(la) professionnelle au sein du service public de l`emploi, analyse
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1. bles aux op rations lancer garantir des prestations de qualit constitution d une image de marque du SPE laboration d une charte minimale d intervention d veloppement de p les d ing nierie p dagogique rendre transparents les r sultats obtenus en fonction des objectifs poursuivis et des montants financiers consentis 90 Moderniser l outil Pour nombre d organismes les dotations de fonc tionnement attribu es par l tat ne permettent pas d assurer les investissements n cessaires leur modernisation p dagogique et mat rielle Outre les r am nagements budg taires souhaitables une vigou reuse politique d association entre organismes doit tre pr conis e d une part l int rieur du syst me public ou parapublic entre les tablissements subventionn s et les tablissements conventionn s mise au point de structures d appui valorisation du capital investi extension de la dur e d utilisation des quipements conomie d chelle par la mise en place de services communs etc Le conventionnement pourrait ainsi incorporer des l ments physiques autres que le financement d autre part entre les organismes eux m mes et les entreprises Selon une modalit contractuelle pr ciser des prestations en nature hommes mat riel etc manant des entreprises pourraient venir compenser les concours financiers que l tat leur apporte 5 Renforce2. et une gestion pr ventive et pr visionnelle de la main d uvre dans les entre prises beaucoup mieux ma tris e Le recentrage de la formation des demandeurs d emploi sur l activit une d marche moins tourn e vers la gestion sociale du ch mage que vers une stra t gie offensive pour l emploi entra ne plusieurs cons quences d ordre techniques et administratives Le choix de priorit s d intervention au b n fice de publics cibles jeunes femmes ch meurs de longue dur e etc et leur application conjoncturelle n ont de pertinence que s ils s inscrivent dans une vision globale et dynamique des mouvements de main d uvre qui animent les march s internes et externes du travail Une telle proc dure permet en effet de 88 contenir le risque de d placement du ch mage entre cat gories de main d uvre de limiter les effets pervers d une concurrence exacerb e entre actifs enfin de mieux dominer les conditions dans lesquelles seront utilis es et valoris es dans le syst me d emploi les qualifications remodel es Les notions de besoins d emploi ou de p nuries r f rentiels permanents de la program mation des actions de formation ne sont pas toujours videntes l exp rience la r ponse directe et imm diate de l offre de formation ces besoins a fr quem ment d bouch sur des checs Pour tre comprises et trait es correctement les p nuries de main d uvre doivent
3. LA FORMATION PROFESSIONNELLE AU SEIN DU SERVICE PUBLIC DE L EMPLOI Analyse des dysfonctionnements et propositions de r forme Gabriel BEZ Toute strat gie en vue de r nover une organisation dans l exercice de ses missions requiert au pr alable un bilan attentif de ses atouts et faiblesses Les points forts ainsi mieux cern s fournissent une structure d appui aux red ploiements n cessaires les points faibles correctement identifi s pr parent le choix de mesures susceptibles de les corriger ou de les supprimer Le pr sent article s attachera d lib r ment rep rer les dysfonctionnements ou les limites que ren contre le service public de l emploi en mati re de formation et d orientation professionnelle Le dia gnostic ainsi pos permettra de d gager le profil des r formes souhaitables Cependant un tel choix de m thode peut conduire oublier ou minimiser les atouts dont dispose le SPE Leur importance oblige donc les rappeler succinctement cf l encadr sur les atouts du SPE ne serait ce que pour m nager une approche quilibr e et r aliste de la situation LL LES DYSFONCTIONNEMENTS L ampleur vrai dire m connue des moyens mis en uvre et des r sultats obtenus de m me que la sp cificit d approche qu une longue tradition d inter vention aupr s des adultes a consolid e ne doivent pas masquer les faiblesses du SPE Formateur Les dif ficult s auxquelles il a faire
4. responsabilit s nouvelles vis vis de leur environ nement imm diat L laboration par les entreprises de plans sociaux dans les op rations de restructura tion comme la mise au point de plans sectoriels avec le soutien financier massif de l tat illustrent bien l conomie mixte dans laquelle se trouve main tenant confront e la politique de formation profes sionnelle Au syst me singuli rement cloisonn de nagu re et facteur de dysfonctionnements doit suc c der la recherche plus r solue d op rations contrac tualis es entre les deux partenaires D ailleurs l extension des pratiques de mutualisa tion des fonds issus de la contribution patronale le 0 9 et l mergence du cours des derni res ann es d organes paritaires collecteurs et redistributeurss comme les FAF favorisent un am nagement pro gressif des politiques l intervention croissante du FNE dans la gestion des personnels des entreprises la souscription des contrats de solidarit l tablisse ment de conventions cadre pour le d veloppement du CEF etc manifestent d j l esprit et la m thode de cette nouvelle orientation D une certaine fa on et en formalisant les pratiques en cours il convien drait de FNE iser l exercice de la formation En tout tat de cause cette suggestion suppose lor ganisation d une meilleure articulation technique et statistique entre les interventions priv es et publiques 4 D gager les l
5. a cependant pas encore fait place d autres techniques prouv es Tout au plus ces instruments traditionnels permettent ils par le jeu des extrapolations d alerter sur les points sen sibles et de mettre en vidence les ph nom nes de rupture Les r flexions en cours sur la relation emploi formation tendent remplacer l id e statique de cor respondance par celles d une analyse des conditions concr tes par lesquelles se r alisent les quilibres ou les d s quilibres de l emploi 2 La ma trise des volutions parfois contradictoires entre dispositifs de formation et syst me productif requiert des analyses approfondies autant sur le contenu des emplois et leur mode de regroupement familles professionnelles sous syst mes de travail bien identifiables par ses populations que sur la fa on dont s op re le renouvellement et la distri bution des individus dans ces emplois De telles investigations permettent de mieux com prendre comment les entreprises r partissent leurs recrutements selon les diverses cat gories de popu lations actives disponibles et de trouver l impact le plus judicieux pour l application des politiques que ce soit l int rieur des tablissements et ou sur le march du travail Cette approche dynamique de la relation emploi formation qui prend en compte les vitesses respec tives d volution des divers ensembles en fonction de la restructuration de l appareil de production
