Gouvernement municipal et gouvernance locale
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1. travers leur participation active la vie collective dans une soci t d mocratique et le bon usage d instruments m canismes et processus susceptibles d assurer une gouvernance effective et efficace Or les travaux sur le terrain ont montr que tant dans le priv le public ou le communautaire tant l international qu au national un ensemble de principes guides semblent faire l accord si l on veut une gouvernance collaborative dans nos soci t s d mocratiques Ces principes tendent engendrer un apprentissage collectif plus efficace et une intelligence collective agrandie 1 Pour de plus amples d veloppements sur ces principes et m canismes prometteurs voir Gilles Paquet Gouvernance mode d emploi Montr al Liber 2008 ch 5 Ces principes vont s instituer dans des ensembles de m canismes forums pour faciliter le dialogue et l inclusion contrats moraux qui varient en forme et en contenu et constituent la trame des partenariats les plus divers m canismes d apprentissage collectif susceptibles de g n rer les recadrages n cessaires proportion que le contexte et la configuration de valeurs changent m canismes s ret int gr e fail safe mechanisms qui visent emp cher la fois la d g n rescence du multilogue en consensus mous qui ne m nent nulle part ou le sabotage de la r flexion collective par des mauvais coucheurs Dans cette constellation de m canismes et de dispos2. CONTEXTE GLOBAL Ce mod le pr liminaire de Belley amp Divay a le grand m rite d identifier trois n uds d activit s au c ur de l apprentissage social l mergence des grandes directions partir d un maelstrom politique toujours fort comp titif la mise en place toujours malais e des arrangements de collaboration entre partenaires oblig s et le terrain toujours contest des valuations o se concr tisent les tensions qui vont donner lieu aux r outillages restructurations et recadrages command s par l apprentissage collectif On peut et on doit videmment complexifier ce devis quand on cherche comprendre des situations concr tes Et il devient alors clair que personne ne domine vraiment chacun de ces n uds d activit s mouvements sociaux et soci t civile font d railler les vis es des lites les m dias contribuent les d voyer l auto organisation et les repr sentations bonnes ou fausses rendent possibles ou impossibles des partenariats techniquement d fendables mais pas n cessairement r alisables blocages et prisons mentales emp chent souvent que les valuations d clenchent des apprentissages qui pourtant semblaient incontournables Certains de ces d rapages et des moyens de les viter ont t examin s dans Gilles Paquet Crippling Epistemologies and Governance Failures Ottawa The University of Ottawa Press 2009 et dans Gilles Paquet Scheming Virtuously The Road to
3. cennies de structures verticales hi rarchiques et coercitives comme tant la forme de gouverne la plus efficace pour les organisations plus r cemment on a commenc parler de structures modulaires et de r seaux fluides plus ou moins auto organis s comme offrant des avantages importants quand on cherche la flexibilit l apprentissage continu et la r silience plut t que les simples conomies d chelle Dans la m me foul e on a commenc reconna tre la fragmentation l incoh rence et la diversit des diverses formes de coordination efficace la capacit strat gique des acteurs priv s et communautaires la pluralit des processus de coop ration la multiplication des types de r seaux les ph nom nes d impuissance publique et de privatisation dans ce qui tait consid r comme le domaine r serv de l action publique en un mot le passage de Grand G gouvernement petit g gouvernance 1 John Naisbitt Global Paradox New York William Morrow 1994 Laurence Bherer et al sld Le gouvernement des territoires au Qu bec et en France Qu bec Presses de l Universit Laval 2005 Gilles Paquet Innovations en gouvernance au Canada Optimum 29 2 3 1999 80 90 Dans le m me esprit on a commenc parler de moins en moins de gouvernement municipal et de plus en plus de gouvernance locale urbaine et rurale Cette d rive n est pas innocente Il s agit du remplacement d une cosmolog
4. d avoir construire avec difficult une gouvernance petit g sur la base de liens t nus entre gens qui n ont pas de valeurs commune Harlan Cleveland Nobody in Charge San Francisco Jossey Bass 2002 7 Pierre Joseph Proudhon Confessions d un r volutionnaire Paris Garnier Fr res 1850 28 Joseph Heath The Myth of Shared Values in Canada Ottawa Canadian Centre for Management Development 2003 17 La ville comme la plupart des communaut s locales dans le monde moderne est par d finition plurielle sa gouverne ne peut se construire que sur l homonoia une relation entre des gens qui ne pas des trangers mais pas des amis non plus une relation bas e sur le respect des diff rences A Oldfield Citizenship and Community London Routledge 1990
