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LA CADA : PROCEDARE ET TARISPRUDENCE

1. terme la disparition de la CADA Certes mais cette perspective nous para t pour l heure bien lointaine Imaginons un instant Usbeck et Rica d couvrant l occasion d un passage Paris cette facette de notre droit public Nos deux jeunes persans ne trouveraient ils pas quelque extravagance un dispositif constitu de trois instances non juridictionnelles galement charg es quoiqu des titres diff rents de r guler les tensions entre l administration et ses usagers M diateur CNIL CADA alors que le simple bon sens justifierait une instance de recours unique charg e la fois de faire respecter le droit l information du public qui serait davantage qu un droit d acc s aux fichiers ou aux documents et d accueillir les r clama tions des particuliers portant sur le fonctionnement des services publics
2. La CADA a ainsi cr de toute pi ce sa jurisprudence sur les documents pr paratoires qui a t depuis consacr e par le Conseil d Etat La jurisprudence de la Commission mat rialise le lien de parent de cette instance r gulatrice avec le groupe composite des autorit s adminis tratives ind pendantes Elle se r v le novatrice dans l interpr tation souvent subtile qu elle a donn des secrets prot g s par l article 6 de la loi A Mais cette volont de repousser toujours plus loin les limites du secret se heurte de s rieux obstacles B A Une jurisprudence novatrice Un inventaire succinct des positions adopt es par la Commission pour prot ger les huit cat gories de secrets num r es l article 6 de la loi de 1978 permet de mesurer son souci constant de donner la loi sa port e la plus large possible 1 Le secret des d lib rations du Gouvernement et des autorit s respon sables relevant de l ex cutif Cette d rogation bien connue des juristes la libert d acc s aux documents administratifs a t introduite dans la loi afin de prot ger le caract re confidentiel des r unions pr c dant les d cisions prises par le Gouvernement et les plus hautes autorit s de l Etat par exemple les bleus de Matignon et autres proc s verbaux de r unions ou comit s interminist riels Cette exception a t ainsi retenue par la Commission s agissant de la communication du rappor
3. est av r e la pratique s v re pour les particuliers Il r sultait de la jurisprudence De Rothiacob CE 25 juillet 1986 que les usagers devaient saisir la Commission dans le d lai de recours contentieux ayant couru contre la d cision de refus expr s ou tacite oppos e une demande de communication de document peine d irre cevabilit de leur requ te Ils pouvaient le cas ch ant demander au juge administratif lannu lation de la d cision confirmative implicite de refus de communication n e du silence de l administration pendant plus de 4 mois compter de la saisine de la CADA CE Ministre de l Urbanisme et du Transport c Alurely 11 f vrier 1983 Il faut ajouter que le retard pris par la CADA pour mettre son avis est sans effet sur la r gularit de la d cision attaqu e SOS D fense Bertin 23 octobre 1987 l avis de la CADA n a pas le caract re d une d cision faisant grief et n est donc pas susceptible de faire l objet d un recours pour exc s de pouvoir Zanone 17 avril 1983 Mme Marabuto 21 novembre 1986 Ce dispositif difi par la jurisprudence appelle deux remarques La relative complexit du jeu de ces diff rents d lais et leur m connaissance par les particuliers avaient eu pour effet de rendre plus technique l utilisation de la loi du 17 juillet 1978 devenue trompeuse par sa simplicit Depuis l application syst matique de la jurisprudence De Rothi
4. la lettre de r ponse de celui ci La Commission estime en effet que sans qu il soit besoin d examiner la nature et la valeur juridique des engage ments qu elles contiennent la communication de ces lettres aurait pour effet de r v ler les l ments essentiels de la strat gie d entreprise de la soci t Walt Disney Company et de l ensemble des soci t s impliqu es dans la r alisation du projet consid r 17 septembre 1987 cinqui me rapport p 101 LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 47 7 La recherche par les services comp tents des infractions fiscales et douani res Cette exception souvent invoqu e est aujourd hui bien codifi e Elle vise prot ger les documents d crivant les m thodes de travail des agents du fisc ou des douanes Ont t d clar s non communicables sur ce fondement la monographie utilis e par l administration fiscale pour l tablisse ment ou le contr le du montant des b n fices industriels et commerciaux r alis s par les marchands et diffuseurs de journaux avis K nig 2 avril 1987 5 agl depuis peu les seuls rapports de v rification fiscale dont le contenu porterait atteinte ce secret 26 juin 1986 Ma tre Henry Toutefois la Commission a rendu un avis favorable la communi cation l int ress d un avis du comit du contentieux fiscal douanier et des changes Perrin 24 janvier 1987 8 Les secrets prot g s par la loi Cette excepti