6. ch mage aupr s de l ANPE et de l AFPA salari s aupr s de services ad hoc mis en place par les FAF au titre du cong individuel Au relatif monopole dont jouissait le SPE succ de donc un dispositif certes vari mais clat La recher che d une articulation dynamique s impose donc qui devrait concerner la collecte et la transformation de l information selon les publics la localisation des sp cialisations les proc dures individuelles ou collectives d intervention les l ments de base d une d ontologie commune etc La nouvelle coh rence laborer devrait passer par des dominantes de comp tences et non par une division du travail fond e sur des tech niques ou des publics Rien ne serait plus pr judi ciable aux ch meurs que de se trouver cantonn s dans des services sp cialis s pour eux Un suivi et une valuation des r sultats tr s imparfaits Paradoxe instructif le syst me actuel de recueil de donn es ne permet pas de d nombrer en toute rigueur les ch meurs form s ils sont estim s Contrairement la formation initiale et l emploi pour lesquels la connaissance a incontestablement progress par le jeu r gulier et rigoureux des enqu tes quantitatives qui ont t faites la formation profes sionnelle malgr son avance sociale dans la concer tation et la contractualisation reste largement du domaine de l opinion de l approximation rh torique de d bats parfois vains et fast
7. contribuent directement leur orientation en liaison avec les pouvoirs publics 1 Se reporter l article Formation professionnelle des adultes et place du service public de l emploi dans le reciasse ment des ch meurs dans ce m me num ro lui m me trouve son origine dans la relative disper sion des activit s qu il g re La vari t des moyens disponibles et de leurs lieux administratifs de rattachement ne s est pas transform e en variable au service d une vision plus unifi e et plus fonction nelle de l action envisag e Ainsi s explique le manque relatif de synergie dans les activit s d information et de conseil professionnel Ainsi s explique le d cousu de l information statistique de base et le rel chement pour l tude concr te et syst matique des probl mes En d pit de la litt rature abondante qui traite de la formation et dont l ampleur bigarr e peut parfois donner le change les tudes de qualit sont tr s peu nombreuses Ce manque hypoth que lourdement les r novations n cessaires Ainsi a t on pu parler au cours des derni res ann es d une formation profes sionnelle en panne sans qu on aper oive de lieux moteurs et quip s pour lui donner un second souffle Au del des moyens financiers et humains et du contexte de croissance ralentie c est bien d un d ficit 82 de pens e et d organisation dont souffre la formation professionnelle L insu
8. dans le cadre d une convention d asso ciation ANPE AFPA arr ter les bases d une colla boration revue et corrig e Le sch ma propos et d j partiellement exp ri ment consiste avec la participation conjointe des psychologues du travail des conseillers profession nels ou des charg s d informations proc der r gu li rement et rapidement des r unions d informa tions collectives et ou individuelles sur la formation Elles s adresseraient des personnes r cemment ins crites l Agence et se d clarant int ress es par un stage Ces s ances pourraient offrir au cours de la m me journ e des possibilit s d entretien et d va luation susceptibles de d boucher sur une prise de d cision et d affectation La proc dure utilis e res terait souple Elle donnerait un candidat tout le temps souhait pour r fl chir sa situation et b n ficier d une gamme de services compl mentaires jug s utiles pour m rir et arr ter son choix Dans un tel sch ma la candidature 6 un stage se constitue dans un processus Elle s affirme et s affine dans la confrontation active avec deux institutions porteuses de logiques distinctes en mati re d emploi et de for mation La personnalisation de la proc dure la forme inter active et en temps r el sur laquelle elle repose sa rapidit d ex cution l opportunit offerte au futur stagiaire de mieux relier ses attentes et exi gences av
9. et de la diffusion des nouvelles technologies et dont les contours sont encore mal dessin s n a pas encore produit d outils et de m thodologie d intervention facilement applicables Elle a cependant plusieurs m rites elle permet d avoir une compr hension beau coup moins frustre des besoins et des p nu ries de main d uvre en identifiant les m canismes dont ces r sultats sont les effets elle a un r le p dagogique en ce sens qu elle permet de faire un bon usage de m thodes anciennes qui sont certes d pass es mais qui n ont pas encore t abandonn es dans les pratiques administratives courantes 84 Bien videmment le SPE n est pas seul souffrir de ces carences en conception et m thode Il s agit l d un investissement collectif Pour l heure et en l absence d un mod le de r f rence satisfaisant il convient de concilier une d marche tr s pragmatique avec la recherche des m thodes plus assur es Une conscience obscure de son identit Le SPE appr cie mal l ensemble des activit s qu il conduit et la place qu il occupe dans le jeu intermi nist riel Int grant insuffisamment les diff rents aspects de ses r alisations et de leurs volutions il ne semble pas avoir clairement d gag et formul les cadres g n raux d une doctrine assise sur son exp rience et l tat des probl mes r soudre Pas de doctrine explicite mais assur ment une somme d o
10. et ou d une coordination des moyens hommes sa voirs proc d s techniques d analyse et d interven tion dur e accrue d utilisation des quipements transformerait profond ment les pratiques adminis tratives actuelles et la cr dibilit de la formation Le service public de l emploi b n ficie d une taille et d une diversit interne suffisante pour esquisser le sch ma directeur d une telle r novation La plura lit des structures des styles p dagogiques des comp tences qu il mobilise n est pas une contrainte 2 Sur ce point on se reportera aux travaux du CEREQ notes pr paratoires pour le IX plan mais un atout La modernisation ainsi entendue d pas serait la r vision des formations internes un seul appareil pour s attacher d gager partir des fonc tionnements existants l architecture d un syst me qui se donnerait pour objectif de valoriser au maxi mum les savoir faire disponibles et de conduire pour les utiliser au mieux les efforts de sp cialisation et de rationalisation qui s imposent L poque se pr te particuli rement ce dessein la d centralisation et le d gel des structures admi nistratives qu elle entra ne le rajeunissement des personnels enseignants et d encadrement contrats de solidarit de l AFPA la n cessit clairement res sentie aujourd hui de mieux organiser l offre de for mation et de relancer l investissement p dagogique constituent au