5. des citoyens pour faire de la ville un acteur qui transcende largement l administration municipale on pense au maire R gis Labeaume Qu bec Parfois aussi ce sont les lites locales qui ont pris les moyens de donner la communaut locale le dominium sur ses affaires on pense certaines actions locales comme celles Ste Edwidge de Clifton Parfois le mouvement a pris une plus grande ampleur et ambitionne de d fendre vastement une sorte de gouvernance communautaire on pense Solidarit Rurale du Qu bec Parfois enfin le mouvement a d bord les fronti res des provinces et du pays c est le cas de Cascadia sorte d entit rassembleuse non gouvernementale semi officialis e r unissant des forces vives de la Colombie Britannique de l Alberta des tats de Washington Idaho Oregon Montana ainsi que du Yukon et de l Alaska dont le travail de mobilisation et d action au plan r gional et global a t exemplaire m me si ses assises demeurent fragiles Mais au bout du compte il faut aussi admettre que ces initiatives importantes sont demeur es des exp riences port e limit e C est qu on n a pas v ritablement r ussi penser d une mani re g n rale la gouverne locale autrement Ce recadrage impliquerait un effort pour replacer le gouvernement municipal dans le cadre plus vaste de la gouvernance locale tous deux n tant que des pans de la gouverne d mocratique de la socio co
6. tre contest es on ne pourra pas y chapper par la cr ation de comit s experts charg s de trancher techniquement des noeuds gordiens fondamentalement thiques iv Le r le distorsionnaire des m dias L un des facteurs qui distordent tout cet cheveau de relations est l intervention des m dias qui font rapport sur ce qui se passe s lectivement et avec maintes distorsions parfois par insouciance mais souvent dessein L opinion publique ainsi fabriqu e cr e des mondes parall les qu il est souvent difficile de d partager et qui collent plus ou moins bien avec la r alit Dans notre soci t de d fiance ces jeux de repr sentations plus ou moins distordues rendent tout le tableau de la gouvernance tr s vuln rable aux fausses repr sentations Dynamique de la gouverne urbaine Prendre en compte la dynamique interactionnelle de ces divers intervenants et les tensions toutes les interfaces est un exercice la fois crucial et p rilleux Il faut le faire si l on veut comprendre la gouverne urbaine mais il est fort difficile de rendre justice la complexit de cet enchev trement et de ne pas tomber dans la caricature Un premier effort pour saisir cette dynamique a t esquiss de mani re exploratoire et avec beaucoup de prudence par Serge Belley et G rard Divay ils ont propos un prototype pour discussion et critique par les chercheurs et les praticiens dans le but de l am liorer p 22 Ce p
7. Collaborative Governance Ottawa Invenire 2009 16 Le grand avantage de cet arrangement pr liminaire des objets de l enqu te est qu il permet de mieux organiser la discussion n cessaire autour des divers aspects de la collaboration et qu il rappelle qu il ne faudrait pas que les complications concr tement n cessaires pour traiter de cas d esp ces fassent perdre de vue les n uds d activit s essentielles qu il faut pouvoir et savoir am nager convenablement si l on veut se donner une gouverne efficace et efficiente Cela permet aussi de mettre au centre de la sc ne les imp ratifs de design organisationnel qui sont au centre de la gouvernance locale r ussie il s agit dans chacune des trois sph res au moins de mettre en place des m canismes susceptibles d aider l mergence d une coordination efficace dans un monde o pouvoir ressources et information sont vastement distribu s Or ces m canismes doivent toujours tre bien arrim s au contexte qui n est jamais tout fait le m me d un endroit l autre dans notre monde pluraliste et bariol Conclusion Reste une derni re mise en garde qui s impose dans ce monde de petit g gouvernance locale qui essaie d merger de l ancien mod le de gouvernement municipal Trop souvent on continue d clarer incontournable la n cessit que l appareil gouvernemental municipal garde le contr le et le leadership de cette gouvernance locale l
8. October 27 2010 Gouvernement municipal et gouvernance locale Gilles Paquet WWW gouvernance ca Automne 2010 la prise en compte du d placement des barri res entre acteur public et acteur priv et le brouillage des rep res traditionnels Patrick Le Gal s Introduction L un des ph nom nes soulign s avec insistance par John Naisbitt dans les ann es 1990 et qu il a baptis le paradoxe global est que plus la mondialisation s accro t et avec elle l int gration de l conomie mondiale plus les petites unit s territoriales ou autres prennent de l importance relative C est le cas sugg re Naisbitt parce que les petites unit s sont davantage agiles et flexibles et peuvent se retourner plus vite pour surfer sur un environnement turbulent et changeant qui commande des ajustements rapides Ce ph nom ne a t observ dans les secteurs priv public et communautaire et a engendr proportion que la turbulence s est accrue globalement des initiatives par les plus petites unit s pour tirer profit de ce nouvel avantage comparatif des actifs locaux au sens le plus g n ral du terme En cons quence on a observ au cours des derniers vingt ans non seulement un changement dans la structure des organisations performantes mais aussi une d rive dans as 2 le langage utilis pour traiter de leur gouverne Deux glissements Alors qu on parlait beaucoup il y a quelques d