5. nature d instance de recours est l origine d une erreur fr quente des particuliers qui croient saisir une juridiction Ceux ci attendraient de la CADA davantage qu un simple avis sur le refus d acc s qui leur a t oppos et comprennent mal qu elle soit d pourvue de tout pouvoir de contrainte sur les administrations quand ils ne s tonnent pas de son incomp tence pour r gler au fond telle ou telle difficult de nature fiscale ou sociale 1 Le pragmatisme de la CADA se manifeste dans ses relations avec les requ rants A l oppos du greffe d une juridiction le secr tariat de la Commission vite dans le traitement quotidien des requ tes tout formalisme excessif qui serait incompatible avec l esprit de la loi du 17 juillet 1978 Les requ tes peuvent lui tre adress es sur papier libre par lettre simple pourvu qu elle comporte jointe la saisine de la Commission une copie soit de la demande initiale de document rest e sans suite pen dant plus d un mois soit de la r ponse de refus qui peut n tre que partiel Le secr tariat de la Commission re oit un nombre important de requ tes pr matur es le d lai d un mois constitutif du refus n est pas coul ou tardives incompl tes ou mal dirig es Plut t que d inscrire au r le de la prochaine s ance de la Commission celle ci se r unit en moyenne toutes les deux semaines ces requ tes irrecevables et sous r serve que celui ci ne le de
6. ret de VEtat et la s curit publique Parmi ces exceptions composites celle prot geant la s curit publique est tr s souvent soulev e par les administrations Elle a t retenue par la Commission pour refuser un individu la communication de son dossier d autorisation de d tention d une arme de quatri me cat gorie avis Dufour 29 janvier 1987 Sur la requ te d une association la Commission a mis un avis favorable la communication LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 45 du plan ORSEC RAD d un d partement l exception des mentions portant atteinte la s curit publique num ros d appel sp cialis s ou au secret de la D fense nationale mesures propres au transport de substances radio actives 12 mars 1987 les amis de la terre de Meaux La Commission refuse g n ralement de retenir cette exception pour les documents de caract re nominatif d tenus par les services de police et de gendarmerie Elle a ainsi d clar communicables des rapports de police relatifs un vol avec effraction Mme Gaucher 4 d cembre 1986 ou la fermeture d un d bit de boissons 8 janvier 1987 Macquet Leh 4 L atteinte au d roulement des proc dures engag es devant les juridic tions ou d op rations pr liminaires de telles proc dures Il ne suffit pas tant s en faut qu une proc dure soit en cours pour que la loi de 1978 se trouve ipso facto tenue en chec La Commission s assure avant de
7. LA CADA PROCEDURE ET JURISPRUDENCE PAR Philippe BELIN Charg de mission aupr s de la Commission d acc s aux documents administratifs Alors que dix ann es se sont coul es depuis sa reconnaissance par le l gislateur la libert d acc s aux documents administratifs a suscit de nombreuses r flexions th oriques Notre propos n est pas de leur adjoindre les n tres mais bien plut t nous pla ant du c t de ses usagers d baucher une sorte de mode d emploi du droit d acc s Deux familles de questions se posent ordinairement au citoyen d sireux de conna tre le contenu d un document Quelle proc dure suivre pour faire reconna tre mon droit d acc s Quelles sont mes chances de voir reconna tre ce droit par l instance habilit e le prot ger I LA PROCEDURE La proc dure d acc s aux documents administratifs s illustre d abord par la s v rit des d lais A Elle se singularise ensuite par le pragmatisme de l organe consultatif qu elle fait intervenir B LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 37 A La s v rit des d lais L importance des d lais de proc dure n a rien de th orique Il suffit pour s en convaincre de mesurer le volume des requ tes d clar es irre cevables par la CADA en raison soit de leur tardivet soit de leur caract re pr matur Peu soucieux d encadrer l exc s l exercice d une libert nouvelle le l