11. hauts niveaux de qualification semble m me s tre accentu depuis quelques ann es Aussi est il n cessaire que les individus qui le souhaitent puissent suivre une formation et que des personnels comp tents les aident pr ciser contenus et modalit s de r alisation Le faible niveau de la qualification de la main d uvre fran aise compar e celle des pays concur rents et la crise que connaissent aujourd hui les pr parations ouvri res de niveau V constituent un s rieux handicap En outre la demande de formation progressivement fa onn e par la diffusion de grands programmes conjoncturels exc de pr sentement les possibilit s physiques et financi res de l offre ce dont t moignent de fa on impressionnante les files d attente l entr e des stages La p riode temporaire d inactivit doit donc dans l optique d une efficacit sociale et conomique bien comprise tre utilis e pour relever et reconvertir quand cela s impose le stock de comp tences dispo nibles en fonction des segments d activit les plus viables L effort consentir en 1983 et 1984 devrait ainsi rejoindre mais dans le cadre d une politique profon d ment renouvel e le niveau atteint au cours des ann es 1977 1978 Ces ajustements quantitatifs et qualitatifs trou veront leur plein effet dans une rationalisation accrue des r gimes d indemnisation et de r mun ration des stagiaires La c sure actuelle entre l indemni
12. indirect de ne pas rendre compatibles les donn es recueillies sur les champs publics et priv s L absence de continuit sta tistique entre les deux sous syst mes freine une vision en profondeur du syst me d emploi propice des actions plus int gr es des principaux financeurs En ce qui concerne l valuation des r sultats on notera un d ficit assez grave autant sur les co ts compar s des diff rentes fili res que sur leurs effets en terme de placement Les manques concernent la fois la m thodologie de l valuation et son in galit d application 7 La syst maticit d une approche reposant sur une batterie d indicateurs construits et n goci s avec les membres et partenaires du SPE s impose d autant plus que les promoteurs d actions sont multiples et qu apparaissent des formules alter natives aux stages de formation exemple sessions d orientation collective journ es d entra nement la recherche d emploi etc il DES AXES D ORIENTATION POUR UNE R FORME L examen de l impact de la formation profession nelle aupr s des populations sans travail et le relev des atouts et des faiblesses du SPE en ce domaine ont d j permis d exposer certains r am nagements techniques On esquissera ici les principaux axes de r orientation d une action qui entend tre la fois plus pertinente compte tenu des probl mes qui se posent et plus soucieuse des attentes de ses usagers Les propositions de r f
13. ments d une politique de l offre de formation Peu d attention a t consacr e jusqu ici aux carac t ristiques et aux modalit s de fonctionnement de l offre de formation Pourtant celle ci commande de fa on indiscutable l articulation entre la transfor mation de la qualification et son utilisation pour et dans l emploi La politique esquisser comporterait quatre dimensions principales Inverser le primat de l offre sur la demande Tr s fr quemment dans les proc dures de conven tionnements publics l offre pr d termine la demande Aussi enregistre t on de grandes inerties dans les 89 programmations d autant plus visibles que le ration nement des cr dits n a pas d gag jusqu une date r cente de marges suppl mentaires de man uvre En r alit l identification des probl mes r soudre et le rep rage des volutions de l emploi induites par la r novation de l outil de production constituent les pierres angulaires de la politique de formation Une telle d marche conduit faire pr valoir la logique de l usager sur la logique de l offre Cette derni re n est en effet que le moyen d un objectif le vecteur des politiques choisies et non son moteur silencieux et structurant Conna tre les organismes de formation et les mobiliser en fonction de leurs comp tences sp cifiques La signification du terme formation est tr s large 9 Aussi les r les assign s aux organismes sont ils
14. t cr s l initiative des municipalit s 4 vont progressivement b n ficier de la cr ation de centres de ressources qui leur fourniront appui et conseil en mati re d in formations et de proc dures d interventions La mise en place de ce programme aura mobilis selon une estimation grossi re pr s de 2 000 per sonnes soit un effectif sensiblement gal compte tenu de sa participation celui du personnel qui traite d orientation dans le cadre du SPE avec des faiblesses anciennes et nouvelles L ouverture de la fonction et la justification tech nique et politique qu elle re oit des pouvoirs publics ne supprime pas comme par enchantement les diffi cult s que rencontre le SPE Les probl mes qui lui sont pos s sont la fois internes construction d une liaison plus unifi e et dynamique dans les interventions des conseillers professionnels des charg s d infor mation et des psychologues du travail 5 et externes nouvelle coh rence concevoir avec les r cents partenaires de l information et de l orientation En 1980 environ 300 000 candidats taient dirig s vers l AFPA alors que sa capacit d accueil n exc de gu re 66 000 places Cette disproportion num rique se r sout la fois par la formation de files d attente pouvant atteindre dans certains cas extr mes et pour un nombre r duit de sections des d lais record de quatre cinq ans aide comptable dactylo charpen tier boi
15. tre reli es aux processus internes de gestion des personnels dont elles ne sont qu un moment souvent instables Les efforts consacr s l am lioration de la quali fication des salari s ne s opposent pas l action conduite en faveur des ch meurs Bien au contraire ils consolident les bases d un tissu productif indis pensable aux op rations de red ploiement La for mation assur e par les entreprises favorise la mobilit et la promotion des individus en m me temps qu elle g n re le besoin de renouvellement Derni re cons quence relative l orientation des formations le service public de placement a un r le tout fait majeur dans la d termination des actions qualifiantes qui facilitent la mise en relation positive d un offreur et d un demandeur d emploi Cependant son activit essentiellement tourn e vers la fraction domin e de l conomie petites entre prises offres d emplois de bas de gamme etc et sa vision restreinte de la circulation des actifs au sein des march s internes ne le mettent pas v rita blement en position de commander la programmation g n rale de l offre de formation N anmoins son concours d autant plus indispensable que s accro t sa capacit de n gocier avec les entreprises doit tre associ l ensemble des partenaires qui pr voient ou fa onnent l avenir Outre la meilleure connexion des politiques de formation des ch meurs aux transformations po
