d penses nettes stagnent ou diminuent Au minist re de la d fense les affectations d AE et de CP d pendent moins d une hi rarchisation entre les diff rents programmes d armement que de leur avancement effectif al as et contraintes techniques notamment D autres minist res comme celui de l agriculture soulignent que l allocation des moyens laquelle ils proc dent tient compte dans une proportion importante des fonds attribu s par l Union europ enne Sans ignorer la pertinence de cette observation la Cour souligne le risque commun toutes les politiques cofinanc es y compris celles qui le sont avec les collectivit s territoriales de dilution des priorit s de l Etat Les minist res qui portent une loi de programme sont dans une situatio
44. ent pr vues par les statuts particuliers par exemple a Le d veloppement des SIRH La r alisation du premier point est intimement li e la mise en place d un syst me interminist riel d information de qualit en mati re de ressources humaines De ce point de vue la situation actuelle n est pas satisfaisante Le constat dress par la DGAFP montre en effet que la gestion des ressources humaines de la fonction publique de l Etat repose sur de nombreux syst me d information concernant les ressources humaines SIRH con us des p riodes diff rentes et bas s sur des progiciels h t rog nes Depuis quelques ann es la plupart des d partements minist riels se sont lanc s dans la refonte ou l enrichissement de leur SIRH et ce parfois pour chacune de leurs grandes directions Or ces projets sont couteux car la version standard 50 COUR DES COMPTES des progiciels du march n est pas totalement adapt e la gestion du secteur public et il est n cessaire de la compl ter par des d veloppements sp cifiques De fait le panorama des SIRH en cours ou en projet fin 2005 r alis par la DGAFP est difiant A titre d exemple pas moins de 13 SIRH ou infocentres sont recens s dans le secteur de l enseignement et de la recherche Cinq SIRH et infocentre sont recens s la d fense En sus des progiciels internes ou sp cifiques parfois d velopp s les progiciels acquis sur le march varient
45. es droits indirects Le secr taire g n ral dispose en fait de peu de pouvoir sur les directions concern es 22 COUR DES COMPTES responsable de programme m me si des proc dures ont t mises en place pour assurer une concertation Ainsi au minist re de l agriculture la charte minist rielle de gestion conf re aux directeurs une place minente dans le dialogue de gestion parfois au d triment de la libert de d cision des responsables de programme la direction des affaires financi res et de la logistique DAFL responsable du pilotage financier central est charg e d arbitrer les r allocations internes un programme entre BOP et enveloppes relevant de directeurs diff rents donc au besoin contre l avis du responsable de programme La charte pr voit n anmoins que le responsable de programme fait conna tre son avis ou ses observations et est tenu inform des d cisions et qu il est partie prenante aux d cisions susceptibles d affecter l quilibre interne du programme Concernant la performance le dialogue avec les responsables de BOP sur la d clinaison de la performance en objectifs et indicateurs op rationnels est conduit soit par le responsable de programme ou un service plac sous son autorit soit par le responsable technique dans le cas o il ne rel ve pas de l autorit du responsable de programme Auquel cas le responsable du programme est associ au dialogue il est d
46. es r serves pr vues l alin a pr c dent TITRE 21 Cette architecture aboutit des situations dans lesquelles des responsables de programmes qui sont le plus souvent directeurs administration centrale doivent piloter des actions mises en uvre par des services qui ne rel vent pas de leur autorit En effet dans plusieurs minist res les d crets portant organisation de l administration centrale n ont pas t modifi s pour leur donner la comp tence et la d l gation de signature n cessaires pour intervenir dans le champ d action d une autre direction d administration centrale Le relev des principales conclusions du deuxi me cycle d audits du CIAP d octobre 2005 rel ve ainsi que nombre de programmes comprennent une ou plusieurs directions ou op rateurs sur lesquels le responsable de programme n a pas d autorit au regard des d crets d organisation minist rielle dans l ensemble au moment o s est achev ce deuxi me cycle la majorit des responsables de programme n a pas d autorit au regard des d crets d organisation minist rielle Le responsable de programme peut ainsi voir sa capacit de pilotage amoindrie par l absence de d finition des pouvoirs dont il dispose sur les services charg s de mettre en uvre le programme Le pilotage peut galement tre difficile lorsque le responsable n est pas l ordonnateur des d penses Ainsi par exemple le resp
47. est dire de l existence d un syst me d information et de contr le de gestion propre fournir les donn es chiffr es TITRE 39 pr vision 2006 et ann e Cible Source DGME Cependant l valuation du degr de pertinence des cibles de r sultats fix es est encore d licate les indicateurs tant la plupart du temps nouveaux beaucoup n tant pas encore aliment s Par ailleurs le taux de renseignement reste tr s h t rog ne d un programme l autre Le minist re de la sant par exemple est l un des minist res les plus mal class s en mati re de renseignement des indicateurs 47 des indicateurs seulement sont renseign s avec des valeurs en pr vision pour 2006 et ou une ann e cible Enfin un indicateur peut tre consid r comme renseign parce qu il est par exemple assorti d une valeur cible sans tre pour autant aliment par un syst me fiable de contr le de gestion et de remont e d information Dans ce cas la valeur indiqu e en cible peut relever du simple affichage Dans le programme Handicap et d pendance par exemple 12 indicateurs sont propos s Sur ce total seuls 4 sont assortis d une cible pour 2007 2008 ou 2009 et sont consid r s ce titre comme renseign s Cependant un seul de ces indicateurs est effectivement aliment et assorti la fois d une cible et de valeurs en r alisation RECOMMANDATION La Cour recommande que l ensemble des indic
48. estinataire des propositions des services en m me temps que le responsable technique il fait conna tre son avis ou ses observations et est inform des d cisions Dans d autres minist res de tels m canismes de concertation n existent pas et le risque est r el de voir le responsable de programme dessaisi de toute capacit de pilotage du programme La situation actuelle n est donc pas satisfaisante Par l incertitude juridique qu elle entretient elle fait aussi peser un risque sur l affermissement du r le moteur des responsables de programme dans la r ussite de la r forme Il est n anmoins difficile de proposer une solution unique pour l ensemble des minist res En fonction des situations trois voies diff rentes sont en effet envisageables qui ne sont pas exclusives les unes des autres faire voluer les structures administratives pour les mettre en coh rence avec l architecture budg taire et pour faire co ncider le plus fr quemment possible les fonctions de direction de service avec celle de responsable de programme La LOLF pourrait ainsi tre le levier d une r organisation profonde des organigrammes des administrations consolider sur le plan juridique la position du responsable de programme en pr voyant des d l gations de signature TITRE 23 du ministre aux responsables de programme pour exercer certaines attributions li es la mise en uvre du programme dont ils ont la charge Ce
49. et celle du minist re du travail Le contenu des BOP n est lui m me pas normalis Il tait pr vu dans le guide pr cit qu une charte minist rielle de gestion fixe les conditions d laboration des BOP et soit d clin e dans chaque programme par une charte de gestion du programme Or ces chartes de gestion n taient pas toutes adopt es en d but d ann e 2006 alors m me que certains BOP taient d j mis en place Par ailleurs l exercice de d clinaison de la performance au niveau du BOP a souvent tenu une place moins grande que la construction du sch ma d organisation financi re et la mise en place des cr dits il serait tr s inqui tant que cette situation perdure Cons quence directe de ces retards en cascade les d buts de la gestion 2006 n ont t rendus possibles que par application de deux 28 COUR DES COMPTES circulaires du 28 novembre 2005 et du 23 d cembre 2005 cette derni re cr e le concept d op rations prioritaires et urgentes OPU et autorise le d blocage de 25 des AE et 15 des cr dits de paiement hors titre 2 et de 25 des AE et de 25 des CP du titre 2 ces montants devaient pouvoir couvrir les d penses du premier trimestre 2006 Le rythme des engagements et des paiements au premier trimestre 2006 semble avoir t moindre qu en 2005 mais le bilan complet reste tablir 2 La cartographie des BOP et l organisation territoriale de PE
50. et de l Etat En effet le gouvernement avait jusqu pr sent choisi pour d compter les effectifs et la masse salariale de ne retenir que le crit re juridique de la r mun ration directe par l Etat employeur Or comme le notait l Assembl e nationale si le plafond d emplois ne concerne que le personnel directement r mun r par l Etat et se cantonne par cons quent aux d penses de personnel de titre Il le risque est grand que l emploi public qui se d veloppe par l interm diaire d op rateurs ext rieurs chappe au champ de l autorisation parlementaire La r forme de la loi organique r pond en partie cette pr occupation en renfor ant l information du Parlement mais elle ne modifie pas le mode de calcul des emplois autoris s sous plafond Par ailleurs le passage du solde budg taire tel qu il ressort de la loi de finances la capacit ou au besoin de financement de l Etat tel qu il est mesur pour permettre la v rification du respect des engagements europ ens de la France doit d sormais tre explicit Enfin la LFI doit comprendre l indication lorsque les programmes sont dot s de cr dits limitatifs des taux de mise en r serve pr vus pour les cr dits ouverts sur les diff rents titres 2 La r forme des structures charg es du pilotage interminist riel et du suivi de la LOLF Ann e de transition entre le dernier exercice budg taire r gi par l ordonnance de 1959 et le