8. acob destin e pr server les possibilit s contentieuses des requ rants le nombre des requetes d clar es irrecevable s tait sensible ment accru Ce motif d irrecevabilit tait au demeurant mal compris des particuliers surpris par ce brusque formalisme de la Commission Ce r gime de d lais s av rait long et fastidieux pour les deman deurs La dur e totale de la proc dure en cas de silence persistant de l administration tait de six huit mois auxquels il faut le cas ch ant ajouter six mois de proc dure contentieuse soit au total douze quatorze mois Communiqu si tardivement un document perdait souvent beaucoup de son int r t C est pourquoi la Commission dans ses diff rents rapports d activit n avait cess de pr coniser un raccourcissement des d lais de proc dure Cet appel a t r cemment entendu LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 39 3 Le nouveau r gime de d lais en vigueur depuis l intervention du d cret du 28 avril 1988 La CADA avait sugg r deux cat gories d am lioration de la loi de 1978 diminuer de moiti les d lais pr cit s clarifier leur mode de computation en int grant dans le texte de la loi les r gles nouvelles introduites par la jurisprudence Ces propositions ont t soumises l Association des maires de France et l Assembl e des conseils g n raux de France qui ont fait conna tre leur accord Parall lement le Co
9. ager celui ci en cas de silence persistant de l administration pourra saisir la juridiction administrative l issue d un d lai de trois mois alors que le pr c dent d lai gal six mois le mettait dans une situation plus d favorable que la r gle de droit commun quatre mois en mati re de recours contre les d cisions tacites de refus La codification des r gles jusrisprudentielles pr cit es dont la s v rit a t soulign e a pour contrepartie un effort de rapidit accrue demand aux administrations Elle met jour une proc dure qui p chait quelque peu par son caract re confidentiel 40 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES B L intervention de la CADA est gouvern e par le pragmatisme Charg e par l article 5 de la loi du 17 juillet 1978 de veiller au respect de la libert d acc s aux documents administratifs la CADA dispose de quatre moyens d action elle met des avis la demande des personnes qui rencontrent des difficult s pour se faire communiquer un document administratif elle conseille les autorit s comp tentes sur toute question relative au bon exercice du droit d acc s elle propose toutes modifications des textes qu elle juge utiles elle tablit un rapport annuel qui est rendu public 1 Son mode principal d intervention reste l avis qui confronte directe ment la Commission aux difficult s rencontr es par les demandeurs de documents Sa
10. andeurs la CADA a donc labor une jurispru dence en vertu de laquelle elle d clare irrecevables en raison de leur caract re abusif les demandes r p titives et syst matiques La CADA a d ainsi r agir afin de d fendre notamment aupr s des administrations sa propre cr dibilit Sereine elle attend que le juge administratif ait l occasion de se prononcer sur la validit de cette jurisprudence La CADA toutefois tablit une distinction tr s nette entre les deman des manifestement anim es par la volont de pers cuter certaines administrations g n ralement adress es massivement de mani re ou non fractionn e un m me service et les demandes anim es par l int r t manifeste du demandeur pour la chose publique LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 43 II LA JURISPRUDENCE Il peut para tre tonnant de d signer par jurisprudence le produit de l activit d une commission administrative consultative d pourvue de tout pouvoir juridictionnel et la diff rence de la CNIL de tout pouvoir normatif Ce terme est pourtant loquent si l on tient compte de ce que tout comme une juridiction la CADA est dans son action quotidienne amen e confronter la r gle de droit un champ tr s vaste de cas concrets et par suite d gager de cette confrontation un ensemble d interpr tations de principes qui vont parfois jusqu pallier certaines lacunes du dispo sitif l gal
11. comme le degr de classification retenu secret D fense attestent que sa communication serait de nature porter atteinte au secret de la D fense nationale Dans une affaire Bertin du 17 septembre 1987 la Commission s est au contraire refus e retenir cette exception s agissant de la communi cation un parent d un pilote d c d au cours d un accident d avion d une cassette vid o r alis e par l tat major de l arm e de Pair pour l instruction des l ves pilotes Ce document visionn par le rapporteur de la Commission s tait av r ne contenir que des informations tr s banales sur les mesures de s curit respecter au cours d un vol Cepen dant la bande d enregistrement sonore des propos chang s entre le pilote et son chef de patrouille avant et pendant l accident a t d clar e non communicable sur le fondement de l article 6 au motif qu il s agissait d une radio communication effectu e selon une proc dure OTAN et classi fi e Allied Restricted avis Bertin 29 octobre 1987 Le secret de la politique ext rieure a t quant lui retenu pour refuser la communication un journaliste des comptes rendus de mis sions relatives plusieurs projets de coop ration d tenus par le Minist re des Affaires trang res et exposant les donn es d une n gociation inter nationale avis Ratier 2 avril 1987 3 L atteinte la monnaie et au cr dit public la s