16. voisin Dans l un et l autre cas la for mation professionnelle touche pr s du quart du stock des demandeurs d emploi Les r sultats escompt s pour 1983 num riquement tr s significatifs doivent en r alit s analyser comme le rattrapage d une situation qui s tait r guli rement d grad e depuis 1977 1978 L volution divergente entre la progression r duite des cr dits en 1979 et 1980 et la mont e continue du sous emploi au cours des cinq derni res ann es 950 000 ch meurs justifie cette interpr tation L effort entrepris doit cependant tre consolid Le rattrapage analys ci dessus reste fragile Aussi faut il rechercher des solutions compl mentaires En ce sens le projet d un nouveau statut du demandeur d emploi en formation pr voyant l imputation des p riodes de formation sur les p riodes d indemni sation devrait permettre l envoi en formation de quelque 30 000 autres ch meurs sans co t financier suppl mentaire Si les modalit s techniques de ce projet ne devaient pas remettre en cause l accord de principe d j donn par le Gouvernement la r ali sation de cette mesure d boucherait sur un double r sultat elle permettrait plus du quart des personnes sans emploi de b n ficier d une formation elle parviendrait ensuite compenser sur le registre formation la perte des aides financi res l insertion exon rations stages pratiques primes pour l embau
17. che du premier salari En effet les 219 000 places de formation susceptibles d tre d ga g es pour 1982 1983 189 000 au titre des mesures nouvelles et 30 000 au titre du projet de r forme sur la r mun ration des stagiaires quilibreraient l abandon des 215 000 placements aid s Ces approches quantitatives restent n anmoins sommaires Elles mettent en correspondance des mesures qui n ob issent pas aux m mes logiques d embauche En outre elles ne prennent pas en compte l employabilit accrue qui peut tre attendue du choix s lectif dont elles ont fait l objet Une r gulation qualitative d velopper Le nouveau plan pour l insertion professionnelle pr sent par le ministre charg de l Emploi a essen tiellement deux caract ristiques Il redistribue les aides au placement en accordant une forte priorit la formation professionnelle I relie organiquement ces aides des mesures de soutien l activit am nage ensuite la forme du recours aux aides S il subsiste toujours des cat gories de popu lations prioritaires jeunes ch meurs de longue dur e ce n est pas la r f rence syst matique et en quelque sorte aveugle ces cat gories qui com mande et justifie l utilisation de l aide Son b n fice n est ouvert qu apr s examen de la situation concr te du demandeur et de l offreur d emploi A la consom mation automatique s oppose la n gociation cas
18. ec les contraintes des appareils existants dessinent le cadre d un v ritable retournement copernicien adapter les proc dures et institutions l usager et non asservir l usager aux proc dures et institutions et des questions en suspens Cette r forme positive dont le principe est accept laisse en suspens plusieurs questions Les transformations issues de l intervention coupl e de AFPA et de l Agence requi rent un r examen en profondeur des outils disponibles et de leur maniement l ensemble instrumental actuelle ment en usage m thodes techniques tests supports divers etc peut il tre remobilis tel quel dans le sch ma propos plus haut sans d vier l esprit qui l anime Un instrument on le sait mat rialise une 86 conception Un changement d approche devrait donc vraisemblablement inciter un autre mode d emploi des outils La r duction consid rable des d lais qui peut tre attendue de cette r forme ne supprime pas pour autant le passif actuel de candidats en attente Elle risque m me de les accro tre si elle veut rendre rapidement tangibles et visibles les r sultats qui en sont attendus En cons quence l enclenche ment de ce nouveau dispositif devrait s accompagner de mesures transitoires pour d sengorger les circuits actuels L intervention en bin me des techniciens de l Agence et de AFPA n est concevable que pour le flux de demandeurs qui va se dirig
19. er vers l AFPA ou vers les tablissements qui lui sont organiquement li s centres de handicap s actions FNE etc La possibilit d un diagnostic formation coupl un diagnostic emploi n est donc pr sentement applicable que pour la moiti environ des demandeurs form s par ou sous l gide du SPE ou pour le tiers des ch meurs qui d sirent suivre une formation If est donc n cessaire d tendre le b n fice de cette d marche d autres publics que ceux qui se dirigent vers l AFPA Cette perspective modifierait assez profon d ment le r le actuel des psychologues du travail dont la pratique professionnelle se trouve tr s nor m e et marqu e par le fonctionnement structur de l Association Leur mise en relation op rationnelle avec d autres familles d organismes exigerait en bonne logique une clarification de leur assise insti tutionnelle Le respect du pluralisme des tablisse ments de formation comme la neutralit de la fonction de consultant appelle cette pr caution Quelle que soit l am lioration fonctionnelle apport e au syst me d information conseil sa port e et ses effets sont circonscrits par la structure de l offre de formation elle m me sp cialit s niveaux dur es localisation En un sens les appareils de formation et les stages qu ils organisent pr d ter minent objectivement et mat riellement les propo sitions de parcours individualis s que peuvent sug g rer les conseil
20. et imaginative des relations entre l emploi et le sous emploi 91