51. harg e du contr le financier ACCF 1 Les nouvelles missions du service rel vent pour l essentiel de la pr vention et de la ma trise des risques Ainsi il participe la ma trise de l ex cution des lois de finances tant en cr dits qu en effectifs Il concourt ce titre l identification et la pr vention des risques financiers ainsi qu l analyse des facteurs explicatifs de la d pense et du co t des politiques publiques En ce qui concerne la programmation budg taire l ACCEF v rifie le caract re sinc re des pr visions de d penses et d emplois pr sent es par les responsables de programmes et vise le document annuel de 4 Notamment en ce qui concerne les comp tences et les responsabilit s des responsables de programme ou la constitution et l ex cution des budgets op rationnels de programme voir infra 5 cf aussi le rapport de la Cour sur les comptes de l Etat pour l exercice 2005 La fongibilit est la caract ristique des cr dits dont le responsable peut d finir l objet et la nature lors de l ex cution du programme pour en optimiser la mise en uvre La fongibilit est dite asym trique car si les cr dits de personnel peuvent tre utilis s pour d autres natures de d penses fonctionnement investissement intervention l inverse est interdit 6 COUR DES COMPTES programmation budg taire initiale tabli obligatoirement par chaque ministre au plu
52. i leur sont allou s 1 C est le cas par exemple de l office Franco allemand de la Jeunesse TITRE 45 Les difficult s rencontr es ont t les m mes pour de nombreux minist res difficult penser l activit de ces structures en termes d objectifs et d indicateurs et difficult couvrir dans le PAP la part de leur activit en rapport avec le programme surtout lorsque de nombreux organismes dont la contribution est plus ou moins importante sont rattach s au m me programme L exercice est plus difficile encore lorsque l autorit charg e de la tutelle est distincte du responsable de programme auquel est rattach e la structure La d finition des objectifs et des indicateurs des PAP n a le plus fr quemment pas fait l objet de discussion approfondie avec les organismes Dans certains cas la fixation de tels objectifs s est faite tr s rapidement et aboutit une situation o l objectif n est ni celui du programme ni celui de l organisme Ainsi l objectif n 7 du programme sant publique et pr vention am liorer le d pistage organis du cancer du sein contient un indicateur sur la fonction de coordination de INCA sans plus de pr cisions En tout tat de cause ce travail de d clinaison des objectifs et indicateurs doit s articuler avec les d marches de contractualisation voqu es supra RECOMMANDATION Les contrats pass s avec les organismes participan
53. iat d Etat la famille et ne refl te qu une part de la politique familiale 10 La nouvelle structure budg taire du minist re m le l approche par infrastructure par mode de transports ou par type d action de l Etat qui sont retrac s de fa on clat e entre les diff rents programmes 1 Lui chappent en effet des programmes aussi importants que ceux de la mission Contr le et exploitation a riens qui constitue un budget annexe ou bien les nouveaux programmes du compte d affectation sp ciale relatif aux infractions du code de la route aux termes des articles 18 et 20 de la LOLF les comptes d affectation sp ciale et les budgets annexes doivent constituer des missions 12 Minist res des finances des transports de la D fense de la culture et de l agriculture 10 COUR DES COMPTES la politique de l eau a t r partie entre deux programmes pr vention des risques et lutte contre les pollutions gestion des milieux et biodiversit de la mission Ecologie et d veloppement durable plac s sous la responsabilit de deux directeurs d administration centrale qui n ont pas autorit sur la direction de l eau charg e de la mise en uvre les actions consid r es La constitution d un programme Eau unique au sein de la mission ou tout le moins l laboration d un document de politique transversale DPT sur cette politique publique seraient pr f rables dans la mission Ville et logement
54. ice d concentr un directeur d administration centrale etc est ordonnateur des d penses du BOP soit en totalit en ce cas le p rim tre du BOP se confond avec celui de l UO soit en partie le responsable de BOP est gestionnaire de l une des UO ou de plusieurs UO du BOP Les BOP et les UO sont de pures cr ations administratives aucune mention n en est faite dans la LOLEF mais ils ont d tre assimil s et mis en place tr s concr tement par les minist res pour pr parer la gestion 2006 Les BOP devaient tre mis en place au 30 d cembre 2005 Ce calendrier n a pas t respect b Les retards dans la mise en place des BOP 1 La proc dure suivie La proc dure de mise en place des BOP d coule pour partie seulement de l application du d cret du 27 janvier 2005 relatif au contr le financier et du d cret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des pr fets Les BOP sont pr par s dans le cadre d un dialogue de gestion entre responsables de BOP et responsables de programme Simultan ment la programmation budg taire initiale PBI qui consiste r partir le plafond d emplois minist riel par programme r partir les cr dits et emplois de chacun des programmes entre les Le d cret du 29 d cembre 1962 portant r glement de la comptabilit publique pr voit deux types de comp tences pour les ordonnateurs la comp tence de r partition des cr dits et celle d engager liquider et m
55. int grit des donn es et risque de se traduire par une multiplication des co ts chaque minist re ou responsable de programme se dotant de ses logiciels propres sans concertation avec les autres acteurs Dans le cas du minist re de la d fense par exemple la Cour a constat qu en l absence d un syst me d information unifi pour l ensemble du minist re les moyens d alimentation des indicateurs taient tr s h t rog nes Au sein m me de la gendarmerie nationale les unit s concern es saisissent les statistiques de d linquance et d activit dans deux outils diff rents Au sein de la marine nationale les donn es sont transmises via le syst me EUTERPE Pour le programme Equipement des forces les donn es sont issues du contr le de gestion des programmes et op rations d armement et collect es manuellement Compte tenu de cette h t rog n it le minist re de la d fense a d cid d laborer un syst me d information pr sentant des outils communs permettant notamment de concevoir un tableau de bord pour la ministre le chef d tat major des arm es le directeur g n ral de l armement le Secr taire g n ral pour l administration et les chefs d tat major des trois arm es Or faute que se dessine toujours nettement la perspective de mise en place de syst mes d information qui garantissent l enregistrement exhaustif des donn es permettant le suivi d indicateurs de performance
56. itution de BOP dont la surface budg taire est trop r duite peut rigidifier les conditions de l ex cution budg taire RECOMMANDATION La Cour recommande partir des premiers retours d exp rience de la gestion 2006 de chercher appr cier 3 sw 0 voir infra TITRE 31 en fonction de la nature des cr dits des programmes en cause la notion de masse critique d un BOP tant en ETP qu en cr dits de paiement et d en tirer des cons quences sur la cartographie des BOP en 2007 pour positionner les budgets op rationnels des niveaux qui garantissent une certaine surface financi re b La r partition des emplois et de la masse salariale S agissant de la gestion des emplois et de la masse salariale la LOLEF suscite de nombreuses interrogations 1 Le mode de construction des programmes soutien pose la question des modalit s de rattachement des cr dits de personnel et par voie de cons quence celle de la gestion des ressources humaines La Cour constatait ainsi l an pass des pratiques tr s diff rentes ventilation directe des cr dits de personnel entre les programmes op rationnels ou rattachement d un volume important de cr dits de personnel des programmes soutien ou des programmes sp cifiques Ce rattachement peut se justifier lorsque les services sont polyvalents Une premi re typologie montre que 20 des programmes sont mis en uvre par un r seau de services d concentr s qui le
57. le la logique verticale des programmes de la LOLF Il est d ailleurs relever que les avis d favorables des pr fets sur les projets de BOP ne lient pas les responsables de programme Les conditions dans lesquelles la logique de performance au niveau territorial sera compatible et s articulera en particulier dans le domaine social avec les tr s nombreux plans transversaux et souvent interminist riels lanc s par le gouvernement reste d finir Ainsi en Bourgogne le plan r gional de sant publique synth tise pas moins de 30 COUR DES COMPTES 20 plans de sant publique comme par exemple le plan Alzheimer le plan cancer le plan interminist riel relatif la pr vention des troubles de l apprentissage du langage chez l enfant le plan MILDT le plan sant au travail le plan de pr vention du suicide le programme de lutte contre l h patite C le programme de sant scolaire etc 3 La ventilation des cr dits et des effectifs dans les BOP a La grande dispersion des cr dits En ce qui concerne la r partition des cr dits et des effectifs la maquette 2006 fait appara tre une tr s grande dispersion A titre d exemple les BOP r gionaux du programme Contr le et pr vention des risques industriels qui incluent le r seau des DRIRE varient de 5 M 30 M pour des effectifs s chelonnant de 60 personnes Limousin 350 Rh ne Alpes Les BOP l