9. a fois plus riche et plus clat e Cette pr somption qu il faut absolument quelqu un en charge avec tous les vangiles de leadership qui viennent la soutenir est sans fondement mais constitue une lourde hypoth que de l poque Grand G En fait c est une prison mentale extr mement toxique il s ensuit une d responsabilisation des citoyens et une servitude volontaire d plorables et plus long terme un pr jug gouvernemental par une population qui ne se croit plus capable de se prendre en main En ce sens cette pr somption est la source de la paresse des masses et de leur propension s en remettre ses gouvernements que d non ait d j Proudhon au XIXe si cle Une autre pr somption qui s y ajoute naturellement est celle des valeurs communes au nom desquelles le potentat qui pr tend les avoir distill es va ensuite pr tendre d finir l int r t g n ral et les grandes directions suivre Dans une soci t pluraliste comme la n tre il n y a pas de valeurs communes Tout au plus peut on esp rer accord sur des principes normes ou contrats moraux n goci s entre les divers intervenants pour assurer un certain vivre ensemble Il faudra donc prendre bien garde de ne pas tre mystifi par ces faux proph tes qui brandissent ces pr somptions comme des dogmes pour perp tuer un r gime Grand G Il ne s agit que de strat gies contre r volutionnaires diraient certains labor es pour viter
10. a philosophie du rouleau compresseur qu la philosophie ouverte de la gouvernance Ailleurs selon le principe de di Lampedusa on a fait semblant de vouloir tout changer pour bien s assurer que rien ne change En cons quence le cynisme a grimp d un cran proportion qu on s est aper u que les concessions de surface n avaient pour but que d immuniser les modes traditionnels de gouverne contre le changement On a parfois pu viter les affrontements mais le plus souvent au niveau des villes les tensions ont t palpables et il a fallu improviser essayer d inventer avec plus ou moins de bonheur des m canismes de coordination in dits pour viter le chaos En g n ral les administrations publiques lus et technocrates ont t maladroites face ces pressions les villes ont v cu ces tensions de mani re aigu et les pathologies de gouvernance s y sont manifest es de mani re dramatique 10 Gilles Paquet Gouvernance communautaire www optimumonline ca 40 3 2010 34 52 1 Bernard Jouve La d mocratie en m tropoles gouvernance participation et citoyennet Revue fran aise de science politique 2005 317 337 Bernard Jouve La gouvernance urbaine nouvelle cat gorie d action des politiques urbaines 22p sans date chaire unesco entpe fr fichier PDF chaire 20gouvernance pdf 12 Immanuel Wallerstein Utopistics New York The New Press 1998 85 13 Bernard Jouve Gouve
11. ce centrale des lus et des technocrates et bien comprendre quelles sont leurs marges de man uvre et comment on en fait bon ou mauvais usage Cette position pure et dure est toxique pour diff rentes raisons Non seulement elle tend donner une importance indue au noyau dur que constitue le gouvernement municipal mais de par son ent tement elle est souvent susceptible de d clencher un processus de contestation qui tend prendre un tour judiciaire et finit par cr er des monstres l gaux formels Le travail d adjudication souvent fait la hache et de mani re coercitive au lieu de la m diation et n gociation entre les divers int r ts tend trop souvent rendre le gouvernement municipal plus ou moins impotent et la gouvernance locale insatisfaisante Dans l cheveau de relations beaucoup plus tendu mais plus diffus que tisse la gouvernance locale le gouvernement municipal demeure important il faut se demander de quelle mani re le gouvernement municipal pourrait se transformer pour mieux jouer son r le dans l ensemble de la gouvernance locale Mise garde d abord La constellation des arrangements locaux au Canada est tr s bariol e Il est donc difficile de g n raliser Il sera donc n cessaire dans un texte aussi court de s en tenir aux perspectives les plus g n rales Nous assumerons que le paysage local est compos de six familles d acteurs seulement les citoyens les groupes d int r ts priv s
12. ces ont eu des r sultats mitig s Pas question donc de mythifier la gouvernance locale ou de pr sumer qu il y aura automatiquement immacul e conception d une gouverne qui satisfera davantage tous les principes mentionn s plus haut que celle impos e par les instances politico technocratiques traditionnelles Il ne faut cependant pas pr sumer non plus que le non tatique est pur mirage ou simple utopie J ai montr ailleurs les conditions n cessaires pour que la solidarit puisse jouer un r le important dans la coordination efficace que constitue la gouvernance Cela tient trois choses une bonne connaissance du contexte la qualit de l information et un design organisationnel ad quat 6 Gilles Paquet Solidarity Organizations as Under Rated Option in Gilles Paquet Scheming Virtuously The Road to Collaborative Governance Ottawa Invenire 2009 ch 4 Quant savoir comment mettre tout cela en uvre dans un contexte particulier comme nos grands ensembles urbains ou nos collectivit s locales La r ponse est claire en confrontant directement les zones de tension videntes participation ind pendance performance reddition de compte et financement Cela r clame de commencer parler de m ga communaut s les sph res publiques o les organisations et les personnes d lib rent ensemble autour d enjeux importants pour tous selon un protocole et une tiquette et via