12. dministrations prend aussi couramment la forme de demandes de conseil 400 en 1986 87 soit 13 des saisines qui peuvent tre ou non motiv es par l existence d une demande de communication de documents Dans le premier cas saisie d une demande d acc s un document l administration consulte la CADA avant de donner au particulier une r ponse d finitive L administration dans le second cas interroge la CADA sur la commu nicabilit d une cat gorie de documents Ce dernier mode d intervention peut prendre la forme d une r flexion commune sur le contenu du document Ainsi la CADA a t elle pr conis l Inspection g n rale des affaires sociales que les rapports d inspection fussent labor s en s parant 42 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES autant que possible dans deux parties distinctes les l ments objectifs concernant la gestion des tablissements inspect s communicables sur le fondement de la loi et ceux nominatifs visant le comportement indi viduel des cadres de direction communicables aux seules personnes concern es 3 La CADA rencontre cependant des difficult s dans son action quotidienne a Avec les administrations En l absence d un correspondant clairement d sign la CADA ne parvient pas toujours trouver le bon interlocuteur Il arrive que cer taines de ses lettres d instruction s garent dans les services o ne re oivent d lib r ment pas de r ponse La Com
13. erts par le secret de la vie priv e adresse et r mun ration des parents situation familiale des enfants conseil au maire de Reischoffen 6 Le secret en mati re commerciale et industrielle La jurisprudence de la Commission est peu abondante sur ce point les entrepreneurs fran ais n ayant pas encore la diff rence des indus triels am ricains d couvert le parti qu ils pourraient tirer de la l gislation sur la transparence Ont t d clar s couverts par ce secret les offres des entreprises soumissionnaires et les proc s verbaux des commissions d appel d offres avis Ma tre Ducompie des projets de convention que la SNCF avait envisag de signer avec des transporteurs routiers avis Comit de D fense des usagers de la ligne de Chalamp des d clarations de r coltes de vins conseil Maire d Estagel 8 avril 1987 Cette exception n a pas pr valu en revanche s agissant de la commu nication par la Direction des assurances du Minist re de l Economie et des Finances des bases de tarif concernant l assurance des v hicules terrestres moteur L avis de la CADA fut donc favorable 19 f vrier 1987 Boulassier R pondant une demande de conseil du d l gu interminist riel au projet Eurodisneyland en France la Commission a rendu un avis d fa vorable la communication des lettres unilat rales adress es par le Gouvernement fran ais au Pr sident de Walt Disney Company et de
14. es de l appli cation de la loi de 1978 et diminu d autant le champ de la libert d acc s aux documents administratifs La CADA affiche sans fausse modestie un bon rapport qualit prix Dot e de moyens modestes cinq rapporteurs temps partiel r mun r s sur un budget autonome d un montant gal pour 1988 280 000 F et une quipe permanente de six agents elle n en instruit pas moins en moyenne 1 500 requ tes par an La proportion d avis suivis par les administrations proche de 85 est d autant plus satisfaisante que la CADA ne dispose faut il le rappeler d aucun moyen de contrainte sur celles ci Il est vrai que la Commission a pu faire face l augmentation constante depuis sa cr ation du nombre des saisines dont elle est l objet gr ce un quipement informatique qui lui permet de disposer la fois d un syst me de gestion des affaires et d une base de donn es documen taires e La Commission a su conjuguer deux objectifs apparemment anti nomiques rester fid le la loi de 1978 en faisant preuve de fermet dans l interpr tation de ses dispositions engager et nourrir avec les administrations un dialogue d autant plus n cessaire que la reconnaissance de la libert d acc s aux documents administratifs quivalait pour elles il y a dix ans une petite r volution culturelle Parall lement la Commission est rest e l coute des particuliers qui t