58. le budg taire et financier et le d partement comptable minist riel B L architecture budg taire Le budget de l Etat est d sormais pr sent en missions qui regroupent un ensemble de programmes concourant une politique publique d finie Les programmes quant eux regroupent les cr dits destin s mettre en oeuvre une action ou un ensemble coh rent d actions relevant d un m me minist re et auquel sont associ s des objectifs pr cis d finis en fonction de finalit s d int r t g n ral ainsi que des r sultats attendus et faisant l objet d une valuation La Cour n a pas vocation se substituer au Parlement pour d finir le p rim tre des missions et des programmes elle s attache n anmoins relever les cas o l architecture budg taire ne r pond pas la d finition de la Loi organique ou ne permet pas une gestion efficace et efficiente de certaines politiques publiques La maquette du budget g n ral 2006 se compose de 34 missions rassemblant 133 programmes pour un montant total de 334 6 Md de cr dits de paiements On d nombre galement 3 missions pour les budgets annexes et 12 pour les comptes sp ciaux 1 Huit missions du budget g n ral sont interminist rielles il s agit des missions Enseignement scolaire 59 7 Md de CP Recherche et enseignement sup rieur 20 6 Md de CP S curit 15 3 Md de CP Solidarit et int gration 12 2 Md de CP R gimes soci
59. litique de la justice et organismes rattach s Conduite et pilotage des politiques sanitaires et sociales 2 Des progr s restent encore accomplir Si des progr s ont t r alis s par rapport aux avant projets annuels de performance produits en 2004 d importantes difficult s de conception et de mise en uvre subsistent Les efforts des administrations ont en effet prioritairement port en 2005 sur les m canismes purement budg taires et non sur le syst me de mesure des performances qui demeure largement perfectible a La persistance de lacunes En d pit des progr s r alis s des lacunes demeurent dans le dispositif de mesure la performance de l Etat 1 les programmes ne peuvent rendre compte des politiques d budg tis es Ainsi les cr dits correspondant aux compensations g n rales d exon rations de cotisations sociales estim s 18 9 Md pour 2006 sortent nouveau du budget de l tat o ils avaient t r introduits en 2004 apr s la suppression du FOREC Ces transferts aux r gimes sociaux font d sormais l objet d une affectation d imp ts et taxes aux r gimes de s curit sociale concern s et sont de fait exclus de la d marche de performance de l Etat Cette d budg tisation vide de la quasi totalit de ses cr dits le programme D veloppement de l emploi et prive la mission Travail et emploi des deux tiers de ses cr dits L objectif favoriser l insertion et le maintien dans
60. lle de l ancien commissariat g n ral du Plan de l enseignement sup rieur TITRE 53 RECOMMANDATION R affirmer plus fortement l objectif de d veloppement du contr le de gestion au sein de l administration il s agit d acqu rir le moyen d appr cier dans quelle mesure toute action d cid e par l tat a bien t mise en uvre a produit des r sultats et quel co t elle les a obtenus RECOMMANDATION Constituer une quipe au sein de chaque minist re capable de concevoir le dispositif n cessaire ses programmes et ses services avec leur concours et qui soit en mesure de constituer une r f rence pour l expansion de la culture du pilotage par les r sultats tous les niveaux hi rarchiques 2 Un contenu encore fluctuant a La pr dominance des t ches relatives la pr paration et l ex cution budg taire Tout ce qui peut prendre l apparence d un tableau de bord est tr s souvent rang sans plus de distinction sous la banni re du contr le de gestion De fait actuellement le contr le de gestion recouvre fr quemment des t ches de pr paration budg taire ou de r partition des cr dits qui sont assez traditionnelles parfois des approches relevant de la comptabilit analytique des calculs de co ts et beaucoup plus rarement des tentatives de mesure du r sultat des actions ou des activit s de l administration Dans ce domaine les travaux r cents sont souven
61. maines la gestion budg taire et comptable la gestion des ressources humaines le suivi de la performance La construction d un syst me unifi de suivi des imputations budg taires et comptables est d sormais sous mandat exclusif et interminist riel de l AIFE En revanche en ce qui concerne les deux autres types de syst me d information pour lesquels l AIFE n a pas de 43 Pa Dos a O ea a net De Action ext rieure de l Etat S curit routi re S curit civile Politique fran aise en faveur du d veloppement Enseignement sup rieur Outre mer Inclusion sociale TITRE 47 mandat ou n a qu un mandat partiel applicatifs de gestion de la paye pour les ressources humaines la situation est plus d favorable Aucun organisme interminist riel n est actuellement en charge de suivre ou de piloter les syst mes d information d di s la performance En particulier aucun recensement des syst mes existants ou mis en place n a encore t r alis Ceci peut partiellement s expliquer par le fait que les objectifs et indicateurs sont tr s diff rents d une mission l autre et susceptibles d tre r guli rement modifi s ce qui requiert une souplesse des syst mes d information Une centralisation totale serait inappropri e mais l absence de contr le du d veloppement des syst mes d information d di s la performance pose l vidence des probl mes de fiabilit et d
62. maines et l identification des besoins moyen et long terme la mise en uvre de la LOLF doit tre compatible avec les exigences juridiques d coulant du statut de la fonction publique l allocation et la gestion des ressources humaines doit pouvoir s appuyer sur des syst mes d information fiables Or les attentes et interrogations des diff rents acteurs quant l ampleur de leurs marges de man uvre sont fortes Selon l analyse de la direction g n rale de l administration et de la fonction publique avec la mise en place de la LOLEF les directions charg es des ressources humaines devraient pour r pondre ces enjeux se charger de trois fonctions essentielles une fonction de prestataire de service et de pourvoyeur d information et de conseils pour le compte des responsables de programme qui s appuierait notamment sur des syst mes d information RH adapt s une fonction de pilotage strat gique qui identifierait en liaison avec les minist res les enjeux en mati re de GRH de moyen long terme et accompagnerait le d veloppement de la GPEEC une fonction de r gulation et d arbitrage au sein du minist re permettant notamment l allocation optimale des moyens entre les programmes et qui soit susceptible d tre mesur e par des indicateurs appropri s Cette fonction de r gulation est galement de nature juridique garantir l quilibre entre les diverses voies de recrutem
63. n diff rente Pour les minist res de l int rieur de la justice ou de la d fense le suivi de l ex cution de ces lois constitue un indicateur de la conformit de l allocation des moyens aux priorit s strat giques RECOMMANDATION La Cour recommande que les PAP et les RAP rappellent les priorit s strat giques de la mission et du programme et indiquent les moyens cr dits et personnels qui leur sont allou s b Les raisons de ce d calage sont nombreuses Les instruments sont trop rarement coh rents entre eux Dans la plupart des minist res les objectifs d finis dans le cadre de la LOLF ne co ncident pas n cessairement avec ceux institu s dans le cadre d autres d marches de formalisation des objectifs entreprises pr c demment comme les strat gies minist rielles de r forme SMR dont l objet tait principalement la recherche d conomies et la modernisation des structures et de la gestion Certes la logique de la LOLF est plus large et vise notamment accro tre l efficacit socio conomique de la d pense publique Pour autant la coh rence entre les outils doit tre recherch e L absence d une telle coh rence ne peut que brouiller la compr hension par les agents des orientations suivre 18 Les SMR ont t abandonn es en 2005 TITRE 17 Certains minist res se sont d ailleurs d j engag s dans cette voie comme ceux de l conomie des finances et de l industrie de l
64. nnet des d coupages administratifs correspondants Ces difficult s sont inh rentes toutes les missions interminist rielles en l absence de chef de file clairement d sign Il est ainsi souhaitable que la prochaine cr ation d une direction de la strat gie au minist re de la recherche puisse contribuer renforcer le r le de coordination du minist re sur la mission De plus les op rateurs sont tr s h t rog nes et sous pr texte des sp cificit s propres chaque tablissement se d veloppent actuellement des syst mes d information dont la coh rence n est assur e ni en termes d architecture g n rale ni en termes de nomenclature d emplois ni m me en terme de description des activit s scientifiques Enfin la plupart des domaines de recherche sont clat s entre plusieurs programmes de la mission c est notamment le cas des sciences de la vie ou encore de la recherche agronomique Cette dispersion emp che en l absence de consolidation au niveau de la mission d avoir une vision d ensemble sur les moyens et les r alisations du domaine de recherche concern l existence d un programme Actions en faveur des familles vuln rables dans la mission Solidarit et int gration dont les objectifs et le contenu sont tr s proches de l action 2 du programme Inclusion sociale actions en faveur des plus vuln rables ne se justifie gu re autrement que par l existence un moment donn d un secr tar
65. ns de politique publique Cependant le bilan d ouverture et donc les TITRE 57 donn es financi res et patrimoniales de l Etat n tant pas encore tabli le co t des actions pr sent dans les PAP et annex au PLF 2006 n est donc pas un co t complet Par ailleurs le choix des cl s analytiques utilis es pour le d versement du co t des actions et programmes de soutien reste du ressort des responsables de programme ou du CBCM des minist res avec pour cons quence une h t rog n it des solutions retenues Enfin les services s appuient sur des syst mes d information d velopp s d autres fins que l analyse des co ts ont recours des tableurs EXCEL ou d veloppent leurs propres outils condamn s moyen terme par le d ploiement de Chorus L absence de syst me d information interminist riel normatif par nature nuit l homog n it des m thodes Pour reprendre le point d velopp supra seul un syst me d information interminist riel de gestion des ressources humaines appropri sera en mesure de fiabiliser le fl chage et la r partition des d penses de personnel RECOMMANDATION D finir et mettre en uvre un mode op ratoire interminist riel en mati re de r partition du co t des actions et des programmes de soutien chaque situation pourrait ainsi tre attach un choix de cl s analytiques adapt es afin de renforcer la pertinence et la coh rence des dispositifs utilis s