13. collaborative qui seule semble tre porteuse de productivit d innovation et de progr s conomique politique et social Imp ratifs d une gouvernance locale effective La gouvernance est la fois une mani re de voir un cadre d analyse et un langage de d finition et de solution de probl mes un appareil d examen clinique pour remonter la source de la mauvaise performance et un outillage mental pour le designer organisationnel et l architecte social qui on demandera de faire les mises au point et les ajustements Cette nouvelle perspective est n cessaire parce que dans notre soci t moderne la d concertation pose des probl mes de plus en plus graves et ces probl mes de mauvaise coordination sont souvent mal diagnostiqu s cause du fait qu ils sont abord s par le biais de perspectives fonctionnelles r ductrices finances ressources humaines etc Une approche syst mique et globale devrait permettre de mieux diagnostiquer la mal coordination et de trouver de meilleurs moyens de r parer les organisations en crise Mais cette nouvelle mani re de voir ce cadre d analyse cet appareil clinique ce nouvel outillage mental ne sont pas encore pleinement en place Ils sont en mergence On est en train de les inventer au fil des crises des terrains des d fis Jusqu ici certains principes guides semblent revenir plus souvent que les autres la surface des analyses forums pour assoeir la participatio
14. des pratiques et des principes susceptibles de donner des r sultats Cela implique qu on puisse cartographier la m ga communaut bien comprendre les probl mes r soudre identifier les partenaires n cessaires et leurs interactions s assurer que les partenaires sont pr ts couter apprendre et comprendre dessiner sur mesure les arrangements souhaitables et apprendre des exp riences Quant savoir comment s assurer que cette gouverne fond e sur une base plus tendue soit performante 1l faut dans chaque situation savoir r pondre six questions quels sont les l ments porteurs du contexte qui sont n cessaires quelle est l information minimale requise quels principes doivent guider les organisations qui comptent sur la solidarit quel design organisationnel est susceptible d tre le plus effectif quelles conditions auxiliaires sont n cessaires comment assure t on un arrimage heureux entre ces 5 l ments La figure 1 synth tise graphiquement cette approche Figure 1 La gouvernance locale M canismes Information Principes design et Conditions d lib ration auxiliaires Contexte 17 Les paragraphes qui suivent s inspirent de Gilles Paquet Gouvernance communautaire On y trouvera des d tails additionnels sur les cueils qu il faut anticiper quand on veut utiliser le levier de la solidarit 8 Mark Gerencser et al The Mega community A manif
15. en instances administratives aussi formelles que d s m es r gions MRC etc qui souvent ne contribuent qu affaiblir les gouvernements municipaux Voil d ailleurs pourquoi certaines municipalit s ont choisi de ne pas lire au scrutin universel le pr fet de leur municipalit r gionale de comt elles n ont vu dans ce geste symbolique qu un effet de dilution sinon d affaiblissement du pouvoir local Il n est donc pas d raisonnable de penser que les collectivit s locales sont en danger d tre visc r es de tout v ritable pouvoir comme cela a t le cas pour les commissions scolaires 7 Gary Caldwell Un pr fet de plus plus de d mocratie ou non Le Progr s de Coaticook ao t 2005 13 11 Relations lus technocrates dysfonctionnelles Au plan municipal comme aux autres niveaux de gouvernements les rapports entre lus et technocrates sont probl matiques La l gitimit de repr sentation des lus ne fait souvent pas le poids par rapport la l gitimit des comp tences des technocrates la l gitimit des concours prend souvent le pas sur la l gitimit de l lection Voil qui fait que dans les grandes villes ce sont souvent les technocrates qui m nent Dans les petites villes et villages o la technocratie est minimale les lus ont moins de difficult imposer leur dominium Dans ces divers milieux les probl mes se posent de mani re fort diff rente Le contr
16. esto www strategy business com 16 08 2006 10p 10 La gouvernance locale d pend beaucoup du contexte et de la culture publique commune qui en est une composante importante Et ces deux l ments varient dans l espace et le temps On n est pas sur la m me longueur d ondes au Lac St Jean et en Beauce pas plus qu en Alberta et au Qu bec Voil qui commande une approche g om trie variable Dans une communaut l information exacte et fiable est au fondement de la gouvernance effective et des arrangements raisonnables Les communaut s sont videmment tr s vuln rables face aux failles tant au niveau de l information que des comp tences Il est donc essentiel dans les dossiers que les communaut s veulent prendre en charge que comp tences minimales et information exacte soient d velopp es et disponibles Quatre principes sont n cessaires pour que la communaut puisse distiller une gouvernance effective 1 participation tendue et l gitime 2 bonne r actique efficacit et efficience 3 transparence et reddition de compte de haute qualit et 4 quabilit dans la distribution des fruits de la collaboration Un modicum de confiance et de solidarit est aussi essentiel ce que les juristes appellent affectio societatis l engagement de tous les acteurs contribuer activement avec tous leurs moyens de bonne foi toujours et de mani re cr atrice au travail commun Sans cet affectio societati