15. gislateur de 1978 n avait pr vu de d lais qu la charge des admi nistrations soumises l obligation de communiquer et des instances de recours la disposition des citoyens CADA tribunaux administratifs 1 Le dispositif originel D sireux d obtenir la communication d un document le particulier doit dans un premier temps en faire la demande l autorit qui le d tient administration de l Etat collectivit territoriale tablissement public ou organisme charg de la gestion d un service publie A compter de cette demande quatre d lais protecteurs pour le parti culier sont susceptibles de s couler en vertu de l article 7 de la loi de 1978 le silence observ par l administration pendant plus de deux mois compter de la demande vaut d cision implicite de refus qui peut tre contest e devant la CADA dans une telle hypoth se la Commission dispose d un d lai d un mois pour mettre son avis et le notifier au demandeur et l adminis tration qui se trouve l origine du refus cette derni re doit alors faire conna tre la Commission dans les deux mois de la r ception de lavis la suite qu elle d cide de donner l affaire enfin le juge administratif peut tre saisi d un recours en annu lation de la d cision de refus de communication il dispose alors de six mois pour statuer La port e pratique de ces diff rents d lais est tr s in ga
16. i ayant ainsi t oppos e Il en r sulte dans le domaine de la libert 48 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES d acc s aux documents administratifs une jurisprudence de la Haute assembl e d autant plus importante qualitativement qu elle est peu abon dante la CADA ayant pleinement jou son r le de filtre pr contentieux Force est de constater que cette jurisprudence s est jusqu pr sent orient e vers une interpr tation restrictive de la libert d acc s aux documents administratifs qui s explique peut tre par la personnalit quelque peu proc duri re des auteurs peu nombreux de recours Ainsi le Conseil d Etat d clare t il irrecevable la requ te form e devant la juridiction administrative contre la d cision de refus partiel de communication d un dossier faisant suite un avis de la CADA Le particulier doit solliciter nouveau l avis de la Commission sur le refus de communication des pi ces manquantes Mme Audebert 20 f vrier 1985 Cette jurisprudence autoriserait une administration particuli rement cynique puiser un demandeur en ne lui communiquant que par fractions le dossier demand de mani re le contraindre recom mencer ind finiment la proc dure e Au plan de la comp tence le fait pour un document d tre d tenu par un organisme priv charg d un mission de service public ne suffit pas lui conf rer le caract re de document administratif communicab
17. le Le premier d lai de deux mois para t essentiel pour le requ rant car son expiration rend possible la saisine de la CADA saisine qui constitue un pr alable obligatoire toute action contentieuse Conseil d Etat Mme Commaret 19 f vrier 1982 Le d lai d un mois accord la Commission pour mettre son avis est contrairement au pr c dent d lai d pourvu de sanction juridique Les retards quelquefois constat s r sultent des difficult s rencontr es par les rapporteurs pour tablir un contact avec les administrations et en particulier pour se faire communiquer les documents litigieux dont la connaissance est indispensable la Commission Une autre source de retard r sidait dans la pr carit des moyens la disposition de la Commission Cela est moins vrai aujourd hui son secr tariat ayant t 38 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES quip r cemment d un outil informatique qui lui permet de pallier la faiblesse de ses effectifs six agents dont deux vacataires temps partiel Le d lai de deux mois imparti l administration pour informer la CADA de la suite donn e son avis vise simplement permettre celle ci d op rer un suivi diligent de ses interventions 2 L apport de la jurisprudence du Conseil d Etat Si la loi du 17 juillet 1978 ne pr voyait aucun d lai la charge du demandeur le Conseil d Etat a introduit deux d lais garde fous dont la conjugaison s
18. le Encore faut il que par sa nature et son objet il soit au nombre des documents qui doivent tre communiqu s sur leur demande aux per sonnes qu ils concernent Section Amadou 26 juillet 1985 Vincot 24 janvier 1986 Section Ordre des avocats du Barreau de Pontoise c Jangey 6 juin 1986 Restrictif dans la lecture qu il donne des r gles de proc dure le Conseil d Etat n a qu exceptionnellement pu prendre position sur linter pr tation qu il convient de donner des secrets mentionn s l article 6 de la loi 2 Les difficult s rencontr es par la Commission pour valuer la commu nicabilit des documents dans certaines mati res techniques sont autant de freins son autonomie jurisprudentielle La d marche suivie par la CADA est simple en th orie prendre connaissance du document dont la communication a t refus e au demandeur et s assurer qu il n est pas couvert par l un des secrets prot g s par l article 6 de la loi La pratique est parfois plus difficile lorsque le document mane du minist re de la D fense rapport class secret d fense avis Beau pr cit ou du ministre des Affaires trang res instruction adress e par l administration centrale aux ambassades et postes consulaires l tranger avis Mme Lochak 30 avril 1987 Dans ces hypoth ses la position adopt e par le ministre comp tent s av re souvent d terminante sur le sens de l avis mis par la Commis