66. ns relevant du minist re de l conomie des finances et de l industrie qui contribue pourtant cette politique publique notamment par l activit des directions g n rales de la concurrence de la consommation et de la r pression des fraudes et de la douane De m me on rel ve une absence de strat gie globale pour les treize programmes de la mission interminist rielle Recherche et enseignement sup rieur Cette absence de d finition de la strat gie au niveau des missions r duit ces derni res la dimension d unit de regroupement et de vote des cr dits en m connaissance de l article 7 de la LOLF selon lequel une mission est un ensemble de programmes concourant une politique publique d finie Le Conseil constitutionnel a au demeurant soulign que s il appartient bien au gouvernement de d finir le p rim tre des diff rentes missions il doit le faire en fonction des politiques publiques mises en uvre RECOMMANDATION La Cour recommande que pour le PLF 2007 les priorit s strat giques soient d finies au niveau de chaque mission qu elles soient minist rielles ou interminist rielles 2 Traduire la strat gie dans les faits a Aucun instrument ne permet de v rifier la coh rence des priorit s retenues et des moyens allou s Dans la plupart des minist res il n est pas possible d tablir si les moyens allou s sont proportionn s aux priorit s et donc de v rifier au d
67. nt r alis es sur une base empirique consistant talonner les BOP selon le degr de priorit localement tabli l importance des cr dits affect s ou encore leur coh rence vis vis du PASER et du PASED voir infra ces BOP taient ensuite examin s selon le cas en pr CAR ou en CAR La Cour a constat que chaque r gion avait appliqu ses propres r gles et que l chelon central n avait pas jou son r le de t te de r seau en ne diffusant pas les exp riences d j faites dans les autres r gions dans chaque r gion le pr fet le SGAR le contr le financier ont donc d inventer le mode d emploi de l laboration du BOP L information du pr fet pourrait d ailleurs dans certains cas tre renforc e Ainsi dans le programme Strat gie conomique et financi re et r forme de l Etat tous les BOP sont nationaux mais plusieurs centaines d UO s exercent localement dans ce type cas les pr fets devraient tre inform s des UO qui vont tre mises en place localement 3 Pr vu par l article 23 du d cret du 29 avril 2004 2 Projet d action strat gique de l Etat en r gion 7 Projet d action strat gique de l Etat en d partement 28 29 TITRE 27 Au total il est regrettable que la proc dure budg taire suivie en 2006 soit la fois complexe et peu encadr e l exception du d cret du 27 janvier 2005 relatif au contr le financier et de celui du 29 av
68. ntes tendent se superposer au risque de multiplier le nombre de r serves budg taires et de perturber la mise en place de la LOLF notamment dans son volet performances 1 Le premier m canisme de mise en r serve de cr dits qui s inscrit dans le cadre de la r gulation d coule de l application stricte de l article 51 modifi de la LOLF La LFI 2006 pr voit en effet un objectif de mise en r serve de 0 1 des cr dits sur le titre IT et de 5 des cr dits sur les autres titres Concr tement cette mise en r serve des cr dits dans le syst me d information financi re de l Etat a pu prendre deux formes l abondement d une ligne particuli re d un BOP ou la mise en r serve au niveau du programme du volant de cr dits de paiement correspondant Les engagements des gestionnaires au titre du volet performance portent sur une enveloppe de cr dits de programme minor s de ces montants mis en r serve 2 En sus de cette mise en r serve de cr dits pour r gulation certains minist res ou certains responsables de programme ont pu choisir au moment de l laboration de la PBI de constituer une r serve pour al as par programme A titre d exemple le programme D veloppement des entreprises a constitu une r serve correspondant 1 des cr dits ouverts en LFI Certaines r serves de ce type auraient galement t constitu es au niveau du BOP voire de l UO cr ant ainsi un m canisme de
69. ocaux du programme Acc s au droit et la justice institu s pour chaque cour d appel ont des cr dits globaux ne d passant pas 5 M et des effectifs variant selon les cas de 1 80 ETP Une disproportion existe entre le nombre de BOP des programmes de la mission Travail et Emploi pr s de 140 au total et le montant des CP mis en place dans ces BOP territoriaux moins de 10 des CP de la mission Or le guide pratique du PLF 2006 indiquait que le choix du niveau de BOP correspond au double imp ratif de d concentrer les d cisions de gestion au plus pr s des r alit s des territoires tout en atteignant la taille critique masse financi re effectifs n cessaire au pilotage efficace des politiques de l Etat l chelle locale Ce document n indiquait cependant pas quelle pouvait tre cette taille critique ni comment elle tait calcul e la Cour a pu constater que cette notion n avait pas encore t pr cis e Les directions du MINEFI estiment de fa on empirique environ 200 ETP la masse critique d un BOP en mati re de personnel en de de laquelle il n est pas possible de faire jouer de fa on satisfaisante la fongibilit asym trique il n y aurait pas encore de notion de masse critique pour les cr dits de paiement M me si la fongibilit n est pas un objectif en soi et qu elle n a vocation jouer que lorsqu il y a dans les programmes mati re arbitrage la const
70. on et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003 la loi d orientation pour la ville et la r novation urbaine du ler ao t 2003 la loi de programme pour l outre mer du 21 juillet 2003 la loi d orientation et de programme pour Pavenir de l cole du 23 avril 2005 ou la loi de programmation pour la coh sion sociale du 18 janvier 2005 fournissent un cadre auquel les administrations concern es sont en mesure de se r f rer dans la conduite de leurs politiques respectives En revanche ces orientations sont moins nettes pour les minist res d pourvus de tels instruments alors que les minist res devraient tre capables de d finir leurs orientations strat giques sans qu il y ait n cessairement besoin d une loi de programmation Ainsi le programme Fonction publique de la mission Direction de l action du gouvernement incombant aux services g n raux du Premier ministre est d pourvu de tout cadre strat gique 2 Les orientations de nature politique manant du Premier ministre et des comit s interminist riels sont prises en compte de fa on in gale dans les orientations strat giques des minist res Si le minist re de l cologie et du d veloppement durable se r f re bien la strat gie nationale pour le d veloppement durable la strat gie nationale de la biodiversit au plan Climat ou au plan sant environnement en revanche rares sont les minis
71. ons et les indicateurs des programmes ou des actions du budget En revanche le minist re de l conomie des finances et de l industrie n a que partiellement franchi en 2005 l tape importante dans la mise en uvre du contr le de gestion qui est celle de l identification des produits et services de base rendus par le minist re Selon les programmes la situation diff re galement Les responsables des programmes aide conomique et financi re au d veloppement et gestion fiscale et financi re de l tat et du secteur public local n envisagent pas d identifier court terme les produits et prestations de services rendus par les directions concern es En revanche dans le cadre des programmes r gulation et s curisation des changes de biens et de services conduite et pilotage des politiques conomique financi re et industrielle des travaux ont t conduits pour identifier les productions et certains tableaux de bord constituent de ce point de vue une r elle avanc e m thodologique en 2005 RECOMMANDATION Mieux pr ciser les diff rentes fonctions du contr le de gestion et leur articulation segmentation des activit s identification et mesure de leurs produits calcul de leur co ts pr vision des moyens n cessaires et allocation des ressources ces fonctions toutes indispensables pour une bonne gestion publique sont compl mentaires Elles doivent tre associ es d
72. onsable du programme Handicap et d pendance le directeur g n ral de l action sociale duquel rel ve le FSI n est pas ordonnateur des d penses concernant ce fonds Inversement il est ordonnateur de d penses qui ne rel vent pas des programmes dont il a la responsabilit Au minist re de l conomie des finances et de l industrie certains programmes constituent des ensembles coh rents d actions mais sont pilot s par des responsables de programme qui n ont pas de r els pouvoirs sur les directions concern es Dans certains minist res il a t pris acte de l absence de co ncidence entre responsabilit juridique et responsabilit budg taire les comp tences traditionnelles des directeurs ont t conserv es et r affirm es au d triment de la reconnaissance de comp tences propres au 21 L ordonnateur est le directeur de la S curit sociale 2 I ordonne ainsi par exemple les d penses d aide m dicale d Etat qui rel vent du programme protection maladie compl mentaire dont le responsable est le directeur de la S curit sociale 3 Cest le cas du programme Gestion fiscale et financi re de l Etat et du secteur public local pilot par le secr taire g n ral du minist re et qui regroupe les activit s de la direction g n rale de la comptabilit publique la plupart de celle de la direction g n rale des imp ts et l activit comptable de la direction g n rale des douanes et d