17. eu Il s en est suivi une d saffection pour des structures de moins en moins pertinentes parce que ne collant que mal la v ritable r alit urbaine Ensuite universitaires et praticiens ont aussi trop souvent r agi avec malaise aux suggestions que les nouveaux d fis ne pourraient pas tre relev s avec l ancien outillage organisationnel les anciennes structures hi rarchiques tant incapables de bien servir des populations la fois davantage plurielles et r clamant avec vigueur une participation active la gouverne locale Le r sultat a t une administration locale embourb e et mal aim e qui trop souvent ne s est ajust e que de mauvais gr au besoin de donner coute et place aux divers intervenants et qu il a t facile pour les gouvernements provinciaux de la d pouiller avec le temps de beaucoup de ses responsabilit s En cons quence il est peu surprenant que l histoire des administrations municipales au Qu bec depuis le 19 si cle ait t la chronique d une r duction des pouvoirs et ressources des autorit s locales par rapport ceux des instances provinciale et f d rale De plus en plus au Canada les administrations locales ont t affam es et emp ch es de jouer pleinement leur r le Patrick Le Gal s Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine Revue fran aise de science politique 45 1 1995 57 95 Neil Bradford La politique sociale au Canada du deuxi me mil
18. ie par une autre en raison d un double glissement glissement I d abord d une fixation sur une unit administrative traditionnelle relativement simple le gouvernement municipal vers une nouvelle unit d analyse beaucoup plus extensive complexe riche et n buleuse socio conomiquement Ja communaut locale et glissement II ensuite d une perspective Grand G gouvernement elle aussi traditionnelle hi rarchique autoritaire coercitive vers une perspective petit g gouvernance bien davantage horizontale participative et exp rimentaliste Il y a eu des oppositions importantes ces deux d rives refus de la nouvelle unit d analyse et refus du nouveau mode de gouverne D abord toute une phalange d universitaires et de praticiens ont refus d largir le d bat au del de la simple m canique de l administration municipale vers la prise en compte de la communaut urbaine ou rurale dans son ensemble On a donc ni puis combattu l id e que la gouverne locale au triple sens de politics policies et polity comme dirait Le Gal s d pend de plus en plus d acteurs non gouvernementaux suppose une grande diversit dans la mani re d organiser les services une plus grande flexibilit et consid re le gouvernement municipal comme un acteur parmi d autres Voil qui explique la perp tuation de certains enseignements caducs en administration municipale et de pratiques surann es dans ce mili
19. ir pris en charge par les instances locales est perdu par les technocrates au niveau sup rieur mais aussi le r sultat d une philosophie galitariste d bilitante qui supporte mal les diff rences qui pourraient subvenir si certains territoires mieux nantis arrivaient se payer des services de meilleure qualit que ce que peuvent s offrir des municipalit s voisines L id ologie galitariste en est arriv e promouvoir l envie au statut de vertu nationale si ne peux pas l avoir personne d autre ne devrait pouvoir l avoir Le r sultat est une sorte de d responsabilisation tragique des citoyens qui n ont que des cr ances qu on a rebaptis droits pour les rendre plus l gitimes et des instances locales en perp tuelle chasse aux gratifications aupr s des technocrates provinciaux pour pouvoir rencontrer ces attentes de leurs commettants sans avoir les taxer L absence des grandes villes dans les diverses tables de concertation qui r unissent les divers niveaux de gouvernement plus s niors a fait qu elles n ont pas jou formellement le r le qu on en attendrait et qu elles ont t rel gu es la marge des grandes d cisions Quant aux plus petites villes et aux autres gouvernements locaux leur sort est encore plus mis rables ils sont condamn s qu mander le support n cessaire pour maintenir leurs infrastructures Quant au pouvoir vraiment d volu au niveau local il est souvent parpill
20. itifs qui veulent assurer une bonne gouvernance collaborative une part de responsabilit revient au gouvernement aux lus et aux technocrates Quelle est cette part de chacun Voil qui n est pas quelque chose de pr tabli Selon les lieux et les circonstances la part de chacun pourra tre plus ou moins grande Mais ce qui est certain c est qu on ne peut pas r duire la gouvernance locale au gouvernement municipal Vouloir le faire serait un projet jacobin La gouvernance communautaire est pensable et peut tre efficace Certains se sont d clar s d accord en principe avec ce qui pr c de mais pour aussit t ajouter que malheureusement ce n tait pas r alisable que c tait utopique qu il fallait qu une instance soit en charge pour qu on vite le chaos et qu il fallait donc m me si c est une conclusion laquelle on arrive contre c ur que le gouvernement municipal reste le grand potentat M me si le gros de l opposition n a peut tre pas d clar la gouvernance communautaire totalement impossible per se elle l a quand m me d clar e impraticable toutes fins utiles pour le moment Cette position id ologique et int ress e des instances traditionnelles n est pourtant pas d fendable Dans les faits les travaux en gouvernance locale ont commenc miser beaucoup sur le non gouvernemental sur la soci t civile Mais il est clair que l on a beaucoup improvis et que les exp rien