21. face sont la fois nou velles et anciennes Elles se sont cependant accen tu es et transform es avec la mont e du ch mage Les dysfonctionnements actuels se manifestent non seulement travers les outils les proc dures le niveau des ressources budg taires et le volume d actions qu elles permettent ils se traduisent ga lement dans le comportement tr s administratif des organisations et dans la conception des politiques qu elles ont pour mission de r aliser La lutte contre le ch mage est devenue un objectif prioritaire des pouvoirs publics A cette fin le Gou vernement a proc d une importante r orientation technique et budg taire privil giant les mesures les plus susceptibles de le r sorber Il demeure cependant que les actions du SPE sur les plans quantitatif et qualitatif paraissent insuffisamment adapt es la configuration pr sente du sous emploi Ses interven tions reposent implicitement sur des conceptions et des instruments d analyse dont la port e op ratoire s est sensiblement effrit e avec le ralentissement de la croissance Ensemble constitu d l ments distincts le SPE reste partiellement tranger lui m me et de ce fait parvient mal d cliner son identit vis vis d autres partenaires Cette conscience diffuse de Charg de mission au Service des tudes et de la statistique du minist re du Travail 81 LES ATOUTS DU SPE On a d j not 1 la place pr p
22. ffisante int gration des dimen sions conceptuelles techniques et administratives risque de retarder le saut qualitatif qu elle doit fran chir pour assurer un meilleur emploi de la ressource humaine Une r gulation quantitative renforcer Quel est l effort envisag pour 1983 Est il suffi sant Les pouvoirs publics entreprennent de recen trer massivement autour de la formation profession nelle les aides insertion et augmentent les budgets correspondants d environ 30 Les estimations portant sur le nombre de ch meurs form s au cours des campagnes 1981 1982 et 1982 1983 montrent que tous dispositifs compris sauf apprentissage les effectifs passeront de 334 000 523 000 environ Le gain au titre des mesures formation sera donc de 189 000 places il correspond une augmentation de 56 cf tableau ci dessous Estimation des ch meurs form s pour les campagnes 1981 1982 et 1982 1983 Apprentissage exclu Campagnes Dispositifs de formation 1981 1982 1982 1983 Contrats emploi formation 70 000 100 000 Stages de pr paration profes sionnelle 16 26 ans 35 000 68 000 6 000 32 000 Mises niveau Fonds National de l Emploi FNE mesure nouvelle 56 000 100 000 Stages 16 18 ans Dispositifs classiques AFPA FNE FFPPS IF form du contingent 180 000 200 000 1 334 000 523 000 2 1 Les volumes de form s li s aux dispositifs classiques sont estim s lls pre
23. idieux parce que sous inform s Cette situation vraie au plan g n ral trouve sa parfaite r plique dans les moyens d tude et de col lecte que consacre le minist re de l Emploi En d pit d efforts localis s qui ont pu tre entrepris ici et l CEF op rations jeunes etc la formation profes sionnelle d adultes ne dispose pas d un outil coh rent d information de base la hauteur de son co t et de ses enjeux Ainsi l laboration des comptes publics de l emploi a t elle souffert de l impr cision des chiffres et de leurs variations parfois incompr hen sibles dans les volutions Plusieurs causes expliquent l insuffisance du suivi statistique Outre l inad quation partielle des nomen clatures de formations initiales appliqu es la for mation continue et la permanence obsol te de cer taines typologies de classement stages d adaptation stages d entretien et de perfectionnement des con naissances etc la disparit des centres de d cision et d action a retard la volont d une harmonisation minimale entre instances concern es Issues en sous produit d activit s de gestion finan ci re les statistiques de formation se sont b ties essentiellement sur la notion de stage objet d agr ments et beaucoup moins sur celle de sta giaire entra nant ainsi une certaine pauvret de renseignements On ajoutera que le partage des r les entre l tat et les entreprises a eu pour effet
24. le le volet technique et juridique droit l orientation que le l gislateur ne lui avait pas donn dans les textes de 1971 Quoique longtemps contenue par rapport d au tres pays RFA SU DE l mergence de ce ph nom ne se comprend ais ment cette fonction s impose d autant plus que la demande de formation s est consid rablement accentu e et que les voies traditionnelles d acc s l emploi sont devenues bou ch es ou brouill es Ce d veloppement positif tend redresser des pratiques de formation risquant de d g n rer en consommation passive et aveugle Il est de plus coh rent avec le souci de renforcer des proc dures n goci es et individualis es dans l attri bution des aides g Les activit s d orientation se sont vues tr s signi ficativement renforc es en moyens humains Entre 1981 et 1982 les personriels du SPE affect s ces t ches sont ainsi pass s de 1 210 1 673 unit s soit une augmentation de 38 L accroisse ment a t particuli rement net pour les conseillers professionnels de l agence dont le taux avoisine 46 Dans le cadre du plan 16 18 ans pr s de mille points d accueil ont t cr s sur le territoire en l espace d un semestre qu il s agisse de permanences d accueil d information et d orientation fixes ou mobiles PAIO ou de missions locales proches du mod le esquiss par le professeur SCHWARTZ Ces dispositifs nouveaux dont les 2 3 ont
25. lers Les syst mes d orientation renvoient l orientation des syst mes de for mation eux m mes Aussi une part de l am liora tion des pratiques de l orientation est elle sous tendue par le redressement de l offre de formation et son remodelage sur les mouvements porteurs de l activit Sur un registre compl mentaire non moins clairant l introduction progressive des formations modulaires et des unit s capitalisables ne peut pas ne pas retentir sur la forme le contenu et la locali sation de l orientation Cette derni re est comme on le voit une variable d pendante seconde mais certes pas secondaire Elle entretient avec l offre de 6 Candidature il faut ici garder m moire de l origine latine du mot action de celui qui va ou a l intention de se porter candidat formation non seulement un rapport d accompa gnement mais encore une relation critique L mergence r cente de services d information et d orientation dans le champ public et priv et la configuration multipolaire qui les caract rise repro duisent le polycentrisme et le polymorphisme de la formation elle m me En outre ces nouveaux intervenants ne sont pas sans contourner et remettre en cause les institutions existantes leurs comp tences et leurs m thodes Le risque est grand de voir en effet s op rer une partition des populations entre institutions jeunes aupr s des PAIO et des missions locales adultes en