73. ou en couvre forfaitairement le co t intervention de l Un dic par exemple dans la gestion de certaines mesures de la politique de l emploi L int gration la d marche de performance des gestionnaires des politiques de l Etat doit donc rev tir des modalit s variables qui restent encore largement d finir RECOMMANDATION La Cour recommande une actualisation interminist rielle de la liste des op rateurs RECOMMANDATION La Cour recommande que les organismes jouant un r le d terminant dans la mise en uvre des programmes de l Etat soient int gr s la d marche de performance ind pendamment de leur inscription ou non sur la liste des op rateurs Cette int gration doit se faire selon des modalit s diff rentes en fonction du statut de l organisme elle peut ne porter que sur la d clinaison des objectifs g n raux d une politique ou galement dans le cas d organismes sous contr le de l Etat sur la gestion et les moyens de fonctionnement 2 Le pilotage par la performance des organismes participant la mise en oeuvre des politiques de l Etat L association la d marche de performance des organismes participant la mise en oeuvre des politiques de l Etat est encore balbutiante Dans beaucoup de minist res elle n a pas t pr c d e d une r flexion d ensemble sur le pilotage de ces organismes sur la d finition de leurs missions sur leur mode d organisation et sur les moyens qu
74. partiellement par l Etat A contrario certains programmes ont t recentr s sur les cr dits d Etat Par ailleurs certains indicateurs restent mal adapt s la mesure de la performance de l Etat car ils peuvent enregistrer de fortes variations r sultant de causes exog nes Par exemple pour le programme transports terrestres et maritimes objectif am liorer l entretien et la performance des r seaux et des infrastructures de transports terrestres portuaires fluviales et maritimes un des indicateurs retenu est l volution du trafic des terminaux portuaires sous convention il sera difficile de faire le lien entre les valeurs qu il prendra et les moyens et l action de l Etat tant il sera influenc par le contexte conomique g n ral l chelle mondiale Comme le souligne le CIAP la r flexion strat gique peine se distancier de ce vers quoi la politique doit tendre pour se concentrer sur ce que les services de l Etat peuvent r ellement faire par voie directe ou par la voie d op rateurs La Cour recommande le choix d indicateurs directement corr l s l action des services de l Etat 38 Voir l exemple du programme offre de soins et qualit du syst me de soins supra 42 COUR DES COMPTES e Des indicateurs harmoniser La valeur d un indicateur prise de fa on isol e est difficilement utilisable ou interpr table faute de points de comparaison Le c
75. pour l instant d un simple encadrement par circulaires La liste recense au total plus de 780 op rateurs aux statuts tr s divers EPA EPST EPIC GIP associations intervenant au titre de 75 programmes Leur contribution aux diff rents programmes peut tre marginale exemple institut de formation aux carri res administratives sanitaires et sociales de Dieppe IFCASS dont la subvention repr sente 0 16 des cr dits du programme politiques en faveur de l inclusion sociale ou au contraire tout fait pr minente les versements au Fonds CMU repr sentent 53 des cr dits du programme protection maladie compl mentaire Si cette liste appara t tr s longue et si elle regroupe des op rateurs dont la contribution aux programmes est tout fait limit e elle exclut pour l instant certains organismes dont la place dans certains programmes Cette norme d finit la notion d op rateur dans une optique de consolidation comptable avec trois crit res cumulatifs appartenance de l entit au secteur non marchand activit troitement encadr e par l Etat et entit contr l e 0 Si un op rateur ne re oit pas forc ment de subvention pour charge de service public il peut ne recevoir par exemple que des cr dits d intervention la norme n 2 dispose que les subventions pour charges de service public correspondent aux versements effectu s par l Etat aux op rateurs afin de couvrir leurs
76. programme a t recherch lorsque cela tait n cessaire exemple du programme Offre de soins et qualit du syst me de soins 4 rechercher une meilleure harmonisation des objectifs et indicateurs d une m me mission ou de programmes ayant des finalit s similaires titre d exemple des indicateurs identiques ont t d finis pour les programmes Gendarmerie nationale et Police nationale taux d intervention r alis es dans un d lai sup rieur deux fois le d lai moyen taux d lucidation de la d linquance de voie publique de m me des indicateurs identiques ont t d finis pour plusieurs programmes de la mission Recherche et enseignement sup rieur production scientifique part pour chaque programme des publications de r f rence internationale dans la production scientifique avec des d clinaisons selon le champ de r f rence publications fran aises de l UE du monde reconnaissance TITRE 37 scientifique indice de citation deux ans des publications du programme des indicateurs identiques ont galement t d finis pour certains programmes de conduite et de pilotage des politiques par exemple des indicateurs portant sur les d lais d laboration de textes d application de lois ou de transposition de directives dans les programmes Soutien des politiques de la d fense Conduite et pilotage des politiques environnementales et d veloppement durable Conduite et pilotage de la po
77. programmes tandis que les DDASS sont UO de 6 programmes Cette cartographie luxuriante pour reprendre la formulation de l IGAS tend d calquer l organisation administrative des minist res sociaux et mais multiplie au prix d une lourdeur certaine les dialogues de gestion 3 En instituant une gestion par programmes non fongibles entre eux la LOLF met en place une logique plut t verticale qui pourrait le TITRE 29 cas ch ant s opposer la logique territoriale c est dire horizontale promue par ailleurs par l Etat pour la r forme administrative et organis e autour du pr fet ou encore aux logiques sectorielles ou interminist rielles qui d coulent g n ralement de l application de plans nationaux Plusieurs risques ou difficult s peuvent d ores et d j tre cit s Un risque de d connexion existe entre le niveau d partemental avec sa t te le pr fet de d partement et les niveaux r gionaux voire interr gionaux de la majorit des BOP d concentr s r clamant la mise en place de m canismes de correction Ainsi les directeurs interr gionaux de la douane participent la politique de s curit publique qui est du domaine de comp tence des pr fets de d partement il a t convenu entre le MINEFTI et le minist re de l int rieur d instituer une conf rence annuelle d valuation et de programmation en mati re de s curit p
78. propres charges de fonctionnement engendr es par l ex cution de politiques publiques relevant de la comp tence directe de l Etat mais que ce dernier leur a confi es et dont il conserve le contr le Ces versements ont pour contrepartie la r alisation des missions confi es par l Etat Cette r daction et celle de la circulaire laissent supposer que seuls les versements des organismes qualifi s d op rateurs peuvent tre consid r s comme des subventions pour charges de service public 44 COUR DES COMPTES est significative notamment les organismes de S curit sociale ou lP Un dic qui g rent pour le compte de l Etat des prestations mais qui ne r pondent pas aux crit res notamment celui d entit s contr l es Cette exclusion ne doit pas conduire certaines administrations ne pas associer les organismes en question la d marche de performance Certains de ces organismes sont associ s la d marche de performance d autres non Il conviendrait de faire une distinction entre les gestionnaires des politiques de l Etat et les op rateurs de la norme n 7 Ces derniers repr sentent des d membrements de l Etat qu il convient de prendre en compte dans la gestion des politiques de moyens par celui ci en mati re de personnel par exemple Cependant ce n est pas le cas d autres gestionnaires dont la gestion chappe totalement une d cision de l Etat qui souvent r mun re leurs services
79. r le de gestion d passe les concepts de la LOLEF il constitue le support la fois de la d marche de performance et de l analyse des co ts exig es par cette loi organique 52 COUR DES COMPTES 1 Des structures identifi es mais des effectifs r duits et dispers s Le d veloppement du contr le de gestion a in galement progress au cours de l ann e 2005 A la faveur de r formes de structure certaines administrations centrales ont institu ou confirm des services charg s explicitement du contr le de gestion D autres ont install c t des services charg s du contr le de gestion des responsables performance mais le plus souvent la conception des indicateurs des PAP a t confi e aux cellules existantes en charge du contr le de gestion Plusieurs minist res ont prolong ou actualis leur plan triennal de d veloppement et de g n ralisation du contr le de gestion initi en 2002 C est le cas notamment pour les minist res charg s des affaires trang res de l cologie et de la culture Si en r gle g n rale le contr le de gestion appara t dans les organigrammes son d veloppement n est que rarement soutenu par des moyens significatifs La fonction est souvent port e par une mission ou un bureau de la direction en charge des affaires g n rales ou des affaires financi res par des correspondants ou plus rarement des bureaux dans les directions charg s des politiques publique
80. r exemple l indicateur Contributions fran aises aux organisations internationales contribuant l aide au d veloppement a t retir du programme Solidarit l gard des pays en d veloppement et l indicateur Nombre de sch mas d am nagement et de gestion des eaux en cours d laboration ou approuv s a t supprim du programme Gestion des milieux et biodiversit 2 supprimer ou modifier des objectifs et indicateurs ne d pendant pas pour l essentiel de l action du responsable de programme concern Par exemple l indicateur missions fran aises de gaz effet de serre a t retir du programme Pr vention des risques et lutte contre les pollutions et l objectif renforcer la coh sion sociale par une r duction de la pauvret et de la pr carit supprim du programme Politiques en faveur de l inclusion sociale mais repris dans le document de politique transversale 3 retirer les objectifs et indicateurs ne portant pas essentiellement sur des cr dits du budget de l Etat notamment ceux relatifs des ressources provenant de la s curit sociale pour lesquels la mise en place d un dispositif sp cifique de suivi de la performance est en cours en application de l article 2 de la loi organique relative aux lois de financement de la s curit sociale adopt e le 2 ao t 2005 Corr lativement un recentrage des objectifs et indicateurs sur les cr dits budg taires inscrits au