21. l naire l importance de la dimension locale Plan Canada Jan F v 2009 dition sp ciale 14 19 6 Pierre J Hamel Le Pacte fiscal entre le gouvernement du Qu bec et les municipalit s la raison du plus fort est toujours la meilleure Organisations et Territoires 11 3 2002 Les ann es 2000 Au Canada et au Qu bec en particulier les ann es 2000 ont marqu un tournant On a senti le besoin regrouper les forces en pr sence et de faire cesser les chicanes paroissiales Lucien Bouchard Ce sera au Qu bec le pacte fiscal avec les municipalit s en 2000 la cr ation des regroupements urbains et des communaut s m tropolitaines l affermissement des municipalit s r gionales de comt et les pactes ruraux Au cours de la m me p riode le gouvernement f d ral se r int resse un rapport renouvel avec les villes comme il l avait fait vingt ans plus t t Le jugement d finitif sur ces initiatives n est pas encore d pos et certains sont moins impressionn s que d autres par les r sultats tangibles de ces multiples initiatives Mais il est ind niable qu il y a eu un peu partout des efforts pour revigorer les instances locales Cela s est fait selon divers voies et moyens que nous n entendons pas r pertorier mais qu il faut au moins illustrer de fa on elliptique au passage Parfois c est venu d un leader entrepreneurial qui a cherch cr er un mouvement de mobilisation
22. la soci t civile les technocrates les lus et les m dias Quant aux enjeux majeurs nous nous confinerons quelques probl mes cl s i relations intergouvernementales ii relations lus technocrates iii relations entre lus technocrates d une part et les autres acteurs d autre part et iv le r le distorsionnaire des m dias 2 Jean Joana Du gouvernement des villes au gouvernement municipal P le Sud No 13 2000 3 9 7 Je sais que ce mot n existe pas mais il devrait exister 12 1 Relations intergouvernementales d s quilibr es On a beau c l brer le r le important des grandes villes et pr cher une revalorisation des collectivit s locales les instances locales sont largement en tutelle Peu de grandes villes ont une Charte Toronto et peu ont acc s une portion de l imp t sur le revenu ou les profits Winnipeg Pour la plupart des gouvernements municipaux leurs finances viennent peu pr s exclusivement de la taxe fonci re et de transferts capricieux des provinces pour rencontrer leurs obligations Voil qui limite consid rablement leur marge de man uvre fiscale Il y a blocage la d centralisation effective dans la division du travail la fois parce que l assiette fiscale est limit e mais aussi parce que les provinces ne veulent pas vraiment donner une trop grande autonomie aux instances locales C est la fois une lutte de pouvoir pure et simple tout pouvo
23. le effectif de la gouverne des gouvernements municipaux est donc une n buleuse qu il n est pas facile de cartographier et qui laisse place beaucoup d improvisation et de laxisme autant d l ments qui donnent naissance des contr les de plus en plus serr s par les technocrates provinciaux C est la m me sorte de contexte qui a amen les commissions scolaires devenir de plus en plus assujetties aux diktats de la province et faire remettre en question l existence m me des commissions scolaires ii Relations des lus et des technocrates avec les autres groupes troubles La gouvernance locale tient fondamentalement dans le r seau de rapports entre lus et technocrates d une part et les autres intervenants significatifs au plan local d autre part La confusion ici vient du fait que ces rapports sont instrumentalis s parfois dans les grandes villes les intervenants y utilisent bien davantage les fonctionnaires que les lus pour se faire entendre alors que dans les villes plus petites ce sont les lus qui sont utilis s par les divers intervenants comme conduits Le grand d fi de la gouvernance locale est d tablir clairement les normes qui vont r gler les rapports avec les parties prenantes Il ne peut y avoir collaboration sans multilogue constant mais 1l faut aussi que ces relations soient thiques Cela implique une tiquette qui d finit le corridor des comportements acceptables Vouloi
24. les technologies de collaboration mergent Cela peut requ rir parfois une sorte d valuation p riodique capable de dissoudre les sources art rio scl rotiques de scl rose ou paralysie organisationnelle Elles sont aussi rendues n cessaires par les blocages id ologiques 1 Vincent Cuisinier L affectio societatis Montpellier Litec 2008 2 Elinor Ostrom Understanding Institutional Diversity Princeton Princeton University Press 2005 11 Reste le plus difficile assurer que tous ces l ments vont enclencher un processus d apprentissage social efficace et une gouvernance locale exp rimentaliste r siliente et performante et vont tre capables de se prot ger des blocages ambiants qui sont tr s certainement condamn s se mat rialiser Gouvernement municipal effectif dans une gouvernance locale elle aussi effective Mais quelle que soit l importance qu on donne aux dimensions non gouvernementales dans la gouvernance locale 1l reste un r le important au gouvernement municipal Et on doit se demander comment on peut am liorer la gouverne du gouvernement municipal pour assurer une meilleure gouvernance locale Il y a videmment un groupe d ind crottables qui continuent sugg rer que tout cet appareil de gouvernance locale n est qu un adjuvant mineur sinon insignifiant ce qui est au c ur de la gouverne locale le gouvernement municipal Pour eux il faut se focaliser exclusivement sur l importan