26. nnel de la formation et le mieux ordonner la r solution des difficult s sociales et conomiques telles qu elles se rencontrent ici et l amorcer une d stagification des pratiques de formation La notion d action de formation promue par le l gislateur en 1978 n a pas encore modifi le fonctionnement plus r ducteur du stage Le regroupement un peu artificiel de stagiaires auquel il conduit ne respecte ni le jeu relationnel qui marque les collectifs de travail ni les besoins particuliers des individus A cette fin l enseignement modulaire ou par unit s capitalisables doit sortir de sa profonde marginalit de m me que doit tre soutenue toute tentative pour impulser une p da gogie sur le tas moderne et adapt e aux adultes La souplesse et l abaissement des co ts des nou veaux moyens audio visuels vid o TV par c ble etc pr sentent des atouts consid rables pour ces change ments condition de d velopper les didacticiels correspondants Le souci de ne pas confiner la formation des ch meurs sur son seul versant social et la volont de contenir le mouvement latent de d gradation tech nique et p dagogique du dispositif d intervention oblige un profond r outillage mental et instrumental Le red ploiement concevoir affecte le contenu des politiques leur mode d application et l paulement entre partenaires Plus radicalement encore il com mande une vision plus pr ventive
27. nnent en compte l importante augmentation en 1983 des stages de formation et d adaptation du FNE 2 Les chiffres pr sent s ci dessus proviennent du projet de budget du minist re de l Emploi pour 1983 Cf Un lan nouveau pour la politique de l emploi dans le budget de 1983 D l gation l Emploi novembre 1982 Comment interpr ter cette croissance Quelle est sa port e On avancera trois consid rations En premier lieu l importante augmentation des effectifs pr vue ne parvient pas compenser du moins arithm tiquement la suppression des stages pratiques de l exon ration 50 des charges patro nales de s curit sociale et de la prime d embauche au premier salari dans l artisanat qui figuraient dans le plan avenir jeunes Ces dispositifs accueillaient 215 000 b n ficiaires En second lieu l effort entrepris depuis lau tomne 1982 est tr s engag sur la fraction juv nile de la population active Alors que 15 000 places de formation taient occup es par des jeunes de 16 18 ans en 1981 1982 1 100 000 stages leur sont directement r serv s en 1982 1983 Enfin si l on veut valuer l impact quantitatif de ce plan sur le march du travail et qu cet effet on rapporte le nombre de ch meurs form s en 1977 1978 et celui qui est programm pour 1982 1983 aux volumes de demandeurs d emploi correspondant ces deux p riodes on constate un niveau de r sultat sensiblement
28. ond rante qu occupe l Adminis tration de l Emploi dans le syst me d intervention public aupr s des adultes qu il s agisse de demandeurs d emploi ou de salari s en reconversion ou promotion cette fin elle mobilise un appareil de formation diversifi la fois conventionn et subventionn Le dispositif g r par le SPE est essentiellement centr sur l acqui sition de qualifications industrielles de base De ce fait il repose sur un parc mat riel important Son fonctionnement b n ficie de l appui technique et humain d un triple r seau le r seau des informateurs et conseillers le r seau des enqu teurs et des va luateurs enfin le r seau des techniciens sp cialis s dans la connais sance et l volution des m tiers propres aux grandes familles professionnelles A la position exerc e dans le domaine public et l int gration de multiples fonctions en amont et en aval de la formation s ajoute une grande proximit g ographique et fonctionnelle avec les usagers Le SPE compte en effet pr s de mille points op rationnels d implantation sur le territoire En outre sa mission de gardien des droits individuels et collectifs des travailleurs et la gestion n goci e de nombreuses aides l emploi le mettent en communi cation non seulement avec les salari s et leurs repr sentants mais encore et de plus en plus avec les employeurs Ce point peine sugg r ici m riterait un long d veloppement A n
29. orme susceptibles d tre retenues s articulent autour de cinq points recentrer la formation professionnelle des ch meurs sur l activit et les politiques de d veloppement relever la qualification des demandeurs d emploi et assurer une meilleure harmonisation des syst mes d indemnisation et de r mun ration 7 Par exemple on ne sait pratiquement rien sur ja port e des actions FNE des stages de mise niveau et certaines actions du FFPPS aupr s des ch meurs En comparaison les analyses effectu es sur les pactes paraissent luxueuses On peut d ailleurs assez l gitimement penser que c est cette richesse d analyses qui a permis assez rapidement leur correction 87 reconsid rer le partage des r les confi s l tat et aux entreprises dans leur contribution la quali fication de la main d uvre promouvoir une politique constructive de l offre de formation et am liorer son fonctionnement renforcer l individualisation des proc dures d intervention 1 Recentrer la formation professionnelle des ch meurs sur l activit et les politiques de d veloppement conomique et industriel La r insertion dans l emploi et la possibilit de s y maintenir et d y progresser constituent pour les per sonnes la recherche d un travail l objectif premier de la formation professionnelle 8 Qualifier un demandeur d emploi sans prendre soin de l orienter ou de rechercher acti
30. par cas la distribution uniformis e standard et cr a trice d effets pervers doit succ der un traitement plus individualis et adapt des moyens disponibles au service du reclassement D abstraite et formelle parce que assise sur des crit res cat goriels et g n raux la gestion des aides s acheminerait vers une voie plus contractuelle et communiquerait aux personnes concern es plus de responsabilit Ce redressement dans les proc dures d attribution est d une grande port e et devrait infl chir la hausse les taux de placement Il demeure cependant que l analyse des syst mes actuels montre un fort d sajus tement entre la structure des ch meurs form s et la structure de l ensemble des ch meurs en ce qui concerne notamment l ge et le sexe De plus et pour r pondre la demande des entreprises des modifications doivent tre apport es aux niveaux aux contenus et la r partition sectorielle des for mations pr par es Les conventionnements publics semblent avoir favoris une offre de formation pour des m tiers tertiaires traditionnels ils n ont pas permis des investissements mat riels et p dagogiques suffisants pour pr parer des emplois porteurs rele vant de la production et des services Si une attention soutenue n tait apport e ces questions les priorit s bien compr hensibles accord es aux populations non form es ou marginalis es risqueraient de freiner ou de cacher la