81. riannuels d objectifs et de moyens entre l Etat et ses op rateurs qui sont cens s donner ces derniers une certaine visibilit sur leurs ressources moyen terme cf infra La projection dans l avenir ne saurait tre subordonn e l existence d une loi de programme c est d ailleurs ce que fait le minist re de l agriculture lorsqu il souligne le caract re pluriannuel du plan de reconstitution de la for t engag en 2000 apr s les temp tes de 1999 m me si ce plan ne repr sente que 3 5 de ses d penses en capital et si surtout il ne correspond aucune des priorit s strat giques qu il a identifi es Les contractualisations internes l administration sont insuffisamment d velopp es et doivent tre adapt es aux exigences de la LOLF Les contractualisations internes aux minist res pr sentent l int r t de pr figurer ce que devront tre les relations entre les acteurs de la LOLF charte minist rielle de gestion chartes de gestion des programmes dialogue de gestion puis dispositifs de suivi et de contr le de gestion en cours d ex cution budg taire Elles sont pourtant peu d velopp es Ont t recens es huit chartes minist rielles Affaires 18 COUR DES COMPTES trang res Agriculture Culture Emploi Minefi Jeunesse et sports Outre mer Services du Premier ministre Le minist re de l int rieur pratique depuis plusieurs ann es la contractualisation avec se
82. ril 2004 relatif aux pouvoirs des pr fets Cette situation qui peut tre consid r e comme transitoire ou exp rimentale ne devrait pas perdurer en 2007 RECOMMANDATION La Cour recommande de mieux structurer juridiquement la proc dure de mise disposition des cr dits 2 Les r sultats Les retards pris dans l laboration et la mise en place des BOP ont t importants En d cembre 2005 un retard d un mois et demi sur le calendrier initial fix en COPIL tait d j constat Au 2 mars 2006 80 des BOP centraux et 60 des BOP d concentr s avaient re u l avis final du contr leur financier du BOP La situation tait tr s contrast e d un minist re l autre La proc dure d adoption des BOP pour 2006 lourde et complexe car elle doit associer les diff rents acteurs au dialogue de gestion a g n r des retards chaque tape de la cha ne malgr une r elle implication des administrations De ce point de vue si le calendrier de la feuille de route du comit de pilotage de juillet 2005 tait certainement volontariste il n en tait pas moins trop ambitieux La Cour a pu constater que la programmation budg taire initiale PBI avait t la fois tardive et imparfaite g n rant des retards en cascade Les minist res ont rencontr les plus grandes difficult s r aliser cet exercice Au 30 d cembre 2005 deux PBI sur les 15 n avaient d ailleurs pas t adopt es celle du MINEFI
83. rlement et la Cour ont soulign qu il fallait associer une perspective strat gique la d marche de performance et ses instruments et engager une r flexion sur la possibilit d laborer des strat gies au niveau des missions De telles pratiques se multiplient au plan international comme le montrent les travaux de l OCDE du Canada travaux conjoints du Bureau du v rificateur g n ral et du Secr tariat du conseil du Tr sor des Etats Unis General Accounting Office du Royaume Uni National Accounting Office ou de l Australie Australian National Accounting Office 1 La d finition des strat gies des minist res a Les minist res identifient mal les sources de leurs orientations strat giques Nombre de minist res ne sont pas en mesure d noncer les priorit s strat giques qui orientent leur action 1 Echappent dans une large mesure cette difficult les minist res dont le domaine de comp tence est couvert par un instrument de prospective pluriannuel tel qu une loi de programme sous r serve naturellement qu elle ne soit pas tomb e en d su tude avant d tre appliqu e comme cela a souvent t le cas Ainsi la loi d orientation 15 Le programme Actions en faveur des familles vuln rables dans la mission Solidarit et int gration ne retrace qu une part marginale et sp cifique de la politique familiale TITRE 13 pour la s curit int rieure du 29 ao t 2002 la loi d orientati
84. s d l gations pourraient concerner la comp tence de r partition des cr dits et ou la comp tence d ordonnateur secondaire formaliser plus syst matiquement dans les chartes de gestion minist rielles les dispositifs d arbitrage entre directeurs et responsables de programme RECOMMANDATION La Cour recommande de d finir de fa on plus pr cise la notion cl de responsable de programme soit dans un texte r glementaire de port e g n rale soit dans les d crets d organisation des minist res conditions de nomination capacit signer des actes juridiques par d l gation de leur ministre ainsi que l articulation de cette capacit avec celle des directeurs du minist re 2 Vers un renforcement du r le des SG et ou des DAF La Cour avait galement soulign l an pass un certain nombre de difficult s li es au pilotage des fonctions soutien prenant position en faveur du renforcement du r le d arbitre et de r gulateur du secr taire g n ral de minist re entre responsables de programme 1 Dans certains cas le secr taire g n ral d un minist re est lui m me investi du r le de responsable de programme C est notamment le cas au minist re de l int rieur et de l am nagement du territoire au minist re de l conomie des finances et de l industrie au minist re de l agriculture et de la p che et celui de la d fense Cette situation n est pas toujours optimale
85. s et par un correspondant ou un contr leur de gestion dans les services d concentr s Les moyens sont toutefois modestes et dispers s Les effectifs pour chaque entit administrative d passent rarement deux personnes quelques exceptions pr s On parle alors de r seau mais on peut aussi y voir un clatement des moyens alors que dans la tr s grande majorit des cas les objectifs et les m thodes du contr le de gestion ne sont pas fix s Par ailleurs on voit appara tre des risques de redondance dans certains cas des structures charg es de la performance ont t cr es en sus pour les stricts besoins de la mise en uvre du volet performance de la LOLF Il arrive quelquefois que l organigramme distingue le service en charge du dialogue de gestion d une part et le service en charge du contr le de gestion d autre part Le dialogue de gestion est alors d ailleurs souvent synonyme de r partition de cr dits S il peut tre l gitime de distinguer les fonctions purement budg taires des fonctions de contr le de gestion le risque est que les d cisions budg taires soient prises sans s appuyer sur les r sultats du contr le de gestion Certains d partements minist riels ou certaines de leurs composantes ne d veloppent aucune activit de contr le de gestion identifi e comme telle C est notamment le cas des services du Premier ministre de la d l gation interminist rielle la vi
86. s missions interminist rielles Par ailleurs le nombre de programmes dans la mission Solidarit et int gration devrait tre r duit en int grant notamment le programme Actions en faveur des familles vuln rables dans le programme Inclusion sociale La politique de l eau doit tre retrac e dans un programme ou tout le moins dans un document de politique transversale Enfin le programme Tourisme pourrait utilement rejoindre la mission politique des territoires 13 Le directeur de la pr vention des pollutions et des risques et le directeur de la nature et des paysages 4 La politique familiale m riterait n anmoins d tre suivie dans les documents budg taires mais dans des conditions mieux adapt es Voir infra TITRE 11 5 La difficult noncer des orientations strat giques pour certaines missions trouve son origine dans l cart entre l organisation administrative et l architecture de ces missions Par exemple la mission Ville et logement est issue de la juxtaposition de deux blocs de programmes d nu s de strat gie commune et mis en uvre par deux services distincts cette architecture n a pas favoris l mergence de priorit s communes De m me la mission Solidarit et int gration est compos e de sept programmes disparates poursuivant des finalit s h t rog nes 6 L analyse de la mission interminist rielle Recherche et enseignement sup rieur de la mission M dias ou de la mi
87. s services d concentr s dans le cadre de la globalisation des moyens de fonctionnement des pr fectures Depuis 2002 celui de la justice signe des contrats d objectifs avec des Cours d appel Celui de l agriculture a conclu des protocoles avec les services v t rinaires en mati re de s curit sanitaire ainsi qu avec les DDAF et DRAF en mati re d enseignement agricole Les relations avec les organismes participant la mise en uvre des politiques de l Etat ne sont pas clarifi es Les contractualisations externes notamment avec les organismes participant la mise en uvre des politiques de l Etat constituent un aspect important de la traduction des priorit s dans les faits Ult rieurement elles seront galement un vecteur essentiel dans la d clinaison de la d marche de performance La situation est h t rog ne selon les minist res Un premier groupe de minist res rassemble ceux qui n ont engag aucune d marche de contractualisation avec les organismes qui leur sont rattach s tel est le cas des minist res de l int rieur du logement il aucun contrat n existe avec l ANAH ou avec la CGLLS et de l enseignement sup rieur Dans ce dernier cas la difficult doit tre soulign e alors que la politique de l enseignement sup rieur repose largement sur 228 tablissements elle utilise depuis 1994 le m canisme du contrat quadriennal d tablissement juxtaposition d objectifs non hi