19. mande pas express ment il est adress aussit t au demandeur une lettre lui exposant la proc dure qu il convient de suivre Un dialogue crit ou t l phonique s instaure fr quemment avec le requ rant celui ci souhaitant disposer d autres l ments afin de pr ciser sa requ te 1 La CADA a publi ce jour cinq rapports d activit Le troisi me examine l acc s du public aux documents communaux 1984 le quatri me aux documents sociaux 1986 et le cinqui me aux documents de l environnement de l urbanisme et du logement 1988 LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE Al Ce courrier pr paratoire aux requ tes est nombreux il donne lieu en moyenne un millier de lettres de r ponse par an Le secr tariat re oit galement chaque jour une trentaine d appels t l phoniques pro venant de particuliers qui souhaitent souvent en dehors de toute requ te conna tre l tendue de leur droit d acc s Cette action d information et de conseil en direction des particuliers conna t certaines limites tenant au fait que la CADA n est l galement habilit e conseiller que les autorit s comp tentes pour communiquer un document Il en r sulte qu une requ te en interpr tation de la loi de 1978 form e par un usager en dehors de tout refus de communication ne pourra qu tre d clar e irrecevable par la Commission 2 Les relations nou es par la Commission avec les administrations sont galement
20. mission se voit alors contrainte de rappeler les dispositions du d cret n 78 1136 du 6 d cembre 1978 qui obligent les administrations lui communiquer sa demande le document ou le dossier litigieux Dans le cas o l administration ne r pond pas ses lettres d instruction la CADA se trouve tr s d munie les dispositions pr cit es n tant assorties d aucune sanction La Commission h site alors entre lavis favorable de principe sans grand effet sur l administration r calcitrante et les lettres de relance successives Elle se voit en tout tat de cause contrainte de d passer le d lai d un mois qui lui est imparti pour mettre son avis Il n est pas rare que l administration se retranche derri re l inexis tence des documents demand s La CADA ne peut alors que constater cette inexistence apr s avoir obtenu de l administration une confirmation crite Cette solution n est videmment pas satisfaisante mais la Commis sion ne dispose l heure actuelle ni des moyens juridiques ni des effec tifs lui permettant de faire proc der des v rifications sur place b Avec les particuliers La CADA conna t certaines difficult s pour se prot ger des requ rants qui abusent de leur droit d acc s La loi du 17 juillet 1978 contrairement celle du 6 janvier ne comporte aucune disposition permettant aux administrations de ne pas tenir compte des demandes abusives Sous la pression de certains dem
21. nseil constitutionnel saisi d une demande de d classement dans les conditions pr vues l article 37 alin a 2 de la Constitution d clarait de nature r glementaire les dispositions de larti cle 7 de la loi de 1978 l exception de sa premi re phrase relative au principe de motivation des d cisions de refus de communication d cision n 88 154 L du 10 mars 1988 publi e au J O du 13 mars 1988 Peu apr s est intervenu le d cret du 28 avril 1988 J 0 du 30 avril Celui ci substitue aux dispositions d class es de l article 7 des dispositions nouvelles conformes aux propositions de la CADA et qui se r sument en quatre points a le d lai de refus tacite au terme duquel le demandeur de document peut saisir la CADA est ramen de deux un mois b le d lai maximal de deux mois compter de la d cision expresse ou tacite de refus durant lequel le demandeur peut saisir la CADA d une demande d avis auparavant fix par la jurisprudence figure d sormais dans le texte c le silence gard par l administration pendant un d lai de deux mois compter de la saisine de la CADA par l usager fait na tre une d cision confirmative de refus qui peut tre d f r e au juge administratif d l administration est tenue d informer la CADA de la suite qu elle donne l affaire dans le mois et non plus dans les deux mois de la r cep tion de l avis Il en r sulte un nouveau dispositif plus favorable l us