31. r l individualisation des proc dures d intervention Les op rations de reconversion comme le profil psychologique d adultes d j riches d un bagage pro fessionnel et scolaire requi rent une grande finesse de traitement L individualisation des d marches est aussi un gage d efficacit Elle conduit redresser une pratique administrative fortement marqu e par le d coupage cat goriel de la main d uvre de m me qu elle incite enrichir le cadre d organisation trop rigide qu est le stage Dans cette direction plusieurs actions possibles accro tre et am liorer les capacit s d informa tion et de conseil Orienter c est aupr s d une per sonne qui s interroge transformer de l information en action C est galement rendre actif un processus de choix et donner toute sa valeur une op ration de formation par le projet qu elle nourrit reconsid rer les proc dures d intervention qui s inscrivent dans le cadre de mesures contenu cat goriel A vrai dire l objectif d individualisation ne bi s oppose pas une approche cat gorielle C est le recours automatique et aveugle cette derni re qui en est la n gation 9 On a pu dire non sans humour que la formation tait un pavillon de complaisance sous lequel on faisait circuler sans contr le n importe quelle marchandise Jeter les bases d une politique de l offre c est pr cis ment clarifier le caract re multifonctio
32. recherche imp rative d ajustements plus structurels Des conceptions et des outils devenus moins op ra toires La baisse de la croissance et la transformation en cours de l appareil productif qui influent sur le sys t me d appel et de rejet de la main d uvre ont rendu extr mement al atoires les exercices de pr vision 1 Les tudes empiriques qui ont t conduites montrent que dans les dispositifs pactes et plan avenir jeunes les jeunes de 16 18 ans repr sentent environ 10 des populations de moins de 26 ans 83 sur le volume des personnels n cessaires l conomie et la structure de leurs qualifications Outre les dif ficult s de la pr vision qui vrai dire clate en divers scenarii selon les hypoth ses d volution rete nues s ajoute l imperfection des instruments qui per mettent d organiser la pr paration des comp tences en fonction de l volution pressentie des besoins de main d uvre La notion de correspondance entre un emploi et une formation qui tait jusqu ces derni res ann es le pivot des politiques d ajustement commence tre abandonn e Des ph nom nes beau coup plus vari s et complexes recouvrent ces confron tations de caract re statique et statistique Ils ont t r v l s avec la mont e des exc dents de main d uvre et la s lectivit accrue qui s exerce Pem bauche La suspicion qui entoure les m thodes de pr vision et d ad quation n
33. rientations attach es chacun des sous syst mes qu il g re La question pos e est donc celle de la coh rence et de l harmonisation technique et fonc tionnelle de cet ensemble multiple qui repose sur une conduite clat e du dispositif En effet le dispositif g r par le SPE s est constitu progressivement au cours du temps Cette extension s est faite par ajouts successifs sans v ritable refonte L ensemble s diment qui s est ainsi constitu reli diff rents bureaux et en quelque sorte prot g par eux garde la trace des caract ristiques qui avaient pr valu leur mise en place La gestion pr sentement assur e par cinq cellules administra tives n a pas t compens e par l existence r elle et efficace d une unit centrale de synth se charg e de relier et d animer l ensemble Ensemble s diment donc mais pas syst me unifi L unification rechercher et qui en aucun cas ne devrait s assimiler une uniformisation ou une normalisation devrait pouvoir conduire des regrou pements plus op rationnels autour de p les Ces p les pourraient s entendre soit en termes de popu lations jeunes d butants cadres stagiaires en per fectionnement soit en termes techniques centres de ressources comp tents pour certaines sp cialit s professionnelles Ainsi une vision plus transversale de certaines fonctions et la recherche en vue d une mutualisation
34. s cuisinier injection lectricien horticul teur monteur d panneur frigoriste et par des pertes en ligne absent isme aux convocations va poration dans les circuits etc 3 Sur l analyse des quatre rapports pr sent s par Mme E Sullerot M B Jouvin M J L Faure et M J L Murcier Cf Redonner du souffle l orientation scolaire et profession nelle G Bez revue ducation permanente n 57 mars 1981 4 L Agence et l AFPA servent d tablissements 36 OPPI dans 15 20 des cas 5 Les psychologues du travail actuellement 360 personnes appartiennent AFPA Les conseillers professionnels et les charg s d informations actuellement 1 313 personnes rel vent de PANPE 85 Un tel engorgement cr e une v ritable paralysie administrative les nergies disponibles se trouvant alors absorb es dans le traitement formel et pape rassier des candidatures et non pas focalis es sur les candidats De plus il entra ne un co t et un travail inutile cause des fausses candidatures il hypoth que les d marches positives que pourraient entreprendre nombre de candidats dans la recherche d un emploi il r duit enfin le dynamisme et l int r t que peuvent apporter les agents comp tents l exercice de leur fonction Conscient de ces difficult s et de leur accroisse ment relatif le nombre de candidatures en attente de convocation a doubl entre 1979 1980 le SPE s est attach
35. sation du ch mage et la r mun ration de la formation d cla rait le ministre du Travail devant le Comit sup rieur de l Emploi est g n ratrice d interruption dans les paiements de double emploi administratif d in ga lit s dans les situations Le projet en vue d tablir un statut unique du demandeur d emploi qu il soit en ch mage ou en stage permet d obtenir sans co t financier suppl mentaire un renforcement de la for mation comme instrument de reclassement et de d veloppement des comp tences Cette mesure de simplification et d quit dynami serait l usage d une p riode improductive en contra riant des comportements qui ne se serviraient de la formation que pour autant qu elle permet d allonger et de r mun rer sans justification r elle des dur es accrues d inactivit F N 3 Reconsid rer le partage des r les de P tat et des entreprises dans la formation et la pro fessionnalisation de la main d uvre La distinction des domaines d intervention entre partenaires publics et priv s adaptation et entre tien des comp tences pour les entreprises actions de reconversion et de promotion individuelle ou collec tive pour l tat pose aujourd hui question Per tinente une poque de ch mage r duit cette r par tition des t ches devient obsol te d s lors que les entreprises sont contraintes de g rer l int rieur d elles m mes un fort sous emploi et d assumer des