88. s tard un mois avant le d but de l exercice concern elle s assure par ailleurs de la constitution en tant que de besoin d une r serve de cr dits destin e pr venir une d t rioration de l quilibre budg taire en vue de la mise en uvre de l article 14 de la loi organique Elle met galement un avis pr alable sur les documents pr visionnels de gestion qui lui sont pr sent s par les gestionnaires Le d cret de janvier 2005 fait donc r f rence deux nouvelles notions la programmation budg taire initiale PBI exercice qui consiste notamment ventiler les cr dits du programme entre les diff rentes actions au regard de la nomenclature et entre les diff rents BOP au plan de la gestion du programme les documents pr visionnels de gestion dont l exercice 2005 a montr qu ils constituaient l ossature budg taire des futurs budgets op rationnels de programme voir infra En ce qui concerne le suivi de l ex cution budg taire 1 ACCF doit mettre un avis pr alable sur tout projet tendant diminuer les cr dits affect s aux d penses de personnel Cette disposition vise r duire les risques li s un usage excessif de la fongibilit asym trique Un avis d favorable ne peut n anmoins bloquer l op ration d un gestionnaire 2 Au plan organique la r forme du contr le financier est indissociable de la mise en place des services de contr le budg taire et
89. sable est d sign par le ministre de l conomie et des finances Une clarification a minima sur ce point permettrait de lever ces incertitudes Conform ment aux pr conisations du rapport de MM Lambert et Migaud sur la mise en uvre de la LOLF une circulaire pr voyant leur d signation officielle par lettre du ministre est en cours de pr paration 1 La mise en uvre de la LOLF rapport au Gouvernement septembre 2005 20 COUR DES COMPTES b La nature et l tendue exacte des comp tences des responsables de programmes constituent une autre incertitude Aucun texte ne pr cise les pouvoirs du responsable de programme en mati re de r partition des cr dits ou de pilotage des services mettant en uvre le programme Dans le rapport sur l ex cution de 2005 la Cour notait d j que le responsable de programme est appel assumer une responsabilit notamment au regard de l article 57 alin a 3 de la LOLF dont la nature reste pr ciser une difficult se pose en particulier lorsque les cr dits de personnel sont regroup s au sein des programmes de soutien sous la forme d actions miroirs Dans ce cas le responsable de programme soutien devra dialoguer avec les responsables des autres programmes dont il g rera les moyens humains Par ailleurs on peut s interroger sur la responsabilit m me r duite aux sujets techniques qu accepterait d endosser le responsable de programme
90. sensibles de l action publique ne soient pas omis enfin de renforcer les objectifs d efficience S agissant des indicateurs la Cour avait relev le faible nombre des indicateurs d efficience et le nombre trop important des indicateurs de contexte Ceux ci s ils peuvent tre utiles pour compl ter et aider interpr ter les indicateurs d efficacit ou d efficience ne peuvent s y substituer dans la mesure o ils ne peuvent constituer des cibles d action pour l administration La Cour encourageait par ailleurs les minist res privil gier le choix d indicateurs comparables entre eux notamment pour les indicateurs d efficience et surtout les indicateurs des programmes d une m me mission Enfin elle appelait l attention sur la possibilit d carts dans l interpr tation de certains indicateurs indicateurs reposant sur la moyenne de plusieurs autres par exemple ou de difficult s concernant la collecte et l interpr tation des donn es enqu tes de satisfaction par exemple L examen du PLF 2006 par la Cour montre que des am liorations ont t apport es m me s il subsiste encore d importantes lacunes 1 Un dispositif de mesure de la performance plus complet et plus pertinent Une feuille de route tablie par le comit de pilotage des DAF en juillet 2005 pr voyait pour le second semestre 2005 la mise en place des outils de mesure de la performance la formalisation des proce
91. sprit de la LOLE les dotations des BOP concern s se trouvent en quelque sorte sanctuaris es Le cas a notamment t rencontr au minist re de l agriculture mais aussi celui de l emploi de la coh sion sociale et du logement Par ailleurs certains BOP ont fait l objet d avis d favorables de la part des pr fets les cr dits de paiement inscrits tant insuffisants au regard des engagements de l Etat La quasi totalit des avis des pr fets sur les BOP des programmes relevant du minist re de la Sant et des solidarit s mentionne l insuffisance notoire de cr dits sur les d penses d intervention de plusieurs programmes 4 La mise en place de r serves La mise en uvre de la LOLF repose sur la responsabilisation des gestionnaires qui en contrepartie d une plus grande libert de gestion s engagent sur des objectifs de performance dont ils sont appel s rendre compte p riodiquement Cette libert des gestionnaires doit cependant TITRE 33 tre conciliable avec le respect des grands quilibres financiers ce qui implique de pouvoir appliquer des mesures de r gulation en cas d accentuation du d ficit public ou le cas ch ant de pouvoir d bloquer rapidement des cr dits au niveau de chaque minist re ou de chaque responsable de programme pour faire face des al as en gestion L examen de la mise en place des cr dits pour 2006 montre que plusieurs m canismes aux finalit s diff re
92. ssion Transports fait appara tre une contradiction de plus en plus nette entre la d finition des missions pos e par la LOLEF et les dispositions de l article 20 de la loi organique qui pr voit que chacun des comptes sp ciaux dot s de cr dits constitue une mission au sens des articles 7 et 47 Leurs cr dits sont sp cialis s par programme Cette derni re se justifie par le principe traditionnel du droit budg taire selon lequel l affectation sp ciale de recettes ne peut tre que d rogatoire et doit faire l objet d un vote par le Parlement Cette disposition interdit de ce fait que des cr dits relevant de comptes d affection sp ciale soient int gr s dans des missions aux finalit s desquelles ils concourent pourtant Ils doivent relever de missions sp cifiques Ainsi l Agence nationale de la recherche et l Agence pour l innovation industrielle sont soustraites du champ de la mission Recherche et enseignement sup rieur de m me la politique publique concernant les m dias est clat e entre la mission M dias inscrite au budget g n ral la mission Cin ma audiovisuel et expression radiophonique locale qui constitue un compte d affectation sp ciale et la mission Avances l audiovisuel public qui constitue un compte de concours financiers hors budget g n ral De telles pr sentations nuisent la coh rence d une architecture budg taire fond e sur l homog n it des politiques publiques dont les
93. ssus de renseignement des indicateurs de performance et la cr ation de cellules de contr le de gestion 32 Indicateurs qui refl tent l volution du contexte propre une action et dont l volution d pend en tout ou partie de facteurs ext rieurs l administration TITRE 35 Les objectifs et indicateurs associ s au PLF pour 2006 ont une signification accrue par rapport l exercice en blanc de 2005 L exercice 2006 est en effet le premier pour lequel la performance devra v ritablement tre mesur e et donner lieu en 2007 des rapports annuels de performance RAP Pour tre compl te l appr ciation de la Cour devra consid rer l ensemble de cette cha ne de la fixation des objectifs aux comptes rendus ce qui n est pas encore possible dans le cadre du pr sent rapport arr t en mai 2006 un exercice complet de mesure de la performance n tant pas encore achev et beaucoup d indicateurs n tant pas encore aliment s Mais d s cette ann e les observations et critiques prennent un sens nouveau car elles portent sur des proc dures en principe op rationnelles a Des objectifs et des indicateurs pour presque tous les programmes 1 Tous les programmes sauf dix sont d sormais dot s d objectifs et d indicateurs dans le PLF 2006 Parmi les dix programmes sans objectifs et indicateurs certains d entre eux recouvrent une activit ou des politiques qui sont mises en uvre de mani
94. t la mise en uvre des politiques de l Etat devraient outre les engagements mutuellement pris par l Etat et l organisme en termes de moyens et de contribution une politique publique traduire concr tement la participation des organismes la d marche de performance institu e par la LOLEF Les PAP et les rapports annuels de performance devraient en cons quence porter la trace de cette participation d une fa on plus marqu e que les PAP annex s au PLF pour 2006 3 La place incertaine des documents de politique transversale Un autre cas probl matique pour la mesure de la performance est celui des politiques par essence transversales qui rel vent au premier chef d une mission identifi e mais ne se r sument pas aux cr dits qui y sont inscrits Pour retracer ces politiques a t cr e la notion de document de politique transversale DPT document annex au projet de loi de 4 C est le cas par exemple du Fonds sp cial invalidit FSI qui figure dans le programme handicap et d pendance dont le responsable est le directeur g n ral de l action sociale alors que la tutelle du fonds rel ve de la direction de la S curit sociale 46 COUR DES COMPTES finances PLF comportant la finalit de la politique men e et l ensemble des objectifs et indicateurs dont devra rendre compte suivant des modalit s restant pr ciser un ministre chef de file Sept DPT ont ainsi t pr sent s
95. t cantonn s aux indicateurs de la loi de finances pour 2006 Certes l laboration d un budget par activit est une d marche traditionnelle de contr le de gestion laquelle la pr paration de la loi de finances pourrait s apparenter depuis 2006 dans la mesure o les programmes seraient syst matiquement des programmes d actions d finis par leurs objectifs leur co t et leur r sultat Or le contr le de gestion devrait intervenir en amont de la proc dure budg taire b L identification des activit s et la mesure de leur r sultat progressen Le contr le de gestion exige une identification claire des activit s des produits qui en sont issus et des co ts associ s L identification des activit s des administrations et de leurs productions avance lentement Les minist res sont dans des situations assez diverses de ce point de vue Dans certains minist res la d marche est assez avanc e Ainsi le minist re des affaires trang res fait reposer la d finition et le choix des indicateurs de contr le de gestion pour chaque programme sur une 54 COUR DES COMPTES cartographie des m tiers et des activit s en administration centrale et dans le r seau des postes l tranger Le minist re de l agriculture a quant lui t conduit identifier les productions de ses services partir de l analyse de l existant mais il n existe pas toujours de lien direct entre ces producti