22. on couvre tous les secrets que le l gislateur a entendu prot ger les informations concernant par exemple les ascendants de pupilles de l Etat immatricul s sous l empire des lois de 1904 et 1943 qui sont prot g es par l article 81 du code de la famille et de l aide sociale Il en r sulte a contrario qu un secret pr vu par un texte de nature r glementaire ne peut tre valablement oppos par une administration une demande d acc s un document effectu e sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 Cela signifie galement bien s r que l institution de tout secret nouveau n cessiterait l intervention du l gislateur tel a t le cas r cemment pour les documents de la Cour des comptes et des chambres r gionales des comptes qui ont t soustraits l application de la loi de 1978 par les articles 23 et 25 de la loi du 5 janvier 1988 d am lioration de la d centralisation B Mais le lib ralisme de la Commission se heurte certaines limites On peut en signaler trois types 1 L encadrement par la jurisprudence du Conseil d Etat S il n est pas possible de contester devant la juridiction administrative le sens des avis rendus par la Commission CE Zanone pr cit il est bien entendu loisible tout requ rant qui n aurait pas obtenu les documents demand s l administration d attaquer par la voie du recours pour exc s de pouvoir la d cision expresse ou tacite de refus de communication lu
23. retenir cette exception que la communication porterait effectivement atteinte au d roulement de la proc dure soit en favorisant une partie au proc s par rapport une autre soit en empi tant sur le d bat juridictionnel instructions adress es par le Garde des Sceaux un parquet Cette exception ne joue pas lorsque le document lui m me rev t un caract re judiciaire jugement soit transmis ordonnance du juge dans un tel cas la Commission se d clare incomp tente pour se prononcer sur le caract re communicable du document 5 Le secret de la vie priv e des dossiers personnels et m dicaux Cette exception est d un usage d licat car il n est pas toujours ais de la distinguer de celle mentionn e l article 6 bis de la loi qui prot ge les documents nominatifs l gard des tiers La Commission a assign l article 6 bis un champ tr s restreint puisqu elle ne consid re comme tant nominatifs que les seuls documents qui comportent des appr ciations ou des jugements de valeur sur une personne physique nomm ment d sign e On sait que sur le fondement de cette jurisprudence la simple mention d un nom port e sur un docu ment ne saurait lui conf rer le caract re de document nominatif une liste de fonctionnaires comportant par exemple leurs grades et indices est un document non nominatif pouvant tre communiqu toute personne qui le demande Le secret de la vie priv e est retenu par la Commi
24. rouvent en elle un intercesseur d vou et efficace 50 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES Au dela de ces quelques motifs de satisfaction la CADA conna t aussi le doute e Si l augmentation du nombre de la technicit des requ tes t moigne du succ s croissant rencontr par la loi elle ne saurait faire oublier que de nombreux usagers ignorent encore tout de ce nouveau droit et des voies de recours qui lui sont attach es quand ce n est pas tel tablisse ment public national ou telle collectivit locale qui refuse un document all guant de son caract re interne D pourvue de moyens lui per mettant d aller elle m me la rencontre du grand public la CADA attend beaucoup des m dias Ses pouvoirs sont ils suffisants Certains souhaiteraient voir la CADA dot e de pouvoirs d injonction sur les administrations r tives appliquer la loi D autres y verraient le risque d une d responsabilisation des administrations qui seraient tent es de se d fausser sur la CADA de leur devoir de transparence Chacun s accorde pour regretter que la Commission ne dispose de pouvoirs d instruction renforc s de telle fa on qu elle puisse par exemple enjoindre les administrations de lui communiquer les pi ces dont elle a besoin pour se prononcer ou commissionner un rapporteur sur place afin de v rifier les dires de tel ou tel service Une application normale de la loi de 1978 ne devrait elle pas conduire
25. sion Celle ci en l absence de tout pouvoir d expert h site imposer sa propre interpr tation du secret l adminis tration LA CADA PROC DURE ET JURISPRUDENCE 49 Il en est de m me lorsque le document demand est intimement li l activit gouvernementale l encore l impact de la position du Gou vernement sur lavis de la Commission sera d terminant N est il pas apr s tout le mieux m me d appr cier ce qui rel ve dans les dossiers d tenus par l administration du secret de ses propres d lib rations Soumise par le biais des recours contentieux un encadrement rigoureux de sa jurisprudence par le Conseil d Etat tributaire de l appr ciation du Gouvernement dans toutes les affaires dans lesquelles le caract re soit technique soit gouvernemental des documents demand s est d terminant la CADA jouit on le voit d une marge de man uvre limit e 3 Il est arriv enfin que la jurisprudence de la Commission se voit battue en br che par une brusque intervention du l gislateur Ainsi la CADA avait elle difi une jurisprudence que l on ose qua lifier de subtile sur la communicabilit des documents manant de la Cour des comptes et des Chambres r gionales des comptes tenant compte de leur double comp tence administrative et juridictionnelle Un disposition ins r e dans la loi du 5 janvier 1988 d am lioration de la d centralisation a tout r cemment exclu ces organism