36. si la situation privil gi e du SPE au c ur des probl mes du travail des relations professionnelles et de l emploi le met en position de faire pr valoir un point de vue original tant dans l analyse des situations que dans la recherche des solutions Par ailleurs et la diff rence des contraintes que conna t le minist re de l ducation dans le cadre de la formation initiale sa conception de la re qualification et l laboration de la carte des sp cialit s professionnelles ne sont pas d abord sous tendues par un objectif ducatif C est dire que logiquement et chronologi quement le SPE ne voit pas l emploi apr s ou au del de la formation l activit est la r alit premi re en fonction de laquelle est con u et d fini le processus d apprentissage Aussi la norme de jugement des r sultats d une formation est elle moins la sanction scolaire ou le dipl me que la capacit qu elle commu nique un individu de trouver et de conserver sa position profes sionnelle Cette d marche explique son soutien et sa faveur pour des formules proches de l activit apprentissage CEF stages de mise niveau permettant des approches individualis es son recours fr quent des co contractants ayant des relations soutenues avec les milieux professionnels son appui accord des dispositifs p dagogiques o les moni teurs sont d anciens professionnels et o les partenaires sociaux
37. sitives de l appareil industriel et aux programmes de relance sectorielle et technologique il revient au SPE d ouvrir davantage l exercice de la formation sur la cr ation et la promotion d emploi par les individus L essentiel de son dispositif est encore caract ris par la pro duction extensive de qualifications destin es servir les besoins d une croissance devenue tr s amortie Le reflux de l activit et la n cessit de sauvegarder l emploi pousse donc trouver un relai dans la valo 8 Si Pon insiste ici sur le recentrage de la formation pro fessionnelle en fonction de lobjectif premier de r insertion dans l emploi on n oublie cependant pas le r le important que remplissent les actions de formation pour soutenir le moral du demandeur d emploi le sortir de so isolement et entretenir sa capacit d adaptation risation des prises de responsabilit individuelles et soutenir le d marrage et la viabilit des micro d veloppements Dans cette perspective le programme d aide aux ch meurs cr ateurs d entreprise qui conna t un certain succ s justifierait une assistance technique et juridique des candidats 2 Relever la qualification des demandeurs d emploi et assurer une meilleure coh rence des syst mes d indemnisation et de r mun ration Le niveau de comp tences d tenues par les deman deurs d emploi est globalement moins lev que celui des actifs au travail L cart notamment dans les
38. tant de facteurs favorables cette d marche Cependant le comportement autonome des agents publics de l Emploi a souvent conduit privil gier les logiques internes des organisations aux int r ts des usagers les traitements adminis tratifs aux traitements fonctionnels If n a pas permis au SPE de tenir toute la place qui lui revient dans les d bats publics et d y apporter sa pleine contribution en cr ant dans le champ ducatif un p le alternatif solide et reconnu Dans son esprit et sa m thode la r novation en cours entend pr cis ment impulser cette nouvelle dynamique et favoriser les rappro chements qui s imposent Un dispositif d information orientation conseil en profonde mutation 1982 un mill sime important pour l orientation pro fessionnelle Si les ann es 1979 1980 ont t une p riode d in tense r flexion des pouvoirs publics et des parte naires sociaux sur les questions relatives l infor mation et l orientation 3 l ann e 1982 peut d ores et d j tre consid r e comme une date importante pour les r alisations quantitatives et qualitatives qui ont t apport es l exercice de cette fonction D intervention technique encore relativement limit e l information orientation conseil devient aujourd hui une composante de la politique sociale et de ce fait entre dans la dynamique des rapports sociaux Elle fournit dans la mise en uvre de la formation pro fessionnel
39. tr s divers rattrapage social et culturel remobilisation et remotivation vis e qualifiante et promotionnelle placement etc La plupart du temps ces actions sont li es Cependant chacun des organismes de par sa position institutionnelle culturelle ou conomique ne pr sente pas la m me aptitude les r aliser toutes et avec le m me succ s Il appara t donc souhaitable de mieux apparier non seulement les formations aux emplois mais les comp tences disponibles des insti tutions de formation aux groupes d objectifs vis s et aux populations concern es Le comportement tr s actif de certains organismes pour ins rer dans l emploi des stagiaires qu ils ont form s m rite une reconnaissance plus soutenue de l tat Une frange non n gligeable de l offre de for mation pourrait ainsi relayer efficacement le service public dans sa mission d accueil et d insertion Construire un SPE formateur plus int gr dans son fonctionnement Le pluralisme des organismes intervenant dans le cadre du SPE est un facteur de richesse et d innova tion Aussi doit il tre conserv et appuy Toutefois pour conjurer les risques provoqu s par une mosa que d interventions sans parent ni unit il convient de d velopper des proc dures transversales visant assurer la coh rence des moyens mat riels p dagogiques et financiers avec les actions concr tes entreprendre principe d enqu tes l g res pr ala
40. vement avec lui un secteur porteur c est fabriquer un ch meur qualifi tromper un espoir et mal employer la ressource publique Concentrer l attention et ajuster les moyens de for mation sur le seul p le de la demande d emploi sans prise en compte v ritable de l offre r elle ou poten tielle au motif que cette derni re est faible ou mal connue revient en r alit am nager la p riode d inactivit forc e plut t que de la mettre profit pour en faciliter la sortie La pr occupation bien compr hensible visant r pondre l urgence de certaines situations indivi duelles difficiles ne doit cependant pas laisser en suspens l issue probable des pr parations engag es L analyse des transformations de l emploi int grant les orientations des politiques conomiques et indus trielles et l impact des diverses subventions l em bauche prime de cr ation d emploi contrats de solidarit d finit le cadre naturel des actions de for mation centr es sur les hommes et les femmes la recherche d une activit Pour reprendre une distinc tion commode les politiques du march du travail qui incluent g n ralement un important volet for mation doivent tre fortement connect es aux poli tiques macro conomiques de l emploi La program mation de formations ayant pour but explicite la r insertion dans l emploi n cessite donc un rep rage beaucoup plus pr cis des courants d embauche selon les syst mes d activit
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