25. n la v rit des prix la concurrence la subsidiarit etc Quand on viole ces principes cela d clenche des bavures des d r glements co teux 14 Cette section s inspire de l avant propos de Gilles Paquet Pathologies de gouvernance Montr al Liber 2004 un ouvrage d sormais puis Pour fixer les id es on d finit la gouvernance comme la coordination efficace quand pouvoir ressources et information sont vastement distribu es entre plusieurs mains Cette t che de gouvernance pose de grands d fis Il faut d abord savoir sonder le contexte et le cartographier sommairement et temporairement car 1l est toujours en mouvement et en ajustements continus Voil qui commande un acte de modestie face un environnement complexe que nul ne peut vraiment totalement comprendre ou ma triser Tout au plus peut on identifier les asp rit s qui peuvent donner prise un petit peu sur la r alit Cette marge de man uvre r duite n est portant pas nulle Il faut ensuite savoir reconna tre les parties prenantes les int resser aux partenariats comprendre les contraintes impos es par le contexte dessiner des alliances sur la base de principes promettant une collaboration efficace mettre en place des m canismes qui vont la fois faire converger des actions inspir es par des objectifs divergents et assurer le minimum d adh sion aux normes afin que le cas ch ant chaque partenaire soit port honorer ses engageme
26. nomie et de la politie dans lesquelles gouvernement municipal et gouvernance locale sont encastr s Ces trois r alit s enchev tr es ont t transform es proportion qu il y a eu recomposition des territoires locaux et des relations intergouvernementales mais souvent sans qu on puisse vraiment dire qu on les ait vraiment repens es comme une r alit complexe int gr e 7 Gary Caldwell Resilient Civil Society in a Quebec Region A View from Sainte Edwidge de Clifton www optimumonline ca 40 1 2010 14 22 8 Susan E Clarke Regional and Transnational Discourse The Politics of Ideas and Economic Development in Cascadia International Journal of Economic Development 2 3 2000 360 378 Victoria Lennox The Case of Cascadia www optimumonline ca 39 1 2009 1 24 Serge Belley La recomposition des territoires locaux au Qu bec regards sur les acteurs les relations intergouvernementales et les politiques depuis 1990 in Laurence Bherer et al op cit 203 230 Ce texte veut d abord faire cho rapidement aux forces qui ont engendr l mergence de la nouvelle gouvernance Secondement on cherche identifier ce que peut vouloir dire une gouvernance locale effective Troisi mement on sugg re que cette gouvernance saveur communautaire est non seulement pensable mais peut tre efficace Quatri mement on pose certaines balises pour la d finition d une gouverne plus efficace d un gou
27. nts m me si court terme cela peut tre p nible Or nous ne poss dons pas encore une bonne grammaire des principes m canismes normes r gles et institutions de cette gouvernance collaborative On peut tout au plus esp rer qu en exp rimentant on va pouvoir trouver des r ponses ces questions Il faut enfin savoir tudier la gouvernance examiner la configuration des intervenants qu elle cherche mobiliser conna tre les pouvoirs droits besoins obligations etc de chacun comprendre pourquoi et comment ils coordonnent leurs activit s parall les et ce faisant soutiennent une certaine coh rence de leur action collective Ces analyses d busquent les forces et tensions porteuses de d passement les sources et les causes de dysfonctions des syst mes socio techniques qui forment notre environnement conomique social et politique et sugg rent des moyens de d bloquer les organisations coinc es et de redessiner les institutions qui ont besoin de radoubs Le probl me de gouvernance se pose tout autant dans les organisations priv es publiques que communautaire que dans les rapports entre elles et on en prend acte tant au niveau des micro organisations que des instances au niveau m so scopique ou sectoriel qu au niveau macro scopique des grands ensembles socio techniques Il pose cr ment dans tous ces terrains le d fi de la coordination efficace des moyens pour les citoyens de devenir des producteurs de gouvernance
28. r aseptiser totalement toutes ces relations c est accepter de les st riliser Communiquer peut fort bien informer sans influencer ind ment Il est impossible de d finir les relations acceptables et souhaitables sans pr ciser le fardeau de la charge de chacun Or c est souvent sujet honn te contestation dans une d mocratie les lus sont cens s prendre les d cisions et les technocrates sont cens s les ex cuter Mais c est la plupart du temps dans la dialectique entre les deux que les d cisions clair es se prennent Mais il serait na f de croire que ce multilogue est immunis contre les abus Les parties prenantes vont vouloir informer mais aussi influencer les d cisions et lus et technocrates peuvent tre soudoy s de bien des mani res Pour arbitrer ces cheveaux de relations il faut qu existe un ensemble de normes conjointement n goci es qui permettent d viter non seulement les situations de conflits d int r t mais aussi les apparences de conflits d int r t le plus possible tout en ne 14 prohibant pas des rapports normaux et troits entre partenaires rapports n cessaires toute collaboration efficace Vouloir tout judiciariser est condamn assassiner la collaboration ou tout au moins la rendre impraticable C est donc des normes souvent floues plut t qu des r gles formelles qu il faut souvent s en remettre Ces interfaces thico l gales sont condamn es