26. ssion pour refuser la communication des l ments relatifs l adresse d une personne physique ou la partie non indiciaire du salaire d un agent public indemnit s et primes des fonctionnaires La CADA a galement mis sur ce fon dement des avis favorables la communication de la liste des locataires de la Cit des quatre mille La Courneuve avis Section CGT de La Cour neuve et d une liste des propri taires des r sidences secondaires situ es sur une commune Conseil au Maire d Arradon 46 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES La Commission toutefois se refuse soulever cette exception pour prot ger l identit de l auteur d une plainte ou d une lettre de d non ciation adress e l administration Elle s est ainsi d clar e favorable la communication MM Warrion et Maignant dans leur int gralit de la totalit des lettres les concernant et adress es la Direction du Lyc e militaire d Aix en Provence sans que soient occult es le nom et la signature des auteurs des lettres avis du 30 janvier 1986 cinqui me rapport p 102 e m me la CADA a t elle rendu un avis favorable la communica tion une locataire d une HLM des plaintes et p titions la concernant adress es la Soci t d HLM gestionnaire de l immeuble 14 janvier 1988 Mme Delannay et la communication de la liste des enfants admis dans une cr che sous r serve des seuls l ments couv
27. t Blanchard relatif aux indemnit s accessoires des fonctionnaires La Commission a relev que ce rapport avait t demand par le Premier ministre pour son information personnelle afin de nourrir la r flexion et d finir ventuellement la politique du Gouver nement en la mati re Cette position a t confirm e r cemment par 44 INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES le Conseil d Etat qui a relev que le contenu du rapport n avait pas m me t d voil aux membres du Gouvernement Mlle Pokorny 2 d cem bre 1987 La Commission n a en revanche pas fait application de cette excep tion pour carter la communication du rapport Belin Gisserot Le caract re inachev de ce document qualifi par ses auteurs de rapport int rimaire suffisait en effet en justifier la non communication sans qu il f t pr jug de la communicabilit du document d finitif avis syndicat CGT de l administration centrale des Finances 23 octobre 1986 cf cinqui me rapport d activit de la Commission p 103 2 Le secret de la D fense nationale et de la politique ext rieure Se fondant sur cette exception la Commission a mis un avis d favo rable la communication au Commandant Beau d une partie du rapport d enqu te de commandement relatif l affaire des Irlandais de Vin cennes avis Beau 20 f vrier 1986 cinqui me rapport p 99 La CADA rel ve que les l ments contenus dans ce document
28. teint es de pragmatisme Le meilleur gage de l efficacit de l intervention de la m diation devrait on dire de la CADA c est le r seau de correspondants qu elle est parvenue avec l aide de ses rapporteurs tisser dans les diff rentes administrations Souvent eux m mes gagn s la cause de la transparence administrative v ritables relais de son action ces correspondants ont permis la CADA depuis dix ans de nourrir avec les administrations un dialogue fructueux De tels correspondants qui vont d un simple agent sp cialis D fense Equipement un v ritable bureau Affaires sociales DGI ont t ainsi d sign s dans toutes les administrations importantes mais aussi dans certains tablissements ou entreprises publics SNCF EDF GDF RATP et au sein de quelques collectivit s territoriales Les relations ainsi nou es sont r guli res et informelles un accord t l phonique pr c de la plupart du temps l in vitable change de courriers Il en r sulte que la phase d instruction des affaires a bien souvent une influence d terminante sur l issue de l intervention de la Commission En t moigne la proportion des avis dits sans objet plus de 20 des avis rendus qui signifient dans la tr s grande majorit des cas que l administration sans attendre l avis de la CADA a pr f r communiquer les documents pourtant refus s dans un premier temps au demandeur La concertation avec les a

LA CADA : PROCEDARE ET TARISPRUDENCE

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