96. t res qui voquent les orientations arr t es par des comit s interminist riels seuls sont mentionn s le Comit interminist riel pour l attractivit et la comp titivit du territoire CIACT anciennement CIADT et le Comit interminist riel du tourisme transports am nagement du territoire et tourisme L omission des autres comit s interminist riels dans les pr sentations des programmes s curit int rieure recherche scientifique et technologique coop ration internationale et d veloppement famille etc confirme le poids limit de ces instruments qui se multiplient alors m me que leur efficacit est souvent faible 3 Par ailleurs compte tenu des volutions rapides de l environnement de l action des minist res notamment au plan technologique la prospective constitue le pr alable indispensable la construction d une d marche strat gique La faiblesse de la plupart des minist res dans ce domaine est patente l exception des affaires trang res et de la d fense 4 Les obligations communautaires sont la plupart du temps absentes de la pr sentation des programmes Lorsqu elles sont exprim es quelques exceptions pr s certains programmes de la mission interminist rielle Recherche et enseignement sup rieur c est souvent sur 14 COUR DES COMPTES un mode insuffisamment prospectif comme dans le PAP Agriculture p che for t et affaires rurales qui expose davantage les m
97. tat La maquette des BOP pour le budget g n ral qui n est pas compl tement stabilis e d but mars 2006 comprend 2282 BOP 1971 BOP d concentr s et 311 BOP centraux soit une moyenne de 17 BOP par programme La maquette budg taire compte environ 1200 responsables de BOP un responsable pouvant en effet tre gestionnaire de plusieurs BOP 1 Au niveau central trois minist res le minist re de P quipement le MINEFI et le minist re de l int rieur repr sentent eux seuls plus d un tiers du nombre de BOP centraux 2 En ce qui concerne l organisation territoriale et le d coupage des BOP d concentr s le niveau r gional s impose tr s nettement comme le degr de d concentration de droit commun puisque plus de 60 sont institu s au niveau r gional Avec 30 des BOP d concentr s l chelon d partemental continue de tenir une place importante pour de nombreux programmes c est notamment le cas pour les pr fectures mais aussi pour le r seau de la DGCP Les BOP interr gionaux repr sentent avec moins de 10 une part tr s minoritaire cette formule a notamment t retenue pour les affaires maritimes dont les BOP suivent les littoraux maritimes et pour les douanes Les chefs de service d concentr s sont selon le r seau concern responsables d un nombre tr s variable de BOP Dans le cas le plus extr me les DRASS sont responsables de sept BOP et unit s op rationnelles relevant de 9
98. ublique l occasion de laquelle les pr fets de d partement feront valoir aux responsables de programme qui interviennent dans leur d partement leurs priorit s en mati re de lutte contre la d linquance En ce qui concerne la gestion des priorit s et la mesure des performances le dialogue de gestion s tablit normalement au sein d un programme entre le responsable de programme et les responsables de BOP et d UO Le pr fet n est qu indirectement associ ce dialogue de gestion par la proc dure d avis qu il donne sur les projets de BOP l encore un m canisme de r gulation ou d arbitrage entre les priorit s nationales exprim es par chaque responsable de programme et d clin es dans le cadre du dialogue de gestion et les priorit s territoriales exprim es par le pr fet reste inventer En l tat les contrepoids territoriaux la logique verticale de la LOLEF PITE PASER PASED demeurent modestes le programme Interventions territoriales de l Etat PITE qui vise conduire des actions communes plusieurs minist res pour r pondre des probl matiques sp cifiques un territoire donn est tr s peu dot et ne concerne que 8 actions voir supra les projets d action strat gique de l Etat en r gion PASER et en d partement PASED qui visent d finir les priorit s locales de l Etat et qui sont pilot s par les pr fets peinent imposer leur logique transversa
99. une mani re quilibr e RECOMMANDATION Engager les administrations faire l inventaire des prestations de services qu elles d livrent des produits qu elles laborent par leurs activit s et asseoir le d veloppement du contr le de gestion sur l valuation de ces productions volumes qualit et sur leur co t 3 Un pilotage interminist riel r duit en 2005 la portion congrue Le pilotage interminist riel sp cialement con u pour le d veloppement et la g n ralisation du contr le de gestion qui avait permis la publication par la d l gation interminist rielle la r forme de l tat en 2002 des l ments de m thodologie pour le contr le de gestion dans les administrations de l tat apr s avoir d clin en 2003 et 2004 a disparu totalement en 2005 TITRE 55 Toutefois le compte rendu de la s ance du conseil des ministres du 27 juillet 2005 mentionne que la responsabilisation des gestionnaires publics introduite par la LOLF suppose qu ils disposent des moyens de pilotage adapt s et que le minist re charg du budget et de la r forme de l tat d finira et assurera le d ploiement d un syst me de contr le de gestion La nouvelle direction g n rale de la modernisation de l tat DGME install e au d but de l ann e 2006 dispose en effet d un d partement du contr le de gestion et du pilotage de la gestion publique Elle se donne comme premier objectif d
100. upport est probl matique RECOMMANDATION La Cour recommande que le dispositif de mesure de la performance couvre effectivement l ensemble des actions des programmes y compris les actions soutien lorsque l efficience des fonctions support n est pas mesur e dans les autres indicateurs b Beaucoup d indicateurs encore non renseign s Le nombre d indicateurs renseign s a fortement progress depuis 2005 o seuls 36 des indicateurs taient dot s d une valeur au moins en pr vision ou en r alisation Aujourd hui 87 des indicateurs sont dot s d au moins une valeur Budget Budgets Comptes Total g n ral annexes sp ciaux Indicateurs renseign s au moins une valeur en 1 118 87 42 100 70 97 1 230 88 pr vision ou en r alisation Nombre d indicateurs ne 166 13 0 2 3 168 12 comportant aucune valeur Nombre d indicateurs comportant des valeurs 58 4 5 0 3 4 61 4 seulement pour le pass Nombre d indicateurs comportant des valeurs en pr ision 2006 et ou ann e 1 060 82 39 93 67 93 1166 83 cible Nombre d indicateurs comportant des valeurs en 870 68 30 71 49 68 949 68 34 On dit qu un indicateur est renseign lorsqu il est assorti dans le projet annuel de performance de valeurs chiffr es en r alisation en pr vision ou en cible Ceci ne pr juge pas de son alimentation c
101. ur est exclusivement d di C est par exemple le cas du r seau de la police nationale ou encore de celui de la protection judiciaire de la jeunesse Dans ce cas les cr dits de personnel peuvent tre rattach s aux programmes op rationnels En revanche dans pr s de la moiti des cas les programmes sont mis en uvre par des services dits polyvalents ou partag s En ce cas il est plus difficile de r partir les cr dits entre programmes op rationnels Le choix de ventilation des personnels dans les programmes par les minist res tiennent compte du fonctionnement concret de leurs r seaux Cependant dans certains cas la r partition de l ensemble des effectifs dans un seul programme soutien emp che de faire jouer la fongibilit asym trique puisque les cr dits de personnel et les autres se trouvent de ce fait dans des programmes diff rents C est le cas par exemple au minist re de l quipement o le programme conduite et pilotage des politiques d quipement rassemble 96 du personnel de la mission Le minist re de l quipement explique cette organisation par la difficult g rer plusieurs masses salariales par programme de petite dimension dans les services d concentr s en raison du nombre de programme auxquels ces services 31 tablie par la DRB pour le forum des responsables de programme en novembre 2005 32 COUR DES COMPTES contribuent et par le transfert prochain
102. y s sur deux guides labor s par la direction de la r forme budg taire DRB 1 Le guide pratique pour l laboration du dossier d analyse des co ts dit en d cembre 2004 est utile la pr sentation des liens entre les actions des montants et des moyens propres chaque action et des 56 COUR DES COMPTES sch mas de d versement des d penses et des charges ventiler Les documents ainsi r dig s sont annex s aux PAP 2 Le document intitul analyse du co t des actions et des politiques publiques compl te les pr c dents supports par diverses m thodes de recensement des activit s des agents polyvalents nonce la n cessit d un fl chage quantifi des actifs immobilis s par action Est galement rappel e la pertinence d un rattachement direct aux actions de politique publique des ressources consomm es afin de minimiser les d penses et des charges des structures de soutien devant tre ensuite ventil es par convention comptable Enfin l int r t du recours au co t direct pour le pilotage par les performances et au co t complet en mati re de fid lit des moyens r ellement utilis s est r affirm Le co t direct est d fini par la direction de la r forme budg taire comme tant l agr gation des ressources directement li es l activit et du co t d usage des actifs immobilis s lors de la mise en uvre des politiques publiques L ajout de la quote part an

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