29. rnance et diversit culturelle quels enjeux pour les villes T lescope 13 3 2007 1 10 La mont e de la violence urbaine l mergence d une soci t urbaine hauts risques la consolidation de fractures sociales qui semblent tre devenues permanentes et les sympt mes d ingouvernabilit des grandes villes ont fait que l approche gouvernance y est apparue comme une voie l gitime de sortie de crise Cette l gitimit souvent fille de l ill gitimit des gouvernements lus ne veut pas dire que l approche gouvernance a r ussi s installer demeure mais il est devenu incontournable qu on en parle davantage alors qu au niveau des r gions et des pays cette approche demeure encore trop souvent largement occult e ou consid r e comme simple appareil de paravents L approche gouvernance a fait qu on a sociologis le concept de gouvernance qu on l a loign de la fixation sur les politiques publiques stricto sensu et qu on en est venu d finir la gouvernance d une part en termes d une capacit int grer donner forme aux int r ts locaux aux organisations groupes sociaux et d autre part en termes de capacit les repr senter l ext rieur d velopper des strat gies plus ou moins unifi es en relation au march l tat les autres villes et autres niveaux de gouvernement Le Gal s 90 Cette approche pointe clairement dans la direction d une gouvernance
30. rototype m rite qu on s y arr te Ce mod le synth tis graphiquement dans une figure reprise la page suivante tente de mettre en rapport le contexte global et local les imp ratifs de comp tition et de collaboration ainsi que trois sph res d activit s mobiliser concerter M C diriger r guler D R valuer optimiser E O qui peuvent tre domin s des degr s variables dans les situations concr tes p 25 par diff rentes cat gories d intervenants Ainsi et simplement pour fixer les id es les auteurs parlent des citoyens et de la soci t civile qui domineraient M C des lus et consorts qui domineraient D R et des technocrates qui domineraient E O Belley et Divay ne propose rien de plus qu un arrangement pr liminaire des objets de l enqu te Aussi imparfait que soit ce croquis il a le grand m rite de lancer la conversation autour de l enchev trement de relations qu il faudra apprendre prendre en compte si l on veut comprendre la gouverne urbaine Serge Belley G rard Divay Le management de la complexit urbaine la coordination entre coop ration et comp tition Telescope 13 3 2007 21 36 15 Figure 2 Mod le pr liminaire de Belley amp Divay 2007 p 25 D R D R Diriger r guler M C Mobiliser concerter 0 valuer optimiser ACTEURS COMP TITION lt 4 COOP RATION COORDONNER CONTEXTE LOCAL lt f INT R TS M C 0
31. s la collaboration est impossible ou tout au moins n est pas durable Pour ce qui est du design organisationnel les doutes quant faisabilit de la gouvernance communautaire ont t fortement att nu s par les travaux de la Nobel d conomie Elinor Ostrom Elle a montr que certains principes de design tr s proches de ceux que nous avons mentionn s plus haut ont servi efficacement mettre en place des arrangements de gouvernance communautaire qui ont bien fonctionn participation de tous les intervenants l gitimes pour la prise de d cision production d information pr cise et fiable d finition claire du fardeau de la charge des intervenants droits et responsabilit s clart de la contribution aux co ts et de la part des avantages pour chacun m canismes de sanctions pour les erreurs et infractions m canismes locaux de r solution de conflit Les travaux d Ostrom au niveau local dans les diverses parties du monde ont clairement identifi tout un ensemble de m canismes formels et informels comme les contrats moraux et les forums de d lib ration qui ont engendr des arrangements de gouverne performants et capables de r silience Les conditions auxiliaires sont largement conform es par la nature des blocages pratiques qui tendent faire d railler la gouvernance locale Il s agit d assurer la mise en place de l infrastructure d information et de forums n cessaires pour que les bases de connaissances et
32. vernement municipal qui s inscrirait pleinement l int rieur des imp ratifs de bonne gouvernance locale Il est clair que cela va r clamer une r volution dans les esprits Emergence de la nouvelle gouvernance La gouvernance s est impos e tous les niveaux cause de la confluence d un certain nombre de forces dont l une des plus importantes a t l essoufflement du mode d organisation du politique tato centr et l incapacit des tats toujours pel s avec un majuscule faire face aux demandes sociales qui leur taient transmises par les citoyens Il en est sorti une remise en cause la fois du mode d exercice du politique et de l arrogance des technocraties et une revendication citoyenne qui a r clam qu on reconnaisse le caract re pluriel de la population et l obligation d coute et de participation de ces citoyens polyphoniques Cette complexit nouvelle dans les m tropoles et les grandes villes a donn lieu rien de moins qu une crise de gouvernabilit On aurait pu croire qu il s ensuivrait une recherche de nouveaux m canismes de coordination partenariats coop ration forums ouverts de nouveaux acteurs de la soci t civile etc Mais trop souvent l appareil gouvernemental s est braqu contre ces demandes et a eu recours aux tribunaux pour arbitrer le bien fond de ces requ tes solutions qui empruntaient beaucoup plus la coercition tatique et l
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